5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
1/169
UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAOVFACULTATEA DE TIINE ECONOMICE I ADMINISTRAREAAFACERILORSPECIALIZAREA FINANE I BNCINVMNT DESCHIS LA DISTAN
MANUAL DE STUDIU INDIVIDUAL
BUGET I TREZORERIE PUBLIC
Titular curs: Gheorghia DINC
Braov
2011
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
2/169
2
Introducere
Bugetul i trezoreria public reprezint instrumentele prin care statul i
ndeplinete funciile pe care le exercit: de alocare, redistribuire, stabilizaremacroeconomic, reglare a activitii agenilor economici. Prin bugetul public se
proiecteaz i se desfoar activitatea privind finanele publice. Pregtit de ctre Guvern i
adoptat de ctre Parlament, bugetul reprezint actul cel mai important din viaa public,
deoarece el este expresia financiar a programului de aciune a statului pe perioada de un
an.
In prima unitate a cursului am tratat cteva aspecte n legtur cu bugetul public,
buget analizat la nivel macroeconomic att ca un plan financiar, ct i ca un instrument de
previziune pe termen scurt, ca urmare a dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la
nivelul unui an, sau pe termen mediu prin elaborarea bugetelor - program, mai ales pentru
cheltuielile publice de investiii. n rile cu economie de pia dezvoltat, sfera de
cuprindere a noiunii de buget a fost extins. Astfel, n afar de bugetul de stat n forma sa
clasic, se propune ntocmirea unui instrument mai cuprinztor denumit buget al economiei
naionale" (n Frana) sau buget economic"1 (n Marea Britanie i S.U.A.). Acesta
reprezint un document estimativ care reflect toate resursele societii (naiunii) i
destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia, consu-
mul produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului
de stat. Bugetul economiei naionale" sau bugetul economic" sunt instrumete cu ajutorulcrora Guvernul se informeaz asupra situaiei economico-financiare a rii. Aceste
instrumente nu au caracter de lege i nu se substituie bugetului de stat.
Bugetul public poate fi abordat sub patru aspecte eseniale, respectiv din punct de
vedere juridic, tehnic, economic i politic. In cadrul acestei uniti, ne propunem s definim
conceptul de buget, s prezentm coninutul i principalele caracteristici ale sistemului
unitar de bugete, principiile care stau la baza elaborrii bugetelor.
A doua unitate a cursului prezintprocesul bugetar, principalele etape parcurse
pentru adoptarea i implementarea prevederilor bugetare, trsturile procesului bugetar,rolul principalelor entiti implicate n realizarea procesului bugetar. Avnd la baz un
anumit cadru legislativ, care trebuie s se afle n concordan cu obiectivele programului de
guvernare aprobat de Parlament, executivul poate declana procesul bugetar.
Transpunerea n practic a etapelor procesului bugetar n rile democratice din
punct de vedere politic, economic i social se realizeaz prin sistemul instituiilor publice
specifice statului de drept. Caracteristica fundamental a acestui sistem instituional o
reprezint, pe de o parte, separarea pe orizontal, n subsisteme instituionale a celor trei
1 Manolescu, Ghe.,Buget abordare economic i financiar, Editura Economic, Bucureti, 1997.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
3/169
3
puteri de stat (legislativ, executiv i judectoreasc), iar pe de alt parte, subordonarea,
pe vertical, a instituiilor n cadrul fiecruia din sistemele respective.
Acest mod de organizare i funcionare a instituiilor care particip la realizarea
procesului bugetar asigur prevenirea abuzului de putere din partea uneia sau a alteia dintre
entitile n cauz. Apariia conflictului de interese ntre puterile statului se evit prin aceea
c fundamentarea bugetului se face de ctre Guvern, iar aprobarea lui de ctre Parlament,
precum i prin faptul c organismele publice din cadrul Guvernului care execut bugetul
aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituii exterioare lui (Curtea de Conturi),
aceasta funcionnd sub autoritatea Parlamentului.
Autonomia subsistemelor instituionale aparinnd celor trei puteri ale statului,
precum i controlul public democratic asupra activitii instituiilor respective asigur
premisele armonizrii alocrii resurselor publice n direcia satisfacerii ntr-o msur ct
mai ridicat a solicitrilor populaiei pentru bunuri i servicii publice, precum i utilizarea nmod eficient a alocaiilor bugetare.
Urmtoarea unitate descrie metodele de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare. Analiza economic i financiar a bugetului faciliteaz nelegerea modului de
funcionare a economiei de pia, n care statul poate aciona prin intermediul instrumentelor
fiscale i al fluxurilor de cheltuieli pentru a corecta, a genera sau a agrava dezechilibrele
economice.
Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri i cheltuieli prezint importan
deosebit pentru politica guvernamental i pentru gestiunea finanelor publice, n general.Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune i a
analizei macroeconomice care permit evidenierea impactului economic, social i politic al
opiunilor privind procurarea resurselor i efectuarea cheltuielilor.
Pe lng prezentarea principalelor metode clasice i moderne de dimensionare a
indicatorilor bugetari, n aceast unitate am ales s evideniem i riscul sau incertitudinea ce
caracterizeaz economia, cu scopul de a optimiza indicatorii bugetari.
In economia de pia, veniturile procurate de stat din impozite, taxe i contribuii,
precum i veniturile nefiscale, cel mai adesea, nu acoper integral cheltuielile bugetareordinare. In asemenea situaii, autoritile publice se adreseaz persoanelor fizice i juridice
care dispun de mijloace bneti temporar libere, cerndu-le s le ncredineze o parte din
aceste resurse pentru acoperirea diferenei nefavorabile dintre venituri i cheltuieli (cheltuieli
mai mici dect venituri). Pornind de la acestea, n cadrul unitii 4, am ales s studiem
mprumuturile de stat, evideniind coninutul economic al acestora (trsturile, destinaia i
rolul), elementele tehnice ale mprumuturilor, precum i principalele operaiuni prilejuite de
contractarea mprumuturilor de ctre stat i instituiile sale.
In caz de dezechilibru bugetar, completarea veniturilor publice se face cu resurse de
mprumut, adic pe calea creditului public. Bazat pe ncrederea n solvabilitatea statului,
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
4/169
4
creditul public se realizeaz fie pe calea contractrii directe de ctre stat de mprumuturi de
la cei interesai n a le acorda (persoane fizice i juridice), fie prin intermediul unor instituii
specializate bnci, case de economii, case de asigurri sociale i de pensii, societi de
asigurri i reasigurri etc. care colecteaz disponibilitile bneti de pe pia i le
ncredineaz apoi statului pe timp determinat.
In afar de autoritile publice centrale i locale, apel la resurse de mprumut mai fac
ntreprinderile cu capital privat, mixt sau de stat, organizaiile cooperatiste, ca i unele
categorii sociale, pentru asigurarea desfurrii n bune condiii a activitii lor economice
(credite pe termen scurt), efectuarea de investiii (credite pe termen mediu sau lung) ori
satisfacerea unor nevoi ale populaiei (credite de consum).
Rezultatul firesc al contractrii mprumuturilor publice l constituie formarea datoriei
publice, ale crei caracteristici principale le-am studiat n cea de a cincea unitate a cursului.
Datoria public cuprinde totalitatea sumelor mprumutate de autoritile publicecentrale, de unitile administrativ-teritoriale i de alte entiti publice, de la persoane fizice
i juridice pe piaa intern i n strintate i rmase de rambursat la un moment dat. In
msura n care se ine seama de deprecierea (sau aprecierea) suferit n timp de moneda
respectiv, acest indicator face posibil studierea dinamicii datoriei publice i, pe aceast
baz, desprinderea tendinei nregistrate de aceasta n perioada considerat.
Pe parcursul unitii am evideniat, mai nti, conceptul de datorie public, cadrul
juridic, structura i indicatorii privind evoluia datoriei publice interne, pentru ca, ulterior, s
ne axm pe datoria public extern. In legtur cu aceasta am prezentat modul de gestionare,indicatorii privind evoluia, dar i o serie de factori de influen ai nivelului i structurii
datoriei, subliniind acele aspecte ce au influenat n timp, n special, creterea datoriei
externe a rilor n curs de dezvoltare.
In ultima unitate a acestui curs am prezentat trezoreria finanelor publice. Termenul
de trezorerie a aprut n cadrul unei lungi evoluii istorice, care a condus, pentru nceput, la
identificarea cu noiunea de bani publici, iar, mai trziu, la crearea i centralizarea unei
instituii sub o autoritate unic desemnat s asigure respectarea ansamblului de reguli
specifice casieriei i contabilitii publice.Termenul de trezorerie public poate s desemneze att casieriile propriu-zise ale
statului, dar i administraia public, ca instituie. Cele dou sensuri sunt strns legate ntre
ele i urmresc i funciile pe care le ndeplinete trezoreria. Se apreciaz faptul c, n ziua
de astzi, funciile trezoreriei publice sunt influenate de complexitatea i diversificarea
rolului statului modern, care au impus regndirea i redimensionarea fluxurilor monetare
prin instituia trezoreriei.
Trezoreria tinde s devin un instrument de procurare a resurselor, alturi de
resursele bugetare i cele de mprumut, fapt ce conduce, ca n finanele moderne, funciilor de
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
5/169
5
cas i de banc ale trezoreriei, s i se adauge i alte funcii, precum cea a controlului
asupra ansamblului de activiti ale statului.
In cadrul acestei uniti am accentuat necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei
finanelor publice, am detaliat funciile trezoreriei, am prezentat efectuarea ncasrilor i
plilor prin intermediul trezoreriei, dar i operaiunile de decontare ntre trezorerii sau ntre
trezoreriile judeene i Banca Central.
Prin cursul de fa am dorit s oferim informaii legate de probleme precum funciile
bugetului i trezoreriei publice n economia de pia, politica financiar, sistemul bugetar,
contractarea mprumuturilor publice, formarea datoriei publice interne i externe.
Prin proporiile deosebit de mari ale transferului de putere de cumprare de la
persoane fizice i juridice la fondurile de resurse financiare publice i prin dirijarea acestor
resurse ctre diveri beneficiari instituii i ntreprinderi publice, categorii i grupuri
sociale finanele publice influeneaz puternic procesul reproduciei sociale. In funcie demodul cum se realizeaz aceast redistribuire de venituri, finanele publice influeneaz
ritmul creterii economice, dimesiunile consumului public i ale celui privat, proporiile
formrii brute de capital, precum i relaiile financiar-valutare cu restul lumii.
Organele financiare, cadrele de conducere i specialitii din instituiile publice, din
regiile autonome, companiile naionale i societile comerciale cu capital majoritar de stat,
ca i din celelalte uniti care particip la procesul de colectare, repartizare i utilizare a
resurselor financiare publice, sunt chemate s ndeplineasc un rol activ n fundamentarea
deciziilor autoritilor publice, n raionalizarea opiunilor bugetare, n creterea eficienei,eficacitii i economicitii cu care sunt folosite resursele materiale, umane, financiare i
valutare de care dispun.
Obiectivele cursului
Lucrarea intitulat Buget i trezorerie public a fost elaborat pentru a pune
n eviden mecanismele i relaiile prin intermediul crora este necesar i
posibil integrarea eficient i operativ a bugetului public i a trezoreriei publice n cadrul
economiei, n sensul satisfacerii unor nevoi socio-economice n toate domeniile de activitate.Prin parcurgerea acestui material, se vor putea aprofunda noiunile de buget public,
trezorerie public i ansamblul tuturor elementelor ce caracterizeaz bugetul public, procesul
bugetar, dimensionarea indicatorilor bugetari, mprumuturile publice, datoria public i
trezoreria finanelor publice. Practic, cele ase concepte enumerate reprezint i unitile ce
compun lucrarea elaborat.
Obiectivele concrete ale cursului pot fi caracterizate cel mai riguros prin
competenele, cunotinele, deprinderile, aptitudinile i abilitile pe care le vor nsui
studenii ca urmare a parcurgerii lucrrii de fa.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
6/169
6
Competene conferite
Dup parcurgerea materialului studentul va fi capabil s:
- utilizeze limbajul de specialitate;
- caracterizeze i s fac distincie ntre bugetul public naional, bugetul de stat, bugetul
local,bugetul unitilor administrativ-teritoriale, bugetul fondurilor cu destinaie special
.a.;
- prezinte principiile bugetare i s identifice autoritile cu competene i responsabiliti
n domeniul bugetar;
- enumere i s descrie etapele procesului bugetar n Romnia;
- dezvolte principalele metode clasice i moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari;
- evidenieze trsturile, destinaia, rolul i elementele tehnice ale mprumuturilor de stat;
- defineasc operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat;
- rezolve aplicaiile practice ce vizeaz deficitul bugetar, mprumuturile publice i datoriapublic intern i extern;
- analizeze modul de gestionare al datoriei publice i s foloseasc indicatorii privind
datoria public pentru studiul n dinamic al datoriei publice totale (interne i externe);
- argumenteze necesitatea existenei trezoreriei publice, funciile pe care le ndeplinete
aceasta, dar i rolul n domeniul ncasrii veniturilor i plii cheltuielilor.
Resurse i mijloace de lucru
Parcurgerea unitilor de nvare nu necesit utilizarea unor mijloace sau
instrumente de lucru speciale. Cu toate acestea, poate fi util o analiz a diverilor
indicatori bugetari, pe baza datelor concrete oferite de bugetele de venituri i cheltuieli, n
acest scop fiind necesar accesul la internet. In general, cursul se va desfura prin utilizarea
metodelor clasice de predare (prezentarea tematicii cursului i a fiecrei uniti, oferirea
bibliografiei, expunerea i explicarea diverselor noiuni din cadrul unitii studiate la acel
moment, analiza unor studii de caz, rezolvarea unor aplicaii ce au la baz formule prezentate,
interpretarea rezultatelor obinute i eventual oferirea altor soluii fezabile, evaluarea
permanent a cunotinelor i abilitilor nsuite de studeni, oferirea unor rspunsurisuplimentare studenilor ce doresc aprofundarea materialului dat spre studiu, recompensarea
celor ce particip activ la or prezena feedback-ului).
Structura cursului
Cursul Buget i trezorerie publiceste structurat pe 6 uniti de nvare. La
rndul su, unitile de nvare cuprind: introducere, competene conferite,
aspecte teoretice privind tematica unitii de nvare respective, exemple, reluarea unor
noiuni deja nvate de studeni n cadrul acestei discipline sau a altora, un rezumat al
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
7/169
7
principalelor noiuni i procese prezentate n cadrul unitii, teste de autoevaluare a
cunotinelor, i, eventual, probleme rezolvate i teme de cas.
Pentru testele de autoevaluare rspunsurile corecte sunt indicate la finalul acestora.
Toate cele 6 uniti includ cte 12 ntrebri tip gril, iar unitile 4 i 5 conin, de asemenea, i
ntrebri clasice. Pe parcursul ctorva uniti de nvare sunt indicate aplicaii propuse spre
rezolvare i teme de control (teme de cas). Rezolvarea acestora este obligatorie pentru a
obine punctajul aferent la evaluarea final. Ele vor fi predate n format electronic sau pe
suport de hrtie la ultimele dou ntlniri tutoriale sau la examenul scris.
Cerine preliminare
Pentru a putea opera cu noiunile prezentate n acest curs, studenii trebuie s
parcurg cursurile de Macroeconomie, Microeconomie i Finane Publice.
Discipline deservite
Pe baza cunotinelor dobndite n cadrul disciplinei curente, studentul va putea
aprofunda i alte discipline cum ar fi Contabilitatea Public (Gestiunea Financiar a
Instituiilor Publice).
Durata medie de studiu individual
Parcurgerea de ctre studeni a unitilor de nvare ale cursului de Buget i
trezorerie public (att aspectele teoretice ct i rezolvarea testelor deautoevaluare i rezolvarea problemelor propuse) se poate face n 2-3 ore pentru fiecare
unitate.
Evaluarea
La sfritul semestrului, fiecare student va primi o not, care va fi format din:
nota de la un test (examen) scris, ce va conine aplicaii practice i
noiuni teoretice din materia prezentat n cadrul acestui curs; testul va
deine o pondere de 60% n nota final; notele aferente aplicaiilor i temelor de control, realizate pe parcursul
semestrului, care vor deine o pondere de 40% n nota final.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
8/169
8
Cuprins
Introducere ......................................................................................................................2
Unitatea de nvare U1. Bugetul public ..........................................................................10U1.1. Introducere ..................................................................................................10
U1.2. Competene ..................................................................................................11
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public ...................................11
U1.4. Componentele bugetului public .....................................................................13
U1.5. Principiile bugetare ......................................................................................19
U1.6. Competene si responsabiliti n domeniul bugetar.........................................34
U1.7. Rezumat ......................................................................................................36
U1.8. Test de autoevaluare ....................................................................................38
Unitatea de nvare U2. Procesul bugetar.......................................................................42
U2.1.Introducere ...........................................................................................................42
U2.2. Competene ..................................................................................................43
U2.3. Coninutul,etapele i caracteristicile procesului bugetar .................................43
U2.4. Elaborarea proiectului de buget ....................................................................45
U2.5. Aprobarea bugetului ....................................................................................48
U2.6. Execuia bugetului ..........................................................................................51
U2.7. Incheierea execuiei bugetare i ntocmirea contului de execuie bugetar .......54
U2.8. Controlul execuiei bugetare .........................................................................55U2.9. Aprobarea execuiei bugetare .......................................................................57
U2.10. Rezumat ....................................................................................................60
U2.11. Test de autoevaluare ...................................................................................61
Unitatea de nvare U3. Metode de dimensionare a indicatorilor bugetari........................65
U3.1. Introducere ..................................................................................................65
U3.2. Competene ..................................................................................................66
U3.3. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari ................................66
U3.4. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari ..............................68U3.4.1. Metoda Planificare, Programare, Bugetizare ...........................................71
U3.4.2. Metoda Managementului prin obiective ...................................................73
U3.4.3. Metoda Baz bugetar zero ....................................................................73
U3.4.4. Metoda Raionalizrii Opiunilor Bugetare ..............................................75
U3.5. Incertitudine i risc n optimizarea indicatorilor bugetari ................................79
U3.6. Rezumat ........................................................................................................82
U3.7. Test de autoevaluare ....................................................................................84
Unitatea de nvare U4. Imprumuturile de stat...............................................................88U4.1. Introducere ..................................................................................................88
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
9/169
9
U4.2. Competene .................................................................................................89
U4.3. Coninutul economic al mprumutului public ..................................................89
U4.3.1. Trsturile caracteristice ale mprumuturilor de stat ................................91
U4.3.2. Destinaia i rolul mprumuturilor de stat ...............................................95
U4.4. Elementele tehnice ale mprumutului de stat ..................................................98
U4.5. Operaiunile prilejuite de mprumuturile de stat ............................................103
U4.6. Rezumat .....................................................................................................113
U4.7. Test de autoevaluare ...................................................................................116
U4.8. Tem de cas ..............................................................................................119
Unitatea de nvare U5. Datoria public.......................................................................122
U5.1. Introducere ................................................................................................122
U5.2. Competene ........................................................................................................123
U5.3. Noiuni generale privind datoria public ......................................................123U5.4. Cadrul juridic, structura i indicatorii privind evoluia
datoriei publice interne .............126
U5.5. Conceptul de datorie public extern i coninutul acesteia ...........................130
U5.6. Factorii de influen i gestiunea datoriei externe ..........................................132
U5.7. Indicatorii privind datoria public extern ...................................................133
U5.8. Factorii care au dus la creterea datoriei externe
a rilor n curs de dezvoltare ...........................138
U5.9. Rezumat .....................................................................................................141U5.10. Test de autoevaluare .................................................................................143
U5.11. Tem de cas ............................................................................................146
Unitatea de nvare U6. Trezoreria finanelor publice ....................................................148
U6.1. Introducere ................................................................................................148
U6.2. Competene ................................................................................................149
U6.3. Necesitatea organizrii i conducerii trezoreriei finanelor publice ................149
U6.4. Funciile trezoreriei ....................................................................................152
U6.5. Incasarea veniturilor publice prin trezorerie ................................................155U6.6. Finanarea cheltuielilor publice prin trezorerie ............................................157
U6.7. Organizarea i efectuarea de ncasri i pli prin casieria trezoreriei ...........159
U6.8. Operaiunile de decontare ntre trezorerii
i ntre trezoreriile judeene i Banca Naional ................ 161
U6.9. Rezumat .....................................................................................................162
U6.10. Test de autoevaluare .................................................................................164
Bibliografie ...................................................................................................................168
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
10/169
10
Unitatea de nvare U.1. Bugetul public
Cuprins
U1.1. Introducere .........................................................................................................10U1.2. Competene .........................................................................................................11
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public ..................................11
U1.4. Componentele bugetului public ....................................................................13
U1.5. Principiile bugetare .....................................................................................19
U1.6. Competene si responsabiliti n domeniul bugetar.........................................34
U1.7. Rezumat ......................................................................................................36
U1.8. Test de autoevaluare ....................................................................................38
U1.1. Introducere
Instituirea sistemelor bugetare este rezultatul eforturilor depuse (ndeosebi, de
burghezia aflat n ascensiune) pentru a realiza o anumit ordine n domeniul
finanelor publice. Parlamentele au fost chemate s se pronune, periodic, n legtur cu
volumul i destinaia resurselor financiare ale statului care au fost nscrise ntr-un document
denumit buget de stat.
Etimologic, cuvntul buget provine de la latinescul budge care nseamn sac sau
pung cu bani. Cuvntul a circulat n evul mediu, n Frana, sub forma bouge ibougette iar, n Anglia, sub forma budget, semnificnd sculeul sau punga n care, de
regul, erau aduse la Parlament documentele referitoare la veniturile i cheltuielile statului.
Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat, n Anglia, la nceputul secolului al
XIII-lea (1215). Pe continentul european, termenul de buget a fost utilizat, oficial, la
nceputul secolului al XIX-lea, n Frana (1806). n rile romne, cuvntul buget apare n
Regulamentele Organice, care definesc sensul termenului biudje prin nchipuirea cheltuielilor
anului viitor.
Ulterior, noiunea de buget a evoluat continuu. Motivaia politic a elaborrii sale(instituirea controlului Parlamentului asupra activitii Guvernului) a fost completat cu cea
financiar (evitarea risipei). S-au cristalizat, n timp, reguli precise (unitatea, universalitatea,
anualitatea, specializarea creditelor, neafectarea veniturilor etc.) inspirate de ideea de a
realiza o gestiune eficient a veniturilor statului i de a nfptui echilibrul bugetar. Noile
concepii n domeniul finanelor publice, au adus profunde transformri noiunii de buget.
Tendina actual este de a lrgi noiunea tradiional de buget att n timp (buget plurianual)
ct i n spaiu (buget public naional). n acelai timp, noiunea de echilibru dobndete un
aspect mai general (echilibru economic) i mai dinamic (echilibru ciclic). Aceast evoluie se
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
11/169
11
resimte, n mod natural, asupra procedurii de elaborare i aprobare a bugetului, n timp ce n
legtur cu execuia i controlul bugetului transformrile sunt mai puin spectaculoase.
U1.2. Competenele unitii de nvareDup parcurgerea unitii curente, studentul va fi capabil s:
- defineasc conceptul de buget;
- precizeze tipurile de sisteme bugetare i metodele de dimensionare a
indicatorilor bugetari;
- caracterizeze tipurile de sisteme bugetare utilizate n Romnia i n alte state;
- prezinte coninutul bugetului public i s descrie componentele acestuia;
- identifice i s aplice principiile bugetare;
- descrie i s analizeze competenele i responsabilitile ordonatorilor decredite n domeniul bugetar.
Cuvinte cheie: buget public, buget de stat, bugete locale, bugetul asigurrilor sociale de stat,
buget economic, buget general consolidat.
Durata medie a unitii de nvare este de 2 ore.
U1.3. Prezentarea noiunii i a coninutului bugetului public
Noiunea de buget poate fi abordat din mai multe puncte de vedere: sub aspect
formal, sub aspect juridic, sub aspect politic i ca instrument al politicii economice i sociale.
Sub aspect formal (tehnic), bugetul public reprezint documentul program n care
statul nscrie anual mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei
publice. Veniturile sunt grupate dup caracterul lor (fiscal sau nefiscal) i dup sursa de
provenien, n cadrul fiecrei subdiviziuni stabilindu-se nivelul ncasrilor. Cheltuielile se
nscriu dup destinaia pe care o capt (pe domenii de activitate, ramuri sau subramuri) i
dup coninutul lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli
de capital etc.) stabilindu-se nivelul acestora. Pe scurt, bugetul public reflect activitateaprivind finanele publice ale unui stat.
Sub aspect juridic, bugetul public este actul prin care se prevd i se aprob prin lege
veniturile i cheltuielile anuale ale statului i ale altor entiti de drept public. Se desprind, de
aici, urmtoarele trsturi ale bugetului public:
a) caracterul de previziune, acesta prezentndu-se ca un tablou evaluativ i comparativ
al veniturilor i cheltuielilor publice; elaborarea sa reprezint un act esenial al activitii
guvernului, bugetul fiind expresia financiar a programului de aciune al Guvernului n
domeniul economic i social;
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
12/169
12
b) caracterul de autorizare, acesta fiind actul prin care puterea executiv este
mputernicit de puterea legislativ s perceap anumite venituri publice i s le cheltuiasc n
acord cu prevederile legale;
c) caracterul anual, anul bugetar fiind considerat cel mai potrivit interval pentru a
previziona i urmri execuia indicatorilor bugetari.
n limbajul curent, termenii de buget, lege bugetar anual i chiar lege a finanelor
publice sunt, n general, sinonimi i substituibili. n realitate, acestea sunt noiuni distincte i
pentru acurateea nelegerii coninutului lor se impun unele precizri.
Legea finanelor publice este legea organic privind organizarea i structurarea
fluxurilor i circuitelor fiscal-bugetare care definete principalele concepte i principii cu care
se opereaz n domeniul finanelor publice. Bugetul se difereniaz de aceasta, el fiind definit
ca ansamblul de conturi care descriu, pentru un an financiar, totalitatea resurselor i
cheltuielilor statului. Aceste conturi, coninute tipologic i n legea finanelor publice, suntprezentate n buget, n mod detaliat, i evaluate cifric cu nivelurile lor proiectate sau efective.
Nici ntre legea bugetar anual i buget nu trebuie fcut confuzie, din mai multe
considerente: pe lng bugetul general al statului, legea poate s conin o serie de bugete
anexe, bugete cu destinaie special, conturi speciale de trezorerie etc.; apoi, pe lng
prevederile cifrice aplicabile anului bugetar respectiv, legea mai cuprinde i dispoziii cu
caracter permanent, mai ales cu caracter fiscal sau avnd o inciden financiar. Exist, de
altfel, trei categorii de legi ale finanelor (ale bugetului):
a) legea anual a finanelor sau legea bugetului iniial, votat n Parlament la nceputulanului considerat;
b) legile rectificative ale finanelor, n numr variabil, care rectific, dac este cazul,
prevederile legii bugetului iniial;
c) legea de reglementare (regularizare) a finanelor, adoptat de Parlament dup
expirarea anului bugetar care constat execuia real a bugetului i aprob diferenele fa de
previziunile din legea bugetar iniial completat prin legile rectificative (legea de execuie a
bugetului).
Sub aspect economic, bugetul de stat reprezint relaii economice sub form bneascce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu ndeplinirea
funciilor i sarcinilor statului. El apare ca un dublu sistem de fluxuri financiare: fluxuri
financiare de mobilizare a resurselor financiare publice i fluxuri financiare de repartizare ce
se degaj n procesul de gestionare a acestor resurse. Prin intermediul bugetului, un segment
important din PIB (peste 40% n rile dezvoltate) este inclus n procesul de planificare la
nivel macroeconomic.
n perioada contemporan, bugetul a devenit un instrument privilegiat al politicii
economice, att n planul mijloacelor, ct i al realizrii anumitor finaliti politice i de
justiie social. Impozitele, taxele, alocaiile bugetare, subveniile, transferurile etc. sunt tot
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
13/169
13
attea instrumente, prghii de natur economico-financiar, prin care statul intervine pentru
realizarea politicii sale n diverse domenii de interes.
n practica rilor cu economie de pia, n afara bugetului de stat n forma sa clasic,
se ntocmete i un buget al economiei naionale sau buget economic. Din punct de vedere al
coninutului i valorii sale practice, bugetul economic este un inventar al tuturor resurselor
naiunii i al destinaiei lor pe anul expirat, urmat de previziuni pentru anul urmtor. Acesta nu
capt, ns, caracter de lege, prevederile sale nu devin imperative, ci servete numai ca
fundament al msurilor de intervenie a statului n economie, nglobnd ntreaga via
economic i social, att public ct i privat. Forma pe care o mbrac bugetul economic
difer de la ar la ar.
Exemple
In Marea Britanie, bugetul economic apare sub forma aa numitelor cri albe;n Frana, mbrac forma conturilor previzionale; n S.U.A., el este elaborat de ctre
un consiliu consultativ ce funcioneaz pe lng preedinte i constituie un ghid pentru acesta
n elaborarea recomandrilor pe care le cuprinde n raportul su anual ctre Congres.
Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice
i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic
modern, bugetul este adesea considerat ca o variabil esenial n determinarea nivelului
produsului intern brut i nivelului ocuprii. Interpretrile referitoare la capacitile de reglare
ale politicilor bugetare sunt foarte difereniate, adesea contradictorii2.
Din punct de vedere politic, bugetul este utilizat ca expresie a opiunilor Guvernului n
ansamblul domeniilor care relev competenele sale (politica economic, social, educativ,
cultural, militar etc). Aceste opiuni sunt revelate prin evoluia i repartiia veniturilor i
cheltuielilor i sunt determinate de factori multipli, legai de doctrinele partidelor politice, de
atitudinea opoziiei, de fora revendicativ a diverselor grupuri de presiune, de ponderea
constrngerilor economice i politice internaionale, de influena trecutului, de fenomenele
ineriale.
U1.4. Componentele bugetului public
La nivelul unui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete corelate care
alctuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar.
Sistemul bugetar difer de la un stat la altul n funcie de structura organizatoric a
acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Frana,
Belgia, Marea Britanie, Italia, Olanda, Grecia, Turcia, Romnia etc.) i de tip federal (S.U.A.,
Canada, Australia, Elveia, Germania, Austria, India, Mexic, Brazilia etc.).
2 Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finane Contabilitate.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
14/169
14
Statele de tip unitar au o legislaie unic i organe centrale unice ale puterii i
administraiei de stat, iar teritoriile acestora se mpart n uniti administrativ-teritoriale, la
nivelul crora funcioneaz organe ale administraiei publice centrale i locale. Structura
sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al administraiei publice centrale
i bugetele locale, care corespund unitilor administrativ-teritoriale ce poart denumiri
diferite de la stat la stat (comuna, oraul, judeul n Romnia, departamente n Frana etc.).
Statele de tip federal au o structur n trei trepte, care cuprinde: federaia, statele
membre ale federaiei (landuri, cantoane, provincii etc.) i unitile administrativ-teritoriale
proprii fiecrui stat membru al federaiei, administrate autonom. La nivelul federaiei,
funcioneaz organe supreme ale puterii i administraiei federale, care au competene att pe
plan intern (n domeniile i limitele stabilite prin constituie) ct i pe plan internaional.
Statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei, nu sunt subiecte de drept
internaional, neavnd competene n relaiile internaionale, dar se bucur de o anumitautonomie intern, au parlamente i guverne proprii. Fiecare stat, provincie sau regiune
membr a federaiei se subdivide n uniti administrativ-teritoriale care sunt conduse de
organe locale ale puterii i administraiei de stat.
Corespunztor acestei structuri organizatorice, n statele de tip federal, sistemul bugetar
este organizat n trei trepte: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor
membre ale federaiei i bugetele locale.
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile componente ale sistemului bugetar,
n fiecare stat, se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul destat central i cel local. Aceast delimitare nu este definitiv, ci evolueaz n timp, tendina ce
se manifest fiind aceea de descentralizare i lrgire a competenelor organelor locale, dei, ca
excepie, pot aprea i fenomene inverse.
Cu toate c repartizarea cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar difer de la ar
la ar, totui, n principiu, acestea pot fi mprite n trei categorii:
a) cheltuieli care se finaneaz n totalitate din bugetele centrale (sau federale, unde
este cazul) cum ar fi cheltuielile pentru aprare, cheltuielile ce decurg din relaiile
diplomatice, cheltuielile privind datoria public extern etc.;b) cheltuieli finanate parial din bugetele centrale i parial din bugetele locale , cum
sunt: cheltuielile pentru ntreinerea organelor puterii i administraiei de stat, procuraturii i
justiiei, cheltuielile pentru nvmnt, cheltuielile pentru sntate etc.;
c) cheltuieli care, de regul, se finaneaz din bugetele locale, cum sunt cele pentru
construcia i ntreinerea drumurilor i podurilor, construcia de locuine, transportul urban,
gospodria comunal sau cheltuielile pentru aciuni economice de importan local (industria
local, comer i servicii etc.).
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
15/169
15
n privina modului de repartizare a veniturilor, bugetele centrale rein, de regul,
partea cea mai mare a acestora (peste 50%). La acoperirea cheltuielilor bugetelor locale
concur:
- veniturile proprii ale bugetelor locale, fie de natur fiscal (impozite i taxe locale), fie cu
caracter nefiscal (din exploatarea ntreprinderilor i domeniilor care aparin administraiei
locale);
- cote adiionale, ce reprezint un adaos la impozitele care alimenteaz bugetele centrale i
sunt percepute n favoarea bugetului administraiei de stat locale (sistem practicat n Frana,
spre exemplu);
- sumele defalcate din impozitele ce alimenteaz bugetul administraiei centrale, ncasate
pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale n cauz (sistem practicat, n prezent, i n
Romnia);
-subveniile de echilibrareprimite de bugetele locale de la bugetul administraiei centralesau alte bugete ierarhic superioare;
- mprumuturi publice contractate de autoritile locale prin lansarea unor titluri de
mprumut pe piaa de capital (obligaiuni) sau contractarea direct cu diferite instituii
financiare specializate.
n Romnia, sistemul bugetar este structurat, ca n orice alt stat cu caracter unitar, n
funcie de mprirea administrativ-teritorial, de nevoile de resurse la nivelul societii i
posibilitile de acoperire a acestor nevoi care se reflect n bugetul general consolidat.
Bugetul general consolidat reflect, la nivelul unui an, ansamblul veniturilor i cheltuielilorstatului i a celorlaltor entiti de drept public, cu eliminarea dublelor nregistrri ce pot s
apar ca urmare a transferurilor de resurse ntre diverse verigi ale sistemului bugetar, prin
operaiunea de consolidare.
n conformitate cu cadrul legislativ n vigoare, fiecare unitate administrativ-teritorial
(comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude) ntocmete n condiii de
autonomie, bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judeean, dup caz.
Autonomia local, potrivit legii finanelor publice locale, este numai administrativ i
financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege.Legea privind finanele publice3precizeaz faptul c gestionarea resurselor financiare
publice se realizeaz printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele
altor instituii publice cu caracter autonom, bugetele instituiilor publice finanate integral sau
parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale,
dup caz, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetul
fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice, bugetele fondurilor externe
3 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
16/169
16
nerambursabile i bugetele locale.
Aceste categorii de bugete sunt autonome adic au venituri i cheltuieli proprii, se
elaboreaz i se aprob distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestora au
independen deplin. Prin aceste componente, bugetul public naional are o sfer foarte
larg de cuprindere, oferind o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor i cheltuielilor
publice ale rii, oferind posibilitatea dimensionrii i comparrii, la nivelul unui an, a
veniturilor i cheltuielilor statului i ale altor instituii publice.
Bugetul de statconstituie veriga principal a sistemului nostru bugetar, este elaborat i
administrat de Guvern i aprobat prin lege de Parlament. El include n structura sa peste 50 de
bugete aparinnd unor instituii i organe centrale ale puterii i administraiei de stat
(Preedinia Romniei, Senat, Camera Deputailor, Secretariatul General al Guvernului,
Curtea Suprem de Justiie, ministere, Academia Romniei i alte instituii publice care nu au
organe ierarhic superioare).Veniturile ce alimenteaz bugetul de stat sunt evideniate pe surse de provenien,
fiind grupate n venituri curente (fiscale i nefiscale) i venituri din capital. n cadrul acestora,
preponderente sunt veniturile fiscale (impozite directe i indirecte). Cele mai importante
impozite ce alimenteaz bugetul de stat sunt: impozitul pe profitul agenilor economici de
interes naional, impozitul pe salarii, taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale.
Din bugetul de stat se finaneaz, n principal, cea mai mare parte a aciunilor social-
culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, autoritatea public, aciunile i obiectivele
economice n ramuri i domenii cu importan strategic, realizarea programelor de cercetaretiinific, asigurarea proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de
protecie social a populaiei .a.
Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se
realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii
activitii economice i sociale. Funcia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care
n mod tradiional i asum sarcina finanrii serviciilor publice. Funcia de redistribuire a
bugetului statului este pus n eviden tocmai de natura lui specific, respectiv aceea de
instrument ce reflect relaii de mobilizare a resurselor i de repartizare a acestora pentrufinanarea unor activiti i aciuni determinate expres. Rolul de reglare a vieii economice
decurge din importana bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflect
politica economic promovat de Guvern. Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra
economiei stimulnd sau frnnd o anumit activitate. Autoritile publice pot aciona, n
acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor i soldului bugetar4.
4
Stoica, E.C., Curs Finane Publice, Universitatea Nicolae Titulescu, Facultatea Finane-Contabilitate, p.143-146.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
17/169
17
Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate ju-
ridic i sunt elaborate autonom, fapt ce stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i
satisfacerea cerinelor sociale locale. Ele cuprind bugetele unitilor administrativ-teritoriale
care au personalitate juridic (comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti,
judee). Delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. n
Romnia, nu funcioneaz regiunea, ca nivel organizatoric separat al administraiei publice.
i aceste bugete se ntocmesc ca bugete autonome, avndu-se n vedere, ndeosebi,
veniturile proprii, posibil de mobilizat i eventualele transferuri (subvenii, sume defalcate) de
la bugetul de stat. Elaborarea lor se efectueaz la nivelul fiecrei subuniti administrativ-
teritoriale, cu sprijinul organelor de specialitate, iar aprobarea acestora este de competena
organelor locale ale puterii de stat (consiliile locale). Cnd sunt necesare transferuri de
echilibrare, definitivarea proiectelor bugetelor locale se face dup discutarea acestora cu
Ministerul Finanelor Publice (MFP).Cea mai mare parte a veniturilor proprii aparinnd bugetelor locale au caracter fiscal.
Principalele impozite i taxe afectate prin lege bugetelor locale sunt: impozitul pe profitul
agenilor economici de importan local, impozitul pe veniturile liber-profesionitilor,
meseriailor i al altor persoane fizice independente i asociaii familiale, impozitul pe cldiri,
impozitul pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport, taxa pentru folosirea terenurilor
proprietate de stat, impozitul pe spectacole etc.
Fiecare comun, ora, jude, respectiv municipiul Bucureti i sector al municipiului
Bucureti ntocmete bugetul local care cuprinde veniturile i cheltuielile publice localereglementate prin lege. Unitile administrativ-teritoriale i dimensioneaz cheltuielile n
raport cu nevoile proprii, n corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe i
celelalte venituri stabilite de legea bugetar, efectund controlul asupra modului de utilizare a
fondurilor alocate.
Din bugetele locale se finaneaz: cheltuielile pentru ntreinerea autoritilor executive
locale, unele cheltuieli pentru nvmntul preuniversitar (ntreinere i reparaii, racordri la
reeaua de gaze naturale i alimentri cu ap), unele cheltuieli pentru sntate (activitatea
creelor), majoritatea cheltuielilor n domeniul culturii (activitatea bibliotecilor publice,muzeelor, caselor de cultur, instituii muzicale etc.), cheltuielile pentru gospodria comunal
(iluminat public, salubritate, canalizare, alimentri cu ap, gaze naturale, energie termic etc.),
unele aciuni economice de importan local (transportul n comun, combaterea bolilor i
duntorilor n agricultur .a.).
Rezultatele execuiei bugetelor locale, reprezentnd excedente, rmn la dispoziia
acestor uniti sub forma fondurilor de tezaur i a fondurilor de rezerv. Autonomia
stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale.
Bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete distinct de bugetul de stat i se
aprob de Parlament prin lege separat. El este elaborat, gestionat i administrat de Ministerul
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
18/169
18
Muncii, Familiei i Proteciei Sociale. Bugetele celorlaltor organe autonome de asigurri
sociale se aprob de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei i
Proteciei Sociale i al Ministerului Finanelor Publice.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este planul financiar anual care reflect
constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor,
salariailor i membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse n acest buget nu pot fi
utilizate pentru alte cheltuieli bugetare dect cele pentru care sunt repartizate prin prevederile
bugetului respectiv. El este format din bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale de la
nivelul direciilor de munc i protecie social judeene i direcia general a municipiului
Bucureti i din bugetul asigurrilor sociale, elaborat de organele de resort din Ministerul
Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, care cuprinde veniturile i cheltuielile cu caracter
centralizat.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este alimentat din contribuia pentru asigurrilesociale pltit de angajatori, contribuia celor care beneficiaz de bilete de tratament balnear i
de odihn, contribuia salariailor pentru pensia suplimentar i alte venituri. Cheltuielile
acestui buget vizeaz protecia cetenilor i mbrac forma pensiilor, trimiterilor la tratament
balnear i odihn, indemnizaiilor i ajutoarelor de asigurri sociale.
Bugetele fondurilor speciale vizeaz rezolvarea unor probleme de natur economic
i social aprute n economie i sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri,
prin instituirea unor prelevri obligatorii pe baza unor legi speciale. Utilizarea lor a devenit o
practic curent n perioada de tranziie, prin ele tranzitnd circa 20% din veniturile financiarepublice. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie n afara bugetului de stat,
iar bugetele acestora se aprob ca anexe la Legea bugetului de stat. Veniturile i cheltuielile
fondurilor speciale au destinaii clar precizate prin legi speciale. Cele mai importante fonduri
speciale utilizate la noi sunt: Fondul de omaj, Fondul de risc i accident pentru protecia
persoanelor handicapate, Fondul special pentru sntate, Fondul special pentru asigurri de
sntate, Fondul special pentru modernizarea drumurilor publice, Fondul special pentru
modernizarea sistemului energetic etc.
Bugetul trezoreriei generale a statuluieste documentul n care sunt nscrise veniturilei cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii
funciilor sale.
Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile instituiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public.
Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale includ veniturile i
cheltuielile instituiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de
drept public i care primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat
i bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
19/169
19
Bugetul instituiilor publice finanate integral din venituri proprii reprezint
documentul n care sunt prevzute i aprobate anual veniturile i cheltuielile instituiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituii de drept public. Veniturile
proprii provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice,
publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau
anexe, prestri de servicii i altele asemenea.
Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezint documentul n care sunt
prevzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat i a cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice.
Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezint documentul n care sunt pre-
vzute i aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie
rambursate.
S ne reamintim...
Bugetul de stat se prezint ca un act de previziune administrativ i, n acelai
timp, este un tablou comparativ al veniturilor i cheltuielilor publice aferente
perioadei la care se refer. Astfel, bugetul trebuie s reflecte ct mai real posibil
resursele ce pot fi mobilizate i destinaia acestora, s permit compararea la finele
exerciiului bugetar a veniturilor ncasate i a cheltuielilor efectuate i s ofere posibilitatea
analizrii veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii.
U1.5. Principiile bugetare
Principiile bugetare ce rspund cerinelor de organizare a unei gestiuni clare i
riguroase a finanelor publice, precum i celor de facilitare a procesului de autorizare i
control al Parlamentului asupra activitii Guvernului sunt pricipiile clasice, formulate nc
din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea i specializarea bugetar. Modul
de aplicare n practic a acestor principii bugetare difer att de la o ar la alta, n funcie de
gradul de dezvoltare a economiei i de implicare a statului n viaa economico-social, de
stadiul de democratizare, de tradiiile sociale i culturale, ct i de la o perioad la alta ncadrul aceluiai stat. Astfel, se apreciaz c ele au fost respectate destul de strict n perioada
liberal, ns odat cu creterea interveniei statului n economie, unele dintre ele au fost
reconsiderate, acceptndu-se o serie de excepii i adaptri la noile condiii.
Principiile bugetare n statele cu economie de pia definesc: modul de reflectare a
veniturilor i cheltuielilor publice n bugetul de stat, adic sfera de cuprindere a acestuia,
durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaz Guvernul s realizeze exerciiul bugetar,
relaia care trebuie s existe ntre veniturile i cheltuielile bugetare, informarea opiniei publice
despre sursele veniturilor i destinaia acestora.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
20/169
20
In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca i n practica financiar a
statelor, sunt ntlnite urmtoarele principii ale procedurii bugetare5:
- principiul universalitii;
- principiul publicitii;
- principiul unitii;
- principiul anualitii;
- principiul specializrii bugetare;
- principiul unitii monetare;
- principiul echilibrului bugetar.
a)Principiul universalitiibugetului presupune ca toate veniturile i toate cheltuielile
s figureze n buget cu sume brute, totale sau globale, fr vreo compensare ntre ele.
nfptuirea acestui principiu necesit respectarea a dou reguli complementare: regula
produsului brut (noncompensrii) i regula nonafectrii veniturilor.Regula produsului brut semnific faptul c toate veniturile i toate cheltuielile
trebuie nscrise n buget cu sumele lor brute, fr vreo compensare ntre ele, care ar conduce
la nscrierea n buget numai a soldului dintre acestea, sold care ar fi greu de interpretat. Acest
aspect este subliniat n legea finanelor publice nr. 500/20026. Regula permite cunoaterea
exact i real a volumului total al veniturilor i cheltuielilor publice i a corelaiei existente
ntre anumite venituri i cheltuieli care se afl n strns conexiune. Scopul urmrit de acest
principiu este i acela de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli
i venituri proprii.Respectarea i aplicarea strict a acestei coordonate are i unele neajunsuri,
evideniind un rulaj artificial al indicatorilor bugetari; din aceste considerente s-a trecut,
treptat, de la caracterul brut al bugetelor publice la bugetul net, care cuprinde numai rezultatul
final al aciunilor productoare de venit i al celor generatoare de cheltuieli, ca apoi s se
ajung la bugete publice mixte: parial brute (n cea mai mare parte), parial nete i parial
afectate. In cadrul bugetelor mixte, unele poziii figureaz cu cifre totale, iar altele numai cu
soldul dintre venituri i cheltuieli.
Exemple
Intruct nu toate veniturile i cheltuielile se justific a fi nscrise n buget n
sume brute (globale), era util ca textul legii s fie completat cu cuvintele: "cu
excepiile prevzute de lege". Printre veniturile i cheltuielile ce se pot nscrie n buget numai
cu soldul, se numr:
veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea;
5
n conformitate cu principiile enunate n Legea finanelor publice, nr.2002/2002 i Ordonana de urgen aGuvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, aprobat prin Legea nr.108/2004.6 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
21/169
21
vrsmintele de la i ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n
relaiile dintre bugetele locale i bugetul general al statului;
subveniile primite n completarea veniturilor proprii de unele instituii din sfera
nematerial (institute de cercetare tiinific, universiti, coli, spitale etc.) ce
realizeaz unele venituri pe care le rein n vederea acoperirii unei pri din
cheltuielile lor.
Mai mult, de la aceast regul complementar a principiului universalitii bugetului,
mai avem i alte excepii, precum resursele provenind din donaii, fondurile de sprijin i
reconstituirea creditelor bugetare.
Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza corelaiilor
existente ntre diferitele categorii de venituri i cheltuielile corespunztoare acestora. Astfel,
se poate aprecia faptul c, n perioada actual, bugetul de stat are mai mult caracterul unui
buget mixt. In contextul respectrii principiului autonomiei financiare, veniturileextrabugetare sunt lsate la dispoziia entitii care le obine, pentru a le folosi direct n
conformitate cu nevoile proprii. Dac veniturile proprii sunt suficient de mari, finanarea de la
buget se realizeaz per sold", sub forma unei subvenii de completare pn la nivelul
cheltuielilor proprii; n cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter
ntmpltor, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fr a fi influenate de aceste venituri.
Conform regulii neafectrii veniturilor, cheltuielile i veniturile publice formeaz
dou blocuri separate, ansamblul veniturilor trebuind s finaneze ansamblul cheltuielilor.Veniturile ncasate la buget se depersonalizeaz, neexistnd, n principiu, specializarea unui
anumit venit pentru acoperirea unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i a
sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. n practic, respectarea unei asemenea
reguli poate contribui la evitarea risipei (n cazul c volumul veniturilor ar depi volumul
cheltuielilor crora le sunt afectate) i la evitarea riscului efecturii incomplete a unor
cheltuieli (n caz contrar). Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar s fie afectat
pentru finanarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu exist un raport corespunztor
ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri pentru finanarea unei cheltuieli publice.
Astfel, dup cum am precizat, dac ncasrile din venitul cu o afectare special ar depi
suma necesar pentru finanarea aciunii respective, s-ar obine un excedent care ar incita la
risipa fondurilor disponibile. In situaia invers, dimpotriv, aciunea respectiv nu s-ar putea
realiza n bun masur, din cauza insuficienei fondurilor afectate. Totodat, aceast regul
sprijin i ideea de solidaritate naional exprimat prin buget: resursele statului sunt puse n
comun i fac obiectul unui arbitraj global care s pun n aplicare noiunea de interes general.
Exemple
Principiul universalitii, i n special regula neafectrii veniturilor, nu se apliccu strictee n practica financiar, abaterile de la principiul unitii bugetare
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
22/169
22
constituind tot attea forme de derogare de la principiul neafectrii veniturilor. De exemplu,
atunci cnd se instituie un nou impozit sau se majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul,
pentru a atenua starea de nemulumire a contribuabililor, indic i scopul n care vor fi
utilizate ncasarile provenite din impozitul respectiv. Mai mult, n unele ri, legea admite
afectarea unor venituri chiar n cadrul bugetului ordinar.
In Romnia, existena unor fonduri cu destinaie special reflect o nclcare a acestui
principiu i prezint anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei gestionri a
fondurilor publice. Legea finanelor publice interzice constituirea de fonduri publice n afara
bugetului de stat. Pentru soluionarea problemelor legate de desfiinarea veniturilor i
cheltuielilor cu destinaie special incluse n bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, n
decurs de trei ani, s prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative
respective.
b) Principiul unitii bugetare presupune ca toate veniturile i toate cheltuielilestatului s fie reflectate ntr-un singur document, dup o schem unitar de clasificare, pentru
a se asigura, n principal, utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Mai exact,
sub aspect financiar, aplicarea lui faciliteaz formarea unei imagini clare i reale asupra
situaiei de ansamblu a statului, eliminnd posibilitatea unor artificii de disimulare, aprecierea
importanei relative a diferitelor venituri i cheltuieli bugetare i evidenierea soldului general
al bugetului. Sub aspect politic, un buget unitar, ofer Parlamentului posibilitatea examinrii
i controlului politicii financiare promovate de guvern i amendrii acesteia, dac este cazul.
Din acest ultim punct de vedere, un buget unitar ofer posibilitatea organului legislativ sexamineze politica financiar a guvernului aflat la putere i s propun amendamente cu
privire la cuantumul veniturilor i cheltuielilor bugetare sau la oportunitatea, prioritatea ori
necesitatea aprobrii unor cheltuieli.
Principiul analizat presupune i ca toate veniturile reinute i utilizate n sistem
extrabugetar, sub diverse forme i denumiri, s fie introduse n bugetul de stat sau bugetele
locale, dup caz, urmnd regulile i principiile ce se aplic acestor bugete, cu excepia
bugetelor care prezint ca surs de finanare i veniturile proprii, precum i a celor pentru
constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. Veniturile i cheltuielileFondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale Fondului special al drumurilor
publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd
regulile i principiile acestui buget.
Dac n perioada liberal acest principiu a fost aplicat riguros, pe msura amplificrii
interveniei statului n viaa economic i social s-au nregistrat abateri de la acest principiu,
mai mult sau mai puin veritabile. In timp, a aprut necesitatea descentralizrii administrrii
banilor publici la nivelul localitilor, regiunilor (provinciilor) sau al altor entiti publice,
care cunoteau mai bine necesitile de satisfcut. In condiiile n care numrul tipurilor de
bugete prevzute de Legea privind finanele publice i Legea privind finanele publice locale
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
23/169
23
nr. 273/20067, care se ntocmesc n prezent n Romnia, s-a mrit, nu se mai poate vorbi de
principiul unitii bugetare n sens clasic, asigurat prin existena unui singur document care s
reflecte veniturile i cheltuielile publice. In contextul actual, caracterizat prin existena mai
multor tipuri de bugete, principiul unitii bugetare se asigur prin aceea c resursele i
cheltuielile bugetare sunt reglementate n mod unitar prin Legea privind finanele publice,
Legea privind finanele publice locale i prin legile bugetare anuale; ele i gsesc reflectarea
n bugetul general consolidat, care este un document de fundamentare a echilibrului financiar
public la nivel macroeconomic.
Astzi, tot mai multe state ntocmesc, pe lng bugetul general sau ordinar, i alte
bugete publice cum sunt bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe,
conturile speciale de trezorerie.
Bugetele autonome sunt elaborate de colectivitile locale i de ntreprinderile publice
care au personalitate juridic (din sfera administraiei i serviciilor publice cu caracterindustrial i comercial) i au o larg autonomie funcional i bugetar (n sensul c-i
dirijeaz nengrdit cheltuielile). De regul, aceste bugete nu se bucur i de o autonomie
financiar, pentru c resursele lor proprii nu acoper cheltuielile i este necesar
subvenionarea de la bugetul de stat. Ele se aprob de consiliile locale, respectiv consiliile de
administraie ale unitilor respective nefiind supuse aprobrii Parlamentului.
Bugetele extraordinare sunt bugetele prin care se asigur finanarea unor cheltuieli
excepionale ocazionate de rzboaie, crize economice, calamiti naturale etc. i care sunt
acoperite, de regul, din venituri special constituite (impozite speciale, mprumuturi publice,emisiune monetar etc.). Uneori, ele au servit la ascunderea dificultilor financiare cu care se
confrunt statele i a destinaiei adevrate pe care o capt resursele financiare publice.
Aceast practic a fost serios sancionat aa nct, n prezent, a disprut.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului dar care se anexeaz
la acesta i se voteaz, separat, de ctre Parlament. Acestea cuprind operaiile financiare ale
unor servicii ale statului cu caracter industrial sau comercial, necuprinse n bugetul general
dect cu soldul lor debitor sau creditor. Ele se coreleaz cu bugetul de stat, soldul lor pozitiv
fiind nscris la venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-
zis pentru buget i pli care nu au caracter definitiv. De exemplu, sumele depuse ca garanie
de funcionarii publici care gestioneaz valori publice, avansurile rambursabile acordate de
stat unor ntreprinderi particulare i decontarea acestora etc.
n practic, se evideniaz mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:
- conturile cu afectaie special ce evideniaz cheltuielile finanate pe seama unor
7
Legea privind finanele publice locale, legea nr. 273 din 29/06/2006, publicat n M.O., Partea I nr. 618 din18/07/2006.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
24/169
24
resurse special mobilizate, contrar regulii neafectrii veniturilor bugetare. Comparativ cu alte
conturi de trezorerie ele reflect operaiuni definitive;
- conturile de comerevideniaz veniturile i cheltuielile ce deriv din operaiuni cu
caracter industrial sau comercial (vnzri sau cumprri de mrfuri) efectuate cu titlul auxiliar
prin serviciile publice ale statului;
- conturile de relaii monetare descriu operaii monetare (beneficii sau pierderi)
efectuate cu guverne strine sau cu organisme internaionale (de exemplu FMI);
- conturile de reglementare cu guvernele altor ri, se deschid n baza unor acorduri
internaionale evideniind contribuia guvernelor strine la finanarea unor cheltuieli militare
sau pentru consolidarea datoriei publice externe;
- conturile de avans reflect avansul acordat de MFP unor colectiviti locale, n limita
creditelor bugetare aprobate, pn la ncasarea impozitelor locale prevzute n bugetele
respective, deci a veniturilor proprii. Cnd avansurile nu se pot rambursa, sunt transformate nsubvenii acordate bugetelor locale i se nscriu ca atare n bugetul de stat.
Exemple
conturi cu afectaie special: n Frana fondul special de investiii rutiere,
alimentat din taxa pentru produse petroliere;
conturi de comer: recepionarea i vnzarea unor mrfuri primite ca ajutor
strin, activitile productive desfurate n penitenciare, ncasri din
vnzarea bunurilor executate n ateliere colare etc.; conturi de relaii monetare: operaiile monetare ale rii cu Fondul Monetar
Internaional (FMI).
Se apreciaz c, dac posibila divizare a bugetului n mai multe componente (buget
general, bugete anexe, conturi speciale de trezorerie) nu reprezint o veritabil abatere de la
principiul unitii bugetare, atta timp ct ele sunt regrupate n legea finanelor, limitarea
acestui principiu, este evident, n cazul practicrii bugetelor autonome i extraordinare.
n practica noastr bugetar actual, unitatea bugetar este urmrit i realizat prinbugetul public naional, iar pluralismul bugetelor componente se manifest prin existena mai
multor bugete autonome care se elaboreaz, examineaz i adopt separat de ctre Parlament:
bugetul de stat, ca buget general, bugetul asigurrilor sociale de stat, ca buget autonom,
bugetele locale, ca bugete autonome. Totodat, n afara bugetului de stat, se constituie o serie
de fonduri speciale (fond de omaj, fond de risc i accident, fond pentru dezvoltarea
sistemului energetic, fondul pentru modernizarea drumurilor etc.) ale cror bugete se aprob
de Parlament, ca anex la bugetul de stat. Restrngerea aplicrii principiului unitii bugetare
este influenat i de autonomia financiar a unor instituii publice care i ntocmesc bugeteautonome i bugete anexe.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
25/169
25
Principiul tradiional al unitii bugetare, riguros respectat n trecut, a fost adaptat
cerinelor finanelor publice moderne prin intermediul unor derogri ce faciliteaz operaiunea
de debugetizare. Debugetizarea presupune dou accepiuni: pe de o parte, trecerea de la
finanarea public la cea privat, iar pe de alt parte, semnific un proces de dezangajare a
statului prin trecerea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe i conturi
speciale de trezorerie8.
Debugetizarea const, aadar, n scoaterea unor cheltuieli n afara bugetului general al
statului i acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita
efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare n condiiile n care
veniturile ordinare sunt insuficiente. Operatiunea de debugetizare este folosit de Guvern i
pentru a evita controlul parlamentar, tocmai prin scoterea unor venituri i cheltuieli publice in
afara bugetului de stat.
c) Principiul anualitii bugetuluieste prima regul bugetar aplicat n practic ivizeaz dou aspecte: perioada de timp pentru care se ntocmete i aprob bugetul i perioada
n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile nscrise n autorizaia dat
Guvernului de ctre Parlament. Astfel, n mod concret, principiul presupune ca veniturile i
cheltuielile bugetare s fie aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde
exerciiului bugetar i, de asemenea, ca toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n
cursul unui an bugetar n contul unui buget s aparin exerciiului corespunztor de execuie
a bugetului respectiv.
Principiul anualitii bugetului cere ca acesta s fie aprobat anual de ctre Parlament.Aceast soluie are att o motivaie politic (eficiena controlului parlamentar asupra gestiunii
financiare a Guvernului nu poate fi real dect dac autorizarea i controlul au loc la intervale
relativ scurte de timp), ct i o motivaie tehnic (evaluarea veniturilor i cheltuielilor pe
perioade mai scurte de timp reflect mai exact posibilitile i necesitile financiare ale
statului, mai ales n condiii de instabilitate economic).
Anualitatea bugetar are unele avantaje printre care i acela c ea coincide cu ritmul
vieii economice i politice, ns, n condiiile contemporane constituie, dup unii, un cadru
prea rigid. Exist propuneri pentru elaborarea de bugete plurianuale, aducndu-se caargumente continuitatea serviciilor publice (care face ca bugetele succesive s aib o anumit
continuitate funcional i chiar structural) i mai ales ponderea ridicat a cheltuielilor de
investiii n totalul cheltuielilor economice, cheltuieli ce se adapteaz cu greu anualitii,
graficul de execuie al investiiilor depind, de regul, cadrul anual. Pentru concilierea
punctelor de vedere divergente, n practic, s-au adoptat diverse soluii: autorizarea
plurianual a "creditelor de angajare" pe baza unor "legi-program" i autorizarea anual a
"creditelor de pli" prin legea bugetar anual, deci o dubl autorizare (Frana), reportarea
8 Vcrel, I. & colectiv,Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2000.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
26/169
26
unor cheltuieli i efectuarea lor n anii urmtori (Germania), aprobarea unor cheltuieli pentru o
perioad mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat (S.U.A.).
Dincolo de aceste abateri de la principiul anualitii, pe plan mondial prevaleaz
soluia elaborrii i aprobrii bugetului pentru o perioad de 12 luni. Anul bugetar poate s
coincid sau nu cu anul calendaristic, acest lucru fiind influenat de factori precum caracterul
economiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiie etc.
Exemple
In ri ca Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, anul bugetar coincide cu
anul calendaristic; n alte ri ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se
desfoar n intervalul 1 aprilie anul curent - 31 martie anul urmtor. In mod asemntor, n
Italia i Suedia, anul bugetar este cuprins ntre 1 iulie - 30 iunie, iar n S.U.A., anul bugetar se
desfoar de la 1 octombrie pn la 30 septembrie.
La ntocmirea proiectului de buget, ntr-o ar cu un pronunat caracter agricol, este
necesar a se cunoate perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului n anul
pentru care se ntocmete bugetul depind n mare masur de veniturile realizate din
agricultur n anul de baz. De asemenea, ntr-o ar dezvoltat este necesar s se cunoasc
evoluia produciei industriale, conjunctura pe piaa intern i pe cea extern, evoluia
preurilor i a altor factori care influeneaz nivelul veniturilor i creterea economic.
In practica financiar a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetar.
In Frana, se aplic formula legilor program pentru cheltuielile ealonate pe o perioad mai
ndelungat de timp. Legea program nu are caracter obligaoriu, ci numai valoarea unei
declaraii de intenii.
n privina perioadei de execuie a bugetului, dat fiind faptul c, adesea, este inevitabil
ca unele operaiuni bugetare s se efectueze n afara perioadei pentru care s-a emis autorizaia
bugetar, n practic, s-au adoptat dou sisteme pentru execuia de cas a bugetului:
- sistemul de gestiune, care presupune ca la data expirrii anului bugetar s se ncheie
i contul de execuie al bugetului respectiv, veniturile i cheltuielile angajate, dar realizate
ulterior, urmnd a se nscrie n execuia bugetului n anul n care ele s-au realizat;- sistemul de exerciiu, conform cruia execuia bugetului nu se ncheie la expirarea
anului bugetar, contul de execuie rmnnd deschis nc o perioad de 3-6 luni, perioad n
care funcioneaz, n paralel, dou bugete, unul pentru anul expirat i altul pentru anul n curs.
Intervalul din momentul nceperii desfurrii anului bugetar i momentul pn n care sunt
luate n considerare operaiunile bugetare poart denumirea de exerciiu bugetar (poate fi de
15-18 luni). Sistemul de exerciiu presupune ca toate veniturile i cheltuielile corespunztoare
anului respectiv s fie reflectate n ntregime n bugetul corespunztor acestui an.
Dezavantajul acestui sistem const n funcionarea n paralel a operaiunilor aparinnd dedou bugete, cel care s-a ncheiat i cel care a nceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
27/169
27
procedeu are avantajul c permite cunoaterea tuturor realizrilor aferente anului bugetar i,
implicit, posibilitatea analizrii judicioase a acestora.
Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puin exact
deoarece nu permite cunoaterea cu precizie a realizrilor din anul bugetar ncheiat. Sistemul
de exerciiu este mai riguros, dar prezint i unele dezavantaje: funcionarea temporar a dou
bugete, ntrzierea ncheierii bugetului, temporizarea efectelor controlului.
Romnia a cunoscut o experien interesant cu privire la principiul anualitii.
Practica romn a mbriat de la nceput principiul anualitii impozitelor directe, fiind
influenat de practica francez i belgian. In practica bugetar din Romnia, anul bugetar a
nceput la diferite date. Astfel, pn n anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul
calendaristic. Dup anul 1880, anul bugetar a nceput la 1 aprilie, pentru ca din anul 1923, s
se treac din nou la 1 ianuarie ca dat a nceperii anului bugetar. La momentul actual, anul
bugetar coincide cu anul calendaristic, iar n execuia bugetului se practic sistemul degestiune.
Legea privind finanele publice precizeaz9 c veniturile i cheltuielile bugetare sunt
aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde cu anul calendaristic i cu
exerciiul bugetar, adic ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie. Legea valideaz
principiul anualitii i n ceea ce privete perioada de timp n care se execut autorizaia
parlamentar. Prevederea potrivit creia toate operaiunile de ncasri i pli, efectuate n
cursul unui an bugetar, n contul unui buget, aparin exerciiului corespunztor de execuie a
bugetului respectiv, demonstreaz c, n executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentrusistemul de gestiune. Veniturile i cheltuielile aferente exerciiului bugetar ncheiat, realizate
dup 31 decembrie, se reflect n execuia bugetului aferent anului n care veniturile s-au
ncasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Aadar, nici o perioad complementar, orict de scurt
ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor i cheltuielilor aferente exerciiului
ncheiat.
d) Principiul echilibrului bugetar, presupune acoperirea integral a cheltuielilor
bugetare din veniturile bugetare ordinare. De altfel, principiul presupune nu numai ntocmirea
unui buget ale crui cheltuieli s fie acoperite integral din veniturile bugetare, ci i respectareaacestui echilibru pe parcursul ntregului exerciiu bugetar. Urmarea fireasc a politicii de
militarizare a economiei naionale, a majorrii cheltuielilor pentru funcionarea aparatului de
stat, a creterii datoriei publice este nregistrarea unui dezechilibru bugetar sub forma
deficitului bugetar. Pentru acoperirea deficitului bugetar se recurge, de regul, la venituri
extraordinare care provin n principal din mprumuturi de stat.
Doctrina clasic consider acest principiu ca fiind "cheia de bolt" a finanelor publice.
n practic, doctrina clasic a cunoscut dou tendine: pe de o parte, au fost realizate echilibre
9 Legea privind finanele publice, nr. 500/2002, publicat n M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 i art. 11.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
28/169
28
artificiale prin politica de "debugetizare" a investiiilor sau politica "bugetelor extraordinare",
concepte prezentate anterior. Prin aceste procedee, are loc scoaterea unor cheltuieli n afara
bugetului i dirijarea lor ctre instituii specializate. Un exemplu n acest sens l reprezint
Frana, unde se practic transferarea unor cheltuieli pentru investiii ctre Casele de Economii.
Aceste abateri au fcut s fie pus la ndoial valoarea dogmei echilibrului bugetar,
constatndu-se c acesta a devenit puin cte puin un mit, muli economiti tinznd s susin
deficitul sistematic.
Echilibrul bugetar, respectiv egalitatea dintre veniturile i cheltuielile publice,
constituie o cerin de baz la proiectarea bugetului public naional. Dac n trecut acest
echilibru constituia o cerin major, n prezent, majoritatea statelor proiecteaz bugete
dezechilibrate, incluznd n proiect i sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse
sunt, cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public naional, care provin din
mprumuturi de stat, interne sau externe i emisiunea de moned fiduciar (moned hrtie).Emisiunea de moned fiduciar peste posibilitatea de sporire a output-ului economic
are efecte negative asupra evoluiei preurilor de consum i de producie, amplificnd oferta
de bani pe pia, fr ca puterea de absorbie a acestora s creasc corespunztor. Totodat,
puterea de cumprare scade i se amplific rata inflaiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la
nivel macroeconomic. In practic, exist ri n care echilibrul bugetar este obligatoriu (de
exemplu n Germania). Cnd se produc dezechilibre, se alctuiete un alt buget, dezechilibrat,
diferit de bugetul iniial.
Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaz prin diferite metode, cumsunt:
- sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;
- emisiunea de moned hrtie;
- mprumuturile contractate pe piaa intern sau extern.
In unele ri se intocmesc bugete plurianuale, urmrindu-se echilibrarea cheltuielilor
ce depesc veniturile n perioadele de recesiune cu veniturile ce rmn disponibile n
perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare folosite sunt:
- crearea unor fonduri de rezerv din veniturile rmase disponibile;- crearea fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare nregistrate n
perioadele favorabile ale exercitiului bugetar. Deficitul bugetar se va acoperi prin
mprumuturi sau emisiune de hrtie moned; rambursarea mprumuturilor se va
realiza din fondul de rezerv creat;
- amortizarea alternativ - colectarea de impozite suplimentare n perioda de avnt
economic, care s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor ce apar n perioadele de
depresiune.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
29/169
29
Tehnicile expuse prezint dezavantaje, deoarece evoluia mediului economic face ca
economiile nefructificate s se deprecieze i, n plus, promoveaz ridicarea sarcinii fiscale n
perioadele de avnt, ceea ce poate s conduc la descurajarea creterii economice.
Confruntai cu dificultile realizrii echilibrului bugetar i cu fluctuaiile vieii
economice, teoreticienii au elaborat noi teorii cu privire la echilibrul bugetar: teoria
bugetelor ciclice care cunoate mai multe tehnici de echilibrare (crearea fondului de egalizare,
crearea fondului de rezerv, folosirea amortizrii alternative), teoria deficitelor sistematice, ca
mod de relansare a unei economii n stagnare, teoria impasului i altele. Dei reprezint
construcii teoretice seductoare, exist mari dificulti n aplicarea n practic a acestor teorii,
ntruct nu exist posibiliti certe de estimare a momentului declanrii crizelor economice, a
duratei i intensitii lor.
Astzi, unele ri au renunat definitiv la aplicarea n practic a principiului echilibrrii
bugetare (Suedia), altele ntocmesc un buget ordinar echilibrat i altul extraordinar deficitar(Germania), iar altele recurg la "debugetizare" ca mijloc fictiv de asigurare a echilibrului
bugetar (Frana). n S.U.A., deficitele bugetare au devenit cronice i se apreciaz c aceasta
este o cale sigur de nviorare a economiei.
In Romnia, prin Legea Finanelor Publice este prevzut expres necesitatea realizrii
echilibrului bugetar, interzicndu-se, totodat, acoperirea cheltuielilor bugetare prin emisiunea
monetar sau finanare direct de ctre bnci. innd, ns, seama de experiena altor state n
materie bugetar i de realitile economiei romneti aflate n tranziie, legea admite i
posibilitatea administrrii unui buget deficitar.Pentru acoperirea golurilor temporare de cas aprute n procesul execuiei bugetare,
legislaia noastr bugetar prevede urmtoarele posibiliti: utilizarea resurselor din conturile
de trezorerie ale statului; emiterea de bonuri de tezaur n anumite limite (8% din volumul total
al bugetului aprobat) i condiii (cu aprobarea Guvernului i cu rscumprarea pn la finele
anului), acordarea de mprumuturi de ctre Banca Naional n anumite limite (10% din totalul
bugetului aprobat) i condiii (cu rambursare n cel mult 6 luni).
In prezent, statele dezvoltate ale lumii soluioneaz problema deficitului bugetar
recurgnd la mprumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operaiuni de stat saula vnzri de aur din rezerve de stat. Noua lege privind finanele publice nu proclam
respectarea principiului echilibrrii bugetului de stat i a celorlaltor bugete care se aprob de
Parlament ca o obligaie a autoritilor publice abilitate, nici la ntocmire i nici n execuie,
aa cum fceau legile similare anterioare. In ciuda obligaiilor expres prevzute de lege cu
privire la asigurarea echilibrului bugetar, bugetul general consolidat al Romniei a nregistrat
an de an dezechilibre ncepnd din 1992 i pn n prezent. In aceste condiii, nu este
surprinztor faptul c n Legea privind finanele publice din 2002 nu mai apare prevederea
privind obligaia respectrii principiului echilibrrii bugetului.
5/25/2018 Dinca G.buget Si Trezorerie Publica
30/169
30
Nenscrierea n aceast din urm lege a principiului echilibrrii bugetare, alturi de
celelalte principii, nu nseamn c legiuitorul nu i-a acordat importana cuvenit, ci c acesta
a apreciat n mod realist faptul c n condiiile actuale sunt puine anse ca veniturile publice
s acopere integral cheltuielile publice indispensabile. S-a lsat n competena Parlamentului
aprobarea anual a veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru