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Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del
Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al
Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza
Compilador: José Antonio Contreras Camarena
joseacontreras.net miaulavirtual.com
19/08/2004 1 http://www.joseacontreras.net/
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Enrique Cabrero Mendoza
Del Administrador al Gerente Público
Un análisis de la evolución y cambio de la administración
pública, y del perfil de dirigentes de organizaciones
gubernamentales
Instituto Nacional de Administración Pública
México 1997
19/08/2004 2 http://www.joseacontreras.net/
http://www.cide.edu/investigador/profile.php?IdInvestigador=28
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Diseño de Portada: “Periferia” Mixta sobre papel de Armando
Belmontes Diseño de Luis Demetrio Rodríguez H. ISBN 968-6403-54-X
Derechos reservados conforme a la ley Segunda edición 1997 ©
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Delegación Cuajimalpa. México, D.F.
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Sección M
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José ChMa del Pilar C
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Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. exicana del
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Consejo Directivo Adolfo Lugo Verduzco
Presidente José Natividad González Parás
Guillermo Haro Bélchez Vicepresidentes
Luis Aguilar Villanueva Carlos Almada López
Sergio García Ramírez Carlos Jarque Uribe
Arturo Núñez Jiménez Norma Samaniego de Villarreal
Fernando Solana Morales Jorge Tamayo López-Portillo
Pedro Zorrilla Martínez Consejeros
Guillermo Barnes García Tesorero
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Miembros Fundadores Antonio Carrillo Flores, Gabino Fraga
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Rodríguez y Rodríguez, Andrés Serra Rojas,
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Salinas Lozano, Enrique Caamaño Muñoz,
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Jorge Gaxiola, Lorenzo Mayoral Pardo,
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Jeannette Dávila
Desarrollo y Formación Permanente Anibal Uribe Vildoso
Investigación, Documentación y Difusión Vicente Hernández
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onzuelo Ferreira; Aníbal Uribe Vildoso; Carmelina Borja de
Perea
Comité Editorial
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A la memoria de mi padre
Índice Índice de
ilustraciones........................................................................................................................................6
Índice de
cuadros...............................................................................................................................................6
Introducción........................................................................................................................................................8
Consideraciones adicionales para la Segunda
Edición......................................................................................9
I. Cambio en la administración pública
......................................................................................................15
A. La crisis de
legitimidad...................................................................................................................15
B. La modernización de la administración pública
.............................................................................17
1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la
modernización referido al prerrequisito de la eficiencia.
.............................................................................................................................17
2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de
la eficacia. ...................................18 3. Un tercer
nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la legitimidad.
...................................19
C. El gerente público en el contexto de modernización y cambio
......................................................20 II.
Análisis de los procesos recientes de reforma de la administración
pública en diversos países ............25
A. Análisis de experiencias nacionales de cambio en la
administración pública................................25 1. Estados
Unidos........................................................................................................................25
2. Canadá
....................................................................................................................................26
3.
Japón.......................................................................................................................................27
4.
Francia.....................................................................................................................................28
5. China
.......................................................................................................................................28
6.
Pakistán...................................................................................................................................29
7. El
Caribe..................................................................................................................................30
8. América
Latina.........................................................................................................................31
9. Centroamérica
.........................................................................................................................33
10. México
.....................................................................................................................................34
11. Algunas
observaciones............................................................................................................35
B. Estrategias y procesos de cambo en organizaciones
públicas......................................................35 1.
Reestructuración del aparato (a nivel de la eficiencia)
............................................................36 2.
Reforma administrativa (nivel de la eficacia)
...........................................................................37
3. Cambio organizacional
............................................................................................................37
4. Renovación institucional (nivel de la eficiencia, eficacia y
legitimidad)....................................37
C. Repercusiones del cambio en los modelos organizacionales de
entidades gubernamentales......39 1. Cambios en la estructura
organizacional.................................................................................39
2. Cambios en los sistemas de gestión
.......................................................................................40
3. Cambios en la percepción del contexto
...................................................................................40
4. Cambios en el comportamiento organizacional
.......................................................................41
III. Las experiencias en formación de administradores y gerentes
públicos ................................................43 A.
Latinoamérica
................................................................................................................................43
B. México
...........................................................................................................................................45
C. Algunas otras experiencias a nivel internacional
...........................................................................47
D. Los programas de formación escolarizada a nivel de posgrado.
Análisis de tendencias recientes
.......................................................................................................................................................49
E. Los dilemas de la formación. una reflexión
prospectiva.................................................................52
19/08/2004 5 http://www.joseacontreras.net/
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IV. Análisis conceptual del perfil del gerente
público....................................................................................54
A. Hacia una formación específica para gerentes
públicos................................................................54
1. Marco analítico de decisiones en las organizaciones
públicas................................................54 B. Los
niveles pedagógicos del proceso enseñanza-aprendizaje
......................................................56
1. Niveles decisorios del gerente
público.....................................................................................56
2. Grados de complejidad del proceso
pedagógico.....................................................................57
C. Las metodologías del proceso
enseñanza-aprendizaje.................................................................58
V. Diagnóstico del perfil y trayectoria del gerente de empresas
públicas en México, un estudio de caso ..60
A. Metodología y alcances del diagnóstico
........................................................................................60
1. Orientación de la
investigación................................................................................................60
a) La trayectoria profesional
..................................................................................................60
b) El perfil de formación profesional
......................................................................................60
B. Trayectoria profesional
..................................................................................................................61
C. El perfil de formación
profesional...................................................................................................68
VI. Del administrador al gerente
público.......................................................................................................72
A. De una visión parcial jurídica o técnica a una visión integral.
........................................................73 B. Del
estado omnipresente al estado
modesto.................................................................................73
C. De la legalidad a la legitimidad como fundamento de la
acción.....................................................73 D. De
un sistema semiabierto a uno totalmente abierto.
....................................................................73
E. De la rigidez a la flexibilidad organizacional.
.................................................................................74
F. De un plan como requisito burocrático a un plan como instrumento
de acción. ............................74 G. Del centralismo como
método ala descentralización como dinámica para la toma de
decisiones.75 H. Del control punitivo y parcial a la
autoevaluación.
.........................................................................75
I. De un sistema administrativo a un sistema de cogestión.
.............................................................75 J.
De un contexto dinámico a uno de tipo turbulento.
........................................................................76
K. De la estrategia para el mantenimiento a una estrategia para el
cambio. .....................................76 L. Del compromiso a
la negociación y acuerdo como tácticas para la acción.
..................................76 M. Del administrador al
gerente público.
............................................................................................77
Consideraciones finales
...................................................................................................................................79
Apéndice
Metodológico....................................................................................................................................81
Bibliografía
.......................................................................................................................................................85
Índice de ilustraciones Ilustración 1. Estrategia para la
Inducción del proceso Modernizador
.............................................23 Ilustración 2.
Marco Analítico de Decisiones en las Organizaciones Públicas
.................................55
Índice de cuadros Cuadro 1. Niveles de análisis de la
modernización de la administración pública
..............................21 Cuadro 2. Situaciones de cambio en
organizaciones complejas
.......................................................36 Cuadro 3.
Situaciones de cambio en organizaciones públicas. Aproximación al
análisis de Casos
nacionales.
........................................................................................................................38
Cuadro 4. Efectos del cambio en las organizaciones
........................................................................42
19/08/2004 6 http://www.joseacontreras.net/
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Cuadro 5. Tipos en programas de formación continúa de gerentes
públicos. ...................................48 Cuadro 6. Niveles
pedagógicos en la formación de gerentes públicos en el proceso
modernizador 58 Cuadro 7. Adecuación entre métodos pedagógico y
características de los participantes en el
contexto de la
modernización............................................................................................59
Cuadro 8. Composición de la muestra por tipo de
empresa..............................................................61
Cuadro 9. Composición de la muestra por nivel de decisión de los
directivos ..................................61 Cuadro 10.
Antigüedad en el Sector Público
.......................................................................................61
Cuadro 11. Antigüedad en el sector público por niveles de
decisión...................................................62
Cuadro 12. Antigüedad en el sector paraestatal
..................................................................................62
Cuadro 13. Antigüedad en la empresa
................................................................................................62
Cuadro 14. Antigüedad en la empresa por niveles de decisión
...........................................................63
Cuadro 15. Antigüedad en la empresa por tipo de
empresa................................................................64
Cuadro 16. Antigüedad en el cargo
.....................................................................................................64
Cuadro 17. Antigüedad en el cargo por niveles de
decisión................................................................65
Cuadro 18. Antigüedad en el cargo por tipo de
empresa.....................................................................65
Cuadro 19. “Itinerarios” del gerente de empresas públicas
.................................................................66
Cuadro 20. Itinerarios dominantes por nivel decisorio
.........................................................................67
Cuadro 21. Itinerarios dominantes en diferentes tipos de
empresa.....................................................67
Cuadro 22. Niveles de escolaridad de los gerentes públicos
encuestados .........................................68 Cuadro 23.
Nivel decisorio y características de
escolaridad................................................................68
Cuadro 24. Nivel de escolaridad de subordinados inmediatos
............................................................69
Cuadro 25. Instituciones de
procedencia.............................................................................................69
Cuadro 26. Instituciones de procedencia por nivel de decisión
...........................................................69
Cuadro 27. Áreas de especialización deseables en el perfil del
gerente público (Opinión de los
directivos de EP)
...............................................................................................................69
Cuadro 28. Resumen de tendencias dominantes ante las necesidades de
un nuevo perfil................71 Cuadro 29. Síntesis de
características diferenciales entre la administración pública y la
gestión
pública
...............................................................................................................................78
19/08/2004 7 http://www.joseacontreras.net/
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Introducción El cambio, en su más amplio sentido, parecería ser
el signo del final del siglo veinte. Como si las estructuras
políticas, económicas y sociales, se prepararan así al inicio del
tercer milenio. Los últimos años incluso, nos han sorprendido no
sólo por la velocidad de los cambios sino, sobre todo, por la
profundidad de los mismos. Lo impredecible nos parece hoy
cotidiano, lo inesperado es, curiosamente, lo que cada día
esperamos. El escenario que se vive. Actualmente nos recuerda que
la historia se construye por las rupturas y no por la continuidad.
Nos enfrentamos por tanto a la angustia den o tener modelos
explicativos o de referencia que nos ayuden a interpretar la
magnitud y el sentido del cambio. Esta angustia, en momentos
parecidos de la historia, ha dejado un saldo muy positivo, han sido
fases creativas y altamente propositivas del conocimiento. El
cambio en lo económico nos lleva a una gran velocidad hacia
esquemas de globalización y de interdependencia inevitables; las
estrategias de formación de bloques regionales parecerían ser la
ruta obligada, y posiblemente la única, de inserción a la nueva
dinámica. En lo político, el cambio empuja a una acelerada
democratización de los sistemas, sin la cual no parecerían poder
darse condiciones para el desarrollo. Esto aun cuando desde hace
tiempo ha sido así, hoy parece una condición de principio no sólo a
nivel filosófico, sino también estructural. En lo social, el cambio
se traduce en una nueva dinámica de los grupos ya gentes sociales,
en la democracia se pretende ejercer no sólo por la vía electoral
sino, fundamentalmente, por la idea de una participación directa en
lo público. La sociedad de nuestros días no cree más en que lo
público sea exclusivo del ámbito estatal, como se dio en décadas
anteriores, la sociedad reclama lo público como propio y repliega
al estado a ser un articulador de la voluntad ciudadana. Se podría
pensar que esté escenario descrito es propio más bien de la
realidad europea, y que sería ingenuo transponerlo a una realidad
mexicana o latinoamericana. Países en los que los mínimos
necesarios de bienestar están lejos de ser cubiertos para el
conjunto de la sociedad, y en los que persisten formas, en
ocasiones, premodernas y caciquiles, de ejercicio del poder
estarían lejos de otras realidades. Sin embargo, una de las
características de la época actual es la coexistencia del atraso y
del desarrollo, de formas tradicionales y formas modernas, de lo
viejo con lo nuevo, no cabe más la idea de fases propias del
desarrollo. Estamos convencidos de que en las condiciones actuales,
nuestros países podrán avanzar por escalones equilibrando su
desarrollo en cada paso, posiblemente esto sería deseable pero la
dinámica actual no lo permite. El escenario actual empuja a un
avance vertiginoso en un sentido, lo que obligará a la
coexistencia, todavía más evidente, de sectores desarrollados con
sectores estancados. En nuestros países hay índices claros del
impulso al cambio, en ocasiones inducido, pero es indudable que
también emerge de la propia sociedad. Lo que hoy son claros
indicios será, inmediatamente, lo cotidiano. Dentro de este
contexto, la administración pública comienza a jugar un papel muy
importante. De su capacidad de adaptación ala nueva dinámica, de su
capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de
interlocución con la sociedad, dependerá en gran medida, el
aprovechamiento de este proceso como palanca de superación ágil de
obstáculos estructurales. De su estancamiento, de su pasividad, y
de su tradición, dependerá que un proceso como el actual se
traduzca, una vez más en atraso y profundización de las
contradicciones y desequilibrios del desarrollo. En este trabajo se
pretende abordar el cambio en la administración pública. Nuestra
reflexión no se basa en la mera especulación de un nuevo escenario,
sino en la evidencia de tendencias al cambio en un conjunto de
países, y particularmente, en la formación, perfil y trayectoria de
administradores y gerentes públicos. En el primer capítulo se
establecen las argumentaciones teóricas que nos llevan a
interpretar el nuevo papel del estado, específicamente en lo
relacionado al aparto administrativo estatal. La conceptualización
de la modernización del aparato, y la importancia del administrador
público en este proceso, son elementos que igualmente se discuten
dentro del marco de la evolución de la administración pública. En
el segundo capítulo se realiza un análisis de procesos recientes
–de la década de los ochenta y principios de los noventa- de
reforma administrativa en un conjunto de países,
19/08/2004 8 http://www.joseacontreras.net/
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con el fin de evidencias las tendencias al cambio, y los errores
y limitaciones en la mayor parte de dichos procesos. En el capítulo
tercero, se hace una revisión con cierto detalle, de las
estrategias y esfuerzos de formación de administradores y gerentes
públicos en la década de los ochenta, tanto en el entorno
internacional, como en Latinoamérica y específicamente en México:
esto con el objeto de detectar nuevas orientaciones y la diversidad
de enfoques adoptados. En el cuarto capítulo se realiza una
reflexión conceptual en torno a la formación de administradores y
gerentes públicos, buscando comprender la complejidad del fenómeno
y los alcances del modelo tradicional de formación frente a un
modelo alternativo adecuado a la realidad y al escenario por venir.
En el quinto apartado, se presenta una investigación de campo
realizada en un conjunto de empresas públicas mexicanas, en la cual
se busca detectar trayectorias profesionales de un grupo de
directivos y tener así una mayor claridad respecto a los
itinerarios de desarrollo y ascenso en el aparato. Este aspecto
ayuda a entender los obstáculos y tradiciones de la cultura
político-administrativa del aparato gubernamental mexicano.
Finalmente se pretende contrastar la realidad actual con el nuevo
escenario, los principales retos de la administración pública en el
corto y mediano plazos, y las estrategias posibles para comenzar a
construir una nueva dinámica de cambio. En la primera edición, en
1995, se buscó dar algunos elementos adicionales que mostraran
claramente las tendencias recientes (capítulo II), y se amplió la
argumentación sobre los nuevos retos; en esta segunda edición se
añade un apartado adicional a la introducción para ubicar de una
forma más precisa la discusión sobre la gestión y gerencia pública,
además se añaden algunas referencias bibliográficas y comentarios
sobre aspectos recientes de la reforma administrativa en los países
estudiados. Sin embargo este texto sigue siendo un esfuerzo inicial
y esperamos sea superado por otros surgidos en nuestro contexto,
para situarnos en un nivel más profundo del análisis. La discusión
deberá abordar, cada vez con mayor rigor, la complejidad del
fenómeno, dado que la administración pública vive hoy un momento
difícil de su evolución, pues se debate constantemente entre dos
fuerzas que contrarias, le dan su esencia actual: la tradición y el
cambio. Hago patente un agradecimiento a Ignacio Arbezú y Jaime D.
López, quienes realizaron las entrevistas de la investigación de
campo del capítulo quinto. Mi agradecimiento también a Teresita
Escotto quien colaboró con gran entusiasmo en el análisis de
experiencias internacionales del capítulo dos, y a Erika Psihas y
Mary E. Reyes quienes corrigieron la transcripción de esta nueva
edición. Finalmente quiero agradecer de manera muy especial al INAP
que se interesó en una segunda edición de este texto en su
permanente afán de alimentar la discusión de los nuevos retos de la
administración pública; esperamos que esta modesta contribución
siga generando el entusiasmo en la discusión y el debate como hasta
ahora lo ha generado.
Consideraciones adicionales para la Segunda Edición El interés
que temas como el de gestión o gerencia pública ha suscitado entre
prácticos y estudiosos, es comprensible dada la inquietud que
generan los procesos de cambio y las nuevas tendencias de la
reforma gubernamental tanto en México como en otros países. A lo
largo de la discusión que ha derivado de este texto considero
necesario añadir algunos elementos sobre el concepto mismo de
gerencia pública, buscando evitar tanto la satanización como una
“idea reduccionista que proviene de la empresa privada”, como la
mistificación que sugiere que “la gerencia pública la panacea a los
problemas de la modernización gubernamental”. La gerencia pública
no es ni lo uno ni lo otro. Se trata simplemente de otra corriente
de estudio que se suma a las ya existentes para entender la
complejidad de la acción gubernamental. El desarrollo de la
administración pública –en su visión tradicional- permitió durante
muchos años aprehender los diversos aspectos de la acción
gubernamental. No olvidemos que la concepción del Estado en buena
parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo,
se centraba en el modelo de un Estado Gendarme preocupado
exclusivamente por garantizar la seguridad y soberanía, además de
impartir la justicia. Nos referimos al escenario de un estado no
interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurídica le
permitía hacer. El estudio del marco legal –particularmente
19/08/2004 9 http://www.joseacontreras.net/
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del derecho administrativo- permitía entender casi en su
totalidad el conjunto de la acción gubernamental. Posteriormente,
desde la década de los treinta, en la mayor parte de los países
capitalistas la concepción del Estado evolucionó hacia el modelo
del Estado Providencia –la primera fase del Estado Benefactor-. En
este modelo se ampliaba las responsabilidades estatales hacia la
oferta de bienes públicos básicos como la educación, la salud,
vivienda y algunos otros. Ciertamente a partir de este cambio de
escenario la acción gubernamental se expandió, el principal reto
era de orden cuantitativo, lograr la cobertura de los servicios
básicos. Los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes
aparatos de producción masificada de servicios. Si bien los cambios
fueron importantes, la realidad es que la disciplina de la
administración pública seguía siendo capaz de entender, analizar, y
prescribir la acción gubernamental. Los preceptos legales, los
procedimientos administrativos, la teoría de la burocracia, eran
los ejes de una disciplina que, asumiendo un comportamiento
monolítico del todo estatal, no quedaba muy distante de la
realidad. Se trata en este momento, de una disciplina que enmarcada
en los aspectos prescriptivo-legales buscaba regir la acción
gubernamental, acotar el papel de agencias gubernamentales, ordenar
la lógica del proceso y establecer pulcritud normativa en la
dinámica de los funcionarios responsables. En esta etapa la
discusión acerca de la dicotomía política y administración era
intensa. Es hasta la segunda mitad del siglo cuando el enfoque
tradicional-jurídico de la administración pública comienza a perder
su capacidad explicativa de un fenómeno que se va haciendo cada vez
más complejo. Se podría decir que el objeto de estudio no pudo
seguir más en el “contenedor” y rebasó los límites de la disciplina
en su enfoque tradicional. Es el momento en el que la intervención
estatal se amplía hacia diversos sectores de actividad, es la fase
en que la norma jurídica quedó atrás de una realidad que se movía
flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los actores
políticos en turno consideraran estratégico para el desarrollo
económico, o lo que la dinámica internacional promoviera como
espacios viables de intervención. Es la fase ampliada del Estado
Benefactor llamada por algunos Estados Omnipresente.1
Como ha sido estudiado por diversos autores,2 la alta
complejidad en la que se veían inmersas las estructuras
gubernamentales, generaba como reflejo automático la necesidad de
crecer en tamaño para intentar de esta manera enfrentar dicha
complejidad. Por una parte, crecen las agencias existentes, y por
otra surgen más agencias, la lógica de la acción gubernamental se
hace por tanto difusa y confusa. Además no olvidemos que en buena
parte de los países con un sistema democrático ya consolidado, el
juego de los actores políticos se hace más intenso aprovechando al
máximo los espacios de intervención de cada uno de ellos en las
acciones de gobierno. El monolito estatal se fragmenta. La lógica
de la acción gubernamental se diversifica en varias lógicas. Las
agencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan
los espacios y los recursos, los cuales por cierto comienzan a ser
más escasos dados los altos niveles de déficit público al os que se
llega en le escenario de una excesiva intervención estatal. En
medio de este proceso de fragmentación los grupos organizados de la
sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La acción
gubernamental en adelante deberá ser mucho más interactiva con
agentes y agencia son gubernamentales. En este escenario de fuerzas
centrífugas en la acción gubernamental, la nueva realidad a
describir y explicar; un escenario de espacios que se definen por
la interacción de actores, de variables exógenas que alteran el
funcionamiento de la agencia y las obligan a desarrollar
capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una
lógica racional-legal, se crean grandes distancias con ella en el
acontecer cotidiano. Lo que más explica la acción gubernamental es
el proceso que se da en torno a la racional-legal y no más al
interior de esta supuesta lógica de comportamiento. Es a partir de
este momento que la disciplina tradicional de la administración
pública no puede ayudarnos a entender en su totalidad el acontecer
del gobierno en acción.
1 Esta idea se amplía en le capítulo 1. 2 Este aspecto se
desarrolla en detalle en los capítulos 1 y 2 del libro. 19/08/2004
10 http://www.joseacontreras.net/
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No es casual que a finales de los cincuenta y sobre todo al o
largo de los sesenta surja la escuela de las Políticas Públicas3
como un marco de análisis que busca entender la acción
gubernamental rompiendo con varios supuestos básicos de la
administración pública tradicional: al análisis desde la agencia
gubernamental se contrapone el análisis desde la política pública
en cuestión; a la norma jurídica como base de estudio se contrapone
el proceso decisorio, al acotado campo de la administración se
contrapone el amplio campo de los vínculos e intersecciones entre
el ámbito político y el administrativo. Se trata por tanto de un
campo disciplinario que nace de la necesidad de aprehender una
realidad más compleja, difusa, y multifacética que aquélla en la
que surgió la administración pública. Una vez que el estado
Omnipresente entra en una crisis de legitimidad profunda a fines de
la década de los setenta, la reconfiguración del aparato estatal se
inicia nuevamente: Surge lo que algunos han denominado el Estado
Modesto,4 o el estado Regulador5 –como le han llamado otros-
caracterizado por desplazar más su acción a la articulación de los
esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentación
de atender directamente con agencias propias, el conjunto de
asuntos públicos. De hecho en este escenario lo público deja
claramente de ser un monopolio estatal, por el contrario lo público
recobra su esencia original, un espacio del conjunto de individuos,
agencias y agentes de una sociedad, dentro de las cuales las
agencias gubernamentales son uno de los componente y sólo eso. En
este escenario la lógica de la acción gubernamental es más diversa
y potencialmente conflictiva en su interior que antes. Las agencias
asumen un comportamiento semi-autónomo, dado que sólo de esta forma
pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La
hechura de las políticas públicas y del os programas
gubernamentales se lleva a cabo en interacción constante con
agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas
señales del contexto, ya sea político, económico, tecnológico,
social o cultural, y ya se trate del nivel regional, nacional o
internacional, se convierte en un elemento rector de la acción de
las diversas agencias, al mismo nivel de importancia que los
grandes lineamientos del gobierno en turno. De nada sirven agencias
claramente subordinadas al grupo gobernante en turno pero incapaces
de sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. De facto se
asume en este escenario que es preferible tener agencias que sepan
funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos grados de
profesionalización, y que “hagan bien lo que tienen que hacer” aun
cuando el gobierno central no pueda intervenir en ellas todo lo que
quisiera. En esta situación se requiere entender, analizar y
describir un sistema de redes de agencias gubernamentales más que
un “aparato gubernamental”, concepto por cierto cada vez menos útil
en el estudio de la acción gubernamental. Redes compuestas de
agencias que si bien todas ella gubernamentales, compiten, disputan
espacios y recursos, desarrollan lógicas sólo parcialmente comunes
y en cambio fuertemente diferenciadas. El concepto de
organizaciones y redes “flojamente acopladas”6 es muy útil para
describir el nuevo fenómeno que tratamos de estudiar. Es en este
momento en el que estudio de la toma de decisiones, la visión
estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las
preferencias del cliente-usuario, entre otros, surgen como
elementos cruciales del análisis. Un escenario como el descrito en
un campo propicio para el surgimiento de la gestión y de la
gerencia pública. No es casual que en la mitad de la década de los
setenta comiencen insistentemente algunos autores a hablar del
public management en los Estados Unidos. Se asume que los problemas
más importante de una agencia gubernamental se refieren al cómo
manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cómo
interrelacionarse de la forma más adecuada con el entorno de otras
agencias y con el usuario del servicio que se provee (en ciertos
casos incluso visualizado como cliente), cómo redefinir
constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la
acción institucional: de alguna forma se asume el supuesto de que
un buen gobierno será aquél en el que el conjunto de redes de
agencias funcione bien, es decir, con eficiencia en el ejercicio de
los fondos públicos, con eficacia en la
3 Es en 1951 cuando surge uno de los textos fundadores de esta
corriente de pensamiento, el de Harold Lasswell. Sobre el
desarrollo de la
escuela de las Políticas Públicas, véanse las cuatro antologías
de Luis F. Aguilar Villanueva (1992 y 1993). 4 Sobre la
denominación de Estado Modesto véase el trabajo de Michel Crozier
(1987) 5 Sobre la denominación de Estado Regulador véase el trabajo
de Giandomenico Majone y Antonio la Spina (1993). 6 Este concepto
es utilizado en los trabajos de Karl Weick (1969 y 1976) y
corresponde en parte también ala idea de M. Cohen, J. March y
J. Olsen (1972) sobre los procesos organizacionales en forma de
“cestos de basura”, y en general a los trabajos de la Teoría de las
anarquías organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974)
y J. March y J. Olsen (1976) entre otros.
19/08/2004 11 http://www.joseacontreras.net/
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interacción con agentes y agencias externos, y con legitimidad
en la prestación del bien o servicio que produce (es decir la
satisfacción al cliente y la rendición de cuentas). En cuanto al a
diferencia entre gestión y gerencia pública se trata de un matiz
semántico. Una vez que en Estados Unidos se impulsa la idea del
public management poco a poco se va introduciendo al resto de los
países este concepto. En Francia por ejemplo, desde inicios de la
década de los ochenta se incorpora como un anglicismo el Management
Public, esto sucede en muchos otros países del mundo. Curiosamente
en España para evitar el anglicismo se incorpora un galicismo: la
gestión pública que viene del francés gestión publique. En algunos
países de América Latina se adopta la denominación gerencia pública
refiriéndose a lo mismo, aunque posteriormente se adoptó
indistintamente gestión o gerencia pública. Si quisiéramos precisar
todavía más los términos, sí cabría hacer una distinción. Tal y
como Bozeman7 lo señala encontramos al interior de esta corriente
dos escuelas de políticas públicas y en las que el public
management fue visto como complementario al estudio de las
políticas; de hecho se asumió como el manejo directivo de las
políticas. Este enfoque en español correspondería a la denominación
de gestión pública. Por otra parte, Bozeman presenta el enfoque “B”
que surge de las escuelas de administración, el cual recupera los
conceptos básicos administrativos, siendo menos riguroso en la
distinción entre la esfera de lo público y de lo privado. Este
enfoque en español correspondería a la denominación de gerencia
pública. Pese a esta diferencia de matiz, en este libro se optó por
el concepto gestión pública o gerencia público indistintamente.
Esta breve descripción del desarrollo de la administración pública,
muestra que estas diferentes denominaciones a diversas partes de un
gran campo de estudio han surgido en momentos históricos
particulares, buscando aprehender de una forma diferente un
fenómeno por demás complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una
moda, son partes complementarias de la disciplina original que
desarrollan concepto, categorías y métodos de análisis. Si bien
todas ellas tienen su visión propia, la realidad es que son más
complementarias que competidoras entre sí. No es por tanto una
“irreverencia” aceptar que la administración pública tradicional ha
sido fuertemente rebasada por la realidad, aunque sí lo sería decir
que dicho enfoque ya no tiene nada que ofrecernos. Igualmente sería
erróneo decir que el enfoque de la gerencia pública no tiene nada
que ofrecemos, como excesivo afirmar que es el único paradigma a
seguir. Todas estas corrientes se deben entender como componentes
de un mismo cúmulo disciplinario, todas ofrecen herramientas
diferentes y perspectivas diversas, las cuales es necesario
integrar en el conocimiento de la acción gubernamental.8
Entre los textos que más claramente contribuyen al campo de la
gestión pública no sólo ricos en su capacidad descriptiva de la
realidad, sino también en su solidez conceptual, podemos mencionar
los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991),
Ingraham, y Kettel (1992), Lynn (1966), y Bozeman (1987 y 1993).
Ciertamente no podríamos decir que estos trabajos constituyen un
todo coherente, la gestión pública es un campo en construcción, el
cual busca un equilibrio entre la teoría y la práctica. Ni
científicos “despegados de la realidad” ni practicantes que
dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, este es el
punto de equilibrio que busca la disciplina. Han sido muchas hasta
ahora, las aportaciones importantes de la gestión pública a la
construcción de un mejor entendimiento de los procesos de reforma y
cambio gubernamental, sin embargo, buena parte de la bibliografía
relacionada al tema ha surgido en el contexto estadounidense. La
mayor parte de los textos desde esta perspectiva, parecen suponer
que la construcción de la gestión pública dependerá sólo de su
capacidad explicativa de la práctica en el medio de este país, no
existen trabajos que se refieran a las prácticas de gestión en
otros contextos económicos, políticos o culturales. El método
comparado entre realidades nacionales no es mencionado siquiera en
ese tipo de literatura. Esta es la gran debilidad del campo del a
gestión o gerencia pública. Es indudable, por tanto, que este campo
de estudio –al igual que el del as políticas pública- tienen una
“denominación de origen” que permea no sólo el tipo de estudios que
se realizan ni la orientación del
7 Al respecto véase Bozeman, B. “Gestión Pública” (c.1993) Fondo
de Cultura Económica, (en prensa), México. 8 Una discusión más
amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes que se han
desarrollado en este siglo se presenta en: J. P.
Nioche (1982), J. Chevalier y D. Loschark (1982). 19/08/2004 12
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desarrollo de la disciplina, sino aun más que eso determina la
connotación de los conceptos, su contenido intrínseco, la
naturaleza de la de sus objetivos, los supuestos acerca de la
acción gubernamental, de las instituciones, del comportamiento de
los actores y los referentes generales de dónde comienza y dónde
termina le gestión pública. No podemos ignorar que esta disciplina
nace en el contacto de un país en economía de bienestar, en el que
si bien grupos importantes de la población carecen de los mínimos
necesario que se ofrece al resto de la sociedad, no es comparable
con el contexto de la mayoría de los países latinoamericanos en
permanente o recurrente situación de crisis económica, en los que
la gran parte de los grupos sociales no disfrutan los niveles
mínimos de bienestar y entre ellos hay algunos que ni siquiera
cubren los mínimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones obvias
sobre la problemática en torno a la gestión pública. La necesidad
de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos, pero mientras
en el caso estadounidense es una reflexión a la que se llega
después de lograr los mínimos de cobertura en bienes y servicios,
un sistema altamente profesionalizado de servidores públicos, y un
sistema de escuelas y centros dedicados al estudio del a acción
gubernamental; en nuestros países es apenas un primer paso. No se
trata de un punto de llegada, se trata de un punto de partida. La
eficiencia en la oferta de servicios básicos es importante dada la
carencia de recursos, pero la cobertura de los mismos en ocasiones
es más urgente, esto sin tocar los problemas de legitimidad, crisis
institucional y corrupción, aspectos todos ellos enraizados en lo
más profundo de nuestros sistemas. En otros términos, la
modernización de las agencias gubernamentales en los países
desarrollados es en muchos casos un problema estrictamente de mayor
eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la
modernización es un problema mucho más amplio e interconectado, es
un problema de cambio político, social, económico y también
ciertamente administrativo. En muchos países de América Latina, hoy
en día los problemas de gestión pública no sólo tienen que ver con
un mejor desempeño de las agencias, también tienen mucho que ver
con la gobernabilidad de los países. Es decir, que las situaciones
de fuertes carencias en los recursos públicos para atender
necesidades y de carencias en la democracia, posicionan a la
gestión pública como un sistema dual, en le que si bien se deben
generar mecanismos de mejor desempeño inter e intrainstitucionales,
también deben construirse los mecanismos que promuevan y generen
una interlocución gobierno-gobernados que hasta el momento es
todavía muy precaria. Esto hace que la gestión pública en nuestros
países se enfrente a dilemas todavía más complejos que en los
países desarrollados en los que surgió este enfoque. Se trata de
una gestión pública capaz de generar eficiencia, eficacia y
legitimidad simultáneamente. Sabemos que estos elementos si bien
son parte de la misma solución general en el largo plazo, en el
corto plazo constituyen soluciones excluyentes. ¿Qué es más
importante, asignar con eficiencia el gasto de un programa social o
sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios
participen directamente en la asignación del gasto aun cuando esto
genere ineficiencias en el trayecto? ¿Qué es prioritario, lograr la
eficiencia o generar cultura de participación democrática? En este
tipo de dilemas en los que se ubica la concepción de gestión
pública y de gerentes públicos que se obtiene a lo largo de este
texto. No se trata por tanto de simplemente traducir parte de las
ideas y propuestas que han surgido en otros países en los últimos
años, se trata de más que eso, se intenta iniciar una
reinterpretación de conceptos, ideas y categorías, algunas de ellas
surgidas en otro tipo de regímenes político-administrativos, y
llevarlas al ámbito de los procesos de reforma gubernamental de
nuestros países. La insistente idea de integrar acciones en el
ámbito de la eficiencia de la eficacia y de la legitimidad, como
parte de los procesos de modernización gubernamental, surge de la
inquietud de que nuestros países no sólo requieren gobiernos mejor
administrados, sino sobre todo más abiertos y legítimos en sus
formas de acción. Para nuestras realidades entonces el concepto de
gestión y gerencia pública es un concepto más amplio y a la vez más
complejo, integra más variables y está más preocupado pro el
diagnóstico del problema que por las soluciones o recetas técnicas.
Finalmente, cabe señalar que la reflexión sobre gerencia pública si
bien se percibe en algunos medios de nuestros países como un
atentado ala tradicional visión de la administración pública,
paradójicamente parecería ser la única vía para recobrar la
gobernabilidad ante sociedades que cambian, presionan al aparato
gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en
su
19/08/2004 13 http://www.joseacontreras.net/
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acción. Hasta ahora buena parte de las soluciones modernizadoras
ha consistido en resignarse a la imposibilidad de reformar las
estructuras y agencias gubernamentales, optando por intensificar
los procesos privatizadores, replegando al mínimo el papel estatal,
y cediendo los mayores espacios posibles a las fuerzas del mercado.
Con todo ello pareciera que surge una actitud de abandono de la
opción de mejorar la administración pública, y se prefiere optar
por su desmantelamiento. Daría la impresión que estamos en el
escenario de evitamiento de nuevos intentos por generar un cambio
gubernamental profundo. Es cierto que los intentos por modernizar a
la administración pública han sido muchos y en su mayoría han
fracasado, sin embargo resignarse a considerar que la única opción
para mejorar el desempeño gubernamental pasa por el
desmantelamiento de su aparato administrativo, nos hace pensar en
un agotamiento de la creatividad, de la imaginación, de la
convicción sobre lo que es la responsabilidad pública. El riesgo es
que esta ausencia de estrategias alternativas genere un escenario
en el que del “achicamiento” estatal se llegue al “ahuecamiento”.
Si bien las agencias gubernamentales son sólo medios para la
búsqueda de fines públicos y erróneamente se convirtieron en fines
en sí mismos, el otro extremo es igualmente peligroso, el de la
inexistencia o el olvido de fines públicos por falta de agencias
habilitadas para llevarlos a cabo. La pretensión de este texto es
insistir en la otra alternativa, la de modernizar a las agencias
gubernamentales, la de abrir espacios a la gestión pública
profesional, la de impulsar el desarrollo de gerentes públicos con
una visión emprendedora y técnicamente capaz, sin que por ello se
olvide la responsabilidad pública. Ciertamente insistir en que es
posible un cambio institucional profundo antes que continuar el
desmantelamiento, no es una opción fácil. Será necesario imaginar
nuevas estrategias, diseñar nuevas soluciones, profundizar el
diagnóstico de los problemas de ineficiencia y de hermetismo que en
la actualidad dificultan el cumplimiento de los objetivos de la
administración pública; sin embargo esta es una opción que debemos
mantener viva, y la gestión y gerencia públicas son de las muy
pocas herramientas que hoy por hoy tenemos para recobrar la
confianza y legitimidad no sólo de la administración pública, sino
del ente estatal, de lo público como el espacio esencial de
realización humana.
19/08/2004 14 http://www.joseacontreras.net/
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I. Cambio en la administración pública A. La crisis de
legitimidad
El Estado contemporáneo, como ya lo planteaba Wolfe9, se
caracteriza por una manifiesta crisis de legitimidad. La sola
presencia estatal, sus formas de actuación, su racionalidad para
percibir las demandas, procesarlas y actuar son, hoy por hoy,
fuertemente cuestionadas por amplios grupos del cuerpo social. Los
empresarios y grupos conservadores, solicitan un inmediato
repliegue estatal, invocando las corrientes económicas neoliberales
donde el estado debería concretarse a su función de gendarme y la
libre empresa impulsar el crecimiento económico en mercados
competitivos. Los obreros, campesinos y grupos progresistas, que
pugnan por un cambio en las condiciones sociales, igualmente
cuestionan a un aparato cuestionan a un aparto estatal que no ha
sido capaz, ni lo es hoy, de dar respuesta a sus demandas, ni de
actuar con agilidad y eficacia en la resolución de los problemas
que aquejan a los estratos más numerosos ya la vez más
desfavorecidos de la pirámide social. Finalmente, los estratos
medios de la estructura social han perdido la capacidad de creer en
la idea de un Estado protector y benefactor; por el contrario,
surgen nuevas formas de organización profesional, gremial, urbana,
ecológica, etc., en busca de la autogestión de los problemas
colectivos tratando, en la medida de lo posible, de evitar la
participación estatal la cual, desde la percepción de estos grupos,
contamina políticamente el sentido de las acciones, entorpece
administrativamente su eficacia y desvirtúa su contenido. Este
fenómeno sería de carácter universal; más como resultado de la
evolución social, económica y tecnológica del mundo contemporáneo,
que como resultado estricto de gobiernos específicamente
ineficaces, o de regímenes particularmente inoperantes o
autoritarios. Esto es lo que explica que la voluntad ciudadana vía
elección no sea ya la vía más importante de la búsqueda democrática
y participativa. El abstencionismo es un fenómeno creciente a nivel
mundial;10 la cercanía de las políticas de facto, implementadas por
los diversos partidos políticos en el poder, ha disminuido el
interés del electorado en las plataformas políticas de campaña
–esto sería, según Linblom,11 un fenómeno natural en la “policy
decision making”-. Por último, se da una fuerte tendencia del
electorado a “neutralizar” la acción estatal, es decir, que se
apoya a un partido para la conducción nacional y a otros para la
regional y local, o se diversifica el apoyo por poderes ejecutivo y
legislativo. Las “nuevas formas democráticas” que parece buscar la
sociedad civil son de otro tipo. Existe un manifiesto interés en la
participación directa, no sólo en la formulación de las demandas
como tradicionalmente se ha dado, sino también en su gestión, e
decir en sus formas de solución e implementación de acciones;
además, también en la evaluación de su impacto (beneficios o
perjuicios). Se tiende, entonces, al surgimiento de grupos sociales
involucrados en la solución de sus propios problemas, que manejan o
realizan un estrecho seguimiento de los avances, recursos y
resultados finales. Todo esto, en otras palabras, es la búsqueda de
un aparato estatal que sirva a la sociedad, y no más, una sociedad
que sirva al aparato. Un “servidor público” que efectivamente dé un
servicio a la sociedad, y no más, a sus propios intereses. Estamos
por tanto frente a un desplazamiento o reacomodo en el sistema de
legitimidad12 o paradigma, que da coherencia, lógica y sustento al
quehacer de los entes en una articulación social. Como lo plantea
Romain Laufer,13 los sistemas de legitimidad han evolucionado y
tenido constantes reacomodos en el presente siglo. En un primer
momento el estado gendarme que actúa por el principio de la fuerza
pública y sustentado legítimamente en el poder que se les confiere;
mientras que la empresa privada,
9 Wolfe, A., “Los límites de la legitimidad. Contradicciones
políticas del capitalismo contemporáneo”, ed. Siglo XXI, 1980,
México. 10 Wolfe, op. cit. 11 Lindblom, Ch., “The science of
mudding through” en: Public Administration Review, 1959, vol. 19,
U.S.A. 12 Laufer, R. –Burlaud, A., “Management Public, Gestion et
legitimité”, ed. Dalloz, 1980, Francia, véase también: Laufer, R.
–Paradeise, C. “El
Príncipe Burócrata”, (1982), ed. Trillas, 1988, México. 13
Romain Laufer define el concepto de legitimidad en un sistema
social como “el sistema de símbolos culturales estructurados que le
es
común [al sistema social]... El concepto de legitimidad implica
que los medios utilizados para alcanzar los fines organizaciones,
así como los fines en sí mismos, estén en armonía con fines y
necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el
discurso es coherente y expresa esta armonía para todos los agentes
sociales” (traducción propia a partir de Laufer, R.-Burlaud, A. op.
cit.)
19/08/2004 15 http://www.joseacontreras.net/
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por su parte, es legítima a partir de funcionar –simbólicamente-
en un sistema de libre y perfecta competencia. Este sistema de
legitimidad entró en crisis junto con la crisis económica de 1929,
donde quedó de manifiesto que ni los mercados eran perfectos ni el
Estado podía circunscribirse sólo a una función de gendarme; el
simbolismo que le daba legitimidad a los entes, se derrumbó ante la
evidencia real y objetiva. El Estado providencia o benefactor surge
entonces como un sistema de legitimidad diferente, que le da
sustento al nuevo momento histórico. El Estado se legitima no sólo
por el poder conferido, sino por la finalidad de ese poder
convertido, es decir, por el criterio del servicio y del interés
público que simbólicamente permea las acciones y el comportamiento
estatal. Incluso aparece la empresa pública legitimada por esta
finalidad la empresa privada, por su parte, se legitima por la
contribución al desarrollo nacional, que constituye su sola
presencia; simbólicamente, el empleo, la inversión y la
contribución al crecimiento económico, son valores suficientes para
dar legitimidad a su acción de búsqueda de beneficios. Al devenir
este estado de cosas en un estado omnipresente, aplastante y poco
eficaz, el sistema de legitimidad imperante entra nuevamente en
crisis. La empresa privada también es cuestionada; los movimientos
de defensa del consumidor, ecologistas, laborales, etc., surgen
ante una realidad que nuevamente obliga a replantear el sistema de
legitimidad existente. Laufer sugiere la prefiguración de un nuevo
sistema de legitimidad, en el cual la legitimación del Estado
vendría dada ya no por los fines buscados, sino por los métodos del
ejercicio del poder; es decir la realización de su gestión, la
eficacia de su acción, la participación de la ciudadanía y de los
usuarios de los servicios. La empresa pública, aun cuando Laufer no
lo plantea, se podría pensar que entra en un proceso de
cuestionamiento prácticamente devastador, dado que el sustento
legitimador de su existencia es la capacidad del estado para buscar
fines lícitos para el interés público, y es justo esta imagen
simbólica la que se derrumba ante una realidad de omnipresencia en
casos no justificada.14 La empresa privada, por su parte, en este
nuevo sistema de legitimidad, deberá buscar su aceptación social no
sólo por contribuir al empleo y a la producción, sino por actuar
con responsabilidad social; esto sugiere entonces un reconocimiento
a la preocupación por el impacto social, ecológico, tecnológico, y
no sólo económico, de su acción. Este nuevo sistema de legitimidad
que se prefigura y caracteriza el momento histórico mundial del
final del siglo veinte, podría bautizarse de acuerdo a Michel
Crozier15 como el Estado Modesto o estado Moderno.16
A partir de la conceptualización anteriormente propuesta, se
podría afirmar que la crisis de legitimidad del estado
Contemporáneo es, de hecho, la crisis de legitimidad de la
administración pública. Es el agotamiento de una estructura
administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los
sistemas sociales, económicos y políticos (además de la creciente
complejidad organizacional17 del propio aparato estatal). Es un
proceso, aunque ineficaz, altamente probable en toda organización a
complejidad creciente,18 las administraciones públicas de los
diversos países crecieron en tamaño, roles y responsabilidades ante
la necesidad de aprehender la complejidad de su acción. Como lo
sugieren Crozier y Kiksberg,19 es la complejidad de la acción
estatal la que indujo el tamaño del aparato y no viceversa; aun
cuando se puede añadir que en una segunda fase, el tamaño
organizacional también podría inducir mayor complejidad.20
14 Respecto al crecimiento del sector paraestatal véase, para
casos de diversos países; Ruiz Dueñas, J. “Empresa Pública,
Elementos para
un examen comparado”, Fondo de Cultura Económica, 1988, México.
Para el caso mexicano: Villarreal, R. “Mitos y realidades de la
empresa Pública”, ed. Diana, 1988, México; Casar, A. Peres, W. “El
Estado empresario en México: ¿agotamiento o renovación?”, ed. Siglo
XXI, 1988, México.
15 Crozier, M. “Estado Modesto, Estado Moderno” (1987) Fondo de
Cultura Económica, 1989, México. 16 Cabe cuestionar en sí el
concepto de modernización; al respecto véase: Zea, L.
“Modernización y estado en América Latina”, ponencia
presentada en el Seminario Internacional: “Redimensionamiento y
Modernización de la Administración Pública en América Latina”,
noviembre, 1989, INAP, México, véase igualmente los desarrollo de
Guerrero, O. “El Estado en la era de la modernización”, ed. Plaza y
Valdés.
17 Respecto al concepto de “Complejidad Organizacional”, véase
Hall, R. “Organizaciones, estructura y Proceso”, ed. Prentice Hall
Internacional, 1973, España.
18 Hall, R. Capítulos referentes al Tamaño, Formalización y
Complejidad Organizacional; op. cit. 19 Véase: Crozier, M. op.
cit.; Kiksberg, B. “Hacia un Nuevo Paradigma en Gestión Pública”
ponencia presentada en el Seminario
Internacional “Redimensionamiento y Modernización del a
Administración pública en América Latina”, noviembre, 1989, INAP,
México. 20 Esta hipótesis que planteamos tiene sustento en los
trabajos de: Hall, R. et al. “Organizational Size, Complexity, and
formalization” en:
American Sociological Review, vol. 32, núm. 6, 1967; Pugh, D. et
al. “Dimensions of Organizational Structure” en: Administrative
Science Quarterly, vol. 13, núm. 1, 1968.
19/08/2004 16 http://www.joseacontreras.net/
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Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las
demandas de la sociedad, dio como resultado el cuestionamiento del
Estado como ente obeso, ineficaz e ineficiente. Un aparato
organizacional que se reproduce a si mismo con su lógica interna e
intereses propios, y que se desvinculó de la sociedad, habría
sometido a una crisis de legitimidad al propio Estado. Ciertamente
se trata de una crisis de la relación Estado-sociedad, y es
precisamente el aparato de la administración pública el puente
responsable de dicha relación. Esto explica la evolución al método
de acción como el criterio legitimador de ente estatal; dado que es
la acción estatal misma la que se cuestiona, es decir, la
administración pública.
B. La modernización de la administración pública La
modernización de la administración pública ha surgido como una
respuesta a la crisis de legitimidad. Sin embargo, hasta ahora éste
ha sido un concepto multivalente, lo mismo se utiliza referido al
ajuste de procedimientos administrativos y a la simplificación de
los mismos, que a la reorientación de las funciones del aparato
estatal, es decir al replanteamiento de los fines esenciales del
estado. Este uso indiscriminado –que ha devenido un abuso del
concepto- llevaría a la necesidad de clarificar su connotación y
contenido. Se propone, en una primera instancia, diferenciar los
niveles de análisis presentes en la llamada modernización de la
administración pública.
1. Se puede distinguir un primer nivel de análisis de la
modernización referido al prerrequisito de la eficiencia.
Desde esta perspectiva la modernización es un proceso que surge
de la necesidad de recomposición en las relaciones insumo/producto,
es decir a insumo constante obtener incrementos en el producto o, a
producto constante minimizar el insumo.21 Esta perspectiva ha sido
erigida como el nivel fundamental o el insumo. Esta perspectiva ha
sido erigida como el nivel fundamental o prioritario de la
modernización, más por problemas de crisis fiscal –y por lo tanto
de recursos en el sector público- que por considerarla en sí una
solución a largo plazo. En este caso la modernización aparece como
un proceso transformador de una administración pública ineficiente,
anquilosada, que desperdicia recursos y energía organizacional,
debido a la conformación de un sistema administrativo con exceso de
personal y técnicas administrativas obsoletas. Se plantea, por
tanto, que la anacronía del aparato lo ha llevado a su agotamiento
y decadencia administrativa. En este nivel de análisis la
modernización se circunscribe al ámbito de la tecnología
administrativa, por lo que se considera indispensable la
racionalización de los recursos y el cambio a procedimientos y
técnicas administrativas modernas. A partir de esta visión se sitúa
la solución de cambio y modernización en el nivel operativo. Las
soluciones más comúnmente planteadas son. El redimensionamiento del
aparato, es decir: achicamiento, la racionalización de los recursos
humanos, materiales, técnicos y financieros; y nuevas estructuras
administrativas. En este sentido las acciones modernizadoras
derivadas se orientan apolíticas de recorte so ajustes en las
plantillas de personal supresión de oficinas y dependencias,
políticas de austeridad, evitamiento de iniciativas y proyectos
nuevos que pudieran sobrecargar la cuenta de gastos. Además la
incorporación de técnicas, procedimientos administrativos, y
diseños organizacionales modernos, se considera el complemento
ideal de soluciones a este nivel. La perspectiva más común de
inspiración de las estrategias modernizadoras en la mayor parte de
los países subdesarrollados, se ha ubicado en este nivel de
análisis.22 Se puede considerar que este tipo de soluciones
constituyen acciones necesarias dado el anquilosamiento,
inmovilidad y desperdicio de recursos y energía organizacional que
caracterizan los aparatos estatales de un gran número de países.
Sin embargo, es justo reconocer también que es una noción parcial
de la crisis del aparato estatal, es decir que son soluciones
necesarias más no suficientes. Cabe preguntarse por ejemplo, si el
achicar necesariamente incrementa la eficiencia, o acaso es sólo
una forma de evitar ineficiencias; es decir la búsqueda de pequeñas
ineficiencias en lugar de grandes ineficiencias. El achicamiento no
analiza el por
21 Esta concepción prevalece a partir de Herbert Simon, “El
Comportamiento Administrativo” (C. 1947) ED. Aguilar, 1972, España.
22 Un análisis de varios países se presenta en el capítulo II de
este libro. Recientemente este tipo de solucione se han inspirado
en
propuestas como las de Barzelay, M., ·Breaking Through
bureaucracy. 19/08/2004 17 http://www.joseacontreras.net/
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qué de las ineficiencias solo pretende sofocarlas. Como bien se
ha planteado en diversos foros,23 el tema del tamaño estatal no
tiene por sí mismo valor alguno sino en relación a una mayor
capacidad de gestión ante la sociedad. Particularmente Kliksberg24
plantea cómo el tema del tamaño se ha convertido en un mito
desplazando incluso el problema de la eficiencia. Por otra parte,
no se analiza en ningún momento el efecto que tienen los “ajustes”
presupuestales sobre el logro de los fines de una dependencia en
particular; tampoco cuál es el costo asociado a la interrupción de
funciones y proyectos en curso que ya habían incorporado un valor
agregado por la inversión inicial realizada. Por último, la
incorporación de nuevas técnicas en casi siempre irreflexiva y
acrítica, se parte del supuesto de que la incorporación de
tecnología administrativa que ha mostrado eficiencia en
organizaciones privadas o en grandes corporaciones transnacionales,
deberá por tanto, dar los mismos beneficios en nuestras
organizaciones públicas. Estudios que resaltan la variable cultural
en la dinámica de las organizaciones25 muestran claramente la
dificultad de transponer técnicas y modelos de gestión de
realidades sociológicas y culturales diferentes; esto es válido
también para el intercambio de tecnología administrativa entre
organizaciones públicas y privadas, universos en los que la cultura
organizacional muestra rasgos específicos. Es innegable que la
administración pública adolece de graves problemas de ineficiencia,
sin embargo las soluciones enmarcadas exclusivamente en esta
perspectiva no son integrales ni globalizan la crisis del aparato
en toda su magnitud, es por tanto fundamental añadir niveles de
análisis de la modernización de la administración pública para
evitar parcializar el problema.
2. Un segundo nivel de análisis se orienta al prerrequisito de
la eficacia. Aquí se considera la modernización como un proceso que
surge de la crisis en el logro de los objetivos estatales. Desde
esta perspectiva la administración pública se ha convertido en un
aparato ineficaz, incapaz de alcanzar los objetivos y metas
propuestas en los planes, programas y proyectos estatales. El
diagnóstico que se podría hacer de la crisis del aparato estatal
desde este nivel, tendría dos vertientes: una visión orgánica y una
visión mecánica. La visión orgánica hace énfasis en la dinámica
decisoria de las organizaciones públicas, en la estructura de poder
y en los juegos de intereses que condicionan el funcionamiento de
la administración. Las iniciativas estatales son sistemáticamente
reorientadas o reinterpretadas, cuando no deformadas o claramente
obstaculizadas al ser procesadas por el aparato organizativo, el
cual, actúa con una lógica de coaliciones organizacionales que
buscan reacomodos, alianzas, compromisos y negociaciones de
espacios de poder e influencia. La acción final, por tanto, sería
una resultante de esa dinámica interna de la estructura
organizacional y podría no coincidir en nada con la iniciativa
estatal original. Esta interpretación surge de planteamientos del
análisis organizacional y el estudio de los procesos decisorios en
organizaciones estructuralmente rígidas.26
Las vías de ajuste decisional hacia los fines originales son
diversas. Para algunos estudiosos como Simon, March, y Cyert,27 la
identificación de los individuos y grupos con los objetivos
organizacionales, aun por encima de los particulares, sería
resultado de un intenso proceso de influencia; vía premisas
decisionales con los valores de la organización, hasta garantizar
la plena identificación del individuo con el sentido del a acción
organizacional y sus fines. Para otros autores,28 la vía de
solución está dada por el logro del involucramiento afectivo de los
individuos hacia la imagen organizacional, de tal suerte que
23 Véase la Relatoría del Seminario Internacional:
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública en
América Latina”,
noviembre 1989, México, en: Acción, núm. 139, septiembre-octubre
1989, INAP, México. 24 Kliksberg, Bernardo, “Hacia un Nuevo
Paradigma en Gestión Pública” ponencia, presentada en el Seminario
Internacional
“Redimensionamiento y Modernización del a Administración Pública
en América Latina”, noviembre 1989, México. 25 Véase Hofstede, G.,
“Cultural determinants of the exercise of power in hierarchy”
European Institute for Advanced Studies in Management,
1977, Bélgica; Desaunay, G. “Les sciences humaines c’est quoi
méme?” Recherche CR./24/1979 C.E.S.A., Francia; Cabrero, E. “La
importación de tecnología administrativa en México y sus efectos en
la dinámica de las organizaciones” en: Contaduría y Administración,
julio-agosto 1989, núm. 161, UNAM, México.
26 Véase el modelo 11 de Allison, G., “Essence of decision”,
Little Brown, 1981, U.S.A. 27 Simon, H. op. cit.; March, J. Simon,
H. “Teoría de la organización”, (c. 1958), ed. Ariel, 1977, España;
Cyert-March “A behavioral theory of
the firm”, Prentice Hall, 1963, U.S.A. 28 Véase: Larcon, J.
Reiter, R. “Structures de pouvoir et identité de l’entreprise”, ed.
Nathan, 1979, Francia; Offstester-Ramanantsoa “La
maîtrise de l’identité par la Gestion du processus de
focalisation: une nouvelle donné stratégique”, en: Direction el
Gestion núm. 4, 1981, Francia, , Reiter, R.-Ramanatsoa, B. “Pouvoir
et Politique. Au délà culture de l’entreprise” McGraw Hill, 1985,
Francia.
19/08/2004 18 http://www.joseacontreras.net/
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las decisiones tenderían a una desviación mínima de los fines
organizacionales. Por último Crozier y algunos otros,29 plantean la
irremediable tendencia organizacional ala búsqueda permanente de
espacios de poder y conflictos permanentes; para ellos los ajustes
que se realicen sólo lograrán reacomodos temporales en lo que se
desencadenan nuevos procesos de alteración de los objetivos
organizacionales originales. Sin embargo, pese a la complejidad de
estos procesos y de sus ajustes u soluciones, en la realidad de
nuestras organizaciones han dominado el escenario los
planteamientos normativo-jurídicos (visión mecánica). En ésta se
concibe a las organizaciones públicas como aparatos monolíticos y
mecánicos30 donde se funcionaría estrictamente en términos de una
racionalidad legal31 como si el modelo ideal weberiano fuese
efectivamente una realidad organizacional. A partir de esta visión
normativa se tiende a suponer que el “mal organizacional” está en
lagunas en la reglamentación, definición de áreas de competencia,
manuales, organigramas, decretos, disposiciones, etc. Se considera
que la falta en el logro de los objetivos estatales es una
“laxitud” en los espacios decisorios, laxitud que deberá ser
corregida con disposiciones más cifras y detalladas Esta visión que
prevalece en diagnósticos superficiales de la ineficacia de la
administración pública, propone como solución un proceso de
modernización que induzca cambios en la estructura normativa para
erradicar las tendencias no deseables. La mayor parte de los
procesos de reforma administrativa para erradicar las tendencias no
deseables. La mayor parte de los procesos de reforma administrativa
se ubican en esta concepción: cae preguntarse si la reglamentación
y clarificación de políticas y procedimientos son soluciones
suficientes para erradicar viejos vicios y estrategias de poder
enraizadas en la esencia misma del sistema político-administrativo
de nuestros países. Desde nuestro particular punto de vista, los
rotundos fracasos de las iniciativas de reforma administrativa para
dar mayor eficacia al aparato, pueden darnos la respuesta. El
seguir suponiendo que las organizaciones cambian por decreto es
repetir un proceso de desgaste de la energía organizacional; es
necesario por tanto superar en este nivel de análisis la visión
tradicional de la organización mecánica. Pero aún desde la
perspectiva más rica de análisis (visión orgánica), en el nivel de
la eficacia se mantiene una visión parcial de la crisis de la
administración pública. No por lograr una identificación plena de
los funcionarios a nivel medio y superior responsables de
instancias coordinadoras, con los fines estatales, se supera la
crisis de interlocución Estado-sociedad; se tendría eso sí un
aparato más eficaz pero no necesariamente más legítimo ni sensible
a las demandas sociales. De hecho un aparato tecnocrático puede
estar altamente identificado con los fines definidos en la cúpula
estatal y ser impecablemente eficaz, pero cabe la posibilidad
También de que esté totalmente desvinculado de la sociedad. Al
igual que en el nivel de la eficiencia se llega a aceptar la
necesidad de modernizarse en función de la eficacia. Pero
exclusivamente este prerrequisito no es suficiente para transformar
al aparato en un ente más legítimo, sigue siendo necesaria una
visión integral de la modernización.
3. Un tercer nivel de análisis se refiere al prerrequisito de la
legitimidad. En este nivel se percibe ala modernización como un
proceso necesario que restablezca el diálogo Estado-sociedad como
una solución a la crisis de legitimidad del aparato estatal. En
esta perspectiva, la administración pública es percibida como un
aparato que se reproduce a sí mismo, regenerándose en una
existencia para sí. Aparato de dominación, unilateral y
autoritario, desvinculado de la sociedad civil, la cual busca cada
vez más, nuevas formas de organización social, colectiva, y
autónoma; evitando al máximo la dependencia del aparato estatal. En
este enfoque, el objetivo de la modernización es el cambio de
formas de interlocución Estado-sociedad. Mecanismos diversos y no
tradicionales que permitan la fluidez del diálogo, la comunicación,
la concertación y sobre 29 Crozier, M. “Le phénomene
bureaucratique”, ed. Seuil, 1963, Francia; Crozier, M.-Friedberg.
E. “L'acteur et le système” ed . Seuil, 1977,
Francia; McMillan, Ch. “The political system in business” en:
Journal of General Management, vol. 1, núm. 1, 1973; Pettigrew, A.
“The politics of organizational decision making”, Tavistock, 1973,
Gran Bretaña.
30 Para profundizar en el concepto de organizaciones de tipo
mecánico y orgánico véase: Burns-Stalker “The Management of
innovation” Tavistock Publications, 1960, Gran Bretaña.
31 Concepto propuesto por Max Weber como modelo ideal de
dominación-legitimación. Véase Weber, Max Economía y Sociedad (c,
1922) fondo de Cultura Económica
19/08/2004 19 http://www.joseacontreras.net/
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19/08/2004 20 http://www.joseacontreras.net/
Según Michel Crozier,33 en una sociedad post-industrial, como la
actual, el recurso esencial que hará la diferencia en el largo
plazo es la calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo del
recurso humano. “Administrar las organizaciones privadas y públicas
y todas las instituciones colectivas en función de este carácter
esencial del recurso humano, implica un cambio profundo de
razonamiento que es especialmente difícil para un mundo
administrativo profundamente marcado por tradiciones de control y
reglamentación que estaban adaptadas a la sociedad industrial”. Por
otra parte, y particularmente refiriéndose a la sociedad
industrial”.34 Por otra parte, y particularmente refiriéndose al
Estado, Crozier menciona cómo esta “crisis de gobernabilidad” del
Estado arrogante, tiene raíces profundas en las estructuras
estatales; la búsqueda del Estado modesto y moderno debería
orientarse fundamentalmente a inversiones prioritarias en los
sistemas humanos internos y externos sobre los cuales trabaja el
Estado. El autor hace énfasis en el desconocimiento y desinterés
acerca del comportamiento de los agentes al interior de la
administración (funcionarios), y al exterior (usuarios y clientes)
de la misma.
todo la participación y voluntad de la ciudadanía. Una
participación no sólo al nivel de la demanda sino también en la
gestión y seguimiento de las políticas y proyectos que se ejecuten.
Las soluciones propuestas son de carácter político-administrativo e
implican una mayor democratización para restituir los equilibrios
que demanda la sociedad en esta fase del desarrollo. Cabe aclarar
que aquí la connotación del término democratización no es en el
sentido exclusivo de la participación política vía elecciones sino
como plantea Tocqueville,32 en las formas colectivas locales de
expresión directa de la sociedad civil. El agotamiento de la
credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta
perspectiva de la modernización. Establecer mecanismos de auténtico
diálogo alternativos a los tradicionales esquemas, ya agotados, es
una tarea que requiere creatividad e innovación, sobre Todo cuando
es necesario recobrar credibilidad ante una sociedad civil
escéptica frente a este tipo de iniciativas. El diseño de
estructuras flexibles y ágiles de comunicación y un permanente
esfuerzo de autocrática pueden ser los motores de una
reconceptualización del aparato estatal. Sin embargo, los riesgos
de una acción modernizadora solamente orientada a recobrar la
legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en
acciones populistas y demagógicas que en la búsqueda de una
aceptación ciudadana de corto plazo, puedan contribuir a una
ruptura mayor en el largo plazo. La búsqueda del apoyo político de
los grupos sociales no es necesariamente recuperar legitimidad; se
trata de un proceso más complejo que e logra en una lógica de
comportamiento permanente y sostenido frente a la sociedad, de tal
forma, que puedan generarse valores políticos y morales que sean
reconocidos e identificados por el conjunto social, y por lo tanto,
aceptados como formas auténticas de conducción estatal. Un proceso
de modernización de la administración pública, debe contemplar
necesariamente los tres niveles, si pretende ser una acción de
fondo y de alcance. Como ya se comentaba anteriormente a partir del
planteamiento de Laufer, el método pasa a ser un criterio básico de
legitimación del aparato estatal, se requiere por tanto de
transformarlo hacia un aparato con niveles más adecuados de
eficiencia en su funcionamiento, con mayor precisión y eficacia en
su acción, y más legítimo en su quehacer. En el Cuadro 1 se
presenta una síntesis de estos tres niveles de análisis.
C. El gerente público en el contexto de modernización y
cambio
32 Tocqueville, Alexis de La democracia en América, Fondo de
Cultura Económica, 1957, México. 33 Crozier, M., “El crecimiento
del aparato administrativo en el mundo de la complejidad”, ponencia
presentada en el Seminario Internacional:
“Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública
en América Latina”, noviembre 1989, INAP México. 34 Crozier, M.
Ibid.
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Universidad Autónoma del Estado de México UAEM Dirección del
Proyecto del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al
Gerente Público Dr. Enrique Cabrero Mendoza Compilador: José
Antonio Contreras Camarena joseacontreras.net miaulavirtual.com
19/08/2004 21 http://www.joseacontreras.net/
Origen del impulso modernizador
Origen de la crisis de la
administración pública
Concepción de la crisis de la
administración pública
Objetivo de la modernización
Tipos de solución
Soluciones propuestas
Límites de la propuesta
Como un problema de eficiencia (insumo/producto) crisis de
recursos
ineficiente desperdicio de recursos exceso de personal técnicas
administrativas obsoletas
cambio de técnicas y procedimientos para mayor
racionalización
técnico-administrativos
achicamiento del aparato racionalización del gasto nuevas
técnicas administrativas
aparato chico
¿aparato eficiente?
visión mecánica
ineficaz reglamentación arcaica
cambio de estructura normativa y organizacional
jurídico-administrativos
nueva normatividad Nuevas estructuras
fracaso de las reformas administrativas
Como un problema eficacia (logro de objetivos) visión
orgánica
crisis en el logro de objetivos estatales
ineficaz estructura decisoria viciada
cambio de la dinámica organizacional y ajuste de los procesos de
identidad
socio-organizacionales
nueva dinámica organizacional Nuevas estructuras decisorias
dificultad para inducir el cambio organizacional
Como un problema de legitimidad (democratización) crisis de
legitimidad
aparato que se reproduce a sí mismo unilateral aparato de
dominación la sociedad sirve al aparato
cambio de formas de interlocución y participación
Estado-sociedad
político-administrativos
democratización del aparato equilibrio de la participación
social aparato que sirva a la sociedad civil
riesgo de populismo y demagogia agotamiento de la credibilidad
capacidad de concertación
=
Cuadro 1. Niveles de análisis de la modernización de la
administración pública
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Universidad Autónoma del Estado de MéxicoDirección del Proyecto
del Servicio Profesional de Carrera Del Administrador al Gerente
Público
Compilador:
joseacontreras.net
19/08/2004 22
Ciertamente, como se comentaba en el aparato anterior, las
estructuras organizacionales y decisorias se han rigidizado al
punto de la ineficacia. Crozier sugiere que incluso han inducido a
un retraso intelectual en los agentes del aparato; hay capacidades
para ajustes empíricos en los sistemas, pero se ha perdido la
capacidad de creatividad e inventiva ante nuevos problemas y nuevos
sistemas administrativos. Desde su punto de vista, este problema
–aunque es general- adquiere dimensiones críticas en países en
desarrollo, por lo que la inversión intelectual en conocimiento, y
formación de recursos humanos, aparece como una prioridad
absoluta.35
El supuesto de base de Crozier, el cual compartimos en nuestra
visión de la modernización de la administración pública, es que el
cambio se deberá inducir vía el recurso humano, es decir que el
cambio necesario no es sólo de estructuras o responsabilidades del
funcionario, sino de actitudes y procesos de identificación. Además
dicho cambios será inducido en una primera fase, fundamentalmente,
por los principales actores de la pirámide gubernamental:
secretarios, directores, jefes de dependencias, responsable se
programas, etc. el desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos
en los cuadros directivos del aparato estatal, induce un cambio en
los modos y mecanismos de razonamiento de las elites
gubernamentales. Este cambio se podrá traducir, en una segunda
fase, en una nueva mística y dinámica de los procesos decisorios,
nuevas actitudes y proceso de identidad en el reto de la pirámide
organizacional para, finalmente, relajarse en nuevas estructuras,
nuevos métodos y nuevos sistemas administrativos. El planteamiento
anterior, constituye de hecho una estrategia para la modernización.
Si bien el proceso debe integrar los niveles de la eficiencia,
eficacia y legitimidad requiere ante todo, una forma de
desdoblamiento que le permita tener un efecto multiplicador que
abarque la totalidad del aparato. Partiendo de esta premisa la
dinámica inductiva del proceso modernizador se podría visualizar de
la siguiente manera: 1) La crisis de legitimidad del aparato, al
aproximarse al nivel del cuestionamiento por parte de la
sociedad, -suponiendo un mínimo de sensibilidad gubernamental-
induce una propensión al cambio y una identificación de la cúpula
gubernamental ante la necesidad misma del mantenimiento en el
poder. Los altos cuadros se constituirían necesariamente entonces,
en la vía de inducción de una actitud favorable al cambio en el
resto del aparato.
2) Este proceso parecería un requisito indispensable para llegar
al nivel operativo del diseño de nuevos sistemas administrativos,
los cuales sin el sustento de una convicción en mandos medios y
superiores, no tendrían efecto alguno sobre el funcionamiento del
aparato.
3) Por último, los incrementos en eficiencia y eficacia del
aparato se traducirían, en el mediano plazo, en una recuperación
paulatina de legitimidad, en la acción político-administrativa del
Estado.
Este tipo de proceso, de arriba-abajo, no estaría en
correspondencia con lo que sugieren algunos autores,36 en relación
a que el cambio organizacional, para que sea eficaz, requiere de
una participación directa de las bases de la estructura, sugiriendo
incluso como deseable, que los cambios organizacionales surjan de
abajo hacia arriba. En el caso de las administraciones `públicas de
los países latinoamericanos –particularmente en el caso mexicano-
no parecerían estar dadas las condiciones para que el cambio
organizacional sea inducido por la base de la estructura; por
el
35 Crozier, M. Ibid. 36 Véase por ejemplo: Lewin, K. “Group
decision and social changes” en: Swanson, G. E. et al. “Readings in
Social Psychology”, Holt, 1952,
Leavitt, H. J. “Managerial Psychology”, University of Chicago
Press 1964, U:S.A.; Argyris, C. “Intergratin the individual and the
organization”, Wiley, 1964, U.S.A.; Argyris, C. “Management and
Organization development”, Mc. Graw Hill, 1971, U.S.A.
-
contrario, la rigidez de los niveles operativos y la inercia de
tradiciones, ritos y vicios de comportamiento, son unos de los
principales obstáculos a vencer. Dadas las características del
aparato, los altos mandos se constituyen en la estrategia viable
para la inducción del cambio, es decir en el elemento propulsor del
proceso modernizador. A partir de esto, se hace patente la
necesidad de focalizar la atención en el perfil del os “nuevos
cuadros” que requiere la administración pública. El hacer mención a
nuevos cuadros no se refiere tanto al recambio o sustitución de los
mismos, como al desarrollo de una nueva cultura (nueva concepción,
percepción y vivencia) del quehacer político-administrativo.
Ilustración 1. Estrategia para la Inducción del proceso
Modernizador
Crisis de legitimidad del aparato
Eficiencia del
aparato
Eficacia del
aparato
Propensión al cambio (percepción de la necesidad del cambio)
Identificación de cuadros directivos con el proyecto de
cambio
Desarrollo de actitudes favorables al cambio en los diversos
niveles decisionales
Diseño de cambios administrativos y
reestructuración de sistemas, modelos y
normas
(+)
(+)
(+)
(+) (+)
(-)
(-) (+)
(+) (+) Relación directa (-) Relación inversa
Esta consideración, o supuesto de base, es el marco de
referencia que orienta el resto de este trabajo, por lo que se hará
énfasis en el perfil del administrador o gerente público como el
eje articulador de la modernización y por lo tanto, el punto
central de la reflexión: en esta investigación se hace p