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Desatando a Prometeo:reformas microeconmicas en Chile
1973-1989*
Alexander Galetovic **
Resumen
* Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el
Regional Workshop on Managing Regulatory
Policy and Regulatory Reform in Chile and Latin America,
Santiago de Chile, 5-7 de octubre de 1995.Conversaciones con Carl
Bauer, Ronald Fischer, Cristin Larroulet, Pablo Serra, y muy
especialmenteEduardo Bitrn, Sergio de la Cuadra y Patricio Meller
fueron muy tiles, pero toda opinin es de miresponsabilidad.
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ALEXANDER GALETOVIC, Centro de Economa Aplicada, Universidad de
Chile, Av. Repblica 701,Santiago, Chile. Fax : (562) 698 7895. E
mail:[email protected]
En este trabajo se resumen las reformas microeconmicas
introducidasdurante el gobierno Militar entre 1973 y 1981 (primera
ronda de reformas) y1985 y 1989 (segunda ronda de Reformas). Se
examinan dos polmicassobre el periodo que an persisten: primero, la
discusin sobre si laeconoma de mercado se estableci en Chile
durante la primera o lasegunda ronda de reformas. Y segundo, la
pregunta sobre si las empresaspblicas privatizadas entre 1985 y
1989 se vendieron por mucho menosque su valor y con marcos
regulatorios inadecuados. Se concluye quecasi toda la liberalizacin
de la economa entendindose por ella laapertura de los mercados a la
competencia interna y externa y el librefuncionamiento del sistema
de precios ocurri durante la primera rondade reformas entre 1973 y
1981, cuando se eliminaron incontablesregulaciones cuyo fin
principal era restringir la competencia para favorecera grupos de
inters, tanto privados como del sector pblico. Por lo tanto,la
economa de mercado se estableci en Chile durante la primera rondade
reformas. En segundo lugar, que ninguno de los estudios que
hanintentado cuantificar el monto del subsidio en el precio de
venta de lasempresas es suficientemente confiable, por lo que no
sabemos si lo hubo ono. Y por ltimo, que la legislacin era
razonablemente adecuada pararegular el funcionamiento de las
industrias elctricas y detelecomunicaciones, pero es muy probable
que ambos mercados hayanterminado ms concentrados de lo necesario y
conveniente.Lamentablemente no existen estudios empricos
convincentes que hayandemostrado y cuantificado la magnitud de las
distorsiones. El trabajoconcluye con una discusin sobre dos
lecciones de las reformas que hoyestn siendo ignoradas por quienes
conducen la poltica econmica.
q Alexander Galetovic es ingeniero comercialde la Universidad
Catlica de Chile(mencin en economa) y Doctor eneconoma por
Princeton. Actualmente esprofesor asistente del Centro de
EconomaAplicada del Departamento de IngenieraIndustrial de la
Universidad de Chile.Entre sus publicaciones recientes se
cuentan:Specialization, Intermediation andGrowht, Journal of
Monetary Economics,diciembre 1996; Highway Franchising:Pitfalls and
Opportunities, AmericanEcomomic Review, mayo 1997 (con E.Engel y R.
Fischer); y Taxes and IncomeDistribution in Chile: Some
UnpleasantRedistributive Arithmetic, por aparecer enel Journal of
Development Economics
(con E. Engel y C.Raddatz).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
Introduccin
Las reformas econmicas introducidas en Chile, a partir de 1973,
resaltan por suprofundidad y por el cambio radical que impusieron
sobre la poltica econmica. Hasta1973, Chile fue una de las economas
ms cerradas y distorsionadas del mundo, y laintervencin
discrecional del Estado en todos los mbitos era aceptada como la
norma; enpocos aos se la transform en una de las economas ms
abiertas y la poltica econmicapas a sustentarse sobre las premisas
de que son el mercado y el sector privado quienesdeben asignar los
recursos, y que intervencin del Estado debe ser impersonal y
limitada.
El propsito de este trabajo es sintetizar las reformas
microeconmicas introducidasdurante el gobierno militar. Mucho se ha
escrito sobre ellas y es conveniente partir porexplicar qu
justifica otro trabajo ms. Existen dos justificaciones. La primera
es que a mijuicio se ha destacado insuficientemente la enorme
importancia que tuvo la primera rondade reformas microeconmicas
entre 1973 y 1981. Gran parte de quienes discuten sobre elperiodo
entre 1973 y 1989 tienden a verlo como uno slo ("las reformas
econmicas delgobierno militar"), o bien tienden a sugerir que la
verdadera reforma ocurri entre 1985 y1989, con la privatizacin de
las grandes empresas pblicas1. En este trabajo planteo la
tesisopuesta. Se puede afirmar sin ms que en 1981 Chile era una
economa de mercado. Lasegunda ronda de reformas (y en particular,
el brillante manejo macroeconmico de Bchi)fue importante para
consolidar la economa de mercado, especialmente porque durante
ladepresin de 1982 y 1983 se haban puesto en duda sus premisas. Sin
embargo, casi toda laliberalizacin de la economa - entendindose por
ella la apertura de los mercados a lacompetencia interna y externa
y el libre funcionamiento del sistema de precios- ocurridurante la
primera ronda de reformas entre 1973 y 1981, cuando se
eliminaronincontables regulaciones cuyo fin principal era
restringir la competencia para favorecer agrupos de inters, tanto
privados como del sector pblico. Son los mercados libres
ycompetitivos, y no tanto el que casi todas las empresas estn en
manos privadas, lo quecaracteriza a una economa de mercado2. En
otras palabras, lo que aqu se sostiene es quePrometeo ya estaba
libre en 1981. Lo haba desatado Sergio de Castro.
La segunda justificacin de este trabajo es que an persisten dos
polmicasimportantes sobre la privatizacin de empresas pblicas, las
que, lejos de zanjarse, amenazancon transformarse en nuevos mitos
propicios para disputas ideolgicas que no tienenfundamento en
evidencia confiable. La primera polmica se refiere al monto de
latransferencia (o "regalo") patrimonial del fisco a los privados
cuando la privatizacin. Lasegunda es sobre si las empresas pblicas,
principalmente elctricas y de telfonos, seprivatizaron con marcos
regulatorios adecuados. En ambos casos las opiniones se han
1 Por ejemplo, en una reciente entrevista Hernn Bchi afirm: ...
el pas hizo un gran esfuerzo en los ao
80 en materia de reformas, las cuales le dieron mayor
productividad: Revista Capital, junio 1998: 7 (Eldestacado es
mo).
2 Es evidente que una economa de mercado slo puede existir
cuando una fraccin importante de losrecursos es controlada por
privados. Pero tan importante como lo anterior es que el ejercicio
y la entradaa las distintas actividades econmicas no sea limitado
por regulaciones y que no existan acciones delestado o regulaciones
que favorezcan a algunas empresas (estatales o privadas) en
desmedro de otras.La fraccin de los recursos controlada por
privados en 1981 no era muy distinta a la de 1970. Sinembargo, en
1970 Chile no tena una economa de mercado, porque el sistema de
precios no podaoperar y exista un cmulo de regulaciones y
actuaciones discrecionales del Estado que lo impedan.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
dividido claramente entre quienes dan por sentado que el regalo
fue cuantioso y que losmarcos regulatorios eran inadecuados, por lo
que las estructuras de mercado resultantes handisminuido el
bienestar social; y quienes aceptan como cierto, por otro lado, que
no hubotal regalo y que los marcos regulatorios eran adecuados. La
pregunta que me interesaresponder ac es: En qu medida existen
estudios empricos confiables que permitan zanjarestas
controversias?
Luego de analizar los estudios empricos que han intentado
cuantificar el monto dela transferencia (los que, incidentalmente,
arrojan resultados opuestos), concluyo que lametodologa que emplean
no es adecuada, por lo que ninguno es suficientemente confiablecomo
para inclinarse por sus resultados. Por el contrario, argumento que
los marcosregulatorios eran adecuados para regular el
funcionamiento de la industria elctrica y detelecomunicaciones y
han permitido que las empresas inviertan para satisfacer sin
mayoresproblemas los aumentos de demanda. Ciertamente no eran
ptimos y son perfectibles,pero eso es natural toda vez que ambos
fueron innovaciones institucionales sin precedentesque antecedieron
a la privatizacin en apenas un par de aos. Sin embargo, es
necesariodistinguir los marcos regulatorios de las estructuras de
mercado resultantes luego de laprivatizacin. Como ya se dijo, el
nfasis de la segunda ronda de reformas estuvo en laprivatizacin y
no en la liberalizacin de mercados. Es muy probable que ambos
mercadoshayan terminado ms concentrados de lo necesario y
conveniente, lo que podra estardaando la eficiencia. La brusca cada
de las tarifas de larga distancia cuando el monopoliode Entel fue
reemplazado por la competencia sugiere que los precios son
probablementems altos que si hubiera ms
competencia.Lamentablemente, quienes sostienen que los costos de la
ineficiencia son importantes nohan producido estudios empricos
convincentes que lo demuestren y cuantifiquen lamagnitud de las
distorsiones. Por otro lado, los estudios empricos que han
intentandodemostrar que la integracin vertical es conveniente
adolecen de errores metodolgicosserios que invalidan cualquier
conclusin. En resumen, tanto quienes participanperidicamente en el
debate al que han dado origen ambas polmicas, como quienesopinan
sobre las virtudes o defectos de la privatizacin no lo hacen
basados en evidenciaemprica convincente.
Antes de seguir son necesarias dos advertencias. Primero, el
tema de este trabajoson las polticas microeconmicas seguidas entre
1973 y 1989. Por lo tanto, no se discutenni la reforma del Estado
ni las polticas macroeconmicas del perodo, aunque es obvio quese
relacionan estrechamente con las polticas microeconmicas. Segundo,
en este trabajocitar selectivamente. Como ya dije, la literatura
sobre el perodo es enorme, y no he hechoningn esfuerzo por
researla. El resto del trabajo se organiza como sigue. Las
secciones 2y 3 revisan, respectivamente, la primera y la segunda
ronda de reformas. La seccin 4discute algunas lecciones del periodo
sobre objetivos de poltica y que son importantes parailuminar lo
que debiera hacerse en materia de poltica microeconmica hoy en
Chile.
1. Liberalizacin (1973-1981)Cuando los militares derrocaron al
gobierno de Salvador Allende en 1973, Chile
era una de las economas ms cerradas y reguladas del mundo.
Tarifas altas, tipos decambio mltiples y restricciones
cuantitativas caracterizaban el comercio internacional; msde 3 mil
precios se fijaban por va administrativa, y el Estado controlaba ms
de quinientasempresas y casi toda la banca. La intervencin estatal
no slo era generalizada, sino
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
tambin discrecional, pues casi todas las actividades econmicas
estaban reguladas porincontables normas especiales que restringan
la entrada y la competencia, regulaban suejercicio y buscaban
favorecer a algn grupo o personal3. As, por ejemplo, existan ms de5
mil posiciones arancelarias distintas, y la importacin de la mayora
de los bienes deba serautorizada previamente por la burocracia; la
entrada a la mayora de las profesiones yactividades comerciales
estaba restringida, y su ejercicio, regulado; el sistema tributario
haballegado al punto de que la ley general casi no se aplicaba. La
poltica microeconmicaadoptada desde fines de 1973, revirti
drsticamente este sesgo intervencionista y seconstruy a partir de
dos premisas: primero, en la mayora de los casos el sector
privadoasigna eficientemente los recursos si se deja funcionar
libremente a los mercados. Segundo,por regla general el Estado debe
limitarse a definir derechos de propiedad, fijar reglasimpersonales
que no discriminen entre personas y sectores y hacer slo aquello
que el sectorprivado no pueda hacer (principio de subsidiariedad).
Estos principios se plasmaron en lasreformas que se describen a
continuacin:
Liberacin de precios. En octubre de 1973 se liberaron ms de 3
mil precios. Semantuvieron controlados poco ms de 30, pero la
mayora de ellos se liberaron tambinpoco despus (slo permanecieron
bajo control los de algunos servicios pblicos). En 1980se promulg
una ley que prohibe fijar precios si no es por una ley expresa,
previo informefavorable de la Comisin Antimonopolios.4
Polticas de competencia. Se eliminaron numerosas regulaciones
que restringan yregulaban la entrada y el ejercicio de un sinnmero
de actividades. Destaca la liberalizacindel mercado del transporte
terrestre y areo (aunque este ltimo sigue regulado por unaserie de
absurdos tratados bilaterales y todava est prohibido que empresas
extranjerashagan cabotaje interno), y la del mercado de los
combustibles. Junto con la liberalizacinde precios, en diciembre de
1973 se dict la Ley Antimonopolios, la que cre la FiscalaNacional
Econmica y las Comisiones Preventiva y Resolutiva
Antimonopolios.
Liberalizacin comercial. La liberalizacin comercial es tal vez
la principal polticade competencia adoptada. A comienzos de 1974 se
eliminaron cuotas y aprobacionesoficiales requeridas para importar
bienes, y en 1976 se haban desechado casi todas lasbarreras no
arancelarias, entre ellas las prohibiciones expresas de importacin
y los depsitosprevios de 10 mil por ciento5. En 1976 se abandon el
Pacto Andino, lo que permitiemprender una poltica arancelaria
independiente. De esta forma, las tarifas se redujerondesde un
nivel promedio de 100 por ciento con alta dispersin en 1974 a un 10
por cientoparejo en junio de 1979 (con la sola excepcin de los
automviles)6.
Privatizacin y reforma de empresas en manos del estado. Se
devolvieron a sus dueoslas 259 empresas requisadas entre 1970 y
1973, y se privatiz la mayora de las estatizadasdurante el gobierno
de la Unidad Popular. El Estado mantuvo en su poder casi todas
lasgrandes empresas pblicas creadas antes de 1970, y algunas que
haba estatizado el gobierno
3 Por ejemplo, el estudio de Panzar (1 988) sobre proteccin
arancelaria en Chile antes de 1974 sugiere
que los aranceles y las restricciones al comercio vigentes nada
tenan que ver con la eficienciaeconmica, sino que eran resultado de
las presiones de grupos organizados.
4 Ver Wisecarver (1 986).
5 Muchos bienes slo podan importarse si 90 das antes se
depositaba en aduanas cien veces el valor de
importacin (sin intereses ni reajustes).6 La liberalizacin
comercial ha sido analizada en detalle por de la Cuadra y Hachefte
(1990).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
de Allende7. stas fueron racionalizadas: se liberaron sus
precios o, cuando se trataba demonopolios, se fijaron de modo que
se autofinanciaran. En el sector elctrico se introdujola
tarificacin a costo marginal.
Liberalizacin financiera. La mayora de los bancos estatizados
durante el gobiernode la Unidad Popular fueron rpidamente
privatizados. Desde fines de 1975 ya no sefijaron las tasas de
inters bancarias. Los controles cuantitativos al crdito se
eliminaron afines de 1976 y se reemplazaron por encajes, los que
gradualmente fueron unificados yreducidos. Casi todos los activos
financieros se indizaron a la variacin del ndice dePrecios al
Consumidor. En 1981 se promulgaron la Ley del Mercado de Valores
quenorma la emisin de valores de oferta pblica, los mercados en que
se transan y losintermediarios que participan y la Ley de
Sociedades Annimas, que se refiere a lassociedades que emiten
instrumentos de oferta pblica.
Reforma tributaria. Se reform el sistema tributario con el
objetivo de hacerloneutral. El impuesto a la Renta se uniform y se
integraron los impuestos personales y aempresas, con el fin de que
todo ingreso pagara la misma tasa, independientemente de sufuente
(salarios, dividendos, utilidades); con ello se eliminaron casi
todas las exenciones, enparticular las que eximan a las empresas
pblicas del pago del Impuesto a la Renta, a lasventas y al comercio
internacional. Los impuestos a ventas y servicios fueron
reemplazadosen 1975 por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), de
tasa pareja de 20 por ciento (conalgunas excepciones). Se mejor la
capacidad de fiscalizacin del Servicio de ImpuestosInternos, y se
introdujeron la correccin monetaria de los balances y, para
independizar lacarga tributaria de la inflacin, la indizacin de los
impuestos.
Reforma previsional. A partir de 1974 se fueron uniformando la
edad de retiro y losbeneficios. En 1981 se sustituy el rgimen de
reparto administrado por el Estado por unode capitalizacin
individual administrado por empresas privadas8: afiliarse a
unaAdministradora de Fondos de Pensiones (AFP) se hizo obligatorio
para quienes ingresan ala fuerza laboral por primera vez, pero era
una decisin voluntaria para quienes ya estabanen el sistema de
reparto en 1981. Se crearon las Instituciones de Salud Previsional
privadas(Isapres).
Reforma laboral. Se elimin la obligacin de afiliarse a entidades
gremiales nicaspara ejercer oficios y profesiones liberales, y se
le retir a estas asociaciones el derecho defijar los honorarios de
su oficio o profesin. En 1978 se elimin la Ley de
inamovilidad,permitindose el despido sin expresin de causa y
limitndose los pagos por desahucio. Porltimo, el Plan Laboral de
1979 prohibi la negociacin colectiva por rea, limit laduracin de
las huelgas a sesenta das al cabo de los cuales caducaban los
contratos detrabajo, permiti a las empresas contratar reemplazantes
durante una huelga y transformen voluntaria la afiliacin a un
sindicato9.
7 Entre ellas la gran minera del cobre, la refinacin y extraccin
de petrleo, la generacin y distribucin de
electricidad, la siderurgia, las telecomunicaciones, las
empresas sanitarias, los puertos y ferrocarriles, elcarbn, la
refinacin de remolacha azucarera y el salitre. Ver Sez (1993).
8 La excepcin a la regla fue el sistema previsional de la
Fuerzas Armadas, el que se mantuvo sinmodificaciones.
9 A partir de 1990 se han modificado algunas de estas leyes. Ver
Mizala (1998).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
Junto con las reformas descritas, las que afectaron directamente
a la mayora de losmercados se introdujeron algunos cambios legales
que dificultan la accin discrecional delestado y fortalecen el
derecho de propiedad10:
Limitacin de la accin econmica del Estado. Se eliminaron las
franquiciastributarias que favorecan a las empresas pblicas y, en
general, se adopt el principio deque una empresa del Estado debe
autofinanciarse y someterse a las mismas normas que unaempresa
privada del mismo sector. Por consiguiente, se separ el papel
regulador delEstado de la produccin de bienes.11 La Constitucin de
1980 establece que el Estadopuede emprender actividades econmicas
slo si es autorizado por una Ley de Quorumcalificado. Tambin se le
prohibe al Estado discriminar arbitrariamente al otorgarbeneficios
a sectores, actividades o reas geogrficas determinadas.
Fortalecimiento del Derecho de Propiedad. El artculo 19, N 21 de
la Constitucinde 1980, establece que la libertad econmica de los
privados es la regla general. Si bien elEstado mantuvo el poder de
limitar los derechos econmicos de los particulares, se limit
suejercicio. Por ejemplo, slo se puede regular una actividad por
ley, no por decretoadministrativo; para expropiar, el Estado debe
hacerlo mediante una ley y debe indemnizara precios de mercado y en
efectivo. Y, en cualquier caso, las leyes que limiten el derecho
depropiedad no pueden afectarlo en su esencia ni imponer
condiciones, tributos o requisitosque impidan su libre ejercicio
(artculo 19, N 26).
Introduccin del recurso de proteccin: En 1976 se introdujo el "
recurso deproteccin", que permite que particulares soliciten una
revisin judicial inmediata cuandociertos derechos son violados por
organismos estatales o por particulares. Los recursos
vandirectamente a las cortes de apelaciones regionales las que
tienen amplia autoridad paraordenar cualquier medida que consideren
necesaria para restablecer el imperio de la ley.
Qu caracteriza a las reformas? Un primer aspecto es su
pertinencia y coherencia.Puede discutirse si en el momento de
hacerse con el poder el gobierno militar ya se habapropuesto
realizar estas reformas; antes bien, parece que en ese momento el
programaneoliberal fue el nico disponible12. Pero cualquiera haya
sido el entusiasmo con que losmilitares abrazaron las reformas,
stas se introdujeron con claridad de propsito, coherenciay rapidez
sin precedentes en la historia econmica chilena. Tal vez lo que
muestra msclaramente la pertinencia del paquete de medidas es que
hoy parece evidente. De hecho,con la excepcin de la liberalizacin
financiera, estas medidas son las que se sugieren acualquier pas
con intenciones serias de reformar su economa, pues resulta difcil
imaginaruna economa de mercado que funcione con el cmulo de
regulaciones y atribucionesdiscrecionales que caracterizaron a la
economa chilena hasta 197313. Pero esto no debeoscurecer el hecho
que significaron un quiebre radical con la forma de hacer
polticaeconmica que haba prevalecido en Chile hasta el gobierno de
Allende. Permitir laoperacin del sistema de precios y obligar al
Estado a que actuara de manera impersonal enel mbito econmico fue
una innovacin mayor que requiri de una coherencia delmanejo de la
poltica econmica que pocas veces se ha visto en la historia de
Chile. Se suele
10 Para ms detalles vase Bauer (1998).11 Por ejemplo, hasta
entonces el sector elctrico era regulado por la principal empresa
elctrica estatal.12 Dicho programa ha sido editado por el Centro de
Estudios Pblicos (1992).13 Tambin es difcil imaginar que, bajo esas
condiciones, el Estado pueda conducir una poltica
microeconmica coherente, pues por lo general sus intervenciones
responden a las presiones delmomento.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
argumentar que las reformas se pudieron hacer slo porque
gobernaba una dictadura. Esclaro que esto es en parte cierto, pero
slo en el sentido que sin el golpe militar de 1973 lasreformas no
se hubieran hecho a partir de ese ao. Son incontables los
gobiernosautoritarios, incluso de la misma poca, que eligieron
polticas econmicas populistasradicalmente distintas a las
implantadas en Chile.
El segundo aspecto destacable es que el principal objetivo de la
primera ronda dereformas fue liberalizar la economa y no tanto
privatizarla. Ambos conceptos sondistintos: liberalizar significa
eliminar las barreras legales y de otro tipo que protegen
lasempresas de un sector determinado queden sujetos a los rigores
que impone la competenciatanto interna como externa, lo que permite
la operacin del sistema de precios.Privatizar implica el traspaso
de la propiedad de una empresa desde el Estado a unprivado, pero no
necesariamente la liberalizacin del sector la empresa podra
sermonoplica, o el Estado mantener barreras legales a la entrada
para proteger de lacompetencia a las empresas privadas
existentes.14 Como mencion, con la importanteexcepcin de la
seguridad social, durante la primera ronda de reformas las
privatizaciones selimitaron a las empresas que haban sido
ilegalmente tomadas durante el gobierno deAllende. Sin embargo,
ello no impidi que se le eliminaran una cantidad enorme
deregulaciones, restricciones a la competencia y prerrogativas
discrecionales del Estado, quehacan imposible la operacin del
sistema de precios.
El tercer aspecto que destaca es que las reformas eliminaron una
serie deregulaciones que favorecan tanto a grupos privados como del
sector pblico en desmedrode la comunidad15. Esto tambin signific un
viraje en 180 grados de la manera de hacerpoltica econmica que haba
prevalecido en el pas desde la depresin de los aos treinta:hasta
1973 las medidas econmicas se haban tomado fundamentalmente
reaccionando a lapresin de grupos de inters; a partir de 1973 la
uniformidad pas a ser la regla general.Las reformas implicaron una
drstica prdida de capital para los que se favorecan con
lasregulaciones eliminadas. Por ejemplo, gran parte del sector
industrial que sustituaimportaciones protegido por las innumerables
restricciones a las importaciones fuediezmado con la reforma
arancelaria. Siendo esto as, no es sorprendente que gran parte
delos empresarios se hayan opuesto a las reformas (aunque eso no se
tradujo en oposicinpoltica) y que no las apoyaran sino hasta la
segunda mitad de la dcada de los ochenta. Launiformidad impuesta al
sistema tributario, arancelario y en general, a toda la
polticamicroeconmica, fue un mecanismo que automticamente y sin
requerir la voluntad delgobierno, dificult enormemente el que el
estado otorgara tratamientos preferenciales agrupos de inters.
Dicho lo anterior, cabe preguntarse si la liberalizacin, en
especial la apertura alcomercio internacional, no fue demasiado
rpida y pareja, y si pudieron evitarse los errorescometidos en la
privatizacin de las empresas que haban sido estatizadas por
Allende, y enla desregulacin financiera con seguro implcito a los
depsitos y sin regulacin prudencial.En cuanto a lo primero, la
reduccin de los aranceles se hizo en cinco aos, lo que sugiereque,
despus de todo, la liberalizacin fue rpida pero gradual. Y, aunque
lo ms probable 14 Por ejemplo, hoy en da las empresas aereas
nacionales son privadas. Sin embargo, un desafortunado
fallo de la comisin antimonopolios que permiti la fusin de Lan y
Ladeco y una poltica de negociacinde tratados aereos
internacionales que proteje a las compaas areas nacionales de la
competenciaexterna implica que el mercado dista mucha de ser libre.
Los consumidores nacionales probablementepagaran menos por los
pasajes si en vez de haberse privatizado Lan Chile se hubieran
abiertototalmente los cielos de Chile y se le hubiera permitido a
empresas extranjeras operar vuelos internos.
15 Vase Wisecarver (1986) para un resumen de las reformas.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
es que la uniformidad haya impuesto costos de ajuste que bajo
condiciones ideales podranhaberse evitado liberalizando
selectivamente, otorgarle mucha importancia a esteargumento implica
ignorar, entre otras cosas, que hay una sola manera de liberalizar
porparejo pero muchas de hacerlo selectivamente. Hubiera sido muy
difcil defender unapoltica de tratamientos especiales y, al mismo
tiempo, sostener que en el futuro las reglasseran aplicables a
todos por igual.
Es ms difcil explicar los errores cometidos en la privatizacin y
la liberalizacinfinanciera. La privatizacin comenz con la venta de
los bancos estatizados por el gobiernode Allende, que se remataron
al mejor postor, y luego sigui el remate del resto de lasempresas,
que se vendieron a plazo y no al contado.16 Aparentemente, el
gobierno pensque sa era la mejor manera de maximizar el precio de
venta. Sin embargo, y comoafirman de la Cuadra y Valds, a causa de
la recesin de 1975, de las altas tasas de intersprevalecientes y de
la ausencia de inversores extranjeros, los interesados se redujeron
a unospocos conglomerados o grupos, que compraron la mayora de los
bancos; estos bancosprestaron a los holdings de los grupos
respectivos para que compraran las empresas que seprivatizaban. De
este modo, el mecanismo elegido para privatizar provoc que la
mayorade las empresas privadas de cierto tamao quedaran bajo el
control de uno u otro grupo.
Esta concentracin del control de la propiedad de las empresas
agrav la crisis de1982. Si, junto con la liberalizacin financiera
se hubiera introducido una regulacinprudencial, es probable que
ello no hubiese ocurrido17. Despus de una etapa en que no
seintervino, en la que incluso se permiti el funcionamiento de
financieras informales y sedej quebrar a las Asociaciones de Ahorro
y Prstamo (AAP)18, a fines de 1976 se rescat alBanco Osorno para
salvar a sus depositantes. El presidente del Banco Central
anuncientonces que no habra ms rescates19, pero a partir de ese
momento los depositantes - yposteriormente los bancos extranjeros
que le prestaron a los bancos chilenos parecenhaber aceptado como
cierta la premisa de que el Estado avalaba implcitamente
esoscrditos. En embargo, la Superintendencia de Bancos, que era la
encargada de fiscalizar,oper con la premisa contraria: la industria
bancaria era como cualquier otra, los bancosmal administrados no
seran rescatados y, por consiguiente, los depositantes se
preocuparande colocar sus recursos en bancos solventes. Entre estas
dos premisas contradictorias, losbancos se endeudaron en el
exterior, captaron depsitos a tasas que suponan el aval estataly
prestaron sin garantas suficientes y a empresas relacionadas. Esto
ltimo era ilegal, puesla ley bancaria limitaba claramente los
prstamos a una empresa o persona. Pero talesdisposiciones fueron
burladas mediante la creacin de mltiples compaas de
inversininterrelacionadas. De la Cuadra y Valds (1992) argumentan
convincentemente que hasta1980 el rpido crecimiento econmico evit
gran parte de los problemas causados por lafalta de regulacin
prudencial. Sin embargo, la inaccin del regulador durante esos aos
leimpidi adquirir la experiencia necesaria para prevenir la crisis
financiera que sobrevino elsegundo semestre de 1981, cuando
subieron las tasas de inters internacionales y comenz
16 Quienes se adjudicaban una empresa o banco deban pagar el 20
por ciento al contado y el resto en
cuotas de dos aos, con el ocho por ciento de intres real
anual.17 De la cuadra y Valds (1992) es un excelente anlisis de la
liberalizacin financiera.18 Las AAP eran instituciones sin fines de
lucro que prestaban solamente para financiar la construccin y
compra de inmuebles. Hasta 1974 tenan el monopolio de las
captaciones reajustables. Cuando seliberaron las tasas de inters y
se permiti a financieras ofrecer depsitos reajustables, las AAP
tuvieronque pagar por sus captaciones tasas muy superiores a lo que
cobraban por sus crditos habitacionalesde largo plazo. La crisis de
liquidez resultante y varios errores regulatorios las llevaron a la
quiebra en1975.
19 Alvaro Bardn entrevistado por Ercilla (1977, enro 19 al 25),
citado por de la Cuadra y Valds (1992).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
la recesin. Por ejemplo, slo en 1980 se forz a los bancos a
clasificar sus crditos,comprobndose que algunos ni siquiera tenan
informacin suficiente para identificar a susdeudores, y que varios
de ellos prestaban sin tener idea para qu se usaran los
fondos.20
Slo en el segundo semestre de 1981, y gracias a nuevas
disposiciones queaumentaban su poder discrecional, la
Superintendencia comenz a restringir los prstamosde los bancos a
sus grupos. En noviembre de 1981 el gobierno intervino ocho bancos
einstituciones financieras para evitar su quiebra, confirmando la
presuncin de que losdepsitos contaban con la garanta estatal. Sin
embargo, el reconocimiento de que losbancos estaban sujetos a
grandes riegos cambiarios y de tasa de inters tuvo que esperar,pues
el superintendente, que por supuesto no era independiente de las
autoridades polticas,no poda actuar como si fuera inminente una
devaluacin cuando, al mismo tiempo, elgobierno sostena una y otra
vez que el tipo de cambio se mantendra fijo a todo evento yque las
tasas de inters internacionales bajaran dentro de poco21. Esto
permiti a losdeudores, que haban perdido gran parte de su capital
en 1981 con el aumento de las tasasde inters (entre los que se
encontraban los dos grupos ms grandes), apostar a que las tasasde
inters caeran y que no habra devaluacin, traspasar buena parte de
sus deudas a dlaresy continuar endeudndose. Los banco, cuyo capital
tambin se haba reducido, hicieron lamisma apuesta y continuaron
prestando, todo a vista y paciencia de la Superintendencia.Las
tasas de inters no cayeron, y las sucesivas devaluaciones del peso
durante 1982 dejaroninsolventes a la mayora de los bancos. En enero
de 1983, gran parte del sistema bancariofue intervenido. Por su
intermedio, la mayora de las empresas relacionadas quedaron
bajocontrol directo del Estado.
Durante la depresin de 1982 y 1983 se cuestionaron duramente las
premisas quehaban sustentado la liberalizacin. Este
cuestionamiento, junto con el hecho que lamayora de los empresarios
se opuso a las reformas, ha dejado la impresin de que lo quesucedi
entre 1974 y 1981 no fue ms que un preludio, y que en Chile la
economa demercado slo se estableci realmente a partir de 1985. Pero
esta impresin es errnea. Enprimer lugar, ya en 1981 el sistema de
precios era el principal mecanismo de asignacin delos recursos,
ciertamente en aquellos sectores en que los precios se fijaban
libremente (lagran mayora), pero tambin en aquellos en que los
precios eran regulados o en que lasempresas eran mayoritariamente
estatales. Por ejemplo, ya se estaban tarificando loscombustibles a
partida de importacin y la electricidad a costo marginal22. En
segundolugar, la poltica microeconmica era mucho menos
discrecional, no slo por voluntadpoltica, sino porque, como ya se
mencion , la uniformidad impuesta al sistema tributario,arancelario
y previsional, la sujecin de las empresas pblicas a normas
generales y laliberalizacin comercial, entre otras medidas,
determinaron que las desviaciones arbitrariasse hicieran mucho ms
notorias que antes y, por lo tanto, polticamente ms costosa.
Entercer lugar, ya se haba reformado la seguridad social; los
fondos de pensiones privadosfacilitaran enormemente las
privatizaciones que vendran a fines del decenio. Por ltimo,gran
parte de la estructura productiva heredada de cuarenta aos de
poltica de desarrolloorientadas hacia dentro ya no exista en 1981,
entre otras cosas porque la transformacinfue radical y rpida. Esta
situacin disminuy la importancia de aquellos grupos quehubieran
ganado con una vuelta atrs, y, ms importante an, cre un grupo de
presin los exportadores que ya haba invertido y tena mucho que
perder. Por estas razones, la
20 Ver la circular 1.686 de la Superintendencia de Bancos (1980,
19 de junio), citada por de la Cuadra y
Valds (1992).21 El tipo de cambio haba sido fijado en junio de
1979.22 La nueva Ley Elctrica se haba promulgado en 1982 (DL
N1).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
economa de mercado ya exista a fines de 1981, y en buena medida
ello explica por qu lasreformas sobrevivieron a la crisis de
1982-1984. Lo que vino despus, la recuperacin, lasprivatizaciones y
especialmente el crecimiento sostenido y la legitimacin del
sistemaeconmico, a partir de 1990, ha sido vital para consolidarla
pero no para instaurarla. Msan, lo ms probable es que el
crecimiento acelerado y sostenido que se desat a partir de1986 se
deba en gran parte a la liberalizacin de los setenta.
2. Privatizacines (1985-1989)Cuando Hernn Bchi asumi como
Ministro de Hacienda a principios de 1985, el
destino de la liberalizacin era incierto. Durante la depresin
sus premisas haban sidocuestionadas, incluso por un gran nmero de
partidarios del gobierno militar; algunas delas reformas descritas
se revertieron y los aranceles volvieron a subir a treinta y cinco
porciento. Ms an, a raz de la intervencin bancaria el Estado
controlaba la mayora de lasempresas ms grandes del pas23. En los
cuatro aos siguientes, Bchi volvera a darleimpulso a las reformas y
le cambiara su cariz.
A partir de 1985 se modific el marco legal de las
telecomunicaciones, lo que permiti laposterior privatizacin de la
Compaa de Telfonos de Chile (CTC), nuevamente sebajaron los
aranceles y se comenz a devolver a los exportadores los impuestos
indirectos ylos aranceles pagados por insumos. Por otro lado, la
nueva Ley de Bancos promulgada en1986 fue la respuesta al
descalabro financiero. Su principal objetivo es cautelar el
avalestatal a los depsitos, y para ello norma detalladamente la
concentracin de crditos apersonas y empresas relacionadas, otorga
numerosas atribuciones discrecionales alSuperintendente de bancos y
obliga a la capitalizacin de crditos y depsitos cuando elbanco sea
insolvente. En 1985 se haba autorizado a las AFP a invertir en
acciones, yposteriormente se modificaron las leyes de seguros y de
mercado de capitales para crear laindustria de clasificacin de
riesgos de los papeles en que pueden invertir las AFP y, engeneral,
para aumentar la informacin que deben revelar los emisores de
papeles y lasinstituciones financieras. El principal objetivo del
perodo, sin embargo, fue disminuir eltamao del Estado empresario24.
La privatizacin abarc tres tipos de empresas:instituciones
financieras intervenidas durante la depresin de 1982 y 1984,
empresas delrea rara (aquellas en manos del Estado a raz de las
intervenciones) y empresas estatales,entre ellas el transporte
areo, el acero, el salitre, las telecomunicaciones y las empresas
degeneracin, transmisin y distribucin elctrica. A diferencia de lo
ocurrido en la dcadade los aos setenta, se trat de evitar que se
concentrara la propiedad de las empresas, y paraello se utilizaron
diversos mecanismos de venta: licitaciones nacionales e
internacionales,ventas en la Bolsa y ventas a trabajadores y
pequeos accionistas (lo que se conoci,respectivamente, por
capitalismo laboral y popular). Buena parte de las empresas
msgrandes las compraron los fondos de pensiones25. En manos del
Estado quedaron Codelco,Enap, las sanitarias y algunas otras
empresas menores, las que representan alrededor del 5por ciento del
valor agregado nacional26.
23 Entre empresas estatales e intervenidas, el Estado controlaba
cerca del 26 por ciento del valor agregado,
cifra slo comparable a la del perodo de Allende. Ver Larroulet
(1994).24 Estudios detallados de las privatizaciones son, por
ejmplo, Hachette y Lders (1992), Larroulet (1994),
Marcel (1989a y 1989b) y Sez (1993).25 Ver Valenzuela (1989:
cuadro 10).26 La cifra proviene de Hachette (1994:239). Segn el
Banco Mundial (1995: apndice A1), la cifra era de 8
por cierto en 1991. Ver Hachette (1994) para una lista de las
empresas en manos del Estado.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
La privatizacin motiv una prolongada polmica que persiste hasta
hoy. Lasprincipales crticas que se le han hecho son: (a)El objetivo
de las privatizaciones disminuir eltamao del Estado empresario no
era correcto, porque en Chile las empresas estatales eraneficientes
y haban sido creadas con fondos pblicos. Y en cualquier caso, slo
puedeprivatizar con legitimidad un gobierno elegido. (b) La
privatizacin no fue transparente, enel sentido de que no se
anunciaron los criterios utilizados para escoger en cada caso
elmecanismo de venta, los compradores y el precio de venta. (c) El
Estado vendi susempresas por menos de su valor en manos del sector
privado, y el patrimonio pblicodisminuy27. (d) Los monopolios
naturales (electricidad y telecomunicaciones) seprivatizaron sin un
marco regulatorio adecuado es decir, las leyes correspondientes
eranambiguas en varias dimensiones y sin cuidar que la organizacin
industrial posterior a laprivatizacin facilitara la competencia.
Ello disminuy la eficiencia y el bienestar social.
Responder sobre la legitimidad de las privatizaciones sobrepasa
los objetivos de esteartculo, pues la polmica se origina en
visiones opuestas sobre el papel del Estado en laeconoma. Baste
sealar que las autoridades responsables de privatizar introdujeron
elprincipio de que el Estado no debe ser productor de bienes y
servicios. Ello constitua unainnovacin respecto de la primera etapa
de reformas, en que la posibilidad de privatizarempresas
tradicionalmente estatales ni siquiera se mencion pblicamente,
aunque en rigorno era ms que la conclusin lgica del principio de
que la empresas estatales son empresascomo cualquier otra.
Aun autores que evalan positivamente la privatizacin reconocen
que sta no fue todolo transparente que debi haber sido28. El punto
central es que la mayora de las empresasno se vendieron en
licitaciones abiertas y competitivas. Por lo tanto, es probable que
suprecio de transferencia haya sido menor que el precio de
mercado29. Esto claramente fue asen el caso de los bancos
intervenidos que fueron reprivatizados. Los descuentos
tributariosque obtena un contribuyente de los tramos altos del
impuesto a la renta que compracciones de estos bancos cubrieron con
largueza su precio. Por otro lado, no se sabe siexistieron
subsidios en la venta de las empresas del rea rara. Hachete y Lder
(1992:21)explican que no pudieron incluir en su extenso estudio a
estas empresas porque lasinstituciones encargadas de ejecutarla no
quisieron entregar informacin. Por ltimo, losestudios que intentan
calcular los subsidios implcitos en la venta de empresas pblicas
lohacen computando el valor presente de los flujos de caja netos de
las empresas privatizadas,y arrojan resultados opuestos. Por un
lado Marcel (1989a: cuadro 11) concluye que elEstado perdi ms del
55 por ciento del valor de las empresas, y que el patrimonio
pblicodisminuy significativamente. Por el otro, Hachette y Lders
(1992:137) sostienen que loms probable es que la transferencia de
riqueza a quienes adquirieron empresas pblicashaya sido pequea, y
Cifuentes (1993) concluye que aumentos marginales de larentabilidad
de algunas empresas privatizadas bastaran para eliminar cualquier
dao alpatrimonio pblico. Sin embargo, como se argumenta
detalladamente en el Anexo 1,ninguno de estos estudios permite
zanjar la disputa. La razn es que intentan
obtenerestimaciones-punto del subsidio, y para ello deben suponer o
estimar gran nmero de
27 El precio que estn dispuestos a pagar los privados por una
empresa estatal depende del marco
regulatorio. Maximizar el precio de venta no siempre es
socialmente conveniente si ello implicagarantizar un monopolio.
Quienes sostienes que el Estado vendi las empresas por debajo de su
valorno critican que no hayn creado monopolios.
28 Ver por ejemplo Hachette y Lders (1992:19).29 Es necesario
destacar, sin embargo, que incluso en licitaciones abiertas y
competitivas el precio de
mercado puede ser menor que el valor presente esperado de los
flujos de caja de la empresa, si esprobable que la empresa vuelva a
ser estatizada.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
parmetros. En muchos casos los autores no explican por qu
supusieron determinadosvalores para algunos parmetros, o bien la
metodologa usada para estimar otros y losvalores obtenidos son
discutibles. Claramente, la razn por lo que esto ocurre es que
losparmetros de inters son muy difciles de estimar. Por lo tanto,
casi por definicin todosupuesto o estimacin es en menor o mayor
medida arbitrario y por ende discutible. Peropor eso mismo el
lector no puede evitar preguntarse en cada caso qu tanto cambiaran
losresultados si cambiaran los parmetros de los cuales dependen.
Ningn estudio entregaanlisis de sensibilidad sistemticos y por lo
tanto no es posible formarse una idea de cuanrobustos son sus
resultados. Por eso, no existe evidencia cuantitativa que permita
respaldarlos prejuicios que se puedan tener en una u otra direccin
acerca de la transferencia delfisco a los privados cuando la
privatizacin de las empresas pblicas.
Eran inadecuados los marcos regulatorios del sector elctrico y
de telecomunicacionesen el momento de privatizar? En estos sectores
la regulacin busca fijar precios ensegmentos monoplicos, de manera
que una empresa eficiente obtenga rentabilidadesnormales, y los
deja libres en aquellos en que la competencia es posible. Para
reducir almnimo las posibilidades de discrecin, las leyes
respectivas definen detalladamente loscoeficientes que son objeto
de negociacin entre el regulador y la empresa. Quienessostienen que
el marco regulatorio no era adecuado30 destacan que el regulador
siempretiene menos informacin que el regulado sobre los
coeficientes relevantes, y concluyen queresulta ilusorio pensar que
aqul podr determinar los costos de una empresa eficiente
sinsolicitar informacin a la empresa regulada. Ms an, en Chile el
regulador no puedenegociar en buena forma porque los bajos sueldos
que paga la administracin pblica no lepermite contratar personal
tcnicamente calificado y, adems, hace muy probable sucaptura. Estos
problemas, junto con la ambigedad del contrato regulatorio, no
seranmuy relevantes si los mercados fueran competitivos. Pero ah
segn quienes defiendenesta posicin se cometieron graves
errores.
En el sector elctrico se permiti que una sola empresa
verticalmente integrada (Enersis-Endesa) controlara directa o
indirectamente gran parte de la distribucin elctrica, fueraduea de
la principal lnea de transmisin31, mantuviera la propiedad de ms
del 65 porciento de la capacidad instalada de generacin y fuera
duea de los derechos de agua msatractivos. Si bien la competencia
es tcnicamente posible en la generacin, la empresadominante habra
creado altas barreras a la entrada: los potenciales entrantes no
puedencompetir por los derechos de agua ms atractivos, y la
rentabilidad de sus proyectos es msbaja porque la empresa dominante
puede demorar la interconexin a travs de su filial detrasmisin y
puede discriminarlos a travs de sus filiales de distribucin. De
esta forma,Endesa habra sido capaz de acercar el precio de la
electricidad al monoplico, postergandoinversiones32. En el mercado
de las telecomunicaciones, CTC controla ms del 90 porciento de las
lneas, lo que ha tenido por consecuencia negociaciones tarifarias
muyconflictivas. Adems, en el momento de privatizar se le otorg el
monopolio legal a la
30 Ver, por ejemplo, a Bitrn y Saavedra (1993), Bitrn y Sez
(1993) y Blanlot (1993).31 Transelec controla casi todas las lneas
de trasmisin en la zona central de Chile, donde habita gran
parte de la poblacin.32 Existen dos precios, el regulado, que
pagan clienes con menos de 2MW de potencia instalada, y los
precios libres, negociados directamente entre las empresas
generadoras y los grandes clientes. Sinembargo, por ley el precio
regulado no puede ser menor que el 90 por ciento del precio libre
promedio, nimayor que el 110 por ciento del precio libre promedio.
Por lo tanto, un monopolio en la generacin puedecontrolar tambin el
precio regulado. Para mayores detalles sobre cmo se determinan los
preciosregulados ver por ejemplo Bernstein (1988), Blanlot (1993) y
Comisin Nacional de Energa (1989) de lapoblacin.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
nica compaa de larga distancia, la que obtuvo por aos
rentabilidades superiores al 30por ciento y pospuso la competencia
con el argumento de que las economas de escala eranmuy importantes.
De este modo, la privatizacin hizo an ms necesario que estos
sectoresse sometieran a una regulacin, lo que no resulta nada fcil
por las razones mencionadas.
Es indudable que las empresas reguladas tienen informacin ms
precisa que el reguladorsobre sus costos y la demanda que
enfrentan, y que los argumentos sobre cmo puedenaprovechar su
posicin dominante tienen sustento conceptual. Por lo tanto, es
muyprobable que la eficiencia y el bienestar seran mayores si las
empresas no se hubieranprivatizado concentradas e integradas
verticalmente. Sin embargo en ltimo trmino laspreguntas son
empricas: Aument la eficiencia en las empresas privatizadas? De
qumagnitud son las distorsiones? Qu tan inefectiva ha sido la
regulacin para evitar losabusos monoplicos? En lo que sigue, reviso
los estudios que han intentado responder aesta preguntas.
La justificacin habitual de las privatizaciones es que las
empresas estatales sonineficientes porque no enfrentan los
incentivos correctos33. Sin embargo, desde que fueronreformadas
gran parte de las empresas pblicas chilenas haba mejorado su
rendimiento.Por ejemplo, usando indicadores financieros y anlisis
discriminante Hachette y Lders(1992:VII) no pudieron distinguir
entre empresas pblicas y privadas durante el perodo1980-1987, en
tanto que Hachette y otros (1992) encuentran que en varias empresas
lasganancias importantes de productividad se produjeron antes de la
privatizacin. Lasconclusiones de estos estudios contrastan con las
de Galal y otros (1994), quienesestudiaron minuciosamente las
privatizaciones de la CTC, Chilgener y Enersis. Lasganancias para
empresas y consumidores fueron importantes, particularmente en el
caso deCTC, que tras ser privatizada aument fuertemente el nmero de
lneas telefnicas.Similarmente, Bitrn y Serra (1998) sostienen que
Chilectra disminuy las prdidas dedistribucin de 23 a 9 por ciento y
aument el nmero de clientes por trabajadores de 275en 1990 a 584 en
1994, mientras que en generacin el nmero de Gwh por
trabajadoraument de 4,64 a 7,62.
Pocos estudios intentan cuantificar la magnitud de las
distorsiones en el sector elctrico.Bernstein (1991: 206-207)
compara los precios residenciales e industriales de la
electricidadcobrados en Chile con los cobrados en otros pases, y
concluye que son ms bajos que envarios pases industriales europeos,
y medios si se comparan con otros paseslatinoamericanos. Esta
informacin, sin embargo, no permite conclusiones categricas,puesto
que aparentemente la muestra corresponde a tarifas tomadas en un
solo mes del ao,y no explica en qu medida el costo de producir
energa elctrica difiere entre pases. Porel contrario, Bitrn y Serra
(1998) sostienen que el precio que pagan los grandes clientes
enChile es hasta 30 por ciento mayor que en Argentina donde la
generacin elctrica seencuentra menos concentrada y la integracin
vertical se prohibe. Sin embargo, esteestudio slo cita la cifra
pero no el cmo se lleg a ella ni explora si existen diferencias
enlos costos de produccin que expliquen parta de la diferencia.
Paredes (1995) analiza el aumento de los peajes por trasmisin
cobrados a dos empresasgeneradoras (Pullinque y Colbn) despus que
la ley de peaje se modific en 199034. Sibien las tarifas se
reajustaron bastante, segn Paredes ello no necesariamente es
evidencia deabuso de posicin monoplica. La rentabilidad sobre el
activo fijo de Endesa fue menor 33 Ver por ejemplo las discusiones
en Banco Mundial (1995) y Bitrn y Saez (1993:350).34 Ver por
ejemplo las discusiones en Banco Mundial (1995) y Bitrn y Sez
(1993: 350)
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
que la de sus competidores antes de la modificacin legal, y
aunque despus aument, se hamantenido por debajo del 10 por ciento
(lo que permite la ley). Por lo tanto, la evidenciaes consistente
con la tesis que sostiene que el alza de los peajes permitida por
lamodificacin legal permiti a Endesa obtener un retorno cercano al
normal por sus activos.Paredes tambin estudia una muestra de
contratos de trasmisin celebrados entre Colbn yEndesa para proveer
a grandes clientes. Concluye que en todos los casos Endesa demor
larespuesta todo lo que la ley permite, y repetidamente intent
levantarle los clientes aColbn.
Por ltimo, es necesario mencionar dos estudios contratados por
Enersis que recibieronamplia difusin por la prensa. En el primero
de ellos, Larran y otros (1996), sostienen quela integracin
vertical aumenta la competencia en el mercado elctrico y disminuye
loscostos de producir energa elctrica en un 21 por ciento. Sin
embargo, como se precisa enel Anexo 2, este estudio llega a dicha
conclusin porque aplica errneamente un resultadoterico de la teora
del monopolio. Por otro lado, no es posible evaluar sus
resultadosempricos porque no reportan sus regresiones, no muestran
su robustez, no describen enprecisin qu variables incluyeron ni
cules fueron sus fuentes de datos. Por su parte,Morand y Soto
(1996) comparan la variabilidad de las participaciones de mercado y
laconcentracin del mercado de clientes libres con aquella
prevaleciente en el mercado de latelefona de larga distancia: de
acuerdo con ello concluyen que ambos mercados soncompetitivos de
manera similar: Sin embargo, estos autores calculan sus ndices
devariabilidad y concentracin considerando cada una de las empresas
coligadas (Endesa,Pehuenche y Chilectra) por separado. Si, antes de
calcular, se suman las participaciones demercado de las coligadas
lo que parece conceptualmente correcto si tales empresas actanen
forma coordinada - , los resultados cambian drsticamente y el
mercado elctricoaparece como mucho menos competitivo que el del
multiportador. En resumen, la escasaevidencia disponible no permite
distinguir si el precio de la electricidad es monoplico
ocompetitivo, aunque sugiere que Endesa trata de favorecer a sus
empresas coligadas, avecescon xito.
La evidencia disponible no permite concluir categricamente que
los precios de laelectricidad estn por encima de los competitivos,
aunque existen indicios sugerentes. Sinembargo, una medida de la
magnitud del costo de la falta de competencia se puede estimarpara
el mercado de las llamadas de larga distancia. Mientras Entel fue
un monopolioregulado las tarifas de larga distancia permanecieron
altas y su rentabilidad fue de alrededorde 30 por ciento. En 1993
se eliminaron una serie de barreras legales que impedan laentrada,
y la competencia hizo caer las tarifas drsticamente. Segn Bitrn y
Serra (1998) sise hubieran continuado calculando las tarifas de
acuerdo al procedimiento anterior a laliberalizacin, un minuto a
Estados Unidos hubiera costado 2,40 dlares en 1997, en vezde los 90
centavos promedio cobrados por las compaas del multicarrier. La
cada de losprecios explica el aumento de las llamadas desde 6
millones de minutos en septiembre de1994 (antes que comenzara la
competencia) a 19 millones de minutos en marzo de 1997.
Qu puede concluir de todo esto? Queda claro que hace falta ms
investigacinemprica para zanjar las polmicas originadas por las
privatizaciones. Sin embargo, almargen de lo que digan los
estudios, es probable que el Estado haya obtenido precios
algomenores que si hubiera privatizado ms lentamente, en
licitaciones abiertas y competitivas ysin poner demasiado nfasis en
que los compradores fueran numerosos. Adems, quienesen ese momento
se oponan a la privatizacin y reiteradamente aseguraron que las
empresasvolveran a manos del Estado una vez que terminara el rgimen
militar, deben haber
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
aumentado la probabilidad de expropiacin percibida por el pblico
y con ello hadisminuido el precio de venta de las empresas. Pero en
cualquier caso, la preguntarelevante es si se hubiera podido
privatizar de otra manera. En vista de la fuerte oposicinpoltica
probablemente era inevitable dispersar la propiedad para legitimar
la venta deempresas y crear un grupo de inters suficientemente
poderoso que se opusiera a una futuraestatizacin. Ms an, la
reticencia a privatizar que ha mostrado la Concertacin a partirde
1990 sugiere que lo ms probable es que, si las empresas ms grandes
no se hubieranvendido durante el gobierno militar, continuaran en
manos del Estado. De esta forma, elescenario relevante para
comparar y evaluar los resultados de las privatizaciones es uno
enque las empresas hubieran permanecido en manos del Estado por
tiempo indefinido.
Bajo esas condiciones, me parece posible conjeturar la
privatizacin fue convenientepara el pas. En primer lugar, como lo
seala Maloney (1992) la relativa eficiencia de lasempresas pblicas
bajo el gobierno militar se debe a que se las manej como
empresasprivadas, no como instrumentos de poltica social o de
distribucin. Que el gobiernomilitar siguiera esa poltica obedeci a
su peculiar orientacin econmica y a su relativoaislamiento de las
presiones de grupos de inters, no a las caractersticas
institucionales de lasempresas pblicas chilenas. La experiencia
internacional sobre manejo de empresas pblicasbajo circunstancias
polticas ms normales, en que el gobierno debe prestar ms atencin
alas presiones de grupos organizados35 . En segundo lugar, porque
el Estado chileno careca(y carece) de recursos financieros y
humanos para llevar a cabo las inversiones requeridaspor sus
empresas, y para expandirlas hacia otros negocios. Es improbable
que unmonopolio estatal de telecomunicaciones hubiera expandido el
nmero de lneas telefnicascomo se hizo tras la privatizacin, que una
empresa estatal hubiera impulsado el proyectode traer gas natural
desde Argentina, o que una empresa estatal hubiese aceptado
elmulticarrier36. Tercero, porque las empresas estatales estn
sujetas a trabas burocrticas queles impiden funcionar
eficientemente. Por ltimo, los marcos regulatorios
debenperfeccionarse, pero ciertamente Chile no sigui el camino de
privatizar primero y regulardespus. En su momento, las leyes
elctricas y de telecomunicaciones significaroninnovaciones
institucionales drsticas, que han permitido que los mercados en
cuestinfuncionen razonablemente bien y que resolvieron el problema
de comprometercreblemente al Estado a no expropiar a travs de
regulaciones. La prueba de esto radica esque una vez privatizadas
las empresas han invertido a tasas aceleradas.
Dicho lo anterior, es necesario distinguir los marcos
regulatorios de la organizacinindustrial post privatizacin. Es muy
probable que, a consecuencia de la concentracin delos mercados, los
usuarios estn pagando por muchos servicios (v.g. la electricidad y
lostelfonos) bastante ms de lo que pagaran en mercados
competitivos. Sin embargo, no hayevidencia slida que permita zanjar
esta disputa. A casi diez aos de las privatizacionesquienes han
criticado la organizacin industrial resultante no han producido
estudiosempricos que cuantifiquen la magnitud de las distorsiones,
mientras que los estudios quepretenden demostrar que la integracin
vertical es eficiente adolecen de erroresmetodolgicos que invalidan
sus conclusiones. Por lo tanto, quienes participanperidicamente en
el debate al que ha dado origen la privatizacin, y quienes opinan
sobresus virtudes o defectos, discuten sobre cuestiones sobre las
que la evidencia empricaconfiable es casi inexistente. Es
preocupante que entre quienes han tomado decisiones en
35 Ver Banco Mundial (1995) para un extenso estudio sobre las
empresas pblicas.36 Chilgener, competidor de Endesa en la generacin
elctrica, fue el gestor de este proyecto. Se calcula
que la llegada del gas natural desde Argentina har caer las
tarifas elctricas en alrededor de un 10 porciento.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
base a evidencia tan tenue se cuenten la Fiscala Nacional
Econmica, quien inici un largojuicio contra la integracin vertical
en el mercado elctrico basada en presunciones, y laComisin
Resolutiva Antimonopolios, quien descart cualquier efecto negativo
de laintegracin vertical sin siquiera encargar un estudio
independiente que sustentase su fallo.
Conclusin: Qu podemos aprender de las reformas?
Lo habitual es que un trabajo sobre las reformas termine con una
evaluacin sobre loque se hizo bien y lo que se debera haber hecho
distinto. Ello no es sorprendente, porqueChile es citado
frecuentemente como el ejemplo que debe ser imitado por pases
conintenciones serias de construir una economa de mercado. A esta
altura, sin embargo, paraevaluar lo que lograron las reformas basta
con notar que desataron un periodo decrecimiento acelerado y
sostenido sin precedentes en la historia de Chile que ha
mejoradofuertemente el nivel de vida de casi todos los chilenos37.
Por eso, en vez de finalizar con unrecuento de aciertos y errores,
discutir brevemente lo que a mi juicio son dos leccionesque nos
dejaron las reformas y que hoy da estn siendo peligrosamente
ignoradas porquienes conducen la poltica econmica.
La primera leccin de las reformas que se est ignorando hoy en da
es el dinamismo quemuestra la economa chilena se debe en gran
medida a que en ella los mercados son libres sin restricciones a la
entrada y a la competencia -, las reglas son uniformes y las
presiones delos grupos de inters no determinan la poltica econmica.
Desde hace un tiempo se ha idohaciendo ms y ms frecuente sostener
que las reformas se han estancado porque no se hacontinuado (y
terminado) con la privatizacin de empresas y servicios pblicos.
Estediagnstico es errado. Es cierto que las reformas se han
estancado; sin embargo, lopreocupante para las perspectivas de
crecimiento de mediano y largo plazo del pas no estanto que Codelco
o Enap sigan en manos del Estado, sino que el impulso liberalizador
sehaya perdido. En efecto, si bien no tiene sentido que el estado
insista en seguir siendoempresario, un simple ejercicio aritmtico
sugiere que la privatizacin de las empresaspblicas no afectara
mayormente la tasa de crecimiento del PIB. El porcentaje del
valoragregado que hoy da producen las empresas pblicas no supera el
5 por ciento38 , an siuna vez privatizadas lograsen aumentos de
eficiencia tales que dupliquen su valor agregado,eso significara un
aumento del PIB de no ms de 5 por ciento. Repartido en 10 aos oan
en cinco, el efecto sobre la tasa de crecimiento es muy
pequeo39/40. Por el contrario,
37 Entre 1960 y 1985 el PIB per cpita creci en promedio 1 por
ciento por ao. Esta tasa fue inferior a la de
casi todos los pases latinoamercanos y a la del 75 por ciento de
los pases del mundo; a ese ritmo esnecesario esperar 70 aos para
duplicar el PIB per cpita. Por contraste, entre 1985 y 1997 el PIB
percpita ha crecido a tasas superiores al 5 por ciento anual. Esa
es la mayor tasa en Latinoamrica y essuperada por no ms de 15 pases
en todo el mundo. A esa tasa el producto se duplica cada 14 aos;en
70 aos el producto se multiplica ms de 30 veces. Una consecuencia
del crecimiento acelerado esque la probreza en Chile ha cado
drsticamente desde el 45 por ciento de la poblacin en 1987 a
pocomenos de 25 por ciento en 1996 (vase a Anrquez, Cowan y De
Gregorio, 1998). Ms an, en vista quela distribucin del ingreso se
ha mantenido casi inalterada, eso sugiere que desde 1984 se han
duplicadolos ingresos de la mayora de los chilenos.
38 Vale decir, slo el 5 por ciento de lo que se produce en Chile
proviene de empresas en manos delEstado. Vase Hachette (1994).
39 Aqu es importante notar que Harberger (1998) ha presentado
evidencia que sugiere que en economasque crecen aceleradamente los
incrementos de productividad tienden a concentrarse en un par
desectores. Sin embargo, cuesta creer que una vez privatizadas,
Enap o las empresas sanitarias setransformarn en la locomotora que
arrastre el crecimietno del resto de la economa.
40 Es sugerente que en entrevistas recientes publicadas en El
Mercurio tanto el premio Nobel de laUniversidad de Chicago, Robert
Lucas, como el mentor de los Chicago Boys, Arnold Harberger, se
-
-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
lo que debera preocuparnos es que durante el gobierno del
Presidente Frei se ha perdidocasi todo el impulso liberalizador, y,
ms an, en muchos mercados se est volviendo aprcticas que se parecen
a las que fueron la norma hasta 1970: grupos de intersorganizados
presionan al gobiernos para que ste los proteja de la competencia
conregulaciones que restringen la entrada, dificultan la
competencia o suavizan la regulacindel poder de mercado en
industrias con caractersticas de monopolio natural. Estedesarrollo
es potencialmente mucho ms daino que la renuencia a privatizar. Por
unaparte en muchos mercados se estn pagando precios ms altos de lo
que se debera y elservicio es deficiente41. Por otro lado, la
debilidad con que el gobierno ha enfrentado laspresiones de los
grupos de inters sugiere que nuevamente se est tornando
convenienteorganizarse para exigir regulaciones que impidan la
entrada y que restrinjan la competenciaentre los que tienen el
privilegio de ejercer una actividad determinada.
En este contexto, no es muy sorprendente que el debate se centre
en las privatizaciones,elevadas por unos, errneamente, a la
categora de clave del desarrollo y denigradas porotros, tambin
errneamente, como el eptome de los excesos del mercado.
Estedesacuerdo se explica, en gran medida, porque la privatizacin
de empresas y serviciosestatales sin liberalizacin implica
transferir rentas de un grupo de inters a otro en estecaso desde
gremios, sindicatos y partidos polticos que se benefician con la
propiedadestatal, hacia grupos de empresarios42 . As, es evidente
que unos se opondrn y otros laexigirn, mientras que brilla por su
ausencia el inters por desregular y liberalizar mercados,en gran
medida porque eso nunca le ha convenido a los grupos de inters
organizados tantoempresariales como del sector pblico. Lo irnico es
que el debate entre estos dos grupos sehaya planteado como uno
entre partidarios y detractores del libre mercado, cuando ladisputa
es por el control de rentas cuyo origen son restricciones a la
competencia.
Es comprensible que los beneficiados con las restricciones
presionen para lograr que losmercados sean menos libres. Lo que
exige una explicacin es por qu el gobierno no hamostrado ms inters
en liberalizar y beneficiar a los usuarios es decir, a la gran
mayorade los votantes - , a pesar de que el multicarrier debera
haber convencido al ms escpticode las bondades de la competencia.
La primera razn, a mi juicio, es que la Concertacinan es controlada
por la generacin que form sus creencias antes de 1973 y que en
lacima de su carrera poltica pretendi sustituir al mercado por la
intervencin estatal. Talvez sera demasiado pedirles que a esta
altura reconozcan que impulsaron durante tantotiempo y con tanto
fervor una gran equivocacin, pero en cualquier caso el hecho es que
nisiquiera entienden cules son los beneficios de la competencia,
mucho menos la distincinentre privatizacin y liberalizacin. Por el
contrario, les resulta ms cmodo y conocido
hayan manifestado escpticos de que para mantener tasas de
crecimiento aceleradas sea indispensablecontinuar privatizando. A
juicio de Harberger, lo ms importante en ese mbito ya se hizo.
41 Los ejemplos abundan. Algunos de los ms notorios: es sabido
que las comisiones que cobran las AFPson excesivas y que seran
mucho ms bajas si se relajaran las restricciones a la competencia
enprecios. En el mercado areo se insite en negociar tratados que
impiden la entrada de nuevas lneasperjudicando con ello a los
usuarios, y se sigue impidiendo la entrada de empresas extranjeras
alcabotaje nacional. Los trabajadores de la educacin y la salud
estatales entraban cualquier reforma quehaga ms competitivos sus
sectores y que arriesgue las rentas de las que gozan. Los
agricultorestradicionales se las han arreglado para obtener
ingentes subsidios, tratamientos arancelariospreferenciales que los
protegen de las importaciones y ahora exigen que se exima de
aranceles a losinsumos agrcolas.
42 Una renta econmica es un pago que recibe un factor productivo
por encima de lo que recibira en sumejor uso alaternativo. Por
ejemplo, disfrutan de rentas las empresas de una industria en que
unaregulacin impide la entrada, un monopolio mal regulado, o un
gremio que se las arregla para restringir lacompetencia entre sus
miembros.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
hacer poltica negociando con los distintos grupos de inters. La
segunda razn es la faltade objetivos claros y concretos en quienes
han estado a cargo de conducir la polticaeconmica. Si bien el
programa que el programa que el presidente Frei present al
pas,durante su ltima campaa presidencial prometa impulsar la
competencia cada vez quefuese posible, la verdad es que en estos
aos cuesta encontrar medidas que hayan sidoconsecuentes con esa
promesa43. Sin objetivos propios, el gobierno se ha limitado
aadministrar lo que hered y ha intentado hacer cosas slo cuando
cuenta con la venia de losgrupos de inters organizados
potencialmente afectados. En esto, el gobierno delpresidente Frei
ha sido fiel exponente de la creencia, bastante generalizada en
Chile, que lasmedidas econmicas siempre deben consensuarse con los
actores que son afectados porellas. El problema, por supuesto, es
que los actores afectados nunca incluyen a losusuarios, para
quienes los costos de organizarse son prohibitivos. As, creer que
delconsenso saldrn las medidas apropiadas es curioso e ingenuo,
porque por definicin unamedida liberalizadora, cualquiera sea el
mercado afectado, aumenta la competencia ydisminuye las rentas de
las empresas ya instaladas y de sus sindicatos. Por eso, es dudosa
laconveniencia social de polticas que sean apoyadas por los grupos
de inters afectados44.
Pese a todo, por el momento sera exagerado concluir que la
situacin es sombra. Enparte lo que estamos viviendo es consecuencia
de que los gobiernos elegidos no puedenignorar las presiones de los
grupos de inters y si comparamos a Chile con otros pases,incluso
desarrollados, la poltica econmica sigue siendo bastante
impersonal. Pero, engran medida, eso no es mrito de la actual
administracin, sino ms bien de la uniformidadimpuesta durante la
primera ronda de reformas, la que ha dificultado enormemente
laspresiones de los grupos de inters. Todo tiene su lmite, sin
embargo, y si bien hasta ahoraquienes conducen la poltica econmica
se han limitado a ceder un poco cada vez, mstemprano que tarde la
falta de objetivos claros se va a traducir en errores de poltica
msfundamentales. Y esta es una segunda leccin que estamos ignorando
hoy. Tanto Sergiode Castro como Hernn Bchi tenan meridianamente
claro hacia adnde queran llegar yqu polticas eran necesarias para
lograrlo. La claridad de propsito es uno de los aspectosms notables
de quienes condujeron las reformas y una de las carencias ms
notorias dequienes hoy conducen la poltica econmica. Es imposible
explicar el xito de las reformassin esta caracterstica de la
conduccin econmica e improbable que hoy se haga lo que hayque hacer
si no se tienen objetivos claros.
El que haya mucho que aprender del estilo de la conduccin
econmica de Bchi y deCastro no significa que se deban calcar sus
objetivos. stos fueron apropiados para lapoca, pero por el mismo
xito de las reformas ms de lo mismo, aunque ciertamentedeseable, no
es suficiente. Qu demandan los tiempos presentes? Aqu no hay
espacio msque para mencionarlo, pero a mi juicio, en el mbito
microeconmico el desafo es lograrinstituciones pblicas fuertes e
independientes del estado, los grupos de inters y lospartidos
polticos que vigilen y disminuyan el poder discrecional del Estado,
castiguenconductas anticompetitivas, eliminen regulaciones intiles
y regulen adecuadamente losprecios y la calidad de lo producido por
industrias con caractersticas de monopolio natural.La tarea es
difcil porque, para lograr instituciones con esas caractersticas y
objetivos,tendramos que ser capaces de idear mecanismos que
garanticen que la lista de elegibles para
43 Si bien el multicarrier entr en funciones durante el gobierno
del Presidente Frei, la legislacin que lo
permiti fue pasada durante el gobierno del presidente Aylwin.44
Pablo Serra ha destacado este punto en el contexto de los acuerdos
comerciales. Cuando ningn
productor nacional pierde es seal inambigua de que el nico
efecto del tratado es desviar comercio yque por lo tanto es daino
paa el bienestar natural.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
dirigirlas est compuesta principalmente por los ms capaces y no
slo por los favoritos delos partidos polticos y del ejecutivo algo
que, como sugiere la experiencia del BancoCentral, estamos an muy
lejos de lograr.
Las comisiones antimonopolios activas y los reguladores fuertes
tal vez nunca formaronparte de la idea de liberalizacin de quienes
hicieron la primera ronda de reformas, tal vezpor su escepticismo
radical en que tales instituciones seran capaces de resolver el
problemade la captura por el poder poltico. Pero, con ese nfasis
algo distinto, lo que se necesitahoy es una vuelta al mpetu
liberalizador de la primera ronda de reformas.
Anexo 1
Hubo subsidio en la privatizacin de empresas?
En este Anexo se examinan con mayor detalle los estudios que han
intentado cuantificarla magnitud de la transferencia de riqueza del
fisco a los privados en la privatizacin deempresas pblicas, y se
fundamenta la afirmacin de que no existe evidencia cuantitativaque
permita respaldar los prejuicios que se puedan tener en una u otra
direccin.
Las preguntas que debera responder el debate sobre si el Estado
vendi las empresas pormenos de su valor son dos: Podran haberse
vendido a un precio mayor? Sera mayor elpatrimonio del Estado si no
se hubiera privatizado?1 Los estudios arrojan resultadosopuestos.
Marcel (1989 a: cuadro 11) concluye que el Estado perdi ms del 55
por cientodel valor de las empresas, y que el patrimonio pblico
disminuy significativamente.Hachette y Lders (1992: 137) sostienen,
por su parte, que lo ms probable es que latransferencia de riqueza
a quienes adquirieron empresas pblicas haya sido pequea; yCifuentes
(1993) concluye que bastaran aumentos marginales de la rentabilidad
de algunasempresas privatizadas para el patrimonio pblico no haya
disminuido.
Por qu difieren tanto las conclusiones de estos estudios?
Responder la preguntarequiere calcular el valor presente de la
empresa en manos del sector privado, neto deimpuestos, y compararlo
con el precio de venta2. Para responder es necesario calcular
elvalor presente de los dividendos e impuestos que hubiera recibido
el fisco si no hubieraprivatizado, restarle el valor presente de
los impuestos que pagar el sector privado por lasutilidades de la
empresa, y compararlo con el precio de venta. Ambos ejercicios no
sonequivalentes, porque la rentabilidad de las empresas y sus
polticas de reparto de dividendospueden depender de quin las
controle, y la tasa de descuento podra ser diferente segn setrate
del sector pblico o privado. Por lo mismo, podra ocurrir que el
Estado venda lasempresas por menos de lo que el sector privado est
dispuesto a pagar, pero al mismotiempo aumente su patrimonio: a
travs del cobro de impuestos, el Estado se beneficia deeventuales
aumentos en la rentabilidad de las empresas.
1 Ambas preguntas seran equivalentes si el sector pblico y el
privado manejaran con igual eficiencia las
empresas, tuvieran igual tasa de preferencia intertemporal y
coeficiente de aversin al riesgo, si losmercados de capitales
fueran perfectos y si no hubiera riesgo de expropiacin.
2 Marcel (1989a y 1989b) intenta responderla comparando tambin
el precio de venta con el valor en bolsade las acciones enajenadas.
El valor presente esperado debiera ajustarse por la probabilidad
deexpropiacin percibida por el sector privado.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
Hachette y Lders (1992: 120-129) realizan el primer ejercicio, y
calculan que latransferencia de riqueza fue equivalente al 15,4 por
ciento del valor de las empresas enmanos del sector privado.
Sostienen que probablemente su clculo sobrestima el subsidio,porque
no descuentan ni el riesgo de reestatizacin ni los impuestos
personales quedebieran pagar los dividendos repartidos por las
empresas privatizadas. Sin embargo,resulta clave en sus resultados
la tasa de descuento que usan para descontar los flujosgenerados
por cada empresa. La obtienen sumando a la tasa libre de riesgo (la
que calculanen alrededor del 5 por ciento) la prima por riesgo no
diversificable de cada empresa; paracalcular esta prima por riesgo,
primero suponen que la prima por riesgo del mercado de laeconoma
chilena es igual a la prima por riesgo del mercado accionario de
Estados Unidos,ajustada por la variacin relativa del PGB chileno
con relacin al norteamericano3. (Estaprima por riesgo se estima en
15,3 por ciento, pero se supone que decae linealmente entre1986 y
1996, convergiendo a 10 por ciento). La prima por riesgo de cada
empresa seobtiene entonces usando los beta sectoriales estimados
para la economa norteamericanaque aparecen en Brealey y Myers
(1992). Por lo tanto, los flujos de una empresa cuyo betasea uno se
descuentan a tasas que van desde 15 a 20 por ciento4. Aun cuando es
adecuadoajustar la tasa de descuento de cada empresa segn su riesgo
no diversificable, tasas como lasmencionadas parecen bastante
altas. A modo de ejemplo, la tasa empleada por Marcel es de9 por
ciento; si Lders y Hachette la hubieran usado, su clculo del valor
de las empresasen manos del sector privado hubiera arrojado
aproximadamente el doble, con lo que elsubsidio estimado hubiera
aumentado significativamente. Por consiguiente, no queda claroen qu
direccin funcional el sesgo del clculo.
Marcel (1989a y 1989b), quien slo considera lo privatizado hasta
diciembre de 1987,realiza el segundo ejercicio. Sus resultados
sugieren que la prdida patrimonial fueequivalente a poco ms del 40
por ciento del valor de las empresas privatizadas.Probablemente
Marcel sobrestima el subsidio verdadero, por dos motivos. Primero,
nocalcula el valor presente de los impuestos que pagar el sector
privado, lo que sesga haciaarriba su estimacin de la prdida de
patrimonio fiscal. Segundo, a la prdida del Estadosuma lo que
define como subsidio implcito por operaciones patrimoniales previas
a laprivatizacin de dos empresas, CAP y Endesa. Estas operaciones
consistieron en losiguiente: en 1986 CAP recompr al Estado parte de
sus acciones, aparentemente pordebajo de su verdadero valor, con lo
que los accionistas privados de la compaaaumentaron su participacin
del 17 al 49 por ciento. Por otra parte, en 1986, cuando elEstado
controlaba an casi el 100 por ciento de Endesa, sta le traspas 538
millones dedlares de deuda a cambio de acciones valoradas a ms del
doble de su valor de mercado.
Si efectivamente CAP pag menos de lo que valan sus acciones, es
correcto sumar a lasprdidas del Estado la transferencia de riqueza
hacia los accionistas privados de CAP, lo quehace Marcel (1989a:
apndice II). En el caso de Endesa, Marcel tambin estima unaprdida
asociada con el sobreprecio de las acciones, y la suma su clculo
del valor presentede los flujos de dividendos que el Estado dej de
percibir por privatizar Endesa. Sinembargo, no est claro que en
este caso el procedimiento sea correcto. Aunque el Estadono hubiese
recibido nada a cambio de asumir la deuda, su patrimonio neto no
hubieracambiado en el momento de la transaccin, pues en ese momento
controlaba casi el 100
3 Los supuestos detrs de este mtodo son que el PGB y el mercado
accionario se mueven uno a uno, y
que si hubieran diferencias entre los mercados accionarios en
Chile y de Estados Unidos las eliminara elarbitraje.
4 Para obtener la prima por riesgo exigida a cada empresa es
necesario conocer los betas estimados paracada empresa.
Lamentablemente, ninguno de los dos estudios los reporta.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
por ciento de la empresa; la transaccin simplemente implica
pasar la deuda desde elbalance de Endesa al sector pblico, y no
altera el balance consolidado. En consecuencia,el Estado no puede
haber perdido en la transaccin. Lo que dej de percibir al
privatizarfue solamente el valor presente de los dividendos que
Endesa sin deuda le hubiera pagado;los pagos de intereses y
amortizacin de deuda los hubiese asumido directa o indirectamenteel
Estado sin importar si la empresa era privatizada o no, a menos que
su suponga que ladisposicin a pagar por Endesa del sector privado
no dependa de su deuda, lo que pareceabsurdo.
Otra cuestin es calcular el valor presente de los dividendos que
dej de percibir elEstado por privatizar. En forma contable eso
puede hacerse de dos formas: directamente,calculando el valor
presente de los dividendos de Endesa sin deuda, y sin sumar
prdidaalguna por la transaccin descrita; o, alternativamente, se
podra descontar del valorpresente de los dividendos pagados por
Endesa lo que sta hubiera tenido que pagar porintereses y
amortizaciones de la deuda, y luego sumar el valor de la prdida
calculada en latransaccin. Marcel (1989a: nota 76) parece
inclinarse por la segunda opcin, pues explicaque ...en el caso de
Endesa (...) se limpi el efecto del prepago de deuda de 1987, lo
quesugiere que podra haber hecho el ajuste mencionado.
Lamentablemente, su trabajo noaclara en qu consisti exactamente
este ajuste, ni su monto.
Cifuentes y Hachette y Lders realizan el mismo ejercicio, pero
incluyen el valorpresente de los impuestos pagados por el sector
privado. Aunque sus resultados sugierenque el impacto fiscal de la
venta de empresas pblicas fue menor, las tasas de descuento
queutilizan en ambos estudios son las mismas que Hachette y Lders
aplican para calcular elvalor de las empresas en manos del sector
privado, por lo que podran ser muy altas.Adems, Cifuentes supone
que la tasa marginal de impuestos pagada por los accionistas
deempresas privatizadas es de 30 por ciento, lo que parece
exagerado si se considera que parteimportante de las acciones fue
adquirida por empleados del sector pblico, trabajadores yAFP, sin
hablar de que en Chile existen numerosas y difundidas formas de
evitar legalmenteel pago de impuestos. Por lo tanto, parece que
esos trabajos subestiman la prdida.
Se podra pensar que la verdad se encuentran en un trmino medio
entre los resultadosde Marcel por un lado, y de Hachette y Lders y
Cifuentes, por otro, pero en mi opininello no se desprende de los
estudios reseados. stos son realmente ambiciosos, pues aspirara
obtener una estimacin punto del impacto de la privatizacin, y para
ello deben suponero estimar gran nmero de parmetros: la tasa de
rentabilidad de cada empresa en manosdel Estado o del sector
privado, la tasa pertinente para descontar sus flujos (considerando
elriesgo no diversificable de cada empresa), la poltica de
dividendos de cada empresa segnest en manos privadas o del Estado,
y las tasas marginales de impuesto pagadas por losaccionistas de
las empresas una vez privatizadas. En muchos casos los autores no
explicanpor qu supusieron determinados valores para algunos
parmetros, ni la metodologautilizada para calcular otros, y los
valores obtenidos son discutibles. Ello ocurre porque losparmetros
de inters son muy difciles de estimar y, por lo tanto, casi por
definicin todosupuesto o clculo es ms o menos arbitrario y por ende
discutible. Por la misma razn, ellector no puede evitar preguntarse
en cada caso qu tanto cambiaran los resultados sicambiaran los
parmetros de los cuales dependen. Habra resultado muy
tilcomplementar las estimaciones punto con un anlisis de
sensibilidad cuantitativo ysistemtico. Marcel y Cifuentes lo
intentan, pero sus ejercicios son claramenteinsuficientes, pues slo
estudian dos escenarios alternativos. En conclusin, la
preguntasobre si fue significativo el subsidio implcito en la
privatizacin an aguarda respuesta.
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
Anexo 2
Estudios recientes acerca del mercado elctrico
Aqu comento brevemente los estudios de Larran, Quiroz y
Chumacero (1996), enadelante LQC, y de Morand y Soto (1996); y
fundamento la afirmacin de que,contrariamente a lo que sostienen
estos autores, sus estudios no aportan evidenciaconvincente que
permita descartar la posibilidad de que la integracin vertical
distorsione laasignacin de recursos en el mercado elctrico.
LQM sustentan sus afirmaciones en dos resultados tericos: la
integracin verticalquede implicar que ...la empresa monoplica tenga
un comportamiento ms competitivoen su mercado de origen5, y que la
integracin vertical pueda permitir el aprovechamientode economas de
mbito. El primer resultado terico que citan se conoce en la
literatura deorganizacin industrial como doble marginalizacin6, y
afirma que cuando dosmonopolios en cadena por ejemplo, uno
mayorista y uno minorista se integran, ladistorsin monoplica
disminuye, a pesar de que el monopolio integrado seguircomportndose
como tal y no, como afirman LQC, ms competitivamente. Ladistincin
no es slo semntica; en lo que aqu nos interesa, implica que la
conclusin a laque llegan LQC que la integracin vertical permite un
mercado elctrico ms competitivoes incorrecta.
Para apreciar lo anterior, supongamos que existen dos monopolios
en cadena, a los quellamaremos mayoristas y minoristas. Si ambos
constituyen empresas separadas, cadauno cobrar el margen monoplico
sobre sus costos. Para el minorista, su costo es el precioal que le
vende el mayorista, el que incluye el primer margen monoplico. A
ese precio, elminorista le agrega su propio margen monoplico. A ese
precio, el minorista le agrega supropio margen monoplico. Al final
los mrgenes monoplicos se suman y la distorsincausada por el
monopolio se duplica. Por contraste, resulta sencillo demostrar
que, si elmayorista y el minorista se integran verticalmente, el
monopolio resultante cobrar elmargen slo una vez. As, la integracin
vertical limita la distorsin y reduce la prdidasocial (quienes
recuerden los impuestos a las ventas y servicios que existan en
Chile antes dela creacin del IVA apreciarn la analoga: empresas
desintegradas verticalmente pagabanimpuestos sobre impuestos). La
integracin vertical y el IVA elimina esta doble tributacin.Hay que
destacar en qu contexto es vlido este resultado y qu implica.
Primero, debenexistir dos monopolios no regulados. Segundo, los
beneficios de la integracin verticaldesaparecen cuando un
monopolista bien regulado (es decir, al que se le fija un precio
queslo cubre sus costos) se integra verticalmente con un segmento
competitivo no regulado(por ejemplo, la generacin de electricidad)
y consigue monopolizarlo. La razn es simple:utilizar el segmento no
regulado para explotar el poder monoplico que la regulacin
lequita.
Qu indica lo anterior? En primer lugar, si la integracin
vertical es eficiente en elsector elctrico (como afirman LQC),
tiene que ser porque hay un monopolio en lageneracin y los
monopolios en la trasmisin y regulacin estn mal regulados. Pero,
eneste caso, la conclusin es que, aun con integracin vertical, el
mercado elctrico 5 Vase LQC (1996:11).6 Vase Spengler (1950).
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-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas
funcionara como un monopolio, que es precisamente el argumento
de quienes cuestionansu privatizacin sin que se haya prohibido la
integracin vertical.
Alternativamente, si, como afirman LQC, el mercado de la
generacin es desafiable ycompetitivo y la regulacin de la
distribucin fija correctamente los precios, entonces laintegracin
vertical no puede ser beneficiosa. Antes bien, es ms plausible lo
que afirmanlos crticos de la integracin vertical, a saber: que su
objetivo es monopolizar la generacinelctrica, el segmento no
regulado del mercado. Por lo tanto, en ninguno de los casosLQC
demuestran que en Chile la integracin vertical del mercado elctrico
deriva enmercados ms competitivos. Por el contrario, aplicando sus
mismas premisas y lasimplicaciones de la teora de la doble
marginalizacin, es ms plausible la tesis de quienes seoponen a la
integracin vertical.
El segundo resultado terico es correcto en principio, pero su
relevancia slo puededeterminarse con evidencia emprica. LQC estiman
una funcin de produccin conjuntade las empresas coligadas y testean
la existencia de interacciones entre, por ejemplo, elcapital
utilizado en generacin y las horas de trabajo contratadas en
distribucin. Afirmanhaber encontrado evidencia de que la
desintegracin vertical aumentara en 21 por cientoel costo de la
energa producida por las empresas hoy coligadas.
Si dicho resultado fuese correcto, cabran pocas dudas de que fue
beneficioso para el pasprivatizar sin restringir la integracin
vertical. El problema con la evidencia de LQC es queno reportan sus
regresiones, no muestran su robustez ni describen con precisin
quvariables incluyeron y cules fueron sus fuentes de informacin. De
esta forma, el le