Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform Von Joachim Sanden Duncker & Humblot • Berlin
Die Weiterentwicklungder föderalen Strukturen
der Bundesrepublik Deutschland
Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernenAnsatz der Bundesstaatsreform
Von
Joachim Sanden
Duncker & Humblot • Berlin
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 41
A. Bedeutung der Thematik 41
I. Erkenntnisobjekt Bundesstaat und erkenntnistheoretische Grundbetrachtung... 41
1. Ansicht des „Kritischen Rationalismus" 422. Auffassung der „Kritischen Theorie" 433. Systemtheoretischer Ansatz 454. Konfliktbezogen-pragmatischer Ansatz 475. Auswahl 49
II. Erkenntnisinteresse an einer realitätsorientierten Aufarbeitung desStrukturproblems Bundesstaat 50
1. Der Bundesstaat als Prinzip- Begriff und argumentative Funktionalität....542. Absicherung des Bundesstaatsprinzips als Organisationsprinzip und
Nutzen des föderalen Aufbaus 583. Diskrepanz zwischen Verfassungslage und Verfassungswirklichkeit 66
a) Erstes Beispiel: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern .... 67b) Zweites Beispiel: Kooperative Elemente der Bund-Länder-
Zusammenarbeit 684. Ausloten aller Potenziale 69
III. Erkenntnisinteresse an gerade einer staatsrechtlichen Problem/öroHg 71
1. Problemlösung als Aufgabe der Staatsrechtswissenschaft 712. Aufgabe der Skizze der künftigen Gestaltung 72
B. Ziele der Untersuchung 75
I. Vorbemerkung 75
II. Vorschlag für die Neugestaltung des Bund-Länder-Gefüges 75
1. Antwort auf die Frage der Neugestaltung der Bund-Länder-Strukturen 752. Überprüfung des Ansatzes im Hinblick auf seine Durchführbarkeit 80
C. Methodische Überlegungen 81
10 Inhaltsverzeichnis
I. Induktiv-integrativer Ansatz 81
II. Deskriptive, analytische und normative Herangehensweise 89
III. Maßgaben für die Überschreitung der Grenzen derrechtswissenschaftlichen Disziplin 93
1. Interdisziplinarität als Erkenntnisvoraussetzung 94
a) Versuch der Begriffsbestimmung 94b) Funktionale Überlegungen 95
2. Einsatzfelder eines interdisziplinären Ansatzes 100a) Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre 100b) Erkenntnisse der Politikwissenschaft 105
c) Erkenntnisse der Soziologie 1063. Grenzen des interdisziplinären Ansatzes 108
IV. Verfassungsauslegung 113
1. Aufgabe der Verfassungsinterpretation 1132. Methode der Verfassungsauslegung 114
3. Offenheit der Verfassungsauslegung 117
V. Rechtskundliche Anregungen aus dem ausländischen Recht 123
D. Gang der Darstellung 124
E r s t e r T e i l
Der Bundesstaat des Grundgesetzes als Problemfall 129
/. Kapitel
Der deutsche Föderalismus als Jahrhundertthema und -problem 129
A. Bundesstaatsprinzip als ein dynamisches staatsrechtlichesStrukturprinzip 129
I. Funktionale Aspekte des Föderalismus 129
1. Technisch-funktionale Sichtweise 1302. Integrativ-funktionale Sichtweise 132
3. Dynamisch-funktionale Sichtweise 134
II. Rolle des Grundgesetzes: Ordnungs- und „Weiterentwicklungsrahmen"
für das Bund-Länder-Zusammenspiel 137
1. Konstruktive Grundannahme 1392. Festlegung auf ein Modell? 143
Inhaltsverzeichnis 11
3. Ausrichtung des grundgesetzlichen Bundesstaatsprinzips imSpannungsfeld zwischen Dualismus und Unitarismus 148a) Dualistische Erklärungsansätze 148
aa) Der Erklärungsansatz eines verfassungsrechtlich geprägtendualistischen Modells 148
bb) Der Erklärungsansatz des völkerrechtlichenZweistaatenmodells 150
b) Monistisch-unitarische Erklärungsansätze 153c) Stellungnahme: Mischmodell 157
aa) Kooperativer/paktierender Föderalismus 159bb) Beteiligungsföderalismus 166cc) Kompetitiver Föderalismus 169
4. Gedanke des Bundesstaates als „konkret geschichtliche Individualität" ... 172a) Mehrschichtige Bundesstaatstheorie 172b) Das Versagen der Bundesstaatstheorie 174c) Hauptvorteil der Flexibilität 179d) Konkret-geschichtliche Individualität des Bonner bzw. Berliner
Bundesstaates 180
B. Krisenzeichen 181
C. „Rettungsversuche" 183
I. Bemühungen der Enquete-Kommission „Verfassungsreform" in den70er-Jahren 183
II. Gemeinsame Verfassungskommission von 1992-1994 186
III. Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschenLandesparlamente vom 23.5.2000 und Folgeaktivitäten 190
IV. Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung derbundesstaatlichen Ordnung 192
V. Exkurs: Die schweizerische und die österreichische Bundesstaatsreform 193
D. Erfordernis einer Schwachsteilenanalyse 199
2. Kapitel
Optimierung des deutschen Bundesstaates 202
A. Reformziel 202
B. Voraussetzungen für eine Strukturoptimierung des Bundesstaats 204
12 Inhaltsverzeichnis
3. Kapitel
Kompatibilität der optimierten Struktur mitden grundgesetzlichen Vorstellungen 210
A. Vereinbarkeitsüberlegungen 210
I. Fragmentarische „gemischte" Regelung des Bundesstaats im Grundgesetz.... 210
II. Weg der Weiterentwicklung des Grundgesetzes 214
B. Weiterentwicklung des Grundgesetzes statt „Totalrevision" 215
Z w e i t e r T e i l
Schwachstellen des Bundesstaats 219
4. Kapitel
Methodische Vorbemerkung zur Schwachstellenanalyse 219
5. Kapitel
Problem der suboptimalen Gliederung des Bundesgebiets 221
A. Relevanz der Gliederung des Bundesgebietes für die bundesstaatlicheOrdnung und die Leistungsfähigkeit des Systems „Bundesstaat" 221
B. Gefahren durch die Inhomogenität der Länderlandschaft 223
I. Anforderungen an die Länder 223
1. Allgemeine Finanzsituation 2232. Herausforderung europäische Einigung 2243. Folgen der Wiedervereinigung 226
II. Voraussetzungen der Bundesländer 228
1. Größe 228
2. Hohe Bandbreite bei der wirtschaftlichen und finanziellenLeistungsfähigkeit 232a) Wirtschaftliche und finanzielle Leistungskraft 234b) Zergliederung von Wirtschaftsräumen durch die heutige
Ländergrenzziehung 240c) Zwischenergebnis 241
3. „Totalausfall" einzelner Bundesländer 242
Inhaltsverzeichnis 13
a) Gesamtsituation 242
b) Kriterien einer extremen Haushalts(not)lage 244c) Beurteilung Bremens, des Saarlands sowie Berlins 247d) Zwischenergebnis 253
III. Folgen der Inhomogenität und der Spanne zwischen Anforderungenund Leistungskraft 254
1. Gefahr für die politische Machtverteilung im Sinne der föderalenGewaltenteilung 254
2. Gefahr für die effiziente Aufgabenerfüllung 2553. Zusammenfassung zu den Folgen 256
C. Föderale Steuerungsprobleme durch die Vielzahl der Beteiligten 257
D. Verwaltungseffizienz/Kostenaufwand 257
E. Rechtszersplitterung 259
6. Kapitel
Problem der suboptimalen Verteilung der Kompetenzen 260
A. Bedeutung der Gesetzgebungskompetenzverteilung und Parameter 260
B. Gefahr der ausufernden Gesetzgebung 263
I. Befund 264
II. Bewertung 267
C. Gefahr der übermäßigen Zentralisierung der Gesetzgebung 267
I. Entwicklung bei den grundgesetzlich genannten Regelungsmaterien 270
1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 2702. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 2713. Rahmengesetzgebung 276
a) Grundsätzliches 276b) Beispiel des Wasserrechts 277
4. Grundsatzgesetzgebungskompetenz 2865. Gemeinschaftliche Kompetenzen 2876. „Erosion" der Länderkompetenzen 287
II. Entwicklung bei den im Grundgesetz nicht explizit genanntenGesetzgebungsmaterien 288
1. Klassischerweise den Ländern zugerechnete Regelungsbereiche 2912. Neue Regelungsbereiche 295
a) Erstes Beispiel: Umweltschutz 297
14 Inhaltsverzeichnis
aa) Umweltinformation 299bb) Bodenschutz 303
(1) Diskussion 303(2) Einordnung der Materie Bodenschutz in den Katalog
der Gesetzgebungskompetenzen 305(3) Abrundende Regelungen des Bundes - Erlass spezieller
ordnungsrechtlicher Vorschriften auf der Grundlageeiner ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz 312
b) Zweites Beispiel: Neue Medien 317
III. Einfluss der europäischen Rechtsetzung 321
1. Erstes Beispiel: Kulturmaßnahmen 3232. Zweites Beispiel: Innere Sicherheit 3263. Art. 23 GG als wirksames Absicherungsinstrument für die Länder? 3274. Ergebnis 332
IV. „Rückhol-Versuche" 332
1. Änderungen der Kompetenzkataloge 3322. Änderung der „Bedürfnisklausel" in eine „Erforderlichkeitsklausel"
in Art. 72 Abs. 2 GG 3343. Erhöhte Anforderungen bei der Rahmengesetzgebung
(Art. 75 Abs. 2 GG) 3404. Rückübertragungsbefugnis in Art. 72 Abs. 3 GG 342
5. Die spezielle Übergangsvorschrift des Art. 125a GG 344a) Relevanz des Art. 125a Abs. 1 GG 345b) Relevanz des Art. 125a Abs. 2 GG 345
6. Korrektur bei der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) 349
V. Bewertung 351
VI. Zusammenfassung 352
D. Gefahr der übermäßigen Verflechtung der Gesetzgebung 353
I. Kompetenzbezogene Anwendungsfälle der Verflechtung 357
1. Erstes Beispiel: Hochschulbereich 3572. Zweites Beispiel: Küstenwache 358
II. Verfahrensbezogene Verflechtung 360
E. Gefahr der mangelnden Flexibilität der Gesetzgebung 363
I. Erstes Beispiel: Europäische Integration 364
II. Zweites Beispiel: Inflexibilität bei Wahrnehmung durch Bund oderLänder im Bereich der Staatshaftung 365
III. Zusammenfassung 366
Inhaltsverzeichnis 15
F. Zwischenergebnis zu den Gesetzgebungskompetenzen 367
G. Problem der suboptimalen Verteilung der Verwaltungskompetenzen 367
I. Bedeutung der Verwaltungskompetenzverteilung und Parameter 368
II. Problemfelder 369
1. Unitarisierung und Verflechtung 3702. Zentralisierung der Verwaltung 373
III. Zusammenfassung 376
H. Zusammenfassung zu den Kompetenzen 376
7. Kapitel
Problem der suboptimalen Verteilung der Finanzressourcen 377
A. Eingangsbemerkung 377
B. Finanzverfassung des Bundes (Art. 104a-108 GG) 378
I. Bedeutung der Finanzverfassung für das Bund-Länder-Verhältnis 378
II. Entwicklung der Finanzverfassung 380
C. Grundsätzliche Aufgaben- und Lastenverteilung gem. Art. 104 a GG 394
I. Probleme der geschriebenen Finanzierungszuständigkeit des Bundes 397
1. Konnexitätsprinzip 3972. Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips 399
a) Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 Abs. 3 GG) 400b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 Abs. 4 GG) 402c) Gemeinschaftsaufgabenfinanzierung (Art. 91a, 91b GG) 407d) Sonstige Durchbrechung im parafiskalischen Bereich 409e) Gemeinsame Strukturdefizite der „kooperativen Finanzverfassung" .411
II. Probleme der ungeschriebenen Finanzierungszuständigkeiten des Bundes 416
1. Zulässigkeit zusätzlicher Finanzierungskompetenzen des Bundes 416
2. Defizite 420
D. Verteilung der öffentlichen Einnahmen 422
I. Steuergesetzgebung 423
1. Grundprinzip 4232. Defizite 424
a) Geringer steuergesetzgeberischer Spielraum für die Länder 424
16 Inhaltsverzeichnis
b) Verwischung der Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis
durch das BVerfG 425
II. Vertikale Steuereinnahmenverteilung 426
1. Systematik des Grundgesetzes 4262. Tatsächliche Einnahmenverteilung 429
a) Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern 429b) Einzelverteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern,
insbesondere bei der Umsatzsteuer 433
3. Strukturelle Defizite der vertikalen Steuereinnahmenverteilung 439a) Auseinanderfallen von Ausgaben- bzw. Aufgabenverantwortlichkeit
und der Einnahmeverantwortlichkeit 439
b) Ungereimtheiten beim Umsatzsteuervorwegausgleich 444c) Defizit einer fehlenden Gesamt-Finanzplanung 444
III. Sonstige Einnahmen 446
E. Finanzausgleich (Art. 107 GG) 447
I. Systematik des Finanzausgleichssystems im Bund-Länder-Verhältnis 447
II. Abriss der Entwicklung des Finanzausgleichs 450
III. Bestandsaufnahme des gegenwärtigen horizontalen Finanzausgleiches imweiteren Sinne 455
1. Horizontale Steuerertragsverteilung 4552. Horizontaler Länderfinanzausgleich im engeren Sinne 457
a) Normalfall 457b) Haushaltsnotlage einzelner Länder 460
3. Bundesergänzungszuweisungen und Hilfeleistungspflicht des Bundes .... 461
IV. Defizite 463
1. Anreizmangel 4662. Verteilungsschwächen 475
3. Systematisches Problem: Unechte Bestandteile desLänderfinanzausgleiches 478
4. Intransparenz und mangelnde Verfahrensflexibilität 4805. Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit - BVerfG-Urteile als
Konsensersatz? 482
6. Einseitige Belastung des Bundes 483a) Das bis 2004 geltende Finanzausgleichssystem 483b) Der ab 2005 geltende, neugestaltete Finanzausgleich 489
7. Fazit zu den Defiziten 490
F. Verschuldungsproblematik (Grenzen der Kreditaufnahme) 491
I. Verschuldungssituation bei Bund und Ländern 491
Inhaltsverzeichnis 17
1. Finanzierungssaldo 4912. Nettoneuverschuldung 4943. Gesamtverschuldung 495
a) Ist-Situation 496aa) Situation beim Bund 496bb) Situation bei den Ländern 498
b) Ursachen und Folgen der zunehmenden Verschuldung 500c) Grenze der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder 502
II. Strukturelle Defizite 507
1. Mangelnde Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung unterdem Verschuldungsaspekt 507
2. Fehlende Transparenz bei der öffentlichen Verschuldung 5093. Fehlende institutionelle Schuldengrenze 510
G. Zusammenfassung 512
8. Kapitel
Problemlösungsfähigkeit und Fazit zur Analyseder Schwachstellen des Bundesstaates 513
A. Problemlösungsfähigkeit der Bundesrepublik als Bundesstaat 513
I. Problemlösungsfähigkeit bei Mehrebenensystemen 513
1. Typische Problemlösungsarenen und zahlreiche Verhandlungszwänge.... 5152. Problemlösungsmechanismen: Trend zum „Kleinarbeiten".
Hochzonung und Finanztransfers 521
II. Folgeproblem der Innovationsmüdigkeit 525
III. Zwischenergebnis zur Problemlösungsfähigkeit 527
B. Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates 527
D r i t t e r T e i l
Poststrukturelle Überlegungen 529
9. Kapitel
Vorbemerkung zum postmodernen Paradigma 529
A. Der Bundesstaat als Objekt des Wandlungsdrucks 529
18 Inhaltsverzeichnis
B. Begriffe der Reform und der Modernisierung des Bundesstaates 531
I. Reform durch Modernisierungsprozess 531
II. Reformgrund 532
1. Politikwissenschaftliche These vom Systemerhalt 533
2. Zusammenhang zwischen föderaler Optimierung und Legitimation desBundesstaates 534
a) Statische Legitimation (1. Dimension) 534b) Dynamische Legitimation (2. Dimension) 540
III. Reformweg 541
C. Responsivität 544
I. Der responsive Bundesstaat 544
II. Die Rolle der föderativen Strukturen 546
D. Zwischenergebnis 547
10. Kapitel
Bisherige abstrakte Versuche der Zielbestimmung 548
A. Grundproblem 548
B. Gegenwärtige „Angebote" für die Zukunft 550
I. K. Hesses Ansatz des „unitarischen Bundesstaates" 551
II. Kooperativ-verflochtene Föderalismusbeschreibungen 552
III. Zehs Theorie vom „Spätföderalismus" 554
IV. Strikt kompetitive Föderalismusbeschreibungen 555
V. Positive (ökonomische) Theorie des Föderalismus 560
VI. Häberles Gedanke des „Kulturföderalismus" 563
C. Zwischenergebnis 564
// . Kapitel
Eigener positiver Ansatz des postmodernen Föderalismus 565
A. Modernisierungsstrategie gerichtet auf Steigerung der Handlungs-kapazität mit den Postulaten der Balance und der Stabilität 566
Inhaltsverzeichnis 19
I. Dynamik als Wesensmerkmal des Wandlungsprozesses 566
II. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 568
1. Ausdifferenzierung 569
2. Grundsatz der Effektivität/Effizienz 569a) Erste Annäherung an die Begriffe 569b) Einführung in die Sichtweise der Wirtschafts- und
Sozialwissenschaften 570c) Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Geltung eines
Effizienzgebots 575aa) Vorklärungen 575
(1) Zu Grunde liegende gesellschaftliche Fokussierung 575(2) Grundlage der Effizienzüberlegungen 577(3) Raum für Effizienzüberlegungen im rechtlichen Bereich 578(4) Juristischer, weiter Effizienzbegriff 579(5) Die Diskussion in den gesamten Rechtswissenschaften 581
bb) Erste rechtliche Ausprägungen einer Effizienzkontrolle 583cc) Bundesstaatliche Effizienzsteigerung 589
(1) Einfache Kosteneinsparungen 589(2) Konsequente Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes
sowie des Äquivalenzprinzips 590(a) Subsidiarität und Effizienz 590(b) Fiskalische Äquivalenz und Effizienz 596
3. Operationalisierbarkeit der Steigerung der föderalenHandlungskapazität 599
4. Prozessplanung und -Steuerung 600a) Föderales Zero-Base-Budgeting 600b) Sunsetting im föderalen Staat 604c) Balanced Scorecard (BSC) 607
5. Zwischenergebnis zur föderalen Handlungskapazität 610
III. Normative Ziele der Modernisierung 611
1. Grunderfordernis der Balance, aber auch der Asymmetrie unter demAspekt der vertikalen Gewaltenteilung 611
2. Stabilität 61 1a) Integration 612b) Subsidiarität im Lichte der Effizienzsteigerung 614c) Territoriale Komponente 615
B. Wichtige postmoderne Gestaltungselemente 615
I. Gefahren einer rein modernen Sichtweise 616
II. Korrektur des modernen Ansatzes in Richtung eines postmodernenParadigmas 618
20 Inhaltsverzeichnis
1. Begriff der Postmoderne 619
a) Betrachtungen aus der Binnenperspektive der Disziplinen 619b) Kritik am Begriff der Postmoderne 628
2. Rezeption des Postmoderne-Begriffs in der Rechtswissenschaft 632
a) Die postmoderne Rechtstheorie Ladeurs und Habeis 633b) Kramers Ansatz der Vergegenständlichung 642c) Der Ansatz von Litowitz 646d) Bewertung 651
3. Übertragbarkeit des postmodernen Ansatzes auf dasStaatsorganisationsrecht 653a) Entwicklungsoffenheit des bundesdeutschen Föderalstaates 655b) Rückkehr zur Wirklichkeit 658c) Ethische Verantwortung für den Bundesstaat 660d) Radikale Pluralität und Heterogenität als föderale Grundelemente -
Konflikt als Integrationsfunktion 664e) Bedeutungsverlust der Institutionen 670
f) Kultivierung des föderalen Miteinanders 672
III. Folgerungen für den Bundesstaat 673
1. Inhaltliche Konsequenzen 674
a) Entbehrlichkeit einer ideologisierenden Bundesstaatstheorie 674b) Normative Bezugspunkte einer postmodernen (Bundesstaats-)
Reform 677aa) Höhere Selbstverantwortung 677
(1) Postmoderne Pluralität 677(2) Subsidiarität und Äquivalenz im Lichte der Postmoderne -
Verflechtungsabbau 677
(3) Entzauberung der Solidarität 680bb) Föderale Gerechtigkeit 682
(1) Der philosophisch-politische Diskurs 683(a) Egalitaristische Ideen 684(b) Systemtheoretischer Ansatz 685(c) Gerechtigkeitstheorie John Rawls 685(d) Die Habermassche Gerechtigkeitskonzeption 689(e) Die Gerechtigkeitskonzeption Etzionis 690(f) Die Sphärentheorie Walzers 690(g) Die Positionen Kerstings und Nussers 693(h) Die Gerechtigkeitskonzeption Lyotards 693(i) Die Gerechtigkeitskonzeption Levinas und
Derridas 694(2) Sozialwissenschaftliche Ansätze 696(3) Der wirtschaftswissenschaftliche Diskurs 697(4) Der juristische Gerechtigkeitsdiskurs 700
Inhaltsverzeichnis 21
(5) Zwischenergebnis 702(6) Konsequenzen für den Bundesstaat 703
(a) Bundesstaatliche Chancengleichheit 703(b) Hilfe zur Selbsthilfe als Ausdruck postmoderner
Solidarität 704cc) Akzeptanz für ein System unterschiedlicher Fortschritts-
geschwindigkeiten und Wohlfahrtsgrade 705dd) Modifizierter Stabilitätsbegriff. 707
ee) Effizienz im postmodernen Sinne 710(1) Grundaussage für eine Präferenzentscheidung
zu Gunsten der Effizienz 710(2) Institutionelle Sichtweise zwecks Ressourcenschonung 713(3) Leitgedanke des Wettbewerbs 715
(a) Vorteile des institutionellen Wettbewerbs im föderalenStaatsaufbau 717
(b) Public-choice bedingte Schwierigkeiten beimWettbewerb 719
(c) Distributives Korrektiv 722(d) Postmoderner Wettbewerb funktionaler
Kollektive? 725(e) Die Verfassung als institutionelle
Wettbewerbssicherung 727(4) Zwischenergebnis zum postmodernen Effizienzbegriff 729
ff) Bürgergesellschaft als Antwort auf die Präferenzrückbesinnung. 729gg) Selbstreferenz und Selbstbeobachtung 732
2. Formelle Konsequenzen 7353. Methodische Konsequenzen 738
a) Die Dekonstruktion als Herangehensweise 738aa) Dekonstruktion als Strategie 739bb) Dekonstruktion in der Literaturkritik 739cc) Kritik an der Dekonstruktion 743
b) Vorfragen für eine Übertragbarkeit auf das Recht 745c) Die juristische Dekonstruktion 746
aa) Derridas Sichtweise 746bb) Die amerikanische Schule der Critical Legal Studies (CLS).
insbesondere der Ansatz von Jack M. Balkin 749cc) Die Rezeption im deutschsprachigen Raum 755
d) Dekonstruktion des Staatsorganisationsrechts 762e) Verhältnis der Dekonstruktion zu den herkömmlichen juristischen
Auslegungsmethoden 768f) Sonstige methodische Schlussfolgerungen 774
g) Zusammenfassung 776
C. Zwischenergebnis zum poststrukturellen Lösungsansatz 777
22 Inhaltsverzeichnis
12. Kapitel
Bisherige konkrete Lösungsangebote 777
A. Bewertung der bisherigen Lösungsvorschläge 777
I. Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets 778
II. Vorschläge für die Neuabgrenzung der Kompetenzen 784
1. Vorschläge der Enquete-Kommission „Verfassungsreform" von 1976 .... 784
a) Vorschläge 785b) Bewertung 788
2. Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994 790
a) Einzelvorschläge 791b) Bedeutung der Vorschläge 794
3. Der Vorstoß von v. Lambsdorff/ v. Weizsäcker 7964. Der bayerische Vorschlag 7965. Diskussionspapier der Präsidenten der deutschen Landesparlamente
2000 und Anschlusspapiere 7976. Der Vorschlag von Herzog 8007. Der Vorschlag der Bertelsmann-Kommission 2000 8018. Der hessische Vorschlag 8049. Der Vorschlag der rheinland-pfälzischen CDU 805
10. Der saarländische Vorschlag 80511. Der Vorschlag des FDP-Bundesvorstands 806
12. Der nordrhein-westfälische Vorschlag 80813. Zwischenergebnis 809
III. Vorschläge für die Finanzbeziehungen 810
B. Fazit zu den existierenden Lösungsvorschlägen 813
C. Notwendigkeit einer bereichsübergreifenden Strukturreform desBundesstaats 813
13. Kapitel
Vorschlag für die Gebietsneugliederung 816
A. Erste Ansätze einer Neugliederung des Bundesgebiets 816
B. Notwendigkeit und Haupteffekte einer Neugliederung 819
Inhaltsverzeichnis 23
C. Kooperation, Planung und Finanzausgleichneuordnung keineAlternativen 825
I. Alternative der Kooperation 825
II. Alternative der intensivierten politischen Planung 829
III. Alternative der Revision des Finanzausgleichs 831
D. Zielraster für die Neugliederung 833
I. Vorgehensweise bei der Neugliederung 834
II. Vorschlag: Sieben Bundesländer 841
1. Übersicht 8412. „Nordstaat" 8423. „Oststaat" 8484. „Weststaat" 8505. „Sachsen" 8516. „West-Süd-West-Staat" 8527. Bayern 8558. „Rhein-Main-Thüringen" 8559. Zusammenschau 856
E. Ergebnis zum Aspekt der Neugliederung 857
14. Kapitel
Vorschlag für die Kompetenzzuordnung 858
A. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung 858
I. Vorschlag 858
1. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgabensowie der „autonomiebezogenen Entflechtung" im Lichte des
föderalen Wettbewerbs 859a) Festhalten am Grundmodell eines Kompetenzkatalogs 859b) Operationalisierbarkeit (ökonomische und andere Kriterien) 860
2. Maßnahmen 863a) Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 863b) Ausschließliche Übertragung bestimmter gesamtstaatlicher
Aufgaben auf den Bund 868c) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes 869
aa) Vorüberlegungen 869bb) Konkrete Vorschläge 870
24 Inhaltsverzeichnis
(1) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG, Wegfalldes Art. 74a GG 871
(2) Partielle Erweiterung der Zustimmungspflicht in Art. 74Abs. 2 GG 884
(3) Weitere Kollisionskorrektive 885
(a) Betrachtung der „Erforderlichkeitsklausel" in Art. 72Abs. 2 GG 885
(b) Subsidiäre Gesetzgebung des Bundes 887
(c) Rückübertragungsklausel mit Vetorecht des Bundes,echte konkurrierende Gesetzgebung 888
(d) Flexibilisierungslösung mit Wettbewerbsziel 891(4) Klarstellende Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG 897(5) Einschränkung des Art. 72 Abs. 3 GG auf bestimmte
Materien 897
(6) Beibehaltung des Art. 125 a GG 898cc) Zwischenergebnis zur konkurrierenden Gesetzgebungs-
kompetenz 898
d) Revision der Rahmengesetzgebungskompetenz 898e) Revision der Grundsatzgesetzgebung 9020 Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 906
g) Revision der Steuergesetzgebungsbefugnis 907h) Flexibilisierungsverfahren für „neue", nicht ausdrücklich geregelte
Kompetenzbereiche 914i) Sonstige flankierende Maßnahmen im Bereich der Gesetzgebung 916
aa) Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den sog.parafiskalischen Aufgaben des Bundes 916
bb) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 917
II. Ergebnis zur Reform der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 921
B. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Verwaltung 922
I. Konsequenzen für die Verwaltungskompetenzen 922
1. Grundüberlegungen 9222. Überlegungen zu einer differenzierten Bundesverwaltung 923
3. Verwaltungsmodernisierung 924a) Grundsätzliche Reformüberlegungen 925b) Beispiel: Die Niedersächsische Verwaltungsmodernisierung 927
II. Konsequenzen für die Verwaltungsorganisation 928
1. Punktuelle Überlegungen der Gemeinsamen Verfassungskommission 928
2. Technologieorientierte Ansätze 9293. Steuerungsbetonte Ansätze 930
C. Fazit zu den Kompetenzen 933
Inhaltsverzeichnis 25
15. Kapitel
Vorschlag für die Finanzneuordnung 942
A. Basisgröße 942
B. Ziel 942
C. Konkrete Vorschläge 944
I. Strikte Konsolidierung 945
1. Materielle Anstrengungen 945
2. Institutionelle Reformen 946a) Konsultationsmechanismus 946b) Gemeinsame Haushaltskoordinierung des Bundes und der Länder 950c) Institutionelle Begrenzung der Neuverschuldung und
Verschuldungsüberwachung 954
II. Abschaffung der sog. Gemeinschaftssteuern und Stärkung desSteuererhebungsrechts der Länder 963
1. Wegfall der Gemeinschaftssteuern 963
2. Steuererhebungsrechte der Länder 966
III. Abbau der Mischfinanzierung 968
1. Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes.... 969
2. Finanzielle Verantwortung des Bundes bei Geldleistungsgesetzen 970
IV. Reform des Länderfinanzausgleichs 970
1. Grundsätze für eine Neuordnung 9702. Konkrete Neugestaltung 972
D. Zusammenfassung zum Finanzbereich 974
16. Kapitel
Konsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen 981
A. Änderungsbedarf für das bundesstaatliche Prozedere 982
I. Formalisierte Verfahren im Bereich der Gesetzgebung und der Finanzen 982
II. Entwicklung eines neuen Weges der Zusammenarbeit 984
1. Reduzierte Felder für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit 9842. Entwicklung einer verbesserten Konfliktbewältigungsstrategie 985
26 Inhaltsverzeichnis
III. Entwicklung eines neuen Koordinationsmodells als Reaktion auf das
stärker eigenverantwortliche Länderhandeln 989
1. Weiterentwicklung der politischen Planung hin zu einer Steuerung 989a) Ausgangspunkt der politischen Planung 989b) Neue Steuerungsmodelle 994
2. Neue Koordinationsmodelle 996
B. Institutionelle Konsequenzen 999
I. Konsequenzen für den Bundesrat 1000
1. Neuverteilung der Stimmen im Bundesrat 10012. Rückführung der Zustimmungsbedürftigkeit 1003
3. Abgestimmte Länderpositionen 10054. Änderung bei europäischen Angelegenheiten 1007
II. Sonstige institutionelle Konsequenzen 1008
C. Zusammenfassung zu dem bundesstaatlichen Verfahren und denInstitutionen 1009
17. Kapitel
Konsequenzen für die Reforminitialisierung und -begleitung 1012
A. Anstoßgeber für die Bundesstaatsreform und Reformkurs 1013
B. Maßnahmen der institutionellen Absicherung 1021
I. Gesellschaftlicher Reformprozess 1021
1. Fremdsteuerung und Selbstbeobachtung, Öffentlichkeitsbeteiligung 1021
2. Change Management, Benchmarking- und Controllingansätze 1023a) Benchmarking im Rahmen der Bundesstaatsreform 1024
b) Veränderungsmanagement und Controlling bei der gesamtenBundesstaatsreform 1027
3. Evaluation des Reformprozesses 1031
II. Verfassungsrechtliche Flankierung 1032
III. Umsetzung durch die Regierungen 1033
1. Reformschritte auf der Bundesebene unterhalb der Verfassungsebene... 1033
2. Reformschritte im Verantwortungsbereich der Länder 1034
C. Ergebnis zur Reforminitialisierung und -begleitung 1035
Inhaltsverzeichnis 27
18. Kapitel
Fazit zu den poststrukturellen Überlegungen 1037
V i e r t e r T e i l
Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlagsmit der grundgesetzlichen Ordnung 1039
19. Kapitel
Vorüberlegungen zur Vereinbarkeit des poststrukturellenVorschlags mit dem Grundgesetz 1039
A. Bezugspunkt der Vereinbarkeitsüberlegungen 1039
B. Nichtfestlegung auf eine Bundesstaatstheorie 1040
I. Frage der Ableitbarkeit einer Bundesstaatstheorie 1040
II. Dogmatische Tragweite des Bundesstaatsprinzips 1043
C. Kompatibilität des Paradigmas der Postmoderne 1044
I. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 1045
1. Kollision mit dem Rechtsstaatsprinzip? 10452. Weiterentwicklung zu einem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot 1048
II. Weitgehende Pluralität als wesentliches Kernelement des postmodernen(Bundes-)Staates 1054
1. Die Pluralitätsakzeptanz des Grundgesetzes 10542. Der Subsidiaritätsgedanke im Grundgesetz 1058
a) Prinzip der Subsidiarität 1058b) Grundsatz der Entflechtung 1063
3. Die Wettbewerbsoffenheit des Grundgesetzes 10664. Die Rolle des Grundgesetzes in der plural-postmodemen Gesellschaft... 1071
III. Vereinbarkeit der postmodernen föderalen Gerechtigkeitskonzeption
mit dem Grundgesetz 1073
1. Hinweise auf eine Gerechtigkeitskonzeption in der Rechtsprechungdes Bundesverfassungsgerichts 1074
2. Ableitung einer Gerechtigkeitskonzeption aus allgemeinenRechtsprinzipien 1076
3. Nutzbarkeit der Dekonstruktion als Herangehensweise zurInterpretation des Grundgesetzes 1081
28 Inhaltsverzeichnis
4. Konsequenzen für die Bundesstaatsreform 1083
IV. Zwischenergebnis 1083
D. Ergebnis zu den Vorüberlegungen 1083
20. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Neugliederung des Bundesgebietes 1083
A. Möglichkeit der Neugliederung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 1. Hs. GG) 1084
B. Primat der wirksamen Aufgabenerfüllung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1
2. Hs. GG) 1089
I. Aufgabenbeschreibung 1091
II. Größe 1091
III. Leistungsfähigkeit 1093
IV. Gesamtschau der Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz I 2. Hs. GG 1097
C. Berücksichtigung der sonstigen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG 1098
I. Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle
Zusammenhänge 1099
II. Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit 1102
III. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung 1104
D. Verfahrensaspekte 1106
E. Sonstige verfassungsrechtliche Auswirkungen 1108
I. Stimmenverteilung im Bundesrat 1109
II. Bund-Länder-Machtverteilung und Chancengleichheit der politischenParteien (Bundesstaats- und Demokratieprinzip) 1109
F. Gebot der Neugliederung aus einer Gesamtschau derVerfassungsbestimmungen? 1111
G. Ergebnis 1115
Inhaltsverzeichnis 29
21. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Kompetenzverteilung 1116
A. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowieder „autonomiebezogenen Entflechtung" mit dem Ziel des föderalenWettbewerbs 1117
I. Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 1117
II. Paradigma der autonomiebezogenen Entflechtung mit Wettbewerbsziel 1118
B. Vorschläge bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen 1119
I. Revision der Befugnisse der Art. 73-75 GG mit dem Ziel der Rückführungbestimmter Gesetzgebungsmaterien in die Ländergesetzgebung 1119
1. Die Vorschläge für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 11192. Die Vorschläge für die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 1120
a) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG und Streichungdes Art. 74a GG 1121
b) Flexibles Kollisionskorrektiv mit Wettbewerbsziel 1122aa) Kompatibilität mit Art. 72 Abs. 2 GG 1122bb) Kompatibilität mit anderen Grundgesetzbestimmungen 1123cc) Zwischenergebnis 1125
3. Die Vorschläge für die Rahmengesetzgebungskompetenz 1125
II. Die Vorschläge für die Grundsatzgesetzgebungskompetenz 1125
III. Die Vorschläge für die Steuergesetzgebung 1126
IV. Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 1127
V. Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den parafiskalischen
Aufgaben des Bundes 1128
VI. Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 1129
VII. Flexibilisierungsverfahren für neue Kompetenzbereiche 1129
VIII. Zusammenfassung zur Kompatibilität der auf die Gesetzgebungs-kompetenzen bezogenen Vorschläge 1130
C. Vorschläge bezüglich der Verwaltungskompetenzen 1131
30 Inhaltsverzeichnis
22. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Finanzstruktur 1131
A. Strikte Konsolidierung 1131
I. Materielle Konsolidierung 1131
II. Formelle Sicherungen 1132
B. Gesamthaushaltskoordinierung 1134
C. 'Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes 1136
D. Rückführung des Länderfinanzausgleichs 1136
E. Beseitigung der Mischfinanzierung 1137
F. Ergebnis zum Finanzbereich 1139
23. Kapitel
Überprüfung des institutionellen Vorschlags 1139
24. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Reforminitialisierung und -begleitung 1141
25. Kapitel
Fazit zur Vereinbarkeitsprüfung und zusammenfassenderGesamtvorschlag 1142
F ü n f t e r T e i l
Schlussfolgerungen und Zusammenfassung 1145
26. Kapitel
Schlussfolgerungen im gesamteuropäischen Kontext 1145
A. Vorbemerkung 1145
Inhaltsverzeichnis 31
B. Die geltende Zuständigkeitsverteilung auf europäischer Ebene 1 147
I. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigungen der EU 1147
II. Subsidiäre und ungeschriebene Kompetenzen 1149
111. Subsidiaritätsprinzip 1 150
C. Das Ineinandergreifen der Reformen auf europäischer und deutscher
Ebene 1151
I. Post-Nizza-Prozess 1151
II. Diskussion im Europäischen Konvent 1154
III. Versuch der Systematisierung 1156
IV. Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags 1156
27. Kapitel
Zusammenfassung 1158
Anlagen 1179
Literaturverzeichnis 1200
Sach-und Personenregister 1278