Universidad de La Salle Universidad de La Salle Ciencia Unisalle Ciencia Unisalle Doctorado en Agrociencias Facultad de Ciencias Agropecuarias 2020 Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y productividad agrícola en Colombia productividad agrícola en Colombia Wilson Vergara Vergara Universidad de La Salle, Bogotá Follow this and additional works at: https://ciencia.lasalle.edu.co/doct_agrociencias Part of the Agriculture Commons, Growth and Development Commons, Place and Environment Commons, and the Public Affairs Commons Citación recomendada Citación recomendada Vergara Vergara, W. (2020). Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y productividad agrícola en Colombia. Retrieved from https://ciencia.lasalle.edu.co/doct_agrociencias/10 This Tesis de doctorado is brought to you for free and open access by the Facultad de Ciencias Agropecuarias at Ciencia Unisalle. It has been accepted for inclusion in Doctorado en Agrociencias by an authorized administrator of Ciencia Unisalle. For more information, please contact [email protected].
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Universidad de La Salle Universidad de La Salle
Ciencia Unisalle Ciencia Unisalle
Doctorado en Agrociencias Facultad de Ciencias Agropecuarias
2020
Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y
productividad agrícola en Colombia productividad agrícola en Colombia
Wilson Vergara Vergara Universidad de La Salle, Bogotá
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Part of the Agriculture Commons, Growth and Development Commons, Place and Environment
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Gráfica 3.4 Evolución del Coeficiente de Gini de Tierras y UAF……………………………..93
Gráfica 3.5 Evolución del área por rangos de tamaños (1960 a 2014)……………………….95
Gráfica 3.6 Gini de Tierras por Departamentos………………………………………………...99
Gráfica 3.7 Gini UAF por Departamentos……………………………………………………..100
Gráfica 3.8 Coeficiente Gini de tierras por municipio…………………………………………101
Gráfica 3.9 Coeficiente Gini UAF por municipios……………………………………………..102
Gráfica 3.10 Gini de Concesiones de Baldíos 1827 – 2012………………………………….105
Gráfica 3.12 Porcentajes de Concesiones de Baldíos según rangos de tamaños para el total
del periodo 1827-2012…………………………………………………………………………..106
Gráfica 3.13 Porcentaje de UPAS y de Área según Forma de Tenencia…………………...108
Gráfica 3.14 Porcentaje de Informalidad de la propiedad de la tierra Municipios………….110
Gráfica 3.12 Regresión simple Gini de tierras a índice de informalidad…………………….111
Gráfica 4.1 Relación entre la producción y las unidades de trabajo (jornales y número de
operarios)…………………………………………………………………………………………125
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RESUMEN
La desigualdad de la tierra en Colombia es una de las más altas del mundo, lo cual ha sido
una causa fundamental del origen del conflicto armado colombiano. La debilidad histórica
en la definición de los derechos de propiedad en el país ha facilitado el despojo y la
apropiación ilegal de la tierra mediante el uso de la violencia. Los intentos de reforma agraria
han generado resultados decepcionantes y en general el país no ha podido corregir la
inequidad en el acceso a la tierra. Como consecuencia, la mayor parte de la tierra en
Colombia se encuentra en unas pocas explotaciones de gran tamaño, mientras la mayor
parte de los propietarios rurales poseen una pequeña porción de la tierra agropecuaria en
predios muy pequeños, donde se aloja la mayor parte de la pobreza rural. Sin embargo, en
un hecho contraintuitivo, pero ampliamente demostrado, se ha encontrado que las
pequeñas explotaciones agrícolas son más eficientes que las grandes. La denominada
“relación inversa” implica que la estructura inequitativa de la tierra genera una ineficiencia
económica y social. Sin embargo, a pesar de su solides teórica y de la abrumadora
evidencia empírica que validan su existencia, aún sigue siendo desconocida o poco
comprendida entre los responsables de la política pública que históricamente han apoyado
mucho más a los grandes propietarios agrícolas.
En este trabajo se analizó el problema de la tierra y el debate sobre las economías de escala
y la teoría sobre las políticas de tierras con énfasis en el caso colombiano, como marco
para analizar los datos del Censo Nacional Agropecuario del año 2014. A partir de esta
información se calcularon los ginis de tierras municipales y departamentales y se analizaron
causalidades estadísticas con la información existente sobre derechos de propiedad y otras
variables relacionadas. Por último, a partir de la información censal se estableció la relación
entre la productividad agrícola y tamaño de explotación, encontrando una fuerte relación
inversa en Colombia. El trabajo muestra evidencias de que, en vista de la relación inversa,
la distribución de la tierra aumenta la producción y el empleo. Se concluye que la
constatación de la relación inversa en Colombia es una evidencia de que la concentración
de la tierra implica una gran ineficiencia económica y social, y demuestra el fracaso de la
política pública en realizar una reforma agraria y garantizar los derechos de propiedad
agraria en Colombia.
Palabras clave: Derechos de propiedad; Reforma agraria; Concentración de la tierra;
Relación inversa.
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INTRODUCCIÓN
Desde la década del 50 del siglo pasado, Colombia ha vivido el conflicto armado
más largo en la región, el cual acaba de concluir con éxito después de un proceso
de paz con la guerrilla de las FARC. El primer punto de la negociación de este
acuerdo se enfocó en el desarrollo rural, del cual se derivó la propuesta de una
Reforma Rural Integral fundamentada en el enfoque territorial del desarrollo rural
(Alto Comisionado para la Paz, 2016). La mayoría de los compromisos que
resultaron del punto agrario en el acuerdo de paz se orientaron prioritariamente
hacía los derechos de propiedad de la tierra1. El hecho de que la propiedad de la
tierra haya sido el primer punto de discusión y el más importante en los acuerdos
de paz, demuestra que la concentración histórica de la tierra fue una causa central
en el origen del conflicto colombiano.
La importancia del problema de la tierra radica en que las políticas que aseguren
los derechos de propiedad rural y promuevan el uso eficiente, la sostenibilidad
ecológica y que fomenten su distribución equitativa, están relacionadas con el
crecimiento sostenido, la gobernabilidad y las oportunidades de los habitantes de
un país (IGAC, 2012). Por ello el debate acerca de la distribución de la tierra en
Colombia ha estado presente durante todo el siglo XX en la política nacional y
continúa siendo vigente en esta segunda década del siglo XXI.
La tierra es un factor muy importante para garantizar los ingresos y la seguridad
alimentaria a las poblaciones pobres que viven principalmente en zonas rurales
donde la agricultura es la mayor fuente de empleo (Banco Mundial, 2006). La tierra
tiene una función social que rebasa a la de otros activos productivos, sobre todo en
los países en vía de desarrollo donde la agricultura tiene un gran peso en la
economía. Por ello la concentración de la tierra en manos de pocos propietarios
1 Algunos de los diez compromisos del acuerdo pactado en la Habana se relacionan con los derechos de propiedad de la tierra; por ejemplo, la creación de un fondo de tierras para democratizar el acceso, la formalización de la propiedad, la jurisdicción agraria, la modernización del catastro rural, el recaudo predial y el ordenamiento productivo y ambiental son compromisos que de manera sustantiva afectan los derechos de propiedad agraria.
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excluye a la mayoría de la población rural de su acceso, generando conflictos
sociales y pobreza rural.
Colombia posee una concentración de la tierra de las más altas del mundo, con un
Coeficiente de Gini de 0,87 (IGAC, 2012), lo cual ha derivado en graves
consecuencias para su desarrollo económico y social. En Colombia la concentración
excesiva de la tierra es para muchos analistas la causa principal del origen y la
perpetuación del conflicto armado. La concentración de la tierra ha llevado a un uso
inadecuado del suelo, generando una gran ineficiencia económica, social y
ambiental que ha obstaculizado el desarrollo humano en Colombia (PNUD, 2011).
La debilidad histórica de los derechos de propiedad agraria en Colombia permitió a
los agentes con más poder apropiarse de la tierra legal o ilegalmente, muchas veces
con el uso de la violencia, llevando a incrementar el tamaño de los predios más allá
de cualquier criterio de eficiencia económica y social. En consecuencia, la mayor
parte de la tierra se encuentra en predios grandes, en su mayoría con muy baja
productividad y poca generación de empleo, mientras que la mayor parte de los
propietarios posee una porción de tierra muy pequeña que no alcanza ni siquiera
para generar ingresos que les permita superar la pobreza.
En esencia, el desarrollo rural consiste en superar la pobreza de los habitantes
rurales, que en su mayoría corresponden a agricultores en pequeña escala. La
agricultura a pequeña escala es más eficiente en un sentido amplio, ya que produce
más ingresos por hectárea, genera más empleo, son más sostenibles
ambientalmente y constituye un patrimonio cultural invaluable. No obstante, el
grueso de la pobreza rural se encuentra en los predios pequeños donde pese a la
mayor productividad por hectárea, el ingreso per cápita es muy bajo. Para superar
la pobreza rural se debe ajustar el tamaño del predio con criterios de eficiencia, lo
cual requiere que los agricultores en pequeña escala incrementen el tamaño de sus
predios.
No obstante, los derechos de propiedad son una condición fundamental para el
funcionamiento de los mercados, y su debilidad es un obstáculo muy fuerte para
que el mercado ajuste el tamaño de los predios agrícolas a un tamaño de
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explotación eficiente, sin requerir de una intervención del tipo reforma agraria
expropiatoria. La hipótesis de esta investigación es que la deficiencia en los
derechos de propiedad de la tierra lleva a un tamaño de equilibrio de los predios
agrícolas que no se ajusta con criterios de eficiencia, lo cual es una causa
fundamental de la concentración de la tierra, generando una gran ineficiencia
económica y social que se expresa en la baja productividad de la agricultura,
elevado nivel de desempleo y el deterioro de la sostenibilidad ambiental.
Este trabajo busca analizar las consecuencias sobre la eficiencia económica
generada por la inequidad en el acceso a la tierra y determinar la importancia
histórica de la política pública sobre los derechos de propiedad y la reforma agraria
en la estructura de tenencia de tierra prevaleciente. El punto de partida es el
problema histórico de la concentración de la tierra y el debate sobre la existencia de
las economías de escala en la agricultura. Luego de proponer el concepto del
tamaño óptimo, se plantea la existencia de una regularidad empírica ampliamente
demostrada, conocida como la relación inversa según la cual con el incremento en
el tamaño de explotación se observa una disminución de la productividad agrícola.
La existencia de una relación inversa en la agricultura es la piedra angular de la
política pública agrícola que pretende ajustar el tamaño de explotación para lograr
la eficiencia y desplegar el potencial de desarrollo que emerge de la agricultura. En
este trabajo se explora teórica e históricamente los elementos de la política de
tierras que se han usado para ajustar el tamaño de explotación, como en el caso de
la reforma agraria y los derechos de propiedad, con énfasis en caso colombiano.
Así mismo se analiza los datos de la tenencia de tierra en Colombia y se presentan
análisis estadísticos explorando posibles causas de la concentración de la tierra
El principal resultado que arroja esta investigación es que la constatación de una
relación inversa en Colombia demuestra que la agricultura en pequeña escala es
más eficiente que la agricultura en gran escala, y por lo tanto una reforma agraria y
una mayor garantía de los derechos de propiedad son asuntos urgentes en la
política pública para lograr la eficiencia económica y social y superar la pobreza
rural.
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En el capítulo 1 se presenta el debate sobre la escala de producción y la importancia
de la reforma agraria y los derechos de propiedad como las principales políticas
públicas que buscan ajustar el tamaño de explotación agrícola con criterios de
eficiencia económica y social. En este marco teórico se puede concluir que, a pesar
del sesgo en la política pública en favor de los grandes agricultores, desconociendo
la evidencia sólida de una relación inversa, los pequeños agricultores aún son el
sistema de producción más predominante en el mundo en el siglo XXI.
En el capítulo 2 se analiza en detalle la política de reforma agraria y los derechos
de propiedad de la tierra. Este capítulo se apoya en los anexos 1, 2 y 3 donde se
profundiza en los aspectos teóricos de la literatura especializada. En el Anexo 1 se
desarrolla una síntesis histórica de los antecedentes de política agraria en Colombia
desde el reparto de baldíos durante el siglo XIX hasta la políticas del mercado de
tierras contemplado bajo la ley 160 de 1994. En el Anexo 2 se presentan los
elementos teóricos de la Reforma Agraria, su definición sus objetivos y su
importancia. En el Anexo 3 se desarrollan los elementos teóricos de los derechos
de propiedad, su conceptualización y su importancia. En el capítulo 2 se concluye
que el fracaso de la reforma agraria y la debilidad de los derechos de propiedad de
la tierra son responsables de la alta concentración de la tierra en Colombia, lo cual
es para muchos analistas la principal causa del conflicto interno y de los bajos
niveles de bienestar de los pobladores rurales.
El capítulo 3 presenta los datos de la concentración de la tierra, revelando que la
inequidad en el acceso a la tierra es la más alta de la región y una de las más altas
del mundo, y adicionalmente se está profundizando aún más. En este capítulo se
intenta probar algunas hipótesis estadísticas sobre la concentración de la tierra,
como la reforma agraria, la legislación de baldíos y la informalidad en los derechos
de propiedad. En el anexo 5, se presentan los datos calculados de los ginis
municipales y departamentales, así como los datos municipales del índice de
informalidad de la propiedad rural.
El capítulo 4 presenta el marco teórico de la “relación inversa” entre el tamaño del
predio y la productividad agrícola, mostrando las evidencias internacionales, las
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principales teorías sobre aparición, así como las principales objeciones que se
plantean. El capítulo concluye afirmando que la relación inversa es inmune a todas
las objeciones que sobre ella se han planteado, que es un hecho comprobado por
numerosas investigaciones en la literatura científica y que solo bajo condiciones
muy particulares, como un sesgo excesivo en la política pública en favor de las
grandes explotaciones, esta no se presentaría.
En el capítulo 5 se muestra los datos que revelan la existencia de una relación
inversa en Colombia a partir la información arrojada por el censo nacional
agropecuario de 2014. El anexo 4 presenta los elementos metodológicos más
importantes que se tuvieron en cuenta en el procesamiento de la información censal
y las pruebas estadísticas. Los datos revelan una relación inversa muy fuerte que
se mantiene incluso cuando se controla la calidad de la tierra por medio de la UAF
(Unidad Agrícola Familiar). Este análisis permite evidenciar que la excesiva
concentración de la tierra en Colombia tiene consecuencias sobre la eficiencia
económica y social, y que el sesgo de la política pública en favor de los grandes
agricultores es un error muy costoso para el país.
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La tierra es el factor productivo más importante en la producción agropecuaria
después de la mano de obra (Banco Mundial, 2006). La tierra es un factor
fundamental para garantizar los ingresos y la seguridad alimentaria a los pobres que
viven principalmente en zonas rurales donde la agricultura es la mayor fuente de
empleo. Además la tierra tiene una función social que supera en importancia a la de
otros activos productivos, sobre todo en los países en vía de desarrollo donde la
agricultura tiene un gran peso en la economía. Por ello la privación del acceso a la
tierra de un gran segmento de la población se constituye en la causa principal de la
pobreza extrema, la dependencia, la inestabilidad social, el conflicto armado, la
migración rural, el abandono de tierras y muchas más consecuencias negativas
(FAO, 2002).
Colombia heredó de la colonización española una concentración de la tierra de las
más altas del mundo, excluyendo a la mayor parte de la población rural del acceso
suficiente a la tierra y constituyéndose en la causa histórica más importante del
origen del conflicto colombiano (GMH, 2013). Este fenómeno ha marcado un estilo
de desarrollo, definiendo distintas facetas de un problema agrario que se expresa
en los órdenes social, político, económico e institucional (Machado, 1998).
Los resultados del censo agropecuario del año 2014 muestran la profunda
desigualdad en la tenencia de la tierra en Colombia. El análisis comparativo con los
dos censos anteriores, realizados en los años de 1960 y 1970, también muestra
como la concentración de la tierra se ha agudizado.
Un hecho contraintuitivo, pero ampliamente demostrado en la literatura científica
internacional, afirma que la productividad agrícola disminuye con el tamaño de la
explotación. De existir esta “relación inversa” entre el tamaño de explotación y la
productividad agrícola en Colombia, estaría evidenciando que la tendencia creciente
en la concentración de la tierra no obedece a criterios de eficiencia económica.
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La concentración de la tierra representa una ineficiencia económica y es un
obstáculo al desarrollo rural, porque la mayor parte de la tierra se encuentra en
predios grandes de baja productividad y que generan poco empleo, mientras que
una pequeña fracción de la tierra está en predios de un tamaño insuficiente donde
se aloja la mayoría de la población rural que vive en situación de pobreza. Los
predios pequeños generan el 90% del empleo, representan un patrimonio cultural y
un conocimiento ancestral invaluable, son fundamentales para garantizar la
seguridad y la soberanía alimentaria, demandan bienes locales y sus ingresos no
se filtran a la economía internacional (Berry, 2016). Y quizás, lo más importante, es
que su marginación histórica ha sido la piedra angular del conflicto colombiano, y
por lo tanto el logro de la paz pasa por su reconocimiento explícito en las políticas
públicas.
La concentración de la tierra es un obstáculo para aumentar la productividad
agrícola porque no se logra el tamaño óptimo de explotación. Si el uso del suelo
respondiera a criterios de eficiencia, los predios grandes e ineficientes deberían
fraccionarse y los predios pequeños con mayor productividad deberían incrementar
su tamaño. Los resultados del censo mostraron una tendencia contraria a esta
lógica, ya que los predios grandes aumentaron su tamaño mientras los predios
pequeños se fraccionaron. En Colombia la mayor parte de los predios grandes
corresponden a ganaderías extensivas de muy baja productividad2. De otro lado el
microfundio que constituyen predios con un tamaño de hasta 0,5 UAF3, según el
Proyecto de Protección de Tierras (Citado por Leivovich, 2013), corresponde al 80%
del total de predios en Colombia, pero solo poseen el 10% de la tierra, por lo que
sus predios no generan ingresos suficientes y constituyen el grueso de la pobreza
rural (Leibovich, 2013).
2 Tan solo una fracción muy pequeña del latifundio está en agricultura comercial a gran escala, principalmente azúcar, palma de aceite, banano y algunos cereales, o en ganaderías más tecnificadas como el doble propósito, ceba o lechería tropical. 3 Según el INCODER la UAF “Es la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión permite, con su proyecto productivo y tecnología adecuada, generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un capital que contribuya a la formación de su patrimonio”.
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La legislación para reforma agraria distributiva intentó modificar esta estructura
inequitativa del acceso a la propiedad agraria en Colombia, pero sus resultados
fueron decepcionantes. En consecuencia el país probó el mercado asistido de
tierras, que buscaba garantizar los derechos de propiedad y permitir la negociación
de la tierra entre las partes con el acompañamiento del gobierno, pero sus
resultados fueron más modestos.
Los derechos de propiedad son una condición fundamental para el funcionamiento
de los mercados, y su debilidad es un obstáculo muy fuerte para que el mercado
fraccione los predios grandes en predios de tamaños eficientes. Cuando los
derechos de propiedad sobre la tierra no están bien definidos pueden causar
costosos conflictos y una reducción de la inversión productiva (Deininger, 2004). La
debilidad en los derechos de propiedad no solo ha obstaculizado el funcionamiento
de los mercados, sino que ha permitido la concentración ilegítima de la tierra por la
vía del despojo y la violencia (PNUD, 2011).
Según Demarest, una sociedad entra en conflicto cuando el estado no es capaz de
garantizar los derechos a los ciudadanos. Cuando esto ocurre la propiedad se
reduce a la posesión por la fuerza y de esta manera aquellos que pueden ejercerla
en mayor medida se apropiarán de la tierra (Demarest, citado por (Reyes, 2016)).
La eficiencia económica requiere la seguridad de la tenencia de la tierra, lo que
implica que, en primer lugar, la sociedad reconozca los derechos individuales sobre
la tierra, y, en segundo lugar, existan mecanismos legales u otras formas para
defender esos derechos.
Pregunta problema
¿Cuál es la importancia de los derechos de propiedad y la reforma agraria
como causas de la concentración de la tierra y cuáles son sus consecuencias
sobre la eficiencia económica en Colombia?
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OBJETIVOS
Objetivo general
Analizar las consecuencias en la eficiencia económica generada por la inequidad
en el acceso a la tierra y determinar la importancia de los derechos de propiedad y
la reforma agraria en la estructura de tenencia de tierra prevaleciente en Colombia.
Objetivos específicos
1. Determinar la estructura y dinámica de la tenencia de tierra y de los derechos de
propiedad agraria en Colombia.
2. Establecer las causas que determinan el tamaño de equilibrio de los predios
agrícolas y llevan a la estructura de concentración de la tierra en Colombia
3. Comprender la relación entre el tamaño de explotación agrícola y la eficiencia
económica y social
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CAPÍTULO 1
LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA Y LA ESCALA DE
PRODUCCIÓN
25
CAPÍTULO 1. LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA Y LA ESCALA DE
PRODUCCIÓN
Introducción
La estructura de tenencia de tierra es el factor que más impide la plena liberalización
de las fuerzas sociales internas y la ampliación de las bases sociales que sustentan
los Estados democráticos (García, 1970). La tierra además es el factor de
producción más importante en los países en desarrollo que dependen
principalmente de la agricultura. En estos países este factor de producción es
fundamental para garantizar los ingresos y la seguridad alimentaria a los más
pobres de las zonas rurales donde la agricultura es la mayor fuente de empleo
(Banco Mundial, 2006). No obstante, la importancia de la tierra, en muchos países
en desarrollo su distribución inequitativa es endémica, privando a la mayoría de los
pobladores rurales de su acceso total o parcialmente.
Las estructuras agrarias caracterizadas por una alta desigualdad en el acceso a la
tierra están asociadas con relaciones políticas y sociales poco democráticas, con
altos niveles de pobreza y una extrema desigualdad de los ingresos4. Dada la
importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en desarrollo, la
tierra ha sido un tema importante en los debates y teorías sobre el desarrollo y una
fuente de movimientos sociales y políticos, y de conflicto agrario.
La concentración de la tierra es un obstáculo al desarrollo que ha llevado a un
intenso debate entre los defensores de una reforma agraria distributiva y liderada
por el Estado como vía para lograr la justicia social, y los partidarios de las
4 Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y desigualdad, ya que en
situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los retornos del trabajo
serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia si la propiedad de la tierra es
extremadamente sesgada, la desigualdad de los ingresos será muy alta y la pobreza será
generalizada entre los que no puedan acceder a la tierra.
26
soluciones de mercado fundamentado en los derechos de propiedad como una
estrategia para la asignación eficiente de la tierra.
Redistribuir la tierra por asuntos de equidad es esencial en una sociedad desigual;
sin embargo, si fraccionar los predios grandes reduce la productividad, una reforma
agraria sería contraproducente porque empeoraría las condiciones del desarrollo
económico e incrementaría la pobreza rural. Los seguidores del mercado
consideran que una reforma agraria empeoraría la situación porque impediría que
el mercado de forma natural logre el tamaño óptimo del predio5. Este debate, sin
embargo, ha dejado de lado la cuestión fundamental de la relación entre el tamaño
del predio y la productividad agrícola. Si el tamaño del predio tiene un efecto sobre
la productividad esto debería ser considerado un asunto prioritario en la política
pública.
Este capítulo comienza analizando el problema de la concentración de la tierra y
sus orígenes históricos a nivel mundial, para introducir el largo debate que ha
existido en las ciencias sociales entre los rendimientos en la escala de producción
agrícola. Posteriormente se analiza la teoría del tamaño óptimo de explotación
agrícola y su relación con los rendimientos decrecientes a escala de la agricultura.
Luego se analiza la importancia de la reforma agraria como instrumento para
corregir las distorsiones en los tamaños de explotación que generan ineficiencia
económica. Por último se discute la importancia de los derechos de propiedad como
un mecanismo que permite lograr el ajuste del tamaño de explotación al permitir el
funcionamiento del mercado.
5 El tamaño óptimo de explotación agrícola es un área que es operada con eficiencia económica en el sentido amplio. Para Berry (2016), la eficiencia económica reducida es aquella que solo tiene en cuenta la productividad agrícola, mientras que la eficiencia económica amplia incluye además variables como la generación de empleo y la preservación del medio ambiente (Berry, 2016).
27
1.1. El problema de la tierra y el debate de la escala de producción
Los orígenes de la concentración de la tierra
La tenencia de la tierra se relaciona directamente con la sostenibilidad ambiental,
los conflictos sociales y la seguridad alimentaria (FAO, 2002). El derecho a la
propiedad de la tierra es uno de los factores más importantes para que las personas
extiendan sus activos más allá de la tierra y la mano de obra garantizando la
sostenibilidad económica, ambiental y social (FAO, 2004). No obstante, los
derechos de propiedad no son solo una fuente de producción económica si no la
base de relaciones sociales y valores culturales, además de un factor de prestigio y
de poder.
En este sentido, los países que han emprendido reformas institucionales tendientes
a garantizar el acceso a la tierra y los derechos plenos de la población rural se han
desarrollado más rápidamente, generando mayores niveles de seguridad
alimentaria, salud, y calidad ambiental. A pesar de la importancia de la tierra para
los pobladores rurales, en la gran mayoría de los países en desarrollo la propiedad
de la tierra es demasiado desigual, excluyendo así a la mayor parte de la población
rural de su acceso, con consecuencias significativas para la distribución del ingreso,
el bienestar y el desarrollo de las generaciones presentes y futuras (Deininger,
2004).
Los orígenes de la desigualdad en la tenencia de la tierra se remontan a las
intervenciones coloniales presentes en la mayoría de los países del mundo. Antes
de los procesos de colonización, los cuales fueron padecidos por la mayoría de los
países en el mundo, el tamaño óptimo de una explotación agrícola correspondía a
una granja familiar (Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). Estas intervenciones
coloniales se enfrentaron al problema de conseguir mano de obra para explotar los
recursos y la tierra. La mayor parte de la población explotaba la tierra en granjas
familiares altamente eficientes y autosuficientes, por lo tanto no requerían de los
colonizadores para garantizar su subsistencia. Entonces la estrategia utilizada en
muchas ocasiones consistió en quitarles la tierra a los agricultores, para forzarlos a
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trabajar en las haciendas o las plantaciones, caracterizadas por poseer enormes
extensiones de tierra. De esta manera las intervenciones coloniales terminaron
incrementado el tamaño de explotación, más allá del óptimo social. Esta fue la
manera como se consolidaron las grandes propiedades en regiones como
Latinoamérica, África y Asia (Deininger, 2004).
La herencia colonial de la concentración de la tierra ha llevado a la constitución de
estructuras agrarias bimodales, en las que coexisten grandes propietarios, que
acaparan la mayor parte de la tierra fértil, y pequeños propietarios que corresponden
al grueso de la población rural alojada en una fracción pequeña de la tierra, casi
siempre de mala calidad. De acuerdo con Machado, las estructuras agrarias
bimodales se constituyen en un freno al desarrollo ya que obstaculizan el
crecimiento de la productividad y el progreso tecnológico, generan conflicto y
pobreza, e impiden la profundización de la democracia (Machado, 1998). Las
estructuras bimodales son propias de los países en desarrollo, mientras que los
países desarrollados lograron la solución temprana de la distribución de la tierra
conformando estructuras agrarias unimodales, caracterizadas por una equidad en
la distribución que fue fundamental para la constitución de instituciones
democráticas que desplegaron todo el potencial para el desarrollo (Machado A. ,
2002).
Para superar los efectos a largo plazo de la intervención extranjera y las distorsiones
estructurales, frecuentemente resultó necesario tomar medidas para reformar la
estructura de tenencia de tierras. Puesto que la reforma agraria implica la
transferencia de rentas de una clase gobernante a trabajadores arrendatarios, la
gran mayoría de las reformas a gran escala han estado asociadas con revueltas
(Bolivia), revoluciones (Chile, China, Cuba, El Salvador, México, Nicaragua, Rusia),
conquistas (Japón y Taiwán, China), el derrocamiento del gobierno colonial (oriente
de India, Kenia, Mozambique, Vietnam, Zimbabue), o el final de guerras importantes
(Hungría y gran parte de Europa oriental). Sin estas agitaciones políticas populares
la reforma agraria muy rara vez ha tenido éxito en la transferencia sustancial de la
tierra, o se ha hecho de manera muy lenta (Deininger, 2004).
29
Sin intervenciones externas el tamaño óptimo de la granja, en teoría, debería ser el
de una unidad agrícola familiar, es decir un área capaz de ser gestionada por
agricultores familiares, la cual se ajusta dependiendo de la calidad del suelo, el
precio de los factores, la tecnología y la capacidad de gestión de la familia
(Eastwood, 2009). El avance de la tecnología y la reducción del precio del capital
como resultado del desarrollo económico podrían ajustar este tamaño óptimo
haciéndolo crecer y desplazando a la mano de obra familiar, dando paso a las
campesinos hacia las industrias urbanas. Incluso los gobiernos comunistas
intentaron reorganizar las fragmentadas estructuras campesinas en unidades
mucho más grandes para lograr economías de escala con la intervención estatal y
financiar la industria urbana, pero en un periodo mucho más breve que el alcanzado
por las economías capitalistas. Sin embargo, el experimento comunista resultó
catastrófico, como sucedió en la Unión Soviética posterior a la revolución y en la
China de Mao Zedong a finales de la década de 1950, que cobró la vida de millones
de personas como consecuencia de eliminar la economía campesina7.
En los inicios del siglo XX se creía que las economías campesinas con su pequeña
escala no eran competitivas, al no ser capaces de adoptar la tecnología moderna y
responder de manera eficiente y racional a las exigencias del mercado. Se pensaba
que la agricultura familiar en pequeña escala no resistiría la competencia de la
agricultura capitalista de gran escala y por lo tanto se esperaba su pronta
desaparición.
Sin embargo, la persistencia solida de la economía familiar campesina conduciría a
nuevos estudios y nuevas visiones que romperían con el paradigma dominante que
presagiaba su muerte. Hoy es claro que la agricultura familiar es el modo de
producción agrícola más común tanto en países desarrollados como en vía de
desarrollo. En Europa y Estados Unidos cerca del 90% de la producción agrícola
corresponde a granjas familiares (Brookfield, 2008).
En esencia el punto de quiebre de la visión dominante en favor de la agricultura a
gran escala fueron los estudios de Chayanov sobre la economía campesina en la
Rusia de principios de siglo XX, en donde las transformaciones socialistas
promovían la descomposición de las formas de producción campesina al
nacionalizar la tierra con el objetivo de lograr economías de escala. Para Chayanov
la economía campesina, al no monetizar el valor de su trabajo, no era una forma de
producción capitalista y por lo tanto no estaba sujeta a las ideas marxistas de
7 Amartya Sen en 1993 estimó que las muertes en China entre 1958 y 1961 fueron entre 23 a 30
millones de personas como consecuencia de la hambruna generada por “Gran salto hacia adelante”
de Mao Zedong (FAO, 2000).
33
plusvalía y ganancia. Según Chayanov, la economía campesina tiene como objetivo
satisfacer sus necesidades colectivas y por lo tanto antes que maximizar el beneficio
busca maximizar el producto total que se reparte entre todos los miembros de la
unidad familiar (Chayanov, 1974).
La mano de obra familiar tiene un menor costo de oportunidad que el trabajo
asalariado en las grandes explotaciones comerciales. Consecuentemente aplican
su mano de obra en un nivel en que la productividad marginal es menor que el
salario de mercado. Así mismo al no tener que pagar salarios pueden variar el nivel
de insumos ajustándose de manera flexible a los ciclos productivos y a las
condiciones del mercado, lo que les permite sobrevivir a los bajos precios del
mercado. Mientras que la agricultura capitalista es más inflexible dado que debe
maximizar beneficios y pagar salarios, por lo que los bajos precios los llevarían
fácilmente a la quiebra (Gül, 2008).
Más aún, la idea de que los Enclousers Acts y la agricultura empresarial de gran
escala durante el siglo XVIII fueran los responsables de la revolución agrícola en
Inglaterra ha sido rebatida recientemente por Allen (1982). Según el estudio que
utilizó los mismos datos de Arthur Young, los Enclousers no tuvieron ningún efecto
sobre los rendimientos en su comparación entre campos abiertos y tierras
privatizadas. Fueron los pequeños propietarios durante el régimen del “Open Field”
los auténticos héroes de la revolución agrícola. Sus variadas formas de tenencia los
llevaban a reducir costos cuando incrementaban la producción, lo cual se constituía
en un poderoso incentivo a la innovación. El proceso fue riesgoso, pero al amparo
de instituciones comunales que fomentaban el progreso, el riesgo era compartido
en forma cooperativa. Allen concluye que los Enclousers solo sirvieron en para
trasladar los excedentes de los campesinos a los nuevos propietarios latifundistas
(Allen, 1982).
La persistencia en siglo XXI del modo de producción agrícola familiar y la
preponderancia a nivel mundial de la agricultura a pequeña escala, como se
muestra en la tabla 1.2, han demostrado el gran error de los que pronosticaron su
desaparición. La resiliencia de la agricultura familiar a pequeña escala se basa en
34
sus “microeficiencias”, muchas veces subestimadas, o incluso ignoradas, en las
políticas públicas (Forero G. B., 2013). Sus conocimientos ancestrales sobre el
territorio y el contexto agroecológico, la implementación de una agricultura de alto
valor, de gran diversidad y poca dependencia de insumos externos a la finca, la
utilización de mano de obra familiar abundante, flexible y con mayor grado de
compromiso, y un perfecto control de los recursos: tierra, agua, y material genético,
le permiten una amplia flexibilidad y adaptación a la agricultura familiar, que se
constituye en la clave de su persistencia (FAO, 2014).
1.2. Teoría del tamaño de explotación óptimo y la relación inversa
El tamaño óptimo de explotación
La respuesta a la pregunta sobre la persistencia de la agricultura familiar a pequeña
escala lleva a considerar el tamaño óptimo que emerge en una economía que opera
sin intervenciones deliberadas. El tamaño óptimo o de equilibrio de las explotaciones
agrícolas ha sufrido transformaciones deliberadas, debidas principalmente a
intervenciones coloniales que llevaron al aumento del tamaño de los predios o a
intervenciones concertadas como en los casos de las reformas agrarias que trataron
de reducir el tamaño de los predios. Sin tener en cuenta estas intervenciones
deliberadas, la teoría de la presión demográfica ha sido la explicación más
importante de cómo el tamaño del predio se ajustaría para lograr el tamaño óptimo
(Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). En esta teoría, comenzando desde una
situación dada de abundancia de tierra, el crecimiento de la población lleva a un uso
cada vez más intensivo del suelo, demandando por un lado inversiones, como
riegos y abonamiento, y por otro lado seguridad en la tenencia (Boserup, 1965).
En ausencia de restricciones a la tenencia o la presencia significativa de poder
político local, el tamaño óptimo o de equilibrio se ajusta a una unidad de explotación
familiar (Eastwood, 2009). Según esta teoría, debido a los menores costos de
transacción asociados principalmente a la gestión y supervisión de la mano de obra
en el predio, la unidad familiar tendrá un área compatible con la capacidad de
35
gestión de la familia. A partir de aquí el tamaño variará de acuerdo con el tipo de
cultivo, la calidad del suelo, los precios relativos de los factores, los precios de los
productos, los precios de los insumos intermedios y la tecnología entre otros.
No obstante, el equilibrio óptimo en el tamaño del predio no llevará a una
homogeneidad en la estructura agraria resultante; por el contrario, dada una
constelación de precios de productos e insumos, una tecnología y un nivel de
desarrollo, la heterogeneidad en la dotación de las familias llevará a una
heterogeneidad en la estructura agraria de tamaños y organización agrícola. Según
Eswaran y Kotwal (1985) dependiendo de las dotaciones de capital se generarán
cuatro categorías de productores agrícolas: (a) los trabajadores agricultores, con
fuertes restricciones de capital y muy poca tierra, que cultivan en su propio predio y
también venden su fuerza laboral al salario del mercado; (b) agricultores
independientes, con mayor dotación de capital y de tierra, dedicados
exclusivamente a trabajar en sus propias actividades agrícolas utilizando más mano
de obra familiar que mano de obra contratada, costosa en términos relativos; (c) los
pequeños capitalistas, que emplean aún más tierra y capital, y utilizan parte de su
tiempo en la supervisión de trabajadores contratados; y (d) los grandes capitalistas,
en donde toda la mano de obra es contratada y se especializan en la supervisión de
la mano de obra (Eswaran & Kotwal, 1986).
El incremento en el nivel de capital eleva la productividad del trabajo de los
agricultores lo cual les permite operar un área de tierra mayor, y simultáneamente
el costo de oportunidad del trabajo propio crece en un valor cada vez más alto que
el trabajo contratado. En consecuencia, en la medida en que se incrementa el capital
aumenta el área de operación de la unidad agrícola, se sustituye mano de obra
familiar por trabajo asalariado, y la granja familiar es sustituida por una explotación
capitalista en gran escala. De esta forma se espera que el desarrollo económico, en
la medida en que favorece el acceso barato del capital, afecte al tamaño de
equilibrio de la granja.
No obstante, la relación entre el tamaño de equilibrio y el desarrollo económico es
más compleja de lo que sugiere el modelo de Eswaran y Kotwal. El abaratamiento
36
del capital podría incrementar el uso de maquinaria, como tractores y cosechadoras,
que reemplazarían la mano de obra en los cultivos e incrementarían el tamaño de
la finca; sin embargo, en las actividades pecuarias, que en sistemas tradicionales
requieren mucha tierra, el capital más barato lleva a la intensificación de los
sistemas de las explotaciones, reduciendo el tamaño de la finca a tal punto que la
necesidad de tierra se vuelve irrelevante (como sucede por ejemplo, en la avicultura
y la porcicultura). Esto significa que aun cuando el desarrollo económico abarate el
capital e incremente su uso en la agricultura su efecto sobre el tamaño de equilibrio
sería ambiguo. Cuando el capital es complementario a la tierra tiende a incrementar
el tamaño de la granja, pero cuando capital sustituye a la tierra tiende a disminuir el
tamaño de la granja (Eastwood, 2009).
Siempre que existan costos de transacción, el tamaño óptimo de la explotación no
será independiente de las dotaciones de mano de obra y capital. Si los costos de
transacción en la supervisión de la mano de obra llegan a ser muy grandes, la mano
de obra contratada será muy costosa en términos relativos, la autarquía del trabajo
será la situación óptima y el tamaño del predio crecerá con el número de miembros
del hogar en edad de trabajar (Lipton M. , 2009). Así mismo, el tamaño de la
explotación aumentará con mayores dotaciones de capital como lo señala el modelo
de Eswaran y Kotwal.
El tamaño óptimo y la relación inversa entre el tamaño y la productividad agrícola
El análisis de la relación inversa, que plantea que al aumentar el tamaño de
explotación disminuye la productividad agrícola, reviste una importancia mayúscula
en la política pública, ya que es el fundamento para establecer el tamaño óptimo de
la granja y una justificación para la redistribución de la tierra. Cuanto más alto sean
los rendimientos de las pequeñas granjas, más intensivo será el uso de la tierra; por
lo tanto, una reforma agraria logrará aumentar en mayor medida la producción con
una mayor absorción de mano de obra y una mejora en la distribución de los
ingresos que llevará a la superación de la pobreza rural (Carter M. , 1984).
37
El tamaño de explotación óptimo depende del contexto del nivel de desarrollo de los
países. Los países en desarrollo suelen presentar una relación inversa entre el
tamaño y la productividad agrícola mientras que en los países desarrollados surge
una relación directa. La relación capital trabajo es alta en los países desarrollados,
donde aparece una relación directa donde los predios grandes son más productivos,
debido a que presentan ventajas en la gestión del capital, cuyo precio disminuye
con el avance del desarrollo económico y se reemplaza la mano de obra costosa en
términos relativos. Por el contrario, en los países en desarrollo domina una relación
inversa ya que hay abundante mano de obra, casi siempre de origen familiar, con
bajos costos de oportunidad y menores costos de transacción, debido a que
presentan ventajas en la gestión y supervisión de la mano de obra que es abundante
y barata (Lipton M. , 2009).
El tamaño del predio no es el principal determinante de la productividad, pero se
debe tener en cuenta que la relación del tamaño del predio y la productividad es
fundamental en los países en desarrollo por varias razones. En primer lugar, la
frontera agrícola mundial está llegando a su fin y no se puede depender en el futuro
cercano de su ampliación para satisfacer las necesidades de tierra de los más
pobres. En segundo lugar, el avance tecnológico es cada vez menos importante
para explicar los incrementos de la productividad agrícola y por el contrario su aporte
ha venido declinando en las últimas décadas. Por último, en los países en desarrollo
los incentivos a incrementar la productividad decrecen frente al avance de la
globalización y el proteccionismo de los países desarrollados (Lipton M. , 2009). La
productividad de la agricultura en cambio depende de variables como el acceso al
riego, el uso de fertilizantes, el uso de variedades de alto rendimiento y la intensidad
de uso de la tierra, pero existen evidencias de que todas estas variables disminuyen
conforme se incrementa el tamaño del predio (Chand, 2011).
1.3. La reforma agraria y la eficiencia en la escala de producción
38
La reforma agraria y la redistribución de la tierra
La reforma agraria (en adelante RA) es una legislación dirigida a distribuir los
derechos de propiedad sobre la tierra, para superar la pobreza y la desigualdad. La
RA fue muy importante para sacar de la pobreza a millones de personas y hoy sigue
vigente. Al menos 1.500 millones de personas en el mundo han conseguido tierras
gracias a la reforma agraria y son menos pobres o salieron de la pobreza gracias a
ello. Pero aún persisten las desigualdades en el acceso a la tierra y por lo tanto la
reforma agraria es un asunto sin terminar. Las reformas agrarias bien
implementadas además han generado crecimiento económico, han reducido la
desigualdad y elevado la producción agrícola y el ingreso promedio, así mismo han
mejorado las oportunidades de inclusión social y de libertad. Siempre que existan
condiciones de desigualdad extrema, pobreza y desempleo, la distribución de la
tierra será importante (Lipton M. , 2009).
Una RA verdaderamente redistributiva, que se basa en los dos objetivos paralelos
del desarrollo económico y la justicia social, sigue siendo urgente y necesaria en la
mayoría de los países en desarrollo hoy en día. La evidencia de una relación inversa
sugiere que estos dos objetivos se pueden lograr en gran parte con la misma política
de RA. Una política de reforma haría más popular a un gobierno, generaría una
mayor base impositiva y cuantiosos recursos fiscales a largo plazo que permitirían
superar la resistencia de los opositores a la RA ¿A qué se debe entonces la
oposición a una política que sería beneficiosa para la distribución del ingreso y para
la productividad y el crecimiento económico? Se pueden enumerar varios factores:
(i) la presencia de hechos que son contraintuitivos para la mayoría de las personas
sin un conocimiento profundo del tema8; (ii) la falta de intuición con respecto a los
mecanismos de equilibrio general; (iii) la poderosa combinación de la influencia
política e intelectual de los grandes terratenientes y sus aliados políticos9; (iv) hay
8 Por ejemplo, la idea de que agricultores de pequeña escala, mal vestidos y sin educación puedan ser más eficientes que los agricultores modernos, bien vestidos y bien educados, que operan a gran escala, o la idea de que las economías de escala tienen relativamente poca importancia en la agricultura de los países en desarrollo (Berry, 2014). 9 Los terratenientes, especialmente donde la tenencia de la tierra es muy desigual y basada
en herencias, aspectos raciales o fruto del despojo y el fraude, o todas las anteriores,
39
una falta de evidencia empírica rigurosa sobre el Impacto de la reforma agraria y (v)
que no exista suficiente presión social para generar políticas de reforma (Berry,
2014; Lipton M. , 2009; Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Aunque hoy la reforma agraria distributiva es vista como un asunto del pasado,
asociado a revoluciones y con enormes costos de financiación y exiguos beneficios,
la reforma sigue siendo posible y deseable. Mientras exista escasez de tierra y
extrema desigualdad de activos, ingresos y oportunidades la reforma agraria será
justificable. Especialmente en países donde la pobreza rural es alta, y la agricultura
es una actividad importante para generar ingresos la reforma agraria es urgente.
Para ello se requiere revivir el debate académico sobre la reforma agraria,
involucrando a la sociedad en general y a los responsables de la política, mostrando
que los gastos públicos son justificables (Lipton, 2009).
La reforma agraria redistributiva es más pertinente en los países con una fuerte
desestabilización social y política y de fuertes conflictos internos, en donde la
concentración de la tierra y su mal uso hacen parte del núcleo central de la exclusión
y la pobreza. La reforma de tipo estructural transforma las relaciones de poder,
redistribuye la tierra entre los campesinos desposeídos y conforma una estructura
agraria más igualitaria, productiva y eficiente, con una fuerte articulación al sector
industrial, los sectores urbanos y los distintos mercados. La reforma agraria en
países con problemas estructurales y de desestabilización social y política, tiene
más justificación por lo político y social que por lo económico, dada la tendencia al
despoblamiento rural unida a la baja participación del PIB agropecuario dentro del
PIB total; sin embargo, los aspectos económicos y la búsqueda de la eficiencia no
se pueden descuidar (Machado A. , 2009).
pueden temer que la mayoría de las personas no acepten su derecho a tener la tierra. En
esta situación pueden temer que no se cumpla con una compensación y que al final la
reforma generará más presión antes que mayor seguridad para ellos, por lo cual tienen
incentivos para bloquear la reforma. Los grupos urbanos también pueden tener incentivos
para bloquear la reforma si creen que esta puede reducir la oferta de alimentos en las
ciudades generando inflación y pérdida del poder adquisitivo de sus salarios (Lipton M. ,
2009).
40
Los países con distribuciones más igualitarias de acceso a la tierra tienden a tener
instituciones más inclusivas que a su vez conducen a niveles más altos de
crecimiento económico (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). Se ha
demostrado que los programas de distribución de la tierra bien conducidos tienen
impactos directos en reducir la pobreza significativamente (Binswanger, Deininger,
& Feder, 1995). También existe pleno acuerdo en que los países con distribuciones
de la tierra muy sesgadas, al pasar la tierra de grandes a pequeñas explotaciones
familiares se mejoran tanto el ingreso como la equidad.
La reforma agraria reduce la pobreza porque incrementa la demanda de
trabajadores agrícolas, al transferir la tierra a las pequeñas explotaciones que son
más intensivas en mano de obra. Como las pequeñas explotaciones demandan más
bienes locales se incrementa también la producción y el empleo no agrícola. De esta
manera se elevan los salarios de trabajadores rurales y también urbanos, ya que se
reduce la migración de trabajadores hacia las ciudades que deprimen los salarios
urbanos, contribuyendo así también a la reducción de la pobreza urbana. La reforma
agraria también reduce la pobreza porque acelera el crecimiento económico y la
distribución ingresos, beneficiando a los pobres rurales y urbanos.
Los ejemplos de muchos países confirman la importancia de la RA en sus logros de
políticas de desarrollo y reducción de la pobreza. En el periodo de la segunda
posguerra cinco países asiáticos sufrieron una exitosa transformación de sus
estructuras agrarias hacia un sistema de agricultores campesinos individuales con
un acceso muy igualitario a la tierra. Se trata de Japón, Taiwán, Corea del Sur,
China y Vietnam, quienes lograron la redistribución de la quizás más completa de
todas. Las condiciones iniciales fueron similares en los cinco países, a saber,
escasez de tierra, un sector agrícola muy grande, alta desigual de la propiedad de
la tierra. Pero los cinco países siguieron caminos que finalmente condujeron a la
creación de un sistema exitoso de agricultura campesina igualitaria (Griffin, Khan, &
Ickowitz, 2002).
En otro ejemplo de éxito están las reformas de países como China y Vietnam. Los
países del bloque socialista habían agrupado la tierra y expulsado a los agricultores
41
familiares bajo la creencia errada de la existencia de economías de escala en la
agricultura. Pero una vez hacen la transición a economías de mercado rompen las
grandes explotaciones ineficientes en pequeñas granjas familiares resultando en un
rápido crecimiento económico y reducción de la pobreza como sucedió en China y
Vietnam (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). En el otro extremo,
países que han tenido menos éxito en reducir la pobreza, como Brasil, Colombia,
Guatemala y Sudáfrica se caracterizan por la extrema desigualdad en el acceso a
la tierra. En estos países existe un gran apoyo en inversiones públicas a las grandes
explotaciones que utilizan poca mano de obra; mientras las pequeñas explotaciones
son intensivas en mano de obra pero tienen muy poca tierra, por lo cual en estos
países el desempleo y la pobreza son elevados.
Uno de los beneficios más importantes de la RA se relaciona con los cambios
positivos en el mercado laboral. La concentración de la tierra genera un control de
los terratenientes sobre el mercado laboral, creando un exceso de oferta de trabajo
que lleva al desempleo y a una disminución de los salarios, constituyéndose en la
causa más importante de la pobreza rural. Sin embargo, la condición real de la
pobreza es mucho peor de lo que debería ser si el único problema fuera la
desigualdad de la tierra, ya que los campesinos pobres tienen que sufrir además el
sesgo implacable de la política pública que busca extraer excedentes para favorecer
a los habitantes urbanos y a la industria, y compensar a los grandes propietarios
con diferentes tipos de subsidios. La RA aumenta los salarios y reduce la pobreza
rural y urbana al aumentar el empleo agrícola y reducir el sesgo urbano. Incluso solo
la amenaza de una RA induce cambios en los latifundios tradicionales hacia
explotaciones capitalistas comerciales como sucedió con las incipientes reformas
agrarias en Latinoamérica (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
La reforma agraria y el mercado laboral
Durante la edad antigua y la edad media cuando existía abundancia de tierra,
resultaba difícil y costoso contratar mano de obra ya que los agricultores podían
derivar ingresos suficientes de su propia tierra, y en caso de ser contratados
42
fácilmente podrían renunciar, por ello resultaba más barata la mano de obra esclava
que la contratada. La motivación de las conquistas y los periodos coloniales era
esclavizar la mano de obra que de otra manera no podrían conseguir. Una estrategia
utilizada en muchas épocas en la historia ha sido quitarles la tierra a los agricultores
creando enormes latifundios, los cuales al volver escasa la tierra generan una
sobreoferta de mano de obra que baja los salarios, resultando más barato contratar
mano de obra que capturar mano de obra esclava (Powelson J. P., 1988).
El monopolio de la tierra permite ejercer un control laboral local al incrementar la
oferta laboral creando islas de pequeños mercados laborales. Al hacer escasa la
tierra localmente se genera excedentes de mano de obra que desplazan la curva de
oferta laboral hacia la derecha, y disminuyen los salarios por debajo del equilibrio
de los mercados competitivos. Además la concentración de la tierra lleva a un
control institucional ejercido por diferentes organizaciones legales y extralegales,
que apoyan a los grandes propietarios y tratan de impedir la organización y
movilización de los campesinos, en muchas ocasiones con el uso de la violencia, lo
cual permite mantener la estructura inequitativa de la tierra. De esta manera los
grandes propietarios se convierten en creadores de precios del trabajo y de la tierra,
a la vez que ejercen el dominio social y el poder político.
Los excedentes de mano de obra rural con bajos salarios reducen también los
salarios urbanos y generan desempleo, informalidad y pobreza urbana. La
concentración de la tierra hace que los ingresos totales disminuyan porque hay
mucho desempleo y bajos salarios, y en consecuencia la pobreza rural aumenta. El
producto total también disminuye porque las grandes explotaciones subutilizan la
tierra, pero al mismo tiempo incrementan sus beneficios con lo cual crece también
la desigualdad (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Por lo tanto una reforma agraria que elimine el control laboral por parte de los
terratenientes incrementará el producto total y el ingreso, aumentará el empleo y las
oportunidades no agrícolas, y reducirá la desigualdad del ingreso. Una reforma
agraria también disminuirá el desempleo urbano ya que evitará la migración hacia
las ciudades que incrementa la oferta laboral y deprime los salarios urbanos, con lo
43
cual también disminuirá la pobreza urbana. Así mismo la reforma agraria puede
incrementar el nivel de libertad al romper las relaciones con los tiranos rurales que
ejercen el control laboral, y mantienen a los trabajadores bajo relaciones serviles.
Objetivos fundamentales de la Reforma Agraria
En esencia una RA busca transferir la propiedad sobre áreas de tierra agrícola a la
población rural pobre que carece de tierras o es insuficiente y así elevar su poder,
estatus oportunidades o ingresos en términos absolutos. El objetivo principal de una
reforma agraria es reducir la pobreza y la desigualdad, y para ello se requiere
cambiar las leyes que afectan los derechos y la propiedad de las tierras. Aunque en
general el objetivo de reducir la pobreza es inobjetable para un país en desarrollo,
no existe tanto acuerdo en reducir la desigualdad, pese a que hoy se reconoce que
los países con mucha desigualdad crecen menos (Berry, 2002). Investigaciones que
comparan países en el tiempo demuestran que la equidad en general es buena para
el crecimiento, y en particular la equidad en la distribución de la tierra se asocia con
un mayor crecimiento económico general (Binswanger, Bourguignon, & van den
Brink, 2009). También es claro que la desigualdad de oportunidades que son el
resultado de circunstancia heredadas, y que por lo tanto no son producto de un
mayor esfuerzo o eficiencia, no contribuyen mucho al desarrollo (Lipton, 2009).
Las reformas agrarias modernas tienen el propósito de abolir formas feudales,
coloniales o colectivas de propiedad de la tierra para corregir estructuras ineficientes
que obstaculizan el desarrollo económico a través de cambios en el ordenamiento
jurídico e institucional (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). En
general la reforma agraria incluye objetivos macroeconómicos más amplios como
incrementar la producción agrícola y el nivel de vida de los territorios rurales (White,
Borras Jr., & Hall, 2014). Adicionalmente con una reforma agraria se busca mejorar
la eficiencia y lograr un crecimiento económico rápido en aquellos países donde el
atraso de la agricultura se constituye en un obstáculo al desarrollo. La mayor
estabilidad de los ingresos también es un objetivo muy importante de toda reforma
agraria, ya que la dependencia de la agricultura hace muy volátiles los ingresos y
44
las caídas en el consumo pueden ser desastrosas al profundizar la pobreza. Se
busca también mayor libertad, ya que el acceso a la tierra puede librar a los pobres
de la dependencia de tiranos rurales.
En muchas ocasiones el objetivo de las reformas agrarias ha sido consolidar una
clase grande y sólida de campesinos viables orientados al mercado, que producen
excedentes, en un marco amplio de políticas que busca garantizar la viabilidad de
las ciudades y la urbanización. Se pretende un cambio estructural y duradero en la
economía rural y en la sociedad siendo un instrumento para la modernización,
desarrollo y democracia con el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad
(White, Borras Jr., & Hall, 2014).
Los objetivos de la RA se pueden clasificar en sociales, económicos, políticos y
ambientales. Dentro los objetivos sociales se busca garantizar la subsistencia de la
gran masa de fuerza laboral desempleada, tener un gran impacto sobre la pobreza
rural y lograr la justicia social. En los objetivos económicos se enfatiza la mayor
eficiencia de las pequeñas granjas familiares. La eficiencia económica se
fundamenta en la evidencia de una IR que implica que las grandes explotaciones
subutilizan la tierra, mientras las pequeñas subutilizan la mano de obra, por lo cual
la reforma contribuirá a incrementar la producción y los ingresos, y reducir la
pobreza y la desigualdad. Dentro de los objetivos políticos se busca eliminar las
relaciones feudales y la concentración excesiva de poder de las élites rurales, lograr
estabilidad política y paz. En los objetivos ambientales se busca el manejo
sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad (Binswanger, Bourguignon,
& van den Brink, 2009).
La reforma agraria y la escala de producción
Los debates sobre reforma agraria han girado en torno a la eficiencia de la escala
de producción. Históricamente ha existido un gran debate en la economía sobre la
eficiencia de las fincas pequeñas. La agricultura en pequeña escala ha sido
45
cuestionada sobre su viabilidad y su papel en la producción mundial de alimentos10.
Los pequeños productores son criticados por que utilizan tecnologías atrasadas y
porque no es eficiente mecanizar sus pequeñas granjas para elevar la
productividad. Por el contrario, a menudo se ha considerado que las grandes
explotaciones tienen economías de escala, pues utilizan tecnologías modernas y
mecanización que los lleva a un nivel de productividad y eficiencia mayor que los
pequeños agricultores. Por lo tanto dividir las grandes explotaciones por medio de
una reforma agraria distributiva llevará a una pérdida de eficiencia.
Las políticas públicas han apoyado a las grandes explotaciones basadas en su
supuesta mayor eficiencia, logrando una estructura dualista de grandes granjas
capitalistas dedicadas a la exportación, mientras que, en la visión de estas políticas,
los pequeños deben desaparecer o integrarse a los agronegocios. Una visión
orientada a los agronegocios es entendida como una extensión lógica de la
globalización del capital en las economías rurales, como una culminación del
proceso de transformación del capitalismo agrario. Las políticas para modernizar la
agricultura con miras a la exportación llevan la promesa de buenos empleos e
ingresos, pero estos sistemas intensivos en capital y energía han demostrado no
ser sostenibles. Son economías de enclave de monocultivos, que generan poco
Sin embargo, para analizar la eficiencia y la escala de producción se deben tener
en cuenta tres hechos importantes. El primero es que la propiedad de la tierra es
muy diferente a la de otros activos por su papel fundamental en la generación de
ingresos, estatus y poder local, por lo tanto la desigualdad extrema en el acceso a
la tierra distorsiona los mercados generando ineficiencia y desigualdad. El segundo
es que la mayor parte de la tierra no ha sido adquirida como resultado de una mayor
eficiencia de los propietarios, sino producto de la herencia, la confiscación de tierras,
las intervenciones de gobiernos coloniales recientes, la expropiación violenta o el
10 Según el banco mundial, los pequeños agricultores tienen tres alternativas: ser
asalariados en las grandes agrocadenas que producen para la exportación, integrarse a la producción capitalista de monocultivos en gran escala o migrar a las ciudades (Banco Mundial, 2008).
46
fraude. Y tercero es que los pequeños agricultores han enfrentado a un sesgo en
las políticas públicas que ha favorecido a los grandes propietarios (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Además, frecuentemente se ha encontrado que las grandes explotaciones suelen
tener propietarios absentistas, así que la gestión de la granja es realizada por un
administrador contratado y utilizan mano de obra asalariada, y por lo tanto son
menos eficientes que las pequeñas granjas operadas por mano de obra familiar
(Griffin). En los países desarrollados el tamaño de las fincas ha crecido en el último
siglo, pero esto no es debido a una mayor eficiencia de los grandes agricultores,
sino a que el crecimiento no agrícola ha generado mejores oportunidades de
inversión para los pequeños agricultores que ha llevado a vender sus explotaciones
(Eastwood, 2009).
Casi un siglo de investigación ha producido un contraintuitivo hecho estilizado. La
relación inversa entre la productividad agrícola y el tamaño de explotación (RI), que
muestra la productividad desciende cuando aumenta el tamaño de explotación,
significa que la redistribución de la tierra de los grandes a los pequeños traerá
ganancias en la eficiencia de la economía y ha sido la principal justificación de una
reforma agraria11. La RI ha sido además un shock para los que siempre han creído
en que las grandes explotaciones agrícolas son más eficientes.
La agricultura a pequeña escala puede generar un desarrollo más dinámico en
economías locales, ya que los pequeños agricultores producen alimentos que se
consumen en la región, generan más empleo y demandan bienes producidos
localmente. Gran parte de la superioridad de las fincas pequeñas se explica por el
uso intensivo de mano de obra familiar, que es supervisada por los mismos
miembros de la familia, reduciendo costos de transacción en la vigilancia de la mano
de obra.
11 Las explicaciones teóricas y las evidencias empíricas de la RI se describen en detalle en el
capítulo 3.
47
Sin embargo, los responsables de la política pública han considerado a los
campesinos como agentes irracionales e incapaces12. Por ello las reformas agrarias
de carácter integral han creado programas de ayuda que incluyen crédito,
comercialización, insumos, asistencia técnica. La intención de estos programas es
eliminar toda la institucionalidad existente, e incluso erradicar la cultura y reemplazar
sus valores premodernos y tradicionalistas. Pero las ciencias sociales han
demostrado que los campesinos poseen sus propias instituciones de crédito,
comercialización e innovación que se adaptan bien a sus condiciones. Además
poseen semillas, producen abonos, son conservacionistas cuando el entorno es
favorable y saben enfrentar el riesgo e incorporar nuevas tecnologías cuando logran
adaptarlas. Se ha demostrado también que los campesinos son agentes racionales
y reaccionan a los cambios de precios, e incluso los campesinos ahorran e invierten
si se eliminan las distorsiones del mercado de capitales (Powelson & Stock, 2003).
Para Powelson, los gobiernos han negociado la tierra con los campesinos y a les
han arrebatado su producto y su trabajo con precios agrícolas bajos y costos de
insumos altos, empeorando los términos de intercambio para financiar el desarrollo
urbano industrial y el desarrollo capitalista, convirtiéndolos así en siervos del Estado.
Incluso el sistema socialista hizo lo mismo, supuestamente por benevolencia, pero
ha sido mayor lo que les ha quitado, que lo que les ha dado (Powelson & Stock,
2003).
1.4. Derechos de Propiedad de la tierra
La teoría Evolutiva de los Derechos de Propiedad
La explicación más popular sobre cómo se establecieron los Derechos de Propiedad
(en adelante DP) sobre la tierra ha sido dada por la teoría evolutiva. Esta teoría
12 Se dice que los campesinos son pobres y no pueden ahorrar, no saben acceder a los créditos por su bajo nivel educativo, son conservadores y tradicionalistas y se resisten al cambio tecnológico, no conservan los recursos y talan el bosque y erosionan el suelo, no tienen la capacidad de participar en los mercados y no actúan racionalmente a los incentivos de los precios, son muy adversos al riesgo y en general son fatalistas (Powelson J. P., 1987).
48
sostiene que el aumento de la población elevará el valor de las propiedades, lo que
conducirá a una mayor demanda y disputas sobre la tierra que solo pueden
resolverse mediante la formalización (titulación) de las propiedades orquestadas por
el gobierno. La adjudicación y demarcación que forma parte del proceso de titulación
resuelve todas las disputas de tierras y límites promoviendo una mayor seguridad
en la tenencia y un aumento concomitante de incentivos para que los propietarios
realicen inversiones a largo plazo en la propiedad. Además, los títulos sobre la tierra
mejor definidos promoverán un mercado de tierras dinámico con agricultores más
eficientes, que compran a sus colegas menos eficientes, consolidando así tamaños
de tenencia más cercanos al óptimo de explotación.
Aunque la teoría evolutiva predice que el incremento en la densidad demográfica
conducirá a una definición más precisa de los DP, reduciendo el acceso abierto y
dando incentivos a los individuos para realizar inversiones, en muchas ocasiones la
mayor escasez de tierra no condujo a una mayor definición de los DP y en cambio
surgieron numerosos conflictos. Según esta teoría, con el surgimiento de una mejor
definición de los DP, que se hacen negociables en los mercados de venta y alquiler,
el resultado debería llevar a una asignación de tierras a sus usos y usuarios más
eficientes. Dado que la mayor parte de la investigación sobre la relación entre el
tamaño de la finca y la productividad muestra que los pequeños agricultores
familiares son más eficientes, la aparición de los DP debería asignar, por la vía del
mercado, la mayor parte de la tierra a estos agricultores familiares. Sin embargo,
esto a menudo no sucedió, por el contrario hubo concentración de la propiedad y
crecimiento en la relaciones de poder. Los grandes propietarios utilizaron la coerción
y las distorsiones en los mercados de tierras, crédito, trabajo y productos básicos
para extraer rentas económicas de los trabajadores campesinos y de los
consumidores y contribuyentes urbanos.
En entornos con abundante tierra el problema principal es la mano de obra, no la
tierra. Con baja densidad de población no hay incentivos para invertir en la fertilidad
del suelo, ni se requiere seguridad en la tenencia de la tierra. La abundancia relativa
de tierra permite que se utilice un lote de terreno para cultivo y luego de la cosecha
49
se dejen periodos largos de barbecho que permiten recuperar la fertilidad del suelo,
con una rotación en varios lotes de cultivos hasta volver al lote inicial. Con el
incremento de la población los periodos de barbecho se reducen hasta que la tierra
se cultiva de manera continua, lo cual requiere de inversiones para mantener la
fertilidad del suelo tales como abonamiento, arado, y plantación de árboles entre
otras (Boserup, 1965).
Según la hipótesis de Ester Boserup (una de las teóricas más importantes de la
teoría evolutiva), a medida que la tierra se hace más escasa en relación con la mano
de obra y mejora el acceso a los mercados la agricultura se intensifica y como
resultado neto de este proceso hay una mayor producción agrícola por unidad de
área. El efecto del crecimiento poblacional y la mejora en el acceso a mercados trae
efectos como: la intensificación del suelo, el uso del arado, aumento en la
fertilización orgánica e inorgánica, inversión en sistemas de riegos, aumento en el
uso de mano de obra agrícola y mayor producción por unidad de superficie. De esta
manera el “efecto Boserup” da como resultado un incremento en la tierra fértil y en
la preservación de los recursos.
Sin embargo, Heath y Binswanger (1996) consideran que el efecto de Boserup está
lejos de ser automático y los ven más bien como resultados de las decisiones de
inversión de los agricultores. Para realizar las inversiones que predice Boserup los
agricultores requieren un régimen de incentivos y de acceso a tierra, agua y
mercados. Si el régimen político impide el acceso a estos recursos, los campesinos
empobrecidos se ven obligados a explotar los recursos de manera insostenible,
contrario a la hipótesis de Boserup. Esta situación es aún más dañina cuando el
campesino no tiene más alternativa que el acceso a zonas marginales en bosques
tropicales y ecosistemas sensibles (Heath & Binswanger, 1996).
Prácticamente todos los sistemas de tenencia de la tierra existentes antes del
surgimiento de la propiedad privada en la tierra parecen tener como característica
común el reconocimiento de ciertas familias a derechos de cultivo dentro de un área
determinada de tierra, mientras que otras quedan excluidas. La tierra “libre”
desaparece incluso antes de que se alcanza la etapa de la agricultura. Bajo el
50
sistema de barbecho, todos los miembros de una tribu tienen el derecho general a
cultivar parcelas de tierra. En el derecho general de cultivo existe una distinción
social clara entre familias con derechos y familias sin derechos de cultivo; el último
grupo formado por extranjeros, ya sean esclavos o gente libre. En los sistemas de
barbecho, la tierra en barbecho en un momento dado está a libre disposición para
el pastoreo de animales domésticos pertenecientes a familias con derechos de
cultivo. Los derechos comunales de los cultivadores a utilizar las tierras en barbecho
para el pastoreo generalmente sobrevivirán mucho después de que desaparezca el
derecho general a despejar nuevas tierras forestales (Boserup, 1965).
La necesidad de expandir el nivel de producción agrícola paralelo al incremento de
la población implicaba que los periodos de barbecho se acortaran hasta llegar a un
uso continuo de las parcelas. En este punto, recuperar la fertilidad del suelo sin un
periodo de descanso implicará inversiones en abonamientos, irrigación,
construcción de terrazas o plantación de árboles13. Pero estas inversiones solo
serán posibles si se garantizan los DP sobre las tierras de tal manera que permitan
recuperar las inversiones y obtener beneficios.
A medida que la tierra se vuelve más escasa, los derechos generales de cultivo y
pastoreo se complementan con los derechos hereditarios para reanudar el cultivo
de parcelas específicas después de un período de barbecho, para alquilar las
parcelas, para usarlas como garantía en transacciones de crédito informales y para
venderlas dentro de la comunidad. Cuando el derecho a vender incluye ventas a
miembros fuera de la comunidad, se pierden los últimos vestigios de derechos
generales y derechos comunitarios, y emergen los derechos completos de la
propiedad privada, con tierras operadas por sus propietarios.
Derechos de Propiedad de la tierra y economías de escala
13 La difusión del cambio técnico y/o la expansión del comercio generalmente pueden tener un efecto
de incremento de la inversión similar al causado por una acrecentada densidad de población.
51
A pesar de estos argumentos que exhiben las ventajas de los D.P, mostrados en la
sección anterior, no se puede pensar que la alta desigualdad en la tenencia de tierra
debe ser entendida totalmente a partir del paradigma de los D.P. La creciente
escasez de tierra ha llevado a una mejor definición de los D.P, que se hacen
negociables en los mercados de venta y alquiler. El resultado esperado debería ser
la asignación de tierras a sus usos más eficientes, lo cual llevaría a un equilibrio
cercano al tamaño óptimo. Pero la evidencia muestra a menudo los resultados se
desvían de la eficiencia. A pesar de la constatación de una relación inversa que
muestra que las pequeñas explotaciones son más eficientes, los D.P sobre la tierra
han llevado a la concentración de la tierra, fundamentalmente por las relaciones de
poder que ha ejercido la clase terrateniente históricamente. Las élites rurales,
utilizando la coerción y las distorsiones de los mercados de tierras, créditos y
productos básicos, han extraído rentas económicas de la tierra, los campesinos y
trabajadores agrícolas, e incluso, más recientemente de los consumidores urbanos
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
El paso de derechos generales de cultivo a granjas familiares operadas por sus
propietarios casi siempre atravesó un periodo intermedio bajo una clase dirigente
que obtuvo tributos o rentas de las familias de agricultores. Estos “señores”
propietarios tenían derechos a cobrar tributos y rentas a los campesinos, y en
muchas ocasiones restringían su libertad por medio de la esclavitud. Los derechos
del grupo gobernante fueron adquiridos y aplicados con la violencia o la amenaza
de violencia, y se institucionalizaron en la tradición, la costumbre y las fuerzas de la
ley y el orden del Estado. Los derechos tomaron numerosas formas y dejaron
legados históricos en la distribución de la tierra. Según Boserup, estos señores no
se convirtieron en dueños de la tierra, en el sentido moderno, solo tenían derechos
sobre tributos o rentas (Boserup, 1965).
Si no existen intervenciones externas (como las intervenciones coloniales) y bajo
condiciones de tecnología simple, no hay economías de escala en la agricultura, y
las granjas familiares independientes son económicamente el modo de producción
más eficiente. Las fincas familiares operadas por sus propietarios ahorran en costos
52
de supervisión laboral, utilizan mano de obra flexible y más comprometida. En estas
condiciones los campesinos no necesitan a los señores propietarios y pueden
escapar de pagar tributos o rentas. Por lo tanto para extraer tributos o conseguir
mano de obra se requiere coerción o distorsiones económicas (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Debido a la mayor eficiencia de los campesinos y sus posibilidades de ser agentes
libres, tradicionalmente se han utilizado cuatro formas de vincular la mano de obra
con las grandes explotaciones: la esclavitud, los contratos laborales, la servidumbre
y el peonaje de la deuda14. Siempre que la mano de obra fuera escasa y costosa
resultaba más rentable la esclavitud, de lo contrario, con mano de obra abundante,
resultaba más barato contratar mano de obra que tener esclavos. La servidumbre o
la esclavitud podrían usarse principalmente para producir para el consumo local en
regiones densamente pobladas. Los señores obtuvieron el derecho de vincular las
poblaciones y de obtener tributos o servicios laborales. El peonaje de la deuda o el
trabajo en condiciones de servidumbre sobrevivieron en muchas áreas, incluso en
altas densidades de población (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Otra manera de obtener campesinos libres para trabajar en fincas señoriales es
reduciendo el bienestar de los campesinos. Esto se logró a través de cuatro
mecanismos: (a) la reducción de la tierra agrícola para los campesinos; (b) el cobro
de impuestos diferenciales; (c) las restricciones de acceso a los mercados; y (d) un
mayor nivel de inversiones y susidios a las fincas señoriales para incrementar su
rentabilidad en comparación con las fincas familiares (Powelson & Stock, 2003).
La historia ha mostrado que el establecimiento de grandes fincas se ha logrado
como producto de la intervención y las ayudas de los gobiernos a través de
concesiones de tierras e impuestos diferenciales. La conformación y permanencia
de estas grandes explotaciones no fue producto de su mayor eficiencia, y prueba
de ello es que en los países donde se ha retirado los privilegios y ayudas del
gobierno estas grandes explotaciones se han desintegrado, y en otros casos donde
14 El peonaje de la deuda consiste en un pago de un tributo o servicio de trabajo originado por incumplimiento en un préstamo.
53
han permanecido se han adaptado a otras formas de búsqueda de rentas o formas
de apoyo más sutiles (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Beneficios de los derechos de propiedad sobre la tierra
Los derechos de propiedad garantizados ofrecen suficientes incentivos a los
agricultores para aumentar su eficiencia en términos de productividad y aseguran la
sostenibilidad del medio ambiente. Sin derechos de propiedad garantizados los
agricultores no sienten apego emocional a la tierra que cultivan, no invertir en el
desarrollo de la tierra y no va a usar insumos de manera eficiente. Una justificación
muy importante para asegurar los DP es que estos generan incentivos que
aumentan la inversión en tierras y en su uso sostenible. En concreto, la tenencia de
la tierra desempeña un papel vital en la formación de las decisiones de uso del suelo
de los agricultores. Si los derechos de propiedad están ausentes y si el sistema de
tenencia de la tierra es inseguro, los agricultores no se preocupan mucho sobre el
uso de la tierra y, aunque se concentren en maximizar los beneficios a corto plazo,
lo harán a costa de la aceleración de la degradación de los suelos (Feder & Noronha,
1987).
Los DP de la tierra elevan la productividad agrícola, en primer lugar porque eliminan
la incertidumbre de expropiación alentando a los agricultores a tomar decisiones de
inversión de largo plazo y adoptando mejores sistemas de producción, y en segundo
lugar porque el título de propiedad de la tierra les facilita el acceso al crédito a los
agricultores. Los DP seguros permiten que una mayor capacidad de los agricultores
para aumentar los insumos agrícolas y la inversión, por préstamos contra la garantía
de la tierra; además una mayor voluntad para hacerlo, ya que los propietarios de
tierras seguras pueden disfrutar subsecuente ganancias. También se ha
demostrado una mayor voluntad para conservar la tierra y el agua e invertir en
hacerlo, para que la descendencia pueda disfrutar de los beneficios de la propiedad
(Lipton M. , 2009).
54
La formalización de los DP, al otorgar mayor seguridad en la tenencia conduce a
mayores incentivos para invertir en la tierra, genera valores más altos de la tierra,
mayor disponibilidad y uso del crédito y más transacciones de compraventa de
tierras a través del mercado. Un mercado de tierras dinámico garantizará que las
tierras se transfieran a manos de agricultores más eficientes. La disponibilidad de
crédito y los horizontes de inversión más largos mejorarán la gestión de la tierra, lo
que conducirá a formas de desarrollo más sostenibles. Finalmente, la formalización
de la propiedad no solo promueve el desarrollo sostenible (a través de inversiones
a largo plazo) y la seguridad alimentaria, sino que también promoverá la paz y la
armonía al aclarar los límites de la propiedad y los intereses en conflicto. Los títulos
de propiedad claros proporcionan la seguridad que necesitan los bancos para
otorgar crédito en términos más razonables (tasas de interés más bajas y períodos
de préstamo más largos), lo que aumenta la inversión privada en la tierra (Barnes
& Child, 2010). Estos beneficios se extienden más allá de quien posee el DP, y dado
que el disfrute de una persona no reducirá la capacidad de otras de beneficiarse del
sistema, es decir no hay rivalidad, se justifica plenamente la participación del
gobierno para garantizar los DP.
Los costos en infraestructura para demarcar físicamente una parcela de tierra,
mantener registros precisos de la propiedad, resolver disputas y hacer cumplir los
derechos son elevados. Como los DP tienen características de bien público hay
ventajas significativas en términos de costos asociadas con la provisión pública de
información de registros de tierras y un sistema judicial y de cumplimiento forzoso
para garantizar los derechos de propiedad de la tierra. Los DP bien definidos
reducen la necesidad de gastar recursos valiosos en defender la tierra, permitiendo
que estos sean empleados en inversiones productivas. Aun cuando las
intervenciones para incrementar la seguridad de la tenencia frecuentemente se
justifican en términos de su impacto esperado en la productividad y la inversión, no
es menos importante la reducción de la necesidad de los hogares de gastar recursos
en defender esos derechos.
55
Si bien en el corto plazo la tierra es virtualmente indestructible, la deforestación y la
destrucción ambiental minan la sostenibilidad a largo plazo de la base de recursos
naturales. Existen evidencias empíricas que indican que derechos de propiedad de
tierras más seguros constituirán incentivos para mayor conservación de los
recursos. Si los derechos de propiedad son débiles y si la tenencia de la tierra es
insegura, los agricultores no se preocuparán mucho sobre el uso más adecuado de
la tierra y aunque se concentren en maximizar los beneficios a corto plazo, lo harán
a costa de la aceleración de la degradación de las tierras (Tenaw, Zahidul, &
Parviainen, 2009).
56
CAPÍTULO 2
LA REFORMA AGRARIA Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
57
CAPÍTULO 2. LA REFORMA AGRARIA Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
EN COLOMBIA.
Introducción
Los elementos discutidos en el capítulo anterior sobre la escala óptima de
producción y la existencia de una relación inversa han sido las principales
justificaciones para emprender dos tipos de medidas de política para corregir las
distorsiones de la estructura agraria: la reforma agraria y los derechos de propiedad
de la tierra.
En este capítulo se analizan los resultados de la legislación agraria en Colombia
fundamentada en estos dos enfoques. En particular, el capítulo discute las
consecuencias del fracaso de la política de tierras que llevaron al conflicto rural y a
la consolidación de una contrareforma agraria que puede explicar la tendencia
creciente en la concentración de la tierra que se mostrará en el capítulo 3. Para
complementar el marco histórico de la reforma agraria, el Anexo 1 presenta en forma
detallada y analítica los hechos más importantes en esta materia en Colombia. El
Anexo 2, presenta los elementos teóricos de la reforma agraria. Por último el Anexo
3 presenta algunos elementos de la teoría de los derechos de propiedad.
2.1 La legislación de la reforma agraria en Colombia
La distribución desigual de la propiedad durante los siglos de dominio colonial, las
políticas de asignación de baldíos, los procesos de colonización y los distintos
conflictos armados que ha enfrentado el país a lo largo de su historia, son algunos
de los determinantes de la distribución actual de la propiedad. La política de tierras
iniciada en los años sesenta, con sus conocidos antecedentes en la Ley 200 de
1936 y la Ley 100 de 1944, más la presencia de conflictos alrededor de la propiedad
y los despojos ocurridos durante el período de la Violencia acentuados a partir de
1948, ha pasado por diversos momentos y dinámicas. Desde comienzos de la
década de 1960 el Estado ha intentado resolver el problema de tierras sin éxito. En
lugar de avanzar en la desconcentración de la propiedad agraria se ha retrocedido
58
y el problema de tierras se ha agravado, por ello la solución se ha tornado cada vez
más compleja.
La legislación agraria en Colombia para distribuir la propiedad rural ha cambiado de
enfoques de política a lo largo de la historia. Antes de 1960 el énfasis consistía en
definir y clarificar los derechos de propiedad, con el fin de promover el
funcionamiento eficiente de los mercados de tierras y lograr una mejor asignación
de la misma a fines productivos. Desde principios de la década de los años sesenta
ha predominado un enfoque redistributivo de la propiedad por medio de la
intervención directa del Estado, complementada con acciones típicas de programas
de desarrollo rural integral. A partir de la Ley 160 de 1994 se cambia el enfoque
hacia el mercado asistido de tierras, donde se pretende hacer compatible los
mercados y el acompañamiento del Estado. Al mismo tiempo durante la década de
1990 y comienzos de la década del 2000 las consecuencias del conflicto sobre el
despojo y el abandono de tierras desborda la política redistributiva y el énfasis se
dirige hacia la restitución de tierras. Con el proceso de paz iniciado en el 2012 la
política de tierras queda articulada a los acuerdos de fin de conflicto.
La política ha pasado de la redistribución de tierras con alta intervención directa del
Estado (la Ley 135 de 1961 hasta la Ley 30 de 1988), a una política de mercado de
tierras y más recientemente, a una intervención estatal para restituir las tierras que
han sido despojadas a las víctimas del conflicto usando preferentemente el
instrumento de la extinción judicial del dominio de los predios rurales. Sin embargo,
ni las leyes de reforma agraria redistributiva de los años sesenta ni las reformas del
mercado de tierras lograron un cambio siquiera marginal en la estructura de la
propiedad, ni tampoco en la dinámica de la pobreza y la marginalidad rural. El
proceso de restitución de tierras ha sido incipiente porque la capacidad del Estado
se ha visto desbordada frente a la magnitud del problema. Las reformas también
fracasaron en su objetivo de promover una mayor eficiencia en los patrones de uso
de los suelos.
59
2.2 Los resultados de la política de tierras
A pesar de esta larga trayectoria legislativa en política de tierras, aunque con
esfuerzos fiscales relativamente débiles, los resultados han sido muy
insatisfactorios si se los juzga a partir de su contribución al desarrollo del medio rural
y la promoción del progreso y el bienestar material y espiritual de los campesinos.
Aunque las reformas se evalúan en términos de su impacto en la producción
agrícola, la distribución del ingreso, el empleo, la pobreza y las relaciones de
género, así como desde una perspectiva social y política (Kay, 1998), sin embargo,
un análisis de efectividad de los programas públicos para la redistribución de la
propiedad rural en Colombia habría que hacerlo con referencia a los cambios que
se han presentado en la distribución de la tierra. En ese sentido, es claro que su
efecto ha sido marginal en cuanto al objetivo de impulsar una estructura más
equitativa de la distribución. Quizás el impacto más significativo habría que buscarlo
en lo relativo a titulación y normalización de los derechos de propiedad sobre tierras
de colonización, baldíos y delimitación de reservas y resguardos indígenas. La
acción en este sentido cubre más de 15 millones de hectáreas en titulación y más
de 30 millones en resguardos indígenas (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
Para el periodo comprendido entre 1962 y 1999, el INCORA afectó con fines
redistributivos el equivalente a 1,8 millones de hectáreas, de las cuales 1.4 millones
fueron adquiridas por compra, 350 mil obtenidas por cesiones al Fondo Nacional
Agrario y apenas 70 mil por acciones de expropiación. El 58% de las tierras
adquiridas por compra se llevaron a cabo en el periodo 1988 a 1999, principalmente
entre 1988 y 1994 (Balcazar Á. , 2001).
En el periodo 1961 a 1988 los resultados de la reforma agraria redistributiva en
reparto de tierras en este periodo pueden resumirse así: (1) el Estado colombiano
otorgó 370.360 títulos de propiedad sobre terrenos baldíos por un total de
13.360.882 hectáreas, y asignó 85.403 parcelas por un total de 1.415.468
hectáreas; (2) hubo 455.763 nuevos propietarios y la superficie agropecuaria bajo
propiedad privada aumentó en 14.776.350 hectáreas; y (3) con relación al número
de predios de propiedad privada registrados en el catastro rural del año 2000
60
(2.183.833), los propietarios aumentaron en un 21 por ciento y la superficie bajo
propiedad privada en 46,5 por ciento. El aumento formidable de la superficie bajo
propiedad privada debido a la titulación de baldíos implica que el tamaño promedio
de los predios adjudicados era superior al de los de la propiedad privada registrada
en el catastro (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Los resultados de reforma agraria por la vía del mercado de tierras fueron aún más
modestos. Durante los primeros seis años de vigencia de la Ley 160 (1995-2000),
por el programa de compra subsidiada de tierras ingresaron al Fondo Nacional
Agrario 1.564 predios por un total de 303.503 hectáreas. Durante los años
comprendidos entre 2002 y 2012 fueron asignadas un total de 135.080 hectáreas a
12.610 familias que recibieron lotes de un poco más de 10 hectáreas en promedio.
En total para el periodo de 1995 a 2012, los resultados de la política del mercado
asistido de tierras el Estado entregó parcelas de 13 hectáreas en promedio a 33.291
familias y expidió 126.388 resoluciones de adjudicación de baldíos a particulares
(personas naturales y jurídicas) por un total de 5.031.556 hectáreas.
A partir de la década de 1960, la titulación de baldíos se tornó más relevante como
una estrategia alternativa a la compra y expropiación de tierras para la reforma
agraria y como política de legalización de la expansión de la frontera agropecuaria.
La política de titulación de baldíos ha sido preferida tradicionalmente por el Estado
colombiano, debido a que es una política menos costosa (aunque no en términos
políticos) para responder a la demanda de tierra, no solo de campesinos y
pobladores rurales, sino también de empresas nacionales y multinacionales. Sin
embargo en las dos últimas décadas el promedio anual de baldíos adjudicados ha
disminuido con relación a los periodos anteriores, lo cual es una muestra del declive
de la política de tierras y del debilitamiento del aparato estatal y la disminución del
gasto público en el sector rural.
Entre 1970 y 1984 la superficie catastral pasó de 26.125.052 hectáreas a
39.444.000 hectáreas, es decir un incremento total de la frontera de 13.318.348
hectáreas, de las cuales 4.861.031 hectáreas (36,5%) fueron aportadas por
adjudicación de baldíos a 381.691 predios (29,4%). Entre 2000 y 2009 el incremento
61
en superficie catastral fue de 3.730.905 hectáreas (47,3%) en 281.919 predios
(19,8%). Esto quiere decir que en superficie catastral el aporte de los baldíos fue
proporcionalmente mayor en el periodo 2000 a 2009 (INCODER, 2013; INCORA,
2002).
La adjudicación de baldíos ha sido un factor que ha contribuido considerablemente
a la concentración la tierra. Entre 1910 y 1937 se habían adjudicado 1.013.466
hectáreas, de las cuales 91.1% eran superiores a 20 hectáreas y 8.9% menores de
20 hectáreas (Arango, 1987). Bajo la Ley 160 de 1994, sin embargo, se impuso un
límite en la adjudicación de baldíos de asignar una UAF solo a familias campesinas.
La distribución de los baldíos adjudicados a particulares según rangos de tamaño
UAF para el periodo 1995 a 2012 evidencia que el 98% fue adjudicado dentro de
los límites legales y que de estos el 77,8% tenía un tamaño inferior a una UAF. Las
cifras muestran que si bien las adjudicaciones superiores a una UAF representan
solo un 2,2 por ciento del total de adjudicaciones entre 1995 y 2012, la superficie
que se les adjudicó es muy alta, alcanzando el 13%. La altísima proporción de
baldíos adjudicados por debajo de una UAF durante la política de mercado de tierras
se explica porque la mayoría de los adjudicatarios son pequeños cultivadores que
posiblemente carecen de recursos suficientes para explotar una UAF. Estas cifras
demuestran que en la política de tierras el Estado colombiano no solo ha propiciado
la concentración de la propiedad agraria, sino también la microfundización de las
parcelas campesinas (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Tabla 2.1 Distribución de tierras del Fondo Nacional Agrario (FNA) 1962-2012
Fondo Nacional Agrario: hectáreas y familias por año
1962-2000, 2004-2012
Periodos Familias Hectáreas
1962-1972* 8.832 157.937
1973-1987* 38.432 657.782
1988-2000* 55.820 895.367
2004-2012** 4.805 50.154
Fuente: INCORA (2002), INCODER (2013)
62
A los baldíos adjudicados se debe sumar las tierras distribuidas por el Fondo
Nacional Agrario, en su mayoría a familias campesinas. Para el periodo 1962 a 2012
(ver tabla 2.1) el Estado colombiano entregó parcelas a 107.889 familias que
recibieron 1.761.240 hectáreas para un promedio de 16,3 hectáreas por familia
(INCODER, 2013).
2.3 ¿Por qué fracasó la reforma agraria en Colombia?
En los últimos sesenta años el Estado ha adoptado dos visiones en las políticas de
tierras para afectar la estructura desigual de la propiedad rural, sin que ninguna de
ellas haya resuelto las dificultades para el desarrollo económico impuestas por la
tenencia, ni modificado la enorme desigualdad en el acceso a la tierra. La primera,
con el fracasado intento de practicar una reforma agraria clásica bajo el paradigma
de un Estado intervencionista y una economía regulada (leyes 135 de 1961, 1.a de
1968, 4.a de 1973 y 30 de 1988). La segunda, a partir de los años 1990, con la
puesta en práctica del mercado subsidiado por medio de convocatorias como
instrumento de acceso a la propiedad por parte de pequeños productores que no
tienen tierra o que la tienen de manera insuficiente (leyes 160 de 1994, 811 de 2006
y 1151 de 2003). Estas dos caras de la política pública, y en particular la última, se
presentan en medio de la intensificación del conflicto armado interno y el
fortalecimiento del narcotráfico. Ello introduce dificultades en la política de tierras y
la deja sin efectos al conducir a una especie de “contrarreforma agraria” (PNUD,
2011).
El análisis histórico sobre la legislación agraria con fines de redistribuir la propiedad
rural en Colombia está lejos de ser satisfactorio a la luz de los resultados obtenidos.
Después de una leve disminución del coeficiente de Gini de la distribución de la
propiedad rural en el periodo 1960 a 1984 la desigualdad ha venido empeorando
desde entonces, llegando a niveles incluso superiores a los encontrados desde la
Ley 131 de 1961 (Ver gráfica 2.3). Tanto la reforma liderada por el Estado, como la
reforma liderada por el mercado fracasaron en su objetivo principal de afectar la
estructura desigual de la propiedad rural en Colombia.
63
El informe del PNUD (2011) dedicó dos capítulos al análisis del problema de la tierra,
y en él se señalan seis factores clave que explican porque se consolidó la
desigualdad de la propiedad agraria en Colombia: (a) el fracaso del reformismo
agrario en las décadas de 1960 y 1970, con lo cual se agravó el problema; (b) el
debilitamiento y estigmatización de las organizaciones y movilizaciones del
campesinado; (c) el intento de reemplazar el reformismo agrario por una política de
mercado de tierras, claramente insuficiente frente a la magnitud de la situación; (d)
la expansión y escalamiento del conflicto armado y tres de sus efectos:
reconcentración de la propiedad, extrema victimización del campesinado y,
desplazamiento forzado y despojo de tierras; (e) la sobrerrepresentación e
influencia política de los propietarios en diversos escenarios de toma de decisiones
sobre el futuro del sector; y, (f) la carencia o precariedad de información que permita
identificar el problema, someterlo a debate público y lograr consenso para intervenir
en su solución (PNUD, 2011).
Según Balcazar faltó capacidad política favorable a la reforma agraria y agrega que
ha sido equivocada la estrategia y la escogencia de los medios para lograr los
objetivos (Balcazar Á. , 2001). Para Machado el fracaso de la Reforma Agraria en
Latinoamérica se debe a que fueron reformas tardías, a diferencia de Europa que
entró al siglo XX con el problema de la tierra resuelto. Las reformas agrarias
realizadas oportunamente como un requisito para el desarrollo, permitieron una
articulación tanto dinámica como progresiva de la agricultura con la industria, y
resolvieron desde temprano el problema social rural, con lo cual se pudieron
construir no sólo democracias sólidas, también procesos de gobernabilidad
adecuados. Machado agrega que la óptica productivista prevaleció en los esquemas
reformistas de América Latina y que en consecuencia las reformas agrarias se
constituyeron en una suma de fracasos parciales con costos demasiado altos en
términos de bajo crecimiento, desempleo, conflictos, convulsión social,
desestabilización política, desinstitucionalización, atraso, frustraciones, pérdida de
confianza en las instituciones y poca legitimidad de éstas (Machado A. , 2009).
64
Aunque no ha habido un proceso de evaluación de las políticas de reforma agraria
en Colombia, el informe del PNUD (2011) enumeró las principales causas de su
fracaso, dentro las que se destacan:
La resistencia al cambio del orden social existente en sociedades de capitalismo
tardío que presentan las élites, especialmente los grandes propietarios y
terratenientes.
La poca efectividad de los instrumentos legales entregados al INCORA.
La reforma fue un acuerdo político sin participación de los campesinos.
La calificación de los predios para determinar su expropiabilidad anuló los
esfuerzos para cumplir con los objetivos de la reforma.
Los obstáculos provienen de los mismos textos legislativos, de su aplicación e
interpretación, así como del proyecto político en el que se insertaba la reforma.
Factores políticos (falta de decisión política y factores de poder), económicos,
jurídicos, de carácter operativo y técnico se agruparon para obstaculizar la
reforma de la estructura agraria.
La redistribución de la tierra no parece haber sido el objetivo fundamental de la
política; se observa más una preocupación por la modernización del sector.
Se presentó una reglamentación excesiva con gran discrecionalidad en
organismos dispersos, y a veces con disposiciones contradictorias.
No se construyó un principio de integralidad de la acción del Estado. La reforma
articulada solamente al factor tierra y ligada a la responsabilidad de una sola
institución fue restrictiva y costosa socialmente; no existió una institucionalidad
articulada alrededor del mercado de tierras.
Hubo un débil apoyo institucional a la escasa participación comunitaria; se ignoró
la fragilidad de las organizaciones campesinas.
Se presentaron desfases entre los procesos reformistas y el presupuesto
nacional.
La reforma agraria y el mercado de tierras fallaron por falta de un desarrollo
institucional que redujera las asimetrías en los niveles educativos, en el poder
económico y en el uso y manejo del territorio entre campesinos y propietarios.
65
La reforma agraria estuvo aislada de reformas urbanas, industriales, financieras
y comerciales; no se hicieron compatibles los cambios en el sector rural con los
requeridos en otros sectores de la economía y la sociedad.
No había un mercado integrado de tierras; los mercados están segmentados,
son asimétricos y sin cruces y han existido áreas del territorio bajo control de
fuerzas marginadas de los comportamientos típicos del mercado.
Se tomó una decisión muy costosa: impulsar la titulación de baldíos arrojando a
la periferia a inmensas masas campesinas con proyectos de colonización, donde
el Estado los abandonó a su suerte.
El narcotráfico, el conflicto armado interno y la irrupción de la corrupción y la
ilegalidad se atravesaron en el proceso reformista y la operación del mercado de
tierras, dificultando su operación y contrarrestando los pocos avances (PNUD,
2011).
En cuanto a la reforma agraria redistributiva, de Janvri argumenta que si bien hubo
muy pocas expropiaciones y una mínima redistribución de la tierra, la reforma fue
altamente exitosa en su efecto indirecto de la modernización bajo amenaza. No
obstante, los resultados fueron exiguos para poner fin a la desigualdad de la
propiedad agraria. En todo caso la modernización de la agricultura fue insuficiente
frente al rápido aumento de las demandas urbanas en la agricultura creada por el
auge del crecimiento industrial durante la segunda posguerra mundial (de Janvry &
Sadoulet, 1993). El factor social bajo la reforma redistributiva fue el mayor fracaso,
ya que en respuesta a la amenaza de expropiación los grandes propietarios
expulsaron a un gran número de inquilinos y aparceros generando crecientes
tensiones y conflictos.
En Latinoamérica Griffin pone la reforma agraria distributiva en Colombia dentro del
grupo de las reformas modestas (junto con Chile, Ecuador, el Salvador y Perú), y
argumenta que el fracaso de estas reformas se debió a que los gobiernos aplicaban
66
políticas con un “sesgo urbano”15 y dentro de la agricultura un “sesgo de
propietario”16. Este sesgo general de la política contra las zonas rurales hace que
sea muy difícil reducir la pobreza rural, independientemente de la distribución de los
derechos de propiedad sobre la tierra. Los pequeños agricultores no recibieron ni el
apoyo financiero ni el apoyo técnico necesario para que la reforma agraria sea un
éxito. Los gobiernos continuaron descuidando la inversión en capital humano en el
campo y la inversión pública en infraestructura de vías, riego y energía,
particularmente en áreas donde predominan las fincas pequeñas. Como resultado,
los beneficios de la reforma agraria a menudo fueron decepcionantes. En tales
circunstancias las pequeñas granjas no prosperan ni la pobreza rural disminuye.
Para Griffin la reforma agraria está condenada al fracaso a menos que se acompañe
de la eliminación del sesgo del propietario en la política del gobierno, y en su lugar
se implementen políticas en favor de los pobres (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Para Powelson, con las reformas agrarias distributivas en los países del tercer
mundo el campesino fue traicionado por los gobiernos que entregaron la tierra y a
cambio aplicaron este sesgo de la política agraria. La reforma agraria tan necesaria
en estos países para la equidad y eficiencia se ha convirtió en uno de los
instrumentos por los cuales "el excedente de la agricultura" (cantidades producidas
por los agricultores por encima de la subsistencia) ha sido estafado por el estado,
aparentemente para promover el desarrollo económico (Powelson & Stock, 2003).
Sin embargo, este despojo a la agricultura ha sido derrochado, ya sea a través de
15 Este sesgo urbano puede tomar muchas formas, pero Griffin subraya tres problemas
específicos. Primero, los precios relativos, o los términos rural-urbanos del comercio, muchas veces
se han vuelto contra la agricultura. En segundo lugar, la inversión del sector público ha sido asignada
a favor de las zonas urbanas (las zonas rurales han estado privadas de inversiones en infraestructura
física como transporte, energía, comunicaciones y riego). Tercero, el gasto en capital humano ha
sido sesgado en contra de las áreas rurales (esta incluye gastos en educación básica, capacitación,
servicios de extensión, educación primaria, atención sanitaria e investigación agrícola).
16 El sesgo de propietario también presenta muchas formas: Políticas de extensión que se concentran en los grandes agricultores; políticas de investigación que favorezcan los cultivos de exportación; políticas de apoyo a los precios agrícolas que favorecen a los cultivos de los grandes agricultores; políticas de distribución de agua a gran escala, sistemas públicos de riego que favorecen a los grandes terratenientes; políticas crediticias que discriminan "naturalmente" a favor de agricultores más educados y grandes terratenientes que tienen un gran excedente comercializable, y contra pequeños agricultores donde el riesgo de los prestamistas y los costos administrativos son más altos; y políticas institucionales que desalientan a las organizaciones de los campesinos pobres.
67
la corrupción directa o de proyectos extravagantes, supuestamente para promover
el desarrollo territorial, pero en esencia para servir a los intereses de personas
políticamente poderosas. Las agencias de reforma agraria, como el INCORA, son
manipuladas para servir de instrumento del sesgo urbano en la política
gubernamental.
La opción del mercado asistido de tierras como mecanismo de reforma agraria ha
sido muy poco exitosa en Colombia. Las parcelas adquiridas a través de la
negociación directa de los beneficiarios de reforma agraria con propietarios de
tierras tuvieron un alcance muy reducido. Y aun cuando hubo oferta de tierras por
más de un millón de hectáreas, el INCORA no disponía del presupuesto requerido
para otorgar todos los subsidios solicitados (CMH).
2.4 Tierra y conflicto en Colombia
Ante el fracaso del mercado de tierras y el creciente número de víctimas del despojo
de tierras y el desplazamiento, las políticas redistributivas se reemplazan por las de
atención a las víctimas y restitución de tierras, atendiendo las consecuencias del
conflicto pero no sus causas. El despojo y el abandono de tierras pasaron a ser los
asuntos más importantes de la problemática rural colombiana, que mantiene una
estrecha relación con el conflicto armado y las disputas por la tierra pero también
con la debilidad de los derechos de propiedad. Durante la primera década del 2000,
atravesada por los dos gobiernos de Uribe Velez, el tema de la reforma agraria
había desaparecido de la política pública, y solo se presentó una tentativa mediante
el Estatuto de Desarrollo Rural, que fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional.
La reforma agraria vuelve al debate público a partir de 2010, durante el gobierno de
Juan Manuel Santos. En este gobierno el Ministro de agricultura Juan Camilo
Restrepo anunció su política agraria fundamentada en tres ejes: restitución de
tierras, formalización de la propiedad agraria y desarrollo rural (Restrepo & Mórales,
2014). Frente al fenómeno del despojo el Ministro Restrepo afirmó que el gobierno
impulsó la Ley 1448 para “saldar una deuda con las víctimas que estaba insoluta,
68
impagada, y que ni ética, ni históricamente era legítimo, ni aceptable dejarla sin
pagar” (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Política de desplazados y restitución
La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), define el despojo
como aquel proceso por medio del cual involuntariamente un grupo o un individuo
se ven privados material y simbólicamente por fuerza o coerción, de bienes muebles
e inmuebles, lugares y territorios sobre los que ejercían algún uso, disfrute,
propiedad, posesión, tenencia u ocupación para la satisfacción de necesidades. Se
entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la
que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve
impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los
predios que debió desatender en su desplazamiento. Con el despojo, a diferencia
del abandono, existe la intención manifiesta de robo, expropiación, privación,
enajenación de un bien o de un derecho. También puede estar asociado a la
privación y despojo del disfrute y gozo de bienes muebles e inmuebles, espacios
sociales y comunitarios, hábitat, cultura, política, economía y naturaleza (Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, 2009).
La apropiación ilegal de tierras públicas y privadas ha sido una constante histórica
en Colombia que ha existido desde los orígenes mismos de la propiedad privada,
que ha tenido en cada época distintas estrategias y modos de operación, aunque
en las últimas décadas se ha incrementado como consecuencia del conflicto y el
narcotráfico pero también por la corrupción de las agencia públicas y la alianza con
de la clase política y de elites económicas con los agentes armados. El despojo
histórico de la tierra en Colombia no solo es una consecuencia de la complicidad,
por acción o por omisión, del aparato estatal y la precariedad, incompetencia y
corrupción de los funcionarios en el nivel territorial sino también de la debilidad del
sistema de justica que han permitido lo que se conoce como la legalización irregular
del despojo. Durante gran parte del siglo XX este proceso se daba en medio de la
disputa por la tierra entre colonos, campesinos y terratenientes (Legrand, 1988),
69
pero hoy se ha vuelto más complejo al incluir la disputa por el territorio (Reyes,
2009).
La información que hoy se conoce sobre el despojo de tierras y el desplazamiento
forzado es una consecuencia de las leyes 975 de 2005 “Justicia y Paz” y 1448 de
2011 “Ley de Victimas y Restitución de Tierras” (Centro Nacional de Memoria
Histórica, 2016). Aunque en Colombia el fenómeno del despojo y abandono de
tierras empieza a sentirse con mucha fuerza en la década de 1980, el Estado solo
se ocupa a partir de 1995 con la presentación del documento CONPES 2804 que
estableció el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia, que luego fue sustituido por el CONPES 2924 de mayo de 1997 sobre
el Sistema Nacional de Atención Integral a los Desplazados por la Violencia.
Posteriormente, frente a la gravedad de la problemática del despojo y el
desplazamiento se creó una normatividad importante. La Ley 387 de 1997 (18 de
julio) adoptó medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por violencia.
Tabla 2.2 Estimaciones sobre hectáreas abandonadas o despojadas en Colombia
Fuente Base de la
información
Estimación
de hectáreas
(millones)
Movimiento Nacional de
Víctimas – Catastro
alternativo Sin fecha.
Encuestas del catastro
alter- nativo de
despojo
10
Acción social – Proyecto
protección de tierras y
patrimonio de la población
desplazada – 2010 (1999
– 2010)
RUPD y RUPTA
6,5
Comisión de Seguimiento
a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado.
Encuestas a población
incluida en RUPD
6,6
70
III-ENV-2010
Sindicato de trabajadores
del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria
(Sintradin)
ND
4,9
Programa Mundial de
Alimentos 2001
ND 4
Contraloría General de la
República* 2005
ND 2,9
Unidad de Restitución de
Tierras (2013)
RTDA 3,4
Ibáñez, Moya y Velásquez
2006 (base RUT-Pastoral)
(1980-2005)
RUT (Pastoral)
1,2
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016)
La Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, contiene la
normatividad que guía las políticas de restitución de tierras, dicta medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto. Se reconoce
la existencia de un conflicto armado interno, y de un proceso masivo de
desplazamiento, despojo y abandono de tierras, hechos se habían puesto en duda
en el anterior gobierno. Una de las principales críticas a Ley ha sido la lentitud del
proceso, de los 45.135 predios inscritos para restitución en 2013 correspondientes
a más 3 millones de hectáreas, un año después solo se habían dado fallos para
restitución para 1.200 predios correspondientes a 29.000 hectáreas. Dentro de los
obstáculos más importantes para garantizar la restitución está la precariedad de la
información sobre la propiedad privada rural, la falta de seguridad necesaria para
garantizar el retorno y la tardanza de los jueces que dilatan el proceso.
En Colombia no existe una información sistemática que permita precisar las cifras y
la evolución temporal del despojo y el abandono de tierras, y por lo tanto los datos
71
de las diferentes fuentes muestran cifras bastante disimiles (ver Tabla 2.2). Según
la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzoso las
hectáreas despojadas y forzadas a dejar en abandono por causa del
desplazamiento entre 1980-2010 ascendieron a cerca de 6,6 millones (sin contar
los territorios de comunidades étnicas), cifra que equivale al 12,9% de la superficie
agropecuaria del país. En el año 2010 tan solo el 7,46% de la tierra se había
recuperado (PNUD, 2011). Según Acción Social de las 6.556.978 las hectáreas
abandonadas o despojadas en 270.680 predios, la mayor parte se centró en el
microfundio y la pequeña propiedad hasta 20 hectáreas (el 73% de los predios), y
en las medianas entre 20 y 500 hectáreas (26,6% de los predios). De 1997 a 2010
la cifra de población desplazada llega a 3,6 millones de personas que involucra a
836.000 familias, cifras que ponen a Colombia en el segundo puesto a nivel mundial.
El desplazamiento es esencialmente un fenómeno rural, el 60% de los grupos
familiares desplazados provienen de zonas rurales, el 24% de centros poblados y
el 15% de cabeceras municipales (Garay, 2012).
La ley de tierras y el Acuerdo de la Habana
La expedición de la Ley de Víctimas estuvo acompañada de la Ley de Tierras y
Desarrollo Rural, que además fueron complementadas con las propuestas
elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
su Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 sobre la problemática rural y
posteriormente de los acuerdos de La Habana entre el Gobierno y las FARC. En
esta ley el Estado reconoce la existencia del conflicto armado, que había sido
negado por los dos gobiernos de Uribe Vélez, y la responsabilidad del Estado en la
reparación de las víctimas, incluida la restitución de tierras (Reyes, 2016). El
reconocimiento de la responsabilidad del Estado implicaba no solo la reparación de
víctimas, sino la obligación de poner fin al conflicto armado y evitar nuevas víctimas.
La Ley de tierras asimiló la perspectiva del desarrollo rural con enfoque territorial,
pero en su política de tierras no se incluía propiamente una reforma agraria
72
redistributiva. La Ley de tierras se vincula con el desarrollo rural, buscando
recuperar esta política que había desaparecido de la agenda pública desde
mediados de los noventa del siglo pasado cuando las políticas neoliberales
apostaban por el mercado de tierras y la competitividad empresarial. En el
componente de desarrollo rural se incluyen elementos complementarios a la política
de tierras como el suministro de bienes públicos, crédito, asistencia técnica,
educación, seguridad social, salud, vivienda, mercadeo agropecuario, etc.
La Ley de tierras adopta una adopta una estrategia de ordenamiento de la propiedad
rural cuya realización queda sujeta a las recomendaciones propuestas por la Unidad
de Planificación de Tierras Rurales (UPRA). Los elementos de la estrategia de
ordenamiento de la propiedad incluyen la protección de ecosistemas sensibles
contra la ocupación ilegal, cierra de la frontera agraria, seguridad de los derechos
de propiedad sobre la tierra, recuperación y registro de los baldíos de la nación, dar
acceso a la tierra a quienes necesiten y garantizar el cumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad agraria. La ley mantiene las zonas de reserva
campesina y el régimen de UAF para baldíos. Establece la figura del derecho real
de superficie sobre predios rurales mediante un contrato y hasta por 30 años17.
Estos últimos elementos mencionados resultaron ser muy polémicos. La compra de
tierras baldías por grandes empresas nacionales e internacionales violando las
restricciones de la UAF puso en duda la capacidad del Estado para regular y
garantizar la seguridad del territorio nacional. Las zonas de reserva campesina
fuertemente estigmatizadas durante el anterior gobierno y objeto de una gran crítica
por parte de la derecha política por su apoyo en los acuerdos de La Habana.
Mientras muchas organizaciones campesinas veían en el derecho real de superficie
17 Según el derecho real de superficie, el titular del dominio otorga a otra persona, denominado superficiario,
el uso goce y disposición jurídica de la superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en
actividades económicas o ambientales. Tiene como objetivo facilitar el uso de tierras que los propietarios por
razones de diversa índole no utilizan o no quieren seguir explotando pero quieren conservar el título de la
propiedad (Machado 2013).
73
una figura en favor de la agricultura en gran escala y de los grandes grupos
económicos.
El informe del PNUD 2011, con un enfoque de desarrollo humano, fue un elemento
clave como insumo para los acuerdos de La Habana. Este informe se centró en la
problemática rural, y en particular en la de tierras. Su principal conclusión fue que el
modelo de desarrollo rural aplicado al país había fracasado, explicado por las
enormes brechas entre el mundo rural y urbano, la inequidad en el acceso a la tierra
agraria, la precariedad institucional y el extenso conflicto rural.
Los problemas identificados por el informe del PNUD 2011 en el tema de tierras,
son fundamentalmente: la alta concentración de la propiedad; los conflictos de uso
del suelo con una preponderante sobre-explotación en ganadería extensiva y la
subutilización del suelo en agricultura; altos niveles de informalidad en los derechos
de propiedad rurales, y atrasos en la actualización catastral y falta de información
sobre la tenencia de la tierra; el despojo y abandono de tierras por medios violentos
y a través de la violación de normas jurídicas; la persistencia de diversos conflictos
por la tierra y sus relación con el conflicto armado interno, configuración de
estructuras agrarias ilegales vinculadas al conflicto, el paso de la lucha por la tierra
a la disputa de los territorios, y la violencia contra la población rural (Histórica, 2013).
Con base en este diagnóstico, el informe plantea una política de tierras basada en
cinco componentes: distribución de la propiedad, restitución y formalización de los
derechos de propiedad, cambios en el uso del suelo, desarrollo del mercado de
tierras y la relación cambio climático tierras. Finalmente el informe propuso una
Reforma Rural Transformadora fundamentada en cuatro ejes: la seguridad humana,
el desarrollo rural, política integral de tierras y desarrollo institucional (PNUD, 2011).
Con el inicio de las conversaciones del gobierno con las FARC, se convocó a la
realización de un Foro Agrario en Diciembre de 2012. De acuerdo a Machado (2013)
las propuestas y planteamientos hechos en el Foro Agrario muestra la disputa entre
dos apuestas: la modernización del campo y el énfasis en la mejor utilización de los
recursos para competir en los mercados, y la crítica y/o rechazo a ese modelo de
74
desarrollo, con miras a posicionar un modelo alternativo, fundamentado más en las
economías campesinas familiares que en la gran empresa.
Finalmente el gobierno contrata la Misión Rural, dirigida por el economista José
Antonio Ocampo, cuyos objetivos principales fueron: proponer políticas de Estado
para que el país salde su deuda histórica con el campo como elemento esencial
para construir la paz, y garantizar oportunidades económicas y derechos
económicos y sociales a la población rural. El documento Misión para la
transformación del campo titulado “El campo colombiano: un camino hacia el
bienestar y la paz” se fundamentó en tres ejes: fomentar un enfoque territorial
participativo, que reconoce una ruralidad diferenciada y a los habitantes rurales
como gestores y actores de su propio desarrollo; concepción del desarrollo como
un proceso integral, que busca la inclusión, tanto social como productiva, de todos
los habitantes rurales; la necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y
ambientalmente sostenible (Departamento Nacional de Planeación, 2015).
La Ley 1448, las propuestas del Foro Agrario, y los informes del PNUD y la Misión
Rural fueron los principales insumos que llevaron al Gobierno a plantear una
reforma rural integral, fundamentada en dos razones: la primera es que la
apropiación armada e ilegal de los territorios genera violencia contra la población, y
debe reemplazarse por un ordenamiento y garantía estatal de los derechos sobre la
tierra; y la segunda es que la víctima principal del conflicto interno es la población
campesina. Una reforma rural integral se consideraba además una oportunidad
esencial para saldar la deuda histórica con el campo, lograr la eficiencia económica
y la justicia social, y garantizar la seguridad alimentaria (Reyes, 2016).
Durante el año 2012 los diálogos en La Habana entre el gobierno y la guerrilla de
las FARC culminaron con el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, donde se definió la agenda para llegar
a compromisos. Se definieron los contenidos de una política agraria que incluían
temas sobre desarrollo rural integral, el acceso y uso de la tierra, y seguridad
alimentaria. El acuerdo agrario en los diálogos de paz buscaba superar el atraso
rural y el pago de una deuda de justicia con el campesinado, principal víctima del
75
conflicto armado. El enfoque territorial del desarrollo rural propuesto por el gobierno
es un pilar conceptual y político fundamental del acuerdo agrario.
La discusión sobre el punto agrario tuvo posiciones muy diferentes que fueron objeto
de un intenso debate. Para las FARC, el tema fundamental son las causas históricas
del conflicto armado relacionadas con la consolidación el latifundio y despojo
violento de la tierra al campesinado, las cuales deben ser eliminadas para alcanzar
la paz. Las causas históricas son la piedra angular de su origen y la base ideológica
de su existencia, y declaran que su lucha continuará mientras existan las causas.
El asunto principal para las FARC es la expansión del latifundio en todo el país, y
su derivación en la exclusión del campesino que fue violentamente desposeído de
la tierra. Se considera que se debe erradicar tanto el latifundio tradicional como las
nuevas formas de apropiación de la tierra por la agricultura empresarial a gran
escala y la gran minería que despojan la territorialidad campesina, indígena y negra.
Su apuesta es por una agricultura familiar campesina para garantizar la seguridad
alimentaria, para lo cual es necesario defender la UAF, y las zonas de reserva
campesina. Rechazan las alianzas entre campesinos y grandes empresarios por las
asimetrías que implican esas relaciones y desconfían de la formalización y
restitución de la tierra ya que puede significar la legalización del despojo y la
extranjerización de la tierra. Para las FARC el problema del despojo de tierras al
campesino y al colono es debido a la ineficiencia del Estado en garantizar los
derechos de propiedad y proponen realizar una cartografía social para identificar
tierras ociosas y/o fruto del despojo, y partir de allí construir políticas de restitución,
distribución y formalización.
Para el Gobierno la persistencia de las causas históricas no justifica la continuidad
de la guerra ni la decisión de emplear la violencia para atacar las causas en nombre
de las reivindicaciones sociales. Las causas históricas se consideran parte del
pasado que no puede alterarse, pero las consecuencias pertenecen al presente y
por lo tanto pueden transformarse para evitar la continuidad de la violencia. Así el
Gobierno prefiere actuar sobre las consecuencias del conflicto que empobrece las
condiciones de vida de la gente en los territorios por cuenta de la violencia, para lo
76
cual se debe poner fin al conflicto armado. Para el gobierno las causas conducen a
unas consecuencias solo por una decisión voluntaria de asumir la lucha armada, en
vez de la lucha política, sobre las causas. Pero las FARC, por supuesto, consideran
que las vías democráticas les fueron negadas. El gobierno considera que la
insurgencia generó tres consecuencias negativas: obligó a incrementar el gasto
militar a costa del gasto social; genero una reacción defensiva de parte de las mafias
y los terratenientes que desembocó en el genocidio paramilitar; y desvió la
negociación democrática de los conflictos sociales, frenó la reforma agraria y el
movimiento campesino cuyas protestas fueron criminalizadas al asociarlas a la
manipulación de las guerrillas (Reyes, 2016).
Los compromisos derivados del acuerdo para terminar el conflicto en el punto
agrario fueron: fondo de tierras; acceso integral; formalización de la propiedad;
jurisdicción agraria; modernización del catastro rural; asesoría del gobierno a
recaudo predial; ordenamiento productivo y ambiental del territorio; cierre de la
frontera agraria; zonas de reserva campesina; y planes nacionales sectoriales en
economía familiar, comercialización, seguridad social y seguridad alimentaria.
Los acuerdos en el tema agrario contenían instrumentos para afectar la estructura
de tenencia de tierra, dentro de los que se encuentran los instrumentos para
alimentar el fondo de tierras para la paz a partir del latifundio: extinción del dominio
a favor de la nación de latifundios por inexplotación o enriquecimiento ilícito,
recuperación de baldíos ilegalmente apropiados, sustracción de tierras de reserva
forestal de la Ley 2ª de 1959 y expropiación de tierras por motivos de utilidad común.
Otras medidas para afectar el latifundio incluyen la eliminación de latifundios en
tierras baldías, reducción de incentivos tributarios al latifundio, eliminación del
latifundio por despojo, eliminación del latifundio con poseedores de buena fe,
aumento de costos laborales del latifundio, aumento de presiones del mercado de
tierras contra el latifundio improductivo.
Sin embargo, el acuerdo de paz fue sometido a un Plebiscito el 2 de Octubre, cuyos
resultados obligaron a realizar ajustes y reformas al Acuerdo Final firmado el 24 de
77
Noviembre de 2017. El partido Centro Democrático realizó diez propuestas para
modificar el Acuerdo, de las cuales tres se relacionaban con el capítulo agrario. Las
objeciones de la oposición se relacionaba con las medidas sobre la expropiación y
redistribución de tierras, sobre lo cual afirmaban que “los acuerdos no deben afectar
propietarios o poseedores honestos, cuya buena fe debe dar presunción, no
desvirtuable, de ausencia de culpa”, y además que “el apoyo al campesino no
implica desconocer la necesidad de la empresa agropecuaria transparente”.
2.5 Derechos de propiedad de la tierra, desigualdad y conflicto en Colombia
El reciente informe titulado “Basta ya”, del Grupo Memoria Histórica, encontró que
el conflicto en Colombia ha cobrado la vida de 220.000 seres humanos entre 1958
y el 201218 (Grupo Memoria Histórica, 2013). De su lectura se pueden extraer dos
conclusiones principales. La primera es que el conflicto en Colombia se ha
invisibilizado frente a sus devastadoras y letales consecuencias, altamente
subestimadas por los medios de información e incluso por las estadísticas oficiales.
Y la segunda es que el conflicto tiene raíces profundas en el problema agrario
colombiano.
Dos hechos importantes de la estructura agraria colombiana lo constituyen la
elevada concentración de la tierra y el prolongado conflicto armado que ha
atravesado la historia nacional. Ambos hechos han impactado en el desarrollo y el
bienestar de la población rural. La alta concentración de la tierra, heredada de la
colonia española, ha sido una fuente de ineficiencias, toda vez que la mayor parte
de la tierra se encuentra en predios de gran tamaño que conforman el panorama
predominante del latifundio improductivo. El conflicto ha sido una consecuencia de
la desigualdad en el acceso a la tierra, y a su vez ha facilitado el despojo con el uso
de la violencia, afectando así de manera grave el bienestar de la población rural.
Los derechos de propiedad de la tierra están en el centro del conflicto armado que
ha vivido Colombia, como se demostró en acuerdo de paz que firmó el gobierno con
la guerrilla. Varios de los diez compromisos del acuerdo agrario pactado en la
18 Adicionalmente los datos incluyen 23.000 víctimas de asesinatos selectivos, 11.750 víctimas de masacres, y 27.023 víctimas de secuestros (Grupo Memoria Histórica, 2013)
78
Habana se relacionan con los derechos de propiedad de la tierra, por ejemplo la
creación de un fondo de tierras para democratizar el acceso, la formalización de la
propiedad, la jurisdicción agraria, la modernización del catastro rural, el recaudo
predial y el ordenamiento productivo y ambiental son compromisos que de manera
sustantiva afectan los derechos de propiedad agraria
Las asimetrías de poder y representación de los colombianos frente al Estado, así
como la debilidad del Estado para garantizar y proteger los derechos de propiedad
a todos los pobladores rurales ha llevado a que la ocupación del territorio por la vía
de la privatización de la tierra sea muchas veces ilegal y violenta. Según Reyes, las
mejores tierras del país han sido colonizadas por campesinos y apropiadas luego
sistemáticamente por los hacendados, y agrega “El secreto que hace posible esta
forma primitiva de acumulación del capital para las élites regionales colombianas es
la resistencia, negligencia, incapacidad u oposición del Estado para reconocer,
formalizar, titular y proteger los derechos sobre la tierra de las comunidades
campesinas” (Reyes, 2016). Los actores con más poder han corrido la cerca sobre
los baldíos, los bosques, los humedales y sobre los predios de los agricultores
campesinos, sin que el Estado haya tenido la capacidad de defender la propiedad,
los predios públicos, los bienes ambientales y a la población vulnerable.
Es claro que la debilidad en los derechos de propiedad es mucho mayor en los
predios pequeños que en los grandes19, fundamentalmente porque históricamente
los grandes propietarios han estado sobrerrepresentados frente al Estado, a quien
le importaba más el título de propiedad que la ocupación productiva, o porque el
Estado ha sido dirigido por los mismos grandes propietarios. Adicionalmente
durante el proceso de colonización interna y expansión de la frontera agraria, en la
mentalidad de los campesinos no era tan importante el título de propiedad como sí
lo era para los grandes terratenientes, movidos por los beneficios del poder, el
prestigio social y las rentas del monopolio de la tierra.
19 Cerca del 50 por ciento de los predios pequeños no tienen títulos de propiedad (Reyes, 2016) y el 61,1% de los predios despojados o abandonados deben ser formalizados (Restrepo & Mórales, 2014)
79
La definición de los derechos de propiedad de la tierra ha repercutido en el bienestar
del país porque ha sido la causa principal del conflicto armado y de las luchas
históricas del campesinado colombiano por acceder a la tierra y a los derechos
como ciudadanos frente al Estado. La capacidad del Estado colombiano para
registrar y proteger los derechos de propiedad sobre la tierra ha sido débil, en
particular a los campesinos y colonos. De esta forma se configuró una elevadísima
concentración de la tierra en manos de muy pocos propietarios, quienes la poseen
con usos muy precarios, de baja productividad y poca generación de empleo. Esta
estructura agraria desigual es responsable de la baja productividad agrícola, unos
índices pobreza elevados y un notable deterioro del medio ambiente. El monopolio
de la tierra elevó los precios y por lo tanto las rentas de la tierra a expensas del resto
de la sociedad.
El modelo ético que subyace a la creación de los derechos de propiedad sobre la
tierra ha percibido a las poblaciones vulnerables de indígenas, afrodescendientes y
campesinos como sujetos de categoría inferior a los blancos españoles que
perpetuaron su dominio territorial como conquistadores y terratenientes a través de
títulos de propiedad respaldados por el Estado (Reyes, 2016). El trabajo de los
colonos campesinos que abrieron la frontera agraria, como en el caso de la región
cafetera tan crucial en el desarrollo del país, no fue reconocido con títulos de
propiedad.
En el fondo, la disputa por el modelo de derechos de propiedad llevó al conflicto.
Por un lado los políticos conservadores y la iglesia católica defensores del derecho
a la propiedad fundamentada en el código civil, y por otro lado los liberales
reformistas forjadores de la ley 200 de la función social de la tierra y de la extinción
de dominio a la tierra improductiva. En Colombia el derecho civil y el registro de
títulos han sido los modelos dominantes para generar derechos de propiedad frente
a las normas sobre posesión definidas en la ley 200 de 193620.
20 Los jueces han otorgado más títulos mediante declaraciones de pertenencia que el gobierno adjudicaciones formales a colonos de baldíos (Reyes, 2016)
80
La visión de los terratenientes de apropiarse de la tierra con fines de poder y de
lucro ha contrastado con la visión de la tenencia y ocupación de los campesinos,
para quienes la tierra desborda los linderos de los derechos de propiedad. Para el
campesino la tierra es consustancial a la vida misma, a la naturaleza y al territorio,
a sus cosmovisiones y sus conocimientos ancestrales, a los lazos con el vecindario
y con la producción de cultura. Pero las dinámicas propias del avance del
capitalismo y del desarrollo económico del país confrontaron estas visiones de los
campesinos para quienes no era importante el título de propiedad. Frente a la
informalidad en la propiedad de la tierra de los campesinos y el vació jurídico en la
definición y adjudicación de baldíos, la tierra ha pasado a manos de los grandes
terratenientes, amparados por los títulos de propiedad concedidos por jueces y
notarios, en contravía de la legislación agraria que adjudica baldíos únicamente a
campesinos bajo el principio de la función social de la propiedad.
2.6 La debilidad de los derechos de propiedad y la concentración de la
tierra en Colombia
El régimen de propiedad de la tierra en Colombia ha sido históricamente débil
(Reyes, 2016), favoreciendo la conformación de una estructura de tenencia de la
tierra muy desigual que ha obstaculizado el desarrollo y se ha constituido en la
causa principal de los conflictos agrarios en el país (PNUD, 2011). Este régimen de
propiedad ha favorecido la acumulación de tierras por parte de los agentes con más
poder, desplazando legal o ilegalmente a los campesinos y colonos de sus tierras
legítimamente obtenidas, muchas veces con el uso de la violencia. El proceso de
acumulación de tierras ha tenido características propias en cada región del país y
en cada contexto histórico, pero siempre el denominador común ha sido la debilidad
de la estructura de los derechos de propiedad sobre la tierra.
En esencia, no existe una descripción legal clara y única de la propiedad y se ha
identificado que la información del catastro y del registro presenta
incompatibilidades, toda vez que el registro identifica los predios por sus linderos
históricos, en tanto que catastro lo hace por sus linderos físicos. En consecuencia
81
el mercado de tierras se ha visto afectado por problemas relativos a la identificación
precisa de los predios, la inseguridad en su titularidad jurídica y la ineficacia del
proceso de expedición de los títulos.
En el año 2009, de los 3.718.000 predios rurales inscritos en el catastro nacional,
cerca de 1,7 millones, es decir el 47,7%, son predios que no cuentan con títulos
formales de propiedad debidamente registrados (IGAC, 2009). Según datos de Juan
Camilo Restrepo (2014) el 61,1% de los predios abandonados o despojados no
están formalizados. Restrepo comenta también que existen 200.000 fincas
cafeteras, correspondientes al 36% del total de la caficultura colombiana que no
tiene títulos ciertos (Restrepo & Mórales, 2014).
El catastro rural presenta además un atraso significativo en actualización de los
avalúos catastrales ya que el 44,3% de los predios rurales están desactualizados.
El bajo presupuesto del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), entidad a
cargo de realizar el catastro en Colombia, es una causa principal de la pobre gestión
en la actualización. Otra parte de la explicación es que históricamente el país no ha
considerado este instrumento de información para implementar políticas de
desarrollo. Por último ha habido poco interés en los municipios para mantener
actualizado el catastro.
Al respecto el informe del PNUD comenta: “… hay sobrerrepresentación en los
concejos municipales de los poderes de los grandes propietarios; falta de liderazgo
estatal para emprender un proceso decidido de modernización del catastro con
recursos suficientes para mantener la actualización catastral; despreocupación
histórica del Estado, y poca visión de las autoridades municipales sobre la
importancia que tienen los impuestos para avanzar en el desarrollo. Y políticamente
es claro que los concejos municipales, por lo general, están controlados por grupos
políticos que representan los intereses de los terratenientes, quienes no manejan
una cultura tributaria de pago de impuestos sobre la tierra para beneficiarse del
desarrollo. Es una cultura de privilegios que busca imponer obligaciones a los
demás. No solo las tarifas son bajas, sino que se cobran sobre avalúos bajos, y
además existe evasión de impuestos; las amnistías de los morosos son frecuentes
82
en los concejos municipales, ordenadas por los propietarios allí representados”
(PNUD, 2011).
Sin embargo, el PNUD encuentra que la principal fuerza para mantener el catastro
rural desactualizado e impedir que se desarrolle un censo agropecuario lo constituye
el poder que mantienen los grandes propietarios con la clase política, con la
complacencia de las instituciones del Estado: “el poder político de los terratenientes
y propietarios, sobrerrepresentados en las diferentes instancias legislativas y
normativas. Esos poderes buscan ocultar la realidad de la estructura de tenencia de
la tierra, para evitar que la sociedad y el Estado decidan cambiarla. El Estado
colombiano, por acción y por omisión, ha sido cómplice de esos poderes y no ha
tomado decisiones políticas que posibiliten el cambio de la tenencia y la distribución
de la tierra” (PNUD, 2011).
La desactualización del catastro se suma a la desigualdad en los avalúos por
hectárea. Para el año 2009 una hectárea de gran propiedad estaba avaluada siete
veces menos que su equivalente en un microfundio, tres veces menos que una
hectárea en pequeña propiedad y 3,3 veces menos que una mediana propiedad
(González, 2011). De acuerdo a esto el avalúo de una UAF en microfundio fue $74
millones, en pequeña propiedad $36,9 millones, en mediana propiedad $26,7
millones y en gran propiedad fue de sólo $14,4 millones. De esta manera, comenta
Kalmanovitz: “los microfundistas pagan proporcionalmente cinco veces más
impuestos que los grandes propietarios. La diferencia influye también en el pago de
servicios públicos, más subsidiados para los grandes que para los pequeños”
(Kalmanovitz, 2011).
En la década de los veinte del siglo XX, los conflictos por la tierra entre campesinos
y terratenientes derivaron en la ley 200 de 1936. La ley ordenó los derechos de
propiedad y organizó a los propietarios para defenderse de usurpaciones. La ley
privilegiaba la función social de la tierra fundamentada en el lema de “la tierra es
para quien la trabaja”. Pese a que fue formulada en un gobierno liberal y de talante
socialista, la ley permitió la apropiación privada de tierras donde no era claro el
dominio, favoreciendo el aumento de la concentración. La ley 200, junto con la ley
83
100 de 1944 se enfocaron en resolver el problema agrario dentro de la frontera
agrícola, pero también dieron elementos para que la colonización continuara y se
acelerara la adjudicación de baldíos (Machado, 2009).
Los crecientes conflictos por la tierra detonaron la violencia con el asesinato de
Gaitán en 1948, y con la instauración del frente nacional se logra apaciguar la
violencia y se expide la ley 135 de 1961 para la reforma agraria, cuyo propósito era
dotar a los campesinos de tierras, adecuación y servicios básicos. En la práctica los
resultados de esta ley fueron marginales, ya que se entregaron baldíos y se
expandió la frontera agraria sin afectación de la estructura agraria. Los campesinos,
agremiados en la ANUC, quisieron hacer cumplir la ley por la fuerza y en respuesta
a las protestas campesinas el gobierno y los gremios firmaron en 1972 el “pacto de
Chicoral” con el cual se rompía la vértebra a la reforma agraria y de la ley 200 que
establecía la función social de la propiedad, ya que con el pacto de Chicoral
prevalecía el título sobre la posesión.
Las leyes 4ª y 5ª de 1973 condicionaron la entrega de tierras a unos mínimos de
productividad, castigando la no utilización de la tierra, pero no su subutilización,
cono lo cual se blindó aún más la gran propiedad. Posteriormente, la Ley 30 de 1988
suprimió los límites de productividad establecidos en la Ley 4ª de 1973, lo que
posibilitó grandes adjudicaciones de baldíos para la agricultura comercial sin
exigencia de ocupación previa (UPRA 2017). La ley 160 de 1994 intenta instaurar
una reforma agraria a través del mercado asistido de tierras, con resultados aún
más marginales que la ley 135.
El proceso histórico de privatización de la tierra en Colombia frente a unos derechos
de propiedad débilmente establecidos llevó a que los agentes con más poder se
beneficiaran configurando una estructura de tenencia de tierra muy desigual. En la
disputa entre los colonos y campesinos contra los grandes terratenientes, que se
conoció como “la lucha del hacha y el papel sellado”, fue favorable a los grandes
propietarios, ya que el Estado al final se puso de parte del papel sellado.
En esencia, la historia de la cuestión agraria en Colombia se circunscribe a la
disputa entre el régimen legal heredado del Código de Napoleón que privilegiaba la
84
propiedad titulada e inscrita en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos y
Privados sobre la ocupación y posesión material (Reyes, 2016). Esta es la disputa
entre el Código Civil y el Derecho agrario fundamentado en la Ley 200 de 1936. Con
el pacto de Chicoral el Estado, cooptado por los grandes propietarios, se puso a
favor del Código Civil, del papel sellado y del título de propiedad sobre los derechos
de quien poseían la tierra.
La informalidad en la posesión de la tierra ha caracterizado principalmente a los
pequeños propietarios, campesinos y colonos para quienes la propiedad familiar
más que un medio de producción es un asunto de honor, seguro de vida y
pertenencia cultural (Palacios, ¿De quién es la tierra? : propiedad, politización y
protesta campesina en la década de 1930 , 2011). La función social de la tierra
expresada en la ley 200, en consecuencia, era consustancial al campesino, pero no
al gran propietario buscador de rentas. Prueba de ello es que en la gran propiedad
en Colombia domina la ganadería extensiva, que más que cumplir una función social
es una actividad para legitimar la tierra, mientras que los predios pequeños
absorben la mayor parte del empleo rural y producen la mayor parte de los alimentos
(Berry, 2017).
85
CAPÍTULO 3
LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA
86
CAPÍTULO 3. LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN
COLOMBIA
Introducción
La distribución de la tierra en América Latina ha sido durante mucho tiempo la más
desigual del mundo. No en vano, esta extrema desigualdad ha dado lugar a un
malestar rural persistente, lo cual ha sido fuente de numerosas revueltas y conflictos
en la región. Igual que la mayoría de los países latinoamericanos, Colombia se ha
caracterizado por una extrema desigualdad en la distribución del acceso a la tierra
agrícola.
El reciente acuerdo de paz firmado entre el gobierno y la guerrilla de las FARC
revivió el debate de la tierra, como un elemento central para poner fin al conflicto
armado en Colombia luego de más de medio siglo de violencia. El problema de los
derechos de la propiedad rural es un asunto histórico que aún permanece sin
resolver. La desigualdad social y económica, y en particular la desigualdad de la
tierra, están en la raíz del conflicto armado. Prueba de ello es que la tierra fue el
primer punto tratado en las negociaciones de paz que finalizaron en la Habana.
Colombia es un país que ha adolecido de información estadística suficiente sobre
la propiedad rural, lo cual ha dificultado realizar estudios serios que soporten el
diseño de políticas públicas adecuadas para el sector rural. La actual coyuntura del
proceso de paz y el posconflicto que vive el país hacen imprescindible disponer de
información veraz sobre la estructura de la propiedad rural en Colombia. Ante las
debilidades de la información catastral, el reciente Censo Nacional Agropecuario
(CNA) realizado en el año 2014 permitirá determinar la estructura actual de la
propiedad rural y su evolución respecto a los censos anteriores. Pese a que la
Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha
recomendado actualizar los censos cada diez años, el de 2014 se realizó luego de
44 años del anterior censo.
87
A finales del año 2016 el Departamento Nacional de Estadística (DANE) hizo pública
la base en el nivel de microdatos, la cual ha servido de insumo principal para probar
las hipótesis y realizar los análisis de esta investigación. El objetivo principal de este
capítulo es presentar y analizar los datos de la estructura de la propiedad rural y su
evolución en Colombia a partir de las fuentes disponibles de registros censales y
catastrales, y explorar algunas posibles causas de la concentración de la tierra en
Colombia.
En este capítulo se calcularon el Coeficiente de Gini municipal, departamental y el
nacional a partir de la información del CNA de 2014, luego de depurar y filtrar la
base de datos. Posteriormente se presentaron los datos sobre la tenencia de la
tierra arrojados por el CNA las cifras de la informalidad de propiedad agraria en
Colombia. El capítulo intenta evaluar las causas de la concentración de la tierra
analizando la política de baldíos y la informalidad en los derechos de propiedad. Por
último se analizan las principales consecuencias de la concentración de la tierra en
Colombia.
3.1 Los datos de la concentración de la propiedad rural y su evolución en
Colombia
Fuentes y metodología
A pesar de que la estructura de la propiedad rural comienza a ser medida a partir
de 1960, es difícil apreciar sus cambios debido a que en el país solo se han realizado
tres censos, y el último censo agropecuario se realizó en 2014, es decir 44 años
después del censo de 1970. El primer censo agropecuario se realizó en 1960 y
abarcó el 24% del territorio nacional, principalmente las zonas productoras del
centro del país. Entre 1970 y 1971 se realizó el segundo censo nacional
agropecuario en 901 municipios, cubriendo una superficie de 31 millones de
hectáreas (28% del total) y más de un millón de explotaciones. Durante las décadas
de 1980 y 1990, en vez de censos se realizaron encuestas agrícolas. El censo
nacional agropecuario realizado en 2014 cubrió todos los municipios del país,
incluyendo resguardos indígenas y tierras de comunidades afrodescendientes,
88
según lo informó el DANE ( Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
2016).
La mayor parte de estudios realizados sobre la estructura de propiedad utilizan la
información catastral existente y la depuran para poder analizar su comportamiento
y evolución. Adicionalmente las mediciones en el tiempo del grado de concentración
de la tierra en Colombia han sido elaboradas con metodologías diferentes, lo cual
dificulta hacer comparaciones. Después del censo de 1970, la única información
disponible es catastral y su comparación con los datos censales no arroja resultados
claros (Kalmanovitz & López, 2006). El problema de la información catastral es que
es sumamente parcial, discontinua y dispersa lo que dificulta realizar un análisis de
la evolución de la estructura de la propiedad. Berry (2002) advierte que la
información catastral no es conceptualmente compatible con la información censal.
Adicionalmente, la información catastral en sí misma tiene problemas de diverso
orden que hasta el presente no han podido ser corregidos (Berry, 2002). Otro tipo
de medición inexacta se da por la falta de actualización del registro en cuanto a la
división de propiedades englobadas y las que han sido objeto de extinción de
dominio.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en 2012 realizó una recopilación y
tratamiento de los datos disponibles presentando una síntesis comparativa de la
estructura agraria nacional entre 1960 y 2012. El trabajo del IGAC, con la
coordinación de la investigadora Ana María Ibáñez, titulado Atlas de la Distribución
de la Propiedad Rural en Colombia, presenta una radiografía completa de lo
sucedido en ese periodo, pero con los problemas de información advertidos (IGAC,
2012).
El nuevo CNA de 2014 permite completar ese trabajo y obtener una visión más
actualizada y precisa de la estructura de la propiedad rural en Colombia. El CNA
está conformado por 3,9 millones de registros prediales correspondientes a
76.960.606 hectáreas; 773 resguardos indígenas que abarcan 31.569.990
hectáreas y 181 Territorios Colectivos de Comunidades Negras (TCCN), que se
extienden sobre 5.322.982 hectáreas, con lo cual se cubren 113.008.623,9
89
hectáreas equivalentes al 99 % del área rural continental e insular del país. El CNA
encontró que en el país las unidades de producción del área rural dispersa
ascienden a 2.913.163, de las cuales 2.370.099 (81,4 %) corresponden a Unidades
de Producción Agropecuaria (UPA)21, y 543.064 (18,6 %) a Unidades de Producción
No Agropecuaria (UPNA)22. Del total del área rural dispersa censada con uso
agropecuario (43,0 millones de ha), el 80,0 %corresponde a pastos y rastrojos (34,4
millones de ha); el 19,7 %, a tierras con uso agrícola (8,5 millones de ha); y el 0,3
% está ocupada con infraestructura agropecuaria (0,1 millones de ha). El área en
bosque natural participó con el 56,7% del área rural dispersa censada y otros
(Incluye infraestructura no agropecuaria y otros usos del suelo) participó con el
2,5%. El área censada sin territorios de grupos étnicos equivale a 71’598.226 de
hectáreas, mientras que el área equivalente a grupos étnicos fue de 39’854.772.
3.1.1 Concentración de la propiedad mundial
Para analizar la concentración de la propiedad rural en Colombia es necesario
comenzar analizando el contexto mundial. Los datos que aquí se presentan
provienen de los informes de la FAO publicadas en anuarios estadísticos23. Según
el índice de tierras mundial el país que posee la mayor concentración de la
propiedad rural es Barbados (0, 94), seguido por Paraguay (0,92). Mientras que en
los países más igualitarios en el acceso a la tierra están Noruega (0,18) que es el
21 Según el DANE la UPA es la unidad de organización de la producción agropecuaria que puede
estar formada por una parte de un predio, un predio completo, un conjunto de predios o partes de predios continuos o separados en uno o más municipios, independientemente del tamaño, la tenencia de la tierra y el número de predios que la integran; debe cumplir con las siguientes tres condiciones:
1. Produce bienes agrícolas, forestales, pecuarios, acuícolas y/o adelanta la captura de peces destinados al consumo continuo y/o a la venta. 2. Tiene un único productor/a natural o jurídico que asume la responsabilidad y los riesgos de la actividad productiva.
3. Utiliza al menos un medio de producción como construcciones, maquinaria, equipo y/o mano de obra en los predios que la integran ( Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2016). 22 Es la unidad de organización de la producción no agropecuaria que está formada por un predio
completo, o una parte de un predio en un municipio, dedicado al desarrollo de actividades exclusivamente no agropecuarias como las vinculadas a la transformación de productos agropecuarios, industria, comercio y servicios. 23 Esta información proviene de las Rondas Censales Agrícolas que hace parte del Programa decenal “Censo Agrícola Mundial de la FAO” (World Census of Agriculture -WCA-)
90
más equitativo del mundo, seguido de los países escandinavos como Finlandia
(0,26), y Suecia (0,27) (IGAC, 2012).
La tendencia de la concentración de la tierra por continentes se muestra en la gráfica
3.1. Se observa que América del Sur es la región que más concentra la propiedad
rural en el mundo (0,85), muy por encima del promedio mundial (0,63), seguido por
América del Norte y Central (0,75) y Oceanía (0,73), quienes también están por
encima de la media mundial.
Gráfica 3.1 Promedio Coeficiente de Gini mundo y continentes
Fuente: IGAC (2012)
Latinoamérica es la región que más concentra la propiedad rural en el mundo. En
este estudio realizado con datos recientes para Latinoamérica OXFAN encontró que
Colombia es el país con la mayor concentración de la tierra en la región, tomando
como indicador el porcentaje de tierra que posee el 1% de las explotaciones más
grandes (Gráfica 3.2). En Colombia el 1% de las explotaciones más grandes posee
el 81% de la tierra, seguido de Perú (77%) y Chile (74%), mientras que según este
indicador el país de menor desigualdad es Uruguay (19%) (OXFAN, 2017).
0,63
0,56
0,75
0,85
0,55 0,57
0,73
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Mundo África Américanorte ycentral
América delSur
Asia Europa Oceanía
91
Gráfica 3.2. Porcentaje de tierra que maneja el 1% de las explotaciones más grandes
Fuente: OXFAN (2017)
Evolución de la propiedad rural en Colombia
La concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido una constante histórica,
que se ha mantenido hasta la fecha. Esta inercia histórica en la concentración de la
propiedad es consecuencia de diversas dinámicas. Una distribución desigual
durante los siglos de dominio colonial, las políticas de asignación de baldíos, los
procesos de colonización y los distintos conflictos armados que ha enfrentado el
país a lo largo de su historia, son algunos de los determinantes de la distribución
actual de la propiedad. Los mercados de tierras y las Reformas Agrarias
emprendidas en el Siglo XX parecen no haber sido efectivas para disminuir la
desigualdad estructural de la propiedad rural en Colombia, que según la mayoría de
las evaluaciones realizadas es muy elevada (IGAC, 2012).
La grafica 3.3 muestra la evolución del Coeficiente de Gini de la propiedad de la
tierra para el periodo 1960 a 2014. Se observa que la distribución mejoro levemente
durante el periodo 1960 a 1984, pero desde entonces la desigualdad de la propiedad
rural no ha dejado de aumentar. Muchos analistas coinciden en afirmar que este
periodo de disminución de la desigualdad obedeció a los esfuerzos realizados en
las políticas de tierras principalmente durante el Frente Nacional, pero
81%77%
74%71%
66%
56%52%
48%44%
40%36% 34%
29%25% 23%
19%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
92
posteriormente estos esfuerzos se debilitaron y fueron desbordados por el
recrudecimiento del conflicto que se hizo explosivo a partir de la década de 1980 y
que generó una contra reforma agraria (PNUD, 2011).
La concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido una constante histórica
y la última década no hay sido la excepción. La gráfica 2.4 muestra la evolución del
Coeficiente de Gini de tierras y de UAF en el periodo de 2000 a 2012, donde también
se observa una tendencia creciente. Lo que salta a la vista en la Gráfica 3.4, es la
estabilidad de la distribución de la propiedad privada rural en la última década, pese
a los cambios en el sector agropecuario y a fenómenos como la compra de grandes
extensiones de tierras por empresas agroindustriales, especuladores y
narcotraficantes, más el abandono y despojo de tierras en zonas afectadas por el
conflicto armado (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Gráfica 3.3 Evolución del índice de Coeficiente de Gini en la distribución de la
propiedad rural (1960 - 2014)
Fuente: IGAC (2012)
Al respecto de estos resultados Ibáñez concluyó que se presentó un aumento
considerable en el número de nuevos propietarios durante este periodo,
probablemente debido a transferencias en el mercado de tierras, por la actualización
catastral o por la usurpación de tierras. Agregó que existía una correlación entre la
0,868
0,839
0,863
0,8780,885
0,919
0,83
0,84
0,85
0,86
0,87
0,88
0,89
0,9
0,91
0,92
0,93
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Gin
i
Año
Evolución del índice de Gini en la distribución de la propiedad rural (1960 a 2014)
93
presencia de grupos armados, por un lado, y los incrementos en la concentración
de la propiedad rural y el surgimiento de nuevos propietarios, por el otro (Ibáñez,
2011).
Los datos de la tabla 3.1 muestran la evolución de la estructura de propiedad según
rangos de tamaño. Los datos revelan que en general la concentración de la tierra
ha sido históricamente alta y ha venido creciendo aún más. Mientras en la década
1960-1970 domina la tendencia a la concentración de la tierra, en el periodo 1970-
1984 se observa la descomposición de la gran propiedad y la consolidación de la
mediana, pero sin que se reduzca la desigualdad rural debido a la fragmentación de
la pequeña propiedad.
Gráfica 3.4 Evolución del Coeficiente de Gini de Tierras y UAF
Fuente: IGAC (2012)
Un aspecto importante para destacar es la consolidación de la mediana propiedad
y su predominio relativo en la estructura de la propiedad agraria. En 1984 la mediana
propiedad concentraba el 60% de la tierra rural bajo propiedad privada, fenómeno
que está asociado al fraccionamiento de la gran propiedad. No obstante, en 1984
persistía una acentuada desigualdad, puesto que menos del uno por ciento de los
propietarios poseía casi una cuarta parte (23%) de la tierra bajo propiedad privada,
mientras que el 83,5 por ciento poseía el 17 por ciento.
el área del terreno en poder de cada uno de los propietarios. El Coeficiente de Gini
de tierras se calcula controlando calidad del suelo, usando el número de UAF por
predio.
Aunque el índice de Coeficiente de Gini es una medida adecuada de la desigualdad,
algunos trabajos sobre distribución de la propiedad rural privada en Colombia
pueden sobrestimar esta medida porque adolecen de una depuración precisa y
confiable de la información catastral.
El proceso de depuración de los datos de propiedad rural consiste en la eliminación
reiterativa de información que dificulta el análisis de los mismos. De la base pública
del CNA 2014 presentado el DANE en el nivel de microdato, en este trabajo se
eliminaron las encuestas en el siguiente orden: primero, los registros que
presentaban problemas de codificación25; segundo, los predios que no
correspondían a actividades agropecuarias; tercero, los predios pertenecientes al
Estado; y cuarto, los predios de parques nacionales, comunidades indígenas y
afrocolombianas.
En este trabajo luego del proceso de depuración de datos se llegó a un total
1.776.439 UPAS, las cuales fueron evaluadas para el cálculo del Coeficiente de Gini
de tierras (Ver anexo 4). Los datos del Coeficiente de Gini municipal y departamental
se presentan en el anexo 5. La gráfica 3.6 muestra los coeficientes de Gini de tierra
por departamentos.
El coeficiente de Gini de tierras nacional calculado es de 0.92, muy superior al último
valor estimado por el IGAC para el año 2012 correspondiente a 0.87. Los
departamentos con mayor contracción de la propiedad, aparte de los territorios
nacionales (Vaupés, Amazonas y Guainía que presentan ginis elevadísimos) son
Putumayo, Bogotá, Meta, y Córdoba; sin embargo todo el territorio nacional
presenta una elevada concentración de la propiedad como se observa en el mapa
de la gráfica 3.8, donde el color obscuro, que representa mayor índice de
concentración, es dominante en todo el territorio. Sorprende en este mapa que
25 En la base del censo aparecieron registros con el atributo 999999999 como código de la encuesta, los cuales fueron eliminados por presentar problemas de información.
99
departamentos de mayor calidad de tierra como Bogotá, Meta, Córdoba, Antioquía
y Valle del Cauca, presenten altos índices de concentración de la propiedad.
Gráfica 3.6 Gini de Tierras por Departamentos
Fuente: DANE (2016), cálculos propios
El Coeficiente de Gini por calidad de la tierra se calcula dividiendo el tamaño de la
UPA por la UAF del municipio. La base de UAF solo se encuentra para 867
municipios, por lo cual se reduce la cantidad de UPAS a 1.534.307. Los datos del
Coeficiente de Gini de tierras en UAF se presentan en la gráfica 3.7.
Gráfica 3.7 Gini UAF por Departamentos
Fuente: DANE (2016), cálculos propios
0,99
0,99
0,97
0,95
0,94
0,93
0,92
0,92
0,92
0,92
0,92
0,92
0,91
0,91
0,89
0,89
0,88
0,88
0,87
0,86
0,86
0,86
0,86
0,85
0,85
0,84
0,84
0,83
0,83
0,83
0,81
0,8
0
0,7
8
0,76
0,00
0,25
0,50
0,75
1,00
Vau
pés
Am
azo
nas
Gu
ain
ía
Putu
may
o
Bo
gotá
D.C
.
Met
a
Có
rdo
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Val
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el C
auca
La G
uaj
ira
Ara
uca
Ris
aral
da
Ch
ocó
Gu
avia
re
Cal
das
Cu
nd
inam
arca
Sucr
e
Qu
ind
ío
Bo
lívar
Tolim
a
Atl
ánti
co
Hu
ila
Bo
yacá
Nte
. San
tan
de
r
Cas
anar
e
San
tan
de
r
Vic
had
a
Mag
dal
ena
Ces
ar
San
An
dré
s,…
Caq
uet
á
Gin
i
Departamento
0,95
0,94
0,92
0,92
0,91
0,91
0,9
0
0,90
0,89
0,8
6
0,88
0,87
0,87
0,86
0,86
0,8
5
0,84
0,8
4
0,83
0,82
0,82
0,83
0,8
2
0,81
0,80
0,76
0,00
0,25
0,50
0,75
1,00
Pu
tum
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Bo
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ánti
co
Caq
uet
á
Gin
i
Departamento
100
El Coeficiente de Gini en UAF a nivel nacional es de 0,88 (gráfica 3.7), muy superior
al estimado por el IGAC de 0.83 para el año 2012. En general el Coeficiente de Gini
de los municipios y de los departamentos se reduce un poco, pero sigue siendo muy
alto demostrando que la desigualdad de la tierra no obedece a un ajuste por calidad,
es decir que los predios más grandes sean aquellos alejados de los centros
urbanos, sin acceso a vías y bienes públicos y con baja fertilidad de la tierra. Los
departamentos que presentan mayor Gini de UAF son Putumayo, Bogotá, Valle del
Cauca, Meta, Córdoba, Nariño y Antioquia. La gráfica 3.9 muestra el mapa de la
concentración de la tierra en Colombia medida por UAF, aquí también se observa
como todo el territorio se encuentra de color obscuro, y como aquellos
departamentos que poseen las tierras de mayor calidad poseen índices de
concentración excesivamente altos.
Estos mapas de la concentración de la propiedad rural en Colombia son
contundentes en demostrar (reflejado en el color obscuro dominante en todo el
territorio) el fracaso de la política de tierras en Colombia analizada en el capítulo 2.
Adicionalmente sirve para corroborar que la idea de que la gran propiedad se
encuentra localizada en territorios donde la calidad de la tierra es muy baja, y donde
el acceso a mercados y a vías es precario es falsa, como se evidencia en el mapa
de la concentración por UAF.
101
Gráfica 3.8 Coeficiente Gini de tierras por municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de la Salle
102
Gráfica 3.9 Coeficiente Gini UAF por municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de la Salle
103
3.3 El reparto de baldíos y la concentración de la tierra
Durante gran parte del siglo XX la privatización de baldíos llevó al predominio de la gran
propiedad dentro de la frontera agraria. Muchas veces esta privatización se hacía por la vía
de la usurpación de baldíos ya que resultaba menos costoso que las vías legales. Frente al
creciente comercio internacional durante el siglo XIX aumentó la demanda de tierras baldías
para explotación agroforestal (UPRA, 2016).
Si bien la política de adjudicación de baldíos mantuvo la desigual distribución de la
tierra, las adjudicaciones de terrenos medianos y pequeños contribuyeron a la
formación de una clase media rural, lo cual hacía parte del ideario liberal y el
conservador. Fue evidente en la política de baldíos durante siglo XX el interés de
los gobernantes colombianos de entonces de promover la colonización campesina
y la expansión de la frontera agraria, principalmente (Centro Nacional de Memoria
Histórica, 2016).
Legrand (1988) analizó los cambios en la política de concesión de baldíos durante
el período comprendido entre 1827 y 1931. Recientemente el trabajo de Rocío
Londoño (2016) presentado por el Centro Nacional de Memoria Histórica, actualizó
las cifras del reparto de baldíos de la Nación. Un análisis más detallado de la política
de baldíos en Colombia se presenta en el Anexo 1.
La tabla 3.4 muestra las concesiones de baldíos de la nación durante el periodo
1987 a 2012. La gráfica 3.10 muestra los Ginis estimados para las concesiones de
baldíos, la gráfica 3.11 muestra los porcentajes de concesiones de baldíos según
rangos de tamaños para cada periodo de análisis, y la gráfica 3.12 muestra los
porcentajes de áreas de baldíos entregadas según rangos de tamaños para el total
del periodo de análisis (1827-2012).
104
Tabla 3.4 Concesiones de Baldíos de la Nación 1827 - 2012
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016). Cálculos propios
La tabla 3.4 y la gráfica 3.10 muestran como durante el siglo XIX (periodos 1827-
1869 y 1870-1900) las concesiones de baldíos fueron muy importantes en la
consolidación de la gran propiedad. Los Ginis de concesiones de baldíos fueron
para estos periodos de 0,85 y 0,73 respectivamente, y posteriormente decrecen
durante el siglo XX y XXI, fluctuando en rangos de entre 0,25 y 0,50.
Adjudicatario o comunero 28.708 267.964 1,21% 0,37% 9,3
Otra forma de tenencia 64.959 3.178.597 2,74% 4,43% 48,9
Mixta 96.501 3.779.737 4,07% 5,27% 39,2
No sabe 206.171 18.183.978 8,70% 25,33% 88,2
Total 2.370.099 71.775.706 100% 100% 397
Fuente: DANE (2016). Cálculos propios
Un dato muy importante que llama la atención observando la gráfica 3.8, es quienes
responden “No sabe” frente a la pregunta del CNA sobre el tipo tenencia. La
108
respuesta “No sabe” corresponden a un área de 18.183.978 hectáreas, es decir
25,33% del área y 8,70% del total de UPAS. Este dato revela la informalidad de la
tierra y pone en evidencia el desconocimiento del Estado de quienes son los dueños
de la tierra en Colombia.
Gráfica 3.13 Porcentaje de UPAS y de Área según Forma de Tenencia.
Fuente: DANE (2016). Cálculos propios
Índice de informalidad de la UPRA
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) ha calculado recientemente
un índice de informalidad que permite estimar, identificar y delimitar áreas con
posible presencia de informalidad en la tenencia de la tierra a nivel predial, con el
objetivo de servir de insumo técnico en el proceso de planificación del ordenamiento
social y productivo de la propiedad rural del país. Para el cálculo del índice de
informalidad, la UPRA tuvo en cuenta los predios que cumplieran con cualquiera de
los siguientes criterios:
Predios sin matrícula inmobiliaria: Con el propósito de presumir qué predios no
cuentan con un antecedente registral y, por ende, tienen problemas de
informalidad, con base en la información del catastro se clasifican los predios
con matrícula inmobiliaria identificada (se presume que cuenta con antecedente
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Comodato
Ocupación de hecho
Adjudicatario o comunero
Aparcería
Usufructo
Arriendo
Otra forma de tenencia
Mixta
Propiedad colectiva
No sabe
Propia
% de UPAS % de Área
109
registral) y aquellos que no registran matrícula inmobiliaria (se presume que son
predios sin antecedente (registral-informal).
Predios identificados con mejoras en predio ajeno dentro de la base catastral en
la base de datos catastral: Para esta variable, se toman las mejoras en predio
ajeno de la base catastral, presumiendo que son posesiones sobre predios de
propiedad privada, susceptibles de formalización.
Predios no interrelacionados en el Proyecto Interrelación Catastro-Registro
(Icare): La Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) han realizado la interrelación de sus bases
de datos con el propósito de buscar una mayor transparencia y agilidad en el
sistema y dar acceso de forma eficiente y segura a la información acerca de
predios, propietarios y transferencia de propiedad. Como resultado de esta
interrelación, se identificaron predios que coincidieron en ambas bases de datos,
los cuales se denominan «predios con interrelación»; por otro lado, los predios
catastrales sin interrelación fueron aquellos que por medio de las variables
utilizadas no encontraron una pareja en la base de registro, razón por la cual se
presume que los mismos tienen alta posibilidad de ser informales.
Predios con falsa tradición registrada en el folio de matrícula inmobiliaria: La
falsa tradición es una inscripción realizada en el folio que se hace a favor de una
persona a quien otra, que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido,
le ha hecho acto de transferencia.
Los predios que cumplan con al menos una de las condiciones anteriores se
contabilizan como predios con indicios de alguna situación de informalidad y, por
ende, se suman dentro del número total de predios presuntos informales para cada
municipio. De esta manera se conforma el índice de informalidad municipal en todo
el país. La gráfica 3.14 muestra el mapa de la informalidad en Colombia, estimado
a partir del índice de la UPRA. Se observa en este mapa la alta predominancia en
todo el territorio de las tonalidades obscuras, que demuestran la alta informalidad
de la tierra en Colombia.
110
Gráfica 3.14 Porcentaje de Informalidad de la propiedad de la tierra Municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de La Salle
111
De acuerdo con este índice de informalidad la UPRA estimó que el país cuenta con
un 54,31 % de informalidad en la tenencia de la tierra1. De los 1122 municipios
sobre los cuales se calculó el índice, 288 presentan entre el 75 y el 100 % de
informalidad, 429 municipios entre el 50 y el 75 % de informalidad, 334 entre el 25
y el 50 % y solo 68 entre el 0 y el 25 %. Dentro de los departamentos con mayor
incidencia en los altos índices de informalidad del país, se encuentran Boyacá,
Cundinamarca, Nariño, Antioquia y Cauca. Los resultados del índice de informalidad
la UPRA a nivel municipal y departamental se presentan en el Anexo 7.
La informalidad en los derechos de propiedad y la concentración de la tierra
Con el fin de examinar la asociación entre la concentración de la tierra medida por
el coeficiente de Gini y el índice de Informalidad realizada por la UPRA, se realiza
un ajuste de un modelo de regresión simple (Ver gráfica 3.12). Los resultados
arrojan que no se encuentra una relación entre las dos características, ya que el
modelo de regresión simple no muestra una relación significativa entre las dos
variables (p=0,545).
Gráfica 3.12 Regresión simple Gini de tierras a índice de informalidad
Fuente: UPRA 2016, DANE 2015. Cálculos propios
112
El modelo de regresión simple no muestra asociación entre la informalidad de los
derechos de propiedad y la concentración de la tierra a nivel municipal. Los datos
observados en la gráfica 3.12 muestran una gran dispersión en las observaciones,
por lo cual no se encuentra ninguna tendencia estadística, a pesar de que muchos
analistas coinciden en que la debilidad de los derechos de propiedad ha sido una
causa muy importante de la concentración de la tierra en Colombia. Una primera
explicación es que la información de la UPRA se basa en los registros catastrales y
notariales que solo cubren una parte de la población. Probablemente exista un
desfase temporal entre estas variables, para lo cual se necesitarían series
temporales, con las que el país no cuenta. También es importante hacer
investigación cualitativa y verificación en campo con variables más precisas.
3.5 Consecuencias concentración de la propiedad rural para la eficiencia en
Colombia
La tierra es el principal activo productivo y la agricultura es la fuente de ingresos
más importante para los pobres rurales en los países en desarrollo26. El acceso a la
tierra es fundamental para construir medios de vida viables y salir de la pobreza.
Por ello, la concentración de la tierra es un obstáculo para incrementar la
productividad agrícola y los ingresos rurales (Banco Mundial, 2008). La desigualdad
en el acceso a la tierra restringe los ingresos provenientes de la tierra y también del
trabajo, haciendo más difícil escapar de la pobreza. La desigualdad en el acceso a
la tierra no solo aumenta la desigualdad por ingresos, sino que también es probable
que reduzca la producción agrícola total y disminuya el crecimiento económico. Por
ello las estructuras agrarias caracterizadas por una alta desigualdad están
asociadas con relaciones políticas y sociales poco democráticas, características de
economías pobres y con una extrema desigualdad de los ingresos.
Dada la importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en
desarrollo, la tierra ha sido un tema importante en los debates y teorías sobre el
desarrollo y una fuente de movimientos sociales y políticos, y de conflicto agrario.
26 La industria urbana suele ser demasiado exigente en habilidades y capital como para ser una
opción para los campesinos pobres.
113
Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y desigualdad, ya
que en situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra,
los retornos del trabajo serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia
si la propiedad de la tierra es extremadamente sesgada, la desigualdad de los
ingresos será muy alta y la pobreza será generalizada entre los que no puedan
acceder a la tierra.
Los datos de la estructura de la propiedad agraria en Colombia revelan una
desigualdad en el acceso a la tierra históricamente elevada, y que ha venido
creciendo en las últimas mediciones. El análisis comparativo mostró que los índices
de concentración de la tierra ponen a Colombia como uno de los países más
desiguales de la región e incluso del mundo. La elevada desigualdad de la
propiedad rural en Colombia tiene consecuencias graves para el desarrollo del país
en el orden social, económico y ambiental.
La concentración de la tierra es suficiente para producir desigualdad y pobreza.
Dónde la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los retornos a la tierra
serán altos y los retornos al trabajo serán bajos. La concentración de la tierra trae
como consecuencia una disminución de los salarios rurales. Los grandes
propietarios utilizan técnicas de producción que demandan poca mano de obra. Esta
situación genera un aumento en la oferta laboral que no es absorbida por las
grandes explotaciones, y como resultado hay un excedente de mano de obra en las
pequeñas explotaciones, generando condiciones de desempleo y subempleo. La
disminución del salario rural a la larga disminuye también el salario urbano y genera
desempleo en el sector urbano. La concentración de la tierra reduce producción
agrícola total porque, como veremos, las grandes explotaciones son menos
productivas. Sin embargo, los grandes propietarios se benefician porque tienen
mucha tierra y pagan salarios bajos, lo cual aumenta la desigualdad. La disminución
de los salarios produce pobreza generalizada (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
De acuerdo a los datos del CNA de 2014, el 5,5% de la tierra corresponde a predios
de menos de 10 hectáreas, pero en ellos vive el 76% de la población rural (Tabla
2.3). La concentración de la tierra genera un alto nivel de desempleo y subempleo
114
debido al exceso de población en las pequeñas explotaciones y la baja demanda de
trabajadores de las grandes explotaciones. El exceso de trabajadores además
disminuye los salarios, genera migraciones masivas hacia los centros urbanos y
pobreza tanto rural como urbana.
La inequidad en el acceso a la tierra genera un grave conflicto ambiental por el uso
inadecuado del suelo. Gran parte de la tierra de uso agropecuario está ocupada por
latifundios en ganaderías extensivas de baja productividad, con un grave deterioro
de los bosques, el agua y la biodiversidad. Solo una pequeña proporción de la tierra
en grandes predios se utilizó en cultivos agroindustriales con alto uso de insumos.
En vista de que las tierras planas y de buena calidad fueron acaparadas por el
latifundio improductivo, los campesinos utilizaron las tierras de alta pendiente en la
zona andina, en páramos o humedales, o expandieron la frontera en la selva y en
los bosques causando enormes daños ambientales (Reyes, 2016).
También la inequidad en el acceso a la tierra ha sido una causa muy importante del
conflicto armado y social del país. En Colombia la apropiación, el uso y la tenencia
de la tierra han sido motores del origen y la perpetuación del conflicto armado27
(Fajardo, 2015). El hecho de que el problema de la tierra haya sido el primer punto
de la negociación en el acuerdo de paz firmado en el año 2016, es una demostración
de que la disputa por la tierra fue neurálgica en el conflicto colombiano. La debilidad
histórica de los derechos de propiedad agraria en Colombia permitió a los agentes
con más poder apropiarse de la tierra, legal o ilegalmente, muchas veces con el uso
de la violencia, llevando a incrementar el tamaño de los predios más allá de
cualquier criterio de eficiencia económica y social.
Una de las consecuencias más importantes de la desigualdad de la propiedad rural
en Colombia se relaciona con la eficiencia. Los datos del censo revelan que la mayor
parte de la tierra se encuentra en predios muy grandes, mientras la mayoría de
pequeños productores de economía campesina no poseen tierra suficiente. Si las
27 El conflicto en Colombia ha cobrado la vida de 220.000 seres humanos entre 1958 y el 2012. Adicionalmente los datos incluyen 23.000 víctimas de asesinatos selectivos, 11.750 víctimas de masacres, y 27.023 víctimas de secuestros. Más de medio siglo de violencia han dejado 6 millones de hectáreas despojadas y 7 millones de desplazados (Grupo Memoria Histórica, 2013).
115
pequeñas explotaciones son más eficientes que las grandes como se ha reportado
en la mayor parte de la literatura internacional, la estructura de tamaños de predios
en Colombia muestra que el equilibrio de tamaños de predios no se ajusta en el
tamaño óptimo, generando una ineficiencia económica.
El tamaño óptimo de explotación agrícola es un área que es operada con eficiencia
económica en el sentido amplio. Para Berry (2016), la eficiencia económica reducida
es aquella que solo tiene en cuenta la productividad agrícola, mientras que la
eficiencia económica amplia incluye además variables como la generación de
empleo y la preservación del medio ambiente (Berry, 2016). Como lo afirma
Vogelgesang (1996) “Si se supone que hay una distribución óptima de las unidades
agrícolas en el tiempo y el espacio y que está vinculada al tamaño, lo más probable
es que una distribución extremadamente sesgada que no permite ajustes del
tamaño con fines de optimización también sea inadecuada desde el punto de vista
de la eficiencia” (Vogelgesang, 1996).
116
CAPÍTULO 4
LA RELACIÓN INVERSA ENTRE EL TAMAÑO DE LA FINCA Y LA
PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA: TEORÍA Y EVIDENCIAS
INTERNACIONALES
117
CAPÍTULO 4. LA RELACIÓN INVERSA ENTRE EL TAMAÑO DE LA FINCA Y
LA PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA: TEORÍA Y EVIDENCIAS
INTERNACIONALES
Introducción
Ha habido un debate que lleva varios siglos en la economía acerca de la importancia
y la eficiencia de las fincas en pequeña escala. Muchos afirman que las grandes
explotaciones son más eficientes que las pequeñas, y por lo tanto subdividirlas por
medio de una reforma agraria reduciría la producción agrícola, la eficiencia y el
crecimiento económico. Casi un siglo de investigación por los economistas agrícolas
ha producido un contraintuitivo hecho estilizado: los pequeños agricultores
generalmente usan la tierra, el capital y la mano de obra más eficientemente que
los grandes agricultores. Esta relación inversa entre el tamaño de la finca y la
productividad agrícola implica que redistribuir la tierra de las grandes explotaciones
a los pequeños agricultores familiares aumentará la eficiencia de la economía
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). Con pocas excepciones la
superioridad en productividad y eficiencia de las pequeñas explotaciones familiares
sobre las grandes explotaciones comerciales continúa hoy (Banco Mundial, 2006).
La relación inversa (en adelante RI) entre el tamaño del predio y la productividad
agrícola es la evidencia empírica más importante de la economía agraria (Fan, 2005;
Dyer, 1991; Lipton M. , 2009) y ha sido la principal justificación para emprender
reformas agrarias como requisito para superar los obstáculos al desarrollo. Las
reformas agrarias iniciadas durante la segunda posguerra e impulsadas durante la
guerra fría se fundamentaban en las evidencias de la mayor eficiencia de los
pequeños agricultores. A pesar de la solides teórica y del gran acerbo de evidencias
internacionales, la RI ha sido objeto de un gran debate en las ciencias económicas,
toda vez que sus resultados se oponen a los postulados de la teoría neoclásica que
normalmente encuentran rendimientos constantes a escala en la economía.
118
A los responsables de la política pública les interesa aumentar la productividad
agrícola y reducir las desigualdades en el acceso a la propiedad rural, por lo cual la
constatación de una RI sugiere que estos dos objetivos se pueden lograr con una
misma política de reforma agraria. Desde hace mucho tiempo la relación inversa
entre el tamaño de la finca y la productividad de la tierra ha sido un elemento clave
en el argumento de que tal distribución de la tierra puede ser equitativa (a corto y a
largo plazo) y a la vez promotora del crecimiento. El desafío intelectual consiste en
entender que el asegurar que los grandes propietarios tengan más tierra, como
consecuencia condena a los demás a tener muy poca. La RI por lo general implica
que el ingreso agrícola total llegará al máximo cuando la tierra esté casi igualmente
distribuida. Esto a la vez implica que la brecha total de la pobreza se minimiza bajo
una distribución tal de la tierra (Berry, 2014).
Este capítulo muestra los elementos teóricos que han sido reportados en la literatura
sobre los orígenes de la RI, sus explicaciones y las principales objeciones que aún
persisten entre algunos economistas. A partir de estas bases teóricas se examinará
en el próximo capítulo la evidencia de una RI en Colombia.
4.1 La Relación Inversa: Elementos teóricos
Origen e importancia
La Relación Inversa (RI) sostiene que a medida que se incrementa el tamaño de la
finca, disminuye la producción agrícola por hectárea. Tanto histórica como
geográficamente, la evidencia empírica sobre la existencia de una RI es
abrumadora, abarcando desde la Inglaterra medieval, Rusia prerrevolucionaria y
China hasta los países en desarrollo contemporáneos en Asia, África y
Latinoamérica (Dyer, 1991). Iniciando el siglo XX, los estudios de Chayanov sobre
la economía campesina en Rusia mostraron evidencias sobre la mayor
productividad de los predios pequeños. Pero más recientemente Amartya Sen en
1962 encontró en la India evidencias cuantitativamente sólidas. Tomando los datos
de Indian Farm Management Surveys, Sen encontró que, en términos generales, la
119
productividad de la tierra disminuía conforme aumentaba el tamaño de la
explotación. La posterior investigación empírica dejó pocas dudas sobre la validez
y generalidad de este fenómeno observado en muchos países de Asia, África y
América Latina28.
La RI constituye el núcleo microeconómico para establecer el tamaño óptimo de
explotación agrícola y la justificación más importante para una reforma agraria
redistributiva (Cornia, 1985). La principal justificación en que se fundamenta la
reforma agraria es que las grandes fincas desaprovechan la tierra mientras que las
fincas pequeñas subutilizan la mano de obra, lo que resulta en bajo nivel de
productividad de la tierra y del trabajo, y por consiguiente genera pobreza y
desigualdad. Pero ante todo el debate de la reforma agraria se ha centrado en la
pregunta por el desarrollo económico nacional (White, Borras Jr., & Hall, 2014).
Los debates sobre reforma agraria han girado en torno a la eficiencia de la escala
de producción. La agricultura en pequeña escala ha sido cuestionada sobre su
viabilidad y su papel en la producción mundial de alimentos. Con esta perspectiva
las políticas públicas han apoyado a las grandes explotaciones basadas en su
supuesta mayor eficiencia, logrando a una estructura dualista de grandes granjas
capitalistas dedicadas a la exportación, mientras se considera que los pequeños
deben desaparecer o integrarse a los agronegocios29.
Los pequeños productores son criticados por que utilizan tecnologías atrasadas y
porque no es eficiente mecanizar sus pequeñas granjas para elevar la
productividad. Por el contrario, a menudo se ha considerado que las grandes
explotaciones tienen economías de escala, pues utilizan tecnologías modernas y
mecanización que los lleva a un nivel de productividad y eficiencia mayor que los
28 Berry y Cline (1979) mostraron un impresionante conjunto de pruebas que confirman la generalidad
de una RI entre el tamaño de la finca y la productividad por hectárea en países como Colombia, Brasil, India, Filipinas, Malasia y Paquistán. También Cornia (1985) en un estudio amplio encontró evidencias de la RI en un amplio estudio de 15 países. Carter (1984) para el norte de la India, Heltberg (1998) en Pakistán, Masterson (2005) en Paraguay, Thapa (2007) en Nepal, Dyer (2008) en Egipto y Helfand (2004) en Brasil entre los muchos estudios existentes. 29 Según el Banco Mundial, los pequeños agricultores tienen tres alternativas: ser asalariados en
las grandes agrocadenas que producen para la exportación, integrarse a la producción capitalista de monocultivos en gran escala o migrar a las ciudades (Banco Mundial, 2008).
120
pequeños agricultores. Por lo tanto dividir las grandes explotaciones por medio de
una RA distributiva llevará a una pérdida de eficiencia.
Sin embargo, para analizar la eficiencia y la escala de producción se deben tener
en cuenta tres hechos importantes. El primero es que la propiedad de la tierra es
muy diferente a la de otros activos por su papel fundamental en la generación de
ingresos, estatus y poder local, y por lo tanto la desigualdad extrema en el acceso
a la tierra distorsiona los mercados generando ineficiencia y desigualdad. El
segundo es que la mayor parte de la tierra no ha sido adquirida como resultado de
una mayor eficiencia de los propietarios, sino producto de la herencia, la
confiscación de tierras, las intervenciones de gobiernos coloniales, la expropiación
violenta o el fraude. Y tercero es que los pequeños agricultores han enfrentado a un
sesgo en las políticas públicas que ha favorecido a los grandes propietarios
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Medidas de la productividad agrícola
La relación inversa entre el tamaño del predio y la productividad agrícola es un
hecho ampliamente demostrado que aún persiste en el siglo XXI30. Sin embargo, los
hallazgos sobre la existencia de una RI han causado mucho desconcierto para los
que siempre han creído en la mayor eficiencia de las grandes explotaciones. Estas
investigaciones normalmente han reportado dos regularidades: la primera es que la
producción agrícola por hectárea decrece cuando aumenta el tamaño de
explotación, y la segunda es que la productividad del trabajo crece cuando aumenta
el tamaño de explotación. De acuerdo con esto:
𝑃𝑀𝐴 = (𝑌𝐵
𝐴)
𝐴= 𝛹(𝐴)
30 Algunos de los autores que encontraron relación inversa durante el siglo XXI son: (Helfand & Taylor, 2017; Assunção & Ghatak, 2003; Verschelde, M, Rayp, & Vandamme, 2012; Gül Ünal, 2008 ; Dyer, 1998; Sial, 2012; Fan, 2005; Thapa, 2007; Lamb, 2001)
121
Donde PMA es la productividad media de la tierra, YB es el valor del producto bruto,
A es el área de la finca, Ψ(A) denota que el rendimiento puede ser una función del
tamaño de la granja. En un mundo donde el tamaño de la granja y el rendimiento no
están relacionados, tenemos 𝜕Ψ(A)/𝜕𝐴 = 0. Sin embargo, normalmente el trabajo
empírico ha encontrado 𝜕Ψ(A)/𝜕𝐴 < 0 lo cual ha llevado al hecho estilizado de que
están inversamente relacionados, y es precisamente lo que ha llevado al abundante
interés en la relación y sus explicaciones (Helfand & Taylor, 2017).
Adicionalmente:
(𝑌𝐵
𝑁)
𝑝< (
𝑌𝐵
𝑁)
𝑔∧ (
𝑌𝐵
𝐴)
𝑝> (
𝑌𝐵
𝐴)
𝑔⟶ (𝑃𝑀𝐴)𝑝 > (𝑃𝑀𝐴)𝑔 ∧ (𝑃𝑀𝑁)𝑝 < (𝑃𝑀𝑁)𝑔
Si N es el número de trabajadores, p es la pequeña finca, y g es la gran unidad
productiva. A partir de la desigualdad anterior, Berry (1979) concluye que dado que
𝑃𝑀𝐴 = 𝑌𝐵 𝐴⁄ (productividad media de la tierra) y que 𝑃𝑀𝑁 = 𝑌𝐵 𝑁⁄ (productividad
media el trabajo) la desigualdad (𝑃𝑀𝐴)𝑝 > (𝑃𝑀𝐴)𝑔 y (𝑃𝑀𝑁)𝑝 < (𝑃𝑀𝑁)𝑔 la
productividad media de la tierra va disminuyendo a medida que crece el tamaño del
predio, pero la productividad media del trabajo aumenta con el tamaño de
explotación (Berry, R.A.; Cline, W.R. , 1979).
En este caso pasar la tierra de las grandes explotaciones a las pequeñas aumentará
la productividad de la tierra, pero reducirá la productividad del trabajo. Ante esta
disyuntiva que se observa en la medición de la RI la pregunta que surge es: ¿cuál
de las dos se debe maximizar para lograr la mayor eficiencia y contribuir al desarrollo
nacional? La respuesta a esta pregunta sería ninguna de las dos.
Para Berry (1979) y Binswanger (1995), la principal variable que deben maximizar
los responsables de la política a fin de lograr una mayor eficiencia es la
productividad total de los factores (PTF), es decir, el valor agregado dividido por la
suma de todos los factores de producción correctamente valorados a sus costos de
oportunidad social. La productividad total de los factores es una medida integral de
productividad. Si, como antes, la tierra, la mano de obra y el capital son los tres
122
factores de producción y los índices de cantidad se construyen utilizando precios, la
PTF se puede escribir como:
𝑃𝑇𝐹 = (𝑄
Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑒 𝑐𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑑𝑒 𝑓𝑎𝑐𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠)
𝐴
= 𝜑(𝐴)
PTF captura efectivamente la productividad con la que se utilizan todos los insumos
en el proceso de producción. Mide las unidades de producto (Q) para cada unidad
de factores de producción utilizados. Si esta medida es una función del tamaño de
la granja, es decir, (𝐴) / 𝜕𝐴 ≠ 0, entonces hay una diferencia inequívoca en cómo las
granjas productivas de diferentes tamaños utilizan los activos en la producción
agrícola, y los formuladores de políticas reciben información clara sobre la relación
entre la productividad y tamaño de granja. Aunque esto es ampliamente reconocido,
un enfoque explícito en la PTF rara vez es el enfoque de los análisis empíricos del
RI en las economías en desarrollo (Helfand & Taylor, 2017).
Sin embargo, dado que en los países en desarrollo el capital es escaso y la mano
de obra es abundante, el costo de oportunidad será más alto para el capital que
para el trabajo, y por lo tanto la PTF será mayor en las pequeñas explotaciones que
utilizan intensivamente el trabajo, que en las grandes que utilizan intensivamente el
capital. En estas circunstancias la productividad de la tierra es un mejor proxy de la
PTF que la productividad del trabajo (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002), y en
consecuencia una RI implicaría que la reforma agraria distributiva aumentaría la
eficiencia económica.
La política pública para el desarrollo económico persigue dos objetivos
fundamentales, el aumento de los ingresos y la igualdad. El primero está asociado
con el crecimiento del PIB y el segundo asociado con la generación de empleo. La
evidencia de una RI muestra que las granjas pequeñas logran ambos objetivos, es
decir el aumento de los ingresos y la igualdad. Sin embargo, aunque la RI no implica
directamente mayor PTF, se debe tener en cuenta que en condiciones de elevado
nivel de desempleo y desigualdad el mejor criterio de eficiencia no es la PTF. Si solo
importara la PTF significaría que el único objetivo es el crecimiento del PIB, y no el
123
empleo, la desigualdad y otros factores del bienestar. Por ello Berry considera que
la PTF es un indicador de “eficiencia limitada” (Berry 2017).
Entre más grandes son las explotaciones agrícolas menor será la demanda de
empleo y oportunidades para los más pobres. El nivel de vida aumenta con el
tamaño del predio, mientras que la probabilidad de estar en situación de pobreza
aumenta cuando disminuye el tamaño de explotación (Lipton 2009). La contribución
al empleo y la distribución de los ingresos se torna más importante que la “eficiencia
limitada” cuando persisten condiciones de alto desempleo y desigualdad. En estas
condiciones las pequeñas explotaciones son preferidas a las grandes porque son
capaces de generar más ingresos y empleo en los segmentos más pobres de la
población. Si midiéramos la eficiencia en un sentido amplio, en condiciones de
desempleo y desigualdad las pequeñas explotaciones serían preferidas, incluso
aunque no fueran más productivas por unidad de área (Berry, 2017).
Implicaciones de la RI
Sen (1962) hace tres observaciones sobre la agricultura india que son pertinentes
para el análisis: “Observación I: Cuando al trabajo familiar empleado en la
agricultura se le “imputa un valor”, en términos de la tasa del salario estándar, gran
parte de la agricultura india aparece sin remuneración”. “Observación II: En líneas
generales, la “rentabilidad” de la agricultura aumenta con el tamaño de la
explotación. La “rentabilidad” equivale al excedente (o déficit) del valor de la
producción con respecto a los costos, incluyendo el valor imputado de la mano de
obra”. “Observación III: De manera general, la productividad por acre disminuye con
el tamaño de la explotación” (Sen, 1962).
La observación I tiene que ver con las condiciones de pobreza y con la dificultad
intrínseca que tiene la ponderación del trabajo familiar. Las estimaciones
cuantitativas que se hacen de la pequeña producción teniendo como referencia un
estándar, como el salario mínimo, terminan presentando resultados que parecen
ilógicos, y que no guardan relación con los criterios de optimización de la teoría
124
convencional. En condiciones de pobreza, el costo de oportunidad del tiempo y de
la mano de obra familiar no se puede asimilar a los de las prácticas contables que
se usan en el mundo financiero. En las pequeñas unidades productivas se llevan a
cabo tareas que podrían ser calificadas como “irracionales” desde los principios de
la eficiencia paretiana. No obstante, esta “anomalía” la pequeña unidad se
mantiene.
La observación II se refiere a la relación positiva que existe entre el tamaño de la
explotación y la rentabilidad. Las fincas grandes pueden acceder a mayor tecnología
y por esta razón su rentabilidad es más alta que la de las fincas pequeñas. Y en las
fincas grandes la productividad por trabajador es superior a la de las unidades
pequeñas.
Y la observación III es la constatación de la relación inversa. Cuando se analizan
los cambios en la productividad media por hectárea los resultados de las fincas
pequeñas superan los de las unidades grandes.
La observación I de Sen pone en tela de juicio las definiciones usuales de la
eficiencia, y las concepciones sobre la informalidad. Cuando la productividad
marginal baja y, no obstante, continúa aumentando la mano de obra, se presentaría
una situación insostenible si el costo del trabajo se evaluara en términos del salario
estándar. El trabajo de la unidad familiar no es remunerado. Y por esta razón, el
balance negativo que se desprende de la gráfica no se traduce en un cierre de la
producción. A pesar de que estas relaciones serían insostenibles desde la
perspectiva de la contabilidad formal, la pequeña unidad productiva continúa
operando. La estabilidad de estas unidades se mantiene aun cuando los balances
financieros indicarían que no son rentables. Para la familia campesina el costo de
oportunidad de continuar trabajando en la finca no se evalúa con los criterios de un
analista externo, que tiene como referencia el salario estándar.
La gráfica 4.1 combina las unidades de trabajo en el eje horizontal y la producción,
en el eje vertical. La pendiente negativa de la curva HP representa la productividad
marginal del trabajo. Las explotaciones de mayor tamaño estarían ubicadas hacia
la izquierda, pues su productividad por trabajador es superior a la de las fincas
125
pequeñas, que se ubicarían hacia la derecha. El volumen de los salarios está dado
por el área OWAP. En el punto B la productividad es suficiente para pagar los
salarios. Allí habría equilibrio y la masa salarial OWBC es compensada con la
productividad, de tal forma que la ganancia es cero. A la izquierda de B, la ganancia
está dada por el área WHB. Esta situación se presenta en las fincas grandes
(observación II).
Fuente: Sen 1962, p. 246
Las fincas pequeñas, a la derecha de B, tienen pérdidas representadas por el área
BAP porque aun cuando su productividad por hectárea es más alta (relación inversa
y observación III), los costos relativos de la mano de obra son elevados. A pesar de
que las fincas pequeñas tienen pérdidas, continúan operando (observación I)
porque los miembros de la familia no las cuantifican como se hacen en los balances
usuales, que monetizan las horas de trabajo teniendo como referencia algún salario
estándar. La comparación de las áreas WHB y BAP que debería ser el punto de
Gráfica 4.1 Relación entre la producción y las unidades de trabajo (jornales
y número de operarios)
126
partida para mantener o abandonar una explotación, no es considerada por las
familias que explotan unidades pequeñas.
4.2 Explicaciones a la Relación Inversa
La mayor productividad de las pequeñas explotaciones es consecuencia de al
menos tres elementos ampliamente estudiados. En primer lugar, los pequeños
agricultores cultivan un mayor porcentaje de área de la finca, tal como sucede en la
estructura agraria de América Latina donde los minifundios explotan intensivamente
la tierra, en contraste con el panorama de los latifundios improductivos
predominantes en la región. En segundo lugar, en las pequeñas explotaciones hay
una mayor intensidad del uso de la tierra para cultivos, es decir más cosechas al
año por hectárea que las grandes explotaciones. Y en tercer lugar, los predios
pequeños eligen un patrón de cultivos de mayor valor, generalmente cultivos mixtos
en actividades que demandan mayor mano de obra como hortalizas (Boyce, 1987);
en oposición a las grandes explotaciones caracterizadas por monocultivos
mecanizados y ganaderías extensivas. ¿A qué se debe este comportamiento que
exhiben los pequeños agricultores y que lleva la aparición de la RI en los países en
desarrollo? Los hallazgos presentados en la literatura internacional se pueden
agrupar en tres hipótesis que se han consolidado como las más consistentes en la
explicación de la RI: el dualismo del mercado laboral, los costos de transacción de
la mano de obra y las imperfecciones del mercado de factores.
El dualismo del mercado laboral
Según esta hipótesis se supone que los agricultores en pequeña escala están
dotados de abundante mano de obra familiar con un bajo costo de oportunidad, al
tiempo que enfrentan una escasez aguda de capital (Barret, 1996). La explicación
directa de la aparición de una RI es que la mayor productividad de los predios
pequeños se debe a que, frente a una situación de exceso de mano de obra el costo
de oportunidad será cercano a cero, es decir que los pequeños agricultores no
conseguirán empleo fuera de sus explotaciones o lo harán con una remuneración
127
muy inferior al que conseguirán trabajando en su propia granja, por tanto, aplicarán
intensivamente la mano de obra elevando el producto por unidad de área. La
abundancia de mano de obra los lleva a una mayor aplicación de este factor con el
objetivo de maximizar el producto y repartirlo entre los miembros de la familia en
una lógica chayanoviana31.
El exceso de mano de obra en las pequeñas explotaciones es una consecuencia
del monopolio de la tierra, donde el gran propietario ejerce un control local sobre el
mercado laboral. La apropiación de la mayor parte de la tierra eleva la oferta de
mano de obra proveniente de las pequeñas explotaciones y reduce los salarios
(Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002). Esta situación distorsiona los mercados de factores
e impide a la economía campesina la optimización y la acumulación de riqueza
lograda en las empresas capitalistas y mantiene a las economías campesinas en el
nivel de subsistencia (Gül, 2008).
Para los grandes propietarios la tierra representa un bajo costo de oportunidad, por
lo cual la utilizan de manera extensiva. Dado que los grandes propietarios enfrentan
costos del capital financiero más bajos, pueden acceder a mayores niveles de
capital físico y reemplazar la mano de obra que es relativamente más costosa (Sial,
2012). Esto dará como resultado la aparición de una RI, toda vez que el uso
intensivo de capital no podrá elevar el producto por hectárea como si lo hace la
aplicación de mayor trabajo por unidad de área en las pequeñas explotaciones
(Lipton, 2009).
31 De acuerdo a Chayanov (1966) el trabajador familiar campesino opera en un “modo de producción campesino” que lo diferencia de cualquier otro trabajador, ya que su objetivo es garantizar la subsistencia, la cual está determinada por la relación de dependencia dada entre el número de manos que trabajan y el número de bocas que alimentar. Esto explica porque las pequeñas explotaciones producen más por hectárea que un gran productor que aplica mano de obra solo hasta que iguala el producto marginal al salario de mercado, resultando en menos mano de obra contratada por hectárea que los pequeños productores. El modo de producción campesino se genera porque los mercados de productos y factores rurales no están completamente desarrollados o no existen (Chayanov, 1974).
128
Los costos de transacción de la mano de obra
Esta hipótesis se basa en que el tamaño de la explotación podría conducir a costos
diferentes, y estos a su vez generaran distintos niveles de productividad. Pero las
ventajas de los pequeños agricultores que llevan a una RI no dependen de los
costos de producción por unidad de producto, ya que estos son aproximadamente
neutrales a la escala de producción32, sino de los costos de transacción por unidad
de producto, los cuales cambian sustancialmente dependiendo del tamaño de la
finca. Los costos de transacción son los costos asociados con el uso de los factores
y la entrega de bienes al mercado. Los costos de transacción asociados al trabajo
son la búsqueda y selección de trabajadores, el entrenamiento, la asignación de
tareas, la coordinación, la movilización y supervisión de la mano de obra para evitar
la evasión de tareas. La dispersión geográfica concomitante en la agricultura eleva
los costos de la supervisión de la mano de obra, ya que los trabajadores deben
moverse en grandes espacios. En consecuencia, los costos de transacción de la
supervisión de la mano obra aumentan con el tamaño de explotación.
Adicionalmente, “el modo de producción campesino” propio de las pequeñas
explotaciones, posee abundante mano de obra familiar cuyo objetivo es la
maximización del producto por hectárea para garantizar la subsistencia, lo cual
induce un comportamiento cooperativo en la producción que reduce los costos de
transacción de la mano de obra.
El objetivo de la agricultura a gran escala es maximizar beneficios, para lo cual
emplea trabajadores solo hasta el nivel en que el producto marginal de la última
unidad contratada iguala al salario. Adicionalmente dado que sus costos de
transacción por unidad de producto son inferiores para el capital físico, el acceso al
crédito y la comercialización utiliza menos mano de obra que las pequeñas
explotaciones. Sin embargo, en los países en desarrollo caracterizados por capital
32 Las cantidades físicas de insumos por unidad de producto no varían mucho con el tamaño de
explotación; si se aplican dos bultos de fertilizantes por hectárea en una pequeña explotación, se aplicarán los mismos dos bultos por hectárea en una gran explotación. Aunque los costos de fertilizantes o alimentos para el ganado pueden disminuir un poco cuando se adquieren en grandes cantidades, esta diferencia no cambiará la RI.
129
escaso y mano de obra abundante, generalmente subempleada, son más
importantes los costos de transacción del trabajo (Lipton M. , 2009).
El uso intensivo de la mano de obra eleva la productividad agrícola de la tierra
directamente, pero también indirectamente mejora la capacidad productiva de la
tierra al aplicar el trabajo intensivo en abonamiento orgánico y conservación del
suelo, plantación de árboles, manejo de agua, división de parcelas, riegos y
drenajes, etc. Este tipo de inversiones que mejoran la calidad del suelo por hectárea
y que son generadas por la mano de obra, no son frecuentes en las grandes
explotaciones, que en general dependen más del capital físico. De esta manera, los
menores costos de transacción de la mano de obra en las pequeñas explotaciones,
conduce a la aparición de la RI en los países en desarrollo.
Una variable fundamental en la determinación de los costos de transacción es la
calidad de la administración que varía con el tamaño de explotación. Para los
propietarios de las grandes explotaciones los ingresos principales no siempre
provienen de sus granjas, y pueden tener otras ocupaciones de donde derivan sus
ingresos, además suelen ser absentistas, no viven en sus granjas y contratan a un
administrador que supervisa una mano de obra asalariada. Generalmente este
administrador contratado no conoce muy bien el entorno, no posee el conocimiento
ancestral de los campesinos ni las tecnologías mejor adaptadas a ese contexto. Por
el contrario, los pequeños agricultores viven en las granjas, ellos mismos la
administran y un alto porcentaje de la mano de obra es familiar.
Entre más pequeñas sean las explotaciones, mayor es la probabilidad de que
correspondan a agricultura familiar. La presencia de “agricultura familiar” asociada
a los predios pequeños es un elemento esencial en la explicación de la RI, ya que
utilizan mano de obra familiar que es más comprometida y no tiene que ser buscada
y seleccionada, disminuyendo substantivamente los costos de transacción. La mano
de obra en las explotaciones familiares trabaja generalmente a tiempo parcial,
generando más de un tercio de los ingresos fuera de la explotación. El trabajo a
tiempo parcial le permite mayor flexibilidad para adaptarse a los ciclos productivos
y derivar ingresos fuera de la finca que garantizan la estabilidad financiera de la
130
familia. Así mismo las explotaciones familiares presentan distintos grados de
producción agrícola para el autoconsumo y la subsistencia, dependiendo de las
posibilidades del mercado y la dotación de factores en la finca. El autoconsumo es
una garantía para la sobrevivencia de la familia, al tiempo que mejora la rentabilidad
de la explotación cuando se realizan pagos en especie a la mano de obra
contratada. Por último, la característica más importante de la agricultura familiar es
que la gestión de la finca recae en la misma familia, lo cual reduce los costos de
transacción y le da ventajas frente a la agricultura a gran escala (Lipton M. , 2009).
Las imperfecciones del mercado de factores rurales
Según esta hipótesis siempre que existan mercados de factores rurales imperfectos
aparecerá una RI, ya que los precios de los factores serán diferentes para pequeñas
y grandes explotaciones. En general, el costo de oportunidad de la tierra y el capital
son relativamente más bajos para las grandes explotaciones, mientras que para las
pequeñas explotaciones el costo de oportunidad de la mano de obra es más bajo.
Entre más tierra posean las grandes explotaciones, menos tierra tendrán los
pequeños agricultores, así que la escasez de tierra generará excedentes de mano
de obra que reducirán el salario. En condiciones de alto desempleo del trabajo y de
salarios bajos los pequeños agricultores optarán por trabajar en su propia
explotación. Esto conduce a la RI debido al uso más intensivo de la mano de obra
en las pequeñas explotaciones como se explicó arriba.
Las imperfecciones en los mercados de tierras surgen porque la tierra para los
grandes propietarios es más que un factor productivo, ya que genera prestigio y
dominio social, es además un activo de riqueza y un seguro contra la inflación
(Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). Dado que la cantidad de tierra fértil es fija,
el aumento de la población y el desarrollo económico incrementan su valor,
generando una valiosa renta que se apropia el terrateniente. Para los pequeños
productores campesinos la tierra representa un vínculo ancestral, la fuente principal
de ingresos y reproducción de la familia, y el espació de producción de cultura y de
vínculos comunitarios (Palacios 2009). Así la tierra resulta ser un factor muy
131
atractivo que genera incentivos para su acumulación, y en consecuencia el precio
de la tierra siempre se encuentra por encima de sus retornos económicos. En
consecuencia, los mercados de tierras no funcionan y no hay ventas de grandes a
pequeños porque el precio de la tierra está por encima de sus retornos económicos
en valor presente. Además, los grandes propietarios no están interesados en vender
porque ellos ejercen un control sobre el mercado laboral, de modo que si vendieran
la tierra disminuiría la oferta de trabajo y tendrían que pagar salarios más altos
(Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Las imperfecciones del mercado de capital surgen por los costos de transacción
inherentes a los mercados financieros rurales. Las instituciones financieras rurales
enfrentan menores costos de transacción en los grandes propietarios que en los
pequeños. Además, en los mercados financieros rurales es fundamental la garantía,
que para los productores agrícolas suele ser la tierra. Sin embargo, en los países
en desarrollo los pequeños productores, no solo tienen poca tierra, sino que además
carecen a menudo de los títulos de propiedad que exigen las instituciones
financieras como garantía. Esta situación sumada al bajo nivel educativo y la poca
información en trámites financieros de los pequeños propietarios, dificulta su acceso
al crédito formal, y generalmente deben recurrir al crédito informal con elevadas
tasas de interés. Mientras tanto los grandes propietarios tienen acceso preferencial
a grandes cantidades de crédito con bajas tasas de interés. En suma, el acceso fácil
al crédito les permite a los grandes propietarios adquirir un mayor nivel de capital
físico que les resulta barato, mientras que para las pequeñas explotaciones resulta
costoso.
Las imperfecciones del mercado de trabajo surgen del poder monopsónico que
tienen los grandes propietarios localmente sobre la mano de obra. El excedente de
trabajo en las pequeñas explotaciones no es absorbido por las grandes,
disminuyendo así los salarios por debajo del equilibrio competitivo. En
consecuencia, las pequeñas explotaciones usan intensivamente el trabajo, lo cual
les da ventajas debido a los menores costos de transacción en la supervisión de la
mano de obra como ya se mencionó.
132
En resumen, las imperfecciones de los mercados de factores rurales hacen que los
precios de los factores sean diferentes para los pequeños y los grandes
productores. La mayoría de las investigaciones realizadas en el tema coinciden en
que el bajo precio del trabajo en los países en desarrollo lleva a un uso intensivo de
la mano de obra que incrementa la producción agrícola por hectárea. Esta relación
de precios de los factores productivos y las imperfecciones de los mercados de
factores está muy relacionada con el desarrollo económico de los países.
La RI es una consecuencia de una estructura agraria donde los mercados de
factores rurales fallan. La tierra no se puede transferir de los grandes a los pequeños
por medio de mercados distorsionados y el tamaño de las fincas permanecerá lejos
del óptimo de eficiencia. Así mismo la mano de obra permanecerá desempleada
con un salario muy por debajo del salario competitivo, y el capital y la tecnología no
podrán ser adquiridos por los pequeños hasta que no puedan ajustar el tamaño de
explotación. En consecuencia, en presencia de distorsiones de los mercados de
factores la RI permanecerá en la estructura agraria.
4.3 Objeciones a la Relación Inversa
A pesar de la solidez teórica mostrada durante casi un siglo de investigación y de
ser este un hecho estilizado, es decir, aceptado por casi todos los expertos, existen
algunas objeciones a la RI que conviene aclarar. Aunque en general estas
objeciones presentan argumentos muy débiles, no siempre provienen de la
ignorancia en la teoría económica o el desconocimiento del mundo rural, sino que
muchas veces vienen de poderos intereses privados y políticos.
La pregunta de Chicago
Por ejemplo, una objeción que es muy citada en la literatura se conoce como “la
pregunta de Chicago”: ¿Si la tierra es más productiva en las pequeñas
explotaciones, por qué el mercado no transfiere toda la tierra de las grandes a las
pequeñas, y por qué la mano de obra menos productiva en las pequeñas
explotaciones no se transfiere a las grandes donde su productividad es mayor,
133
logrando así mejoras paretianas a través del mercado? La respuesta es muy trivial,
incluso para un ortodoxo de la economía neoclásica, ya que se sabe bien que los
mercados en general son imperfectos, y mucho más los mercados de factores
rurales. Ante imperfecciones de los mercados de tierras las ventas de grandes
propietarios ineficientes a pequeños propietarios eficientes no se producirán.
Los mercados de tierras presentan muchos obstáculos que han sido ampliamente
analizados. En primer lugar, la prevalencia de una visión feudal en la cual el
monopolio de la tierra representa prestigio y permite ejercer control social y político.
En segundo lugar, para los pequeños propietarios no es fácil adquirir la tierra ya que
su valor de mercado es superior a los retornos netos descontados en el presente,
además no tienen capacidad de ahorro ni capital de trabajo para adquirirla y ponerla
a producir, por lo tanto, no es factible la compra. Tercero, los mercados agrarios son
incompletos, no hay perfecta información sobre la calidad y los precios de la tierra
(Lipton, 2009) y los costos de transacción son muy elevados (Deininger, 2004).
Cuarto, a los grandes propietarios les interesa mantener la concentración de la
tierra, ya que pueden ejercer dominio sobre el mercado laboral y así pagar bajos
salarios. Por último, tienen enormes ventajas en mantener grandes propiedades ya
que hay una captura de rentas derivadas la valorización de la tierra, pagan pocos
impuestos y reciben la mayor parte de los subsidios del gobierno (FAO, 2004). Estos
subsidios están dados por un mayor acceso a bienes públicos como infraestructura
e investigación, crédito agropecuario subsidiado y mayor protección frente al
comercio internacional entre otras (de Janvry A. y., 1993).
La calidad de la tierra
Otro argumento muy popular es que la RI es que surge de la omisión de variables
importantes como la calidad de la tierra. Se argumenta que las explotaciones más
pequeñas son más productivas porque se localizan en las tierras más fértiles y mejor
dotadas. Dado que las tierras más fértiles soportan una población mayor, esto lleva
a su fraccionamiento en pequeñas explotaciones. Por el contrario, en tierras de mala
calidad la densidad de la población es baja y prevalecen las explotaciones de gran
134
tamaño. La RI aparece porque la calidad de la tierra está asociada con las pequeñas
explotaciones y esta variable es omitida. Sin embargo, se debe distinguir entre la
calidad endógena y exógena. La primera es producto del trabajo humano que se
aplica a mejorar la calidad de la tierra con riegos, plantación de árboles y
abonamiento, y la segunda que es intrínseca a la localización se relaciona con
factores como las fuentes naturales de agua o la fertilidad propia del suelo.
Pero la calidad de la tierra está lejos de explicar la RI. Muchas nuevas
investigaciones han controlado la calidad de la tierra y han confirmado que los
pequeños son más eficientes dentro de territorios homogéneos. Además, se ha
encontrado que las pequeñas explotaciones suelen tener mayor calidad endógena,
es decir producto de la aplicación del trabajo intensivo, y no producto de una mejor
localización. Por último, en países de África y Latinoamérica se ha verificado la RI
a pesar de que las tierras de mejor calidad exógena pertenecen a los grandes
propietarios que tienen más poder político y acceden a mayores bienes públicos
como carreteras y canales de riego.
Globalización y el avance tecnológico
Finalmente, se ha argumentado que, si bien pudo existir una RI en el pasado, el
nuevo entorno de globalización ha eliminado las ventajas de las pequeñas granjas.
En particular, el comercio internacional, el auge de los supermercados, el desarrollo
económico y el avance de la tecnología han revertido la RI. Pese a estas objeciones,
en el siglo XXI muchos estudios aún siguen confirmando RI en los países en
desarrollo, mostrando que estas variables no han eliminado las ventajas de las
pequeñas granjas en los países en desarrollo. En primer lugar, el comercio
internacional supondría una ventaja comparativa para los grandes agricultores
modernos intensivos en capital, pero en los países en desarrollo las pequeñas
explotaciones mantienen ventajas comparativas en su mano de obra abundante,
produciendo bienes no transables de alto valor por hectárea, además elijen
actividades agrícolas en las que tienen ventajas comparativas y por eso han
sobrevivido a la globalización (Brookfield, 2008).
135
Segundo, los supermercados representan una ventaja para los grandes agricultores
por sus menores costos de transacción en la comercialización, pero en los países
en desarrollo esta ventaja no ha desplazado a los pequeños agricultores que
mantienen sus mercados locales y sus estrategias tradicionales de
comercialización. Tercero, el desarrollo económico puede cambiar la relación de
precios del trabajo y el capital y crear una población más urbana favoreciendo la
aparición de una relación directa; sin embargo, la relación de precios de los factores
no es la única causa de la RI, incluso esta podría persistir, aunque se invierta la
relación de precios de los factores, como lo demuestran las evidencias halladas en
el siglo XXI que aún confirman RI. Por último, la tecnología tampoco ha revertido la
RI, como lo revelaron los estudios en la India donde al principio de la
implementación de la revolución verde solo las grandes explotaciones la
adquirieron, pero posteriormente los pequeños adoptaron las nuevas tecnologías
con tan buenos resultados que incluso intensificaron la RI (Lipton M. , 2009).
El avance tecnológico ha mostrado ser neutral, en el mediano plazo33, a la escala
de producción. En la medida en que la tecnología no modifique la relación de precios
del capital y del trabajo, no revertirá la relación inversa como ocurrió con la
revolución verde en los países en desarrollo. Los pequeños agricultores adoptaron
con retardo la nueva tecnología de la revolución verde, pero una vez apropiada esta
tecnología no tuvo ningún efecto sobre la escala de producción.
El avance tecnológico impulsó los incrementos en la productividad agrícola mundial
con mucha fuerza en la década de 1950 y 1960, pero a partir de 1970 los
incrementos en la productividad han sido cada vez menores, hasta llegar a
incrementos de la productividad casi nulos a partir de 1990 (Lipton M. , 2009). En
vista de que los avances tecnológicos no han podido incrementar la productividad
agrícola a partir de ese momento, sumado a que la frontera agraria se está
agotando, la relación inversa ha cobrado una importancia mayúscula y las reformas
33 Cuando aparecieron las semillas mejoradas de la revolución verde en la India, los pequeños agricultores en un principio no las adoptaron. Se pensaba que estas variedades mejoradas solo podían ser utilizadas por los grandes agricultores, quienes tenían más capital y educación. Sin embargo, los pequeños agricultores experimentaron con estas semillas y las fueron introduciendo lentamente. Un tiempo después implementaron con más intensidad que los grandes agricultores (Bejarano, 1989; Lipton M. , 1989).
136
agrarias han vuelto a las agendas políticas. El avance tecnológico no modificó las
deseconomías de escala en la agricultura de los países en desarrollo, pero la
concentración de la tierra si se constituyó en un obstáculo para una amplia difusión
del progreso tecnológico (CEPAL, 1990). Gracias a la existencia de la relación
inversa, una reforma agraria podrá incrementar la producción al tiempo que
permitirá una mayor difusión del progreso tecnológico.
137
CAPÍTULO 5
LA RELACIÓN INVERSA. INDICIOS EN COLOMBIA
138
CAPÍTULO 5. LA RELACIÓN INVERSA. INDICIOS EN COLOMBIA
Introducción
Colombia ha sido un país que históricamente ha carecido de información estadística
sobre el desempeño de su sector agrícola. Prueba de ello es que solo se han
realizado tres censos agropecuarios y el último se realizó en el año 2014 luego de
44 años de haber realizado el segundo. La información sobre precios y costos de
producción es muy incompleta y el censo no recogió información sobre estas
variables. Por ello han sido pocos los estudios que se han realizado para analizar la
relación entre el tamaño de la finca y la productividad agrícola.
En Colombia no ha habido mucha información estadística sobre la producción
agraria y la tenencia de la tierra que permita establecer de manera objetiva la
relación entre la eficiencia económica y el tamaño de las explotaciones
agropecuarias. En el año 2014 se realizó el último censo nacional agropecuario
luego de 44 años de haber realizado el anterior, y es una buena oportunidad de
actualizar los estudios realizados desde el censo de 1970. Berry (1972) utilizó los
datos del censo de 1970 y encontró RI en Colombia, recientemente Leibovich (2013)
encontró que las pequeñas explotaciones son más productivas que las grandes
tomando los datos de la encuesta de Agroingreso Seguro (AIS). En este capítulo se
tomaron los datos del censo agropecuario 2014 para establecer si aún en el siglo
XXI persiste una RI entre el tamaño de la finca y la productividad agrícola en
Colombia, tal como lo muestra la literatura internacional.
5.1 Antecedentes de la Relación Inversa en Colombia
El estudio pionero en Colombia fue presentado por Albert Berry en 1972 a partir de
los datos del censo nacional agropecuario de 1960, encontrando una fuerte RI entre
el ingreso medio y el tamaño de la finca. El estudio mostró que la producción media
por hectárea en las explotaciones de menos de 5 hectáreas superaba a las
139
explotaciones de 50 hectáreas en un factor de 4,6 a 1; sin embargo, al ajustar las
diferencias en calidad de la tierra el factor pasó a ser de 2 a 1. Para Berry la
ganadería extensiva era el factor decisivo en la baja productividad de las grandes
explotaciones. Berry encontró que para los cultivos la RI no fue muy fuerte; las
unidades de menos de 10 hectáreas mostraron en promedio una ventaja de entre
10 y 15% en relación a las de mayor tamaño; y agregó que con la llegada de nuevas
variedades las grandes y medianas explotaciones alcanzaron mayores
rendimientos por hectárea, aunque fueron efectos transitorios que en el mediano
plazo no pudieron revertir la RI (Berry, 1972).
Si bien se esperaba que después del trabajo de Berry de 1960 las ventajas de las
fincas pequeñas se hubiera reducido debido al avance de los cultivos comerciales
y al limitado acceso a la tecnología en las pequeñas explotaciones (Berry A. , 2016),
un estudio presentado por Leibovich34 en el 2013 encontró una RI incluso más
profunda de los resultados hallados por Berry en 1972. Los datos presentados por
Lebovich fueron objeto de una gran polémica en el país. En estos resultados el
minifundio supera a la gran propiedad por un factor de 7 a 1 (Leibovich, 2013). La
diferencia de productividad por tamaños es tan grande que incluso cometiendo
errores metodológicos se confirmaría una RI en Colombia. Una explicación de las
diferencias en la intensidad de la RI entre el estudio de Berry y el de Leibovich, es
que el segundo usó datos que no son comparables con el censo agropecuario35.
En otro estudio realizado sobre la eficiencia productiva de la agricultura familiar en
Colombia, Forero (2017) midió la rentabilidad de los sistemas de producción en
Colombia, estimando la rentabilidad neta (sin descontar rentas) y la rentabilidad
técnica (contabilizando las rentas pagadas por los productores), encontró que no
existen diferencias en rentabilidad de acuerdo al tipo de productor (Forero,
Rodriguez, Gutierrez-Malaxechebarría, & Nieto, 2017). Sin embargo, este estudio
34 Los datos fueron obtenidos de la encuesta del programa del gobierno para apoyo a la competitividad agrícola “Agroingreso Seguro (AIS)” realizada en el año 2009. 35 La encuesta de AIS estima el valor de la producción a partir de un pronóstico que realizan los productores sobre los ingresos esperados, mientras que el censo pregunta por la producción física obtenida en el último periodo.
140
no es comparable con las mediciones anteriores ya que utiliza la rentabilidad neta
por hectárea, mientras los anteriores utilizan el valor de la producción por hectárea36.
5.2 La investigación empírica a partir de los datos del Censo Nacional
Agropecuario 2014
Los datos
Los datos de producción agropecuaria fueron tomados del censo nacional
agropecuario (CNA) del año 2014, realizado por el Departamento Nacional de
Estadística (DANE). El censo se aplicó 1.101 municipios con una cobertura de
98,9% del territorio. La base de datos cuenta con un total de 5.335.518 registros, de
los cuales se seleccionaron las Unidades de Producción Agropecuaria (UPA) de
acuerdo con las actividades agrícolas más importantes incluida las actividades de
ganadería bovina. Luego de depurar la base de datos, tomando solo las unidades
productivas que durante el año 2013 habían tenido producción en las actividades
seleccionadas, se logró un total de 970.189 UPAs. Los elementos de la depuración
y del trabajo con los datos se presentan en el anexo metodológico (ver anexo 4).
Tabla 5.1 Áreas de cultivos de mayor importancia en Colombia
Nombre cultivo Total área
(hectáreas) % área
agropecuaria
Plátano 915.979 10%
Café 902.409 10%
Yuca 627.470 7%
Maíz amarillo 618.733 7%
Arroz verde 601.520 7%
Palma de aceite 481.735 5%
Maíz blanco 400.297 4%
Caña panelera 329.594 4%
Papa 267.571 3%
Caña de azúcar 239.795 3%
Cacao 199.549 2%
Fuente: CNA 2014. Cálculos propios
36 Como se advirtió anteriormente el indicador de eficiencia que debe utilizarse es la PTF, pero en vista de la dificultad de estimar los costos de oportunidad es preferible utilizar la productividad de la tierra como un mejor proxy de la PTF.
141
Dentro de las actividades agrícolas se filtraron aquellas UPA cuya actividad principal
correspondía a las de mayor prevalencia en el área de uso agropecuario en
Colombia (Ver tabla 5.1). Estas actividades agrícolas representan el 62% del área
de cultivos en 11 actividades (presentadas en la tabla 5.1) de las 455 actividades
agrícolas reportadas en el CNA. Así mismo se tomaron las UPA donde la ganadería
bovina era una actividad importante. Se estimaron los precios de mercado37 de
estas actividades agrícolas y ganaderas, tomando información estadística del
Ministerio de Agricultura (2014) y de agremiaciones agropecuarias. Con los datos
de producción y precios se estimó el valor de la producción agropecuaria por
hectárea en cada UPA.
Para controlar el efecto de la calidad de la tierra por municipio, se utilizó el parámetro
de la unidad agrícola familiar UAF38, que representa un área que se ajusta para cada
municipio de acuerdo con la calidad de la tierra, el acceso a los mercados y la
dotación de bienes públicos. De este modo la UAF corresponderá a un área mayor
cuando la tierra sea de menos calidad o esté alejada de los centros urbanos. El
valor de la producción por UAF presenta una estimación de la productividad por
unidad de tierra de la misma calidad, acceso a mercados y dotación de bienes
públicos, controlando así el efecto de la calidad de la tierra sobre la productividad.
La productividad agropecuaria y el tamaño de la UPA
La ecuación más utilizada en la literatura para probar la RI entre en el tamaño de la
finca y la productividad agrícola se basa en una regresión de mínimos cuadrados
ordinarios como el siguiente modelo:
37 Los precios de mercado son un proxy de los precios al productor, ya que no existe información suficiente sobre estos. 38 La Unidad Agrícola Familiar (UAF) se define como “un fundo de explotación agrícola, pecuaria, forestal o acuícola que dependa directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo familiar, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra contratada”. La UAF es una unidad suficiente para suministrar cada año a la familia que la explote, en condiciones de eficiencia productiva promedio, ingresos equivalentes a dos salarios mínimos legales (Machado A. , 2009).
142
Log (Y) = α + β Log (A) + u
Donde Y es el valor monetario del producto total por hectárea y A es el área en
producción agropecuaria de la finca por hectárea. Si el valor de β es negativo se
confirma la RI. La tabla 5.2 muestra que a nivel nacional, tanto en el agregado de
cultivos como en ganadería, se confirma la RI entre el tamaño de la finca y la
productividad. Tomando las actividades agrícolas más importantes por separado,
también se confirma la RI para todas excepto para caña de azúcar.
Tabla 5.2 Resultados del modelo de regresión
Cultivos Intercepto Pendiente R2 Coeficiente de
correlación
Total Cultivos 7,29 -0,291*** 0,060 -0,255***
Total Ganadería 11,566 -0,572*** 0,378 -0,621***
Algodón 8,227 -0,233*** 0,086 -0,303***
Arroz verde 8,013 -0,302*** 0,076 -0,277***
Arveja verde 10,121 -0,446*** 0,290 -0,541***
Frijol 7,72 -0,47*** 0,113 -0,337***
Maíz amarillo 6,982 -0,287*** 0,090 -0,304***
Maíz blanco 7,268 -0,302*** 0,109 -0,332***
Papa 10,552 -0,416*** 0,228 -0,479***
Tabaco 12,252 -0,511*** 0,248 -0,502***
Yuca 8,454 -0,347*** 0,172 -0,417***
Plátano 7,836 -0,304*** 0,115 -0,342***
Café 11,997 -0,67*** 0,424 -0,655***
Palma de aceite 8,602 -0,309*** 0,180 -0,433***
Caña panelera 3,333 -0,128*** 0,014 -0,123***
Caña de azúcar 3,26 0,022 0,001 0,0036
Cacao 6,999 -0,301*** 0,085 -0,295***
*** Significativo al 1% Fuente: CNA 2014. Cálculos propios
Los datos de la tabla 5.3 muestran la productividad agropecuaria según tamaños de
UPA en hectáreas para el total nacional. El número total de upas del estudio fue de
143
970.189, en la columna 2 se presenta el porcentaje upas que corresponde a cada
rango de tamaños. Este total de upas corresponde a 28.107.785 hectáreas, la
columna 3 presenta el porcentaje de hectáreas para cada rango de tamaños. La
columna 4 muestra la productividad agropecuaria calculada como el valor de la
producción agropecuaria por hectárea. La columna 5 muestra la productividad
agrícola (cultivos) por hectárea y la columna 6 la productividad de la ganadería
bovina por hectárea. La columna 7 muestra el porcentaje de la UPA que está en uso
agropecuario. La columna 8 el porcentaje de área de uso agropecuario que está en
pastos para la ganadería, por diferencia el resto está en uso para cultivos. La
columna 9 muestra la productividad agropecuaria por trabajador permanente. Las
tres últimas columnas muestran los porcentajes de trabajadores permanentes,
familiares y de jornales adicionales respectivamente para cada rango de tamaños
de UPA. La tabla 5.4 muestra la productividad agropecuaria, por rangos de tamaño
por departamentos en Colombia.
Tabla 5.3 Productividad agropecuaria según tamaño del predio. Agregado Nacional
más de 10000 0,01 9,2 $54.920 $32.819 $29.084 42% 96%
Fuente: Datos CNA 2014, cálculos propios
144 Tabla 5.4. Valor de la producción agropecuaria por hectárea según tamaño del predio para los departamentos de Colombia
Valor de la producción agropecuaria en pesos por hectárea según tamaños de predios en hectárea
Departamentos De 0 a 1 De 1 a 2 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 20 De 20 a 50 De 50 a 100 De 100 a 500 De 500 a 1000 De 1000 a 2000 De 2000 a 10000 Más de 10000
Los resultados observados confirman la existencia de una RI en Colombia (tablas
5.3 y 5.4), que se mantiene incluso controlando la calidad de la tierra (tabla 5.5).
Existe una tendencia creciente en el porcentaje del área no explotada y en el área
en pastos para ganadería conforme crece el tamaño de la granja (tabla 5.3). Así
mismo los resultados confirman una relación directa entre la productividad del
trabajo y el tamaño de explotación (tabla 5.6).
La relación del valor de la producción entre las explotaciones pequeñas y las
grandes se va incrementando hasta llegar a relaciones enormes. Los datos de la
149
tabla 5.3 muestran que la relación del valor de la producción de explotaciones de
menos de 5 hectáreas con las de 100 a 500 hectáreas es de 5:1; con las
explotaciones de 1.000 a 2.000 hectáreas es de 16:1; con las de 2.000 a 10.000
hectáreas es de 27:1; y con las explotaciones mayores de 10.000 hectáreas es 76:1.
Las diferencias de productividad se reducen cuando se controla la calidad de la
tierra medida en UAF, no obstante los valores llegan a ser elevados en los extremos.
Las explotaciones menores a 0,5 UAF superan a las que están en el rango de 5 a
10 UAF en una relación de 3:1; con respecto a las explotaciones de 10 a 100 UAF
en una relación de 4:1 y respecto a las explotaciones de más de 100 UAF en una
relación de 13:1.
La baja productividad en las explotaciones más grandes tiene un gran impacto en
la productividad agrícola del país si se tiene que la mayor parte de la tierra se
encuentra en grandes explotaciones (el 1% de las explotaciones más grandes
poseen el 81% de la tierra (OXFAN, 2017)). El ejercicio de simulación presentado
en la tabla 5.7 muestra que si la tierra produjera el promedio de lo que producen las
upas (cerca 1.800.000 pesos por hectárea) el PIB agropecuario aumentaría más de
6 veces.
Adicionalmente la concentración de la tierra impacta negativamente el mercado
laboral. Las upas más grandes analizadas en este estudio, correspondientes a las
explotaciones de más de 500 hectáreas, poseen 40% de la tierra pero solo emplean
al 9% de los trabajadores permanentes; mientras que las explotaciones de menos
de 5 hectáreas, poseen el 7% de la tierra y emplean el 70% de los trabajadores
permanentes. De acuerdo a la tabla 5.7 si las explotaciones agropecuarias
contrataran el promedio de lo que se emplea en las upas (0,44 trabajadores
permanentes por hectárea) la demanda de empleo se multiplicaría por 7 veces
(pasaría de 1,7 millones de trabajadores permanentes a 12,4 millones). En el caso
de los jornaleros se multiplicaría por 6 veces.
La alta concentración de la tierra en Colombia es una causa importante de la alta
intensidad de la RI observada, debido al exceso de mano de obra que se genera en
las pequeñas explotaciones. De acuerdo CNA el 80% de la fuerza laboral es
150
empleada por las pequeñas granjas, mientras las grandes explotan la tierra de
manera extensiva. Las pequeñas explotaciones utilizan más mano de obra por
hectárea que las grandes y esto explica la tendencia decreciente del producto por
trabajador. La concentración de la tierra mantiene la fuerza laboral subempleada y
los salarios deprimidos, y como no es fácil emplearse en el mercado laboral, el costo
de oportunidad de la mano de obra es bajo. Esto explica la alta intensidad de la
mano de obra aplicada en las pequeñas explotaciones.
La calidad de la administración es otra causa muy importante en la explicación de
la RI. En Colombia es muy frecuente que los propietarios de las grandes
explotaciones no vivan en sus granjas, por lo tanto, contratan un administrador y
utilizan mano de obra asalariada. Los grandes propietarios viven generalmente en
las ciudades, en muchas ocasiones por la alta inseguridad en las zonas rurales, e
invierten en tierras sus ingresos derivados en otras actividades. Para ellos la tierra
es un activo muy atractivo donde pueden invertir sus ahorros por su bajo riesgo y
alta valorización41. Las granjas pequeñas tienen ventajas en la administración de las
granjas ya que viven en el predio, utilizan mano de obra familiar y reducen los costos
de transacción por la supervisión de los trabajadores. Estas diferencias en la calidad
de la administración pueden ser muy importantes en la variación observada en la
productividad entre las grandes y las pequeñas explotaciones en Colombia.
La presencia de una RI es también una consecuencia de las múltiples
imperfecciones de los mercados de factores. En general el mercado de tierras es
muy segmentado y no existen ventas de tierras de grandes a pequeños como lo
demuestran los resultados de la política de mercado de tierras en Colombia,
considerada un rotundo fracaso (Machado A. , 2009; Borras Jr S. , 2003; Balcazar,
Lopez, Orozco, & Vega, 2001). El crédito no llega a los pequeños agricultores y por
ello no es fácil que adquieran tierra y capital, y el mercado de trabajo es controlado
41 La tierra se ha convirtió en un activo preferido para acumular riquezas por agentes urbanos como profesionales exitosos, industriales, funcionarios públicos influyentes y políticos poderosos. Más recientemente la acumulación de tierras por narcotraficantes fue enorme, se calcula entre 6 y 9 millones de hectáreas. En todos los casos la tierra fue un activo para acumular riqueza o valorizarla, una defensa contra la inflación, un refugio patrimonial para pagar menos impuestos, o una forma de lavado de activos derivada de actividades ilícitas (Kalmanovitz & López, 2006).
151
por los grandes propietarios que determinan el precio en el mercado laboral.
Mientras permanezca una relación inversa en una estructura agraria siempre
existirán mercados imperfectos que impidan que la tierra se transfiera a sus usos
más eficientes.
La RI en Colombia también es causada por la proporción del área explotada en la
granja y el tipo de actividad elegida según el tamaño de explotación. Las pequeñas
explotaciones están obligadas a cultivar una proporción mayor del área de la granja
para garantizar su sobrevivencia y adicionalmente eligen actividades que generen
mayor valor por hectárea. Como se muestra en la tabla 5.3 las pequeñas
explotaciones utilizan 80% del área de la finca y dedican en promedio 20% de la
superficie agropecuaria a ganadería y 80% a cultivos, mientras que en las grandes
esta proporción se invierte. En general los cultivos generan mucho más valor por
hectárea al año que la ganadería42; según el informe del PNUD (2011) para
Colombia la relación del valor de la producción al año de una hectárea en cultivos
de economía campesina a una hectárea en ganadería es en promedio 14,3:1 en
frijol, 15,3:1 en café y 45,6:1 en papa (PNUD, 2011). Sin duda estos valores explican
gran parte de las enormes diferencias en productividad entre las pequeñas
explotaciones y las grandes.
5.4 La Relación Inversa y los sistemas de producción
La presencia de esta RI está muy correlacionada con los sistemas de producción
predominantes en la estructura agraria colombiana. Estos sistemas productivos
presentan diferentes relaciones de uso de factores y por lo tanto afectan la
productividad agrícola. La tierra de uso agropecuario en Colombia está dominada
por tres sistemas productivos: la ganadería extensiva, los cultivos agroindustriales
en gran escala y la agricultura familiar en pequeña escala.
42 Según cálculos de la Sociedad de Agricultores de Colombia, para el año 2011 el PIB de cultivos representaba 17 billones de pesos, mientras el PIB de la ganadería bovina era de 7,7 billones. Si tenemos en cuenta que según el CNA la ganadería ocupa 34 millones de hectáreas y los cultivos 7 millones aproximadamente, entonces la relación del valor de la producción de cultivos a ganadería será de 11 a 1.
152
La ganadería extensiva
En Colombia el 80% del área de uso agropecuario está sembrada en pastos para la
ganadería, y la mayor parte es de carácter extensivo. La ganadería extensiva en
Colombia es una actividad de muy baja eficiencia productiva y su nivel tecnológico
es muy bajo43. Generalmente la ganadería extensiva es señalada de generar una
alta presión sobre los recursos naturales como el suelo, el agua, los bosques y la
biodiversidad. La tabla 5.3 muestra una fuerte RI en la ganadería, el valor de la
producción en ganadería para los predios de 1.000 a 2.000 hectáreas es en
promedio trece veces menor que los predios de menos de 5 hectáreas.
La ganadería ocupa 38 millones de hectáreas en Colombia, pero de acuerdo a la
vocación de uso agrícola de los suelos, el país solo debería tener 8 millones de
hectáreas en ganadería (UPRA, 2016). Por su carácter extensivo la ganadería
genera muy poco empleo por hectárea y una gran presión sobre la biodiversidad44.
El costo social de la ganadería es mayor si se tiene en cuenta el problema de la
concentración de la tierra y sus vínculos directos con el conflicto armado (Grupo
Memoria Histórica, 2013).
Adicionalmente la ganadería extensiva, desarrollada en predios de gran tamaño,
recibe múltiples subsidios tanto explícitos como implícitos. Por ejemplo, la baja
tributación de su patrimonio en tierras y ganado, la valorización de la tierra generada
por el desarrollo económico, los cuantiosos créditos con tasas de interés subsidiada,
la protección frente al comercio internacional y la omisión del pago de
43 El nivel tecnológico de la ganadería colombiana es muy bajo ya que utiliza mucha tierra por cada
animal, baja inversión en infraestructura y maquinaria, y poco uso de mano de obra. Esto se refleja
en los bajos parámetros productivos que hacen que la ganadería colombiana esté por debajo del
promedio mundial en productividad En Colombia una hectárea en cultivos produce varias veces más
que una hectárea en ganadería (Vergara, 2012).
44 La mayor parte del bosque que se tumba en Colombia se convierte luego en pastos para la
ganadería. La ganadería genera aproximadamente un millón de empleos en 34 millones de
hectáreas; mientras el café, que se produce en pequeñas explotaciones, genera un millón de
empleos en un millón de hectáreas plantadas, es decir que el café genera 34 veces más empleo por
hectárea que la ganadería.
153
externalidades ambientales negativas. Esta situación resulta ser muy beneficiosa
para los ganaderos, pero demasiado perjudicial para el resto de la sociedad que
asume los enormes costos de su ineficiencia económica, social y ambiental. De esta
manera se genera un poderoso incentivo a mantener grandes extensiones en
pastos, a la vez que impide que la tierra se transfiera a usos productivos más
eficientes.
Las actividades agroindustriales
Las actividades agrícolas pueden dividirse en cultivos agroindustriales (como caña
de azúcar, palma de aceite o cereales) y cultivos de economía familiar campesina
(como hortalizas o tubérculos). Los cultivos agroindustriales, casi siempre
asociados a la agricultura capitalista a gran escala, están constituidos por
actividades más intensivas en capital y menos intensivas en mano de obra en
relación a la agricultura a pequeña escala. Según el censo 2014, el 35% del área
agrícola, corresponde a actividades agroindustriales, de las cuales una alta
proporción se desarrolla en predios grandes.
Las actividades agrícolas agroindustriales suelen tener altos niveles de protección
y son beneficiarios de muchos tipos de subsidios del Estado. El sesgo de las
políticas hacia los grandes agricultores ha sido bastante analizado en Colombia y
en toda Latinoamérica. Con el fin de modernizar la agricultura el Estado dotó de
capital productivo y tecnologías modernas subsidiadas principalmente a estos
grandes agricultores además de bajas tasas de interés en los créditos, y una fuerte
protección contra el comercio internacional entre otras ayudas. Por ejemplo,
actividades como el arroz han sido objeto de una protección histórica frente al
comercio internacional, manteniendo así un precio interno elevado para los
consumidores quienes subsidian a los productores (Kalmanovitz & López, 2006). La
caña de azúcar es utilizada en parte para la producción de etanol, que por ley debe
ser mezclado con la gasolina en los automóviles, obteniendo un mayor precio y
rentabilidad para los productores.
154
Por último, uno de los subsidios que muchas veces se desconoce en la política
pública es el ocasionado por las externalidades ambientales negativas que generan
actividades agrícolas de gran escala como la palma de aceite y el azúcar, que
degradan el suelo y sobreexplotan los recursos hídricos. A pesar del apoyo del
Estado a estas actividades en gran escala desarrolladas por empresarios agrícolas
que utilizan intensivamente maquinaria y tecnología moderna, los datos del censo
muestran que la productividad disminuye conforme aumenta el tamaño del predio.
La agricultura familiar
La agricultura familiar es un sistema de producción en pequeña escala en el que la
administración y el trabajo son predominantemente familiares. En Colombia el
78,4% del total de explotaciones corresponden a pequeñas explotaciones de
agricultura familiar, y varios estudios señalan que estas actividades producen entre
el 50 y el 60% de los alimentos de la canasta básica con apenas el 10% de la tierra
de uso agropecuario (Perry, 2011). De acuerdo al CNA, la agricultura familiar a
pequeña escala es quien absorbe la mayor parte del trabajo agrícola permanente y
de jornaleros adicionales. El 88,5% del total de personas que trabajan de manera
permanente y el 86% de los jornales adicionales en las explotaciones
agropecuarias, labora en pequeñas explotaciones.
Los resultados presentados aquí confirman la mayor productividad de las
explotaciones agrícolas familiares; sin embargo, la productividad por trabajador
tiende a disminuir cuando decrece el tamaño del predio lo cual determina bajos
ingresos por trabajador. La mayor parte de la pobreza rural en Colombia, que
alcanza el 45%, se encuentra en las pequeñas explotaciones familiares y se debe
a la baja productividad por trabajador. La pobreza rural en las pequeñas
explotaciones es la principal justificación de una reforma agraria, ya que la baja
productividad por trabajador es consecuencia de la cantidad insuficiente de tierra
con que cuentan las explotaciones agrícolas familiares.
155
156
CONCLUSIONES
A pesar de la urgente necesidad de una reforma agraria en Colombia, es un tema
que no se menciona en la política pública desde hace mucho tiempo, ni es del
interés del debate académico. El elevado nivel de pobreza rural, el alarmante
deterioro ambiental y un persistente conflicto armado han sido las principales
consecuencias de la excesiva concentración de la tierra en Colombia. Los
campesinos fueron victimizados y despojados de su tierra en medio del persistente
conflicto armado interno, llevando la concentración de la tierra a niveles muy
elevados. Esta inequidad en el acceso a la tierra no solo es un asunto de justicia
distributiva, además representa un obstáculo al desarrollo por sus implicaciones
sobre la eficiencia económica y social.
Los datos expuestos en este trabajo acerca de la concentración de la tierra en
Colombia, revelan que la desigualdad de la propiedad agraria en el país es
demasiado elevada y en cada medición ha continuado su senda creciente. El índice
Gini de concentración de la tierra calculado en este trabajo a partir de la información
del CNA del año 2014 es de 0,92, cuando las mediciones del IGAC habían reportado
un gini de 0,87 en el 2012.
La contribución de la política de tierras fue bastante insatisfactoria si se analiza a
partir de su contribución al desarrollo del medio rural y la promoción del progreso y
el bienestar material de la población campesina. La reforma agraria en Colombia es
considerada como una reforma mediocre en relación al contexto latinoamericano.
Tal como lo muestran los resultados de la política de reforma agraria analizados en
el capítulo 2 y el anexo 2, su contribución a la transformación de la estructura agraria
colombiana han sido exiguos. Así mismo, se mostró que la política de reparto de
baldíos, fue importante en la consolidación de la gran propiedad durante el siglo XIX
y principios del siglo XX, pero posteriormente las dinámicas de apropiación y
concentración de la tierra obedecieron más a otras causas, en particular
relacionadas con el escalamiento del conflicto a partir de la década de 1980 en
adelante.
157
La debilidad de los derechos de propiedad como el origen de la concentración de la
propiedad, planteada como una hipótesis central de este trabajo, se ha mostrado
como una causa fundamental en la literatura especializada sobre el caso
colombiano revisada en este trabajo. No obstante, en esta investigación no se
encontraron relaciones estadísticas entre la debilidad de los derechos de propiedad
y la concentración de la tierra. Los datos de ginis municipales presentan muy poca
variabilidad, ya que la tierra está muy concentrada en todo el territorio rural, por lo
tanto no arroja ninguna relación con posibles variables explicativas analizadas en
este trabajo como el índice de informalidad de la propiedad rural, el conflicto, el
índice de desarrollo humano, el área en pastos, entre otras. Otra posible explicación
es que la hipótesis de los derechos de propiedad como causa histórica de la
concentración requería series temporales para su comprobación, toda vez que la
actual concentración de la tierra fue causada por la debilidad en los derechos de
propiedad en periodos anteriores.
Desafortunadamente los responsables de la política pública desconocen las
evidencias de una RI y las implicaciones sobre la mayor eficiencia y equidad de
pasar la tierra de los grandes propietarios a los pequeños agricultores. La
constatación de una RI en Colombia demuestra que la reforma agraria es hoy un
asunto vigente. Los resultados analizados en esta investigación revelan en una
simulación que la producción agropecuaria podría multiplicarse por siete veces y la
mano de obra permanente por seis veces si utilizaran los promedios de producción
y empleo. No obstante, estos promedios son muy inferiores a los niveles de
producción y empleo de las upas de rangos más pequeños, lo cual daría resultados
enormes en el ejercicio de simulación
Desde la década de 1970 la política pública abandonó una intención firme de
realizar una reforma distributiva, requerida para lograr el desarrollo económico,
social y ambiental. Los intentos de reforma agraria en Colombia fracasaron porque
los grandes propietarios se negaron a entregar sus tierras y pactaron leyes con el
gobierno que blindaron sus propiedades. Gran parte de la tierra quedó convertida
en ganaderías extensivas, que generan poco empleo y destruyen el medio
158
ambiente, y una pequeña fracción de las grandes explotaciones recibió cuantiosos
subsidios e infraestructura productiva por parte del Estado para crear agricultura
moderna de exportación. Pero la mayor parte de la población rural son productores
agrícolas que viven en una pequeña porción de la tierra, con altos niveles de
desempleo o subempleo, bajos ingresos y elevada pobreza. La existencia de una
RI demuestra que la concentración de la tierra es ineficiente en términos
económicos, sociales y ambientales, y que el pacto entre los grandes propietarios y
el gobierno para impedir la reforma agraria, junto al sesgo de la política agraria en
favor de las grandes explotaciones ha sido muy costoso para el país.
Los datos del censo nacional agropecuario realizados en el año 2014 en Colombia
confirman la existencia de una RI entre el tamaño del predio y la productividad
agropecuaria, la cual se mantiene incluso controlando la calidad de la tierra. Las
diferencias de productividad entre las pequeñas explotaciones y las grandes pueden
ser enormes si se comparan con las reportadas en Asia o África. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que Latinoamérica se caracteriza por la presencia de enormes
latifundios donde la productividad es muy baja.
Estas grandes explotaciones no solo tienen una baja productividad, sino que
además generan muy poco empleo en las zonas rurales, generando tensiones que
históricamente han derivado en el conflicto armado en Colombia. La desigualdad
extrema en el acceso a la tierra ha generado pobreza rural y urbana, porque el
exceso de mano de obra resultante deprime los salarios y genera la migración de
trabajadores hacia las ciudades. Además el sacrificio ambiental es incalculable, ya
que los latifundios han convertido la biodiversidad de los bosques en pastizales o
en monocultivos, mientras que los campesinos son expulsados hacia zonas
ambientalmente frágiles con grandes daños a los ecosistemas.
En este trabajo se analizaron cuatro posibles causas que pueden explicar la alta
intensidad de la RI en Colombia. La primera causa es la elevada concentración de
la tierra en Colombia que genera un exceso de mano de obra cuyo costo de
oportunidad es muy bajo, lo cual induce una aplicación intensiva del trabajo en las
pequeñas explotaciones, elevando así su productividad. La segunda causa surge
159
de la mayor calidad de la administración en las pequeñas granjas familiares que son
más eficientes que las grandes explotaciones caracterizadas por propietarios
absentistas que contratan la administración y la mano de obra. La tercera causa de
la RI es el tipo de actividad productiva que predomina según el tamaño de
explotación, toda vez que los pequeños agricultores se dedican a actividades que
generan mucho valor por hectárea, mientras que la mayor parte de la tierra que se
encuentra en grandes explotaciones es utilizada en pastos para una ganadería que
genera poco valor por hectárea. Por último, las distorsiones de los mercados de
factores han impedido que la tierra se transfiera de grandes e ineficientes a
pequeñas y eficientes explotaciones.
En este trabajo se mostró que aunque la productividad de la tierra es mayor en las
pequeñas explotaciones, la productividad del trabajo es menor, lo cual determina la
pobreza de los pequeños agricultores. En esta situación, la tecnología no puede
ayudar mucho para superar la pobreza sin antes corregir la desigualdad extrema de
la tierra. Una reforma agraria exitosa debería fraccionar las grandes e ineficientes
explotaciones para lograr un tamaño de explotación en el que la productividad del
trabajo crezca, se supere la pobreza rural y elimine el desempleo rural, al tiempo
que se incrementa la productividad de la tierra.
La política pública debe apoyar más a los pequeños agricultores no solo porque son
más productivos por hectárea, sino principalmente porque generan más empleo,
preservan más el medio ambiente cuando encuentran un entorno favorable,
constituyen un patrimonio cultural muy valioso, dinamizan las economías locales,
aportan más a la seguridad alimentaria y son fundamentales para lograr la
consolidación de la paz en Colombia. Una reforma agraria acompañada de políticas
de apoyo a la agricultura familiar sería importante para combatir la pobreza y la
inequidad rural y urbana, reducir el desempleo, generar crecimiento y desarrollo
económico.
Este trabajo es una contribución importante para Colombia porque permite
actualizar los datos de la estructura agraria y la eficiencia productiva que no contaba
con información censal desde 1970. Después de la confirmación de una RI en
160
Colombia realizada por Berry en 1970 se pensaba que esta tendería a disminuir
debido al crecimiento económico, la urbanización, la modernización de la agricultura
y el avance tecnológico entre otros factores. Sin embargo, los resultados de este
estudio muestran que en el siglo XXI la RI persiste en Colombia e incluso es más
fuerte que la reportada en 1970.
Otro resultado destacable en esta investigación es que aun controlando la calidad
de la tierra se presenta una fuerte RI. En este trabajo se utilizó la UAF, que es una
unidad que permite comparar zonas homogéneas en calidad de la tierra. La mayor
productividad de las explotaciones más pequeñas con respecto a las más grandes,
después de controlar la calidad de la tierra es un resultado que confirma que la
mayor eficiencia de los pequeños agricultores, la cual se debe a características
intrínsecas de los agricultores familiares como la intensidad y flexibilidad en el uso
de la mano de obra y la calidad de la administración entre otros factores, discutidos
ampliamente en este artículo.
Un elemento muy importante en la explicación de la fuerte RI que muestran los
resultados presentados en este trabajo, y que lo diferencia de las evidencias
presentadas en otras regiones del mundo como Asia o África, es la excesiva
concentración de la tierra que caracteriza a la estructura agraria de Colombia, y
también de Suramérica. En Colombia el 0,03% de las explotaciones más grandes,
con un promedio de 50.000 hectáreas cada una, poseen la mitad de la tierra. No es
frecuente en otras regiones del mundo encontrar explotaciones tan grandes. La
mayor parte de estas explotaciones desaprovechan un gran porcentaje de la tierra
y mantienen ganaderías extensivas que generan poco valor por hectárea, pero
ocupan el 80% del área de uso agropecuario. En Colombia en promedio una
hectárea de café produce 15 veces más valor que una hectárea en ganadería. Sin
duda gran parte de la profunda RI observada en Colombia se debe a la
concentración excesiva de la tierra y la predominancia de la ganadería extensiva.
Por último, este trabajo puede ser una contribución muy importante para Colombia,
donde las políticas públicas han apoyado más a las grandes explotaciones,
desconociendo la mayor eficiencia y el enorme potencial de los agricultores
161
familiares. La falta de información estadística y de suficientes estudios científicos en
el país ha creado una posición dominante en favor de una supuesta mayor eficiencia
de las grandes explotaciones. Estos resultados actualizados pueden servir para el
diseño de políticas que no discriminen a los pequeños agricultores y eliminen el
sesgo en favor de las grandes e ineficientes explotaciones. Los resultados
presentados en este trabajo pueden ser muy útiles también para otros países de
Latinoamérica que tienen condiciones similares, e incluso para muchos países
africanos que aún deben resolver el problema de la propiedad de la tierra.
162
Bibliografía
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Hay campo para todos. Bogotá : DANE.
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Alto Comisionado para la Paz. (24 de 11 de 2016). Acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera. Obtenido de
Número de hectáreas 568 23.444 38.416 13.118 75.546
Promedio de hectáreas 63 68 59 43 233
101 a 500 hectáreas
Número de concesionario 21 241 461 127 850
Número de hectáreas 6.223 61.459 103.196 35.068 205.946
Promedio de hectáreas 296 255 224 276 1.051
501 a 1.000 hectáreas
Número de concesionario 14 114 98 64 290
Número de hectáreas 11.259 87.760 84.146 54.091 237.256
Promedio de hectáreas 804 770 959 845 3.378
1.001 a 2.500 hectáreas
Número de concesionario 16 107 64 129 316
Número de hectáreas 26.684 185.460 112.032 264.518 588.694
Promedio de hectáreas 1.668 1.733 1.751 2.051 7.203
2.501 a 5.000 hectáreas
Número de concesionario 16 95 14 9 134
Número de hectáreas 57.810 395.163 53.070 30.797 536.840
Promedio de hectáreas 3.613 4.160 3.791 3.422 14.986
5.000 o más hectáreas
Número de concesionario 19 56 1 2 78
Número de hectáreas 331.208 702.956 6.000 53.799 1.093.963
Promedio de hectáreas 17.432 12.553 6.000 26.900 62.885
175
zona andina los empresarios solicitaban concesiones para el establecimiento del café en los
Santanderes, Cundinamarca, Tolima, Caldas y en todos los territorios de la colonización antioqueña
(Legrand, 1988).
Los gobiernos conservadores del primer tercio del siglo XX expidieron una abundante legislación
con el fin de fomentar y regular la colonización campesina de baldíos y ampliar la frontera
agropecuaria, otorgando grandes extensiones de tierra a empresas agrícolas, mineras y a compañías
ferroviarias. De esta época también data la política de colonización dirigida, que se materializaría en
la conformación de colonias oficiales en varias regiones del país En el trasfondo de tan abundante
legislación se percibe el dinamismo de la colonización cafetera y de la explotación campesina de
tierras incultas en distintas regiones del país. En 1930 fue expedida la Ley 5ª por la cual se ordenó
hacer cesiones de baldíos a varios departamentos y municipios, para el fomento de la agricultura y la
ganadería.
De esta manera el Estado central concedió grandes cantidades de tierras a los agentes con poder
político, militar y económico lo cual consolidó el problema original de la distribución de la tierra. En
este proceso fueron las personas acomodadas las que se apropiaron de los baldíos antes que los
colonos. La privatización de baldíos llevó al predominio de la gran propiedad dentro de la frontera
agraria. Muchas veces esta privatización se hacía por la vía de la usurpación de baldíos ya que
resultaba menos costoso que las vías legales. Frente al creciente comercio internacional durante el
siglo XIX aumentó la demanda de tierras baldías para explotación agroforestal (UPRA, 2016).
Si bien la política de adjudicación de baldíos mantuvo la desigual distribución de la tierra, las
adjudicaciones de terrenos medianos y pequeños contribuyeron a la formación de una clase media
rural, lo cual hacía parte del ideario liberal y el conservador. Fue evidente en la política de baldíos el
interés de los gobernantes colombianos de entonces de promover la colonización campesina y la
expansión de la frontera agraria, principalmente (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
2. Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad agraria
Las décadas de 1920 y 1930 fueron quizás las más convulsionadas en la historia de la primera mitad
del siglo. El problema agrario se tomó la escena política y se visualizó por primera vez como un
problema nacional que merecía la atención del Estado en la medida que constituía un obstáculo al
incipiente proceso de industrialización y de ampliación del mercado interno. Fueron años destacados
en materia del debate sobre el problema de tierras y de decisiones del Estado que se sintetizaron en
la declaración constitucional de que la propiedad tiene una “función social”. Los conflictos sobre la
tierra y el ascenso del partido liberal al poder, junto con el surgimiento de organizaciones sindicales
176
y grupos políticos socialistas y apartados de los partidos tradicionales, constituyeron un ambiente de
cambio y de renovación de propuestas para la acción del Estado (Machado A. , 2010).
En las primeras décadas del siglo XX la agricultura enfrentaba presiones para mejorar su desempeño
la industria estaba emergiendo y el desarrollo de obras de infraestructura incrementaban las demandas
de alimentos básicos. La agricultura se convertía en un cuello de botella y las haciendas fueron vistas
como un sistema arcaico. En las haciendas también había presiones desde los aparceros, sometidos a
relaciones coercitivas, reclamaban ser inquilinos o agricultores libres, lo que llevaría a la erosión del
sistema de hacienda tradicional (De Janvri). Hacia la década de los veinte, las deficiencias de los
mercados de tierra y trabajo ante el auge económico generaron una presión por una reforma agraria
(Kalmanovitz & López, 2006).
En este contexto surge la ley 200 de 1936, como parte de las reformas que llevó a cabo el gobierno
de Alfonso López Pumarejo, con el fin de inducir la modernización de las haciendas con la amenaza
de expropiación en caso de no explotar adecuadamente los predios. Para ello se fundamentó en el
principio de la función social de la tierra, que fue consideraba un patrimonio nacional. Este debate se
había dado en Europa durante el siglo IXX bajo el lema de “la tierra es para quien la trabaja” y por lo
tanto la ley buscaba reconocer el derecho a los trabajadores al dominio de las tierras. Pero una muestra
de la influencia política de los terratenientes fue el laxo requisito de productividad que se fijó: no
menos de la mitad del predio se debía usar productivamente. Para cumplir con esta exigencia se dio
un plazo de 10 años antes de ser expropiados (de Janvry & Sadoulet, 1993), que resultaba muy laxo
teniendo en cuenta que la ley 56 de 1905 había dispuesto la reversión inmediata al Estado de la tierra
adjudicada que no se utilizara.
Entre los aspectos más importantes de la Ley 200 cabe destacar: (i) Para deslindar las tierras de
propiedad privada de los baldíos, estableció como condición de los “fundos poseídos por particulares,
la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos del dueño, como las plantaciones
o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”; (ii) Ordenó “la
extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de
ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de esta ley”; (iii) Exigió como prueba de
dominio o propiedad, “el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia
legal”, o en su defecto, “los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que
consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción ordinaria”; (iv) Concedió un plazo máximo de 10 años para la explotación económica
de los predios privados, a partir de la vigencia de la ley, y en el caso de no hacerlo, la prescripción de
dominio a favor de la Nación; (v) Para quienes hubieran ocupado y explotado tierras incultas de
propiedad privada “durante cinco años continuos, creyendo de buena fe que se trata de tierras
177
baldíos”, estableció a su favor la prescripción de domino sobre el terreno explotado; y (vi) Para
resolver los litigios de tierras, creó una jurisdicción especial denominada “ jueces de tierras” (Centro
Nacional de Memoria Histórica, 2016).
La ley 200 contribuyó a legalizar títulos de dudosa propiedad y viabilizó la adquisición de parcelas
de arrendatarios y la posesión de parcelas a los colonos. Para Mariano Arango los efectos inmediatos
de la Ley 200 fueron muy regresivos, ya que “en primer lugar, la ley legalizó los títulos con tradición
de dominio de 20 años, eliminando la exigencia de título original exigido por la Corte Suprema desde
1926” (Arango, 1987). Para Mauricio Uribe esa decisión, que buscaba frenar la expansión de las
grandes haciendas en baldíos públicos y la usurpación de las mejoras realizadas por los campesinos,
alentó las invasiones de tierras, pues se sabía que los hacendados no tenían tales títulos. Apoyados en
la sentencia, los campesinos se movilizaron y las tensiones y los episodios de violencia se
multiplicaron, lo que llevó a la intervención del gobierno, que se concretó en la citada ley (Uribe
López, 2009)). La Ley 200 se constituía así en una operación gigantesca de adjudicación de baldíos
a terratenientes. Como contraprestación, los terratenientes debían explotar sus tierras en diez años o,
en caso contrario, la tierra se volvería al dominio del Estado. Al respecto Hirschman comentó que la
legislación de la reforma agraria a través de medidas como la Ley 200 se había considerado un
“fracaso” (Hirschman, 2013).
La Ley 200 de 1936 había establecido la base jurídica para el reconocimiento de la propiedad privada
de grandes extensiones en el país, a través de la afirmación legal de diferentes títulos de propiedad
(ventas, sucesiones, donaciones) que no provinieran del Estado, legitimando así la estructura agraria
configurada desde el siglo XIX (Machado A. , 2010). La ley permitió legalizar títulos de dudosa
propiedad, posibilitó la adquisición de las parcelas de arrendatarios y la normalización de la posesión
de los colonos de buena fe y procuró una mejor utilización de la tierra de la gran propiedad, logrando
en este caso un resultado opuesto. El principal error de la Ley 200 es que buscaba atacar la
inutilización de la tierra pero no su subutilización. Se consideraba a la ganadería extensiva e incluso
la silvicultura de algunos tipos de bosques naturales como formas de explotación económica, por lo
cual se expandió la ganadería extensiva en detrimento de la agricultura. La no reglamentación de la
aparcería y la protección arancelaria para la agricultura capitalista buscaban transformar las viejas
estructuras productivas, pero el resultado fue el avance de la ganadería extensiva, y la expulsión de
los colonos y aparceros, con lo cual se produjo un fuerte déficit en la oferta de alimentos (Arango,
1987).
Los años cuarenta fueron el preámbulo de grandes transformaciones y conflictos políticos en la
sociedad colombiana. Se inicia el repliegue del reformismo agrario al extenderse el plazo de la
extinción del dominio y el retroceso en los procesos de modernidad. Adicionalmente se produce el
178
avance de un capitalismo agrario que se impone con la violencia partidista y abre las puertas de un
conflicto social y político de gran dimensión, que se expresará en la denominada Violencia de los
años cincuenta (Machado A. , 2010). Los pobres resultados de la Ley 200, que llevaron a la expulsión
masiva de aparceros45 y la resistencia de los propietarios y el Partido Conservador (Kalmanovitz &
López, 2006), sumada al crecimiento de la industria urbana y las presiones de la Federación de
Cafeteros en favor de la aparcería llevaron al gobierno de López Pumarejo a expedir la ley 100 de
1944.
La Ley 100 contiene tres aspectos centrales: la declaratoria de utilidad pública de los contratos de
aparcería y similares, la extensión a quince años del término de la prescripción extintiva de dominio
a que se refiere el artículo 6o de la Ley 200 de 1936 y aspectos relacionados con la política de parcela-
ciones (Machado A. , 2010). El énfasis de esta ley era dar más seguridad a los derechos de propiedad
frente a las invasiones de colonos y la defensa de los contratos de aparcería que se calificaban como
forma tradicional de producción y de utilidad pública, por lo cual se ampliaba de diez a quince años
en el plazo para la restitución al Estado de los predios no explotados. Esta ley iba en contra del
propósito de promover la moderna agricultura capitalista pues fomentaba las atrasadas relaciones de
aparcería, lo cual fue considerado por algunos analistas como un retroceso (Arango, 1987).
3. La Reforma agraria del Frente Nacional: Ley 135, el Pacto de Chicoral y el DRI
En la década de 1950 se dio una nueva ola de privatizaciones de tierras públicas y expulsión de
colonos (Kalmanovitz & López, 2006). La violencia partidista produjo un flujo migratorio del campo
a las ciudades generalizando el despojo de tierras. El conflicto armado tuvo un gran impacto sobre la
producción agrícola generando déficit de alimentos y desempleo, al tiempo que las invasiones de
tierras se aceleraban en muchas regiones (Cepal). Existía además un temor generalizado de parte de
los grandes propietarios hacia el impuesto a la tierra y al avance electoral en 1960 del entonces
izquierdista Movimiento Revolucionario Liberal MRL. Mientras que los campesinos exigían la
distribución de la tierra, los grandes propietarios pedían protección a la propiedad privada y
compensación total en caso de expropiación, al tiempo que la población urbana quería la
modernización de la agricultura y la reducción de conflictos en las zonas rurales. Para de Janvri se
gestó una coalición entre la clase política urbana y los grandes terratenientes para modernizar la
45 La falta de documentos que probaran por escrito la celebración de los contratos de aparcería,
permitió a arrendatarios y aparceros declararse en muchos casos poseedores de la tierra que ocupaban y solicitar la prescripción adquisitiva del dominio establecida en por la ley sobre los terrenos trabajados durante varios años. La reacción de los propietarios fue el desalojo violento de aparceros y arrendatarios, lanzando un flujo creciente de campesinos hacia las ciudades y otras regiones (Machado A. , 2010).
179
agricultura sin tener que recurrir a la expropiación, dejando así de lado las demandas de los
campesinos que reproducirían el conflicto en una siguiente fase (de Janvry & Sadoulet, 1993).
La respuesta política fue la expedición de la Ley 135 de 1961 o Ley de Reforma Agraria liderada por
el liberal Carlos Lleras Restrepo, con la cual se crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria
(INCORA) cuyo objetivo principal era reestructurar la tenencia de la tierra afectada por la violencia.
La Ley fue el resultado de un proceso de negociación entre las élites de los partidos tradicionales que
buscaban controlar la agitación social en las zonas rurales luego del estallido de la Violencia. Esta
iniciativa partidista surgió durante la conformación del Frente Nacional, también como una respuesta
a las exigencias de la Alianza para el Progreso de Estados Unidos que buscaba contrarrestar el ímpetu
comunista en la región luego de la Revolución Cubana que marcaba el inicio de la guerra fría
(Machado A. , 2009).
Aunque para Lleras Restrepo (1961) el problema central del sector agrario colombiano, era la
extremada inequidad en la distribución de la tierra, la Ley 135 no contemplaba, entre los mecanismos
de intervención estatal, la redistribución directa de la tierra en las zonas incorporadas a la frontera
agropecuaria (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). Lo que en realidad se buscaba era, por
una parte, dotar de tierra a los campesinos minifundistas y a los aparceros y arrendatarios, mediante
la compra de predios de propiedad particular o la expropiación con indemnización en caso de que el
propietario no estuviera dispuesto a vender su tierra, y por otra, racionalizar la colonización
espontánea y legalizar los baldíos explotados por colonos a través de los programas de “colonización
dirigida”. Se buscaba asimismo incentivar la explotación económica de las grandes propiedades,
utilizando una doble amenaza: la extinción del dominio privado por no explotación económica del
predio en el lapso establecido por la ley, y una reforma fiscal (Lleras Restrepo, 1961).
Para Absalón Machado (2009) la reforma agraria de los sesenta tenía sustentos económicos, políticos
y sociales, sin que pueda delimitarse claramente cuál de ellos tenía mayor peso en la decisión de
avanzar en una reforma agraria. La reforma agraria era un proceso de carácter político que buscaba
transformar la estructura agraria; y, por lo tanto, las relaciones de poder en el campo. Ello tenía tanto
impactos económicos en la producción, como sociales en la organización y participación de los
campesinos, pobres y desposeídos rurales (Machado A. , 2009). La reforma iniciada en los años
sesenta se basaba en la función social de la propiedad establecida en la reforma constitucional de
1936, que constituyó el pilar de la intervención estatal para expropiar o comprar tierras que no
cumplían con ese mandato. Por ello, preservó claramente la figura de extinción del dominio a favor
de la Nación sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante 10 años
continuos, entendiéndose esa posesión como la explotación económica del suelo por medio de hechos
positivos propios de dueño.
180
Para Mariano Arango, en la visión del problema agrario se enfrentaban dos visiones: la reformista y
la gran burgués. La primera liderado por Lleras, consideraba que se debía atacar la desigualdad de la
tierra conformando una estructura donde predominen explotaciones familiares pequeñas y medianas.
La segunda liderada por Lauchline Currie apoyaba el avance de la agricultura capitalista durante el
decenio de 1950 y la aplicación del impuesto a la tierra para estimular el uso de la tierra, al tiempo
que la migración de los campesinos debía ser absorbida por la industria urbana (Arango, 1987). Albert
Hirschman afirmaba que la reforma agraria era un proyecto más adecuado para Colombia que las
propuestas de Currie de imponer un impuesto a la tierra porque este provocaría una resistencia de
todos los propietarios en el país, mientras que la reforma solo afectaría a las regiones más atrasadas
donde los terratenientes no podrían generar una gran coalición (Hirschman, 1964).
La Ley 135 se formuló en el marco de un esquema intervencionista que buscaba modernizar el sector
agropecuario, donde aún persistían las relaciones de producción atrasadas y los avances tecnológicos
apenas comenzaban. La reforma buscaba redistribuir la tierra en unidades agrícolas familiares para
fortalecer las economías campesinas; sin embargo, se inició como un pacto de las élites políticas sin
contar con una representación del campesinado nacional (Machado A. , 2009).
La Ley se fundamentaba en tres estrategias fundamentales: primero la dotación de tierras a
campesinos carentes de ellas; segundo, la adecuación de tierras para incorporarlas a la producción, y
tercero la dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos complementarios (Balcazar, Lopez,
Orozco, & Vega, 2001). Los objetivos de la ley eran: reestructuración de la tenencia de la tierra,
fomento de la producción y la productividad, elevación del bienestar de la población campesina,
conservación de recursos naturales y promoción de la organización campesina. La Ley de Reforma
Agraria se apoyaba en el principio de “la función social de la propiedad” enmarcada en la Ley 200
de 1936, constituyéndose en el pilar mediante el cual el Estado expropiaba o compraba tierras que no
cumplieran ese principio. La extinción de dominio se aplica cuando se deja de ejercer posesión sobre
el predio rural, cuando no se encuentra económicamente explotado durante tres años continuos o
cuando los propietarios violen las disposiciones ambientales.
Con la Ley 135 se crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) como la entidad
pública encargada de la gestión de la reforma, también organismos como el Consejo Nacional Agrario
y el Fondo Nacional Agrario (FNA) que es el instrumento al que ingresan las tierras con fines
distributivos. Esta institucionalidad al principio era precaria, no existía un criterio de planeación ni
visiones de largo plazo, el presupuesto inicial fue muy bajo pero progresivamente fue ampliando su
181
capacidad. El país no tenía experiencia ni la capacidad técnica para ejecutar una reforma agraria por
lo cual se recurrió a la cooperación internacional46.
El INCORA, fue la institución encargada de adelantar los programas de reforma agraria. Como
principal organismo ejecutor, las funciones designadas fueron: (1) Administrar a nombre del Estado
las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones
sobre ellas; (2) Administrar el Fondo Nacional Agrario; (3) Determinar las zonas de reforma agraria
en áreas precisas y delimitadas del territorio nacional; (4) Clarificar la situación de las tierras desde
el punto de vista de su propiedad, con el fin de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el
saneamiento de la titulación privada; (5) Adquirir tierras en zonas rurales mediante negociación
directa con los propietarios que las ofrezcan voluntariamente o decretar su expropiación de ser
necesario; (6) Redistribuir, adjudicar y dotar de tierras a la población campesina, y proveer a los
beneficiarios de asistencia técnica y financiación; y (7) Promover y ejecutar conjuntamente con las
entidades especializadas la construcción de vías y caminos vecinales para facilitar las comunicaciones
de las zonas de colonización y de parcelación, así como la dotación de servicios sociales básicos a las
comunidades campesinas.
La Ley 135 sufrió desde el principio una fuerte oposición a las expropiaciones de tierras inexplotadas
por parte una división de los conservadores liderada por Ospina Pérez, lo cual dificultó las
operaciones del INCORA (Arango, 1987). La reforma enfrentaba a los grandes propietarios
organizados entorno a la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) y FEDEGAN (Federación
Colombiana de Ganaderos) en alianza con los poderes políticos local y nacional, contra una fracción
del Partido Liberal que defendía las reformas en favor del campesinado (PNUD, 2011).
En el periodo 1962 a 1967 ingresaron al FNA 357.861 hectáreas, de las cuales 25% correspondían a
compras, 72,4% a cesiones y 1,6% a expropiaciones. Estos resultados fueron absolutamente
insatisfactorios y la Ley 135 se veía como inoperante, por ello los esfuerzos se encaminaron hacia la
“colonización dirigida” ya que el problema que se percibía no era la distribución de la tierra si la
concentración demográfica (Kalmanovitz S. , 1986).
Frente a los resultados se buscó una nueva legislación agraria que diera impulso a la Ley 135, pudiera
afectar la tenencia de tierra y convirtiera los arrendatarios y aparceros en propietarios. Con esta
finalidad se formuló la Ley 1ª de 1968, conocida como de Arrendatarios y Aparceros. En esta Ley se
determinó que eran sujetos de expropiación los predios que se explotaran bajo estas modalidades y
46 En esta época Colombia contó con la participación de misiones técnicas procedentes de Estados Unidos, México, Perú, Francia, Holanda, Israel e Inglaterra, y de organismos como la OEA, FAO y la CEPAL. Adicionalmente la cooperación financiera internacional se dio a través de la AID, el BID, BIRF y el FIDA de la ONU. (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001)
182
serían entregados a los arrendatarios y aparceros, lo cual provocó como reacción su expulsión por
parte de los propietarios. Adicionalmente se reglamentó la Unidad Agrícola Familiar (UAF)47 a fin
de proteger y regular la tenencia y explotación de las porciones de tierra distribuidas individualmente
a los campesinos beneficiarios, en caso de que las tierras ocupadas por los campesinos fuesen
insuficientes para formar unidades agrícolas familiares.
La Ley 1ª triplicó los recursos públicos aumentando visiblemente la planta de personal del INCORA,
pero no introdujo cambios sustanciales en las normas de la Ley 135 de 1961. Así mismo, la estrategia
gubernamental en materia de organización campesina se materializó con la creación de la Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). Sin embargo, el proceso de redistribución de la
propiedad adelantado por el INCORA se estancó. De los 71.000 aparceros inscritos en 1968 que
aspiraban a 514.000 hectáreas, apenas se adquiere el 20 por ciento de las tierras para beneficiar al 12
por ciento de los aspirantes. No obstante, durante el periodo de 1968 a 1972 el número de familias
beneficiadas fue de 19.634 frente a las 14.358 del periodo anterior. También en este periodo hubo un
crecimiento notorio en el porcentaje de compras y expropiación de tierras así como una disminución
en las tierras adquiridas por cesión (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
En 1970 se realizó una evaluación a la Ley 135 de 1961 con expertos de FAO y el IICA en la que se
consideraba que los criterios de la Ley se orientaban más hacia el fomento de la producción y la
productividad antes que a la redistribución del ingreso y el desarrollo social en beneficio del
campesino. Esto se expresaba en el énfasis exagerado hacia el desarrollo de distritos de riegos y obras
de desarrollo físico y tecnológico mientras que el desarrollo social y los demás factores que
explicaban el atraso se habían descuidado (Machado A. , 2009). También se creó una comisión de
expertos parlamentarios que advirtieron sobre el exagerado énfasis en infraestructura física antes que
en desarrollo social y la organización campesina, la necesidad de una mejor planeación de obras por
el INCORA y de establecer análisis costo beneficio para hacer más eficiente la reforma.
Los campesinos agremiados en la ANUC decidieron hacer oposición al gobierno, frente a la lentitud
y poca efectividad de la reforma comenzaron a invadir haciendas reclamando acciones más efectivas
por parte del INCORA. Dentro de los factores que motivaron la radicalización del movimiento
campesino se encuentran: el deterioro de las condiciones económicas y sociales del campesinado, el
47 La UAF quedó definida en la Ley 135 de 1961 como la explotación agraria de un fundo que dependa directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo de una misma familia, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra externa, de la cual no más de la tercera parte de los ingresos puedan ser destinados al pago de deudas originadas en la adquisición de las tierras y puedan disponer de un excedente para el mejoramiento gradual del nivel de vida de la familia. La Ley 160 de 1994 define a la UAF como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.
183
desalojo de arrendatarios y apareceros, y el empeoramiento de las relaciones del Estado con la
organización campesina durante el gobierno de Pastrana.
Los intentos redistributivos de la reforma se habían frustrado, la concentración de la tierra había
crecido entre los censos agropecuarios de 1960 y 1970, la expulsión de arrendatarios y aparceros
había continuado y las pocas tierras expropiadas, fueron marginales y de baja calidad. En 1972 el
INOCORA solo había expropiado el 1,5% de las grandes propiedades y de las 935.000 familias
elegibles solo al 13% se les habían otorgado títulos.
Este resultado fue consecuencia del pacto de las elites políticas con los grandes propietarios
representado por los gremios para modernizar la agricultura y evitar las expropiaciones. Según
Kalmanovitz esta reforma indujo un auge sin precedentes en la producción de cultivos comerciales y
de exportación. La modernización de la agricultura terminó minando el impulso de la reforma, ya que
en estas condiciones no existía la posibilidad de que se diera apoyo político a una iniciativa de
expropiaciones con una agricultura que se expandía vigorosamente (Kalmanovitz & López, 2006).
Para de Janvri este auge fue producto de la alianza con los grandes propietarios para modernizar la
agricultura con grandes obras de infraestructura de riegos y carreteras financiado por el Estado (de
Janvri). La radicalización del movimiento campesino y su acción concertada para invadir miles de
hectáreas en 1971 y 1972 unifico establecimiento político en defensa de los derechos de propiedad
amenazados. Como resultado se firmó en enero de 1972 un acuerdo político entre los gremios
agrícolas, el Congreso y el gobierno con el fin de blindar la gran propiedad, y se conoció como el
Pacto de Chicoral.
El énfasis de la política cambio hacia la capitalización y modernización tecnológica y la incorporación
de tierras a la producción. El gobierno presentó un proyecto que daría lugar a la Ley 4ª de 197348, la
cual reformaba la legislación vigente y contemplaba nuevos criterios para la calificación de predios
como adecuadamente explotados mediante niveles mínimos de productividad. También disponía
entre otras el establecimiento de la renta presuntiva agrícola49, como una manera de ejercer presión a
favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Posteriormente fueron
decretadas la Ley 5ª de 1973, que establecía un sistema de financiamiento para el agro por medio del
48 El nuevo Ministro de Agricultura, Hernán Jaramillo Ocampo, decía ser partidario de la reforma agraria, pero quería una mejor administración del proceso, para lo cual el INCORA no debería seguir entregando tierras sino atender los problemas de los que ya habían recibido tierras, con lo cual su verdadera intención era no hacer más reforma. El Ministro presentó en agosto de 1971 un proyecto de ley modificatorio de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1ª de 1968; y en octubre otro proyecto sobre capitalización del sector agropecuario. Ambos se convirtieron en las Leyes 4 y 5 de 1973, después de la negociación política en Chicoral realizada en enero de 1972 (Machado A. , 2009). 49 La renta presuntiva era del 10% del valor del terreno y del 4% para los predios dedicados a cría de ganado, la producción de leche o ambas actividades.
184
Fondo Financiero Agropecuario, y la Ley 6ª de 1975 sobre los contratos de aparcería, con un énfasis
empresarial, con lo cual cambiaban las normas de la Ley 1 de 1968 que trató de acabar con estas
formas de explotación de la mano de obra rural (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
Desde ese momento la redistribución se limita a las ofertas voluntarias de los terratenientes que el
INCORA compraba por encima de los valores catastrales, incrementando así los costos de adquirir
tierras para redistribuir la propiedad. En la práctica ni los niveles mínimos de productividad, ni la
renta presuntiva funcionaron por la inoperancia y/o corrupción de los funcionarios del INCORA, con
lo cual ni el incremento del impuesto a la tierra ni las expropiaciones se lograron como se esperaba
bajo la Ley 4ª.
Durante el periodo de Pastrana se formuló el Plan de las Cuatro Estrategias bajo la asesoría de
Lauchlin Currie, que buscaba dejar la agricultura en manos del capitalismo agrario, mientras que una
parte del exceso de mano de obra sería absorbido por la industria y la construcción en las ciudades y
la otra parte sería beneficiaria de los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI). El gobierno de
Pastrana en 1973 lanza el DRI con el objetivo inmediato de controlar el alza en los alimentos de
primera necesidad, derivada de su estrategia de fomentar la construcción urbana. El DRI se convirtió
en la alternativa para resolver la pobreza.
Tanto la reforma agraria como el DRI fueron programas concebidos desde afuera, lo cual demuestra
la poca comprensión de la sociedad sobre sus propios problemas. Estos programas fueron vistos como
excluyentes en lugar de complementarios (Machado 2009), ya que al privilegiar sectores específicos
de la población rural y no tocar la tenencia de la tierra, consintieron el proceso de concentración de
la tierra y aumentaron las brechas con las poblaciones desatendidas en las cuales no hubo inversión
social de la misma magnitud (Arango). Para Jesús Antonio Bejarano las políticas de desarrollo rural
integrado de los años setenta estuvieron más vinculadas a la estrategia contrainsurgente que a la
transformación de la estructura agraria (Bejarano, 1989).
El desarrollo rural buscaba dotar a los pequeños productores de insumos y tecnología moderna
acompañados de crédito para mejorar los ingresos, en lugar de buscar un acceso a la tierra y otros
activos productivos. La reforma agraria y desarrollo rural se presentaron, entonces, como programas
excluyentes en lugar de complementarios, y allí radicó en buena parte su precario impacto (Machado
A. , 2009). Más tarde durante el Plan de Desarrollo “Para Cerrar la Brecha” del gobierno de López
Michelsen el DRI se constituye en la principal estrategia del Plan de Alimentación y Nutrición (PAN),
que buscaba modernizar a los campesinos de quienes se había descubierto que si eran importantes,
ya que producían el 55% de los alimentos y el 30% de las materias primas (Arango, 1987).
Las presiones internacionales se estaban alejando de las filosofías redistributivas de la Alianza para
el progreso y el Banco mundial, y habían migrado su posición de apoyo a la reforma agraria hacia un
185
impulso al DRI como estrategia para modernizar a la agricultura campesina. Al respecto Mariano
Arango comenta con sarcasmo que el Banco Mundial en 1973 había admitido la racionalidad
campesina y sus posibilidades de resolver el problema mundial del hambre (Arango, 1987). Los
agricultores familiares con más información y acceso a mercados demandaban los beneficios del
Banco Mundial con el programa DRI. Mientras tanto los grandes propietarios no solo querían proteger
la propiedad privada sino también las grandes inversiones en infraestructura y maquinaria financiadas
con apoyo público para implementar las tecnologías de la Revolución Verde. Los grandes propietarios
que se modernizaron lo hacían en bienes agroindustriales y de exportación, y no en alimentos básicos
donde actuaba la política de intervención de precios que los hacia menos rentables. Se requería
entonces la modernización de un sector de la economía campesina considerada viable, por medio del
DRI para que produjera los alimentos básicos. Los campesinos inviables para el programa DRI serían
objeto de la beneficencia del Estado, pues se hallaban alejados de los centros urbanos, y sin acceso a
la infraestructura y a los servicios públicos, con lo cual no era factible acceder a las tecnologías
modernas.
El reemplazo de la reforma agraria por la política de desarrollo rural integrado benefició a una minoría
de familias campesinas con tierras próximas a los mercados y no afectó la estructura de la propiedad
ni mejoró las condiciones sociales del campesinado. Para 1984 toda la legislación de más de cinco
décadas en reforma agraria no había logrado cambiar la concentración de la tierra. El coeficiente Gini
de distribución era de 83% en 1960 y paso a 82% en 1984.
Tanto el Plan de las Cuatro Estrategias como la Ley 4ª gestada en el municipio de Chicoral fracturaron
la espina dorsal de la reforma agraria definiendo así su desmantelamiento. La visión reformista del
problema agrario de Lleras se había reemplazado por el gran burgués de Lauchlin Currie. En Chicoral
se habían reunido las élites rurales, el sector financiero y representantes de los partidos tradicionales,
pero excluyeron a los ideólogos reformistas de ambos partidos, lo mismo que a los partidos disidentes
de izquierda y por su puesto a los campesinos, dejando como única salida la insurgencia.
Durante el gobierno de López Michelsen la legislación sobre reforma agraria se había tirado al cesto
de la basura, reemplazada por el desarrollismo como política económica. En el gobierno de Turbay
Ayala no se volvió a mencionar el tema de la reforma agraria, ya que el debate giraba sobre los
cultivos ilícitos y el crecimiento de grupos armados al margen de la ley (Machado A. , 2009).
En el periodo que va del acuerdo de Chicoral hasta la Ley 30 de 1988 es de inactividad en reforma
agraria. Solo la política de negociación de paz del gobierno de Betancur reactiva las acciones de
distribución en zonas de conflicto con la ley 135 de 1982 o Ley de Amnistía, apoyada con la creación
del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) que fue reforzado durante la administración Barco junto
con el programa DRI.
186
La legislación de reforma agraria retorna con la Ley 30 de 1988 durante el gobierno de Barco como
una política ligada al programa de lucha contra la pobreza y reconciliación entre los colombianos
(Machado). La Ley 30 en términos generales fija como lineamientos: lograr una acción más
coordinada de las instituciones gubernamentales; elevar el nivel de vida de la población campesina;
simplificar los trámites para la adquisición y dotación de tierras a los campesinos, eliminando la
calificación de las tierras, y proveer una mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo
de los programas de su competencia (Cepal). La ley 30 estableció que son susceptibles de adquisición
por negociación directa y de expropiación para la reforma agraria todos los inmuebles rurales,
eliminando así los obstáculos puestos por el Pacto de Chicoral y la Ley 4ª al calificarlos con base en
niveles mínimos de productividad, que finalmente fueron declarados inexequibles por el Consejo de
Estado (Machado).
La década de 1980 es un periodo en el cual se desmontan los obstáculos puestos después del Pacto
de Chicoral, pero también se incrementa la violencia en las zonas rurales y crecen los grupos ilegales
y el narcotráfico. Ante la debilidad del Estado, paradójicamente se estimula la intencionalidad de
reactivar la reforma agraria. La organización campesina se debilita frente a la escalada de la violencia
y se va configurando una contrareforma agraria por la compra de tierras del narcotráfico, el despojo
y el desplazamiento forzado causado principalmente por el paramilitarismo, que se extiende durante
la década de 1990 (PNUD, 2011).
4. El Mercado de tierras en Colombia
En medio de una apertura económica y la promulgación de una nueva carta constitucional, el
presidente Cesar Gaviria sanciona la ley 160 de 1994 que dispuso la creación del “sistema nacional
de reforma agraria y desarrollo rural campesino” e introdujo el mercado asistido de tierras como el
principal mecanismo de acceso a la tierra por parte del campesinado minifundista o carente de este
medio de producción. La Ley 30 de 1988 solo llevaba 2 años cuando la reforma agraria sufriría una
nueva ruptura durante la apertura económica, impulsada otra vez desde afuera por las imposiciones
del Consenso de Washington bajo el paradigma imperante de las políticas neoliberales.
Los economistas del Banco Mundial, en una fuerte crítica a las reformas distributivas lideradas por
el Estado, proponían una reforma agraria liderada por el mercado que se denominó Mercado Asistido
de Tierras (MAT). De esta manera los intentos redistributivos de la administración Barco fueron
desplazados por las ideologías neoliberales fundamentadas en el libre mercado, a pesar de la gran
necesidad de avanzar en la reforma agraria debido a la escalada del conflicto y el narcotráfico, y sus
consecuencias en el crecimiento exponencial de la concentración de la tierra.
187
Los pobres resultados arrojados después de un poco más de cinco décadas de legislación para la
distribución de la propiedad, la escasez de recursos financieros, la excesiva centralización de las
políticas, la inoperancia y poca transparencia de las instituciones encargadas de la reforma y el alto
costo fiscal asumido frente a los mínimos logros en la solución de los problemas rurales justificaron
apartarse del modelo estatal de distribución de la tierra. La nueva tendencia en la política de tierras
se basó en el Proyecto de Cooperación Internacional del PNUD-FAO que asesoró el proyecto de Ley
114 de 1992 y que luego se convertiría en Ley 160 en 1994 (Machado)50. En esta ley el énfasis se
hace en una mayor iniciativa por parte de los beneficiarios, mientras que al INCORA se le confiere
el papel de facilitar las negociaciones basándose en el mercado para llevar a cabo las transacciones.
El objetivo que se perseguía en el nuevo modelo era dinamizar la redistribución introduciendo el
concepto de propiedad a través del mercado de tierras, paro lo cual el Estado es un facilitador de la
negociación directa entre propietarios y campesinos (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001). De
esta manera se buscaba que a través del MAT los campesinos sin tierras y los minifundistas pudieran
recomponer sus unidades productivas hacia la conformación de una Unidad Agrícola Familiar (UAF),
con la ayuda de subsidios otorgados por el Estado. Para ello, se establece un subsidio a los
beneficiarios, equivalente al 70 por ciento para la compra de tierras, y el otro 30 por ciento restante
podría venir de una línea de crédito especial de tierras, dispuesta por los intermediarios financieros
(como Caja Agraria con redescuento en FINAGRO), o de recursos propios.
Para Londoño la Ley 160 fue un intento del Estado colombiano para conciliar el modo de producción
campesino y el capitalista, los cuales han mantenido formas de subordinación, competencia y en
ocasiones de complementación (Londoño 2017)). Para ello la Ley introdujo dos tipos de organización
productiva: las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE).
Entre otros aspectos importantes introducidos en la Ley 160 de 1994 se destacan: la creación del
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino; la definición de derechos de
exclusión hasta 2 UAF51; y la introducción como causal de extinción de dominio el destino de los
predios a cultivos ilícitos. La Ley definía que el INCORA debía establecer criterios metodológicos
50 Para Ramos (2002) entre los antecedentes de la Ley 160 de 1994, se encuentra el proyecto de ley preparado por el INCORA, denominado “La reforma agraria necesaria”, que no tuvo acogida en el gobierno, y a un documento Compes de junio de 1992, denominado Nuevo impulso a la Reforma Agraria, que definió la orientación de la política de tierras de la futura Ley 160 (Ramos, citado por Londoño). 51 La Ley 160 de 1994 define la UAF como: “Se entiende por unidad agrícola familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
188
para determinar la UAF por zonas relativamente homogéneas y fijar en salarios mínimos mensuales
legales el valor máximo total de la UAF.
En cuanto a la adjudicación de baldíos la Ley 160 se destaca el no reconocimiento de los ocupantes
de baldíos como “poseedores conforme al Código Civil”, y la aclaración de que el solo hecho de la
ocupación no genera el derecho a la adjudicación, sino una “mera expectativa”. Adicionalmente la
ley establece que en lugar de fijar límites máximos y mínimos del área adjudicable, la Ley dispone,
como regla general, que “salvo las excepciones que establezca la Junta”, las tierras baldías se titularán
en unidades agrícolas familiares (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Entre 1995 y 2012 obtuvieron parcelas de reforma agraria 33.291 familias por un total de 430.699
hectáreas, es decir, 13 hectáreas en promedio por familia. De 1995 a 2000 por el programa de compra
subsidiada de tierras ingresaron al Fondo Nacional Agrario 1.564 predios por un total de 303.503
hectáreas, que beneficiaron a 20.681 familias (Balcazar Á. , 2001). Entre 2004 y 2012 la DNE
(Dirección Nacional de Estupefacientes) aportó 36.733 hectáreas provenientes de procesos de
extinción de dominio y que fueron repartidas entre 2.889 familias. Según cifras del INCODER entre
LOS AÑOS 2002 y 2012 fueron asignadas un total de 135.080 hectáreas a 12.610 familias que
recibieron lotes de un poco más de 10 hectáreas en promedio (Centro Nacional de Memoria Histórica,
2016).
La adopción de la UAF en la Ley 160 significó un cambio radical en la política de distribución de
baldíos y en la escala de rangos de tamaños tradicionalmente usada. En consecuencia una gran
explotación en el Valle del Cauca o en Caldas puede equivaler a una pequeña explotación en el
Vichada. En el periodo 1995 a 2012 se adjudicaron 126.808 predios baldíos a particulares, de los
cuales el 77,8% tenía un tamaño inferior a una UAF, 20,1% correspondía a una UAF y 2,2% estaban
por encima de los límites legales, es decir que tenían más de una UAF. Estos predios que estaban por
encima de la UAF suman 2.798 predios baldíos que suman 658.356 hectáreas y equivalen al 13% de
la superficie total adjudicada. Si se mide en hectáreas la superficie de baldíos adjudicada se encuentra
que el 60% quedó en poder del 2% de adjudicatarios, mientras el 40% quedó en manos del 98% de
adjudicatarios.
Según muchos analistas el mecanismo de distribución de tierras a través del mercado asistido de
tierras (Machado A. , La reforma rural, una deuda social y política, 2009)as fue un rotundo fracaso si
se compara con el número de familias campesinas que mostraron interés en adquirir tierras
subsidiadas. Según Machado durante los años noventa el INCORA se vio congestionado de ofertas
de tierras porque nadie las quería comparar, dadas la intensidad del conflicto en el sector rural y la
inseguridad para los propietarios (Machado A. , 2010). De acuerdo a Mondragón los propietarios
ofrecieron al INCORA 1.141.313 hectáreas, pero la entidad solo tuvo dinero para subsidiar la compra
189
de 42.527 hectáreas, es decir el 3,7% (Mondragón, 1999). Balcázar analiza los resultados de la Ley
160 durante el periodo 1995 a 2000 “La inversión cae, el crédito complementario al subsidio para la
adquisición de tierras no funcionó en concordancia con aquél; el sistema de reforma agraria no
funcionó como tal debido a la formulación aislada de políticas y prioridades propias en cada entidad,
al grado disímil en la planificación de instituciones y entidades territoriales, a la especialización y
dispersión de funciones y al Estado diferenciado del proceso de descentralización en todas ellas”
(Balcazar Á. , 2001).
190
ANEXO 2:
ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA AGRARIA. DE LA GUERRA
FRÍA AL MERCADO DE TIERRAS
191
ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA AGRARIA: DE LA GUERRA FRÍA
AL MERCADO DE TIERRAS
Introducción
La tierra es el principal activo productivo y la agricultura es la fuente de ingresos más importante para
los pobres rurales en los países en desarrollo52. El acceso a la tierra de los pobres es fundamental para
construir medios de vida viables y salir de la pobreza. Por ello, la concentración de la tierra es un
obstáculo para incrementar la productividad agrícola y los ingresos rurales. Las estructuras agrarias
caracterizadas por una alta desigualdad están asociadas con relaciones políticas y sociales poco
democráticas, características de economías pobres y con una extrema desigualdad de los ingresos.
Dada la importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en desarrollo, la tierra ha sido
un tema importante en los debates y teorías sobre el desarrollo y una fuente de movimientos sociales
y políticos, y de conflicto agrario. Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y
desigualdad, ya que en situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los
retornos del trabajo serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia si la propiedad de la
tierra es extremadamente sesgada, la desigualdad de los ingresos será muy alta y la pobreza será
generalizada entre los que no puedan acceder a la tierra.
La reforma agraria (en adelante RA) es una legislación dirigida a distribuir los derechos de propiedad
sobre la tierra, para superar la pobreza y la desigualdad. La RA fue muy importante para sacar de la
pobreza a millones de personas y hoy sigue vigente. Al menos 1.500 millones de personas en el
mundo han conseguido tierras gracias a la reforma agraria y son menos pobres o salieron de la pobreza
gracias a ello. Pero aún persisten las desigualdades en el acceso a la tierra y por lo tanto la reforma
agraria es un asunto sin terminar. Las reformas agrarias bien implementadas además han generado
crecimiento económico, han reducido la desigualdad y elevado la producción agrícola y el ingreso
promedio, así mismo han mejorado las oportunidades de inclusión social y de libertad. Siempre que
existan condiciones de desigualdad extrema, pobreza y desempleo, la distribución de la tierra será
importante.
Una RA se considera exitosa si coloca la tierra y las decisiones sobre su uso en manos de agricultores
elevando la productividad. Una RA que funciona es aquella que aumenta el bienestar de los pobres
rurales. Desafortunadamente, los hallazgos encontrados en la literatura científica muestran que el
sistema que funcionaría es el que rara vez se intenta: expropiar la tierra de las oligarquías rurales,
dársela a los campesinos en propiedad con bajos costos, dejándoles vender sus tierras si lo desean,
52 La industria urbana suele ser demasiado exigente en habilidades y capital como para ser una
opción para los campesinos pobres.
192
producir lo que quieran, pedir prestado, y comprar y vender sus cosechas donde y cuando quieran
(Powelson & Stock, 2003).
Una RA verdaderamente redistributiva, que se basa en los dos objetivos paralelos del desarrollo
económico y la justicia social, sigue siendo urgente y necesaria en la mayoría de los países en
desarrollo hoy en día. La evidencia de una relación inversa sugiere que estos dos objetivos se pueden
lograr en gran parte con la misma política de RA. Una política de reforma haría más popular a un
gobierno, generaría una mayor base impositiva y cuantiosos recursos fiscales a largo plazo que
permitirían superar la resistencia de los opositores a la RA ¿A qué se debe entonces la oposición a
una política que sería beneficiosa para la distribución del ingreso y para la productividad y el
crecimiento económico? Se pueden enumerar varios factores: (i) la presencia de hechos que son
contraintuitivos para la mayoría de las personas sin un conocimiento profundo del tema53; (ii) la falta
de intuición con respecto a los mecanismos de equilibrio general; (iii) la poderosa combinación de la
influencia política e intelectual de los grandes terratenientes y sus aliados políticos54; (iv) hay una
falta de evidencia empírica rigurosa sobre el Impacto de la reforma agraria y (v) que no exista
suficiente presión social para generar políticas de reforma (Berry, 2014; Lipton M. , 2009;
Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Una política de RA requiere tomar en serio el potencial de la agricultura a pequeña escala como base
para un futuro agrícola, y como estrategia para la modernización, la difusión tecnológica, el desarrollo
y la democracia como parte de un asalto a la pobreza rural. Los argumentos a favor y en contra de
varios tipos de reformas agrarias son parte del debate subyacente sobre los méritos respectivos de la
agricultura a gran escala y a pequeña escala. Los movimientos sociales que están emergiendo en el
siglo XXI en favor de la agricultura a pequeña escala argumentan que esta puede aprovisionar al
mundo y hacerlo de forma respetuosa con el medio ambiente, al tiempo que genera más empleo y
dinamiza las economías locales (Via campesina, 2010).
53 Por ejemplo, la idea de que agricultores de pequeña escala, mal vestidos y sin educación puedan
ser más eficientes que los agricultores modernos, bien vestidos y bien educados, que operan a gran escala, o la idea de que las economías de escala tienen relativamente poca importancia en la agricultura de los países en desarrollo (Berry, 2014). 54 Los terratenientes, especialmente donde la tenencia de la tierra es muy desigual y basada en
herencias, aspectos raciales o fruto del despojo y el fraude, o todas las anteriores, pueden temer que
la mayoría de las personas no acepten su derecho a tener la tierra. En esta situación pueden temer
que no se cumpla con una compensación y que al final la reforma generará más presión antes que
mayor seguridad para ellos, por lo cual tienen incentivos para bloquear la reforma. Los grupos
urbanos también pueden tener incentivos para bloquear la reforma si creen que esta puede reducir
la oferta de alimentos en las ciudades generando inflación y pérdida del poder adquisitivo de sus
salarios (Lipton M. , 2009).
193
El objetivo de este capítulo es presentar los elementos teóricos que fundamentan la RA (definición,
historia, objetivos, importancia, etc) y las bases de los dos modelos más importantes de RA: la
reforma agraria liderada por el Estado y la Reforma Agraria liderada por el mercado. Estos elementos
teóricos son la base que permitirá entender los próximos capítulos relacionados con las reformas
agrarias en Colombia y los derechos de propiedad de la tierra.
1. Reforma Agraria: Cómo se define
En el idioma castellano se utiliza el término “Reforma Agraria” para referirse a cualquier paquete de
leyes que intente cambiar la estructura agraria existente. Sin embargo, en ingles la expresión “reforma
agraria” equivaldría a “Land Reform” que especifica un conjunto de leyes para redistribuir los
derechos de propiedad sobre la tierra; mientras que “Agrarian reform” se refiere a “Land Reform”
más las reformas socioeconómicas y políticas complementarias, tales como crédito, mercadeo,
infraestructura, investigación y extensión.
El Consejo de Naciones Unidas definió la reforma agraria como un programa integrado de medidas
destinadas a eliminar los obstáculos al desarrollo económico y social derivados de problemas en la