Derecho Constitucional no - Humberto Quiroga - PDF

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DERECHO CIINSTITUCIONAL LATEVOAMERICAND

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DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS Serie B: Estudios Comparativos, d) Derecho Latinoamericano, Nm. 28Edicin al cuidado de Ral MknquEz RomEno

HUMBERTO QUIROGA LAVI

DERECHO CONSTITUCIONA L LATINOAMERICANO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Mxico, 1991

Primera edicin: 1991 DR 1991, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Ciudad Universitaria, Mxico, 04510, D. F. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-1799-9

A Hctor Fix-Zamudio,

Jorge Carpizo y Diego Valads, pioneros en la obra del derecho constitucional latinoamericano

INDICE 7 INTRODUC,CIN

Presentacin

Los prembulos en las Constituciones latinoamericanas

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CAPTULO UNO

LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN DEL ESTADO EN LATINOAMRICA 1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la 15 organizacin del Estado 2. El carcter nominal o semntico de las Constituciones latino americanas 17 3. La forma republicana representativa de gobierno como modalidad de ejercicio de la soberana popular . . . 19 4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia en Amrica Latina 30 A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia semidirecta B. Constituciones que prohiben la utilizacin de formas semidirectas C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas de democracia semidirecta como instancia legitimativa de las decisiones de gobierno D. Constituciones que prohiben algn tipo concreto de gobierno popular E. Constituciones que incriminan como delito impedir el establecimiento o ejercicio de las formas semidirectas de gobierno 539

30 31

31 37

37

540

NDICE 38

5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoamericanos: el rgimen de la ciudadana y nacionalidad A. La adquisicin de la nacionalidad B. Prdida de la nacionalidad C. La prdida de la naturalizacin D. Recuperacin de la nacionalidad perdida E. Otras cuestiones relativas a la nacionalidad

42 44 45 46 46

6. La Iglesia catlica y los dems cultos oficiales y sus relaciones con el Estado, en Amrica Latina 49 7. La funcin de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica: su po sicin en el marco de la Constitucin 51 8. El ejercicio de la ciudadana: la formacin de los partidos polticos y los sistemas electorales 57 A. El ejercicio de la ciudadana B. La constitucionalizacin de los partidos polticos C. El sufragio y los sistemas electorales 57 60 65 71

9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica: la integracin latinoamericana en el orden constitucional . . . CAPTULO DOS LA CONSAGRACIN DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LATINOAMRICA 1. El Estado social en Latinoamrica como un orden econmico constitucional 2. El Estado social como un orden de prestaciones a cargo del Estado (el Estado de prestaciones) .. A. B. C. D. E. F.

78 103

La proteccin de la salud . 105 La proteccin de la cultura . .. 107 El rgimen de la reforma agraria 110 La proteccin de la familia .. 113 Los regmenes de asistencia, seguridad y previsin social 118 La proteccin de la ciencia y la tecnologa 123

NDICE

541

G. La proteccin de las comunidades indgenas H. La proteccin del deporte

. 123 126

3. El Estado social en Latinoamrica como un sistema de participacin, de acceso y de organizacin, para controlar al Estado y lograr las condiciones de reequilibrio en el reparto de los bienes sociales 126 4. El Estado social se manifiesta tuitivamente en orden a proteger a la parte ms dbil de la relacin laboral 140

CAPTULO TRES

EL FUNCIONAMIENTO DE LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL EN LATINOAMRICA 1. 2. 3. 4. El principio de limitacin .. .. El principio de funcionalidad El principio de supremaca El principio de control 155 184 184 187

A. La declaracin de inconstitucionalidad 187 194 B. El derecho procesal constitucional 204 C. La regulacin constitucional del habeas corpus 209 D. El juicio o accin de amparo 216 E. El juicio poltico 224 F. Los rganos de control G. El Ministerio Pblico 230 H. Los defensores del pueblo y de los intereses difusos de los 232 ciudadanos 234 I. Los tribunales u rganos de control electorales . 5. El principio de estabilidad 236

A. La reforma de la Constitucin 236 B. La proteccin institucional frente a las situaciones de emergencia: el Estado de sitio y otros remedios de naturaleza 244 equivalente

542 favnIcECAPTULO CUATRO

LA FORMA DE GOBIERNO EN LATINOAMRICA 1. El presidencialismo en Latinoamrica .. .. 263

A. Desenvolvimiento institucional 263 B. Alcance de los poderes del presidente en Amrica Latina 272 C. La institucin ministerial en el presidencialismo latinoamericano 283 D. Alternativas parlamentarias dentro del presidencialismo latinoamericano 286 E. Evaluacin de las modalidades parlamentarias en el presidencialismo latinoamericano 295 F. El caso del sistema parlamentario en Hait . 297 G. El sistema democrtico popular cubano . . 298 H. El derecho parlamentario en Latinoamrica . . . . . 302 I. El funcionamiento de las Asambleas Legislativas . . . 326 J. De los ttulos, inmunidades y prerrogativas de los legisladores y de su responsabilidad frente a las Cmaras . . 343 K. De las otras atribuciones de las Cmaras legislativas . . 346 L. El papel de las Comisiones Permanentes en el funcionamiento de las Asambleas Legislativas . . . . . 346 M. Las clases de leyes contempladas en el derecho constitucional latinoamericano 348 2. La organizacin y funcionamiento del Poder Judicial en Am359 rica Latina A. Consideraciones generales B. Cmo est organizado el Poder Judicial? C. La organizacin de los tribunales inferiores D. La jurisdiccin constitucional E. Algunas conclusionesCAPTULO CINCO

359 363 369 376 382

LA DESCENTRALIZACIN DEL PODER EN EL MBITO

TERRITORIAL1. Introduccin general al tema 2. El Estado federal en el continente

INDICE los Estados unitarios 4. El rgimen municipal en Latinoamrica

543 410 416

3. La distribucin territorial del poder y de la administracin en

A. Caracterizacin 416 B. Las bases de la organizacin del rgimen municipal 418 423 C. Los cuerpos de gobierno municipales BIBLIOGRAFIA 1. Obras generales A. Colectivas 427 427

B. Por autor

427 429

2. Obras generales por pases 3. Bibliografa temtica A. Derecho procesal constitucional B. Derechos individuales C. Estado de emergencia

454 454 470

477

E. Federalismo F. Fuerzas armadas. G. Iglesia y Estado H. Intervencin federal I. Juicio poltico J. Ministerio Pblico K. Municipalismo L. Nacionalidad y ciudadana M. Orden econmico constitucional N. Parlamentarismo O. Participacin popular P. Partidos polticos Q. Poder Ejecutivo R. Poder Judicial S. Poder Legislativo T. Presupuesto y tributos

D. Estado social

483 487 491 493 494 494 495 499 500 503 505 506 509 514 517 522

479

544

iNnicE523 525 530 533 534 536

U. Reforma agraria V. Reforma constitucional W. Rgimen electoral X. Soberana e integracin latinoamericanas Y. Soberana y dominio territorial Z. Tribunales de cuentas o fiscales . ...

Derecho constitucional latinoamericano,editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir en los talleres de IMPRESOS CHVEZ, S. A. DE C. V., el da 14 de junio de 1991. La edicin consta de 2 000 ejemplares.

V

INTRODUCCIN

LOS PREMBULOS EN LAS CONSTITUCIONES LATINOAMERICANAS La doctrina constitucional ha venido discutiendo sobre el valor jurdico de los "prembulos" con que suelen las Constituciones abrir su contexto normativo. Entre una posicin enteramente formalista que le niega al prembulo valor jurdico alguno, entendindolo slo como portada simblica del texto constitucional, y la posicin extrema a la manera del

decisionismo de Karl Schmitt

en la medida que en l se encuentren consagradas las decisiones polticas fundamentales, nos encontramos con la posicin intermedia, segn la cual los prembulos no pueden ser invocados para ampliar los poderes del Estado, pero s para interpretar el alcance de los establecidos en la ley fundamental (posicin de la Corte Suprema argentina en el caso Transportes Chaco, Fallos 164: 344). segn el caso, un carcter mltiple, a saber: ser un acta de establecimiento de la Constitucin; ser el acto ratificatorio de pactos o acuerdos fundamentales de las fuerzas polticas nacionales: tal es el caso del "Pacto de Federacin de las Provincias Argentinas"; ser el acto de ejecucin de dichos acuerdos o pactos; ser un conjunto de fines operantes como normas programticas a ser interpretadas por los tribunales de justicia a la hora de aplicar la Constitucin. No todas las Constituciones latinoamericanas han colocado "prembulos" como portadas de sus textos. S lo han hecho: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. No lo han hecho: Bolivia, Chile, Repblica Dominicana, Mxico y Uruguay. Haremos un anlisis comparativo de los prembulos latinoamericanos: 1. Invocan la representacin del pueblo (Argentina; Brasil; Costa Rica; Cuba: del pueblo trabajador, de los aborgenes, de los patriotas; Ecuador; El Salvador; Guatemala; Hait; Honduras; Nicaragua; Paraguay; Venezuela; Per). 9

que le otorga pleno carcter normativo,

Por nuestra parte hemos sealado que el prembulo puede tener,

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2. Invoca la representacin de los corregimientos de la Repblica (Panam). 3. Consagran un conjunto de finalidades prevalecientes, como objetivos a ser realizados, a saber: Constituir la unidad nacional (Argentina, Colombia, Hait, Per, Venezuela). Afianzar la justicia (Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Honduras, Paraguay, Per). Consolidar la paz interior (Argentina, Colombia, Hait, Honduras, Paraguay, Venezuela). Proveer a la defensa comn (Argentina; Paraguay; Per: excluir la violencia como medio para procurar la solucin de conflictos; Venezuela: el repudio de la guerra, de la conquista y del predominio econmico como instrumento de poltica internacional; Brasil: comprometido con la solucin pacfica de las controversias). Promover el bienestar general (Argentina; Brasil; Guatemala; Honduras; Paraguay; Per: la cancelacin del subdesarrollo y de la injusticia; Venezuela). Asegurar los beneficios de la libertad (Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Paraguay, Per, Venezuela). Instituir el Estado democrtico (Brasil; Costa Rica; El Salvador; Hait; Honduras; Paraguay; Per; Venezuela: como nico e irrenunciable medio para asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos). Asegurar el ejercicio de los derechos sociales e individuales (Brasil, Guatemala, Hait) contenidos en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, de 1948 y el derecho al progreso, a la informacin, a la educacin, a la salud, al trabajo (Nicaragua; Paraguay; Per: derechos de validez universal; Venezuela). Garantizar la seguridad (Brasil; Guatemala; Honduras; Paraguay: el orden; Venezuela: la seguridad social). Asegurar la igualdad (Brasil; Guatemala; Hait: la equidad econmica; Nicaragua: econmica, poltica y social; Per: igualdad en dignidad; Venezuela: la igualdad social y jurdica). Asegurar el respeto a la dignidad de la persona humana (El Salvador; Guatemala: la primaca de la persona humana como sujeto y fin del orden social; Hait; Honduras; Paraguay; Per; Venezuela). Consolidar el rgimen de la legalidad (Guatemala; Honduras: el Estado de derecho; Per: el sometimiento de gobernantes y gobernados a la Constitucin y a la ley).

INTRODUCCIN 11

Eliminar toda discriminacin entre la poblacin (Hait; Per: exenta de toda discriminacin por razn de sexo, raza, credo o condicin social; Venezuela: idem). Constituir una nacin socialmente justa (Hait; Honduras; Per; Venezuela: la justicia social); econmicamente libre (Hait, Honduras), y polticamente independiente (Hait; Honduras; Per: se afirma la independencia de los pueblos latinoamericanos contra todo imperialismo). Instaurar un rgimen de concertacin y de participacin de toda la poblacin (Hait; Per: la participacin de todos en el disfrute de la riqueza; Venezuela: en el mismo sentido que en Per). Instaurar un sistema de descentralizacin efectiva (Hait). Implantar el pluralismo (Honduras, Brasil). Llevar adelante la revolucin encabezada por Fidel Castro, porque slo en el socialismo y el comunismo, cuando el hombre ha sido liberado de toda forma de explotacin..., se alcanza la dignidad del ser humano (Cuba). Instaurar la estabilidad (Honduras; Venezuela: de las instituciones). La construccin de una nueva sociedad que elimine toda clase de explotacin (Nicaragua). Establecer el progreso social y cultural (Paraguay). Fundar una sociedad abierta a formas superiores de convivencia y apta para recibir y aprovechar el influjo de la revolucin cientfica, tecnolgica, econmica y social que transforma el mundo (Per). Instituir una sociedad donde la economa est al servicio del hombre y no el hombre al servicio de la economa (Per; Venezuela: fomentar el desarrollo de la economa al servicio del hombre). Proteger y enaltecer el trabajo (Venezuela; Per: el trabajo como deber y derecho de todos los hombres). Cooperar con las dems naciones, de modo especial con las Repblicas hermanas del continente, con los fines de la comunidad internacional, sobre la base del respeto recproco de las soberanas y la autodeterminacin de los pueblos (Venezuela; Per: impulsar la integracin de los pueblos latinoamericanos; Honduras: la restauracin de la unin centroamericana). Conservar y acrecentar el patrimonio moral e histrico de la nacin (Venezuela; Per: adems la preservacin de los recursos naturales; Guatemala). Fundar un Estado basado en la responsabilidad de quienes ejercen la funcin pblica (Per).

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4. Declaran a la familia como clula bsica de la sociedad y raz de su grandeza, as como el mbito natural de la educacin y la cultura (Per; Guatemala: como gnesis primario y fundamental de los valores espirituales y morales de la sociedad). 5. Declara que la Constitucin se establece en cumplimiento de pactos preexistentes (Argentina: como forma concreta de ratificar el pacto federativo), 6. Declara que la Constitucin es para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino (Argentina). 7. Evocan la lucha de los antepasados (Nicaragua); las realizaciones justicieras del pasado (Per); la enseanza de los prceres de mayo y el ejemplo inmortal de los defensores de nuestra nacionalidad (Paraguay); la lucha de nuestros antepasados indgenas, el espritu de unidad centroamericana y la tradicin combativa de nuestro pueblo y la gesta y ejemplo de sus hombres pblicos (Nicaragua); inspirados en los ideales de nuestros antepasados (Guatemala); las tradiciones de combatividad, firmeza, herosmo y sacrificio forjadas por nuestros antecesores, a los aborgenes que prefirieron el exterminio a la sumisin, a los esclavos que se rebelaron contra sus amos, a los que despertaron la conciencia nacional y el ansia cubana de patria y libertad, a los patriotas que iniciaron las guerras de la independencia..., a los que lucharon contra el dominio imperialista y a "todos" los que, con el sacrificio de sus vidas, defendieron la Revolucin contribuyendo a su definitiva consolidacin, a la doctrina victoriosa del marxismo-leninismo (Cuba), y el pensamiento de Jos Mart: "yo quiero que la ley primera de nuestra Repblica sea el culto de los cubanos a la dignidad plena del hombre" (Cuba). Invocan la proteccin de Dios (Panam; Venezuela: de Dios todopoderoso; Per; Paraguay: el amparo de Dios; Honduras; Ecuador; Costa Rica; Brasil); fuente de toda razn y justicia (Argentina); la fe en Dios de los cristianos comprometidos e insertos en la lucha por la liberacin de los oprimidos (Nicaragua); puesta nuestra confianza en Dios (El Salvador); fuente de toda autoridad (Colombia). Se puede advertir que la histrica Constitucin colombiana de 1886, en el prembulo que an se inscribe en la portada de la Constitucin vigente, dispone que "una de las bases de la unidad nacional es el reconocimiento efectuado por los partidos polticos de que la religin catlica, apostlica y romana es la de la nacin y que como tal los poderes pblicos la protegern y harn que sea respetada como esencial elemento del orden social...". A nuestro juicio, este texto ya no estara vigente, sobre todo porque en la reforma de 1966 se cambi el prembulo, establecindose otro sin este contenido que slo hace la invocacin

INTRODUCCN

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a Dios; adems, en 1966 el Concordato firmado por el gobierno con la Santa Sede viene a establecer la formal separacin de la Iglesia y del Estado. De todos modos, Colombia es el nico pas en el continente que registra un antecedente que implica la consagracin de la religin de Estado en el mismo prembulo de la Constitucin.

CAPTULO UNO

LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN DEL ESTADO EN LATINOAMRICA 1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la organizacin del Estado ..... . . . . . . 2. El carcter nominal o semntico de las Constituciones latinoamericanas 3. La forma republicana representativa de gobierno como modalidad de ejercicio de la soberana popular 4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia en Amrica Latina 15 17 19 30

A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia 30 semidirecta B. Constituciones que prohben la utilizacin de formas semi- 31 directas C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas de democracia semidirecta como instancia legitimativa de las deci31 siones de gobierno D. Constituciones que prohben algn tipo concreto de gobier37 no popular E. Constituciones que incriminan como delito impedir el establecimiento o ejercicio de las formas semidirectas de gobierno 37

CAPTULO UNO

LOS PRESUPUESTOS BSICAS PARA LA ORGANIZACIN

DEL ESTADO EN LATINOAMRICA1. La soberana del pueblo como fundamento legitimatorio de la organizacin del EstadoCasi sin excepcin, y a pesar de la diversidad de frmulas como ella

se encuentra expresada, la soberana del pueblo en Latinoamrica ha sido reconocida por las Constituciones de los diversos pases de un modo inequvoco, lo cual le otorga el papel de fundamento legitimatorio de la organizacin del Estado. La Constitucin de Brasil sostiene enfticamente que la Repblica tiene como fundamento la soberana, con el agregado de que "todo el poder pertenece al pueblo" (a. 1);* este ltimo reconocimiento ya se encontraba en el texto de 1969, pero la nueva Constitucin de 1988 ha suprimido la afirmacin de que "en su nombre (el del pueblo) es ejercido" (se refiere a la totalidad del poder); en cambio, la consagracin de la soberana como "fundamento" de la Repblica, es una novedad del nuevo texto, y no hace otra cosa que afirmar la potencia y la identidad del Poder Constituyente de la Repblica, como factor de su propia transformacin. Que ahora no se exija que el poder deba ser ejercido en nombre del pueblo, podra alentar la interpretacin de que su ejercicio a nombre de los propios gobernantes es posible de acuerdo con el nuevo orden, con los consiguientes disturbios que ello puede llegar a provocar. Establecen que "la soberana reside, radica, emana o corresponde al pueblo", las Constituciones de: Bolivia (a. 2), Ecuador (a. 1), El Salvador (a. 86), Guatemala (a. 141), Honduras (a. 2), Mxico (a. 39: con el agregado "que todo el poder pblico dimana del pueblo y se instituye en beneficio de ste", ampliando el concepto con sentido social), Paraguay (a. 2) y Venezuela (a. 4). Que la "soberana reside esencial y/o exclu* En lo sucesivo la palabra artculo aparecer abreviada simplemente como a.; en el caso del plural artculos se utilizar la abreviatura aa. 15

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sivamente en la nacin..." es la frmula utilizada por: Colombia (a. 2),1 Costa Rica (a. 2), Chile (a. 5), Uruguay (a. 4: aadindose que ella la soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la nacin); a su vez, el a. 77 de la Constitucin uruguaya dispone que "todo ciudadano es miembro de la soberana de la nacin", con lo cual se desmistifica la nocin de soberana y se la corporativiza en cada ciudadano. En cambio, la Constitucin de la Repblica Dominicana establece como simbiticos los conceptos de "soberana nacional" y de "pueblo", al otorgarle a ste el ejercicio de aqulla (a. 2); algo equivalente dispone el texto de Nicaragua, al establecer que "la soberana nacional reside en el pueblo, fuente de todo poder y forjador de su propio destino" (a. 2). Empero, en la Constitucin dominicana la preocupacin del Constituyente por proteger la intangibilidad de la soberana nacional, lleva al absurdo de prohibirle a los poderes pblicos organizados, su intervencin en los asuntos internos de la Repblica, cuando tal es la hm., cin que ellos precisamente deben cumplir: si es razonable que esos poderes impidan la intervencin del extranjero en sus asuntos internos (confrntese el a. 3). "El Poder emana del pueblo" es la frmula de la Constitucin del Per (a. 81); aqu se utiliza el concepto de "poder" como equivalente al de "soberano". Entre las Constituciones de aquellos pases con una larga tradicin autoritaria, se observa que la de Hait omite toda referencia a la soberana del pueblo, sosteniendo, en cambio, que "la soberana nacional reside en la universalidad de los ciudadanos" (a. 58), frmula sta muy poco utilizada en el lenguaje institucional. Por su parte, en un pas como Panam, donde el enclave estadounidense en la zona del Canal ha mipactado tanto el pleno ejercicio de la soberana popular, no puede sorprender que su Constitucin no hable de soberana, sino de "poder pblico", cuando sostiene que l slo emana del pueblo (a. 2). Otra Constitucin que establece como simbitico el concepto de "soberana" con el de "poder", es la del Per, al sostener como qued sealado que "el poder emana del pueblo"; en cambio, en ese pas el Estado se atribuye el deber primordial de defender la soberana (a. 80), con lo cual a ella no se la destaca como un centro de imputacin de derechos1 Sostiene Schica que si la Constitucin de Colombia hablara de "soberana popular se estara haciendo una revolucin: la soberana nacional no condiciona a mandato imperativo alguno; slo Rojas Pinilla, cuando pregon gobernar en nombre del binomio pueblo-Fuerzas Armadas, cambi la fuente de legitimidad y el modo de ejercicio del poder que origina". Cfr. Schica, Luis Carlos, La Constitucin colombiana, cien arios hacindose, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1982, p. 103.

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(si bien ello est implcito), sino como un objeto que merece la mxima proteccin. Tambin Cuba pondera en el pueblo (pero calificado como "trabajador") el ejercicio del "poder" y no de la soberana (a. 4): es al Estado socialista cubano a quien se le encomienda el ejercicio de la En la Argentina es el pueblo el titular de la soberana, definida por su Constitucin como la fuente de donde emanan los derechos y garantas no enumerados en el texto (a. 33), frmula que, con variantes, ha sido seguida por el Per (a. 4). Como bien podemos apreciar, en los textos de las Constituciones latinoamericanas, o es el pueblo el titular de la soberana, o lo es la nacin. En el primero de los supuestos prevalece el perfil democrtico de la organizacin del poder poltico; en el segundo, el sentimiento y la necesidad de fortalecer la identidad "nacional" de cada pueblo, han llevado a darle prioridad a la idea de nacin, sin que ello pueda significar un menoscabo a la orientacin democrtica que, en general, tienen dichas Constituciones. En todo caso, el menoscabo o desvirtuacin de la democracia en Latinoamrica se ha producido por el carcter eminentemente nominal o semntico de muchas de sus Constituciones. 2. El carcter nominal o semntico de los Constituciones latinoamericanas De acuerdo con la recordada clasificacin de Loewenstein tenemos que las Constituciones de Chile y de Cuba son eminentemente semnticas. En el caso de la segunda porque si bien su texto es cumplido, ello no asegura una efectiva limitacin al poder pblico, por la falta de pluralismo poltico, debida a la existencia de un partido nico; ello tambin determina una severa restriccin al ejercicio de los derechos y de las garantas individuales. En el caso de la Constitucin de Chile, como el pleno funcionamiento de los poderes del Estado se encuentra suspendido hasta la terminacin del primer periodo de gobierno, que la propia Constitucin le ha encomendado al general Pinochet, la parte orgnica correspondiente no se aplica (y aun para despus del retorno de la democracia est prevista, en la Constitucin, una tutela militar sobre el gobierno); como en el caso de Cuba, las restricciones constitucionales a la libertad poltica han hecho de este texto una parodia en punto al pleno ejercicio de las libertades pblicas. Como se puede apreciar, son los dos pases que se ubican en los extremos de la propuesta ideolgi-

soberana (a. 10).

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ca, los que presentan los casos paradigmticos de Constitucin semntica en Latinoamrica.2 En cambio, los ejemplos de Constituciones nominales, que son aquellas suficientes por su propuesta normativa, pero insuficientes por su grado de acatamiento, presentan una variedad de casos, en relacin directa con la respectiva cultura poltica de cada pas. Los dos ejemplos ms tpicos de desenvolvimiento nominal lo ofrecen (nuevamente en sentido polar), desde un modelo poltico de derecha, el Paraguay, donde la gran limitacin de hecho al pluralismo poltico y a las libertades pblicas, ha asegurado la continuidad del rgimen de Stroessner hasta su derrocamiento (no obstante que ostentosamente el a. 40 de su Constitucin proclame que "la dictadura est fuera de la ley"), y, desde un modelo proveniente de la izquierda, Nicaragua, donde la rigidez del rgimen procolectivista de Ortega, y el estado de guerra internacional que vive el pas, hacen retricas a las garantas proclamadas en la letra de la Constitucin. Durante el gobierno hegemnico de la dinasta Duvalier en Hait, el carcter nominal de su Constitucin fue pattico, a tenor de la simple lectura de su a. 7, segn el cual "el culto de la personalidad est formalmente interdicto...", expresin de deseos muy distante de ser cumplida, en dicho tiempo, en el pas caribeo. Un carcter nominal equivalente tienen las Constituciones latinoamericanas que operaron como normas supremas durante los frecuentes gobiernos militares que han asolado nuestro continente. Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Per y Uruguay, hasta hace no mucho tiempo, han sido tristes pero certeros testimonios de esa nominalidad; el caso actual de Panam y de Hait (este ltimo no obstante la apariencia democrtica que ostenta) tambin lo certifican. El caso de Mxico es de suma peculiaridad en nuestro continente. Con una continuidad institucional envidiable, dentro del contexto de inestabilidad reinante en los restantes pases, que abarca un largo periodo de m de sesenta arios, para poder llegar a tal situacin de excelencia, el pas azteca tuvo que apelar a la institucionalizacin de un partido dominante el Partido Revolucionario Institucional el cual, gracias a un frreo sistema de burocratizacin interna, pudo asegurar para Mxico la referida continuidad y un muy aceptable nivel de libertades pblicas. Sin embargo, la dominancia del partido gobernante que recin ha hecho crisis con motivo de la eleccin de Salinas de Gortari ha mellado, no2 La diferenciacin entre Constituciones normativas, nominales y semnticas, ha sido realizada por Karl Loewenstein, en su obra Teora constitucional, p. 205; vase, tambin, Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional, Buenos Aires, Depalma, p. 40.


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cabe duda, un nivel de pluralismo poltico y de participacionismo civil, que ha tenido mucho que ver con la relativa efectividad de la primera Constitucin social que registra el mundo. Habiendo retornado la normalidad constitucional a todos aquellos pases donde ya se han retirado los gobiernos militares que los asolaban, el grado de aplicacin efectiva de sus leyes fundamentales (el verdarero carcter normativo de sus respectivas Constituciones), est dado por el grado de desarrollo poltico y cultural de sus respectivos pueblos. Particularmente, el pleno ejercicio, tanto del modelo liberal como del perfil social que poseen nuestras Constituciones, se encuentra perjudicado por el alto nivel de corporatizacin y de populismo al cual se encuentra sometido el tejido social que forma el subdesarrollo latinoamericano.3 En tales condiciones, una plena normatividad constitucional en nuestra regin, ser una hiptesis difcil de verificar, pero tambin un muy anhelado objetivo a cumplir entre nosotros.3. La forma republicana representativa de gobierno como modalidad

de efercicio de la soberana popular La unanimidad de las Constituciones latinoamericanas consagra a la "repblica" representativa como la forma institucionalizada e indiscutida que tienen sus pueblos de gobernarse: Argentina, a. 1; Bolivia, a. 1; Brasil, a. 1; Colombia, aa. 1 y 2; Costa Rica, a. 1; Cuba, aa. 1 y 4; Chile, aa. 4 y 5; Repblica Dominicana, aa. 1 y 2; Ecuador, a. 1; El Salvador, a. 85; Guatemala, a. 140; Hait, aa. 1 y 58; Honduras, aa. 1 y 2; Mxico, a. 40; Nicaragua, a. 7; Panam, a. 1; Paraguay, a. 1; Per, a. 79; Uruguay, a. 82, y Venezuela, a. 3. En general, la forma republicana de gobierno lleva implcita la utilizacin de la democracia como mtodo de ejercicio del poder por parte del pueblo; lo mismo ocurre con la divisin tripartita en los poderes del Estado (criterio uniformemente adoptado por todos los pases del con" En el libro colectivo La teora poltica y la transicin democrtica, Jos Nun y Juan C. Portantineo (1987) destacan el carcter peculiar del corporativismo latinoamericano, sealando que l genera una dependencia bifrontal: del Estado sobre las corporaciones y de stas sobre el Estado (p. 30). Ello debe afectar, necesariamente, la transparencia y fluidez que debe tener un sistema poltico autnticamente pluralista y democrtico. Sobre las relaciones del populismo y el corporativismo en Latinoamrica, puede verse "Authoritarism and Corporatianism in Latin America: The Modal Pattern", en la coleccin compilada por James M. Malloy, Autoritarism and Corporativism, Pittsburg, 1979. Tambin vase el anlisis de Guillermo O'Dannell sobre el fenmeno que l denomina "pretorizacin de la poltica latinoamericana" consistente en haber impedido que ningn corporativismo consiga una dominacin estable, en la compilacin citada de Malloy, p. 56.

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tinente), as como con la responsabilidad de los funcionarios pblicos y con la periodicidad en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, la mayora de las Constituciones han encontrado conveniente hacer afirmacin expresa de la democracia como especificacin republicana: Bolivia, a. 1; Brasil, a. 1; Costa Rica, a. 1; Chile, a. 4; Repblica Dominicana, a. 4; Ecuador, a. 1; El Salvador, a. 85; Guatemala, a. 140; Hait, a. 1; Honduras, a. 4; Mxico, a. 40; Nicaragua, a. 7; Panam, a. 1; Paraguay, a. 1; Per, a. 79; Uruguay, a. 82, y Venezuela, a. 3. La flamante Constitucin de Brasil utiliza una frmula ms moderna al hablar de "Estado democrtico de derecho" (a. 1), con lo cual la democracia queda enmarcada en el Estado de derecho; no una democracia indmita y sin lmites, sino atenida al estricto respeto del sistema jurdico. A su turno, la Constitucin de Cuba sostiene que "los rganos del Estado se integran, funcionan y desarrollan sobre la base de los principios de la democracia socialista... y el centralismo democrtico" (a. 66); de forma tal que en este caso la democracia est organizada al margen del pluralismo ideolgico, a partir, exclusivamente, del papel monoplico representativo que se le otorga al Partido Comunista (a. 5). La Constitucin del Per, siguiendo el modelo de la ley fundamental de Bonn y de la Constitucin espaola de 1978, ha adoptado la frmula "Repblica democrtica y social", como modo identificatorio de su organizacin estatal (a. 79); tambin sostiene que la educacin se inspira en los principios de la democracia social (a. 21). En Honduras, el gobierno se sustenta en el principio de la democracia participativa (substractum del Estado social), del cual se deriva la integracin nacional... a fin de asegurar y fortalecer el progreso del pas basado en la estabilidad poltica y en la conciliacin nacional (a. 5). Tambin Hait se define como una Repblica democrtica y social (a. 1). En la Repblica Dominicana la democracia est especificada, adems, por su carcter "civil", de modo tal que, en forma expresa, se niega la posibilidad de que el poder militar invoque la representatividad del pueblo (a. 4). Dicha posibilidad tambin es desechada en la Constitucin argentina, cuando en su a. 22 se expresa que "...toda fuerza armada.., que se atribuya los derechos del pueblo.., comete delito de sedicin", frmula que ha sido adoptada con variantes por Bolivia (a. 4), Costa Rica (a. 4), Chile (a. 5), Guatemala (a. 152), Paraguay (a. 39) y Per (a. 81). En Honduras la suplantacin de la soberana popular y la usurpacin del poder se tipifican como delitos de traicin a la patria, establecindose la imprescriptibilidad de este delito (a. 2); tambin se establece que nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quienes asuman funciones o empleos pblicos por la fuerza de las armas "u


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otros medios contrarios a la ley"; los actos verificados por tales autoridades son nulos (a. 3). Destacamos que en Chile y Guatemala la usurpacin no est calificada como sedicin. En la Repblica Dominicana (a. 99) y en Venezuela (a. 119) se establece que "toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos", normas tomadas del a. 27 del proyecto de Juan B. Alberdi, que no fuera adoptado por la Constitucin argentina; la Constitucin venezolana reitera el sentido normativo nulificatorio respecto de toda decisin acordada por requisicin directa o indirecta de la fuerza o por una reunin de individuos en actitud subversiva (a. 120). El efecto nulificatorio de la usurpacin del poder tambin ha sido contemplado en la Constitucin de Costa Rica (a. 10) y en la de Bolivia (a. 31), norma esta ltima que hace extensivo dicho efecto a un ejercicio jurisdiccional que no emane de la ley; de este modo, dicha Constitucin no toma en cuenta la doctrina acreditada por Constantineau en Francia sobre la validez de los actos cumplidos por los funcionarios de facto.4 De este modo, estos pases han logrado, de una forma elptica, proscribir de sus Constituciones el reconocimiento del derecho de resistencia a la opresin o a la insurreccin por parte del pueblo sea a partir del accionar de las fuerzas armadas o de cualquier otro grupo de personas; en cambio, El Salvador ofrece una alternativa polar, en tal sentido, al prescribir su Constitucin que "se reconoce el derecho del pueblo a la insurreccin, para el solo objeto de restablecer el orden constitucional alterado por la trasgresin de las normas relativas a la forma de gobierno o al sistema poltico establecido, o por grave violacin a los derechos consagrados en la Constitucin"; pero el texto aclara que el ejercicio de este derecho no producir la abrogacin de aqulla, "y se limitar a separar, en cuanto sea necesario, a los funcionarios trasgresores, reemplazndolos de manera transitoria hasta que sean sustituidos en la forma establecida por la Constitucin" (a. 87), Esta norma, lejos de consistir en una garanta para la estabilidad del sistema constitucional, como pudiera pensarse segn su inspiracin, es una incitacin permanente al levantamiento en armas, razn por la cual no parece conve4 Constantineau, Albert, Tratado de la doctrina de facto, Buenos Aires, Depalma, 1945. Estas ideas se encuentran implcitas en el caso de Mxico, donde en el a. 136 se expresa que "esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, sern juzgados, as los que hubieran figurado en el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieran cooperado a sta".

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nien:e que ese texto se constituya en modelo a ser imitado en nuestro continente; el militarismo y las situaciones de facto a que estamos acostumbrados en Amrica Latina, pueden encontrar en normas de este tipo una indirecta forma de legitimacin institucional. Dicha incitacin a la insurreccin encuentra un reconocimiento todava ms fuerte en El Salvador, en tanto l est explcitamente previsto como una "obligacin" cuando se produce una violacin a la alternancia en el ejercicio de la presidencia de la Repblica (a. 88). En Honduras, la Constitucin cae en la contradiccin de tipificar como delito la usurpacin del poder y de reconocerle al pueblo el derecho a la insurreccin en defensa del orden constitucional (a. 3): como el pueblo no puede actuar sino por sectores parciales de poblacin que lo representan en su totalidad; la incompatibilidad normativa resulta clara y, en los hechos, difcilmente superable. En la misma contradiccin incurre la Cons:itucin del Per, porque despus de sostener que "nadie debe obediencia a un gobierno usurpador" declara que el pueblo tiene derecho a insurgir en defensa del orden constitucional (a. 82); algo semejante ocurre en Guatemala porque, primero, se sostiene que se legitima la resistencia del pueblo para la proteccin y defensa de los derechos en ella consagrados (a. 45) y, luego, se sostiene que ningn sector del pueblo puede arrogarse el ejercicio del poder (a. 152). Por ltimo, en la Repblica Dominicana, lejos de haberse consagrado el derecho de resistencia a la opresin, se ha establecido el deber de abstenerse de todo acto perjudicial a la estabilidad, independencia o soberana de la Repblica (a. 9.c).5 La responsabilidad y alternatividad del gobierno, implcitas en la forma republicana, estn expresamente consagradas en Ecuador (aa. 1 y 39), lo cual refuerza dicho carcter como criterio orientador a la hora de la implantacin por ley de las instituciones del Estado. La exigencia de alternatividad est prevista para el ejercicio de la presidencia de la Repblica en El Salvador, bajo advertencia de que ser "obligatoria" la. insurreccin popular, si dicha rotacin no se produce (a. 88); no sabemos ante qu rgano del Estado puede ser exigida dicha obligatoriedad, resultando notable, tambin, la indeterminacin del sujeto que debe cumplir con dicha prestacin. En Honduras se dispone la obligatoriedad de la alternancia en el ejercicio de la presidencia de la Repblica, bajo apercibimiento de delito de traicin (a. 4).5 En Colombia, la no inclusin del derecho de resistencia a la opresin en el texto de la Constitucin, ha tenido el sentido de no justificar el apasionamiento de las guerras civiles, "contra cuyos efectos de disgregacin poltica y desorden jurdico se enderez la regeneracin institucional de Nez de Caro". Cfr. Schica, Luis Carlos, op. cit., nota 1, p. 91.


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de los daos ocasionados a los reclusos como consecuencia del incumplimiento de las normas que garantizan un trato humanitario, tendente

Estatuyen tambin la responsabilidad y la alternancia de los funcionarios pblicos, las Constituciones de Costa Rica (a. 9) y de Venezuela (a. 3), en tanto que en los restantes pases la responsabilidad est regulada de acuerdo con el siguiente cuadro de variables, al margen de la responsabilidad poltica de los gobernantes y de la que est prevista, en la mayora de las Constituciones, como consecuencia de la privacin ilegtima de la libertad por parte de la autoridad, lo cual permite la procedencia del habeas corpus: 1) Hay un grupo de pases donde el Estado asume la responsabilidad por los actos de los gobernantes o de los funcionarios pblicos. As lo hacen, en forma general, sin especificar cul es el poder responsable: Ecuador, con el reconocimiento a favor del Estado del derecho a repetir (a. 20); Venezuela, si se la interpreta a contrario sensu, en tanto su artculo 47 establece la no responsabilidad por los daos y perjuicios que no hayan sido causados por autoridades legtimas en el ejercicio de su funcin pblica (claro que el a. 121 restringe la responsabilidad del funcionario en el supuesto de abuso del poder o violacin de la ley; con lo cual, entre ambas normas se pueden plantear conflictos de interpretacin originados por el sentido opuesto que puede derivarse de ambas disposiciones); Brasil, que establece la responsabilidad de las personas de derecho pblico y privado prestadoras de servicios pblicos, por los daos de sus agentes (a. 371.6),* en relacin con los daos nucleares, con independencia de la existencia de culpa: modo concreto de reconocer la responsabilidad objetiva del Estado (a. 21.XXIII.c), y en relacin con los daos al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artstico, esttico, histrico, turstico y paisajstico (a. 24.VIII); Cuba, por daos o perjuicios causados, indebidamente, por funcionarios con motivo de las funciones propias (a. 26), as Como la doble responsabilidad de los mismos: ante el pueblo que los ha elegido y ante la autoridad superior de quienes dependen (a. 66.e y f). La misma orientacin ha sido adoptada por: Guatemala, por causa

a su readaptacin y reeducacin (a. 19); Nicaragua, al establecer la responsabilidad social por el incumplimiento del derecho de informar (a. 67) y, en general, por los actos y omisiones de los funcionarios, con el agregado que ellos, adems, responden ante el pueblo (a. 131); Panam, por infraccin a la Constitucin y a la ley, y por extralimi* Esta es una forma abreviada; significa artculo 37, fraccin I, inciso 6. En lo sucesivo, las dems referencias acerca de los preceptos constitucionales, aparecern de esta forma.

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tacin u omisin en el ejercicio de sus funciones, por parte de los servidores pblicos (a. 18); Paraguay, primero, en forma programtica (a. 41), y luego, a favor tanto de nacionales como de extranjeros, por los daos y perjuicios provocados por la autoridad legtima en el ejercicio de sus funciones (a. 53); Uruguay, por daos causados a terceros en la ejecucin de los servicios pblicos (a. 24); Chile, en caso de lesin a los derechos por parte de la administracin del Estado ... (a. 38). En Colombia, la nacin siempre es responsable por las expropiaciones que el gobierno haga por s o por medio de sus agentes (a. 33): norma sta que permite reinterpretar el alcance de la permisin de aplicar penas durante la guerra (ellas deben ajustarse a una ley previa y aplicarse como consecuencia de actos delictivos, no como responsabilidad objetiva). 2) Otro grupo de pases establecen la responsabilidad de los funcionarios frente a los perjudicados; tal el caso de la Repblica Dominicana (a. 4); de Guatemala ( a. 154); de Colombia, en la medida que ellos atenten contra la Constitucin o contra los derechos en ella incluidos (aa. 20, 51 y 121), con la aclaracin de que el mandato superior (obediencia debida) no exime de responsabilidad, salvo que la orden hubiere sido emitida por un militar en servicio, en cuyo caso se exime de responsabilidad a quien la ejecuta (a. 21); de Bolivia, por actos de persecucin, confinamiento o destierro, por clausuras de imprentas u otros medios de expresin del pensamiento, salvo que mediare Estado de sitio (a. 15), o por resistencia a los jueces en los casos de habeas corpus (a. 18), por violacin a las garantas constitucionales durante el Estado de sitio, sin poder invocar rdenes superiores (a. 112.4), por poner en posesin del cargo a magistrados no designados regularmente (a. 121), por dar curso a gastos en violacin de la ley de presupuesto (a. 148); de Brasil, por no brindar informacin en los trminos legales previstos (a. 5.XXXIII); de Costa Rica, respecto del presidente y ministros, por hechos que no impliquen delitos, hasta un ario despus de haber cesado en sus funciones (a. 150); de Mxico, por responsabilidad de servidores pblicos, funcionarios o empleados, con la limitacin que no podrn exceder tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daos causados (aa. 108, 109 y 113); de Venezuela, por responsabilidad de los funcionarios por actos que violen o menoscaben los derechos constitucionales (aa. 46 y 206) y por abuso del poder o violacin de la ley (a. 121); de Panam, si los servidores pblicos son responsables por infraccin a la Constitucin y a la ley, y por extralimitarse en sus funciones o por omisin en la ejecucin de ellas (a. 18); de Paraguay, por los delitos de los funcionarios o faltas en el ejercicio de sus

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funciones (a. 41). En El Salvador est prohibido decretar amnistas o indultos a favor de los funcionarios pblicos en relacin con los delitos en que ellos incurrieren en el ejercicio de sus funciones (a. 244). 3) Tambin se advierte que hay pases que establecen ambas responsabilidades: es el caso del Paraguay (a. 41), de Venezuela (aa. 47 y 121), de Chile (a. 38), de Hait (a. 27.1), de El Salvador, con previsin de la responsabilidad del Estado en subsidio (a. 245). Guatemala establece la responsabilidad solidaria del Estado y del funcionario que causa el dao, pero el Estado no responde por los daos causados por movimientos armados o por disturbios civiles (a. 155). En Honduras se dispone algo equivalente, sin la referida excepcin, pero sujetando dicha responsabilidad a la regulacin legal (aa. 324 y 327). 4) La responsabilidad del Estado por el error judicial se encuentra prevista en: Brasil, donde se establece, adems, que la responsabilidad cubre el dao producido por prisin indebida (a. 5.LXXV); Ecuador, respecto de los daos producidos por las sentencias condenatorias que sean revisadas en instancias superiores (a. 21) o por retardo, denegacin de justicia o quebrantamiento de la ley (a. 99); El Salvador (a. 17) y Per (a. 233.5), respecto de los errores judiciales en juicio penal; en el caso del Per, adems, por las detenciones arbitrarias (a. 233.16); Chile, por resoluciones judiciales que la Corte declara injustificadamente errneas o "arbitrarias; en tal caso la indemnizacin se determinar en juicio sumario y alcanza al dao moral (a. 19.7.i); en Uruguay todos los jueces son responsables por la agresin a los derechos o por separarse del orden de proceder que en las leyes se establezca (a. 23). 5) No se encuentra reglada la cuestin de la responsabilidad, ni del Estado ni de los funcionarios: en la Argentina, salvada sea la previsin de la responsabilidad ministerial, que es individual y solidaria por los actos que refrenden (a. 88), y, por supuesto, la que emana del juicio poltico (aa. 41 y 51): pero ambas responsabilidades no se satisfacen a favor de los particulares afectados. Venezuela exime de responsabilidad al Estado por daos causados por autoridades que no fueren legtimas (a. 47): un modo concreto de salvaguardar el orden constitucional frente al peligro de la usurpacin o del golpe de Estado; ello se ve ratificado por el a. 232, segn el cual "el Estado no reconocer otras obligaciones que las contradas por rganos legtimos del poder pblico", de acuerdo con las leyes; esto ltimo reabre el conflicto de interpretacin que hemos adelantado, porque significara que la violacin de la ley no obliga al Estado. 6) Se dispone la prohibicin de la exencin de responsabilidad como consecuencia de la obediencia debida: en Panam, en caso de infrac-

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cin manifiesta de un precepto constitucional o legal, en detrimento de alguna persona, el mandato superior no excusa al agenle que lo ejecuta, salvo para el caso de las fuerzas pblicas, cuando estn en servicio, en cuyo caso la responsabilidad recae slo sobre el superior jerrquico que imparte la orden (a. 34); en Guatemala, con un sentido ms radical an, y sin excepciones, de forma tal que no son "obligatorias las rdenes ilegales", tanto para funcionarios civiles como para militares (a. 156); en el mismo sentido la Constitucin de Colombia (a. 21); finalmente, en Venezuela se dispone que a los funcionarios no les sirven de excusa para eludir responsabilidad las rdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitucin y a las leyes (a. 46). Tampoco sirve de excusa la obediencia a una orden superior en: Bolivia (a. 13) y Honduras (a. 323). 7) Tambin se establece la responsabilidad de los funcionarios frente al Estado: en Brasil ello est previsto como sancin por actos de improbidad, aplicndose la suspensin de los derechos polticos, la prdida de la funcin pblica, la indisponibilidad de los bienes y el resarcimiento al erario, sin perjuicio de la accin penal correspondiente ( a. 37.XXI.4); en El Salvador, en el supuesto de enriquecimiento sin justa causa o ilcito (a. 240); en Per (a. 307) y en Venezuela (a. 250) el Congreso se encuentra autorizado a incautarse de los bienes con los cuales se han enriquecido quienes hayan usurpado el poder, para resarcir a la Repblica de los perjuicios causados; en Uruguay se autoriza al Estado a repetir lo pagado en concepto de reparacin de daos (a. 25). 8) Establecen la obligacin de todo funcionario pblico, antes de tomar posesin de su cargo, de hacer declaracin de bienes o rentas: Bolivia (a. 45); Per (a. 62); Panam (a. 299); en Honduras (a. 233) de conformidad con la ley; en El Salvador (a. 240) la misma declaracin debe efectuarse a la finalizacin de la gestin; en Costa Rica (a. 193), en el caso de los funcionarios que manejen fondos pblicos. La divisin de los poderes del Estado est garantizada, en forma expresa, en algunas Constituciones, a partir de la consagracin de la independencia de los mismos (Repblica Dominicana, a. 4), de su separacin sin perjuicio de su ensamble (Hait, aa. 59 y 60), de su independencia y complementariedad sin subordinacin (Honduras, a. 4), de la prohibicin de que se renan dos o ms poderes en una sola persona o corporacin, ni se deposite el Legislativo en un individuo (Mxico, a. 49), de la independencia de los poderes entre s y de su coordinacin armnica (Nicaragua, a. 129), de la actuacin limitada y separada de los poderes, pero en armnica separacin (Panam, a. 2),

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de la determinacin que cada una de las ramas del poder pblico tiene sus funciones propias, pero que ellas colaborarn en el ejercicio de las funciones del Estado (Venezuela, a. 118), de la consagracin de su independencia y coordinacin entre ellos (Bolivia, a. 2) y de su independencia y armona (Brasil, a. 2). Guatemala establece que la subordinacin entre los poderes est prohibida (a. 141); Paraguay consagra la divisin, equilibrio e interdependencia de poderes (a. 3). En cambio, en otros pases la divisin de poderes se desprende de la prohibicin de acumulacin de los poderes fundamentales del Estado. Es clsica, en tal sentido, la frmula argentina contenida en el artculo 29 de su Constitucin, segn la cual "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder pblico, ni otorgarles sumisiones o supremacas por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna." La consecuencia de una acumulacin de esta naturaleza est prevista por dicha Constitucin con la sancin de la "nulidad insanable", como efecto objetivo respecto de los actos jurdicos o institucionales que en tal virtud se produjeren, y con la pena de infames traidores a la patria, como efecto subjetivo y particularizado para quienes produjeren la violacin de dicha prohibicin. La Constitucin de El Salvador contiene una norma prohibitiva de la acumulacin de poderes que no prev efecto alguno para el caso de que dicha acumulacin se produzca; sostiene que "las atribuciones y competencias que corresponden a los rganos fundamentales establecidos por esta Constitucin, no podrn ser ejercidos en ningn caso por una misma persona o por una sola institucin" (a. 87). Algo equivalente ocurre con las Constituciones de Bolivia (a. 115) y de Paraguay (a. 40); pero la primera adopta un texto equivalente al del a. 29 argentino, aunque sin prever efecto alguno. Lo curioso en el caso del Paraguay es que su texto dispone que la dictadura est fuera de la ley: prueba clara del carcter semntico que ella tiene a la luz de los hechos producidos por el gobierno de Stroesner. Bolivia, adems, establece que las funciones del poder pblico "... no pueden ser reunidas en el mismo rgano", aunque en dicho texto se afirma que entre los poderes su independencia debe articularse con "coordinacin" (a. 2). Chile dispone la prohibicin del ejercicio de funciones judiciales por parte del Congreso y del Poder Ejecutivo en caso alguno pueden avocarse a causas pendientes, revisar sus fundamentos o contenidos de sus resoluciones, o hacer revivir procesos fenecidos (a. 73); sigue en este punto el antiguo texto de la Constitucin argentina, que slo

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est referido a la prohibicin de dichas funciones por parte del presidente (a. 95). En Colombia se establece que ninguna persona o corporacin podr ejercer simultneamente, en tiempo de paz, la autoridad poltica o civil y la judicial o la militar (a. 61). La prohibicin de concentrar funciones o de otorgar la suma del poder pblico no significa que no se puedan delegar las potestades pblicas. En tal sentido hay previsiones dispares en los textos constitucionales del continente: a) Hay Constituciones que lisa y llanamente prohben la delegacin de poderes. Bolivia as lo dispone en general ( a. 30), particularizndolo respecto del Congreso y en relacin con sus miembros o con otro poder del Estado (a. 69); Costa Rica lo dispone en general respecto de todos los poderes (aa. 9 y 10 especificando la prohibicin respecto de la potestad legislativa); en el mismo sentido la Repblica Dominicana (a. 4). En El Salvador se dispone la indelegabilidad de las atribuciones de los rganos del gobierno, pero est prevista la colaboracin entre ellos (a. 86); Guatemala comienza prohibiendo la delegacin enfticamente, pero enseguida la admite si est autorizada en la ley, con la sola condicin de que los respectivos funcionarios juren respeto a la Constitucin (a. 154): tcnica sta un tanto irregular para lograr el efecto opuesto al primeramente proclamado. Hait dispone la prohibicin de delegacin absoluta, total o parcial y sin motivo alguno, de los poderes del Estado, as como salirse del marco de atribuciones que les ha fijado la ley (a. 60.1). En Honduras se prohbe la delegacin de facultades del Poder Legislativo, excepto de recibir la promesa constitucional (a. 206). En Panam la delegacin de funciones le est prohibida a la Asamblea Legislativa, salvo el supuesto del otorgamiento de atribuciones extraordinarias a favor del Ejecutivo en los supuestos previstos en la Constitucin (a. 157.9). En Mxico no pueden reunirse dos o ms poderes del Estado en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de atribuciones extraordinarias ( a. 49). b) En otros casos la delegacin est prevista a travs de disposiciones puntuales; tal es la situacin de la Constitucin del Brasil, que autoriza la delegacin de atribuciones del presidente a los ministros, al procurador general de la Repblica y al abogado general, quienes observarn los limites trazados en las respectivas delegaciones (a. 84, pargrafo nico); tambin se regula el rgimen de las leyes delegadas, que ser estudiado ms adelante. En Colombia se prev la delegacin de atribuciones presidenciales a favor de los ministros, de los jefes de la administracin y de los gobernadores, con los alcances que deter-


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mine la ley; en tales casos el responsable es exclusivamente el delegatario, pero el presidente mantiene siempre la potestad de reformar o revocar los respectivos actos, reasumiendo su responsabilidad (a. 135); tambin est prevista la atribucin, pro tempore, por parte del Congreso de delegar al presidente facultades extraordinarias (a. 76.12). En Chile est dispuesta la delegacin legislativa a favor del presidente: se lo autoriza a dictar "disposiciones con fuerza de ley" (a. 61). En Mxico est sealada la delegacin con la modalidad del otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso al presidente, en el caso de la suspensin de garantas por perturbacin grave a la paz pblica, o por fijacin de deredhos de exportacin e importacin (a. 49). En la Constitucin de Nicaragua est prevista la delegacin de facultades legislativas al presidente, pero slo durante el receso de la Asamblea Nacional, con la excepcin expresa de los cdigos de fondo (aa. 135.16 y 150.7). En el mismo sentido se expresa la Constitucin de Panam, en casos de necesidad, salvo los supuestos de aprobacin de tratados, del presupuesto nacional y del establecimiento de impuestos y otras excepciones (a. 153.16). En la Constitucin del Paraguay est asentada la potestad del Ejecutivo de dictar decretos con fuerza de ley, con dictamen del Consejo de Estado, durante el receso del Congreso o cuando ste se encuentre desintegrado (a. 183). Lo mismo se da en la Constitucin del Per, en tanto que prev el dictado por parte del presidente de decretos legislativos con fuerza de ley, previa delegacin de facultades por parte del Congreso y con cargo de dar cuenta a ste (aa, 188 y 211.10); en este pas tambin se establece la delegacin de atribuciones legislativas nacionales a favor de las regiones, siempre que no alteren el carcter unitario de la Repblica (a. 266). En Venezuela est resuelta, a favor del presidente de la Repblica, la potestad extraordinaria de dictar decretos en materia econmica, financiera o administrativa, previa delegacin especial por ley (a. 190.8, 11 y 14); tambin la delegacin a favor de los estados y los municipios, para promover la descentralizacin administrativa (a. 137). En Ecuador se dispone la delegacin de las facultades militares del presidente, en caso de urgencia nacional, de acuerdo con la ley (a. 127). La Constitucin de Hait permite al primer ministro delegar en otra autoridad la potestad de designar funcionarios que le acuerda su articulado o la ley (a. 160). En Honduras est permitida la delegacin del Ejecutivo a favor del banco central, de las funciones de recaudador y como depositario de fondos pblicos (a. 355). En cambio, en el Uruguay slo est prevista la delegacin de funciones por parte del titular del Ejecutivo y de los ministros (sin espe-

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cificar a favor de quin), siempre que medie resolucin fundada, bajo su exclusiva responsabilidad poltica ( aa. 168.24 y 181.9). No hay en esta normativa, como se ve, condicionamiento alguno para la procedencia de la delegacin. 4. La recepcin de las formas semidirectas de democracia en Amrica Latina Si bien la participacin social en la vida pblica es un captulo de la moderna expresin poltica que se conoce con la amplia denominacin "democracia social", ella puede ser estudiada por separado y antes que esta ltima, pues su prctica encuentra aejos antecedentes en la historia de los sistemas polticos y, por ende, entre los que corresponden al constitucionalismo latinoamericano. Haremos, por consiguiente, un cuadro comparativo de los diversos criterios o modalidades con que ha sido contemplada la democracia semidirecta en nuestro continente. A. Constituciones que omiten toda referencia a la democracia semidirecta En esta situacin se encuentra el texto argentino, el de ms antigua data, pues rige desde 1853, el cual incluso, contiene una norma que dispone, enfticamente, que "el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes ..." (a: 22), circunstancia que ha llevado a sostener, por parte de un sector tradicional de la doctrina nacional, la inconstitucionalidad de las eventuales consultas populares que pudieran disponerse. Sin embargo, a la luz del a. 33 de dicha Constitucin que fuera introducido en la reforma de 1860, los derechos no enumerados que surjan de la soberana del pueblo han recibido expreso reconocimiento, habiendo manifestado su propulsor Bartolom Mitre, en los debates constituyentes respectivos, que esos derechos le corresponden al pueblo en su carcter de persona moral o colectiva y no como otros derechos individuales. Es por ello que juzgamos absolutamente constitucional la consulta popular no vinculante que, convocada por el gobierno en 1985, puso a consideracin de la soberana del pueblo los trminos del tratado de paz que firmara Argentina con Chile; debemos considerar que lo inconstitucional es que el pueblo o grupos de personas se arroguen por s una atribucin no institucionalizada. En cambio, el carcter no vinculante se impona para cumplir con el requisito de que toda delegacin ( en este caso devolucin del poder), en el sistema republicano, debe ser revocable, con reserva de la


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potestad del delegante para decidir en definitiva, al margen de los costos polticos que produjera apartarse de la voluntad mayoritaria popular. Un ensamblaje normativo equivalente se advierte en la Constitucin de Bolivia, notablemente influida en esto por la ley fundamental argentina ( el a. 35 de la Constitucin boliviana es equivalente al ya comentado a. 33 del texto argentino, y su a. 4 reitera un contenido semejante al ya analizado a. 22 argentino). Por ende, podemos concluir que las mismas valoraciones le son aplicables al pas del altiplano, a la hora que el gobierno entienda conveniente implantar alguna modalidad de participacin popular. Honduras, por su parte, tambin ha incorporado un texto equivalente al del a. 33 argentino (el a. 63 de su Constitucin), pero no ha hecho lo mismo con el a. 22, con lo cual la interpretacin que venimos realizando es an ms factible, por carecer de la contracautela normativa que restringe la participacin popular a favor de la forma representativa de gobierno.

B. Constituciones que prohiben la utilizacin de formas semidirectasEn tal situacin se encuentra la de Hait, ya que en su a. 284.3 se dispone que "toda consulta popular dirigida a modificar la Constitucin por va de referndum est formalmente interdicta" (prohibida). Como podemos apreciar, en este caso la Constitucin no permite una interpretacin equivalente a la que hemos efectuado para las de Argentina y Bolivia que puede hacerse extensiva a los restantes textos citados en el apartado anterior, pues la norma prohibitiva establece un dique insalvable.

C. Constituciones que prevn la utilizacin de formas de democracia semidirecta como instancia legitimativa de las decisiones de gobiernoEsta previsin se hace de acuerdo con las siguientes variables: 1) La iniciativa popular est contemplada en Brasil para dictar nuevas leyes; para tal fin se requiere la firma de por lo menos el 1% del electorado (750,000 electores), distribuido en al menos cinco estados, con un porcentaje mnimo del 3% en cada estado (a. 61.2); tambin est prevista la iniciativa para las leyes de inters esta dual (a. 27.4) y municipal, siempre que, en este ltimo caso, se rena el 5% de firmas del electorado (a. 29.XI). En Cuba la iniciativa popular para presen-

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tar proyectos de ley requiere la presentacin de 10,000 ciudadanos electores (a. 86.g). En Ecuador la iniciativa est contemplada, pero dejando a la ley la regulacin de sus condiciones de aplicacin (a. 65). En Uruguay est prevista en general, de un modo programtico (a. 82), aunque luego est especificada sobre la base de la presentacin del 15% de los inscritos en una localidad, ante los rganos departamentales locales en los asuntos de dicha jurisdiccin (a. 305). En Panam la iniciativa popular municipal est sealada en general (a. 236) con la sola finalidad de la fusin o asociacin de municipios (a. 235), pero el artculo siguiente incluye la iniciativa, en forma general, para todos los asuntos atribuidos a los consejos municipales, incurrindose, de ese modo, en un vicio de tcnica legislativa. En Cuba la iniciativa y amplia participacin popular est prevista en forma programtica (a. 103). En Mxico la iniciativa popular de 10,000 ciudadanos obliga a la Asamblea Legislativa a los tratamientos de proyectos en materias relativas al gobierno del Distrito Federal (a. 73.VI.4). En Uruguay mil ciudadanos pueden apelar ante la Cmara de Representantes de lo resuelto por la junta departamental municipal (a. 303); adems, el 25% del total de los inscritos para votar disponen de la iniciativa legislativa ante el Poder Ejecutivo, salvo el caso de las leyes impositivas o aquellas de iniciativa exclusiva del Ejecutivo (a. 79). Tambin en Mxico, en el Distrito Federal, 10,000 ciudadanos tienen iniciativa popular ante su Asamblea Legislativa, respecto de las materias que son de su competencia (a. 73.4). 2) El referendo est contemplado en Brasil, como atribucin exclusiva del Congreso, pero sin especificar su carcter (ante legem o post legem) ni las materias sobre las cuales puede recaer, lo cual implica una amplia habilitacin a favor de aquel poder del Estado (a. 49.XV.5). En Cuba est establecido el referendo, a requerimiento de la Asamblea Nacional, en los casos previstos por la Constitucin o cuando ella lo estimare conveniente (a. 73.U). En Ecuador se lo prev como condicin ratificatoria de los tratados internacionales, a criterio del presidente (a. 78.p). En Panam est contemplado, en general, para el rgimen municipal (a. 236) y con carcter particular para ser utilizado en todo tratado internacional referente al Canal de esclusas existente en dicho pas (a. 310). En Uruguay est establecido en general en el a. 82 y, ms adelante, en particular, est sujeto a la regulacin legal, en el mbito departamental (a. 304). Recientemente, en abril de 1989, en Uruguay se utiliz el referendo para consultar al pueblo sobre si estaba de acuerdo o no con la ratificacin de una ley de amnista dictada a favor de los militares en ese pas; triunf el


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"s" por ms del 60%. En Mxico los ordenamientos legales y los reglamentos que regulen el gobierno del Distrito Federal, sern sometidos a referndum.., conforme al procedimiento que la ley seale (a. 73). Tambin en Uruguay el 25% del total de los habilitados para votar pueden interponer, dentro del ario de su promulgacin, el recurso de referndum contra las leyes ( a. 79). 3) La revocatoria popular est prevista en Cuba, cuando los elegidos no justificaren la confianza que se ha puesto en ellos (aa. 66.c y 83), normas de carcter programtico que precisan ser implantadas, y respecto de los delegados al gobierno local por sus electores, segn el procedimiento que establezca la ley ( a. 112). Tambin en Panam respecto de los representantes de los corregimientos, conforme a la reglamentacin legal (a. 224.3); en este pas el poder de revocatoria ha sido concedido a los partidos polticos en relacin con los legisladores pertenecientes a ellos; esta medida es revisable por el Tribunal Electoral (a, 145); de este modo se ha institucionalizado la pertenencia de las bancas al partido con una virtual instauracin del mandato imperativo y no al pueblo, como corresponde al sistema representativo.

4) El plebiscito o consulta popular ha sido dispuesto en los siguientes textos y de acuerdo con las siguientes modalidades:a) Para someter al pueblo cuestiones de trascendental importancia, a criterio del presidente (Ecuador, a. 78.p); en el mismo sentido respecto de decisiones polticas de especial trascendencia, a iniciativa del presidente o del Congreso, previa convocatoria del Tribunal Superior Electoral (Guatemala, a. 173). b) En el Brasil, en los casos en que as lo establezca la ley (a. 14) y como forma de convalidacin de la fusin o separacin de estados locales (a. 18.3) o de los municipios (a. 18.4); esta facultad est asignada al Congreso (a. 49.XV).

c) A peticin del Congreso para someter al pueblo una ley vetada totalmente por el Ejecutivo (Ecuador, a. 69).d) En Chile como forma permanente de ejercicio de la soberana (a. 5) y como modalidad transitoria con el objeto de determinar si el pueblo convalidaba o no al candidato de las Fuerzas Armadas, al tiempo de la primera renovacin presidencial; en octubre de 1988 el pueblo, por 54% a 45%, le dijo "no" a la continuidad por un nuevo periodo del general Pinochet.

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e) En Colombia estn habilitadas por la Constitucin las consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes de los distritos municipales (a. 6). f) En Ecuador para la aprobacin de tratados internacionales, cuando hubieran sido rechazados por el Congreso o por el presidente de la Repblica (a. 78.p). g) En Costa Rica para la creacin de nuevas provincias se debe consultar al pueblo de la provincia o provincias afectadas por la desmembracin (a. 168). h) En Mxico la consulta puede ser convocada por la Asamblea del Distrito Federal, sobre materias de su competencia (a. 73.VI.3.E). 5) Iniciativa popular, referndum o plebiscito constitucional. El referndum est previsto como procedimiento para la reforma de la Constitucin en Cuba, a cuyo efecto se requiere el voto de la mayora de los ciudadanos electores ( a. 141); dicho procedimiento fue utilizado para ratificar el vigente texto constitucional en 1976. Tambin est asentado el plebiscito como forma de ejercicio de la soberana de la nacin en Chile (a. 5), pero slo con motivo de la reforma de la Constitucin y con carcter potestativo a favor del presidente de la Repblica cuando ste tuviere discrepancias con el Congreso (aa. 117 y 119); pero las clusulas transitorias de esa Constitucin dispusieron el plebiscito obligatorio para la reforma de la primera Constitucin a dictarse durante el rgimen de Pinochet (clusula XXI.d) lo cual fue cumplido durante 1980 logrndose en la votacin el 80% por el s. En Ecuador se prev, con carcter potestativo, a favor del presidente, la consulta popular sobre un proyecto de reforma cuando existieren divergencias entre el Congreso y el titular del Ejecutivo (aa. 78.p y 143); tambin est contemplada la iniciativa popular con el mismo objeto (a. 143). En Guatemala cinco mil ciudadanos pueden presentar, ante el Congreso de la Repblica, proyectos de reforma de la Constitucin (a. 277); pero ninguna reforma tendr validez si no es ratificada por consulta popular (a. 280). En Panam el referendo constitucional est previsto como frmula alternativa para ratificar una reforma dispuesta por acto legislativo de la Asamblea Legislativa (a. 308.2). En Brasil la participacin popular en la reforma de la Constitucin ha quedado reducida a una clusula transitoria (a. 2), en la que se considera que, por una sola vez, el 7 de septiembre de 1993 el pueblo se manifestar a travs de un plebiscito sobre si elige la forma republicana o la monrquica, por una parte, y el presidencialismo o el parlamentarismo, por otra. La idea de los constituyentes pareciera ser que


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el pueblo de Brasil necesita cinco arios de debate esclarecedor para resolver sobre el futuro institucional del pas. En el Per est establecida la iniciativa popular de 50,000 ciudadanos como alternativa para promover una reforma de la Constitucin ( a. 306). En el Uruguay est indicado que se requiere la iniciativa popular del 10% de los inscritos en el Registro Cvico Nacional para reformar la Constitucin, as como el plebiscito de los proyectos que, en tal sentido, hubieran sido aprobados por la Asamblea General ( deben votar por el "s" la mayora absoluta de los votantes, y no menos del 35% del total de inscritos en el Registro a. 331.b, en votaciones por separado si fueran varios los textos materia de la enmienda a. 331.c). En Venezuela (a. 246.4) est dispuesto el referndum popular ratificatorio en una reforma constitucional efectuada por la Asamblea Legislativa; el texto exige la mayora de los sufragantes sin otra condicin electoral, de forma tal que aunque vote slo el 20% de los inscritos, se tendr por aprobada la reforma que cont con ms votos por el "s" que por el "no". 6) Justicia popular electiva y juicio por jurados. La antigua Constitucin argentina de 1853-1860 tiene establecido desde entonces, en forma programtica, el juicio por jurados para causas penales (a. 102), recibiendo, en tal sentido, la influencia indiscutible del modelo norteamericano; sin embargo, a travs de su larga vigencia, nunca el Congreso dict una ley que estableciera efectivamente los jurados populares en dicho pas. Tambin han preceptuado la institucin del "jurado"; El Salvador, para el enjuiciamiento de los delitos comunes que determinen la ley (a. 189); Panam, en las causas que determine la ley (a. 215); Brasil, para el juzgamiento de los delitos dolosos contra la vida, con la seguridad del sec-reto en sus votaciones, la plenitud de la defensa, y la soberana en los veredictos ( a. 5.X.XXVIII); Guatemala, para juzgar los delitos contra la libertad de emisin de pensamiento ( a. 35); Uruguay, para conocer de las causas criminales ( a. 13), con un carcter programtico equivalente al de la Constitucin argentina; Hait, para juzgar los crmenes de sangre y los delitos polticos, siendo la funcin de jurado una carga pblica (aa. 50 y 52.e); Mxico, con el carcter de servicio pblico obligatorio, segn lo establezca la ley (a. 5); para delitos con pena mayor a un ario de prisin y para los delitos cometidos por la prensa contra el orden pblico, los jurados debern ser ciudadanos que sepan leer y escribir y vecinos del lugar donde se cometi el delito ( a. 20.VI). En Colombia, con carcter programtico para causas criminales ( a. 164).

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A su turno, la moderna Constitucin de Nicaragua, de 1986, tambin precepta, en forma programtica, que "la administracin de justicia se organizar y funcionar con participacin popular, la cual ser determinada por la ley" (a. 166). Para el rgimen socialista cubano, si bien los tribunales de justicia son calificados como populares por la Constitucin (aa. 121 y 124), ellos no actan al estilo de los jurados anglosajones, sino como tribunales electos por las asambleas legislativas (a. 128). La flamante Constitucin de Brasil tiene contemplada la justicia de paz selectiva (por voto directo, universal y secreto) en el mbito de cada uno de los poderes locales o del Distrito Federal, siempre que ellos as lo dispongan, con duracin peridica de cuatro arios, con competencia para la celebracin de casamientos y otras materias que fije la ley (a. 98.11). 7) Formas difusas de participacin popular, que se presentan debido a que no se hace explcito el modo de llevarse a cabo; en esa situacin se encuentra Cuba, cuando su a. 66.b. establece que "las masas populares controlan la actividad de los rganos Estatales", lo cual depender de la reglamentacin legal. Lo mismo acontece con el sistema mexicano de planeacin democrtica, el cual depende de los procedimientos paiticipativos o de consulta popular que establezca la ley (a. 26 de la Constitucin de Mxico), con la previsin del establecimiento de medios y mecanismos de participacin ciudadana en el gobierno del Distrito Federal (a. 73.VI.4). En un sentido equivalente, la Constitucin de Nicaragua establece que "por medio de la ley se garantizar, nacional y localmente, la participacin efectiva del pueblo.., en los asuntos pblicos y en la gestin estatal (aa. 50, 59, 118 y 126) y se promover la participacin del pueblo en los programas del servicio de salud y en la educacin; la referida indeterminacin se ve corroborada en el hecho de que al regular al poder electoral, dicha Constitucin especifica, como una de sus atribuciones, la de dirigir y vigilar los plebiscitos y referendos que se realicen (a. 168), teniendo en cuenta que dichas formas no han sido establecidas de un modo concreto para ninguna circunstancia de gobierno. La Constitucin de Per consagra el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la nacin (a. 2.16); tambin establece que las municipalldades promueven la participacin de los vecinos en el desarrollo nominal (a. 256) y que todo ciudadano investido o no de autoridad tiene el deber de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la Constitucin (a. 307). Ecuador garantiza el derecho a participar en la


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vida cultural de la comunidad (a. 19.16). Guatemala reconoce el derecho de las comunidades a la participacin en programas de salud (a. 98). Honduras, al definirse como una democracia participativa (a. 5), tambin consagra una forma difusa de participacionismo popular; en ese pas tambin se les asegura a los campesinos el derecho a participar: en el marco de la reforma agraria, en el proceso de desarrollo econmico, social y poltico de la nacin (a. 345). Brasil establece la participacin de la comunidad en el servicio pblico de seguridad social y de salud (aa. 198 y 194.XXXVII), y en la determinacin de la poltica agraria. En Panam, a su turno, las comunidades tienen el derecho y el deber de participar en los programas de salud (a. 112). Per es el nico pas que consagra el derecho de todos a participar, en forma individual o asociada en la vida poltica, econmica, social y cultural de la nacin (a. 2.16), pero ello no le priva del carcter difuso a dicho reconocimiento. En Chile es deber del Estado asegurar el derecho de las personas a participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional (a. 1). Nicaragua reconoce a los campesinos y dems sectores productivos el derecho a participar en la definicin de las polticas de transformacin agraria (a. 111): "el Estado promueve la participacin de la familia, de la comunidad y del pueblo en la educacin" y en la.cultura nacional (aa. 118 y 126). D. Constituciones que prohiben algn tipo concreto de gobierno popular Es el caso de Colombia, que prohbe las juntas polticas populares con carcter permanente (a. 47), lo cual significa que dichas "juntas" tendrn validez si tienen el carcter de efmeras. Luis Carlos Schica destaca que el sistema colombiano excluye, en principio, las prcticas de democracia directa;6 no obstante, una enmienda de 1986 ha permitido la consulta popular en el mbito municipal. E. Constituciones que incriminan como delito imped? el establecimiento o ejercicio de las formas semidirectas de gobierno En trminos tan precisos ningn texto ha llegado a tanto; sin embargo, en Honduras se establece, en general, que "se declara punible todo acto por el cual se prohba o limite la participacin del ciudadano en la vida poltica del pas" (a. 45), norma que supone el concreto establecimiento de las formas semidirectas por va de ley.6

Idem, p. 104.

CAPTULO UNO

LOS PRESUPUESTOS BSICOS PARA LA ORGANIZACIN DEL ESTADO EN LATINOAMRICA 5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoamericanos: el rgimen de la ciudadana y nacionalidad . A. La adquisicin de la nacionalidad . ... B. Prdida de la nacionalidad C. La prdida de la naturalizacin .. D. Recuperacin de la nacionalidad perdida E. Otras cuestiones relativas a la nacionalidad .

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6. La Iglesia catlica y los dems cultos oficiales y sus relaciones con el Estado, en Amrica Latina 49 7. La funcin de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica: su posicin en el marco de la Constitucin . . . 51 8. El ejercicio de la ciudadana: la formac:n de los partidos polticos y los sistemas electorales 57A. El ejercicio de la ciudadana

B. La constitucionalizacin de los partidos polticos C. El sufragio y los sistemas electorales 9. La formacin del derecho internacional en Latinoamrica: la integracin latinoamericana en el orden constitucional . .

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5. La formacin del espritu nacional en los pases latinoamericanos: el rgimen de la ciudadana y nacionalidad Existe en Latinoamrica un acendrado espritu nacional en cada unode sus pueblos, circunstancia que puede considerarse como positiva,

frente a la peculiar situacin de dependencia econmica y marcado subdesarrollo en vastos sectores del continente. Sin identidad nacional no habr posibilidad de impulsar el desarrollo; pero, con fronteras cerradas y mentalidad chauvinista, tampoco se impulsar el crecimiento. Factores stos, a no dudarlo, con el agravante de la gran extensin territorial, que han hecho difcil la concretacin de la tan necesaria integracin latinoamericana. El desafo latinoamericano pasa por la dificultad de integrar la divisin sustancial que existe entre las culturas autctonas, de indiscutible origen indgena ( salvo el rea del Cono Sur), que se encuentran radicadas en las zonas rurales de cada pas, con los modelos medioclasistas urbanos, gobernados por las imgenes del mundo desarrollado, a base de impacto tecnolgico. A partir de esta realidad indiscutible, mediada por los ciento treinta millones de portugueses parlantes que, desde el Brasil, marcan una real dificultad de integracin idiomtica, es que tenemos que considerar la normativa constitucional que regula la formacin de las nacionalidades y sus relaciones con las poblaciones, culturas e intereses extranjeros. Como bien seala Luis Carlos Schica, "el quehacer primordial, el fin del Estado, en toda Hispanoamrica, sigue siendo acelerar el proceso formador de la nacin, es decir, educar y capacitar al pueblo para hacerlo sujeto efectivo del poder poltico, autogobernante y autogobernado, pues si la sociedad no es democrtica, sus instituciones polticas tampoco pueden serlo".7 El ius soli, vale decir el derecho de adquirir nacionalidad por nacimiento, ha sido la pauta prevaleciente, en la mayora de los pases del continente, a tenor de su condicin de pases de inmigracin, duramente poblados por corrientes migratorias europeas y africanas. Sin embargo, el ius sanguinis tambin ha sido adoptado como alternativa en nuestros pases, con el sentido de compensar situaciones que, de cara al fenmeno de la emigracin por razones polticas y culturales, no podra encontrar respuesta adecuada en el exclusivismo del derecho del suelo.

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Op. cit., nota 1.


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Establecen el principio de la ciudadana natural (el ius soli) como base para regular la naturalizacin y la ciudadana, los siguientes pases: Argentina, a. 67.11; Bolivia, a. 36.1; Brasil, a. 12.I.a; Colombia, a. 8; Costa Rica, a. 13.1; Cuba, a. 29; Chile, a. 10; Repblica Dominicana, a. 11.1; Ecuador, a. 6; El Salvador, a. 90; Guatemala, a. 144; Honduras, a. 23; Mxico, a. 30.A.I; Nicaragua, a. 16; Panam, a. 9.1; Paraguay, a. 24; Per, a. 89; Uruguay, a. 74; Venezuela, a. 35.1. En Colombia y Costa Rica ello es as siempre que el padre o madre hubieren sido naturales o nacionales ( aa. 8.1.a y 13.1, respectivamente), o que siendo hijos de extranjeros estuvieren domiciliados en la Repblica (Colombia, a. 8.1.a), o se inscribieran como costarricenses, despus de los 25 arios, o por voluntad de sus padres, si fueran menores (Costa Rica, a. 13.3). No se benefician con el los soli los hijos de extranjeros que estn al servicio de su gobierno, sta es una prescripcin adoptada en: Argentina, ley 346; Bolivia, a. 36.1; Brasil, a. 12.I.a; Cuba, a. 29.a; Chile, a. 10.1; Repblica Dominicana, a. 11.1; Guatemala, a. 144; Honduras, a. 23; Nicaragua, a. 16.1. Son considerados, adems, como nativos, los hijos de extranjeros transentes, cuando optaren por la nacionalidad del pas (Chile, a. 10.1; Repblica Dominicana, a. 11.1: sin exigir opcin, en este pas); los infantes de padres ignorados, encontrados en el pas (Costa Rica, a. 13.4; Honduras, a. 23.4; Nicaragua, a. 16.4; Per, a. 89); los nacidos a bordo de embarcaciones de guerra o mercantes en aguas territoriales (Honduras, a. 23.3; Mxico, a. 30.A.III; Nicaragua, a. 16.5 siempre que ellos lo solicitaren); y los nacidos en el extranjero, de paraguayos naturales, hallndose sus padres al servicio de la Repblica (Paraguay, a. 24.2). Nicaragua marca una diferencia importante en relacin con el trato que les dispensa a los centroamericanos, pues mientras a los restantes pases les reconoce el derecho de opcin como naturalizados, en dicho pas se les reconoce la condicin de nacionales, sin necesidad de renunciar a su nacionalidad, siempre que lo solicitaren ( a. 17); norma sta mucho ms favorable a una autntica integracin continental. Admiten simultneamente el ius soli y el ius sanguinis respecto de los nacidos en el extranjero de padre o madre nacionales, los siguientes pases: Argentina, si ellos optaren a los 18 arios (ley 346), por inferencia de la posibilidad de ser ellos elegidos presidente de la Repblica ( a. 76); en Bolivia, por el solo hecho de avecindarse en el territorio nacional o de inscribirse en los consulados ( a. 36.2); en Brasil, desde que se coloquen al servicio de la Repblica, o residan en ella antes de la mayora y opten en cualquier tiempo por la nacionalidad brasi-

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lea (a. 36.I.a y b); en Colombia, si se domiciliaren en la Repblica (a. 8.1.b); en Costa Rica, si se inscriben despus de cumplir 25 aos o, siendo menor de edad, por voluntad de sus padres (a. 13.2); en Cuba cuando sus padres se hallaren cumpliendo misin oficial o de acuerdo con los requisitos que fije la ley, o cuando sus padres hubieran perdido la nacionalidad cubana.., o si tuvieran mritos excepcionales alcanzados en las luchas por la libertad de Cuba (a. 29); en Chile, cuando sus padres estuvieren al servicio de la Repblica o por el solo hecho de residir ms de un ao en el pas (a. 10); en Repblica Dominicana, siempre que no hubieren adquirido otra nacionalidad o, caso contrario, optaren por la dominicana despus de los 18 arios (a. 11.3); en Ecuador, siempre que los padres residieren en el pas y manifestaren su voluntad de ser ecuatorianos, o cuando estuvieren al servicio del Ecuador o de un organismo internacional o que estuvieren transitoriamente ausentes del pas, o, no obstante residir en territorio extranjero, optaren por ser ecuatorianos entre los 18 y 21 arios (a. 6); en El Salvador (a. 90.3) no se les exige condiciones especiales, salvo la residencia a los originarios de Centroamrica, siempre que manifestaren su voluntad de ser salvadoreos (pero no se les exige renuncia de su nacionalidad de origen); en Guatemala tampoco se les exigen condiciones especiales; existe un rgimen equivalente al de El Salvador para los centroamericanos, aunque no se les exige, en este caso, residencia (a. 145); en Honduras, sin exigirles condiciones especiales (a. 23.2); en Mxico, del mismo modo ( a. 30.A.II); en Nicaragua, siempre que lo solicitaren despus de alcanzar la mayora de edad (a. 16.3); en Panam, tanto de padres nacionales como naturalizados, si establecen su domicilio en el pas, los segundos no ms all de un ao despus de su mayora de edad (a. 9.3); en Paraguay, si radican en el pas en forma permanente, siempre que no hubieren ejercido la ciudadana del pas de origen (a. 24.3); en Per, siempre que sean registrados durante su minora de edad, o declaren su voluntad de serlo dentro del ao de cumplida la mayora (a. 89), tambin tienen ese derecho aun cuando fueran hijos de extranjeros, si vivieren en el pas desde los cinco arios (a. 90); en Uruguay, por el hecho de avecindarse en el pas e inscribirse en el Registro Cvico_ ( a. 74); en Venezuela, siempre que establezcan su residencia en el pas y declaren su voluntad de hacerse venezolanos; tambin los hijos de naturalizados, siempre que antes de los 18 arios establezcan su residencia en el pas y antes de los 25 declaren su voluntad de ser venezolanos (a. 35.3 y 4). Hait es el nico pas que no establece el ius so/i, sino, solamente, el ius sanguinis. Poseen la nacionalidad haitiana de origen todos los


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nacidos de un padre o de una madre haitianos de nacimiento, siempre que no hubieren renunciado jams a su nacionalidad al momento del nacimiento (a. 11). Analizaremos las distintas variables de naturalizacin en Latinoamrica: Los extranjeros de todo el mundo son invitados a habitar el suelo argentino, asegurndoles los beneficios de la libertad.., y de todos los derechos civiles del ciudadano ... (Argentina, prembulo y a. 20; Colombia, a. 11; Ecuador, a. 14; Hait, a. 54; Honduras, a. 31), sin que la exhortacin al gobierno que fomente la inmigracin europea (Argentina, a. 25); propia ms que todo de las ideas prevalecientes en el siglo pasado, cuando se dict la Constitucin, pueda significar un escollo a una apertura ms integral, sobre todo en funcin de la necesidad de integracin con Latinoamrica. En Ecuador se les puede exigir a los extranjeros que se dediquen a determinadas actividades (a. 15). Los extranjeros tienen los mismos derechos individuales y sociales que los nacionales ... (Costa Rica, a. 19; Hait, a. 54); ... ellos tienen el derecho a ser protegidos por las autoridades (El Salvador, a. 96), as como a las garantas individuales (Mxico, a. 33); pero los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancia

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