DESCENTRALIZACION Y MODERNIZACION DEL …nomadas.ucentral.edu.co/nomadas/pdf/nomadas_3/03_2V...mentando Bolivia en los últimos años (PAREDES, 1995). El proceso, iniciado en la déca-da

DESCENTRALIZACIONY MODERNIZACION

DEL ESTADOEN COLOMBIA:

BALANCE DE UNAEXPERIENCIA

Fabio E. Velásquez C.*

La descentralización, que en un primer momento constituyó una

respuesta política al conflicto social, se ha convertido en un componente

clave de la estrategia de reforma del Estado en Colombia. Considerada

como uno de los cambios más importantes en la reciente historia política

del país, no ha lograo aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión

local. Sinembargo, ha propiciado la construcción de un marco legal

para la participación y ha incrementado la gobernabilidad de los entes

subnacionales.

* Profesor Titular, Departamento de Ciencias Sociales, Universidad del Valle. Investigador deForo Nacional por Colombia.

EL PROCESOY SU CONTEXTO

Colombia ha vivido en la últi-ma década una reforma descentralistaconsiderada como una de las más au-daces y avanzadas en el conjunto delcontinente latinoamericano, compara-ble en su alcance solamente al proce-so desatado en Chile a comienzos dela década del ochenta (ABALOS,1994) y al que ha venido experi-mentando Bolivia en los últimos años(PAREDES, 1995).

El proceso, iniciado en la déca-da pasada, obedeció a dos órdenes defactores: de un lado, a un cambio enel entorno mundial signado, como loseñala Boisier (1990), por cuatro ten-dencias: en primer lugar, la revolucióncientífica y tecnológica, que ha teni-do profundos efectos en los procesosproductivos: el reemplazo del modelofordista, el quiebre del sindicalismo degran escala, la preeminencia de los«insumos de conocimiento» y la pre-sencia de estructuras industriales queincorporan procesos de deslocaliza-ción, desconcentración y descentra-lización.

En segundo lugar, la interna-cionalización de las operaciones decapital, con un doble impacto sobre lafunción del Estado: de un lado, ladesnacionalización de los Estados cen-trales, determinados cada vez más pordecisiones y racionalidades de ordensupra-nacional. De otro, la desconfian-za en el Estado como agente de desa-rrollo y bienestar social y como facili-tador de las condiciones de reproduc-ción del sistema económico.

La tercera tendencia se refierea las crecientes demandas de la socie-dad civil por mayor autonomía local ymayor participación en la toma de de-

cisiones. La autorrepresentación y elautogobierno aparecen como instru-mentos necesarios y útiles para la so-lución de las necesidades cotidianas.Finalmente, la privatización de las ac-tividades productivas y de servicios.Se postula que el contrato socialcaracterístico del Estado de Bienestarha perdido toda justificación y utilidad,lo que hace necesario un modelo al-ternativo que supere la deficiente ca-lidad de la gestión pública y la irracio-nalidad en el uso de los recursos. Ladescentralización puede ser una vía através de la cual se descarga a los en-tes centrales de ciertas responsabi-lidades y se entrega al sector privadola prestación de algunos servicios conuna cierta garantía de eficiencia y cali-dad.

Este nuevo entorno internacional hapuesto de presente la insuficiencia delos modelos centralistas de organiza-ción estatal. El municipio aparece enese contexto como un elemento cadavez más importante de la estructurapolítico-administrativa de los países,como el centro de impulsión de políti-cas económicas y sociales y como ór-gano ejecutor o facilitador de proce-sos destinados a satisfacer demandasproductivas y de calidad de vida de lapoblación1 .

Pero hay un segundo orden de facto-res, relativos a las condiciones inter-nas del país, es decir, a las circunstan-cias sociopolíticas que abonaron elterreno para el impulso de las refor-mas descentralistas. El debate recien-te se inició en Colombia haceaproximadamente dos décadas cuan-do el Presidente López Michelsen in-trodujo el tema de la administraciónterritorial como parte de las discusio-nes que debería adelantar la Constitu-yente que propuso al país para refor-mar la Carta Política (VILLAR,

1986). De ahí en adelante, asuntoscomo la autonomía de los entes terri-toriales, las relacionesintergubernamentales (políticas y fis-cales), el traslado de competencias amunicipios y Departamentos, la efi-ciencia de la gestión local, la planifi-cación territorial, etc. se convirtieronen focos del debate público y en obje-to de reformas parciales.

Ese debate y las reformassubsecuentes no fueron sinembargoproducto del capricho o de conviccio-nes ideológicas de algunos gobernan-tes, de discusiones académicas demoda o de jugadas políticas fríamen-te calculadas, sino de una realidadefervescente que clamaba a gritos poruna reforma de las instituciones políti-cas como único camino paradistensionar al país.

En efecto, desde finales de la décadadel setenta el malestar de amplios sec-tores de la población venía aumentan-do en volumen e intensidad y seexpresaba a través de una amplia gamade formas de protesta ciudadana (pa-ros cívicos locales y regionales, tomasde edificios públicos, marchas,movilizaciones de diversa índole, etc.),que reflejaban el desencanto de loscolombianos ante la incapacidad delEstado -fuertemente centralista e im-pregnado por la corrupción y elclientelismo- para responder suficien-temente a sus demandas y aspiracio-nes. Los motivos de la protesta eranmuy diversos: carencias de la pobla-ción en materia de empleo, vivienda,infraestructura vial y de transporte,servicios públicos y equipamientossociales; ausencia del Estado en regio-nes periféricas del país; autoritarismodel régimen en el tratamiento de losconflictos sociales; ausencia demecanismos de participación ciuda-dana en la toma de decisiones; deslegi-

timación de los partidos como cana-les de expresión ciudadana; crisis derepresentatividad del sistema político,violencia, etc. (VELASQUEZ, 1986).

Se trataba de una crisis social ypolítica cuya magnitud fue reconoci-da en 1985 por el propio Ministro deGobierno cuando señaló sin ambagesla necesidad de descentralizar el Esta-do a fin de evitar que la movilizacióny la protesta ciudadana se convirtie-ran en el corto plazo en factores dedesestabilización institucional. Fue eseel argumento que convenció a unagran mayoría de los dirigientes políti-cos del país a aceptar el proceso dedescentralización como una reformanecesaria e inaplazable.

Así pues, en un primer momen-to2 la reforma descentralista constitu-yó una respuesta a la crisis política,una «válvula de escape» a la tensiónsocial acumulada en el país y un me-canismo a través del cual la dirigenciade los partidos tradicionales pretendióretomar las riendas del poder políticoy recuperar una legitimidad propia ydel régimen, en ese momento bastan-te desdibujada.

Ello explica por qué, a diferen-cia de lo que ocurrió en la mayor par-te de países de América Latina, la re-forma descentralista en Colombia in-corporó desde un principio mecanis-mos de participación. Se trataba de re-organizar el Estado entregando com-

petencias y recursos a los municipiospara ganar en eficiencia y eficacia yde modificar el régimen político en subase local mediante la apertura a laparticipación de los ciudadanos en lasdecisiones públicas. En ese sentido, lade 1986 fue una reforma esen-cialmente política, no solamenteadministrativa o fiscal.

La reforma Constitucional de1991 fortaleció el proceso descentra-lista, realzando la importancia de la au-tonomía territorial, la descentraliza-ción y la participación como principiosrectores de la organización del Estadocolombiano (VELASQUEZ, 1995).La Carta consagró la autonomía polí-tica, fiscal y administrativa de los mu-nicipios y los definió como la entidad

fundamental de la división político-administrativa del Estado, entregándo-les funciones relativas al ordenamientoterritorial, a la promoción del desarro-llo local y del bienestar de la pobla-ción y a la promoción de la participa-ción ciudadana. Ese fue por lo menosel espíritu del texto constitucional, asílos posteriores desarrollos legislativosno hayan sido totalmente fieles a él.

DESCENTRALIZACIONY MODERNIZACIONESTATAL

Las reformas descentralistas deesta última década en Colombia hanestado, pues, muy vinculadas a un pro-yecto de modernización del Estado.En ese sentido, la descentralización,más que una redistribución de los po-deres territoriales constituye una estra-tegia de reforma estatal, un intento porredefinir el rol del Estado y los térmi-nos de su relación con la sociedad.

De hecho, el proyecto del Pre-sidente Betancur al asumir el poderfue adelantar una reforma política defondo que tocase instituciones comola Justicia, los partidos, el Congreso,la oposición y la administración pú-blica y que modificara las relacionesentre el Estado y los colombianos,hasta ese momento marcadas por unaalta dosis de autoritarismo3 . Ese pro-yecto no prosperó, excepto en lo rela-tivo a la reforma del régimen munici-pal, la cual se erigió como «punta delanza» de la transformación del Esta-do.

Igual cosa puede decirse de lospresidentes Barco y Gaviria, especial-mente de este último. Para su gobier-

no, la solución de los grandes proble-mas del país pasaba por la ejecuciónde una doble estrategia: la aperturaeconómica y la descentralización.Ambas constituían pilares fundamen-tales y complementarios del nuevomodelo de desarrollo. La primera da-ría salida al agotamiento del viejomodelo de sustitución de importa-ciones y le daría un nuevo aire a laeconomía colombiana. La segundapermitiría un reordenamiento del apa-rato estatal para hacerlo más funcio-nal a las demandas internas y a lasexigencias del nuevo entorno interna-cional.

No era sinembargo la primeravez que se formulaban propuestasmodernizantes en este siglo. En sumomento, los Presidentes LópezPumarejo y Lleras Restrepo formu-laron y ejecutaron sendas reformasestatales, de alcance y significado di-ferentes. En efecto, para LópezPumarejo, modernizar el Estado sig-nificó modificar sustancialmente lasinstituciones políticas con base en cri-terios de racionalidad, eficacia, secu-larización (libertad de conciencia),protección de los derechos sociales yactivación de la economía bajo la tu-tela del Estado. Se trataba de construir,a través de la «revolución en marcha»un nuevo orden acorde con las nece-sidades históricas impuestas por unaburguesía naciente cuyos interesesestratégicos apuntaban a la transfor-mación, no sólo de la economía sinotambién de la sociedad y la política.

Distinto fue el sentido de la mo-dernización estatal impulsada por elPresidente Lleras Restrepo. Su propó-sito, más que racionalizar y seculari-zar la acción del Estado, consistió enfortalecer el régimen presidencial dán-dole mayor poder decisorio al Ejecu-

tivo en el ámbito económico y en elmanejo fiscal y cambiario (plani-ficación económica), entregarle unamayor influencia a los tecnócratas enlas decisiones del Estado y elevarsustancialmente la capacidad de inter-vención de este último en la econo-mía (VELASQUEZ, 1992).

Hoy, las reformasdescentralistas le han otorgado un sen-tido diferente a la modernización: yano se trata primordialmente de la fun-ción social de la propiedad, ni de laintervención del Estado en la econo-mía, ni tampoco de la planificacióntecnocrática o de la concentración delpoder en el Ejecutivo. Incluso, podríadecirse que tampoco es cuestión deresponder a una coyuntura de conflic-to social y político o de recuperar laconfianza ciudadana en las institucio-nes, como fue el caso hace una déca-da. Todas esas siguen siendo sin dudapreocupaciones políticas del momen-to que no han sido del todo resueltas.No obstante, la modernización pare-ce significar algo diferente en la horaactual, a saber, estructurar un Estadoágil, menos interventor y más regula-dor, menos centralizado, máscomprometido con las nuevas tenden-cias de la economía mundial, más dis-puesto a enfrentar los problemas deldesarrollo desde los entes periféricosy en interacción con el sector privadoy más abierto a la iniciativa y a la parti-cipación de la sociedad en la gestióndel bienestar. Las palabras claves noson ya secularización, intervención oplanificación sino descentralización,privatización, regulación y participa-ción4 .

EL IMPACTO DE LA DES-CENTRALIZACION

En este contexto, cabe pregun-tarse por el impacto de la descen-tralización en un triple sentido: efica-cia de la gestión pública, democrati-zación y gobernabilidad.

a. Eficacia de la Gestión Pública

El Estatuto de Descentraliza-ción (Decretos 77 a 81 de 1987) y lasLeyes 29 de 1989, 10 de 1990 y 60de 1993 entregaron a los municipioscompetencias relativas a la prestaciónde servicios de agua potable y sanea-miento básico; construcción, mante-nimiento y dotación de planteles es-colares, instalaciones deportivas y cen-tros de atención primaria en salud; di-

rección del sistema local de salud; asis-tencia técnica agropecuaria; adjudica-ción de baldíos por delegación delINCORA; ejecución de programas dedesarrollo rural integrado; adecuaciónde terrenos con infraestructura vial yde servicios públicos y comunales;cofinanciación de programas de vi-vienda de interés social; construcción,conservación y operación de puertosy muelles fluviales de pequeña esca-la; construcción y conservación deredes viales municipales; regulacióndel transporte urbano; prestación deservicios públicos domiciliarios; segu-ridad ciudadana y atención a gruposvulnerables de la población.

La entrega de esas competen-cias fue complementada por medidasde fortalecimiento fiscal, tanto de los

ingresos propios como de las transfe-rencias, a través de las Leyes 14 de1983, 12 de 1986 y 60 de 1993. Otrasnormas reglamentaron los Fondos deCofinanciación y la distribución deregalías por la explotación de recur-sos naturales no renovables.

Estas medidas fueron impor-tantes no solo porque devolvieron alos municipios un conjunto de com-petencias que habían perdido sino ade-más porque intentaban, por lo menosteóricamente, fortalecerlos administra-tiva y fiscalmente de manera que ga-naran capacidad de respuesta a lasdemandas de la población y tuvieranun mayor protagonismo en el conjun-to de la gestión pública.

Sinembargo, a pesar de diferentes es-fuerzos locales y nacionales, incluídala política de desarrollo institucionalmunicipal puesta en marcha en losúltimos años, la descentralización noha elevado sustancialmente los nive-les de eficiencia y eficacia de la ges-tión municipal en Colombia. Por elcontrario, la entrega de responsabilida-des adicionales planteó a los munici-pios un reto superior a sus fuerzas, alque no han podido dar respuestasatisfactoria, básicamente por dos ra-zones: de un lado, la capacidad de ges-tión de los municipios, especialmentede los pequeños, sigue siendo débil.El manejo del saneamiento ambien-tal, del transporte urbano, de la educa-ción y la salud, para citar solamente

los ámbitos más problemáticos, cons-tituyeron novedad para muchos deellos y un reto difícil de afrontar, másaún cuando la planificación no habíasido incorporada como instrumentohabitual de la gestión.

Este es un rasgo de lasadministraciones locales que se fuedesnudando desde que comenzaron arecibir las nuevas competencias. Labaja calificación técnica de losfuncionarios, su inexperiencia en elmanejo de planes y proyectos, la au-sencia de una visión de conjunto delos problemas locales, el desconoci-miento de los fundamentos de la ge-rencia pública son, entre otros, obstá-culos muy serios que han impedido a

los gobiernos locales responder a lafunción que les ha sido señalada.

El proceso habría sido másfluído si la asignación de competen-cias se hubiese hecho en forma dife-rencial según categorías de munici-pios. No fue así. Al contrario, las mis-mas competencias fueron trasladadasa todos los municipios sin distingo detamaño, capacidad técnica, desarrolloinstitucional, presupuesto, etc. Así, lasciudades grandes y algunas interme-dias, que habían desarrollado ciertasestructuras administrativas y técnicasen el pasado, contaban con una basemínima para asumir el proceso dedescentralización. Pero los municipiospequeños, pobres en recursos fiscales,

humanos e institucionales, no conta-ban con esa base. Para ellos, la descen-tralización creó desconcierto y, en oca-siones, frustración.

El otro factor ha sido el domi-nio durante muchos años del cliente-lismo como lógica estructuradora dela gestión local (VELASQUEZ,1992a). El modelo clientelista es pordefinición ineficiente en el uso de losrecursos públicos, pues los convierteen presa de apetitos privados, e inefi-caz en el logro de metas pues se apo-ya en una lógica de intercambio defavores por lealtades electorales quepoco o nada tiene que ver con laplanificación de la acción pública.

De otra parte, a pesar de lasmedidas tomadas en materia de forta-lecimiento fiscal, el tiempo ha ido de-mostrando la falta de corresponden-cia entre las responsabilidades entre-gadas a los municipios, la magnitudde las demandas locales y los recur-sos económicos disponibles (propioso transferidos). Sin duda, la nueva le-gislación propende por aumentar elcaudal de recursos, especialmente víatransferencias. De hecho, la estructu-ra fiscal de los municipios ha sido di-námica en los últimos años: sus ingre-sos propios crecieron en términos rea-les entre 1981 y 1994, incrementandosu peso en el PIB del 2.2% al 3.5%.Por su parte, el gasto municipal seincrementó del 3.3% al 6.8% del PIBen el mismo período5 . Sinembargo,hay factores que operan en contravíade ese propósito: en primer lugar, lacapacidad de los municipios de recau-dar ingresos propios sigue siendo muybaja, bien sea por falta de medios téc-nicos, o de catastros actualizados, oporque las autoridades locales no tie-nen la voluntad de hacerlo osimplemente porque jamás lo han he-cho y, por tanto, la población no tiene

la costumbre de pagar impuestos.

En segundo lugar, los sistemasde administración financiera brillanpor su ausencia; no existe planifica-ción de los ingresos y del gasto, nimucho menos definición de estrate-gias para acceder a recursos o parahacerlos rendir de manera eficiente. Aello hay que añadir las presionesclientelistas y los «pactos de poder»6 ,que determinan un uso altamente irra-cional de los escasos recursos dispo-nibles.

Todos estos factores han produ-cido un gran malestar no solo en dis-tintos sectores de la población, que vencómo pasa el tiempo sin que sus pro-blemas sean resueltos, sino tambiénentre las autoridades locales, impoten-tes en muchos casos para resolver laspresiones políticas y para atender almismo tiempo el flujo creciente dedemandas de la población.

b. Democratización

Democratizar la gestión localimplica varias cosas: en primer lugar,fortalecer las instancias de represen-tación ciudadana de manera que seancada vez más legítimas a los ojos de lapoblación. En segundo lugar, garanti-zar la universalidad de las decisioneslocales a fin de que su objetivo pri-mordial sea asegurar el bien colectivoy no simplemente la satisfacción deintereses particulares. En tercer lugar,garantizar la transparencia de la ges-tión, de modo que no quepa duda al-guna sobre la orientación de las deci-siones públicas y sobre sus consecuen-cias. En cuarto lugar, propiciar el acer-camiento entre el gobierno local y losdistintos sectores sociales a través decanales formales o informales de par-ticipación. Finalmente, asegurar laexistencia de mecanismos de control

institucional y ciudadano de la gestióny de sus resultados.

Habría que preguntarse cuál hasido el impacto de la descentralizaciónen cada uno de esos aspectos. Sobreel primero de ellos hay que reconocerque la elección de Alcaldes, de Con-cejales y de miembros de las JAL haampliado el campo de representaciónde los intereses ciudadanos, sobre todosi se compara con la situación haceuna década cuando solamente eranelegidos los concejales. No quiere de-cir ello que esa representatividad que-de automáticamente garantizada. Laselecciones son procesos abiertos en losque intervienen distintos actores, in-tereses y estrategias, inclusive los «vie-jos» actores, apegados a las formastradicionales (clienelistas ycaudillistas) de acción política. De to-dos modos, se ha ampliado el espec-tro de posibilidades de elección y ellode por sí constituye un avance. Lo cier-to es que, de todas las reformas recien-tes, la elección de alcaldes parece serla que ha logrado una mayor acepta-ción entre el común de las gentescomo mecanismo democratizador dela vida local y como instrumento paraaumentar la eficacia de la gestión pú-blica7 . Y ello es así porque ha recupe-rado el debate político en los munici-pios, ha enriquecido la discusión delos problemas locales y ha propiciadoel surgimiento de nuevas fuerzaspolíticas en el escenario municipal8 .

En cuanto a la universalidad delas decisiones, la cuestión remite alproblema de los modelos de gestión.En ese terreno, los cambios no hansido muy notorios. Hay que recono-cer que la legislación post-Constitu-ción ha intentado introducir una grancantidad de elementos para racionali-zar la gestión y garantizar que los vie-jos moldes clientelistas desaparezcan

como formas dominantes de la accióngubernamental. Sinembargo, existeaún una gran distancia entre la normay la realidad. La lógica clientelista yde los «pactos de poder» se sigue im-poniendo en muchas regiones y mu-nicipios en los que los vientos de lamodernización aún no han soplado. Elclientelismo, como se sabe, es alta-mente selectivo pues busca favorecersolamente a aquellos sectores que co-locan como contrapartida una lealtadelectoral. El criterio entonces no es elbien común sino el cumplimiento deun pacto entre agentes privados (elintermediario y el beneficiario). No esextraño que en este momento un buennúmero de Alcaldes y ex-Alcaldes es-tén sometidos a investigacionesdisciplinarias e, incluso, penales, pormal uso de dineros públicos o por de-cisiones que se apartaron de las nor-mas existentes.

Algo distinto debe decirse conrespecto a la transparencia de la ac-ción gubernamental. No cabe duda deque la nueva legislación obliga a lasautoridades locales a ser transparen-tes en sus decisiones y a rendir cuen-tas ante la ciudadanía. Los Alcaldes,por ejemplo, al ser elegidos, adquie-ren un compromiso con la poblacióna través de su programa de gobierno,y deben responder ante ella sobre elcumplimiento de su propuesta. De locontrario, los ciudadanos pueden re-vocarle el mandato. Los alcaldes sa-ben ésto y han comenzado a multipli-car canales de información y deencuentro con la ciudadanía y, en al-gunos casos, a promover sistemas deveeduría ciudadana. De parte de lapoblación, algunos sectores, en espe-cial aquellos ligados a las organizacio-nes sociales, comienzan a tomar con-ciencia sobre la importancia de lasdecisiones públicas y, aunque en for-ma incipiente, demandan a las autori-

dades locales que rindan cuentas so-bre su actuación.

En cuanto a la participación,hasta 1986 los canales institucionalesa nivel local eran más bien escasos yde corto alcance. Además de las Jun-tas de Acción Comunal y de eventua-les mecanismos consagrados por la ley(participación en la formulación de losplanes de desarrollo urbano, en laprotección del medio ambiente, etc.)las formas de interacción entre lossectores más desprotegidos de la po-blación y el gobierno local se reducíanal voto para la elección de Conceja-les, a la intermediación clientelistapara la satisfacción de ciertas necesi-dades o a la protesta ciudadana.

La Reforma Municipal intentómodificar sustancialmente esa situa-ción introduciendo mecanismos departicipación a través de los cuales lapoblación podría tener mayor ingeren-cia en los asuntos públicos y sentirsemás representada en las decisiones lo-cales: la elección de Alcaldes, la con-sulta municipal, las JuntasAdministradoras Locales9 , la partici-pación de los usuarios en las JuntasDirectivas de las empresas de servi-cios públicos y la contratación comu-nitaria.

La Constitución del 91 multi-plicó los mecanismos de participaciónpolítica, reglamentados posteriormen-te por la Ley 134 de 1994 (iniciativapopular, referendo, consulta popular,cabildo abierto, revocatoria del man-dato), y definió nuevos ámbitos departicipación ciudadana y comunita-ria que han sido incorporados a los de-sarrollos legislativos de la Constitu-ción10 .

Muchos de esos mecanismos han ado-lecido de debilidades en su reglamen-

tación. En primer lugar, el uso de al-gunos de ellos era potestativo: losConcejos municipales podíanreglamentar las JAL, pero podían nohacerlo. En los municipios podíanhacerse consultas populares, pero noeran obligatorias en ningunacircunstancia. El municipio podía con-tratar la realización de obras conorganizaciones locales, pero no esta-ba obligado a hacerlo. De hecho, loque ocurrió en el curso de los prime-ros años de aplicación de la Reformaes que muchos Alcaldes y Concejalesno le dieron cabida a la participaciónpues presentían el surgimiento de uncontrapoder que pondría en tela dejuicio el monopolio que muchos deellos habían mantenido sobre las pa-lancas del poder local11.

La participación de los usuariosen las Juntas Directivas de las Empre-sas de servicios públicos, a diferenciade los anteriores, era un mecanismoobligatorio. Pero su reglamentacióntenía otras fallas no menos importan-tes, como por ejemplo los requisitosexigidos para la postulación de los can-didatos, en particular el referido almonto mínimno de facturación pararespaldar a los postulados, o el hechode que la designación final delrepresentante a la Junta fuera hechapor el Alcalde y no por los propiosusuarios12.

Otra deficiencia reglamentariade estos mecanismos es el alcancemuy limitado de las atribuciones en-tregadas a las JAL. Estas operabancomo órganos de consulta y de inicia-tiva, pero no como instanciasdecisorias o de gestión. Su capacidadde incidir en el desarrollo de su terri-torio era mínima, pues a lo sumo po-dían distribuir partidas del presupues-to municipal para proyectos específi-cos de la Comuna o Corregimiento13.

En cuanto a los mecanismos departicipación política hay que decirque han sido sometidos a una regla-mentación demasiado minuciosa ycompleja que puede terminar pordesestimular su uso por parte de lapoblación. El proceso para llevar unainiciativa ante el Concejo Municipales tan dispendioso y demorado quequien la tenga puede desanimarse alenterarse del trámite que debe surtirantes de que sea estudiada y aprobadao rechazada.

No obstante estas debilidades,no deja de ser cierto que se han senta-do las bases jurídico-institucionalespara fortalecer la intervención de losciudadanos. Pero las normas no ga-rantizan por sí mismas la movilizaciónde la gente en torno a la gestión local.La movilización precisa actoresdispuestos a participar. En Colombia,el problema no es de normas. Las haysuficientes e, incluso, en exceso. Esmás bien de actores. Allí reside el obs-táculo más importante para la

democratización de la gestión muni-cipal. Desde el punto de vista de losactores políticos, hay que señalar quelos partidos aún no tienen claro unpunto de vista sobre la descentraliza-ción y la democracia local. Saben quelos municipios han ganado importan-cia política y, de hecho, han tenido quedefinir propuestas programáticas ypensar de alguna manera la realidadlocal, pero no han definido propues-tas estratégicas para el ejercicio delpoder municipal. Ciertamente, se ha

ganado en el lenguaje de la parti-cipación y, en algunos casos, se hanpuesto a prueba propuestas sobre for-mas democráticas de relación entre elgobierno local y la ciudadanía queapuntan a valorizar la participación.Pero ello ocurre generalmente en ciu-dades grandes e intermedias y muyexcepcionalmente en pequeñosmunicipios. En éstos existe una tradi-ción de control oligárquico del poderpolítico local, que excluye la interven-ción de otros actores en la definicióndel destino colectivo. Hay fuertes re-sistencias a variar los cánones tradi-cionales de manejo de la administra-ción local, lo que hace difícil el em-pleo de los mecanismos de parti-cipación.

Del lado de los actores socia-les, no existen condiciones objetivasni subjetivas que estimulen su partici-pación en los asuntos locales. La vio-lencia política, la intolerancia extremay la ausencia de una cultura pluralistahan sido los principales enemigos dela participación. Incluso, algunos sec-

tores desconfían de esta última puesla ven como un recurso más de los je-fes políticos para perpetuar su poder ysus privilegios.

De otra parte, a pesar del creci-miento significativo de las organi-zaciones de base, cívicas, no guber-namentales, etc. y de la concienciacada vez más extendida entre los líde-res y las comunidades de que es im-portante y necesario participar, la ma-yor parte de ellas no cuentan con laautonomía suficiente para convertir-se en interlocutoras del Estado. Este,por el contrario, ha jugado en rol do-minante en los procesos de participa-ción controlando su alcance y sus efec-tos.

Hace falta además mayor mo-tivación de la gente para participar.Ello depende en parte de la eficaciade los procesos participativos para re-solver los problemas de la población.Si la gente no ve los resultados, vaperdiendo confianza en los mecanis-mos y los abandona. Eso ha sucedido

en el país. La inexperiencia en unoscasos, las disputas partidistas en otros,la burocratización de los procedimien-tos, la falta de voluntad política de lasautoridades locales, etc. han hecho quealgunos procesos aborten y que la gen-te no le encuentre sentido a interveniren los asuntos públicos. Es lo que su-cede, por ejemplo, con los mecanis-mos de fiscalizacíón cuando las que-jas y los reclamos de la ciudadanía notienen eco en las instancias encargadasde investigar y sancionar, o cuando lasiniciativas de programas, proyectos,etc. no son tenidas en cuenta a la horade definir el rumbo de la gestión.

Finalmente, en lo que hace alcontrol, la Constitución y la ley hanintroducido un conjunto de herramien-tas para fortalecer el controlinstitucional de la gestión pública y susresultados y promover la veeduríaciudadana. Ese es probablemente unode los énfasis más importantes de lanueva legislación. Ya en algunas ciu-dades existen sistemas de veeduríaciudadana (Bogotá y Cali, por ejem-

plo) y se espera que en el futuro esapráctica se convierta en parte inherentede las conductas públicas de los co-lombianos. Aquí también hay un lar-go camino por recorrer, en el que nofaltan obstáculos: falta de voluntadpolítica de las autoridades; resistenciade los funcionarios públicos; ausen-cia de una cultura ciudadana de lafiscalización, intimidación, corrup-ción, intereses clientelistas, etc.

c. Gobernabilidad

Por último, en lo que respectaa la gobernabilidad14, éste parece ha-ber sido el impacto más claro de la des-centralización en Colombia. La entre-ga de competencias y recursos a losmunicipios ha dotado a las autoridadeslocales de dos herramientas que hanfortalecido su capacidad de promoverdinámicas de desarrollo y bienestarlocal. Otra cosa es que los niveles deeficiencia y eficacia, como ya se dijo,no sean los deseables.

Infortunadamente, una condi-ción clave de la gobernabilidad, el for-talecimiento institucional, no ha pro-ducido los frutos esperados. La políti-ca de desarrollo institucional de losmunicipios promovida por el anteriorGobierno, aunque logró resultados fa-vorables en algunas regiones del país,tuvo más errores que aciertos, no tan-to en su definición conceptual comoen su diseño operativo e institucional.Fue un programa demasiado centrali-zado que no tuvo en cuenta las parti-cularidades de los municipios en dife-rentes zonas del país y que no supoconcertar con los gobiernos regiona-les la estrategia más adecuada para surealización15.

Los mecanismos de partici-pación también han constituido uninstrumento valioso para los gobier-nos locales pues han propiciado enmedio de sus limitaciones una relacióninstitucional con distintos sectores dela población y han garantizado hastacierto punto la viabilidad de los pla-nes y programas de desarrollo local16.

Además, es claro que la aper-tura institucional a la participación hacontribuido en parte a distensionar elpaís y a facilitar el manejo del conflic-to, por lo menos en sus manifesta-ciones regionales y locales. Las esta-dísticas señalan que las luchas cívicasdisminuyeron en número después dela reforma municipal del 86: en elquinquenio 1980-1985 tuvieron lugar157 paros cívicos; entre 1986 y 1990,el número de paros cívicos se redujoa a 145 y en el siguiente quinquenio,a 11517.

Sin embargo, existen algunosfactores que entraban la capacidad delos gobiernos locales para conjugartodos estos elementos. Uno de elloses la relación del municipio con losentes departamentales y el Gobiernocentral. Supuestamente, los términosde dicha relación fueron definidosmediante la expedición de la Ley deCompetencias y Recursos (Ley 60 de1993), que delimita los ámbitos deintervención de la Nación y de losentes territoriales. Sinembargo, aún

existen problemas no resueltos en esecampo: en primer lugar, la Constitu-ción Nacional abrió la posibilidad decreación de otros entes territoriales, lasregiones, las provincias y las entida-des territoriales indígenas. Esto com-plica el problema de las competenciasal exigir la coordinación de seis o sie-te niveles distintos de la administra-ción pública. La Ley Orgánica de Or-denamiento Territorial debe dar solu-ción a ese problema, peroinfortunadamente el Congreso aún nola ha expedido18.

En segundo lugar, a pesar deque la Constitución y las leyes ga-rantizan la autonomía municipal, esclaro que el Gobierno central sigue

jugando un papel importante en ladefinición de políticas relacionadascon los campos de competencia de losmunicipios y tiene un gran poder decontrol de los recursos a través de losprogramas de inversión de los entesnacionales (Ministerios, entesdescentralizados, etc.), de las transfe-rencias19 y de los recursos de crédito(sistema de cofinanciación)20. Este seha convertido en un núcleo de fuertestensiones entre los municipios y elgobierno central. Los primeros aleganno tener los dineros suficientes paraatender las demandas de la población.El segundo teme que los municiposmalgasten esos recursos debido a subaja capacidad de gestión y a la per-manencia de factores de corrupción y

clientelismo. Muestra de ello es el tonocentralista de los proyectos de ley queel Gobierno ha presentado al Congre-so sobre distintas materias relaciona-das con la gestión local, en particularla Ley 60/93 sobre competencias yrecursos y la ley 152, orgánica dePlaneación, y que el Legislativo haaprobado sin grandes reparos. Esto,por supuesto, termina por reducir lacapacidad de manejo de las autorida-des locales sobre los problemas de suterritorio y su población.

Otro factor que erosiona lagobernabilidad es la violencia. Las es-tadísticas muestran la extensión delfenómeno en ciudades y campos y lamultiplicación de sus formas y agen-

tes. Las consecuencias de este fenó-meno para la vida local son importan-tes: muchos alcaldes han sido amena-zados de muerte, secuestrados o ase-sinados y otros viven bajo presión per-manente de grupos guerrilleros oparamilitares. La ola de secuestros ymasacres en diversas regiones del paísha colocado a muchos municipios enuna situación de inseguridad socialfrente a la cual los gobiernos localesno tienen capacidad de acción. El go-bierno nacional ha sido claro en seña-lar que las negociaciones de paz conla guerrilla y la política de sometimien-to de los narcotraficantes es de sucompetencia exclusiva, por lo cual nilos gobernadores ni los Alcaldes pue-den desarrollar negociaciones en esesentido. Ellos prácticamente se en-cuentran maniatados frente a un pro-blema que afecta cada vez más a laciudadanía y a sus autoridades. Sóloen las grandes ciudades (Medellín,Cali, Bogotá) se ha comenzado a di-señar programas locales de lucha con-tra la inseguridad y la violencia a tra-vés de los cuales se espera reducir enalgún grado el impacto del fenóme-no.

Un último factor que afecta lagobernabilidad es la inexistencia de unsistema de gobierno-oposición en Co-lombia. Los gobiernos locales operanen el país mediante un sistema de«pactos de poder» a través de los cua-les los Alcaldes, los Concejales, losdirectorios políticos y los jefes localesy regionales definen sus relaciones yla distribución de los cargos públicosy del presupuesto local. Es un sistemade gobierno sin oposición. Quienes noentran en el pacto simplemente que-dan por fuera y no tienen las garan-tías políticas -y en general tampoco lavoluntad- para actuar como bloque deoposición. Así las cosas, el Alcaldedebe gastar buena parte de sus ener-

gías en lograr acuerdos y, sobre todo,en mantenerlos, pues constituyenprenda de garantía para realizar el pro-grama de gobierno. Algunos Alcaldeshan conseguido romper ese círculo yactuar con cierta independencia de laspresiones políticas. Pero siguen sien-do la excepción. Hace falta implantarun sistema de gobierno-oposición quegarantice, mediante normas claramen-te establecidas, las obligaciones delgobierno y las garantías de la oposi-ción, de manera que las relacionespolíticas se desenvuelvan en formatransparente y sin convertir a la admi-nistración local en un botín burocráti-co.

LA PROPUESTA DELPRESIDENTE SAMPER

El Presidente Samper optó poruna línea de continuidad con las polí-ticas iniciadas en la administración an-terior en materia de descentralización,cambiando ciertos énfasis e intentan-do una estrategia más integral parafortalecer el proceso. Dos postuladossubyacen a la propuesta: de un lado,la consideración de la descentra-lización como pilar del nuevo ordenestatal heredado de la Constitución de1991. De otro, la idea de que en esenuevo marco institucional la descen-tralización debe estar asociada a laparticipación ciudadana y almejoramiento continuo de la gestiónpública. Esos tres elementos puedenhacer un aporte fundamental para laconstrucción del nuevo ciudadano ygarantizarán que «los asociados recu-peren la credibilidad en el serviciopúblico y en sus gobernantes»21.Sinembargo, el proceso de transferen-cia de responsabilidades políticas, fis-cales y de gasto público a los nivelessubnacionales de gobierno no ha es-tado acompañado, según el Gobierno,

de un fortalecimiento institucional dela débil estructura fiscal de las entida-des territoriales. Como resultado deello, las finanzas de estas últimas handemostrado una dependencia cada vezmayor de las transferencias del nivelcentral, lo que a la larga puede con-vertirse en amenaza para las finanzaspúblicas y para la estabilidadmacroeconómica.

Por tal razón, la estrategia cen-tral del gobierno consiste en desarro-llar un amplio Programa de Impulsoal Desarrollo Institucional de la Na-ción y las Entidades Territoriales a tra-vés del cual se ofrecerá asesoría per-manente a los gobiernos locales engestión, administración, planificacióny gerencia estratégica, formulación ybancos de proyectos. El objetivo pri-mordial es elevar la capacidad de ges-tión de los distintos niveles de gobier-no para que puedan cumplir con susresponsabilidades y hacer un manejomás eficiente de sus recursos. Tambiénse busca adecuar la cesión de compe-tencias y recursos a la capacidad realde la Nación y de las entidades territo-riales de manera que la entrega deresponsabilidades no se convierta enuna carga sino en un estímulo para sudesarrollo.

El Programa, que estará a car-go de las Oficinas de Planeación De-partamental con el apoyo de laConsejería para el DesarrolloInstitucional, las Universidades regio-nales y el Plan Pacífico, trabajará enáreas como la armonización de pro-gramas de desarrollo institucional, laasistencia técnica y financiera, lamodernización de la gestión interna,los sistemas de información y laplaneación, seguimiento y evaluaciónde la gestión.

Esta propuesta intenta ser másflexible que la ejecutada por el Presi-dente Gaviria, en tanto pretende adap-tar la entrega de competencias y re-cursos a la capacidad real de cada enteterritorial, y más integral, pues buscafortalecer institucionalmente a la Na-ción y a los entes territoriales, no sóloa los municipios.

Institucionalmente, el cambiomás radical consiste en la propuestade creación del Ministerio del Interiora cuyo cargo estaría la coordinaciónde las entidades territoriales con el Go-bierno Nacional. El Ministerio será elinterlocutor político en materia dedescentralización y ordenamaientoterritorial y coordinará el impulso aldesarrollo institucional de las distin-tas instancias del Gobierno a nivel re-gional.

En materia fiscal, el Plan pro-pone desarrollar el Programa de For-talecimiento del Sistema deFinanciamiento Territorial cuyo obje-

to será equilibrar competencias y re-cursos de las distintas entidades terri-toriales. Ello implicará modernizar suestructura tributaria, mejorar la efi-ciencia en el recaudo, revisar el siste-ma de transferencias, reglamentar elFondo Nacional de Regalías, fortale-cer el sistema de cofinanciación y pro-piciar la eficacia del gasto territorial.

Este paquete de propuestas secompleta con las de desarrollo de lasociedad civil y fortalecimiento de laparticipación ciudadana. La idea, queya se ha comenzado a trabajar a tra-vés de un Documento CONPES deParticipación, es dar a conocer la am-plia gama de canales de intervenciónciudadana existentes, brindar a lapoblación la información necesariapara que pueda tomar parte en lasdecisiones públicas y desarrollar lascapacidades ciudadanas para la parti-cipación. Allí jugará un papel funda-mental el Fondo para la ParticipaciónCiudadana, reglamentado mediante elDecreto 2629 de Noviembre de 1994,

el cual cofinanciará programas quehagan efectiva la participación.

LA PERSPECTIVA

Lo que se ha intentado mostraren estas páginas es que el trayecto dela descentralización no ha sido fácilsino, al contrario, lleno de obstáculosy vicisitudes. Ello es así porque se tra-ta de un proceso político en el que seconjugan intereses, significados, pro-puestas y estrategias de sectores muydiferentes social e ideológicamente. Laposibilidad de que el proceso se des-atara en un momento determinado yque prosiguiera su curso dependió decoyunturas históricas en las que esosintereses divergentes convergieron enla necesidad de reformar el Estado através de la descentralización. Dichaconvergencia sinembargo no borró lasdiferencias de enfoque que cada unode los actores tenía sobre el proceso yello explica el rumbo que ha tomado.

Un balance general del proce-so permite señalar que se ha avanza-do en lo referente al traslado de com-petencias y recursos, en la definicióndel marco jurídico e institucional dela descentralización y de la participa-ción, en la recuperación del munici-pio como escenario político, en laadopción del discurso y, en algunoscasos, de conductas participativas yque, como consecuencia de lo ante-rior, los municipios han ganado capa-cidad para enfrentar los problemas desu respectiva jurisdicción teritorial.

Pero el proceso mismo ha des-nudado debilidades que obstaculizanactualmente su desarrollo y que cons-tituyen retos políticos para los actoresinvolucrados en él: la débil capacidadde gestión de los municipios, la per-manencia de factores ligados alclientelismo y la corrupción, la violen-cia, la resistencia de algunos sectoressociales y políticos a modernizar y,sobre todo, a democratizar la gestión,la ausencia en la población de un sen-

tido de lo público que la estimule aintervenir en los asuntos locales, lafalta de autonomía de las organizacio-nes sociales frente a los actores políti-cos y al Estado, en fin, el papel aúnprotagónico del gobierno central en ladefinición de políticas y de inversio-nes de carácter local y la tutela quesigue ejerciendo sobre las decisioneslocales.

Colombia se sumó a la dinámi-ca descentralista en la década del 80 yle queda muy difícil retroceder. Ade-más, la Constitución apostó por unEstado descentralizado y de autono-mías regionales y ese es el norte quedebe guiar la reforma política. El paísse encuentra en una etapa de transi-ción en la que se están sentando lasbases de nuevos modelos económicosy se continúa desarrollando el marcopolítico-institucional definido en laConstitución. De dicho marco vale lapena resaltar la importancia que tienela Ley Orgánica de Ordenamiento Te-

rritorial (LOOT), pues es la quedetermina el régimen de competenciasde los distintos entes territoriales y desus mutuas relaciones. Hasta ahora, elproceso de descentralización en Co-lombia ha sido eminentementemunicipalista. Ello ha creado una cier-ta polaridad municipio/gobierno cen-tral que ha dejado por fuera del pro-ceso a los gobiernos departamentales,único nivel intermedio existente has-ta ahora. Un proceso armónico dedescentralización exige mayororganicidad en las relaciones entre lasdistintas entidades territoriales y porello la descentralización debe mirarcon mayor atención el papel de losDepartamentos como intermediadoresentre los planes nacionales y los pro-blemas de las regiones y los munici-pios. En ese sentido, la LOOT va aser definitiva pues deberá definir elnuevo rol de los Departamentos y delas entidades intermedias del futuro(las regiones y las provincias).

Pero, sin duda, el futuro de ladescentralización en Colombia segui-rá dependiendo en buena parte de quelos distintos actores nacionales y lo-cales involucrados en el proceso lle-guen a acuerdos fundamentales parafortalecer el papel de los entessubnacionales y para democratizar lagestión. En una época en la que el dis-curso del fin de los metarrelatos ganafuerza, no puede perderse de vista queuno de los requisitos para lasobrevivencia política y económica depaíses como Colombia está en laposibilidad de que procesos como elde descentralización se fundamentenen un nuevo pacto social en el que laconstrucción de lo público constituyael aliciente fundamental que una lasvoluntades de todos los sectores so-ciales y políticos. De lo contrario, lasfuerzas del mercado serán excelentesaliadas de la pobreza y la violencia.

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CITAS

1 Esto explica por qué la descentralización ha sidoimpulsada por los organismos de crédito multila-teral como parte de las estrategias de ajuste estruc-tural y de los modelos de desarrollo impuestos alos países del continente en la década pasada. 2 El sentido del proceso fue cambiandopaulatinamente, al tenor de los intereses y proyec-tos de cada uno de los gobiernos de turno. El rolasignado a las reformas descentralistas no fue elmismo en el gobierno de Betancur que en el deGaviria. Eran circunstancias y proyectos políticosbien diferentes. 3 Betancur recibió en Agosto de 1982 un paísconvulsionado por el conflicto guerrillero, por laprotesta social y por el avance del narcotráfico,con altos índices de polarización social y política. 4 Este cambio de significado explica por qué elénfasis del Presidente Gaviria en el proceso des-centralista no fue la participación ciudadana sinoel desarrollo institucional y la definición de un mar-co legal que permitiera al sector privado interve-nir en la prestación de los servicios públicos. 5 El Salto Social, Plan Nacional de Desarrollo1994-1998, Versión Febrero de 1995, Santafé deBogotá, Presidencia de la República-DNP, p. 36. 6 Sobre este concepto, ver VELASQUEZ, 1992a. 7 Varios sondeos de opinión demuestranestadísticamente los altos niveles de legitimidad dela elección de alcaldes. Ver LOPEZ PINTOR, 1991y VELASQUEZ y SANCHEZ, 1994a. 8 Consecuencia de ello es la relativamente altatasa de participación electoral en la elección de al-caldes.

9 Las JAL ya habían sido estatuídas por la re-forma constitucional de 1968, pero no habían sidoreglamentadas. La Ley 11 de 1986 especificó sucarácter, composición y funciones. 10 Un inventario de mecanismos de participa-ción ciudadana y comunitaria en los desarrolloslegislativos de la Constitución del 91 ha permitidoidentificar cerca de 50 posibilides que tienen losciudadanos de intervenir en la gestión local. VerGONZALEZ, 1995. 11 Hasta 1994, solo en cerca de 40 de los 1.044municipios del país habían sido reglamentadas yelegidas las JAL. Hasta ahora han sido realizadassolamente tres consultas municipales. 12 Este procedimiento fue suspendido por elConsejo de Estado. El Gobierno expidió a fines de1992 una nueva reglamentación en la cual se esta-blece que el representante de los usuarios debe serelegido por estos últimos en asamblea organizadapara tal efecto. 13 En algunas ciudades, la reglamentación de lasfunciones de las JAL fue más ambiciosa. Por ejem-plo, en Cali, las Juntas han tenido una cierta posibi-lidad de concertación con la Administración Mu-nicipal en ciertos campos. Además, participan endiversas Juntas Municipales que tienen atribucio-nes decisorias. 14 Entendemos la gobernabilidad como la capa-cidad de «poner efectivamente en juego las ener-gías del cuerpo social para lograr ciertas metas,sin contravenir al tiempo ciertas reglas consensua-les del jugo político (que en el caso de la demo-cracia significa no recortarla, condicionarla o su-primirla sustituyéndola por formas autoritarias):establecer reglas de juego que permitan a las opo-siciones actuar con lealtad a un conjunto deagreements on fundamentals, que son la esenciadel mantenimiento de ese juego» (RIAL, 1988, ci-tado por UNGAR, 1993, p.11).

15 Para una evaluación del PDI en municipiosdel suroccidente colombiano ver VELASQUEZ etal., 1995. 16 La experiencia en Cali es aleccionadora al res-pecto. Los acuerdos comunitarios y los conveniossociales han permitido al Alcalde obrar con ma-yor agilidad en la solución de los demandas de lapoblación. 17 Las cifras son tomadas de LOPEZ (1987),GARCIA (1990) y CINEP (1994). Hay que teneren cuenta que la disminución de las luchas cívicasno puede ser explicada exclusivamente por la apli-cación de la reforma municipal. El asesinato decerca de 1.000 líderes cívicos y sindicales en lasvísperas de la primera elección de alcaldes tuvomucho que ver en el reflujo de los movimientoscívicos. Además, algunos de éstos dieron el saltoa la lucha electoral. 18 En el momento de escribir este artículo, elCongreso de la República estudia un proyecto deLey de Ordenamiento Territorial, presentado porel Gobierno. 19 El Gobierno Nacional ha utilizado las trans-ferencias como instrumento de control del gastopúblico y de la inflación y por momentos ha deci-dido retener los desembolsos hacia los Departa-mentos y Municipios. La ley 60 de 1993, que regu-la dichas transferencias, incluye una gran canti-dad de exigencias a los municipios, cuyo incum-plimiento significaría el recorte total o parcial delas mismas. Esto los coloca en una situación desi-gual pues muchos de ellos no lograrán cumplirtales requisitos, ni siquiera en el mediano plazo, loque puede tener a la larga un impacto negativosobre sus arcas, especialmente en el caso de losmunicipios pequeños y pobres, pues su capacidadde generación de ingresos propios es muy baja ysu dependencia de las transferencias muy alta. 20 La Red de Solidaridad Social, programa ban-dera del Presidente Samper, ha sido concebidacomo un programa nacional, ejecutado por losmunicipios, pero manejado por la Presidencia dela República. 21 El Salto Social, p. 224.