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ASPECTOS CONSTITUCIONALESDEL DERECHO AMBIENTAL
Por RAL CANOSA USERA
SUMARIO
I. AUTONOMA CIENTFICA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL.II.
OBJETO Y M-TODO DE LA DISCIPLINA. III. ELEMENTOS CENTRALES DEL
DERECHO CONSTITUCIONAL AM-BIENTAL: 1. Alternativas en la
constitucionalizacin del nuevo inters jurdico ambiental.Contenido
complejo del art. 45 de la Constitucin. 2. La amplitud de lo
ambiental y sunecesaria acotacin en el concepto jurdico de medio
ambiente. 3. El derecho a disfrutardel medio ambiente como derecho
constitucional de estructura abierta: a) Eficacia nor-mativa del
artculo 45.1 de la Constitucin: La proclamacin constitucional y la
concre-cin legislativa, b) Naturaleza del derecho, c) Solapamiento
del contenido del derecho alentorno con el contenido de otros
derechos de diferente rango, d) Titularidad del de-recho, e) Vas
jurisdiccionales para la proteccin de intereses medioambientales
frente alos poderes pblicos y frente a particulares: a')
Alternativas, b') Relaciones de vecindady reparacin del dao
causado, c') Recurso contencioso-administrativo. d') Accin p-blica
y accin popular, e') Alternativa subjetivista. F) Va penal, g')
Recurso de amparo,h') Cuestin de inconstitucionalidad. 4. Deber de
conservar el entorno. 5. Prin-
cipios rectores ambientales. 6. Descentralizacin en materia
ambiental.
I. AUTONOMA CIENTFICADEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL
Este trabajo pretende demostrar que, dentro de un ms amplio
Derecho pblicoambiental o medioambiental, hay un espacio cientfico
autnomo para el Derechoconstitucional. Se puede hablar, entonces,
de un Derecho constitucional ambiental,cuyo contenido debera
delimitarse. Este es el objetivo ltimo de este trabajo;
paraalcanzarlo recorreremos, en las pginas que siguen, un
itinerario argumental queconsta de los siguientes pasos: primero,
comprobar la existencia de un sector delOrden jurdico espaol
relativo al entorno. Segundo paso, advertir que en tal ordena-cin
ambiental se encuentran normas de rango constitucional y otras, que
sin poseereste rango, conectan con aqullas y las completan. Y, por
ltimo, desvelar lo mate-
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 94.
Octubre-Diciembre 1996
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rialmente constitucional de los otros mbitos normativos:
administrativo, penal, in-ternacional, procesal, financiero y
civil. Slo entonces habremos enmarcado lo cons-titucional y, una
vez fijado el contenido de la disciplina, explicarlo y
analizarlo.
Hay que advertir, sin embargo, que la separacin de los
contenidos constitucio-nales ambientales es puramente acadmica
porque resulta imposible imaginar laproyeccin sobre la realidad, en
compartimientos estancos, del orden jurdico am-biental. La ntegra
ordenacin jurdica ambiental se proyecta sobre el medio,
regu-lndolo.
Esta unidad y coherencia necesarias de la regulacin ambiental
arranca, comoocurre en casi todas las ramas del derecho, de la
Constitucin; sta contiene los ep-grafes generales de dicha
regulacin, a la que, de esta manera, dota de unidad de sen-tido.
Toda la normativa ambiental y toda la accin pblica en la materia
quedan asdirigidas hacia los fines contemplados en la Constitucin.
Y en lo atinente al medioambiente, la Constitucin espaola de 1978
es, como luego se ver, prdiga en refe-rencias. Hay, pues, una base
normativa constitucional muy amplia sobre la que hande ocuparse los
constitucionalistas. Bien es cierto que no slo estos ltimos
especia-listas pueden analizar el derecho constitucional ambiental;
puesto que en ste sehallan recogidos los principios de todo el
Derecho ambiental, todo jurista tiene in-ters en nuestra materia.
En especial, los administrativistas que con gran acierto sehan
ocupado, desde la contemplacin conjunta del ordenamiento jurdico
ambiental,tambin de la vertiente constitucional. Pero la tarea
especfica corresponde, sobretodo, a los cultivadores del Derecho
constitucional.
No han sido hasta ahora, sin embargo, los constitucionalistas
quienes mayor de-dicacin han prestado a lo medio-ambiental (1). La
complejidad de lo estipulado enla Constitucin y las dificultades
que tal complejidad entraa los han apartado de unobjeto que a ellos
corresponde analizar. Este vaco lo han llenado filsofos del
de-recho y, sobre todo, profesores de Derecho Administrativo. Estos
ltimos cuando sehan ocupado del amplio Derecho administrativo
ambiental y ante la ausencia de unadogmtica constitucionalista, han
analizado sus aspectos constitucionales. Por eso,hasta la fecha,
las ms importantes contribuciones doctrinales, en la esfera
constitu-cional, las han aportado tambin ellos.
Conviene reparar este relativo abandono de lo ambiental por
parte de los consti-tucionalistas, para construir una doctrina
constitucional ambiental que, desde lospresupuestos de nuestra
dogmtica, pusiera al alcance de todos los juristas explica-ciones
plausibles que sirvieran para ir moldeando un derecho
constitucional am-biental con propia sustantividad.
Fijar los lmites entre el Derecho constitucional ambiental y el
respectivo De-recho administrativo no resulta fcil; hay, como de
costumbre, una frontera muylbil entre ambas ordenaciones:
legtimamente puede superarse tal frontera en in-
(1) Cfr., sin embargo, la magnfica monografa, recientemente
aparecida, del constitucionalistaG. ESCOBAR ROCA: La ordenacin
constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995.
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teres de la contemplacin conjunta del Derecho pblico ambiental.
Pero si tal con-templacin global del Orden jurdico ambiental es
necesaria, tambin lo es separarmbitos cientficos, donde las
distintas disciplinas acadmicas se proyecten msfructferamente. Lo
ltimo es, adems de conveniente, necesario si, como estocurriendo,
comienzan a aparecer asignaturas autnomas tales como el
Derechoconstitucional ambiental y el Derecho administrativo
ambiental (2). Habr de ocu-parse, cada cual, de lo que le
corresponda, sin que el reparto acadmico de la materiaimplique
absurda prohibicin de seguir el anlisis jurdico hasta sus ltimas
conse-cuencias y desbordar, as, el lmite interdisciplinario.
Cul es la funcin del Derecho ambiental, de la parte del Orden
jurdico a laque as se ha bautizado? Sin duda, proteger, al
regularlos, los intereses medioam-bientales; y, ms sucintamente,
proteger el medio ambiente.
Como es sabido, desde los aos sesenta hasta la fecha han
irrumpido nuevos in-tereses sociales que, poco a poco, han
conformado una realidad de nuevo cuo. Lasnovedades, traducidas en
necesidades sociales, tenan que despertar el celo del legis-lador
quien, con ms o menos diligencia, ha ido incorporando en los
ordenamientoslos nuevos intereses, juridificndolos. Este proceso
regulador culmina con la inclu-sin de los intereses medio
ambientales en las Constituciones ms recientes y en in-numerables
documentos internacionales (3). Lo que fue en su da un inters
exticoy perifrico, es hoy objeto central de una nueva disciplina
jurdica: el Derecho am-biental.
El proceso descrito est todava lejos de terminar: la madurez
cientfica de ladisciplina jurdico-ambiental an ha de lograrse. Es
ms, ni siquiera hay un conceptopacfico de medio ambiente y, al no
haberlo, desconocemos el alcance del Derechoambiental, cuya primera
caracterstica relevante es la de ser controvertido desde elmomento
mismo en que se polemiza a propsito del concepto de medio
ambiente;conviven doctrinalmente conceptos amplsimos junto a otros
muy restringidos, sinque, todava, nuestro derecho positivo se haya
pronunciado. Las definiciones apor-
(2) Plan de estudios de la Licenciatura en Ciencias Ambientales
de la Universidad Complutense.(3) Acerca de las regulaciones sobre
medio ambiente en Derecho comparado cfr. DOMPER FE-
RRANDO: El medio ambiente y la intervencin administrativa en las
actividades clasificadas, I, Civitas,Madrid, 1992, pgs. 93 y sigs.
Tambin, A. PREZ LUO: Comentario al artculo 45 CE, en O.
ALZAGA(ed.): Comentarios a las leyes polticas, IV, Edersa, Madrid,
1984, pgs. 249 y sigs. F. LPEZ MENUDOtrata, en especial, los casos
portugus, de ms explcita concrecin del derecho, e italiano, El
derecho ala proteccin del medio ambiente, en Revista del Centro de
Estudios Constitucionales, nm. 10, 1991,pgs. 165 y sigs. Sobre el
mbito de la poltica ambiental de los Estados miembros de la Unin
Europea,cfr. E. ALONSO GARCA: El Derecho ambiental de la Comunidad
Europea, I, Civitas, Madrid, 1993,pgs. 64 y sigs. Sobre la
ordenacin internacional del medio ambiente, cfr. MARTN MATEO:
Tratado deDerecho Ambiental, dos volmenes, Trivium, Madrid, 1991
(aqu citaremos siempre el volumen I),pgs. 146 y sigs. Y B. MORENO
QUESADA: La proteccin del medio ambiente y el Ordenamiento
Jurdicode la Comunidad Europea (la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de Luxemburgo), en G. RUIZ-RICORuiz (coord.): La proteccin
del medio ambiente en el Ordenamiento Jurdico espaol, Universidad
deJan, 1995, pgs. 81 y sigs.
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tadas por documentos internacionales ayudan en la indagacin,
pero no disipan lapolmica que no se resolver hasta que el
legislador espaol inequvocamente deter-mine el significado del
trmino medio ambiente recogido en la Constitucin es-paola, de cuya
fuerza normativa nos ocuparemos ms adelante (4).
Adems de controvertido, el Derecho ambiental espaol es disperso.
En efecto,existe una ordenacin estatal compleja y numerosa,
yuxtapuesta, por aadidura, conla incipiente legislacin autonmica.
Como la ordenacin estatal no confluye sino enla Constitucin, y se
desmenuza en leyes sectoriales no siempre conectadas entre s,el
resultado es un crisol legislativo descabezado, al faltar una ley
general de medioambiente que pusiera orden a la dispersin actual y
enlazara las disposiciones consti-tucionales con las normas
sectoriales (5). Una ley as aclarara las dudas que la Cons-titucin
suscita, delimitara los respectivos mbitos de competencia (estatal
y auton-mico) y mejorara, en suma, la proteccin pblica de los
intereses ambientales.
No hay duda, adems, de que en el Derecho ambiental predomina lo
colectivosobre lo individual porque, si bien el goce del medio es
personal, ste slo es posiblesi todos pueden disfrutarlo; luego se
trata de un bien colectivo, de un inters general,aunque el goce
pueda ser individual. El entorno lo es de todos, y para todos han
depreservarlo los poderes pblicos.
II. OBJETO Y MTODO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL
Si como hemos dicho, el Derecho ambiental est formado por
aquellas normasque regulan y protegen el medio ambiente, nuestra
disciplina puede ser consideradaautnomamente. Su independencia
acadmica ya ha sido, por lo dems, consagradaen algunos planes de
estudios. Y puesto que la Constitucin espaola de 1978, aligual que
otras constituciones recientes, se ocupa con cierto detalle de la
materia, eslegtimo deslindar en el Derecho ambiental un sector
propiamente constitucionalque repare en los aspectos esenciales de
la ordenacin jurdica ambiental.
Lo que sigue intenta, precisamente, fijar ese sector
constitucional del Derechoambiental y sentar las bases cientficas
de su cultivo. Aunque con mayor detalle nosocuparemos ms adelante
de su contenido, el Derecho constitucional ambiental debereparar:
primero, en los principios constitucionales relativos al medio
ambiente; se-gundo, en la dimensin subjetiva de los intereses
medio-ambientales y su protec-
(4) La fuerza expansiva de la materia medioambiental la destaca
el Tribunal Constitucional (TC) ensus SSTC 64/1982, de 4 de
noviembre, FJ. 5; 170/1989, de 19 de octubre, FJ. 2.
(5) Como sugieren PREZ LUO: Op. cit., pg. 254, y A. PREZ MORENO:
Ley general y/o leyessectoriales para la proteccin del medio
ambiente, en Documentacin Administrativa (DA), nm. 190,1981, pg.
21. Tambin MARTN MATEO: Op. cit., pg. 91. DELGADO PIQUERAS pone el
acento en la revi-sin de las leyes sectoriales relacionadas con el
entorno, Rgimen jurdico del derecho constitucional almedio
ambiente, en Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC), nm.
38,1993, pg. 72. En lamisma lnea, F. LPEZ RAMN: Ideas acerca de la
intervencin administrativa sobre el medio ambiente,en DA, nm.
190,1981, pgs. 42 y sigs.
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cin; tercero, en lo esencial de la organizacin y accin de los
poderes pblicos conatribuciones ambientales; y, cuarto y ltimo, en
la distribucin de competenciasentre Estado y Comunidades Autnomas,
sin olvidar la incidencia que sobre todoslos aspectos apuntados
tiene la regulacin comunitaria europea.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el objeto de nuestra
disciplina locomponen aquellas normas que regulan lo esencial del
Derecho ambiental. En espe-cial, compete a los constitucionalistas
desentraar el sentido normativo de las dispo-siciones
constitucionales relativas al entorno. Esa aclaracin en parte la
realizan yalas normas infraconstitucionales ambientales, pero
aunque stas se simplificaran ymejoraran habra que dotarlas de un
sentido, clasificarlas, explicarlas y extraer susprincipios. Y todo
lo anterior corresponde a los constitucionalistas en primer
lugar.
En resumidas cuentas, objeto del Derecho constitucional
ambiental son lasnormas, constitucionales e infraconstitucionales,
que regulan las facetas del medioambiente apuntadas (principios
constitucionales ambientales, derechos subjetivosambientales y
separacin horizontal y vertical de poderes ambientales).
Sin embargo, cuando se aproxima el jurista al Derecho ambiental
se encuentracon una frondosa y dispersa ordenacin jurdica; tampoco
posee el jurista una dog-mtica unificada en la materia. Aprecia
nuestro jurista que la mayora de las normasambientales son de
naturaleza administrativa; y, en efecto, el Derecho administra-tivo
ambiental forma el bloque cuantitativamente principal de la
ordenacin am-biental. Se encuentra, pues, con una parte del Derecho
pblico dedicada a lo medio-ambiental y dentro de l pasa de las
disposiciones constitucionales a las normassectoriales, sin que
entre ambas se anteponga la ausente, por el momento, ley ge-neral y
bsica en la materia.
Falta, por tanto, un inmediato desarrollo de las disposiciones
constitucionales enla materia. Tal desarrollo corresponde a la
deseable ley general que habra de uni-ficar la dispersin normativa
existente. A pesar de algunas iniciativas legislativas,ninguna ha
prosperado en las Cortes Generales. Este vaco lo ha ocupado una
dog-mtica insegura y una jurisprudencia menos vacilante pero, a
pesar de todo, insufi-ciente (6). Nuestro Ordenamiento jurdico
protege multitud de intereses y aspectosmedio-ambientales, pero lo
hace sin que los presupuestos constitucionales estnclaros todava.
Esta aclaracin corresponde a los constitucionalistas
especialmente;son ellos quienes han de dotar de sentido,
interpretando la Constitucin, al Ordena-miento ambiental. Con qu
mtodo? Con el propio de la dogmtica constitucional.
La incorporacin en nuestro Texto constitucional de intereses
medio ambientalesse lleva a cabo en medio de la polmica, aun
abierta, sobre los contenidos materiales
(6) Esta combinacin de doctrina y jurisprudencia la reclaman
DELGADO PIQUERAS: Op. cit.,pg. 54, y L. MARTN-RETORTILLO: Problemas
jurdicos de la tutela del paisaje, en Revista de Adminis-tracin
Pblica (RAP), nm. 71, 1973, pg. 423. DOMPER FERRANDO destaca la
aportacin del TC,op. cit., pg. 61. JORDANO FRAGA estudia la
jurisprudencia civil y administrativa en la materia, La
res-ponsabilidad de la Administracin con ocasin de los daos
causados al medio ambiente, en Revista deDerecho Urbanstico, nm.
119,1990 , pgs. 79 y sigs.
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del moderno Derecho constitucional y su interpretacin. La
controversia doctrinalmuy viva, que las clusulas constitucionales
ambientales han generado, es prueba delas dificultades
interpretativas que la incorporacin de nuevos intereses jurdicos
hasuscitado. Los juristas tratan de disipar las dudas que nuestra
Constitucin presenta:en primer lugar, el concepto constitucional de
medio ambiente; ste no es tanto unconcepto jurdico indeterminado
como un bien jurdico sin perfilar. En segundolugar, dirimir si el
artculo 45.1 CE recoge o no un autntico derecho subjetivo. Entercer
lugar, conviene precisar los principios constitucionales
ambientales, su alcancey valor normativo y su relacin con la
clusula de igualdad sustancial del artculo 9.2CE. Es materia
constitucional, por ltimo, el reparto de la materia entre el Estado
ylas Comunidades Autnomas, sin olvidar el papel de los
municipios.
Aclarados los puntos citados, la dispersin legislativa ambiental
se reducir auna unidad de sentido y sobre ella fructificar el
cultivo ordenado de nuestra disci-plina. No hay duda, adems, de que
el legislador estatal podra, con una ley generalterciar en la
polmica proporcionando los elementos normativos sobre los
queasentar un debate doctrinal ms acotado.
Como antes advertamos, el mtodo que debe emplearse en la
aclaracin delsentido normativo de las disposiciones
constitucionales ambientales es el propio delDerecho
constitucional. Aunque objeto de una polmica interminable la
interpreta-cin constitucional presenta las peculiaridades que la
distinguen de la interpretacinde normas pertenecientes a otras
ramas del Derecho. Se discute el alcance y grado deesas
peculiaridades, pero se conviene en que esas singularidades
hermenuticasexisten. Convergen, asimismo, las opiniones doctrinales
en que el punto de partidade la interpretacin constitucional es el
propio texto de la Norma fundamental; loselementos metajurdicos, si
son necesarios, operan para facilitar el esclarecimientodel sentido
normativo del texto.
Hay que operar, pues, al interpretar las disposiciones
constitucionales ambien-tales, con el mtodo tcnico-jurdico y partir
del texto. Empero, la finalidad de la in-terpretacin, el sentido
normativo, slo se alcanza, y esta ya es una opinin, po-niendo en
juego elementos propios de la hermenutica constitucional.
Precisamenteesos elementos peculiares se proyectan con gran
intensidad en la interpretacin de loque podramos llamar la
Constitucin ambiental. Veamos.
En efecto, en la parte ambiental de la Constitucin aparecen los
rasgos ms ca-ractersticos de las normas constitucionales, a saber,
su indeterminacin, su va-guedad, su abstraccin en suma (7). Se
trata adems de incorporaciones recientes almundo de lo jurdico y,
por eso mismo, desprovistas aun del substrato terico que fa-cilita
la interpretacin de otros preceptos constitucionales igualmente
abstractos,pero ya madurados doctrinalmente. Si los trminos
igualdad, justicia o demo-cracia, a pesar de su vaguedad, pueden
ser ms fcilmente interpretados porque ya
(7) R. CANOSA USERA: Interpretacin constitucional y frmula
poltica, Centro de Estudios Consti-tucionales, Madrid, 1988, pgs.
61 y sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
tienen acomodo, de antiguo, en la dogmtica constitucional, voces
como medioambiente o calidad de vida (8) son, por su novedad, tanto
legislativa como doc-trinalmente de muy difcil aprehensin
hermenutica. Hay que configurar dogmti-camente estos conceptos,
llenarlos del sentido jurdico que todava no poseen. Paraello, hemos
de apoyarnos en conceptos ms consolidados tambin recogidos en
laConstitucin. Es aqu cuando los valores constitucionales, como
desiderata delOrden jurdico, intervienen para apoyar sobre ellos la
interpretacin de los preceptosmedio ambientales. En otras palabras,
el sentido normativo de stos ltimos se hallaen la proyeccin
ambiental de los valores y fines que la Constitucin recoge. No
sepuede, en mi opinin, prescindir de la Constitucin para aclarar el
significado de susclusulas ambientales. Interpretar el sentido del
artculo 45 de la Constitucin, ni-camente, segn lo que disponga la
legislacin infraconstitucional no es legtimo.Y puede ocurrir cuando
se contempla el Derecho constitucional desde el
Derechoadministrativo en la materia y no al revs, como corresponde.
Que duda cabe de quela legislacin, en la medida en que desarrolla
los preceptos constitucionales, contri-buye a fijar su contenido;
pero la actual dispersin legislativa entorpece, ms que fa-vorece,
la contemplacin de la Constitucin ambiental. Esta ha de
considerarse,sistemticamente, a la luz de otros preceptos de la
Constitucin misma.
Las prescripciones constitucionales relativas al entorno sirven
a los fines consti-tucionalmente declarados (9). As, la calidad de
vida es el desidertum de bienestarmaterial y espiritual de la
persona, el ambiente idneo para su dignidad. Esta ltimaes el fin de
toda ordenacin jurdica, tambin de la medio-ambiental. El medio
am-biente adecuado para el desarrollo de la persona es uno de los
presupuestos que,junto con el bienestar econmico y el disfrute de
los derechos constitucionales, con-forman la calidad de vida.
Podemos ordenar as la secuencia: dignidad, calidad devida, medio
ambiente, toda ella compuesta por nociones normativas a las que
sedebe llenar de contenido y clasificar.
En esa secuencia destaca, junto con el personalismo, la dimensin
colectiva.Como ya se dijo el medio ambiente es un bien colectivo de
disfrute individual y ge-neral a un tiempo. La resultante de
proteger este bien, y otros, es la calidad de vida.He aqu una de
las realizaciones de la igualdad sustancial que, como fin
constitu-cional, propone el artculo 9.2 de nuestra Ley fundamental.
La preservacin del en-torno por parte de los poderes pblicos, tal y
como previene el artculo 45 CE, rea-liza la igualdad sustancial y,
cuando mejora la calidad de vida, preserva la dignidadde la persona
(art. 10.1 CE y cfr. infra, cap. III.5).
(8) Afirma DOMPER FERRANDO que la calidad de vida y el medio
ambiente son dos conceptos dis-tintos, op. cit., pg. 92, pero el
medio ambiente adecuado es condicin imprescindible para la calidad
devida, pg. 116. Intima conexin que destaca A. VIAS: Medio ambiente
y calidad de vida, en DA,nm. 190, 1981, pgs. 7 y sigs. En la misma
lnea la STC 64/1982, FJ. 5. PREZ LUO, por su parte, des-taca el
valor interpretativo que posee la referencia a la calidad de vida
que contiene el Prembulo de laCE, op. cit., pg. 247.
(9) Cfr. nota 24.
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RAL CANOSA USERA
La concreta regulacin ambiental encuentra su sentido en las
propias normasconstitucionales, conectando y sirviendo los fines
que dichas normas proclaman. Ladimensin valorativa de la
Constitucin se trasluce en la argumentacin que aca-bamos de llevar
a cabo, que, por lo dems, nos exige la misma Constitucin.
Pres-cindir de la vertiente finalista, y por ello principal de la
Constitucin, supondra des-dear la tarea esencial del jurista:
potenciar la fuerza normativa de todos lospreceptos
constitucionales y, sealadamente, la de aqullos que contienen los
fines yvalores de todo el Orden jurdico.
En materia ambiental debe, por tanto, conectarse la
interpretacin de los pre-ceptos especficos con la de aquellos que
consagran valores y fines. Esta dimensinaxiolgica se hace presente
en la interpretacin de la Constitucin ambiental, porquela proteccin
de intereses medio ambientales sirve a la calidad de vida y, a la
postre,a la dignidad de la persona, cuyo desarrollo se pretende
(art. 45.1 CE). Por ello, elproceso hermenutico que proponemos
incorpora, adems de los elementos propiosde toda interpretacin
jurdica, aqullos que en la esfera constitucional tienen unpeso
mayor; en especial, debe tenerse en cuenta el ya mencionado
elemento axiol-gico, el finalismo impuesto por los valores. Y
llegamos a la conclusin de que la de-fensa del medio atiende a esos
valores y fines, promueve la dignidad de la persona,para cuyo
desarrollo se protege el entorno, y concreta la igualdad
sustancial, al ge-neralizar el disfrute de un bien de uso
colectivo.
Como quiera que los bienes jurdicos ambientales no son los
nicos, pues hayotros en potencial oposicin, en cada momento habr de
llegarse al equilibrio queconvenga. En efecto, el desarrollo
econmico y el bienestar, por l proporcionado alos individuos y a la
colectividad, tambin los encontramos institucionalizados y
re-cogidos en la Constitucin; son por eso, fines constitucionales.
Es ms, la calidad devida incluye el bienestar econmico. Por
aadidura, el disfrute de no pocos derechosconstitucionales puede
verse afectado por la proteccin dispensada al entorno. Estarea del
intrprete determinar, en cada momento, el grado de proteccin del
medio,para que tal proteccin no menoscabe la debida tutela de otros
intereses, tambinconstitucionales. Se precisa una ponderacin, tanto
ms difcil cuanto que se hallasometida a los vaivenes de las
aspiraciones sociales, econmicas o polticas. La rea-lidad de cada
momento histrico, con sus cambios, afecta, sin duda, a la
interpreta-cin jurdica; cuando sta considera los intereses en
juego, para ponderarlos, se veobligada a reparar en esa realidad
para regularla a su vez (cfr. infra, cap. III.5). Elelemento
evolutivo, la realidad social del momento en el que las normas han
de seraplicadas (art. 3.1 del Cdigo Civil) opera con especial
intensidad en la interpreta-cin de las normas ambientales.
Hasta hoy hemos asistido a una progresiva ampliacin del inters
social por elentorno y por el desarrollo cualitativo a l ligado
(10). No hace mucho, el des-
(10) El desarrollo cualitativo al que se refiere T. R. FERNNDEZ
RODRGUEZ: El medio ambienteen la Constitucin espaola, en
Documentacin Administrativa (DA), nm. 190,1980, pg. 344.
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arrollo econmico, aunque contaminante, prevaleca sobre las
consideraciones am-bientales. Todo ha cambiado y, en algunos casos,
parece haberse invertido la prefe-rencia. La situacin seguir
modificndose y sern los mismos preceptos constitu-cionales los que
la regulen. Cambiarn las pretensiones sociales y las leyes,
ycambiar, cuando sea preciso, la interpretacin de los preceptos
constitucionales.Detrs del discurso jurdico estar siempre la tensin
entre desarrollo econmico yproteccin del medio ambiente (11).
En resumen, la interpretacin de la Constitucin ambiental tendr
que incor-porar, en un amplio proceso argumentativo, los elementos
caractersticos de la inter-pretacin constitucional, es decir, la
dimensin axiolgica y finalista y, sobre todo,la evolutividad, todo
ello dependiente de la voluntad poltica de cada momento (12).Se
trata de llenar de sentido normativo los preceptos constitucionales
ambientales,no de abandonarlos y centrarse en las disposiciones
infraconstitucionales. Hay quepartir de las normas constitucionales
y construir una teora constitucional ambientalque dote de unidad de
sentido a toda la ordenacin jurdica en la materia.
III. ELEMENTOS CENTRALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
AMBIENTAL
1. Alternativas en la constitucionalizacin del nuevo
intersjurdico ambiental. Contenido complejo
del artculo 45 de la Constitucin
Al ser histricamente reciente, la Constitucin espaola de 1978
incluye entresus clusulas una relativa al entorno (13). De las dos
posibilidades que se ofrecan alconstituyente: introducir en el
texto un principio medioambiental (norma de accin)y regular un
derecho a disfrutarlo (norma de relacin), se opt por recoger,
aparen-temente, las dos posibilidades (13 bis) y hacer as una
compleja sntesis de ambas.Se incorpora, por primera vez en nuestro
Derecho constitucional, la nocin de ca-lidad de vida y se
constitucionaliza el deber de conservar el entorno. El apretado
(11) Entre otros, apuntan esta tensin entre el crecimiento
econmico, auspiciado tambin por laConstitucin espaola (arts. 30,
40, 130, 131), y el medio ambiente, F. DELGADO PIQUERAS: Op.
cit.,pg. 61. T. R. FERNNDEZ: Op. cit, pgs. 342 y sigs. Una tensin
que ajuicio de J. POMPER FERRANDO seha constitucionalizado en el
artculo 45 CE, op. cit., pg. 98. Pero la citada tensin no se
resuelve con elfalso dilema desarrollo-ecologa, pues el desarrollo
econmico es imprescindible como apuntaM. MARTN MATEO: La calidad de
vida como valor jurdico, en W . AA: Estudios sobre la Constitu-cin
espaola. Homenaje al profesor Garca de Enterra, II, Civitas,
Madrid, 1991, pg. 1443.
(12) CANOSA USERA: Op. cit., pgs. 106 y sigs.(13) Sobre el iter
parlamentario del artculo 45 CE cfr. PREZ LUO: Op. cit., pgs. 254 y
sigs., y
DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs. 83 y sigs. LPEZ MENUDO: Op. cit.,
pgs. 169 y sigs. Recuerda PREZLUO el artculo 45.2 de la Constitucin
espaola de la II Repblica (1931) que dispona: El Estado pro-teger
los lugares notables por su belleza o por su reconocido valor
artstico o histrico. El precepto in-fluy, como es sabido, en el
constituyente italiano de 1947 (cfr. art. 9 de la Constitucin
italiana).
(13 bis) ESCOBAR ROCA se refiere al doble carcter del medio
ambiente: como derecho subjetivoy como mandato de actuacin,
dirigido a los poderes pblicos, op. cit., pgs. 51 y sigs.
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contenido del artculo 45 de nuestra Constitucin se encuadra en
el problemtico ca-ptulo III del ttulo I; el rtulo del captulo, De
los principios rectores de la polticasocial y econmica, tiene, como
se ver ms adelante, suma importancia.
Son numerosas, pues, las previsiones constitucionales sobre el
entorno. El legis-lador constitucional deseaba enfatizar la
importancia del bien recin constitucionali-zado. Sin embargo, el
alcance y los medios para su proteccin no quedaron claros enla
Constitucin y el legislador ordinario tampoco ha despejado las
dudas interpreta-tivas que un precepto, como el 45 CE, plantea. A
pesar de todo, se ha formado uncuerpo jurdico, cada vez ms autnomo,
al que la doctrina denomina Derecho am-biental (14).
Lneas atrs mencionbamos los ejes centrales del Derecho
constitucional am-biental; ahora es el momento de analizarlos y
plantear, en cada caso, lo que es mscontrovertido. Sobre cada punto
hay ya suscitada una polmica doctrinal, avivadapor la inexistencia
de una ley general bsica ambiental. A la fuerza habremos detomar
partido y optar, al dar nuestra opinin, por alguna de las posturas
tericas enliza. Pasemos a analizar cada uno de los aspectos
principales del Derecho constitu-cional ambiental.
El artculo 45.1 CE regula un derecho, que tambin es un principio
(15), se im-ponen obligaciones a los poderes pblicos (art. 45.2 CE)
de promover y restaurar elambiente y de velar por el uso racional
de los recursos naturales. Se establece, adems,el deber de todos de
conservar el medio ambiente (art. 45.1 CE) reforzando su
cumpli-miento con la previsin de sanciones administrativas y
penales (art. 45.3 CE).
La minuciosidad constituyente no evita las muchas dudas que
surgen deltexto (16). Porque si, por un lado, parece claro que se
consagra un inters objetivo derango constitucional, del cual se
deducen obligaciones para los poderes pblicos(art. 45.2 CE), por
otro lado, se duda de que el reconocimiento del derecho a
dis-frutar del entorno (art. 45.1 CE) sea efectivo y los ciudadanos
puedan reclamarlo conla sola apoyatura constitucional. Adems, la
Constitucin utiliza trminos que noposeen todava caracterizacin
jurdica, tales como el de calidad de vida o elmismo de medio
ambiente. Son conceptos jurdicos abiertos no tanto indetermi-nados
(17) que entorpecen la tarea clarificadora de los juristas y
esterilizan la pro-yeccin en la vida nacional de lo dispuesto en el
artculo 45 precitado.
(14) Cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 71 y sigs., y J. JORDANO
FRAGA: La proteccin del derechoa un medio ambiente adecuado, Bosch,
Barcelona, 1995, pgs. 121 y sigs.
(15) Como explican DOMPER FERRANDO: Op. cit, pg. 104, y F.
VELASCO CABALLERO: El medioambiente en la Constitucin: Derecho
subjetivo y/o principio rector?, en Administracin de
Andaluca.Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 19,1994,
pgs. 114 y sigs.
(16) L. ORTEGA ALVAREZ, resalta la funcionalidad compleja del
artculo 45 CE, Organizacindel medio ambiente: la propuesta de
creacin de una autoridad nacional para el medio ambiente, en
Es-tudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al profesor Garca
de Enterra, II, Civitas, Madrid,1991, pg. 341. En parecido sentido,
MARTN MATEO: Tratado..., op. cit., pg. 108.
(17) Sobre el concepto de medio ambiente cfr. DOMPER FERRANDO:
Op. cit., pgs. 62 y sigs.; RO-DRGUEZ RAMOS: Instrumentos jurdicos
preventivos en la proteccin del ambiente, en Documentacin
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
Sin perjuicio de que las aportaciones doctrinales sean
importantes, ms peso hantenido las jurisprudenciales y habrn de
tener, esperemos que pronto, las legisla-tivas. Compete sobre todo
al legislador (18) configurar los conceptos constitucio-nales y
llenarlos de contenido. Todo lo que la doctrina ha especulado y la
jurispru-dencia decidido puede inutilizarlo una sola palabra del
legislador. La ley podraregular el disfrute del derecho proclamado
en el artculo 45.1 CE y precisar las obli-gaciones que para el
Estado se infieren del artculo 45.2 CE.
2. La amplitud de lo medio-ambiental y su necesaria acotacinen
el concepto jurdico de medio ambiente
La vis atractiva de lo ambiental (19) favorece la adopcin de un
concepto ampl-simo, inabarcable, de medio ambiente, porque si nos
atenemos a la realidad, ambientees todo lo que nos rodea y afecta
nuestra vida. De considerar unitariamente todo loque nos circunda
con un concepto tan amplio, debilitaramos su valor jurdico,
puestoque tal concepto de medio ambiente sera omnicomprensivo y tan
complejo que slocon gran dificultad se protegera el inters as
configurado. En el Orden jurdico en-contramos muchos intereses
protegidos; la sustantividad jurdica propia y los meca-nismos de
defensa especficos de estos intereses se diluiran en el magmtico
con-cepto de medio ambiente, erigido entonces en un macrointers. As
las cosas elDerecho ambiental lo abarcara casi todo, porque casi
todo, desde esta perspectiva,formara parte de lo ambiental. Bienes
jurdicos, intereses que poseen hoy autonomajurdica y terica se
veran absorbidos por la vis atractiva de lo ambiental.
El camino a recorrer no es obviamente el descrito. Se trata, por
el contrario, deacotar qu intereses, qu bienes carecen de
reconocimiento y de proteccin jurdicaautnoma y pueden, al mismo
tiempo, calificarse de ambientales. Slo entonces,configurado el
bien jurdico medio ambiente, cabr articular para l un sistema
deproteccin y elaborar la doctrina pertinente. Lo anterior no
significa, empero, que loambiental no colinde e influya en otras
esferas, significa nicamente que la protec-cin de la que se dota es
autnoma y especfica de aqulla que se brinda a los demsbienes
jurdicos. No se niega la relacin de stos con los bienes
ambientales, si noque se respeta su consideracin jurdica propia,
pero se tienden, al mismo tiempo,los lazos que resulten de la
naturaleza de las cosas para lograr un armnico disfrutey una
adecuada proteccin de todos los bienes jurdicos.
Administrativa, nm. 190, 1981, pg. 38; M. BELTRN y R. CANOSA:
Relevancia constitucional delmedio ambiente, en Noticias de la Unin
Europea, nm. 122, 1995, pg. 45. Y tambin, JORDANOFRAGA: Op. cit,
pgs. 55 y sigs.
(18) La necesidad de una ley especfica la resaltan PREZ LUO: Op.
cit., pg. 254, y A. PREZ MO-RENO: Ley general y/o leyes sectoriales
para la proteccin del medio ambiente, en Documentacin
Ad-ministrativa, nm. 190, 1981, pg. 21. Asimismo, MARTN MATEO:
Tratado..., op. cit., pg. 91.
(19) Cfr. nota 4.
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RAL CANOSA USERA
Aunque no cabe dudar de la relevancia constitucional del bien
jurdico medio am-biente, muchas dudas suscita, como estamos viendo,
su extensin. El constituyenteperfila el concepto de medio ambiente,
pero no establece con nitidez su alcance. Paraalgunos autores, todo
lo que rodea a la persona entrara en el concepto, muy
amplioentonces, de medio. El entorno comprendera tanto el ambiente
natural como el artifi-cial (20). Quedaran, de esta suerte,
cubiertos por el concepto el patrimonio histricoy urbanstico. Otros
excluyen del concepto lo que no se relacione con los recursos
na-turales (agua, tierra, aire) y los procesos biolgicos a ellos
ligados (21); ni el urba-nismo ni el patrimonio artstico formaran
parte, jurdicamente, del medio ambiente.Puede objetarse lo anterior
diciendo que estas dos materias condicionan la calidad devida y
entran en la ambiental. Sin duda la objecin es justa, pero para no
crear un ma-croconcepto de medio ambiente que dificultara la
proteccin de los bienes a l ads-critos, merece, a nuestro juicio,
la pena mantener la autonoma conceptual entre todosellos. La
materia jurdica medio ambiente, aunque emparentada con otras
materias(urbanismo, conservacin del patrimonio artstico) estara
acotada a los bienes espe-cficamente ambientales, mejor
identificados y, por ende, mejor protegidos. Al ana-lizar el
concepto de medio ambiente nos enfrentamos a un concepto abstracto,
cuyaconcrecin corresponde al legislador. No conviene, empero,
reconocer al concepto uncontenido inabarcable. Por ello, en mi
opinin, aunque pueda sostenerse, interpre-tando literalmente la
Constitucin, un concepto amplio de ambiente, es preferible
res-tringir su contenido para facilitar una mejor proteccin
jurdica, sin olvidar, adems,que otros preceptos constitucionales
regulan bienes jurdicos, conexos al medio am-biente pero
independientes desde la consideracin jurdica; es el caso del
artculo 46CE relativo al patrimonio histrico-artstico.
Segn lo explicado, el concepto de medio ambiente recogido en la
Constitucinse presenta como un concepto apenas perfilado en su
significado jurdico (22) quedebe aclararse y, para ello, no
conviene despojar de contenido a otros conceptos dems antiguo
acuados y desarrollados por el legislador y por la doctrina. La
tareaclarificadora corresponde sealadamente al legislador que habr
de concretar esteconcepto en una ley bsica ambiental.
Dentro del concepto jurdico de medio ambiente incluiramos: los
elementosprotegidos (recursos naturales), lo potencialmente daino
para estos elementos y lastcnicas de proteccin especfica (23). Al
legislador corresponde regular, a la luz de
(20) PREZ Luo apuesta por la significacin ms amplia del medio
ambiente, op. cit, pg. 260, yVELASCO CABALLERO: Op. cit., pgs. 77 y
sigs.; JORDANO FRAGA: La proteccin..., op. cit., pgs. 55 y
sigs.
(21) DOMPER FERRANDO es en cambio restrictivo, al centrar el
contenido jurdico del medio am-biente en los recursos naturales,
op. cit., pgs. 114 y sigs. El propio DOMPER ofrece un resumen de
las di-ferentes posturas doctrinales, pgs. 72 y sigs. Para MARTN
MATEO, merecen la calificacin jurdica demedio ambiente la parte de
la naturaleza res comunis, los elementos dinmicos, es decir, el
aire y el agua;no entrara el suelo que correspondera al urbanismo,
excluye el suelo que sera materia urbanstica, Tra-tado..., op.
cit., pgs. 85 y 86.
(22) Como explica DOMPER FERRANDO: Op. cit., pgs. 62 y sigs.(23)
DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs. 72 y sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
la Constitucin, cada uno de estos tres aspectos y cumplir as la
parte que le toca delas obligaciones impuestas por el artculo 45.2
CE a los poderes pblicos. Ya existeuna abundantsima legislacin
autonmica, estatal y europea, sin olvidar los docu-mentos
internacionales. Todos ellos no sirven, empero, para disipar muchas
interro-gantes an pendientes.
Adems de perfilar el concepto de medio ambiente, el legislador
ha de aclarar elsignificado de la expresin constitucional calidad
de vida (art. 45.2 CE). Sobre lamisma se infiere que la vida a la
que se refiere es la vida humana (24), puesto que eldisfrute del
medio sirve, como reza el artculo 45.1, al desarrollo de la
persona. En-lazando este precepto con el artculo 10.1, donde se
proclama la dignidad de la per-sona, llegamos a la conclusin de que
la conservacin del medio y la utilizacin ra-cional de los recursos
naturales no estn con preferencia al servicio de la vida engeneral,
sino de la vida humana en particular. La dignidad humana justifica
la regu-lacin constitucional y la legitima. Es el hombre el fin de
la norma; y la calidad devida, que como objetivo traza el precepto,
aparece, entonces, como sntesis entre unambiente ptimo para el
desarrollo de la persona, no slo en lo material
(desarrolloeconmico, artculos 128 y sigs. CE) sino tambin
espiritual (art. 10.1 CE). A estedesarrollo contribuye un medio
ambiente adecuado. Toda la construccin constitu-cional sobre el
entorno inspira ese finalismo tan comn en nuestra Ley Funda-mental
(25).
3. El derecho a disfrutar del medio ambiente como derecho
constitucionalde estructura abierta
a) Eficacia normativa del artculo 45.1 de la Constitucin:la
proclamacin constitucional
Afirma el artculo 45.1 de la Constitucin espaola: Todos tienen
derecho adisfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo
de la persona... Yahemos referido antes la dimensin subjetivista
del precepto, pero anticipbamos ladiscutible eficacia normativa del
artculo 45.1 como derecho subjetivo (26); y poruna razn muy simple:
la propia Constitucin, aunque no impida la invocacin de
(24) Cfr. PREZ LUO: Op. cit., pg. 261, y VELASCO CABALLERO: Op.
cit., pg. 77.(25) Finalismo que destacan PREZ LUO: Op. cit, pgs.
261 y sigs.; BELTRN y CANOSA: Op. cit.,
pg. 42; DOMPER FERRANDO: Op. cit, pg. 106, y MARTN MATEO: Op.
cit., pg. 108.(26) Apuntan la inexistencia de un derecho subjetivo,
entre otros, DOMPER FERRANDO: Op. cit.,
pg. 105, y MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 108 y 150, quien abunda
en la intrnseca asimetra entre de-recho ambiental y derecho
subjetivo, dado el tenor individualista de la concepcin a la que
responde el se-gundo y la dimensin esencialmente colectiva del
primero, MARTN MATEO: Op. cit., pg. 144. Este l-timo autor resume
las distintas posiciones de la doctrina espaola sobre el derecho al
medio ambiente,Tratado..., op. cit., pgs. 150 y sigs.; PREZ LUO
llega a calificar el derecho al ambiente como derechoretrico, op.
cit., pg. 261.
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RAL CANOSA USERA
este precepto ante los tribunales, s que deriva su eficacia como
derecho de la inter-mediacin legislativa. En efecto, el artculo
53.3 advierte que los principios del ca-ptulo III del Ttulo I,
donde se encuentra el artculo 45: Slo podrn ser alegadosante la
jurisdiccin ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes
que los des-arrollen. La mera invocacin del artculo 45.1 no bastara
para obtener la tutela ju-risdiccional de nuestro derecho, hara
falta que la ley lo configura como autnticoderecho subjetivo (27) y
prescribiera vas de acceso. Se cierra tambin la va del re-curso de
amparo ante el Tribunal Constitucional, solo abierta para los
derechos re-conocidos en los artculos 14 al 29 y la objecin de
conciencia reconocida en el ar-tculo 30.2. El artculo 45.1 no
regula, en consecuencia, un derecho subjetivoabsoluto, puesto que
no posee un contenido esencial, es decir,
constitucionalmentegarantizado, ni son determinables, por eso mismo
con la sola apoyatura delartculo 45.1 CE, las situaciones jurdicas
individuales que permitieran esgrimirloante los Tribunales.
En idntica situacin est el derecho a disfrutar de una vivienda
digna(art. 47.1 CE) o el de proteccin de la salud (art. 43.1 CE),
cuya garanta efectiva de-pende en todos los casos de la
intermediacin legislativa. Es el legislador, en defini-tiva, el que
puede convertir uno o todos estos derechos del cap. III en
autnticos de-rechos subjetivos. Se requiere para ello determinar su
contenido, es decir, regular lassituaciones jurdicas subjetivas,
cuya vulneracin permitira al titular de las mismashacerlas valer
ante los tribunales y alcanzar el pleno restablecimiento del
derecho.
Hay quienes opinan, en contraste con lo expuesto, que el derecho
a gozar delmedio adecuado es derecho subjetivo: unos porque lo
consideran derecho funda-mental al conectarlo con la dignidad de la
persona (28) y subsumirlo en el contenidode derechos fundamentales.
Este solapamiento del contenido del derecho a disfrutardel entorno
permite la proteccin extraordinaria de una parte de nuestro
derecho,pero complica la delimitacin jurdica de su contenido
especfico. Otros no le con-ceden rango de fundamental (29), pero s
entienden posible invocarlo ante los tribu-nales ordinarios (30), a
pesar de la proscripcin del artculo 53.3 CE porque distin-
(27) Como recuerda el ATC 941/1985, de 18 de diciembre. ESCOBAR
ROCA, considera, sin embargo,que los derechos recogidos en el cap.
III son derechos subjetivos (op. cit., pgs. 71 y sigs.) o, al
menos, in-tereses legtimos, ibid., pgs. 91 y sigs.
(28) Calificado incluso como derecho fundamental, conectado con
la dignidad de la persona, porPREZ LUO: Op. cit., pg. 261, y BELTRN
BALLESTER: El delito ecolgico, en Poder Judicial (PJ),nm. 4, 1988,
pg. 93; PREZ LUO se refiere con poca concrecin a un derecho a la
calidad de vida,op. cit, pg. 262. En su especfica aproximacin a la
calidad de vida, MARTN MATEO resalta que no existeun derecho
absoluto a la misma y le otorga el ttulo de criterio valorativo;
denuncia tambin lo desorbi-tado de su contenido y su necesaria
restriccin desde la ptica jurdica a las condiciones mnimas quedebe
tener el medio fsico, La calidad de vida..., op. cit, pgs. 1442 y
sigs.
(29) Que no se trata de un derecho fundamental lo sostiene,
sintetizando las posiciones de otros au-tores, DOMPER FERRANDO: Op.
cit., pg. 105 y sigs.
(30) As, L. DEZ PICAZO: Fundamentos de Derecho civil
patrimonial, II, Madrid, 1983, pg. 164.Y en este sentido, VELASCO
CABALLERO: Op. cit, pgs. 96 y sigs., lo describe como derecho
subjetivo al
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
guen, dentro del captulo III, entre principios y derechos que el
constituyente regulacomo tales; si no se reconociera en estos
ltimos autnticos derechos, estaramos de-fraudando, al violentarla,
la voluntad constituyente.
A mi parecer, el artculo 45.1 CE contiene un principio rector de
la poltica so-cial y econmica, impuesto a los poderes pblicos, y
conectado con los principiosrecogidos en el artculo 45.2: se trata
de conseguir un medio ambiente adecuado parael desarrollo de la
persona, medante el uso de los instrumentos que recoge el
preci-tado artculo 45.2. As las cosas, el disfrute, individual o
colectivo, del entorno serafactible con el mero cumplimiento de los
principios constitucionales ambientalespor parte de los poderes
pblicos; stos pondran a disposicin de los individuos elentorno
adecuado, cuyo disfrute sera, entonces, consecuencia de la accin
objetivadel Estado y no ejercicio de un derecho individual.
El medio ambiente adecuado, obvio es decirlo, lo debe ser para
todas las per-sonas y no para cada cual, segn su particular
criterio; tiene, pues, una dimensinobjetiva y como tal se impone a
los poderes pblicos, no como mera declaracin,sino como norma
obligatoria con la particular eficacia normativa que el artculo
53.3CE confiere a los principios recogidos en el cap. III: El
reconocimiento, el respetoy la proteccin de los principios,
reconocidos en el captulo III, informarn la legis-lacin positiva,
la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos... (31).
Sino reconociramos en el artculo 45.1 un principio y resultara
difcil, como sucede,hallar en l un verdadero derecho subjetivo,
privaramos al precepto constitucionalde eficacia normativa
inmediata por s mismo; esto ltimo contravendra la conside-racin del
valor normativo in totum de la Constitucin.
La Constitucin, en su artculo 45.1, consagra ntidamente un
derecho, y a taldenominacin debemos encontrarla sentido y encaje en
el Ordenamiento. Acabamosde ver que, a pesar de su proclamacin como
derecho y por eso precisamente, operatambin como principio,
objetivamente. Su proyeccin subjetiva es ms compleja,inconcreta y
todava pendiente. Por eso hablamos de derecho constitucional de
es-tructura abierta, porque el artculo 45.1 contiene, pues, un
esbozo de derecho subje-tivo (32), un rtulo sin contenido que ha de
llenar el legislador. Un derecho de es-
libre desarrollo de la persona en un medio ambiente adecuado.
ESCOBAR ROCA considera imprescindiblesuperar la frrea construccin
clsica de los derechos subjetivos para dar esta calificacin a los
derechosde tercera generacin, entre los que se encuentra derecho a
disfrutar del medio ambiente, op. cit, pgs. 76y sigs.
(31) Sobre el valor normativo de los principios recogidos en el
cap. III del Ttulo primero de laConstitucin cfr. por todos P. LUCAS
VERD quien califica de desafortunada la expresin informarn,recogida
en el artculo 53.3 CE, Estimativa y poltica constitucionales,
Servicio de Publicaciones de laFacultad de Derecho, Universidad
Complutense, 1984, pg. 163. Cfr. tambin el Auto del TC 941/1985,de
18 de diciembre. LPEZ MENUDO, por su parte, detalla las
consecuencias negativas de la inclusindel derecho a disfrutar del
medio ambiente en el captulo III y sus diferencias con los derechos
funda-mentales, op. cit., pgs. 180 y sigs.
(32) Cfr. FERNNDEZ RODRGUEZ: El medio..., op. cit., pgs. 17-18,
y DOMPER FERRANDO:Op. cit., pg. 105,1984, pgs. 177 y sigs.
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RAL CANOSA USERA
tructura abierta que cerrara el legislador si determinara que
titularidades jurdicassubjetivas conforman el contenido del
derecho. Slo despus de la accin legisla-tiva, derechos como el de
disfrutar del entorno o el derecho a una vivienda dignamereceran el
calificativo de derechos subjetivos. Se trata de derechos
constitucio-nales de estructura abierta que ha de cerrar el
legislador. Respecto del derecho a dis-frutar del medio ambiente,
al legislador corresponde, primero, definir el bien medio-ambiental
y, luego, perfilar, en relacin con dicho bien, el contenido del
derecho, esdecir, determinar qu situaciones jurdicas subjetivas
permiten a su titular poner enmarcha, reaccionando, el Orden
jurdico a su favor. Hasta que esta concrecin legis-lativa se
produzca, y sin vas especficas de tutela, nuestro derecho operar
mscomo inters legtimo que como autntico derecho subjetivo.
La conversin de la proclamacin constitucional del artculo 45.1
en derechosubjetivo depende, pues, de la voluntad del legislador,
quien es libre de regularlo y,de hacerlo, puede dotarlo del
contenido que desee. Se trata, pues, de un derecho deconstruccin
legal (33) cuyo contenido no est predeterminado en la
Constitucin.De lo anterior se colige que la Carta fundamental no
garantiza un contenido esen-cial (34) en su artculo 45.1 porque si
lo garantizara sera obligatorio para el legis-lador regular el
derecho, de cuya existencia no podra dudarse, y no haberlo
hechodespus de diecisiete aos de vigencia de la Constitucin
supondra un grave caso deinconstitucionalidad por omisin. La
discrecionalidad del legislador no est, a mijuicio, limitada,
siendo completa su libertad reguladora.
b) Naturaleza del derechoComo la Constitucin impone a los
poderes pblicos obligaciones medioam-
bientales (art. 45.1 y 2), el disfrute del entorno es para los
ciudadanos el goce de unbien jurdico que preservan esos poderes. Y
aunque el goce, personal o colectivo, delambiente constituira, como
derecho, manifestacin de autonoma (35), la reclama-cin del bien a
disfrutar se hara al Estado, de quien se exigira la prestacin de
ser-vicios medioambientales. Nuestro derecho, configurado como
derecho subjetivo,presentara as una naturaleza compleja: de un
lado, derecho de autonoma y, deotro, derecho econmico social de
prestacin (36). La imposibilidad de disfrutar ha-
(33) La necesaria intermediacin legislativa la destacan, entre
otros, T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ:El medio ambiente..., op. cit., pgs.
17-18; DELGADO PIQUERAS lo califica como derecho de configu-racin
legal, op. cit., pg. 56. Y DOMPER FERRANDO aade que el derecho a
disfrutar del entorno noposee la garanta de un contenido esencial,
op. cit, pg. 105.
(34) Cfr. DOMPER FERRANDO: Op. cit., pg. 131.(35) VELASCO
CABALLERO considera que el derecho al libre desarrollo de la
personalidad en un am-
biente adecuado presenta tres aspectos, a saber: libre
desarrollo de la persona, promocin del medio y ac-cin de defensa,
op. cit., pgs. 101 y sigs.
(36) Abundan en esta tesis DOMPER FERRANDO: Op. cit., pg. 98, y
F. LPEZ RAMN que lo califica dederecho prestacional, La conservacin
de la naturaleza y los espacios protegidos, Real Colegio de
Espaa,Bolonia, 1980, pg. 43; ESCOBAR ROCA: Op. cit, pg. 83, y
BELTRN y CANOSA: Op. cit, pgs. 43 y sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
bra de permitir al titular del derecho reclamar el
restablecimiento de la situacin ju-rdica individual a la
Administracin y, en su caso, a los tribunales
contencioso-ad-ministrativos.
Bien es verdad que cabe encuadrar algunas reclamaciones
medio-ambientalesentre los derechos de la personalidad esgrimidos
contra particulares ante la jurisdic-cin civil, sin que pueda
hablarse en este caso de derecho de prestacin. Sin em-bargo, la
mayor parte de la lesiones en el entorno, incluso las de origen
privado, sonincumplimiento de la normativa ambiental o negligencias
de alguna administracinpblica. Lo anterior acontece porque sobre
los poderes pblicos pesa el mandatoconstitucional de llevar a cabo
acciones positivas en defensa del medio, accionesque, por lo
general, conllevan obligaciones para los particulares.
El contenido de este hipottico derecho subjetivo lo formaran, en
definitiva, elgoce mismo del medio ambiente, medio que tambin el
legislador habra de confi-gurar y las titularidades subjetivas que
ante los tribunales permitieran al sujeto de-fender su derecho y
mover as el Orden jurdico a su favor. La ms ardua de las ta-reas
sera la primera: determinar el contenido del derecho, es decir,
precisar qusituaciones jurdicas forman parte del mismo y permiten,
caso de ser alteradas, ac-tuar ante los tribunales y reclamar su
restablecimiento. Esta determinacin del con-tenido, tan difcil, no
la ha acometido todava el legislador, pero tampoco la
doctrinapartidaria de calificar como autntico derecho subjetivo lo
recogido en el art. 45.1CE (37). El contenido lo determinara la
dispersa e imprecisa, en este punto, legisla-cin y los medios de
defensa seran los que con carcter general prev el Orden jur-dico
(38).
c) Solapamiento del contenido del derecho al entornocon el
contenido de otros derechos de diferente rango
La estructura abierta de nuestro derecho se aprecia, como hemos
explicado, en lanecesaria intervencin del legislador para
desarrollarlo y dotarlo de la consistenciade autntico derecho
subjetivo absoluto. Pero la amplitud de lo medioambiental y
lamultiplicidad de situaciones jurdicas que con l conectan complica
la tarea legisla-tiva delimitadora del contenido del derecho. Esto
explica que, hasta la fecha, nohaya aparecido una ley reguladora
del derecho, a la usanza de las que desarrollanotros derechos
constitucionales. Por otra parte, toda regulacin jurdica del
medio
(37) DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 55 y sigs., y LPEZ MENUDO
teorizan sobre el contenido delderecho a la proteccin del medio
ambiente, op. cit., pgs. 161 y sigs. Que debera incluir el derecho
deinformacin para evitar el dao antes de producirse, E. ALONSO
GARCA: La participacin de los indivi-duos en la toma de decisiones
relativas al medio ambiente en Espaa, en REDA, nm. 61,1984, pg.
49,y DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pg. 60.
(38) Esta indeterminacin la aprecian VELASCO CABALLERO: Op.
cit., pgs. 78 y sigs., y JORDANOFRAGA: La proteccin..., op. cit.,
pgs. 449 y sigs.
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ambiente afectar, de alguna manera, a derechos ya contemplados
en el Ordena-miento (39).
El contenido presunto del derecho a disfrutar del entorno se
antoja amplsimo,quiz inabarcable y, por ende, de muy difcil
concrecin legislativa. Ante esta situa-cin, sin determinacin del
contenido y sin medios de defensa especfica, cabe pre-guntarse de
qu manera se articulan y protegen las situaciones jurdicas
subjetivas enel mbito medio ambiental. En epgrafe separado
analizaremos las vas procesalesque sirven para proteger tales
pretensiones, pero ahora conviene profundizar en la yaapuntada
apertura del contenido de nuestro derecho. Porque es precisamente
estaapertura de contenido la que permite articular pretensiones
ambientalistas y esgri-mirlas por diferentes caminos ante la
jurisdiccin.
Al referirnos, en el rtulo de este epgrafe, al solapamiento
entre contenidos dediferentes derechos con el contenido del derecho
a disfrutar del medio, queremossignificar lo siguiente: algunos
contenidos de nuestro derecho coinciden con elcontenido de otros
derechos ya establecidos normativamente. En buena tcnica
le-gislativa, nuestro derecho, de ser delimitado su contenido,
colindara con otros de-rechos pero sin solaparse. Como tal
delimitacin no se ha realizado y no puedetampoco extraerse de la
Constitucin, el derecho al entorno se superpone al conte-nido de
otros derechos y los medios de proteccin de stos sirven,
subsidiaria-mente, como vas de tutela de aqul. Esto explica que las
vas jurisdiccionales deproteccin del derecho ambiental sean tan
numerosas y variadas, porque una pre-tensin fundada en otro derecho
sirve, adems, para tutelar pretensiones ambienta-listas
individuales.
En lnea con lo explicado, resulta obvio que ciertas pretensiones
ambienta-listas pueden cobijarse en el contenido de otros derechos
ms desarrollados y pro-tegidos. Sin duda el derecho a la vida y a
la integridad fsica y moral (art. 15CE) (40) amparan el mnimo
ambiental exigible y pueden, en consecuencia, exi-girse la tutela
de los mismos desde una perspectiva ambientalista. No obstante,
escierto tambin que no todo el supuesto contenido del derecho al
entorno cabe en elderecho a la vida porque el primero evoca un
ambiente ptimo, la calidad de vida,para el desarrollo de la persona
y el derecho recogido en el artculo 15 CE protegeun mnimo vital,
aunque de la forma ms enrgica que prev el Ordenamiento. Lavida es
un bien absoluto, la calidad de vida y el medio ambiente adecuado
para eldesarrollo de la persona son ms bien desiderata, bienes
jurdicos relativos cuyodisfrute pleno no puede realizarse de
inmediato ni es, por tanto, exigible ante losTribunales.
En este marco tambin se produce solapamiento con el derecho a la
proteccinde la salud, otro de los que se regula en el captulo III
del Ttulo I de la Constitucin(art. 4 CE). Sin embargo, la proteccin
de este derecho est mucho ms perfilada que
(39) Resulta difcil regular el medio ambiente sin afectar a
otros derechos, DOMPER FERRANDO:Op. cit., pgs. 129-130.
(40) PREZ LUO: Op. cit., pg. 263.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
la del derecho al entorno y puede ste cobijarse bajo aqul cuando
el Ordenamientolo permita (41).
Tambin el derecho a la intimidad (art. 18 CE) da cobijo a
ciertas pretensionesambientalistas (42). Recurdese el caso de la
depuradora de Lorca, resuelto por elTribunal Europeo de Derechos
Humanos a favor de los recurrentes, afirmando, pre-cisamente, que
se vulner el derecho a la intimidad de los mismos y que tal
vulnera-cin la produjo la contaminacin. Sin entrar en la quiz
caprichosa interpretacin delTribunal Europeo de Derechos Humanos,
que antes no realiz nuestro TribunalConstitucional, llama la
atencin la amplsima proyeccin de lo ambiental en otrasesferas de la
subjetividad, forzando, como en esta ocasin, una interpretacin de
lasmismas en clave ambiental. Parece como si lo medio-ambiental se
estuviera eri-giendo en canon general de interpretacin del Orden
jurdico. De esto ltimo, sinembargo, nos ocuparemos ms adelante
cuando nos detengamos en los principiosconstitucionales
medioambientales.
No siempre la relacin de nuestro derecho con otros es de
coincidencia y sola-pamiento. En muchas ocasiones encontramos
mutuas limitaciones. Varios derechosse ven potencialmente afectados
por la tutela del entorno: la libertad de circulacin yresidencia
(art. 19 CE); el derecho de reunin y manifestacin (art. 35 CE); el
de-recho de trabajo (art. 53 CE), o el derecho a la educacin.
Medidas protectoras delentorno con frecuencia limitan el disfrute
de ciertos derechos, como los sealados.Se pone as de manifiesto que
la presencia de un inters jurdico, nuevo y emergente,obliga a
acomodar otros intereses ya consolidados, pero que han de hacer
hueco parala proyeccin del recin llegado.
Con el derecho a la propiedad y la libertad de empresa (arts. 33
y 38 CE), el de-recho a disfrutar del entorno se relaciona de
manera ambivalente y compleja. Por unlado, el solapamiento si el
derecho de propiedad se esgrime, como puede hacerse,para la tutela
de los intereses ambientalistas del propietario. Y, por otro, la
mutua li-mitacin, cuando el disfrute de la propiedad deteriora el
ambiente. El conflicto la-tente (43) entre ambos derechos refleja
la tensin entre desarrollo econmico y pre-servacin del entorno. La
libertad econmica, motor de ese desarrollo, quedaconstreida por la
proteccin que ha de dispensarse al entorno. El equilibrio entre
(41) D. LOPERENA ROTA resalta el solapamiento frecuente entre
dos derechos distintos, pero quecomparten frecuentes intersecciones
materiales: derecho a la salud y derecho al medio ambiente;
ponecomo ejemplo la llamada sanidad ambiental recogida en la Ley
General de Sanidad, artculo 19, Protec-cin de la salud y medio
ambiente adecuado, en Estudios..., I, op. cit., pgs. 1467 y
sigs.
(42) Los conecta PREZ LUO refirindose a la exigencia social de
la Constitucin econmica,op. cit., pgs. 263-264.
(43) Armonizados entre s, como propone DELGADO PIQUERAS: Op.
cit., pg. 64; T. R. FERNNDEZapunta que la relacin entre medio
ambiente y desarrollo es una cuestin poltica, Derecho, medio
am-biente y desarrollo, op. cit, pgs. 5 y sigs. El TC en un
supuesto concreto de proteccin del medio am-biente, al pronunciarse
sobre la Ley madrilea del Parque Natural del Manzanares, Ley
1/1985, de 23 deenero, considera que lo regulado en dicha ley no
limita indebidamente el derecho de propiedad,STC 170/1989, FJ.
8.
91
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RAL CANOSA USERA
los dos intereses lo determina el Estado, pero vinculado por los
fines constitucio-nales (art. 45 CE) que le dirigen a la consecucin
de un medio ambiente adecuadopara el desarrollo de la persona. De
esto nos ocupamos ms extensamente en el ep-grafe III.5.
El derecho de propiedad se pliega a un inters ambiental que
integra la funcinsocial de la propiedad (art. 33.2 CE). En ningn
caso, mejor que en ste, se com-prueba la interpretacin en clave
ambientalista del Orden Jurdico.
Convinimos ms atrs en que el derecho a disfrutar del entorno es
derecho eco-nmico-social. Sabemos tambin que los derechos de tal
naturaleza complican laproyeccin de los derechos clsicos, al
limitarlos, haciendo necesaria la ponderacinentre todos ellos (44).
El equilibrio necesario lo procura el Estado, modulando
susintervenciones legislativas o administrativas (45), que son
necesarias para satisfacerlos derechos econmico-sociales,
normalmente de prestacin; sin que la satisfaccinde estos ltimos
menoscabe el disfrute de los derechos clsicos. Por todo ello, la
in-tervencin de los poderes pblicos para asegurar el disfrute del
derecho al entorno,conlleva, como hemos explicado, a propsito sobre
todo del derecho de propiedad,limitaciones de otros derechos,
debidas, por regla general, al intervencionismo legis-lativo y,
especialmente, administrativo.
d) Titularidad del derecho
El derecho a gozar del entorno poseera una dimensin
personalsima, pero esobvio que su disfrute o alcanza a todos o no
alcanza a ninguno. Un entorno deterio-rado impide a todos
disfrutarlo y, a la inversa, un medio adecuado beneficia atodos
(46). Tal y como acontece con los derechos econmico-sociales, la
proyeccinuti socius acompaa a su dimensin individual, uti singulis.
Para su proteccin con-vendra, pues, atribuir acciones de defensa
tanto a los individuos, como a losgrupos (47). Slo con la defensa
individual tendramos un verdadero derecho subje-tivo, pero la accin
colectiva hara ms eficaz la defensa. Sobre los aspectos proce-sales
incidimos en el siguiente epgrafe.
(44) Un problema doctrinal ya clsico sobre el que destaca la
opinin de E. FORSTHOFF: El Estadode derecho y el Estado social no
son compatibles en el plano constitucional, en Problemas
constitucio-nales del Estado social, W . AA.: El Estado social,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986,pg. 45.
(45) La efectividad del Estado social se consigue ... cuando
entran en relacin Constitucin y ad-ministracin, FORSTHOFF: Concepto
y esencia del Estado social de derecho, en op. cit., pg. 101.
(46) JORDANO FRAGA enfatiza la para l, doble titularidad,
individual y colectiva, del derecho a dis-frutar de un entorno
adecuado, La proteccin..., op. cit., pgs. 491 y sigs.; ESCOBAR ROCA
habla de titula-ridad difusa, op. cit., pg. 92.
(47) De todas las vas posibles se ocupa MARTN MATEO: Tratado...,
op. cit., pgs. 190 y sigs.
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e) Vas jurisdiccionales para la proteccin de
interesesmedioambientales frente a los poderes pblicosy frente a
particulares
a') Alternativas
Es hora de pormenorizar de qu modo pueden, hoy por hoy,
prosperar ante lostribunales pretensiones subjetivas
medioambientales (48). Aunque no existe unaconfiguracin legal del
hipottico derecho al goce del entorno y, en consecuencia,no hay
previstas acciones especficas de defensa, pueden determinadas
pretensionesambientalistas encontrar proteccin de los tribunales,
solapndose en el contenidode derechos subjetivos reconocidos en
nuestro Ordenamiento (49). En efecto, si en-cuadramos algn aspecto
del derecho al ambiente dentro del derecho a la vida, porejemplo,
la proteccin es mxima, toda vez que el derecho a la vida recibe
denuestro Orden jurdico las mayores garantas posibles. Lo mismo
sucede si el sola-pamiento se produce con el derecho a la
integridad fsica o moral. En estos supuestosel ambiente protegido
sera el mnimo indispensable para el bienestar humano. Tam-bin cabra
dar cobertura a ciertos contenidos subjetivos medioambientales, al
pro-teger el derecho a la intimidad o hacerlo a travs del derecho a
la proteccin de lasalud. Sin olvidar las vas de defensa del derecho
de propiedad, muy tiles en al-gunos caso para defender intereses
ambientales.
En todas las hiptesis apuntadas no existen procedimientos
especficos de pro-teccin medioambiental, pero como lo ambiental
afecta actualmente toda la vida so-cial, permiten formular
reclamaciones medioambientales apoyadas en pretensionesde otro
gnero que ya tienen acomodo y satisfaccin procesal. En resumidas
cuentas,la inexistencia de vas especficas de tutela obliga a
tramitar toda reclamacin me-dioambiental convertida en pretensin
atendible por los Tribunales, bien solapn-dose con otros derechos,
bien invocndose intereses legtimos. En este contexto, elartculo 7.3
de la Ley Orgnica del Poder Judicial (49), cuando regula de manera
ge-
(48) Cfr. PREZ LUO: Op. cit, pg. 263; D. LOPERENA ROTA:
Proteccin de la salud y medio am-biente adecuado, en Estudios...,
op. cit., I, pgs. 1467 y sigs.; VELASCO CABALLERO: Op. cit., pgs.
86y sigs., y BELTRN y CANOSA: Op. cit, pgs. 48 y sigs.
(49) Varios autores destacan las posibilidades aperturistas de
la legitimacin permitida por el ar-tculo 7.3 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial (LOPJ): F. GMEZ LIAO: La legitimacin colectiva yel
artculo 7 de la LOPJ, en Justicia, nm. 3, 1986, pgs. 49 y sigs., y
DELGADO PIQUERAS: Op. cit,pgs. 57 y sigs. As quedaran completadas
las vas clsicas del orden civil, las relaciones de vecindad,que
explican, entre otros, PREZ LUO: Op. cit., pg. 251, y DELGADO
PIQUERAS: Op. cit., pgs. 57 y sigs.La interpretacin generosa del
artculo 28 de la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativaofrecera posibilidades de articular la
defensa concreta del inters medioambiental, DELGADO PIQUERAS:Op.
cit, pg. 59; ALONSO GARCA resalta, por su parte, la posible y
necesaria participacin de los Tribu-nales nacionales en la
aplicacin y control de la legislacin ambiental comunitaria, El
derecho am-biental..., op. cit., pgs. 161 y sigs. La accin popular
en materia de medio ambiente, deducible, ajuiciode LPEZ MENUDO,
directamente del artculo 45.1, y en combinacin con la LOPJ
concretara as el de-
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RAL CANOSA USERA
nerosa la legitimacin activa, sirve para cimentar sobre l una
evolucin jurispru-dencial aperturista (50) y se apoya, adems, en el
artculo 24.1 de la Constitucin(51).
Lo expuesto resulta evidente con las llamadas relaciones de
vecindad, sobre lasque cabe fundar reclamaciones medioambientales.
Por otra parte, en el orden admi-nistrativo es posible aprovechar
la legitimacin procesal activa que la legislacinotorga a los
administrados para impugnar actos y disposiciones de la
Administra-cin. La primera de las vas, la civil, hace factible,
sobre todo, el disfrute del entornofrente a las intromisiones de
los particulares (52); la segunda posibilita exigir la anu-lacin de
actos administrativos contrarios a la legalidad medioambiental y
es, tam-bin, va indirecta de proteccin frente a los particulares.
Analicemos cada una porseparado.
b') Relaciones de vecindad y reparacin del dao causado
Las relaciones de vecindad (53) aseguran el disfrute pacfico del
derecho de pro-piedad y protegen a su titular contra toda
intromisin ilegtima (ruidos, emisionesdesagradables, olores,
invasiones, etc.) realizada por sus vecinos. Resulta obvio quelas
acciones contaminantes de los vecinos pueden encuadrarse entre las
actividadesmolestas para la propiedad y ser resarcidas en la va
civil, apelando al expediente delas relaciones de vecindad. Aunque
los resultados medio-ambientales, obtenidos poresta va, son hasta
la fecha en Espaa muy modestos, muchos opinan que la expan-sin de
esta va protectora generar beneficios medio-ambientales y apuestan
porcentrar aqu la proteccin del entorno. Detrs de esta opinin laten
ideologas teme-rosas de la actividad del Estado que consideran
peligrosa para el ambiente y onerosa
recho a la proteccin del medio ambiente, op. cit., pg. 193. Hay
que destacar tambin la generosa redac-cin del artculo 31 de la Ley
32/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Pro-cedimiento Administrativo Comn. El citado precepto detalla
quines tienen la condicin de interesadosen los procedimientos
administrativos, defendiendo intereses individuales o colectivos.
El nmero 2 delartculo 31 afirma que: Las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses econmicos y so-ciales
sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que
la ley establezca. Aunque sehaga una remisin a otra ley, se regula
una legitimacin colectiva en el procedimiento administrativo.Esta
sera la va, an por concretar, para la defensa de intereses
colectivos medioambientales esgrimidospor organizaciones
sociales.
(50) Cfr. DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 57 y sigs.(51) Cfr.
JORDANO FRAGA: La proteccin..., op. cit., pgs. 424 y sigs. ESCOBAR
ROCA propone la
ampliacin ex Constitutione de las insuficientes garantas
ofrecidas por la legislacin infraconstitucional,op. cit, pgs. 103 y
sigs.
(52) PREZ LuO: Op. cit., pg. 265.(53) Cfr. MARTN MATEO: Op.
cit., pg. 160 y sigs.; DELGADO PIQUERAS: Op. cit., pgs. 51 y sigs.,
y
PREZ LUO: Op. cit., pg. 251. Tambin T. GMEZ PREZ: La legitimacin
activa de grupos y asocia-ciones en los procesos civiles
relacionados con la proteccin del medio ambiente, en
RUIZ-RICO(coord.): Op. cit., pgs, 371 y sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
para el erario pblico. La concepcin liberal pretende limitar la
actividad adminis-trativa de vigilancia medio-ambiental y
encomendar su proteccin a los propios par-ticulares. Desconfan de
la accin estatal y prefieren que sean los particularesquienes, cada
cual, defendiendo su propiedad frente a otros propietarios,
mantenganese medio ambiente adecuado, al que se refiere la
Constitucin. Cada cual sabr loque le conviene y entre todos,
actuando por su propio inters, se preservar elentorno.
No parece posible, a pesar de lo seductor que resulta, atribuir
slo a las rela-ciones de vecindad la preservacin del medio, y por
varios motivos. En primer lugar,porque la Constitucin (art. 45)
impone a los poderes pblicos obligaciones ambien-tales concretas y
exige de ellos acciones positivas. En este sentido, se precisa,
almenos, la regulacin de mnimos de contaminacin admisibles, que, de
no fijarse,seran superados por los particulares. Ante la ausencia
de normativa que impusieraesos mnimos y de Administracin que
vigilase su cumplimiento, los propietarios seampararan en sus
derechos de propiedad para dar a sta el uso que desearan,
aunquefuera contaminante. Las reclamaciones de los vecinos no
tendran entonces amparoante los tribunales porque los jueces
civiles no podran por su cuenta imponer l-mites, en virtud de
criterios medio-ambientales, al goce de la propiedad; a lo
sumo,protegeran contra emisiones peligrosas o insoportables, es
decir, garantizaran m-nimos, que a menudo ya asegura con creces la
normativa existente y verifica la Ad-ministracin. Sera difcil, por
otra parte, evaluar los daos para imponer su resarci-miento (art.
1.902 del Cdigo Civil).
Nada impide, sin embargo, al propietario invocar la superacin de
los lmites fi-jados en la ley para reclamar la consiguiente
reparacin por daos y perjuicios (54).De esta suerte, la va civil
coadyuvara al cumplimiento de la normativa medio-am-biental. Podran
reclamarse, por ejemplo, reparaciones por el uso incorrecto
ocorrecto de una licencia concedida por una Administracin. Por lo
dems el tradicionalentendimiento de las relaciones de vecindad
imposibilita por esta va determinadasreclamaciones
medio-ambientales. Sera necesaria la superacin de la idea de
conti-gidad entre los predios contaminante y contaminador, la
ampliacin de los bienestutelables y la introduccin de la
responsabilidad objetiva, que haga posible preten-siones no
fundadas en culpa o negligencia del contaminador (55). La evolucin
ju-risprudencial apuntada es, sin embargo, posible si se aprovecha
la muy amplia legi-timacin que el artculo 7 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial establece, conectadacon el artculo 24.1 CE donde se
reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva.
La va de las relaciones de vecindad presenta, a pesar de su
utilidad protectora deentorno (56), limitaciones quiz insuperables;
a saber: slo resarce de daos econ-
(54) MARTN MATEO: Op. cit., pgs. 172 y sigs.(55) Ibid., pgs. 175
y sigs.(56) MARTN MATEO se hace eco de la jurisprudencia del TC
para recalcar que la eficacia entre par-
ticulares se obtiene por la va civil de las relaciones de
vecindad. Como el mismo autor reconoce la pro-teccin se cie slo a
la defensa y restauracin, Tratado..., op. cit., pg. 145.
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RAL CANOSA USERA
nucamente evaluables, han de referirse a fincas concretas y
vecinas, sin olvidar laimposibilidad de establecer en sede judicial
standards ambientales cuya imposicincorresponde al legislador. La
va civil no permite tampoco desarrollar una labor pre-ventiva
eficaz contra los agentes contaminantes, an cuando la va
interdictal pueda,ocasionalmente destinarse a ese fin (57).
c') Recurso contencioso-administrativo
Conviene, en mi opinin, que exista un ordenamiento jurdico del
medio am-biente y que, conforme en l se establezca, realicen los
poderes pblicos las misionesa ellos encomendadas por el artculo 45
CE. En qu medida la actividadpblica puede, en ese contexto, ser
estimulada por los administrados? Qu alterna-tivas se ofrecen a las
reclamaciones jurisdiccionales de los particulares en la promo-cin
del inters ambiental constitucionalizado? Hemos contemplado las
posibilidadesque brinda la jurisdiccin civil y ms adelante
estudiaremos las proporcionadas por lapenal. Detenindonos ahora en
la va contencioso-administrativa, se presentan variasalternativas:
la primera, mantener la actual situacin, sin regular un derecho
subjetivoal ambiente, pero siendo posible hacer uso de los derechos
reaccionales o invocar in-tereses legtimos para articular
pretensiones medio-ambientales. La segunda de legeferenda se
descompone en dos: por un lado, establecer una accin pblica en
materiaambiental, similar a la que establece excepcionalmente el
art. 304 de la Ley de Suelo(Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26
de junio, Texto Refundido de la Ley sobreRgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, antiguo art. 235); y, por otro lado, confi-gurar
un derecho subjetivo tpico a disfrutar del entorno. Expliquemos
cada una de lasdos opciones que en realidad son tres y que pueden
combinarse entre s.
En la actualidad estn vigentes numerosas normas ambientalistas y
funcionan unsinfn de organismos especializados en la materia. Pese
a lo anterior, no existe un de-recho subjetivo a disfrutar del
medio ambiente adecuado, porque, a pesar de la for-mulacin
subjetivista del artculo 45.1 CE, el presunto derecho no es
alegable antelos tribunales ordinarios, salvo que la ley lo prevea
(art. 53.3 CE). Y la ley no ha re-gulado hasta la fecha ese derecho
subjetivo. As las cosas, ninguna pretensin pro-cesal puede fundarse
slo en el artculo 45.1 CE. Ya hemos explicado pginas atrsqu
aspectos de ese hipottico derecho al ambiente obtendran proteccin
solapn-dose con el contenido de otros derechos efectivamente
reconocidos y protegidoscomo tales en nuestro Ordenamiento.
De qu manera los intereses individuales de los administrados,
relativos almedio ambiente, se pueden hacer valer ante los
tribunales, frente a la Administra-cin, obligndola a rectificar y a
reparar, en su caso, el dao causado? Existen, en
(57) Ibid., pgs. 175 y sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
efecto, vas jurisdiccionales abiertas para los ciudadanos que
les permiten esgrimirpretensiones ambientalistas ante los
tribunales ordinarios. El art. 28 de la Ley de Ju-risdiccin
Contencioso-administrativa regula lo que, a juicio de un sector
doctrinales un derecho reaccional o impugnatorio (58). Otro sector
habla de intereses leg-timos (59), defendibles gracias a la
legitimacin activa que concede el precitado ar-tculo 28 (60). Sea
cual fuere la posicin doctrinal que se sustente, es claro que el
ar-tculo 28 LJCA permite la fiscalizacin de la actividad de la
Administracin ainstancia de los administrados (61), quienes
contribuyen as a que la Administracinacte dentro de la legalidad.
Como esta legalidad se compone tambin de normasmedioambientales,
que la propia Administracin ha de cumplir y hacer cumplir, eluso
del derecho reaccional o la invocacin de intereses legtimos conduce
a la elimi-nacin de actos y disposiciones ilegales de la
Administracin y se preserva el medioambiente.
Cundo los administrados pueden impugnar, mediante la
interposicin del re-curso contencioso-administrativo ordinario,
actos o disposiciones de la Administra-cin? La LJCA (art. 28 en
relacin con los arts. 41 y 42) regula la legitimacin ac-tiva y los
tipos de pretensin procesal de los administrados (62). Los
requisitosestablecidos se sintetizan en dos: inters directo e
ilegalidad del acto administrativo.De darse estas dos condiciones
el administrado ostenta un derecho a la eliminacinde la actuacin
ilegal que le perjudica. Siguiendo a Garca de Enterra (63), se
tra-tara de un derecho subjetivo, que como tal, cristaliza en un
recurso subjetivo, dondese ventila la pretensin del recurrente. A
similares conclusiones prcticas se llegadesde la concepcin de los
intereses legtimos sustantivos.
El inters del recurrente (64) se identifica con el perjuicio que
el acto adminis-trativo impugnado le causa o con el beneficio que
su eliminacin le producira. Hay,por tanto, inters directo si de la
satisfaccin de su pretensin se deduce un beneficiopara el
recurrente. No es una accin en inters de ley, sino un recurso
subjetivo endefensa de un inters personal, lesionado por la
actuacin administrativa. Lesinequivale a perjuicio moral o material
en el crculo vital del administrado que recurre.
Pero el inters ha de fundarse en una norma jurdica, precisamente
aqulla que,
(58) Cfr. E. GARCA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ: Curso
de Derecho Administra-tivo, II, Civitas, Madrid, 1985, pgs. 46 y
sigs.
(59) Cfr. F. GARRIDO FALLA, quien sostiene esta tesis y
sintetiza las opiniones doctrinales al res-pecto, Tratado de
Derecho Administrativo, I, Tecnos, Madrid, 1987, pgs. 333 y
sigs.
(60) Entre otros, proponen la interpretacin extensiva o generosa
del artculo 28 de la LJCA, DEL-GADO PIQUERAS: Op. cit, pg. 59, y
MARTN MATEO: Op. cit, pg. 193. Tambin da un interpretacin am-plia
al artculo 28 LJCA el Tribunal Constitucional con un criterio pro
actione, cfr. SSTC 24/1987y 93/1990.
(61) Cfr. GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pg. 54.(62) Cfr. el
extenso anlisis, crtico en ocasiones, de JORDANO FRAGA sobre la
legitimacin de la
LJCA, op. cit., pgs. 255 y sigs.(63) GARCA DE ENTERRA: Op. cit.,
pgs. 47 y sigs.(64) La STC 93/1990, FJ. 2, sintetiza la doctrina
jurisprudencial del TC.
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RAL CANOSA USERA
a juicio del recurrente, vulner la Administracin al emitir el
acto o disposicin quese pretende anular (art. 83.2 LJCA). Pero la
pretensin del recurrente no se limita,normalmente, a solicitar la
anulacin del acto, porque, siendo sta importante, serainsuficiente
para la satisfaccin del inters personal con el cual se justifica la
accinemprendida. Es preciso, adems, que la sentencia, si es
favorable al recurrente, reco-nozca la situacin jurdica
individualizada y adopte las medidas necesarias para supleno
restablecimiento, incluido el resarcimiento por daos. Este ha sido
el parecerde la jurisprudencia, apoyada ahora en el artculo 24.1
CE, a pesar de las limita-ciones que la LJCA establece en sus
artculos 28.2 y 42 (65).
De la manera descrita, y aunque no exista derecho subjetivo
ambiental, los admi-nistrados pueden, individual o colectivamente,
formular recursos, cuando actuacionesadministrativas perjudiquen
sus intereses medioambientales protegidos por el Orde-namiento
jurdico. El inters personal del recurrente lo comparte, en estos
casos, conel resto de los ciudadanos, puesto que la norma sirve al
inters general, pero el re-currente, legitimado de la forma
explicada, hace valer ese inters como propio.
d') Accin pblica y accin popular
A la va impugnatoria, que acabamos de esbozar, se une en nuestro
vigente or-denamiento ambiental la accin pblica o popular
contemplada en el art. 304 de laLey del Suelo (66). En su virtud,
individuos o grupos, sin necesidad de reunir condi-ciones
especiales pueden exigir a cualquier Administracin y, llegado el
caso, antelos tribunales contencioso-administrativos la observancia
de la normativa urbans-tica. En estos supuestos y en la esfera
administrativa el actor no defiende interesespropios, sino que acta
en inters de ley, por eso no se le exige reunir requisitos
es-peciales. Quiz quepa, sin embargo, abrir la accin pblica en la
defensa de interesescolectivos medio ambientales (ya es posible,
sin duda, en la esfera penal) tal y comopodra desprenderse de
algunas sentencias del Tribunal Constitucional. Si hay unbien
jurdico y ste determina la existencia de un inters legtimo
colectivo-per-sonal reconzcase, por tanto, la legitimacin dual,
tanto colectiva como individual,apoyndose en el artculo 24.1 CE y
7.3 de la LOPJ (67).
(65) Cfr. GARCA DE ENTERRA: Op. cit., pg. 536.(66) LPEZ MENUDO:
Op. cit., pg. 183, se lamenta de que sea ste el nico ejemplo de
accin po-
pular, ms la posibilidad ofrecida en la Ley de Bases de Rgimen
Local, cfr. nota 98.(67) Esto propone JORDANO FRAGA: La
proteccin..., op. cit., pg. 453. En parecido sentido, PREZ
LUO: Op. cit, pgs. 277 y sigs.; A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO: La
accin popular y la audiencia de losciudadanos en el rea del derecho
ambiental, en Poder Judicial, nm. 4, 1988, pg. 177. Ms en
generalpara la defensa de los intereses difusos, incluyendo los
medioambientales, DOMPER FERRANDO: Op. cit,pgs. 120-121; J. ALMAGRO
NOSETE: La proteccin procesal de los intereses difusos, en
Justicia,nm. 1,1983, pg. 69, y MARTN MATEO: Tratado..., op. cit.,
pgs. 182 y sigs.; J. ROSA MORENO comentauna interesante sentencia
de la Audiencia Nacional en la materia, Respaldo jurisprudencial a
la defensaambiental colectiva, en REDA, nm. 81,1994, pgs. 147 y
sigs.
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO AMBIENTAL
Lege ferenda, se ofrecen dos posibilidades, que ya anticipbamos
y que ahoraanalizaremos. Antes, sin embargo, cumple hacer una
precisin: la extensin de la ac-cin pblica y la configuracin de un
derecho subjetivo tpico al ambiente no son in-compatibles entre s
ni con la va impugnatoria prevista en el art. 28 LJCA.
Si en materia ambiental generalizramos expresamente la accin
popular (68)(como hace, por ejemplo, el art. 89 de la Ley murciana
1/1995, de 8 de marzo, deProteccin del Medio Ambiente de la Regin
de Murcia) cualquier individuo ogrupo podra instar el cumplimiento
de la legalidad medioambiental y exigir de estemodo la actuacin o
la omisin de los poderes pblicos. La accin se interpondraante los
tribunales contencioso-administrativos. De esta manera los
ciudadanos con-tribuiran a una ms diligente actuacin
administrativa. La interpretacin ms gene-rosa del Ordenamiento
jurdico hara intil la atribucin expresa de la accin pblicaque ya se
deducira en los trminos ms amplios de la legislacin (69).
El grado de extensin concreta de las acciones comentadas (70)
est a disposi-cin del legislador, quien puede atribuir la accin slo
a algunos grupos asociativoso generalizarla y, segundo, poner
expresamente todo el orden jurdico ambientaldentro del mbito de la
accin pblica o slo una parte de l. En derecho comparadolas opciones
son todava prudentes pues se atribuye la accin pblica nicamente
agrupos ecologistas cualificados (71), a los cuales el Ordenamiento
jurdico reconoceaptitud para actuar en defensa de intereses difusos
ambientalistas. Este tipo de inte-reses, los difusos, encuentra
natural acomodo para articularse procesalmente en laaccin
popular.
e') Alternativa subjetivista
Otra manera de proteger el entorno, la que podamos calificar
como alternativasubjetivista, consiste en construir normativamente
como verdadero derecho subje-tivo el disfrute del ambiente. As
regulado, nuestro derecho engendrara en los po-deres pblicos
deberes, que seran de omisin (no impedir ese disfrute), pero
sobretodo de prestacin (poner a disposicin del ciudadano un
ambiente adecuado). Lasvas posibles para la defensa del derecho
seran las jurisdiccionales civiles y, frentea la Administracin, las
contencioso-administrativas. Habra, eso s, que determinar
(68) Sobre la accin pblica, cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pg. 186;
PREZ LUO: Op. cit,pgs. 277 y sigs.; DOMPER FERRANDO: Op. cit, pgs.
120-121, y A. GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO: Op. cit,pg. 177.
(69) Tal accin popular se conectara con el derecho a la
participacin poltica (art. 23 CE), ademsde con el derecho a la
tutela efectiva de intereses legtimos (art. 24.1 CE), JORDANO
FRAGA: La protec-cin..., op. cit., pgs. 414 y sigs. En parecido
sentido, ESCOBAR ROCA: Op. cit, pgs. 103 y sigs.
(70) VELASCO CABALLERO pone en guardia contra la excesiva
extensin de la accin popular,op. cit, pg. 96.
(71) Cfr. MARTN MATEO: Op. cit., pg. 187.
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RAL CANOSA USERA
el contenido del derecho para saber cuando se le lesiona y
cuando, por ende, cabe altitular actuar en su defensa (72).
f ) Va penal
La va penal (73) se abre a todas las querellas presentadas por
presunta comisinde un delito ecolgico. La accin popular en este
orden jurisdiccional permite,adems, la participacin de los
ciudadanos en el proceso como acusadores.
No obstante, la radicalidad de las medidas que una sentencia
condenatoria con-lleva, sin olvidar la aneja reparacin por
responsabilidad civil, la parca regulacin denuestro cdigo no ha
permitido que proliferen las sentencias condenatorias (74).Dado que
el Derecho penal slo castigar los daos ms severos en el medio
am-biente, la proteccin integral del entorno no depender nunca de
las sancionespenales.
g') Recurso de amparo
Cuando algunos autores (75) abren la va del amparo ante el
Tribunal Constitu-cional a las pretensiones medioambientales
advierten que tales pretensiones nopueden apoyarse slo en el
artculo 45.1 CE. Aunque algunos atribuyan a nuestroderecho el
carcter de fundamental, este calificativo choca con la exclusin
rigurosaque del mismo hace la Constitucin (art. 53.2). nicamente
determinados derechos,los citados en ese precepto son susceptibles
de amparo.
Pero, si como hemos apuntado ms atrs, enlazamos el derecho del
artculo 45.1con el derecho a la vida, a la integridad fsica o moral
o a la libertad de circulacin,por citar algunos, podr obtenerse
satisfaccin procesal en amparo de una preten-sin, bien que
disfrazando sta ltima o acompandola de otra pretensin fundadaen
artculos constitucionales que reconocen derechos fundamentales
autnticos. ElTribunal Constitucional no otorgar nunca el amparo por
infraccin del artculo 45.1CE. El solapamiento entre derechos
explicar quiz la motivacin psicolgica delrecurrente, pero el debate
procesal se ceir a determinar si hubo o no infraccin delderecho
fundamental.