Diagnostico Del Programa de Reinsercion en Colombia

Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

Direccin de Estudios Econmicos

ARCHIVOS DE ECONOMA

Diagnstico del programa de reinsercin en Colombia:

mecanismos para incentivar la desmovilizacin voluntaria individual

Mara Eugenia PINTO BORREGO Andrs VERGARA BALLEN Yilberto LAHUERTA PERCIPIANO

Documento 211 20 de Noviembre de 2002. La serie ARCHIVOS DE ECONOMIA es un medio de la Direccin de Estudios Econmicos, no es un rgano oficial del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.

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Diagnstico del programa de reinsercin en Colombia: mecanismos para incentivar la desmovilizacin

voluntaria individual

Mara Eugenia PINTO BORREGO Andrs VERGARA BALLN

Yilberto LAHUERTA PERCIPIANO

INTRODUCCIN1

El Estado colombiano ha suscrito acuerdos de paz con nueve movimientos guerrilleros. Producto de estas negociaciones 4.715 personas han dejado las armas de manera voluntaria y colectiva, y se han acogido a los programas de reinsercin que ofrece el Estado. A pesar de que en los ltimos aos no se han logrado acuerdos importantes con grupos al margen de la ley, se ha incrementado el nmero subversivos que han dejado de manera individual y voluntaria las armas, amparados en el decreto 1385 de 19942. Mientras en 1998 se presentaron a las autoridades 150 casos, para 2001 esta cifra lleg a 1.200. Durante el ltimo cuatrienio, el nmero de desmovilizados voluntarios individuales ha sido 2.505 individuos3. Para atender a esta poblacin y para prevenir la vinculacin de otros colombianos a estos grupos, desde la dcada de los ochenta se han aplicado varias estrategias. No obstante los logros alcanzados, hoy en da persisten algunos obstculos institucionales, legales y presupuestales. Conscientes del creciente nmero de desmovilizados individuales voluntarios y de la necesidad de identificar y superar las limitaciones que podran obstaculizar y retrasar la atencin de esta poblacin, la Direccin de Justicia y Seguridad a travs de su Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos, elabor el siguiente documento para identificar

Funcionarios de la Direccin de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeacin - Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos internos. 1 Los autores agradecen la colaboracin de Luisa Mclaughlin Covaleda y Anglica Iglesias Rico en la elaboracin del trabajo. Los comentarios sobre este se reciben en [email protected], [email protected] o [email protected]. 2 Por el cual se expiden normas sobre concesin de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas 3 El 16% de estos desmovilizados voluntarios individuales son menores de 18 aos.

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y proponer soluciones a los principales problemas en la atencin y reinsercin econmica de los desmovilizados voluntaria e individualmente4. Este estudio est dividido en tres partes. En la primera, se muestra el comportamiento de la desmovilizacin individual durante los ltimos aos, as como algunos factores que la han motivado y una caracterizacin de la poblacin desmovilizada. Igualmente, se realiza un anlisis normativo y un diagnstico institucional de la oferta del Estado en materia de reinsercin. En la segunda parte, se analizan las etapas del proceso actual de reinsercin, detallando los obstculos y falencias de cada una de ellas. Y en la tercera seccin, se proponen mecanismos para fortalecer el programa, se recomiendan nuevas alternativas de reinsercin econmica y se presentan las conclusiones. 1. DIAGNOSTICO 1.1. Marco Conceptual El desarme se refiere a la dejacin de las armas por parte de los grupos guerrilleros, la desmovilizacin es el proceso por el cual un movimiento subversivo o individuo se rinde o se desvincula voluntariamente de su grupo armado y la reintegracin o reinsercin se relaciona con la aplicacin de programas de compensacin monetaria, entrenamiento, capacitacin, generacin de ingresos y otros beneficios, que buscan garantizar la reinsercin social y econmica de los excombatientes y de sus familias. La desmovilizacin voluntaria puede ser colectiva e individual. La primera se asocia con los acuerdos de paz con el grupo armado y la ltima con la desvinculacin de algn miembro de ese grupo por su propia voluntad. Los procesos de desarme, desmovilizacin y reinsercin tienen bsicamente tres objetivos: uno poltico que implica la participacin poltica de miembros de los grupos desmovilizados; uno de seguridad ciudadana y convivencia; y uno econmico, con el cual se busca el retorno de los excombatientes a la vida productiva. 1.2. Aspectos legales y Responsabilidades Institucionales A partir de 1990 se crearon los mecanismos para facilitar a las organizaciones armadas desmovilizadas las condiciones sociales, econmicas y de seguridad para que puedan dejar efectivamente las armas y hacer trnsito a la vida civil. Para la puesta en marcha de los acuerdos en materia de reinsercin econmica y social se defini un esquema institucional. Se cre en 1990 el Consejo Nacional de Normalizacin5,

4 No obstante, las estrategias que se recomiendan en este trabajo tambin sirven para el caso de los desmovilizados voluntarios colectivos actuales y futuros que en su agenda de negociacin convengan con el Estado recibir los beneficios del programa. 5 Decreto 314 de febrero de 1990.

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vinculado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica (DAPRE) para supervisar y coordinar los programas de reinsercin, asignar los recursos provenientes del Fondo para la Paz a los 17 Consejos Regionales de Normalizacin y colaborar en las acciones de seguimiento y evaluacin de los programas. Este Consejo tena tres comisiones: Comit de Reinsercin, Comit para la Ejecucin de los Proyectos y Comit de Seguridad. Posteriormente, en 1991 se cre al interior del Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR), la Oficina Nacional de Reinsercin y a finales del mismo ao, se traslad a la denominada Direccin del Programa Presidencial para la Reinsercin, adscrita al DAPRE6, para finalmente reintegrase diez meses despus al PNR. En 1993, con la firma del Pacto por la Consolidacin de los Procesos de Paz7 se conform el Comit de Consulta y Concertacin con 19 delegaciones departamentales, el cual retom la mayora de las acciones del Consejo de Normalizacin. En 1994 las funciones del PNR se trasladaron a la Secretara Especial para la Reinsercin de la Red de Solidaridad Social. Y finalmente, el Decreto 2546 de 1999, cre la Direccin General para la Reinsercin en el Ministerio del Interior. Su funcin principal era la de coordinar y dirigir la accin del Estado para el desarrollo del Programa de Reinsercin. Finalmente, hoy en da la normatividad relacionada con desmovilizacin voluntaria colectiva e individual se resume en la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999. Para el caso de la desmovilizacin voluntaria individual rige el decreto 1385 de 1994, en el cual se expiden normas sobre concesin de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas. Por otra parte, la ley 418 de 1997 en su artculo 17 ordena al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) atender a los menores de edad vctimas del conflicto armado. Esta responsabilidad ha sido delegada al Programa de atencin a vctimas de la violencia, del ICBF, creado mediante resolucin 0666 de abril de 2.001 el ICBF. Este grupo coordina el programa de atencin a menores desvinculados del conflicto armado. Adems, la resolucin 0722 de 2001 crea el Grupo de Atencin Humanitaria al desmovilizado del Ministerio de Defensa. 1.3. Coyuntura del conflicto colombiano: creciente desmovilizacin voluntaria e individual El Estado colombiano dispuso en su momento de una serie de mecanismos e instancias institucionales con dos propsitos fundamentales: por un lado, cumplir con lo pactado con los grupos armados que se desmovilizaron por acuerdos de paz en la dcada de los 90 (M-19, EPL, PRT, etc); y por otra parte, atender a los dems grupos subversivos que continuaban en la lucha armada, en el evento en que decidieran dejar las armas, mediante 6 Decreto 2884 de 1991. 7 Firmado con los grupos desmovilizados hasta ese momento: M-19, PRT, EPL, MAQL y los Comandos Ernesto Rojas.

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nuevos acuerdos (FARC-EP, ELN). Sin embargo, contrario a las intenciones de los dos ltimos gobiernos, la firma de tales acuerdos se ha alejado cada vez ms de convertirse en realidad, a causa del recrudecimiento generalizado del conflicto armado8. Lo anterior ha llevado a que la desmovilizacin voluntaria pase de ser un fenmeno colectivo, producto de una negociacin entre los grupos armados ilegales y el Gobierno, a ser una manifestacin individual de algunos miembros de dichos grupos, que individualmente deciden abandonar las armas. Obviamente esta nueva situacin es totalmente distinta a lo que se haba experimentado con la firma de acuerdos de paz. 1.3.1 Evolucin del nmero de desmovilizados individuales Durante los ltimos cinco aos se ha observado un aumento significativo en el nmero de desmovilizados individuales, provenientes no slo de las organizaciones guerrilleras vigentes, como las FARC-EP y el ELN, sino tambin de las grupos de autodefensa ilegales.

Grfico 1 Nmero de desmovilizados voluntarios reportados por la DGR

1998-2001

150

360

795

1.200

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1998 1999 2000 2001

Fuente: Direccin General para la Reinsercin Desde 1999 se han contabilizado cerca de 909 entregas a la Fuerza Pblica, 753 de ellas al Ejrcito Nacional (cabe anotar que los desmovilizados se pueden presentar ante cualquier autoridad civil, militar o eclesistica).

8 Tal degradacin se hace manifiesta en hechos como la inclusin de menores de edad en las filas de la subversin y la continua violacin a los Derechos Humanos y al DIH.

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Grfico 2 Desmovilizados recibidos por la Fuerza Pblica

(1999-2002)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1999 2000 2001 2002

ante el Ejrcito ante otras fuerzas Fuente: Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado

Un aspecto preocupante es la importante participacin de menores de edad en la poblacin desmovilizada individual, lo cual sugiere que los grupos armados ilegales han venido incrementado el reclutamiento de nios y nias para sus filas.

Grafico 3 Poblacin atendida por el ICBF

1997-2001

253

186

120

78

24

0

50

100

150

200

250

300

1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: ICBF Programa de atencin a vctimas de la violencia

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1.3.2. Caracterizacin de la poblacin desmovilizada Para este estudio slo fue posible obtener informacin de los desmovilizados atendidos por el programa del Ministerio de Defensa para el ao 2000, datos reseados en el informe: Programa para la dejacin voluntaria e individual de armas. La Direccin General para la Reinsercin del Ministerio del Interior que tiene a su cargo la atencin de la mayora de los desmovilizados no dispone a la fecha de un estudio que identifique los perfiles socioeconmicos de la poblacin que ha recibido en el programa. Sin embargo, se puede suponer que el nmero de desmovilizados incluidos en el estudio del Mindefensa (316), es representativo del total de poblacin desmovilizada reportada para el ao 2000 por la DGR (795), exactamente un 39,7%. Los resultados de este diagnstico se resumen as: a. Edad del desmovilizado: El 44% de los desmovilizados tienen edades entre los 13 y los 17 aos, mientras que los mayores de 17 son el 56%. Es decir que casi la mitad de la poblacin que se desmoviliz en el 2000 era menor de edad. b. Edad de ingreso a la guerrilla: EL 82% del total de los desmovilizados de 2000 entraron a la guerrilla entre los 10 y 17 aos; es decir, que el reclutamiento de menores de edad para las filas de la subversin es una prctica comn en los ltimos aos. c. Sexo: Se puede apreciar que la mayora de los desmovilizados son hombres (92%). d. Nivel de escolaridad: La mayora de los desmovilizados (84%) ni siquiera ha completado la primaria; un 8% no presenta ningn nivel de escolaridad. El 8% restante ha alcanzado el sptimo grado de educacin media. e. Estado civil: El 88% de los desmovilizados son solteros, mientras que el resto se encuentran en unin libre. f. Razn del ingreso a la guerrilla: Entre las causas ms frecuentes se encuentran el reclutamiento forzoso con un 20%; el gusto por las armas y el uniforme representa el 20%, promesas (remuneracin econmica y buen trato) (16%), eleccin como forma de vida (12%) y miedo o retaliacin a hechos cometidos por autodefensas o Fuerzas Militares (10%). g. Causa de la desmovilizacin: Las principales causas expresadas por los desmovilizados son el maltrato (37%), la falta de remuneracin econmica (19%), privacin de la libertad (17%) y la falsas promesas (16%). h. Departamento donde se da la entrega: Los departamentos en los cuales se han realizado un mayor nmero de entregas son Santander (28%), Norte de Santander (12%), Antioquia (10%) y Putumayo (7%). i. Conocimiento del programa de reinsercin: En el 86% de los casos el desmovilizado afirm no conocer el programa de reinsercin.

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j. Desmovilizados por grupo insurgente: La mayora los desmovilizados (83%) provienen de las FARC-EP. k. Existencia o no de hijos: El 92% de los desmovilizados no tienen hijos.

Cuadro 1 Perfil del desmovilizado promedio.

Variable Mayor ocurrencia

Edad del desmovilizado 44% < 17 aos 56% >17 aos Edad de ingreso a la guerrilla Entre los 10 y 17 aos Sexo Masculino Nivel de escolaridad Educacin bsica incompleta Estado civil Soltero Motivo de ingreso a la guerrilla Reclutamiento forzoso, gusto por las armas y el

uniforme, promesas (remuneracin econmica y buen trato)

Motivo de la desmovilizacin Maltrato, falta de remuneracin econmica, privacin de la libertad y la falsas promesas

Departamento donde se desmoviliza Santander, Norte de Santander, Antioquia y Putumayo

Conocimiento del programa de reinsercin No Desmovilizados por grupo insurgente FARC-EP Existencia de hijos No

1.3.3. Factores que llevan a los subversivos a desmovilizarse En la actual coyuntura del conflicto existen muchos aspectos que generan incentivos en los miembros de grupos armados ilegales para dejar las armas, sin embargo dos de ellos se consideran fundamentales: los riesgos contra la integridad personal y la falta de remuneracin econmica. Un miembro de un grupo subversivo est expuesto a riesgos tales como ser dado de baja por la Fuerza Pblica o ser capturado en operaciones militares. El temor a dichas situaciones es una de las causas que llevan a los guerrilleros a abandonar las filas de la subversin. Sin embargo, tal decisin conlleva otra serie de riesgos adicionales tales como caer en poder de uno de los grupos a los que se enfrenta (diferente al Estado) o ser asesinado por el grupo al que pertenece. Riesgo de muerte para miembros activos de los grupos subversivos

El riesgo de muerte al que se expone una persona depende, entre otros factores, de la actividad laboral que realiza. En el caso de los integrantes de los grupos subversivos este riesgo se debe, principalmente, a los combates que sostienen contra la Fuerza Pblica y otro grupo enemigo (en el caso de la guerrilla las autodefensas9 y viceversa).

9 Los riesgos de muerte relacionados con enfermedades u otras causas distintas a la participacin en combates no se tienen en cuenta. Adems slo se consideran los riesgos de combate contra la Fuerza Pblica, porque no se dispone de cifras sobre dados de baja en confrontaciones con grupos de autodefensas.

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Un indicador que permite cuantificar el riesgo de muerte para un individuo o grupo10 es la probabilidad de muerte por causa violenta. Esta probabilidad se obtiene al dividir el nmero de muertos por causa violenta entre el nmero total de personas. En el caso de la guerrilla dicha probabilidad vendra dada por:

Prob. = # de guerrilleros dados de baja / Pie de fuerza estimado de la guerrilla El clculo de esta probabilidad para los grupos subversivos, para el periodo 1995 a 2000, se resume en la siguiente tabla:

Cuadro 2 Probabilidad de muerte por causa violenta de los integrantes de la subversin

1995-2000

1995 1996 1997 1998 1999 2000Promedio

1995 - 2000

Probabilidad 4,81% 5,61% 5,44% 4,76% 4,82% 4,45% 4,98%

Fuente: Ministerio de defensa, Resultados operacionales. Clculos DJS-GEGAI.

Es decir que un miembro de un grupo armado ilegal tiene una probabilidad de 5% de ser dado de baja por causa de una operacin de la Fuerza Pblica. Esta probabilidad es mucho mayor que la probabilidad de muerte por causa violenta de un colombiano promedio (Esta probabilidad se obtiene de las cifras reportadas por la Polica Nacional sobre homicidios comunes, en las cuales no se incluyen ningn tipo de muertes relacionadas con el conflicto armado en Colombia). La formula para calcular esta probabilidad es la siguiente:

Prob. = # de homicidios comunes / Poblacin total de Colombia

Cuadro 3 Probabilidad de muerte por causa violenta en Colombia sin conflicto

1995-2000

1995 1996 1997 1998 1999 2000Promedio 1995 -2000

Probabilidad 0,07% 0,07% 0,06% 0,06% 0,06% 0,06% 0,06%

Fuente: Polica Nacional, DANE. Clculos DJS-GEGAI.

10 Este grupo poblacional es establecido segn las caractersticas que se quieran analizar. (Ejemplo: profesin, sexo, edad, etc.).

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De los anteriores resultados se deduce que la probabilidad de muerte violenta para un combatiente (4.98%), es mucho mayor que la de un colombiano promedio (0.06%). Ingresos de un subversivo durante su estada en la guerrilla Por tanto es necesario determinar los ingresos que una organizacin guerrillera otorga a sus miembros, teniendo presente que una parte de ellos son entregados en especie, y otra, como auxilios para sus familias. Al respecto es difcil encontrar datos y cifras confiables, sin embargo, en algunos documentos, que sern reseados en el desarrollo de este informe, se han propuesto estimaciones sobre el tema. Cabe anotar que en estos clculos no se incluye a los grupos de autodefensas, ya que estos no estn contemplados en las estrategias de desmovilizacin voluntaria ni en el programa de reinsercin. Vale la pena anotar que la organizacin guerrillera remunera a sus miembros brindndoles la dotacin para su sostenimiento, es decir, alimentacin, vestido, vivienda, salud, transporte. Estos gastos son un costo fijo para el funcionamiento de la organizacin. Por otra parte, segn algunas fuentes consultadas, los guerrilleros reciben algn tipo de salario que utilizan para sus gastos personales o para transferir a sus familiares. Este gasto es un costo salarial para la organizacin, que puede variar de un miembro a otro segn el rango, la antigedad o el xito obtenido en las tareas encomendadas. Revisin bibliogrfica sobre ingresos de la guerrilla Algunos trabajos como el realizado por Juan Carlos Echeverri, El balance del sector pblico y la sostenibilidad fiscal en Colombia y el elaborado por Martha Badel y Edgar Trujillo Costos econmicos de la criminalidad y la violencia en Colombia (1991-1996), estiman los ingresos de los grupos guerrilleros y calculan el ingreso per cpita por miembro. Sin embargo, este ltimo dista mucho de ser el ingreso que realmente recibe un guerrillero, ya que la guerrilla no distribuye las ganancias de sus actividades delictivas por partes iguales entre sus miembros. Por otra parte, un informe elaborado por el Comit Interinstitucional para la Lucha contra las Finanzas de la Subversin, en 1998, intent aproximar los costos de funcionamiento de los grupos guerrilleros. Partiendo de dicho informe, proponemos dos metodologas para aproximar el ingreso real de un miembro de la guerrilla. En esta entrega incluimos nicamente las estimaciones de los ingresos de un miembro de la guerrilla y la comparacin con el ingreso per cpita estimado de las organizaciones subversivas. El balance del sector pblico y la sostenibilidad fiscal en Colombia, elaborado por Juan Carlos

Echeverry en junio de 1999. En este trabajo se estima que los ingresos de la guerrilla11 pueden oscilar entre US$370 millones y US$680 millones, dependiendo de los ciclos de la actividad econmica legal y del narcotrfico. As mismo se calcula el ingreso esperado de la guerrilla en US$576

11 La composicin de los ingresos se encuentra en el cuadro No . Ver anexos.

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millones, para un total de 20.000 combatientes. El ingreso per cpita por guerrillero sera de US$28.800 al ao, es decir US$2.400 mensuales12. En conclusin el ingreso per cpita equivalentes a $4.695.987 de 2001. Por otra parte, en este estudio se afirma que la dotacin inicial para un guerrillero cuesta US$1.000, esto a pesos de 2001 equivale a $1.975.000 anuales o $163.083 mensuales. Tambin se seala que el salario pagado se supone cercano a US$300 mensuales (pesos de 1995) que equivalen a $587.000 a precios de 2001. Sin embargo el clculo de la dotacin presenta una limitacin, ya que no discrimina entre el costo del sostenimiento y el de equipo militar, como armas y municin. Por tanto la estimacin propuesta por Echeverry no permite establecer cunto gasta la organizacin en un guerrillero para su alimentacin, vestuario o atencin mdica. Para resolver este inconveniente se supone que el 7,5% de la dotacin corresponde armamento13. Por tanto el costo de dotacin sin armamento puede ascender a $150.852 mensuales. Esta cifra, sumada con un salario de $587.000, arroja un total de $931.277 de ingreso mensual para un guerrillero, correspondiente a un 19,8% del ingreso per cpita estimado en este estudio. Costos econmicos de la criminalidad y la violencia en Colombia (1991-1996), Elaborado por

Martha Badel y Edgar Trujillo, en marzo de 1998. En este trabajo los autores estiman los ingresos de la guerrilla provenientes de las distintas actividades delictivas, y hallan los ingresos per cpita, de acuerdo al pie de fuerza de las FARC y el ELN. No calculan los costos de sostenimiento y de salarios para los grupos guerrilleros, por lo que no es posible estimar el ingreso real de un guerrillero. Los resultados del estudio son que para 1996, el ingreso per cpita mensual es de $7.76 millones (en pesos de 1995), equivalentes a $16.6 millones de 2001. Estas cifras de ingreso per cpita son diferentes a las estimadas por Echeverry debido a los datos de nmero de combatientes utilizados en los clculos. Mientras Badel y Trujillo afirman que la guerrilla cuenta, para 1996, con 12.400 integrantes, Echeverry estima el pie de fuerza de dichos grupos en 20.000 combatientes. Informe de la Comisin Interinstitucional de Lucha contra las Finanzas de la Subversin.

(Departamento Administrativo de Seguridad - DAS) En este informe se estima que para 1998 los ingresos de la guerrilla de las FARC fue de $486.520 millones de pesos, provenientes de actividades como narcotrfico, extorsiones y secuestros. En pesos de 2001 esta cifra equivale a $624.159 millones. Adems, se trabaja con un pie de fuerza aproximado de 16.500 combatientes. En trminos per cpita lo anterior representa un ingreso de $3.15 millones al mes.

12 Estas cifras fueron obtenidas convirtiendo pesos de 1995 a una tasa de cambio de 913 pesos/US. 13 Este porcentaje corresponde a la participacin de gasto en dotacin militar de un soldado regular del ejrcito, dentro del total de gastos en dotacin.

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Este informe tambin incluye un estimado del gasto de manutencin anual de un subversivo de $1.38 millones, discriminado en rubros como alimentacin, intendencia, salud, transporte y medicinas. Esta cifra equivale a $115.000 mensuales. Dado que no se tiene en cuenta ninguna clase de salario o auxilios, el monto anterior se considera como el ingreso real de un guerrillero en un mes, aunque subvalorado. Como se puede apreciar, la diferencia entre el ingreso per cpita de un guerrillero y la remuneracin que efectivamente recibe por su trabajo, segn el informe de la Comisin, es notoria, pues estara recibiendo un 3,65% del ingreso que le correspondera si el total de ingresos de la organizacin fuese distribuido entre todos los miembros14. Propuestas metodolgicas para aproximar el ingreso por guerrillero Metodologa I A partir de estimaciones de los costos promedio anuales del sostenimiento y dotacin de un subversivo, as como el pago de salarios, se calcul el costo mensual por guerrillero. De acuerdo a datos obtenidos por el Comit Interinstitucional de Lucha contra las Finanzas de la Subversin, respecto a los ingresos y egresos de las FARC-EP durante 1998, se calcul el costo fijo promedio de mantenimiento de un guerrillero. En estas estimaciones el Comit slo tuvo en cuenta costos de vestido, transporte, alimentacin y atencin mdica, pero excluy la remuneracin salarial. Para incluir el gasto por remuneracin de salarios en el clculo del costo total, se utiliz el trabajo realizado por Juan Carlos Echeverry, Anlisis de la Sostenibilidad Fiscal en Colombia, en el cual el ingreso por remuneracin de un guerrillero es de 2 salarios mnimos. Con los anteriores datos se calcul el costo total (CT) = CFM (costo fijo) + R (remuneracin), por guerrillero mensualmente, equivalente a lo que recibe un guerrillero a cambio de su trabajo.

Costos fijos mensuales (CMF) por guerrillero (cifras en pesos de 2001)

Uniformes (1 por semestre)

$30.000

Transporte $18.000 Alimentacin $61.320 Atencin Mdica $35.983 Total costos $145.303

14 Se debe aclarar que en los clculos de ingreso per cpita, as como para los ingresos por salario, no se est teniendo en cuenta el rango de los subversivos. En realidad es de suponer que un guerrillero de la cpula o un jefe de cuadrilla debe recibir mayor remuneracin que un combatiente de base.

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Remuneracin mnima mensual (2001)

De un salario mnimo $280.900 De dos salarios mnimos $561.800

Costo Total = (CFM + Remuneracin mnima mensual)

De un salario mnimo $426.203 De dos salarios mnimos $707.103

Este ingreso equivaldra a: $1,8 millones anuales, si no recibe salario mnimo mensual y $5,11 millones o $8,48 millones anuales si se recibe uno o dos salarios mnimo mensual respectivamente. Metodologa II Se utiliza un modelo de seguro de desempleo: el monto que se le debe ofrecer a un desempleado durante el periodo que permanece cesante debe ser igual al ingreso medio percibido por un asalariado. Este modelo puede aplicarse a los desmovilizados voluntarios, en el transcurso del proceso de reinsercin, se convierten en desempleados temporales. A junio del 2000, segn la Encuesta Nacional de Hogares, el ingreso promedio de un asalariado en Colombia es $568.000 mensuales (cifra actualizada por inflacin). Este monto incluye los costos de sostenimiento y la remuneracin15. Ingreso mensual medio de un Asalariado $568.000 Este ingreso equivaldra a $6,81 millones al ao. En resumen, el ingreso real que recibe un miembro de la guerrilla se compone de dos rubros: dotacin para sostenimiento (sin armamento) y salario. Este ltimo rubro oscila entre $5,11 y $8,48 millones al ao, dependiendo de la forma en que se estime. Si el subversivo no recibe salario, como afirman versiones entregadas por los mismos desmovilizados, el ingreso real sera $1,8 millones al ao. Por otro lado, el ingreso per cpita de las organizaciones guerrilleras en Colombia oscila entre $37.8 millones y $199.2 millones16. Los datos demuestran que las estimaciones del ingreso real de un subversivo resultan ser porcentajes muy pequeos si se les compara con su ingreso per-capita. Esto significa, que 15 A diferencia de la Metodologa 1, en la cual la remuneracin salarial es adicional a los costos de alimentacin, salud, vestido y transporte. 16 Badel y Trujillo: 199,2 millones al ao (16,6 millones al mes) Echeverri: 56,4 millones al ao (4,7 millones al mes) DAS: 37,8 millones al ao (3.15 millones al mes)

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la mayora de los ingresos netos de los grupos subversivos (despus de restar la inversin en armas) no se distribuye entre los miembros de la base17. De esta manera, an si se mantienen los beneficios econmicos del programa actual ($21.642.523 por desmovilizado) o se escogen las alternativas propuestas por este trabajo (oscilan entre $4.871.000 o $24.371.000), las ventajas econmicas superan las posibles ganancias que obtiene un subversivo en las filas de la guerrilla (entre $1.800 y $8.48 al ao). Si a esto se le une, el riesgo que asume por estar vinculado a un grupo armado, los beneficios por estar fuera de esas filas, se incrementan. Esto significa, que existen unas condiciones en el conflicto armado colombiano que pueden ser aprovechadas por el gobierno para disminuir la intensidad del conflicto. El descontento de los integrantes de los grupos armados ilegales por maltrato y baja remuneracin, el reclutamiento forzado (la mayora menores de edad), han elevado el nmero de desmovilizaciones voluntarias. Para aprovechar estas condiciones, el gobierno debe generar incentivos para que sea atractivo para un subversivo desvincularse de su grupo armado. Estos incentivos se traducen en ayudas econmicas como las actuales, pero fortalecidas. Aunque a simple vista podra parecer que esta inversin es muy costosa para el Estado, no cabe la menor duda que cualquier inversin que realice el gobierno para reinsertar a esta poblacin, genera retornos en trminos de crecimiento econmico y bienestar. Cada desmovilizado que se recupera para la civilidad es un subversivo menos que secuestra, extorsiona y atenta contra la infraestructura del pas. La suma de los costos que ha representado para Colombia las acciones delictivas de los grupos armados ilegales, es definitivamente mayor que el costo de un programa de reinsercin. Si se atienden 15.000 combatientes (casi la totalidad del pie de fuerza de las FARC), el Estado requerira una inversin de $360.000 millones durante un periodo de 2 a 8 aos, cifra por debajo de lo que le ha costado al pas los atentados contra la infraestructura (1999-2001: $673.788,9 millones), la extorsin (1999-2001: $756.983 millones), ataques a poblacin (1999-2001 $36.050 millones) recaudo de la ley 002 de las FARC (la sociedad colombiana tuvo que pagar $750.000 millones en el ao 2000), estos costos se aproximan a $2.22 billones de pesos. Despus de revisar estos aspectos, queda planteada la siguiente inquietud: puede el Estado aprovechar estas caractersticas del escenario actual del conflicto para incentivar la desmovilizacin individual? De antemano se puede afirmar que tal iniciativa requerira entre otras cosas, que la propuesta econmica y social de reinsercin del Gobierno tenga dos caractersticas: que resulte ms atractiva que la contraprestacin econmica que reciben actualmente en las filas de dichos grupos; y que reconozca el alto riesgo que corren los alzados en armas que deciden desmovilizarse.

17 Se le denomina integrante de base al combatiente de menor rango dentro de las organizaciones armadas.

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1.4. Situacin institucional El Estado colombiano cuenta con una serie de instituciones encargadas de atender, tanto a los reinsertados de los acuerdos de paz firmados en la dcada pasada, como a quienes han decidido dejar las armas individualmente. 1.4.1. Direccin General de Reinsercin -Ministerio del Interior- (DGR) La DGR atiende directamente a los miembros de nueve movimientos guerrilleros que firmaron acuerdos de paz con el gobierno nacional:

Grupo Total por Grupo Movimiento 19 de abril M-19 900 Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT 200 Ejrcito Popular de Liberacin EPL 2.000 Movimiento Armado Quintn Lame 157 Comandos Ernesto Rojas 25 Corriente de Renovacin Socialista CRS 433 Milicias de Medelln 650 Frente Francisco Garnica 150 Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados MIR COAR 200

Total 4.715 Fuente: Direccin General de Reinsercin Adicionalmente, durante los ltimos cuatro aos, la DGR ha atendido 2.505 desmovilizados voluntarios individuales. El conjunto de estos procesos durante la ltima dcada ha permitido la dejacin de armas de aproximadamente 7.300 personas, quienes conjuntamente con sus familiares, alcanzan una poblacin atendida de 25.000 personas18.

Funcionalmente la Direccin se ha organizado internamente en dos grandes reas y diez programas: 1. rea de Promocin del Desmovilizado: tiene como objetivo disear y adelantar proyectos

y acciones para mejorar las condiciones de vida de los desmovilizados, sus familiares y comunidades de entorno. Pertenecen a esta rea los siguientes programas:

Programa de Seguridad Social Programa de Atencin a Grupos Especiales Programa de Empleo e Desarrollo Productivo Programa de Seguridad para la Paz Programa de Fortalecimiento de las Organizaciones de los Desmovilizados 2. rea de Polticas de Reconciliacin: tiene como objetivo principal crear las condiciones

para construir, desarrollar y consolidar una cultura de paz y de convivencia ciudadana

18 Cada vez es mayor el nmero de menores de edad que se desvinculan de los grupos armados en conflicto, a tal punto que en 1998 el 6% de quienes se desmovilizaban eran menores y para 2001 esta proporcin alcanza el 25%.

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en nuestro pas, basada en el respeto de los derechos humanos, la resolucin pacfica de los conflictos y el fomento a los valores de una cultura de paz y no violencia. Pertenecen a esta rea los siguientes programas:

Programa de Convivencia y Reconciliacin Programa de Fondos de Reconciliacin y Paz Programa de Educacin, Pedagoga y Cultura de Paz (que tambin apoya el Programa

de educacin ciudadana para la convivencia y la democracia, el Programa de Atencin a los Nios y Nias desvinculados del conflicto armado y el Programa de apoyo a los desmovilizados para que adelanten estudios de educacin superior).

Programa de Comunicaciones y Volumen para la Paz Programa de Diplomacia para la Paz Para el desarrollo de estos objetivos, el gobierno nacional asign entre 1990 y 2002 $198.612 millones. En la dcada de los noventa la ejecucin presupuestal se enfatiz en los gastos de funcionamiento, los programas de desmovilizacin y la negociacin con la Corriente de Renovacin Socialista y las Milicias de Medelln.

Cuadro 4 Ejecucin Presupuestal de los Programas para la Reinsercin Direccin General de

Reinsercin 1990-1999

RUBRO TOTAL %

En millones de pesos de 2002

Desmovilizacin 28.300 21.82 Crditos Proyectos Productivos 15.098.5 11.64 Programa de refinanciacin 2481.8 1.91 Divulgacin y Asistencia Tcnica 5582.4 4.30 Desmovilizacin Decreto 1385 859.9 0.66 Reinsercin a la vida civil 347.5 0.26 Promotores proceso de paz 3930.6 3.0 Inversin en Zonas de Influencia 15347.5 11.83 Fondos de Paz 4693.1 3.62 Acciones de Rehabilitacin 4745.2 3.66 Proyectos de Desarrollo Regional CRS 3253.6 2.50 Convenios Interadministrativos Regionales 1923.4 1.48 Cooperacin y Ayuda Comunitaria 732.1 0.56 Gastos de Funcionamiento 31.426.8 24.23 Funcionamiento y Personal 25.191.4 19.42 Otros Gastos Proceso de Paz 3.323.9 2.56 Divulgacin del Proceso 2.911.5 2.24 Apoyo a ONGs e Iniciativas de Paz 9.069.9 6.99 Fondo de Reconciliacin y Promocin del Proceso 5.778.5 4.45 Proyectos de Inversin Social 1.891.6 1.48 Apoyo a Iniciativas de Paz 1.365.0 1.05 Promocin Social Excombatientes y Comunidades 21.533.7 10.85 Educacin 6.097.3 4.70 Salud 5.336.5 4.11 Vivienda 2.648.5 2.04

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RUBRO TOTAL % Seguridad 7.471.5 5.76 Negociacin CRS y Milicias 19.715.7 15.2 Consolidacin Acuerdo CRS 11.213.8 8.64 Proyectos de Acuerdos de Paz 1.489.1 1.14 Negociacin de Paz en Curso 7.012.8 5.40 Acuerdo MIR-COAR 4.260.8 3.28 TOTAL 129.674.2 100 Tomado de: Carlos Franco. Apuntes a la Reinsercin Econmica. Diez aos de sobrevivencia ala crisis de la economa y de la paz. En De las Armas a la Democracia. Tomo I. Bogot: Ministerio del Interior. Instituto Luis Carlos Galn para el Desarrollo de la Democracia, 2000. Pag 133. Los datos fueron deflactados a precios de 2002. Por otro lado, durante el actual gobierno (1998-2002) la DGR ha ejecutado $113.256 millones (pesos de 2002). En estos recursos el programa de Desarrollo Empresarial tiene la mayor participacin, con un 27%, representado en una inversin cercana a los $30.043 millones. Le siguen en su orden el programa de Educacin, con un 10%, Seguridad Social y Grupos especiales con una participacin de 8%. Por otra parte, los gastos de funcionamiento de la Direccin ascendieron al 13% del total del presupuesto ejecutado por la entidad en el periodo.

Grfico 4 Ejecucin presupuestal de la Direccin General de Reinsercin

1998-2002 (Millones de pesos de 2001)

20.932

22.191

20.69420.703

22.119

19.500

20.000

20.500

21.000

21.500

22.000

22.500

1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Direccin General para la Reinsercin Para la Direccin General de Reinsercin, el proceso de desmovilizacin y reinsercin a la vida civil es facilitado, en materia presupuestal, por la clasificacin de los recursos dentro del presupuesto de funcionamiento, en el rubro de

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transferencias. Esta condicin unida a libertad de suscribir contratos sin acogerse a la Ley 80/1993 (Decreto 706 de 1994) permite una alta flexibilidad en el manejo de los recursos. Por otro lado, la Direccin no tiene planta de personal19, la ejecucin de los programas se realiza con contratos de prestacin de servicios, el 65% de estos contratos se han firmado con personas desmovilizadas. Para el manejo de los recursos, se han establecido fiducias con la Organizacin de Estado Iberoamericanos (OEI), Secretaria Ejecutiva del Convenio Andrs Bello (SECAB) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con ello se busca aprovechar adems la tecnologa, la experiencia y el acompaamiento que pueden brindar estas organizaciones. 1.4.2. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Esta entidad atiende a menores desvinculados del conflicto desde la perspectiva de garantizar los derechos a menores y jvenes as como brindarles proteccin integral, sin discriminacin alguna. Para el ICBF existen diferencias en la concepcin del menor desvinculado del conflicto armado y el proceso de atencin a que tiene derecho. Para esta institucin, los menores son desvinculados y los adultos son desmovilizados del conflicto armado interno. En este sentido, la desvinculacin es un ejercicio de dejacin de las armas, de manera voluntaria o por captura, independiente del grupo armado del cual provenga, y si este tiene o no reconocimiento poltico. La legislacin actual en este tema, y los beneficios que fueron establecidos a travs de acuerdos de paz, no tuvieron en cuenta la condicin particular de los menores. En este contexto el ICBF, en el marco de la convencin de los derechos del nio y teniendo en cuenta el artculo 44 de la Constitucin Nacional, concibe al menor como sujeto de derechos, los cuales deben ser garantizados por el Estado y la sociedad. Finalmente, la ley 418 de 1997, ordena atender a los menores victimas de la violencia en su condicin de inimputables y de vulnerables, sin importar el grupo al que pertenezcan o su situacin (entrega o captura). El Programa presta atencin a travs de tres instancias:

Hogares Transitorios Centros de atencin especializada Casas juveniles

En noviembre de 1999 se dio inicio a una experiencia piloto en atencin especializada para esta poblacin. En el ao 2000 se estructura el programa con capacidad para 40 cupos en los Centros de Atencin Especializada, con una inversin de $262.4 millones. Actualmente

19 nicamente la directora esta vinculada

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el ICBF cuenta con 6 de estos centros, en diferentes regiones del pas, 3 de ellos financiados por cooperacin internacional, donde se han atendido, a la fecha, 792 jvenes. Para atender a esta poblacin, el ICBF destin los siguientes recursos:

Cuadro 5 Recursos destinados por el ICBF

a atencin de menores desvinculados del conflicto. (Millones de pesos de 2001)

AO RECURSOS

1997 1.117.602.672 1998 1.122.276.930 1999 1.095.871.148 2000 440.584.857 2001 808.738.070

2002 1.548.240.735

TOTAL 6.133.314.412 Fuente: ICBF Programa de Atencin a Vctimas de la Violencia

1.4.3. Ministerio de Defensa El Programa de Atencin Humanitaria al Desmovilizado, creada por la resolucin 0722 de mayo de 2001, se encarga de ofrecer ayuda humanitaria a los desmovilizados individuales que se entregan ante autoridades militares o de polica. Para ello ha dispuesto el desarrollo de 4 metas a nivel nacional: Meta 1: Capacitacin de funcionarios de la comunidad Meta 2: Atencin humanitaria inmediata al desmovilizado Meta 3: Apoyo a la atencin al desmovilizado Meta 4: Evaluacin global Para cumplir estas metas, el Ministerio ha recibido recursos del Fondo de Seguridad y Convivencia (FONSECON) por un valor de $2.800 millones distribuidos entre los aos 2000 y 2001. 1.4.4. Fiscala General de la Nacin La Fiscala General de la Nacin se encarga de definir la situacin Jurdica del desmovilizado adulto. La autoridad que recibe al desmovilizado lo remite inmediatamente a la Fiscala Seccional, El Fiscal dispone de tres das para: declarar un auto inhibitorio si tiene certeza de que pertenece a un grupo insurgente, en caso contrario, inicia proceso por delito de rebelin, realiza la indagatoria y verifica que no haya cometido delitos atroces o de lesa humanidad.

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Hoy en da no existe un grupo especfico de fiscales dedicados tiempo completo a esta actividad, las funciones las desempea la Unidad de Delitos Contra el Rgimen Constitucional. 1.4.5. Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) El DAS desarrolla el Programa de Proteccin de Reinsertados. Este programa fue creado en 1992 para proteger a las personas que se acogieron a las garantas ofrecidas por el gobierno nacional y depusieron sus armas (M-19, EPL, Quintn Lame, PRT, entre otros). Durante 1998 y 2001 a travs de este programa se han protegido 81 personas con 170 escoltas y 13 detectives, para ello se ejecutaron $11.823 millones. En resumen, los gastos del gobierno nacional para atender la problemtica de los reinsertados durante el perodo 1990 2002 ha sido de $217.188 millones, durante el ltimo cuatrienio se han invertido $131.736 millones.

Cuadro 6 Gastos por entidades Programa de Reinsercin

1998-2002

ENTIDAD 1998 1999 2000 2001 2002 TOTALES

Min-Interior (Direccin de Reinsercin)

22.016 22.260 23.522 23.523 21.935 113.256

DAS 2.155 2.307 2.317 2.435 2.609 11.822

ICBF 1.122 1.096 441 809 155 3.622

Min-Defensa - - 916 2.120 - 3.036

TOTALES 25.293 25.663 27.196 28.886 24.699 131.736

Cifras en millones de pesos de 2002 Fuente: DAS, ICBF, Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior 1.4.6 Otras organizaciones Pero adems de la estructura definida por el Estado, se estableci otro espacio para la puesta en marcha de los procesos de reinsercin: las fundaciones de los grupos desmovilizados como enlace entre el Estado y los excombatientes. As el M-19 centraliz a partir de 1994, las tareas de reinsercin en Compaz, el Quintn Lame con Sol y Tierra y el PRT con Corpadec. El EPL con la Fundacin Progresar y la CRS con la Fundacin Arco Iris, aunque posteriormente hubo una divisin poltica que llev a la creacin de la Fundacin Nuevo Arco Iris.

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Progresar y Compaz se mantienen, Corpadec atraviesa una difcil situacin econmica y la Fundacin Sol y Tierra se consolida, paralelo al xito poltico de la Alianza Social Indgena y la iniciativa empresarial de produccin y comercializacin de esprragos, alrededor de la cual estn integrando a su gente. A partir de los recursos renegociados en el Pacto por la Consolidacin de los acuerdos de la CRS y la poltica empresarial diseada, la Corporacin Nuevo Arco Iris es la ONG ms slida de todas las surgidas en este proceso.

2. EL PROCESO DE REINSERCIN ACTUAL: DESCRIPCIN Y COSTOS Hoy en da el gobierno colombiano ejecuta, a travs de las entidades sealadas en la seccin 1.4, estrategias para atender a los desmovilizados provenientes de grupos subversivos y para reincorporar a esta poblacin a la vida civil del pas. Estas estrategias se aplican teniendo en cuenta varias etapas, que van desde la entrega del desmovilizado hasta su reinsercin social. Este proceso puede dividirse en los siguientes pasos:

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2.1. Capacitacin a miembros de entidades gubernamentales que participen en el proceso de recepcin, atencin y reinsercin de los desmovilizados Cada institucin es responsable de la capacitacin de sus funcionarios. Sin embargo, el Ministerio de Defensa, desde el ao 2002 coordina un equipo interinstitucional conformado por la Fiscala General de la Nacin, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia e ICBF. A la fecha ha capacitado a 5.559 funcionarios pblicos y comunidad en 22 departamentos del pas. En el 2000 se llevaron a cabo un total de siete seminarios, con un costo promedio de $17.428.571 por seminario, es decir, $ 329.730 por funcionario capacitado (se capacit a 370 funcionarios). En el caso de los seminarios que se van a realizar en el 2002, se estima un costo promedio de $9.377.000 por cada uno de los 18 seminarios, es decir, $168.786 por funcionario capacitado (se estima que sern capacitados cerca de 1.000 funcionarios de entidades como Fiscala, DAS, DIJIN, Cruz Roja, ICBF) Sin embargo, la tarea de capacitacin no se desarrolla peridicamente, teniendo en cuenta estndares homogneos. Adems, son escasos los cursos para preparar a otros entes vinculados al proceso (sociedad civil). Por tanto sera adecuado disear una nica estrategia de capacitacin para autoridades civiles, militares, judiciales y funcionarios pblicos, sobre la poltica de reinsercin y los procedimientos a seguir en cada etapa, con el fin de agilizar el proceso y evitar la duplicidad de funciones. Adems, las entidades responsables de la ejecucin de estos programas, deben incluir en sus presupuestos y planes estratgicos, acciones de capacitacin para sus funcionarios. Finalmente, es aconsejable que se centralice en una entidad la capacitacin de las autoridades civiles. 2.2. Atencin humanitaria a desmovilizados El propsito es brindar atencin humanitaria al desmovilizado desde el momento de su entrega20. Esta ayuda consiste en alimentacin, vestido, alojamiento y atencin mdica, este ltimo en caso de ser necesario. Adems el desmovilizado debe ser transportado del lugar de entrega hacia otro sitio por motivos de seguridad. Segn la norma, el desmovilizado puede entregarse a cualquier autoridad civil, judicial o militar. En el caso de los menores de 18 aos, la atencin humanitaria en todas las etapas del proceso es brindada por el ICBF, y en algunos casos por la Direccin General de Reinsercin. 20 Esta ayuda consiste en alimentacin, vestido, alojamiento y atencin mdica en caso de ser necesario. Adems el desmovilizado debe ser transportado del lugar de entrega hacia otro sitio por motivos de seguridad.

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El ICBF atiende a los menores a travs de tres programas: Hogares Transitorios: all son remitidos los menores una vez son recibidos, duran en

estos hogares aproximadamente 1mes. All se confirman sus datos y su edad, as como su verdadera vinculacin a un grupo armado.

Centros de atencin especializada: En esta etapa se realiza un diagnstico y se estimula a que el menor construya un plan de vida. En estos centros puede permanecer entre 6 y 8 meses. Recibe atencin teraputica y pedaggica, as como capacitacin vocacional con el fin de prepararlos para desempear alguna labor productiva en el corto plazo. Igualmente se busca un acercamiento, en los casos en que sea posible, con la familia del menor, con el fin de conseguir la reconciliacin y la recuperacin del vnculo familiar. Como resultado de este proceso algunos de ellos regresan a sus familias. Los dems siguen siendo atendidos por el programa.

Casas juveniles: All son enviados los menores que no tienen familia o no pueden regresar a ella. En estas casas conviven hasta 5 de ellos, bajo el cuidado de un tutor. All pueden permanecer hasta que cumplen la mayora de edad o incluso ms tiempo, dependiendo las circunstancias.

A raz de la interpretacin que se ha dado al decreto 1385 de 1994 y a la ley 418 de 1997 (548 de 1999), la Direccin General de Reinsercin ha atendido a menores de edad. En el PARAGRAFO UNICO del artculo 17, de esta ley, se indica que: gozarn de especial proteccin y sern titulares de todos los beneficios contemplados en el ttulo II los menores que en cualquier condicin participen en el conflicto armado interno, adems, se seala que los menores tambin debern ser objeto de certificacin por parte del Comit de Dejacin de Armas. En 1996 aparecen los primeros menores de edad certificados por el Comit Operativo para la Dejacin de las Armas (CODA), acreditndolos como beneficiarios de los programas de Reinsercin, pero slo hasta noviembre de 2000, con la Operacin Berln en Surat (Santander), la Direccin General para la Reinsercin decide focalizar la atencin especial a esta poblacin, razn por la cual crea una oficina conformada por dos asesores, una psico-pedagoga y un instructor cultural y artstico. Con los menores de la Operacin Berln se crean los primeros tres (3) Hogares de Apoyo, que son los lugares que la DGR ha dispuesto para brindarles la atencin. A la fecha existen 36 Hogares de Apoyo (familias que se ofrecen para ser tutoras de los menores), donde se encuentran ubicados 73 menores de edad. Se estima que los beneficios que recibe un menor de edad en el programa de atencin de la DGR pueden costar alrededor de $9.9 millones al ao. (ver anexo) Para el caso de los adultos, las etapas de atencin pueden clasificarse en: Atencin humanitaria inmediata: Para los desmovilizados voluntarios individuales, antes que la Fiscala decida su lugar de ubicacin, y si ste se entrega a una autoridad militar, esta entidad le ofrece la atencin

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humanitaria bsica, si lo hace ante cualquier otra, los costos son asumidos por la Direccin General de Reinsercin.

Cuadro 7 Atencin humanitaria inmediata al desmovilizado

(Costo por desmovilizado)

Detalle 30 das 90 dasKit de aseo 40.000 40.000 Kit de ropa 300.000 300.000 Atencin Mdica 200.000 200.000 Alimentacin y hospedaje 1.500.000 4.500.000 Transporte 500.000 500.000 Total 2.540.000 5.540.000

Fuente: Oficina de atencin humanitaria al desmovilizado Ministerio de Defensa Si la entrega se produce ante cualquier otra autoridad, los costos son asumidos por la Direccin para la Reinsercin. Estos costos se describen en el siguiente cuadro:

Cuadro 8 Atencin humanitaria inmediata al desmovilizado

(Costo por desmovilizado)

Detalle 30 das 90 dasKit de ropa 150.000 150.000 Alimentacin y hospedaje 350.000 1.050.000 Transporte 600.000 600.000 Total 1.100.000 1.800.000 Fuente: Direccin General para la Reinsercin Ministerio del Interior

Atencin humanitaria en centro de reclusin o lugar de ubicacin del desmovilizado: Una vez la Fiscala decida el lugar de ubicacin del desmovilizado, la entidad estatal seleccionada (Ministerio de Defensa Unidades militares-, INPEC y Direccin General de Reinsercin casas de Paz-) brinda la atencin humanitaria, hasta que se resuelva su situacin jurdica. Actualmente la Direccin General de Reinsercin, ofrece la siguiente ayuda:

Tipo de Ayuda Costos Periodicidad Costos de apoyo de vestuario (nivelacin) 150.000 Una sola vez Ayuda humanitaria familiar: 300.000. Una sola vez Tramite de documentos21 339.000 Una sola vez Costos de alojamiento, alimentacin y transporte

a. Modalidad dependiente (durante 3 meses $30 mil diarios)

b. Modalidad independiente (durante 3 meses $20.6 mil diarios):

2.700.000 1.854.000

Seis meses

Menaje 463.500. Una sola vez Fuente: Direccin General para la Reinsercin

21 Para obtener los siguientes documentos: registro civil, cdula de ciudadana, pasado judicial y libreta militar

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Atencin humanitaria despus de definida su situacin jurdica: Cuando el desmovilizado ha definido la situacin jurdica recibe atencin humanitaria de la Direccin General de Reinsercin. En resumen, mientras el proyecto productivo entra en funcionamiento, la ayuda humanitaria que brinda el Programa tiene un costo aproximado de $5.806.500 por desmovilizado, por un periodo de seis meses (puede ser mayor). Desafortunadamente, en la actualidad no existen criterios homogneos de atencin. Las garantas mnimas de bienestar varan en insumos y costos dependiendo de la entidad responsable de la atencin. Esta situacin, puede generar descontento en el desmovilizado y competencia entre las instituciones. As mismo, las diversas interpretaciones de la norma, han permitido en algunos casos que los menores sean atendidos por otras instituciones diferentes al ICBF. Por lo anterior, la DGR y el ICBF para el caso de adultos y menores respectivamente, deben evaluar los mecanismos de atencin ejecutados a la fecha, y disear un Plan de Accin para la atencin integral del desmovilizado. Este Plan deber estar focalizado, atendiendo las particularidades de cada desmovilizado, los mbitos educativo, familiar, de salud fsica y mental, de seguridad y de formacin. Particularmente en todos los casos en los que se presente desvinculacin de menores, estos debern ser entregados inmediata y exclusivamente al ICBF y una vez el menor cumpla la mayora de edad, la responsabilidad de su atencin estar a cargo de la DGR. La atencin directa puede ser ejecutada por otra entidad estatal o por organismos privados relacionados con el tema (particularmente aquellas instituciones que hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar), no obstante, el ICBF debe coordinar estas acciones y garantizar la atencin integral del menor. Para el caso de los adultos, la atencin humanitaria inmediata debe ser ofrecida por la entidad que recibe al desmovilizado, bajo la coordinacin de la DGR. Por otra parte el Ministerio de Defensa, la DGR y el Instituto de Poltica Penitenciaria y Carcelaria (INPEC), una vez el Fiscal decida el lugar de ubicacin del desmovilizado adulto, se deben encargar de brindar la atencin humanitaria en el centro de reclusin o lugar de ubicacin. En todos los casos, estas entidades deben garantizar la seguridad del desmovilizado. Finalmente, la atencin humanitaria despus de definida la situacin jurdica del desmovilizado, debe estar a cargo exclusivamente de la DGR, bajo la supervisin de la Comisin Intersectorial de Derechos Humanos y DIH o quien haga sus veces.

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2.3. Resolucin de la situacin jurdica Objetivo: aclarar la situacin jurdica del desmovilizado, para que pueda reincorporarse a la vida civil y acceder a los beneficios sociales y econmicos que ofrece el Estado. 2.3.1. Acta o constancia de entrega del desmovilizado Su propsito es identificar y confirmar la condicin de desmovilizado o ex miembro de una organizacin insurgente La autoridad que recibe al desmovilizado lo remite inmediatamente a la Fiscala Seccional La autoridad militar o con atribuciones de polica judicial se encarga de realizar la entrevista. El Fiscal encargado del proceso recibe la entrevista y la enva al Comit de Dejacin de Armas (CODA). En el caso del menor este entrega una versin libre en el caso en que as lo decida. 2.3.2. Remisin del desmovilizado a la autoridad judicial Objetivo: remitir al desmovilizado a la Fiscala seccional para que proceda a establecer su situacin jurdica La autoridad que recibe al desmovilizado lo entrega inmediatamente al Fiscal seccional que corresponda. El Fiscal dispone de tres das para: declarar un auto inhibitorio si tiene certeza de que pertenece a un grupo insurgente, en caso contrario, inicia proceso por delito de rebelin, realiza la indagatoria y verifica que no haya cometido delitos atroces o de lesa humanidad. Para el caso del menor, este se remite a un juez de menores o promiscuo de familia, al juez municipal o en su defecto funcionario de polica en los casos en que no existan los primeros. Si de la indagacin preliminar resulta que no existe merito para iniciar investigacin, mediante auto inhibitorio el juez se abstendr de iniciar el proceso. Si el juez encuentra que el menor se encuentra en peligro o abandono lo remitir al Defensor de Familia. Sin embargo, a pesar del incremento en el nmero de desmovilizaciones, no existe un grupo de fiscales dedicados exclusivamente a esta rea, lo que puede retrasar las decisiones que tome el Fiscal. En este sentido sera conveniente que la Fiscala General de la Nacin conforme un equipo de fiscales especializados dedicados exclusivamente a atender los casos de desmovilizacin voluntaria. 2.3.3. Ubicacin del desmovilizado en centro de reclusin o alojamiento Objetivo: ubicar al desmovilizado en un centro a cargo de rganos estatales, que garanticen su seguridad mientras se define su situacin jurdica

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El Fiscal que recibe al desmovilizado, valora las circunstancias particulares y determina su reclusin en instalaciones militares o centros carcelarios. En caso contrario, el desmovilizado puede firmar una diligencia de compromiso y queda en libertad de acogerse a las Casas de Paz a cargo de la DGR, mientras que el menor permanece en la mayora de los casos bajo la proteccin de ICBF. Sin embargo, dependiendo del centro de reclusin o alojamiento el desmovilizado tendr diferentes condiciones de bienestar. Por tanto, la oferta institucional no es homognea al brindar los servicios de atencin, ni tampoco existe un sistema de informacin que permita evaluar la situacin del desmovilizado. Por todo lo anterior, la DGR debe crear y aplicar un sistema de seguimiento sobre la situacin de los desmovilizados, con la supervisin de la Comisin Intersectorial de Derechos Humanos y DIH. 2.3.4. Certificacin del Comit de Dejacin de Armas (CODA)22 Objetivo: certificar la vinculacin del desmovilizado a una organizacin insurgente para accede a los beneficios jurdicos. El Fiscal enva en un trmino no mayor a tres das a partir de la presentacin a la autoridad del desmovilizado, ms el de la distancia, la documentacin pertinente (entrevista, orden de batalla, y auto inhibitorio o proceso) al CODA. Con esta informacin, y con las pruebas que recibe de los rganos de seguridad del Estado y las que ofrece el solicitante, el CODA procede a emitir un certificado donde verifique o no la pertenencia del desmovilizado a un grupo insurgente. Una vez es emitida la certificacin por el CODA, esta se remite al Ministerio del Interior que realiza un acta con el nombre de los desmovilizados que pueden recibir los beneficios jurdicos. Cuando se trata de menores de edad, las autoridades judiciales enviarn la documentacin al CODA para su certificacin, y para que pueda tambin recibir los beneficios socio-econmicos Infortunadamente, debido a que la norma no estableci el tiempo mximo para que el CODA expida dicha certificacin, existe un nivel de cogestin que afecta los costos de la entidad que tiene recluido o alojado al desmovilizado. Adems, no existe un reglamento del CODA que permita establecer periodicidad de reuniones, realizacin de actas, difusin y seguridad de la informacin y por ende, que ayude a evaluar su gestin. Lo anterior se solucionara mediante el diseo y aplicacin de un reglamento interno del CODA, que delimite y ordene su funcionamiento.

22 La certificacin acredita las circunstancias del abandono voluntario y la pertenencia del solicitante a un grupo subversivo

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2.3.5. Beneficios jurdicos Los beneficios jurdicos dependen del estado del proceso: si est en instruccin se dicta auto inhibitorio, si est en juzgado se dicta cesacin de procedimiento, si existe una sentencia condenatoria se concede el indulto. Para este ltimo caso, el beneficio se resuelve dentro de los tres meses siguientes a la fecha de recibo de los expedientes. Para los menores, el juez inicia la correspondiente investigacin, escucha al menor en presencia del defensor de familia y su apoderado (si lo tuviere) y dentro de los cinco das siguientes resuelve su situacin. Por otra parte, la norma no especfica, para el caso de los adultos, un lmite de tiempo para la autoridad judicial decida si otorga o no los beneficios jurdicos. Esto puede dilatar los procesos, empeorar la situacin econmica y social del desmovilizado. El proceso de resolucin de la situacin jurdica se resume de la siguiente manera:

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Cuadro 9

Pasos para resolucin de la situacin jurdica de un desmovilizado voluntario

Fuente: Fiscala General de la Nacin, Direccin General para la Reinsercin

2.4. Beneficios socio econmicos Una vez el desmovilizado resuelve su situacin jurdica y recibe la certificacin del CODA, puede acceder a los beneficios socioeconmicos que ofrece el gobierno. Las personas que se desmovilicen en el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carcter poltico, o que se desvinculen en forma individual, podrn beneficiarse en la medida en que lo permita su situacin jurdica de los programas de reinsercin socio-econmica que establezca el gobierno.

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Para el caso de los desmovilizados voluntarios individuales, se beneficiarn de los programas de reinsercin socio-econmica que adopte el CODA. Los beneficios econmicos y sociales para los adultos son brindados por la DGR. Los desmovilizados reciben una ayuda monetaria para sus familias y para gastos generales mientras definen el proyecto productivo con el cual obtendr los ingresos para la manutencin propia y de su ncleo familiar. En este aspecto se le brinda asesora tcnica en la formulacin del proyecto y seguimiento. El desmovilizado dispone inicialmente de 6 meses para que su proyecto entre en funcionamiento. El menor, recibe la proteccin del ICBF y segn la norma, son titulares de todos los beneficios contemplados en la ley 418 de 1997. No obstante, una vez el menor es recibido por el ICBF no recibe los mismos beneficios socio-econmicos de los adultos, tampoco cuando adquiere su mayora de edad existe una transicin que le permita acceder a dichos recursos. 2.4.1. Capacitacin laboral y educacin (reinsercin socio econmica) La formacin educativa se ofrece tanto a los menores de edad y a los adultos que se desvinculan del conflicto, la diferencia radica en las entidades responsables de su ejecucin. En el caso de los menores de edad, el ICBF cuenta con el Programa de Reeducacin. El menor llega a los Hogares Transitorios, donde se determina la clase de atencin que requiere. Posteriormente el menor es enviado a un Centro de Atencin Especializada, donde se le brinda educacin formal, no formal y capacitacin laboral. La permanencia promedio de un menor en estos centros oscila entre 4 y 6 meses. Existe una tercera instancia dentro del ICBF, llamadas Casas Juveniles, en las cuales se asume la proteccin del menor que no se ha podido reintegrar a su familia La permanencia de un menor en promedio es de 1 ao. All se intenta generar condiciones de vivencia semejantes al entorno familiar y se ofrece a los menores un servicio especializado de seguimiento y apoyo al proceso de insercin social. El menor puede seguir recibiendo formacin educativa mientras permanece en estas Casas. Para los adultos que son atendidos por la DGR, el servicio de educacin se presta a travs de dos estrategias:

Educacin bsica y media: La DGR, ha desarrollado el programa de educacin, pedagoga y cultura de paz. A travs de este programa se ejecutan proyectos de educacin bsica y media, con nfasis en convivencia pacfica, resolucin de conflictos y cultura de paz (segn lo dispuesto por la resolucin 3000 de 1994 del Ministerio de Educacin). La duracin de este programa es aproximadamente de un ao y medio23.

Educacin tcnica y superior: La DGR ha organizado el subprograma de profesionalizacin. A travs de este programa, ha gestionado un convenio con el ICETEX y la secretara ejecutiva del convenio Andrs Bello SECAB (convenio No 147-024/00), para

2 Segn el artculo 4to de la resolucin 3370 de 12 de diciembre del 2000.

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facilitar el acceso de los desmovilizados a este tipo de formacin. El servicio se presta bajo la modalidad de crditos educativos, reembolsables en dinero. (Eventualmente tambin se puede pagar con trabajo24). Adems actualmente se encuentra vigente un convenio con la ESAP (Res. No 0549 de octubre de 1997), mediante el cual se establece que el desmovilizado que se presente a la universidad y obtenga el cupo, puede obtener la exencin de la matrcula. Dado que la DGR no es una entidad educativa, la ejecucin del programa de educacin bsica y media se hace a travs de los entes territoriales, principalmente, los municipios. Estos entes territoriales aportan el recurso humano y la infraestructura fsica. Por su parte la DGR disea los programas educativos y aporta los materiales didcticos y la capacitacin de los profesores en convivencia pacfica y resolucin de conflictos. Es requisito indispensable para acceder a estos programas la resolucin de la situacin jurdica del desmovilizado y la certificacin del Comit Operativo para la Dejacin de Armas (CODA). Vale la pena aclarar que el acceso a este programa es de carcter voluntario y recibir los beneficios educativos no impide que el desmovilizado acceda a otras opciones de reinsercin, entre ellas la ayuda econmica. Diagnstico del Programa Menores: En los Centros de Atencin Especializada del ICBF donde se ofrece el servicio de educacin y capacitacin, se han atendido aproximadamente 792 jvenes entre 1999 y 2002. Adultos: Educacin bsica y media: La DGR no facilit los datos sobre el nmero de personas que han accedido a este programa25. Educacin tcnica y superior: Entre octubre de 2001 y marzo de 2002 se tramitaron y aprobaron 44 crditos26 para los desmovilizados, con recursos provenientes del fondo que maneja el convenio SECAB-ICETEX, de los cuales slo 6, corresponden a desmovilizados del decreto 1385. Los restantes 38 crditos corresponden a desmovilizados de grupos desmovilizados como el M19, EPL, Corriente de Renovacin Socialista, entre otros. En cuanto al tipo de educacin se encuentra que 5 accedieron a capacitacin no formal; 5 a estudios de postgrado y 34 a pregrado. 24 Segn se seala en el Reglamento Operativo del Crdito Fondo SECAB-ICETEX-DESMOVILIZADOS, en su artculo sexto, los crditos obtenidos a travs del Fondo podrn ser pagados con trabajo social, en virtud del artculo 28 del decreto 2546 de diciembre de 1999. Tal cosa slo se podr admitir si el beneficiario del crdito presenta ante la DGR un proyecto que contribuya a consolidar el proceso de reinsercin que se adelanta en le pas y el mencionado proyecto es aprobado por esa entidad. 25 Esta informacin fue solicitada a los funcionarios de la DGR, pero no se recibi respuesta. 26 Segn el informe de gestin del contratista encargado por la DGR para diagnosticar la situacin del crdito, correspondiente al periodo octubre 2001 y marzo 2002.

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2.4.2. Desarrollo del proyecto productivo (reinsercin socio econmica)

En el rea de promocin al desmovilizado, la DGR ha estructurado un programa de empleo y desarrollo productivo, con el cual brinda apoyo a las ONGs, microempresas y pequeas empresas surgidas de las iniciativas de los desmovilizados. En este sentido, los desmovilizados individuales27, que se hayan acogido al decreto 1385 de 1994 tienen derecho a recibir una ayuda econmica para un proyecto productivo, que para el ao 2002 es de $12 millones28. Esta cifra puede ser mayor si el desmovilizado entrega armamento al momento de su entrega, o si aporta informacin clave que permita desarrollar operativos exitosos contra el grupo subversivo. La valoracin de esta informacin est a cargo del CODA29. La asesora para la formulacin del proyecto productivo para los desmovilizados del decreto 1385 de 1994 ha sido ejecutada por varias entidades. Hasta abril de 2001, las delegaciones regionales de las DGR brindaban la asesora y acompaamiento a los desmovilizados en la formulacin y ejecucin de los proyectos. Sin embargo, surgi la iniciativa de contratar una consultora externa30 especializada en estos temas. Dicha contratacin entr en vigencia en abril de 2001 y expir en febrero de 2002. A partir de esa fecha esta funcin est a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)31. En el siguiente cuadro se sealan las tres etapas por las que ha pasado el programa de proyectos productivos:

Fuente: DGR

Una vez el proyecto elaborado por el desmovilizado es aprobado por la DGR, se abre una cuenta de ahorros conjunta, en la cual figuran como titulares el desmovilizado y un

27 Esta ayuda se brinda nicamente a los desmovilizados individuales, ya que los excombatientes de acuerdos de paz recibieron otro tipo de ayudas econmicas, que fueron pactadas con el Gobierno. Por tanto, en caso de una desmovilizacin colectiva de algn grupo insurgente de los que actualmente se encuentra activo, los beneficios de tipo econmico se deben pactar en los acuerdos, como producto de la negociacin que se desarrolle con el Gobierno. 28 En 2001 esta ayuda ascenda a $8 millones. 29 Si entrega un fusil, se le entregan $1.200.000 adicionales; por una pistola, $700.000; por un revolver, $500.000; por granadas y morteros, $300.000. Este dinero adicional se le desembolsa conjuntamente con la ayuda para el proyecto productivo. 30 Consultor: Borman Richard Ballesteros Puentes 31 El objetivo de este convenio es brindar capacitacin, apoyo, acompaamiento y orientacin a la poblacin desmovilizada de manera individual y voluntaria mediante el Decreto 1385/94 para el diseo, elaboracin y conceptualizacin de los proyectos productivos. Al trmino de la ejecucin del convenio se espera que al menos 500 desmovilizados estn capacitados en Desarrollo Empresarial, certificados por el SENA; acompaamiento a por lo menos 300 proyectos; la legalizacin de 200 de esos proyectos ante la Cmara de Comercio; 100 desmovilizados capacitados en mecnica y conduccin, certificados por el SENA. El convenio tendr una duracin de 5 aos, partir de su legalizacin.

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funcionario de la DGR que acta como supervisor del proyecto. Los fondos para el proyecto son entregados por la DGR a travs del PNUD, ente que se encarga directamente del desembolso. Desde el momento en que los documentos que acreditan la aprobacin de la DGR llegan al PNUD, hasta que se efecta el giro, pasan aproximadamente 5 das32. Los recursos son retirados gradualmente de la cuenta de acuerdo a un plan de inversiones previamente elaborado por la consultora externa, para cada proyecto especfico. Inicialmente se autoriza al desmovilizado retirar el 20% del dinero33 para sus gastos personales. El resto se distribuye de acuerdo al plan de inversiones y a las necesidades de capital de trabajo del negocio.

Diagnstico del programa Vale la pena anotar que las caractersticas y condiciones de la poblacin desmovilizada colectiva de los acuerdos de paz, son distintas a las de los desmovilizados individuales que se han acogido al decreto 1385 de 1994. En este punto es prudente aclarar que los proyectos de los desmovilizados de dichos acuerdos, y los que se acogieron al decreto 1385 de 1994 se han desarrollado en escenarios muy diferentes, bsicamente por dos razones:

El perfil de los desmovilizados: los integrantes de grupos como el M-19 y el EPL

contaban con algn tipo de formacin acadmica, en muchos casos universitaria, mientras que los desmovilizados individuales que han abandonado los grupos armados, provenientes en su mayora de las FARC, son de origen campesino con muy bajo nivel de escolaridad34.

Las condiciones econmicas del pas: La economa colombiana ha experimentado una

recesin en el ltimo cuatrenio, caracterizada por altos niveles de desempleo, restriccin del crdito y baja demanda agregada, lo cual ha generado condiciones poco propicias para la formacin y supervivencia de microempresas.

Sin embargo, el programa de proyectos productivos que en su momento se ofreci a los desmovilizados de los acuerdos de paz como alternativa para su reinsercin socioeconmica, es en esencia el mismo que se brinda hoy a los desmovilizados individuales, pero con algunas modificaciones. Ahora bien, como el fenmeno de la desmovilizacin individual ha tenido su auge en los ltimos dos aos, los proyectos productivos iniciados por estos excombatientes son muy recientes, como para ser objeto de un diagnstico riguroso (por ejemplo determinar si

32 Segn lo manifestado por el funcionario encargado del proyecto en el PNUD. 33 Aproximadamente 8 salarios mnimos legales vigentes. 34 De las Armas a la Democracia, Evaluacin de los Programas de Reinsercin de los grupos insurgentes desmovilizados desde la Administracin Betancur hasta el Presente. Perspectivas ante el actual Proceso de Paz.; Ministerio del Interior, Instituto Luis Carlos Galn para el Desarrollo de La Democracia; Bogot, diciembre de 2000. Director del Proyecto, Carlos Eduardo Jaramillo. Tomo II, Captulo Sexto, El Proyecto educativo en el Programa de Reinsercin, Fernando Hernndez Valencia, pginas 173 a 207.

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fracasaron o resultaron exitosos). Sin embargo existe informacin para un periodo corto de tiempo (1 ao). Por este motivo, para evaluar los resultados del programa, es necesario analizar los proyectos productivos que llevan ms tiempo funcionando, es decir, los proyectos de los desmovilizados de los acuerdos de paz firmados en la dcada de los noventa. Dos estudios han analizado la situacin actual de los proyectos econmicos de los desmovilizados. El primero, es un estudio de diagnstico realizado para el caso de los proyectos de desmovilizados de los acuerdos de paz de los noventa en noviembre de 200035; el segundo, es un informe de gestin preparado por una consultora contratada por la DGR, para los proyectos desarrollados en el periodo abril 2001 febrero de 2002, sobre los proyectos de los desmovilizados del decreto 138536. Fuente 1: Informe de diagnstico de la consultora contratada por la DGR para proyectos desarrollados por desmovilizados de acuerdos de paz: proyectos colectivos urbanos y agropecuarios Este informe evalu una muestra de 277 proyectos. En la siguiente grfica se muestra la distribucin de estos proyectos entre urbanos y agropecuarios:

Grfico 5 Clasificacin de los proyectos productivos

en urbanos y agropecuarios.

Predios y proyectos

productivos agropecuarios

(PPPA)46%

Proyectos productivos

urbanos (PPU)54%

Fuente: dem.

35 Diagnstico integral de los proyectos productivos urbanos y predios, y proyectos productivos agropecuarios de la poblacin desmovilizada, Resumen ejecutivo presentado por el consultor Richard Borman Ballesteros Puentes a la DGR en noviembre de 2000. 36 Informe complementario de actividades, presentado por el consultor Richard Borman Ballesteros Puentes a la DGR en febrero de 2002.

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Grfico 6 Clasificacin de los proyectos productivos urbanos

Comercio31%

Industra26%Servicios

43%

Fuente: dem.

Grfico 7

Clasificacin de los proyectos productivos urbanos

Predios con propiedad individual

o compartida (Desmovilizados y/o no desmovilizados)

89,8%

Proyectos de produccin

agropecuaria10,2%

Fuente: dem.

De los 277 productivos diagnosticados, 125 (45,1%) se clasificaron como no exitosos, es decir, que no se encuentran en funcionamiento o cerrados temporalmente o en proceso de liquidacin. En ese estudio se sealan algunas de las dificultades que han experimentado los proyectos productivos de los desmovilizados de los acuerdos de paz. Las siguientes son algunas de ellas:

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Cambio de modelo econmico: a la inexperiencia de los desmovilizados en el desarrollo de proyectos productivos se agreg el efecto de la apertura econmica sobre la pequea y mediana empresa en el pas, la cual no estaba preparada para entrar a competir en un mercado globalizado. Esto llev a la desaparicin de muchas empresas, dentro de las cuales se incluyeron las de los desmovilizados.

Recesin a partir de la segunda mitad de la dcada de los noventa: la contraccin de la demanda afect la estabilidad del sector real, lo que ocasion la quiebra de numerosas empresas pequeas y medianas.

Baja capacidad financiera: el monto de los crditos otorgados a los desmovilizados para poner en marcha los proyectos no era suficiente para el establecimiento de empresas slidas y sostenibles.

Apoyo insuficiente: no existi una instancia que se encargara de ofrecer capacitacin, asesora y acompaamiento a los desmovilizados, de manera continua y sistemtica, para contrarrestar la inexperiencia empresarial y la falta de formacin terica y tcnica de esa poblacin.

Dificultades de interaccin con el entorno: el hecho de ser excombatientes dificult la aceptacin por parte de la sociedad civil, que los miraba con desconfianza.

Inseguridad personal y familiar: hechos de violencia como asesinato, desaparicin y desplazamiento, han afectado a los desmovilizados y sus familias, y por tanto, el buen funcionamiento de los proyectos.

Ausencia de estudios de factibilidad: la mayora de los proyectos no contaron con estudios de factibilidad concretos en cuanto a comercializacin, distribucin y operacin empresarial.

Inexistencia de planes indicativos: no existieron mecanismos que permitieran que los proyectos productivos aprovecharan las redes y cadenas productivas ya existentes en los mercados locales y regionales, lo que implic la ausencia de economas de escala.

Ineficacia de los intermediarios ONGs: en la percepcin de los desmovilizados, el manejo que se dio a los recursos a travs de ONGs no result eficiente.

Altos gastos de funcionamiento: Se considera alto el gasto de funcionamiento del Programa y su estructura operativa, comparativamente con lo invertido en financiacin de proyectos.

Por otra parte, dentro los proyectos exitosos, los que tienen una mayor participacin son: los predios agropecuarios con un 41,2%, los proyectos dedicados a prestacin de servicios con un 23,5%, los de comercio con un 16,6% y los de industria con un 14,1%.

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Grfico 8 Clasificacin de los proyectos productivos exitosos

Predio agropecuario41,2% Industria

14,1%

Servicios23,5%

Comercio16,6%

Proyecto acucola0,4%

Proyecto agropecuario4,3%

Fuente: dem.

Otra de las caractersticas que se analizaron en los proyectos productivos es su tamao, clasificndolos en empresas familiares (slo familiares laborando), microempresas (hasta 5 trabajadores), pequeas empresas (de 6 a 10 trabajadores), medianas empresas (de 11 a 50) y grandes (ms de 51). Los resultados muestran que la mayora de los proyectos productivos son empresas familiares (45,3%), microempresas (24,6%) y pequeas empresas (14,6%). Las empresas de ms de 10 de trabajadores slo participan con un 14%. En el conjunto de proyectos y predios productivos se encuentra un total de 1.649 socios o asociados, propietarios o copropietarios, de los cuales el 65,7% (1.083) son desmovilizados. Los dems socios (541) son personas naturales o jurdicas. Fuente 2: Informe de diagnstico de la consultora contratada por la DGR: desmovilizados individuales (decreto 1385) La DGR contrat una consultora externa con el propsito de prestar asesora a los desmovilizados del decreto 1385 en la elaboracin, ejecucin y seguimiento de proyectos productivos.. Segn los resultados del informe diagnstico de la consultora contratada por la DGR, en el periodo comprendido entre abril de 2001 y febrero de 2002, se presentaron un total de 36537 proyectos, a los cuales se les ofreci asesora en 8 fases, como se muestra en el siguiente cuadro:

37 Este nmero corresponde al total de proyectos productivos presentados por los desmovilizados en el periodo abril 2001 febrero 2002.

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Cuadro 10

Proyectos atendidos para el periodo 2001-200238

Fuente: Informe complementario de actividades presentado a la DGR, consultor: Borman Richard Ballesteros Puentes.

De los 171 proyectos que se encontraban en la etapa de seguimiento, 68 fueron cerrados, es decir el 18,6% del total de los proyectos. De los 365 proyectos que iniciaron la etapa de sensibilizacin, slo 267 llegaron a la etapa de implementacin, es decir el 73%. El restante 27% ha experimentado dificultades en la formulacin y aprobacin. As mismo slo se le hace seguimiento al 46% del total de los proyectos, que equivale al 64% los proyectos que se han implementado. Luego un 36% de los proyectos que se implementaron no han tenido un adecuado seguimiento.

Cuadro 11 Recursos Invertidos en Proyectos Productivos

2000-2002

Ao Presupuesto % Presupuesto total

2000 12.020 51,1

2001 9.010 38,3

2002 11.500* 52,3

Total 21.030

Millones de pesos constantes de 2002 Fuente: Direccin General para la Reinsercin

Dado que los proyectos de los desmovilizados del Decreto 1385 llevan poco tiempo de funcionamiento no es posible determinar cuntos de ellos resultan exitosos o cuntos de ellos cierran y por tanto no se podra determinar la cantidad de recursos que se pierden en proyectos con alta probabilidad de desaparecer. Sin embargo, para tener una idea de dicha cifra, se puede asumir el supuesto que la tasa de cierre (45,1%) encontrada por el informe diagnstico mencionado en la fuente No.1, as como las condiciones que ocasionaron dicha

38 Vale la pena aclarar que la aprobacin final de los proyectos es responsabilidad de la DGR, razn por la cual no se incluyen proyectos aprobados dentro del cuadro No 1 que muestra las actividades desarrolladas por la consultora; sin embargo, el nmero de proyectos implementados que aparece en el cuadro, es una buena aproximacin del nmero de proyectos aprobados

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tasa permanecen constantes para los proyectos de los desmovilizados del decreto 1385, entonces se esperara que 164 proyectos de los 365 iniciados entre 2001 y 2002, dejen de funcionar, lo que implicara una prdida aproximada de $3.825 millones39. Sin duda esta situacin sugiere que el programa de proyectos productivos posee debilidades que deben ser corregidas para evitar prdidas de recursos como la descrita. Para identificar las debilidades del programa se utiliz: el estudio realizado por Carlos Franco (1999) Apuntes a la reinsercin econmica; diez aos de sobrevivencia a la crisis de la economa y de la paz, publicado en el libro De las armas a la democracia. En este artculo, Franco realiza una descripcin y un diagnstico del proceso de reinsercin socioeconmica de los desmovilizados de acuerdos de paz e incluye los resultados de una encuesta aplicada a una muestra de 548 desmovilizados, en la cual indaga sobre los problemas y deficiencias del programa y sobre las causas del fracaso de los proyectos que emprendieron40. Los resultados de la encuesta aplicada por Franco indican que las principales causas para el fracaso de un proyecto productivo son:

Cuadro 12

Causas del fracaso de los proyectos productivos

Causas del fracaso de los proyectos Nmero de proyectos Participacin

Capacitacin insuficiente 63 15,2% Formulacin equivocada del proyecto y problemas de mercadeo

27 6,5%

Falta de recursos financieros para la sostenibilidad del proyecto

87 21,0%

Diferencias internas del grupo 95 22,9% Fallas en la administracin 108 26,1% Otros 34 8,2% Total 414 100,0%

Fuente: "De las Armas a la Democracia",1999. Ministerio del Interior, Tomo I, Pg. 143 Segn lo anterior, el 47,8% de los fracasos tienen un origen comn: la inadecuada formacin terica y tcnica de los desmovilizados en administracin empresarial y las deficiencias en la asesora que se les deba brindar en la formulacin e implementacin del proyecto. 39 Este escenario se puede considerar como optimista, si se tienen en cuenta factores como que muchos de los proyectos de los desmovilizados de acuerdos de paz eran asociativos, lo que representaba un mayor capital inicial para el negocio y la distribucin del riesgo entre varios socios; adems, dicha poblacin contaba con un mejor nivel acadmico que los desmovilizados del decreto 1385, lo que sugerira que tenan mejores perspectivas de xito que estos ltimos. 40 Desafortunadamente no se ha realizado un ejercicio similar con los desmovilizados del decreto 1385, por lo reciente de esos proyectos, sin embargo, las experiencias y opiniones de los desmovilizados de acuerdos de paz respecto al programa se pueden considerar como vlidas, al momento de hacer un anlisis crtico del programa de proyectos productivos.

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Sin embargo, existen otros factores que no fueron referenciados en la anterior encuesta, pero que tambin inciden en el xito de los proyectos productivos: 1. No existen plazos lmites en el proceso de formulacin y aprobacin de proyecto. Es

decir, que no existe una restriccin de tiempo para que el desmovilizado prepare y presente el programa para su aprobacin por la DGR. Por su parte la DGR tampoco dispone de un tiempo lmite para la aprobacin del proyecto y la gestin del desembolso de los recursos. Estas deficiencias tienen dos consecuencias:

Demoran la puesta en marcha de los proyectos y, por tanto, la generacin de

recursos propios por parte de los desmovilizados para su sostenimiento, lo que se traduce en mayores gastos del programa de reinsercin para atender esta poblacin.

Le resta posibilidades al desmovilizado para formalizar su proyecto; por ejemplo, si se dilata la entrega del dinero no puede firmar contratos de arrendamiento o hacer pedidos de insumos a proveedores. Todo lo anterior se traduce en la prdida de oportunidades de negocio para el desmovilizado.

2. Los desmovilizados utilizan una parte del dinero que se le entrega para financiar el

proyecto en gastos personales y de sostenimiento. Esto implica la reduccin del capital inicial del proyecto.

3. Se tiende a suponer que todos los desmovilizados estn en capacidad y tienen la

disposicin de poner en marcha una empresa y conducirla de manera que crezca y se consolide. No cabe duda de que algunos de ellos cumplen con dichos requisitos, prueba de ello es el porcentaje de proyectos productiv