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Problemas del Desarrollo. RevistaLatinoamericana de EconomaISSN:
[email protected] Nacional Autnoma de
MxicoMxico
Cuevas Ahumada, Vctor M.; Chvez Gutirrez, Fernando J.Dficit,
deuda y reforma fiscal en Mxico
Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana de Economa,
vol. 38, nm. 148, enero-marzo,2007, pp. 69-97
Universidad Nacional Autnoma de MxicoDistrito Federal, Mxico
Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11820155004
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Vol. 38, nm. 148, enero-marzo / 2007
69 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO*
Vctor M. Cuevas Ahumada**Fernando J. Chvez Gutirrez***
Fecha de recepcin: 11 de agosto de 2006. Fecha de aceptacin: 7
de noviembre de 2006.
ResumenEl presente trabajo analiza, a grandes rasgos, la
problemtica del dficit fiscal y ladeuda pblica en Mxico, as como la
necesidad de realizar una reforma hacendariaque fortalezca la
recaudacin y ample la base gravable. En ese contexto, se
estudianlas principales corrientes tericas en torno de los efectos
del dficit fiscal en la econo-ma, particularmente en variables como
la tasa de inters, el tipo de cambio, la activi-dad econmica y los
precios. Posteriormente, con base en evidencia emprica
obtenidamediante la estimacin de un parsimonioso modelo de
autorregresin vectorial, seconcluye que una reduccin transitoria
del dficit del sector pblico surtira los si-guientes efectos de
corto plazo en la economa mexicana: cada de las tasas de
inters,disminucin de las presiones inflacionarias y apreciacin del
tipo de cambio. Final-mente, se hace una breve reflexin respecto de
los principios fundamentales que po-dran orientar una reforma
fiscal integral en nuestro pas.
Palabras clave: dficit fiscal, deuda pblica, inflacin, reforma
hacendaria, econo-ma mexicana.
* Los autores agradecen las observaciones y sugerencias de dos
dictaminadores annimos,pues stas contribuyeron sustancialmente a
mejorar la calidad del trabajo. Los errores yomisiones que pudieran
subsistir son, sin embargo, responsabilidad nuestra.
** Profesor-investigador del Departamento de Economa de la UAM-A
y miembro del SistemaNacional de Investigadores. Correo electrnico:
[email protected]
*** Profesor-investigador del Departamento de Economa de la
UAM-A. Correo electrnico:[email protected]
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70 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
AbstractThis paper analyzes, in broad outline, the problematic
of the fiscal deficit and publicdebt in Mexico, as well as the need
to carry out a Treasury reform that will strengthentax collection
and broaden the tax base. In this context, it studies the main
theoreticalcurrents regarding the effects of the fiscal deficit on
the economy, and particularly onsuch variables as the rate of
interest, the exchange rate, economic activity and
prices.Afterwards, based on the empirical evidence obtained by
estimating a moderate modelof vector self-regression, it is
concluded that a transitory reduction in the public sectordeficit
would have the following short-term effects on Mexico's economy: a
fall ininterest rates, a reduction in inflationary pressures and an
appreciation of the peso.Finally, we reflect briefly on the main
fundamentals that could be used to orient anintegral fiscal reform
in our country.
Key words: fiscal deficit, public debt, inflation, Treasury
reform, Mexican economy.
Rsum
Ce travail analyse, dans ses grands traits, la problmatique du
dficit fiscal et de ladette publique au Mexique, ainsi que le
besoin de raliser une rforme du Trsor publicqui affermisse le
recouvrement et tende lassiette des impts. Dans ce contexte
sonttudis les principaux courants thoriques qui traitent des effets
du dficit fiscal danslconomie, notamment sur des variables comme le
taux dintrt, le cours duchange, lactivit conomique et les prix.
Ensuite, sur la base de la preuve empiriqueobtenue par lestimation
dun modle parcimonieux dauto-rgression vectorielle, ilest conclu
quune rduction transitoire du dficit du secteur public produirait
leseffets court terme suivants sur lconomie mexicaine: chute des
taux dintrt,diminution des pressions inflationnistes et apprciation
du cours du change. Finalementune petite rflexion est mene
concernant les principes fondamentaux quipourraient orienter une
rforme intgrale dans notre pays.
Mots cls: dficit fiscal, dette publique, inflation, rforme du
Trsor public, conomiemexicaine.
ResumoO presente trabajo analisa, em grandes linhas, a
problemtica do dficit fiscal e a dvidapblica no Mxico, assim como a
necessidade de realizar uma reforma fazendria quefortalea a
arrecadao e amplie a base tributvel. Neste contexto, estudam-se as
principaiscorrentes tericas em torno dos efeitos do dficit fiscal
na economia, particularmente emvariveis como a taxa de juros, o
tipo de cmbio, a atividade econmica e os preos.Posteriormente, com
base em evidncia emprica obtida mediante a estimao de
umparsimonioso modelo de autorregresso vetorial, conclui-se que uma
reduo transitriado dficit do setor pblico surtira os seguintes
efeitos de curto prazo na economia mexi-cana: queda das taxas de
juros, diminuio das presses inflacionrias e apreciao dotipo de
cmbio. Finalmente, faz-se uma breve reflexo com respeito a
princpios fundamentaisque poderiam orientar uma reforma fiscal
integral no nosso pas.
Palavras chave: dficit fiscal, dvida pblica, inflao, reforma
fazendria, economiamexicana.
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71 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
Introduccin
En Mxico, la reduccin del dficit del sector pblico ha sido un
objetivopermanente de la poltica econmica desde el 1 de diciembre
de 1982, cuandose instrument el Programa Inmediato de Reordenacin
Econmica (PIRE).El fundamento terico de las medidas de saneamiento
fiscal impulsadas por elgobierno desde aquel entonces se encuentra
en el denominado enfoque fiscal de lainflacin. De acuerdo con ste,
una de las principales fuentes de inestabilidad en losprecios
radica, precisamente, en un dficit pblico persistente y excesivo.
En esecontexto, factores como la ineficiencia en la recaudacin de
impuestos, el escasodesarrollo de los mercados financieros
domsticos, la limitada capacidad de endeu-damiento gubernamental en
el exterior y el bajo costo que entraa el seoriaje encomparacin con
la contratacin de pasivos internos y externos han orillado
even-tualmente a pases en desarrollo, como Mxico, a sobreemitir
dinero y, por ende,a generar inflacin para poder financiar la
brecha entre los gastos y los ingresospblicos.1
Por supuesto, adems de inflacin, un dficit fiscal de magnitud
considerableengendra una deuda pblica creciente. En el caso del
endeudamiento interno, lasemisiones masivas de instrumentos de
deuda gubernamentales en el mercado finan-ciero local presionan las
tasas de inters a la alza y disminuyen la oferta domsticade fondos
prestables para el sector privado. En el caso del endeudamiento
externo,tanto la solicitud de crditos a organismos financieros
multilaterales y bancostransnacionales, como la colocacin de bonos
globales en mercados financieros fo-rneos pueden generar escasez de
divisas en situaciones lmite, crisis en el sectorexterno de la
economa y macroajustes cambiarios. Asimismo, el dficit y la
deudaconsolidada del gobierno pueden conducir no slo a problemas de
liquidez y desolvencia, sino a incrementos en los impuestos que
desincentiven el consumo, lainversin privada y el crecimiento
econmico en el largo plazo.
1 Rogers y Wang (1994) aportan evidencia emprica consistente con
el enfoque fiscal de lainflacin en el caso particular de Mxico
durante el periodo 1977-1990. Podra decirse quelos pioneros de ese
enfoque son Sargent y Wallace (1981), mientras que Alesina y
Drazen(1991) y Calvo y Vgh (1999) son algunos de sus ms notables
seguidores.
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72 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
La finalidad del presente trabajo consiste en analizar a grandes
rasgos la proble-mtica fiscal del pas, la necesidad de una reforma
hacendaria que fortalezca larecaudacin y ample la base gravable, y
los efectos de una cada en el dficitpblico sobre las tasas de
inters, el tipo de cambio, la inflacin y el crecimientoeconmico.
Adicionalmente, se hace una reflexin acerca de los principios
funda-mentales que podran orientar una reforma del sistema
hacendario en nuestro pas.
El presente artculo se divide en cuatro secciones. La primera
analiza los efectosdel dficit fiscal en la economa, con base en un
sucinto anlisis de la literaturareciente. La segunda examina
algunos indicadores importantes en torno del dficitfiscal y la
deuda pblica en Mxico. La tercera recurre tanto a la teora como
alanlisis emprico para intentar visualizar las repercusiones
bsicas, principalmentede corto plazo, que tendra una reforma fiscal
que redujera el dficit del sectorpblico. La cuarta seccin versa
acerca de los criterios generales que podran orien-tar una eventual
reforma fiscal en Mxico. Finalmente, se hace la presentacin delas
conclusiones.
Dficit fiscal, tasas de inters y crecimiento econmico:una breve
revisin de la literatura reciente
Las corrientes tericas sobre los efectos del dficit fiscal en la
economa son esen-cialmente cuatro: a) la keynesiana; b) la de la
equivalencia ricardiana; c) la tradicio-nal; d) la del riesgo pas.2
En esencia, la teora keynesiana establece que una polticafiscal
expansiva alimenta la demanda agregada y estimula, por esa va, el
creci-miento de la economa. En el modelo keynesiano esttico, con
precios inflexibles ymrgenes amplios de capacidad instalada ociosa,
la produccin aumenta de maneraconsiderable sin que la inflacin se
dispare.3 Algunos estudios recientes, como losde Sutherland (1997)
y Perotti (1999), sealan que la poltica fiscal surte efec-tos
positivos en la actividad econmica solamente cuando la deuda
gubernamentalse ubica en niveles relativamente bajos.4 En una
investigacin emprica ms recien-
2 Con excepcin de la teora de la equivalencia ricardiana, que es
una teora de largo plazo,todas las teoras aqu presentadas se
refieren a los efectos del dficit fiscal en horizontes decorto
plazo.
3 Estos efectos pueden variar dependiendo de los supuestos que
se formulen en torno del gradode rigidez de los precios, el
coeficiente de apertura de la economa, la capacidad
productivaexcedente, el comportamiento de las tasas de inters y el
rgimen cambiario vigente.
4 Si la deuda pblica es excesiva, una poltica fiscal expansiva
puede generar efectos recesivosen la economa. Ello en virtud de que
los agentes econmicos pueden poner en tela de juicio
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73 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
te, basada en el comportamiento de cinco economas de la OCDE, el
propio Perotti(2002) concluye que los efectos del dficit fiscal en
el PIB se han tornado demasiadotenues en las ltimas dos dcadas.
De acuerdo con la teora de la equivalencia ricardiana (ER),
encabezada porautores como Barro (1974), Plosser (1982, 1987) y
Evans (1985, 1987a, 1987b),un aumento o disminucin del dficit
fiscal no surte efecto alguno sobre las tasas deinters ni sobre el
crecimiento de la economa. La explicacin de ello radica en quelos
agentes econmicos saben que una poltica fiscal expansiva desemboca
en unamayor deuda pblica y, eventualmente, en incrementos
impositivos para hacer frentea los crecientes pasivos del gobierno.
La expectativa de impuestos ms elevados(derivados del crecimiento
en el dficit fiscal) provoca que los individuos ahorrenms, dado que
un mayor ahorro les permitir conservar sus niveles de
bienestarcuando las tasas impositivas se ajusten. De esa manera,
los autores referidos postu-lan que el ahorro domstico privado (u
oferta de crdito) aumenta en la mismamedida que el dficit fiscal (o
demanda de crdito), por lo cual las tasas de inters,la inversin
domstica privada y el crecimiento de la economa permanecen
sincambios en el largo plazo.5
Por otra parte, la llamada teora tradicional, seala que una
expansin del dficitfiscal eleva tanto los precios como las tasas de
inters6 y desincentiva, por ese medio,el crecimiento de la economa.
Asimismo, al aumentar los rendimientos en monedadomstica se
propicia una mayor entrada de inversin extranjera de cartera y
unaapreciacin del tipo de cambio.7 Una contraccin del dficit
fiscal, contrariamente,
la solvencia gubernamental, formndose de ese modo expectativas
de mayores impuestos ymayor inflacin. Tales expectativas, aunadas
al debilitamiento de la confianza de productoresy consumidores,
tienden a elevar las tasas de inters a largo plazo y a desalentar,
por tanto,el consumo de bienes duraderos, la inversin productiva y
la actividad econmica.
5 La evidencia emprica relacionada con la teora de la ER es
mixta. Entre las investigacionesempricas que cuestionan su validez,
pueden citarse: Ball y Mankiw (1995) y Domnech,Taguas y Varela
(2000). Asimismo, en el terreno terico, Stiglitz (1988) demuestra
que la ERnicamente puede validarse con supuestos muy estrictos y,
hasta cierto punto, irreales. Ello,sin embargo, no ha impedido que
algunos autores, como Bayoumi y Masson (1998) y DeMello et al.
(2004), aporten evidencia emprica en favor de dicha teora. Existen
inclusotrabajos, como el de Giorgioni y Holden (2003), que obtienen
evidencia consistente con laER en el caso de algunos pases en
desarrollo.
6 Si el dficit fiscal se financia total o parcialmente mediante
una colocacin masiva debonos gubernamentales, entonces la demanda
de fondos prestables a cargo del sector pblicose incrementa y ello,
a su vez, provoca mayores tasas reales de inters.
7 Es pertinente sealar que, bajo determinados supuestos (tales
como economa abierta, preciosrelativamente flexibles, escasos
mrgenes de capacidad instalada ociosa, tasas de inters
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favorece que las tasas de inters caigan y que la economa crezca,
al tiempo queinduce salidas (o menores entradas) de capital y
depreciaciones monetarias. Esprocedente sealar que la corriente
terica tradicional proviene de la versin mo-derna del modelo de
Mundell y Fleming (1987), que supone la existencia de unaeconoma
pequea o mediana, con libre movilidad de capital y tipo de
cambioflexible. Entre los trabajos recientes que suscriben esa
corriente de pensamiento sepueden listar los siguientes: Blanchard
(1981, 1984, 1985), Blanchard y Dornbusch(1984), Branson, Fraga y
Johnson (1985), Dornbusch (1986), Feldstein (1984) yReinhart y Sack
(2000:175).
La cuarta corriente terica incorpora la variable riesgo pas en
el anlisis, por locual podra llamrsele teora del riesgo pas de la
poltica fiscal. Esa vertiente depensamiento establece que un mayor
dficit fiscal, aun cuando efectivamente pre-siona las tasas de
inters a la alza y el nivel de actividad econmica a la baja,
noinduce una apreciacin, sino una depreciacin de la moneda
domstica. La razn deesa aparente paradoja es que el dficit fiscal
constituye uno de los llamados fundamen-tos de la economa y es
objeto de monitoreo constante por parte de las calificadorasde
valores internacionales y de los inversionistas en general. En esa
tesitura, unaampliacin importante del dficit fiscal, con la
condicin ceteris paribus, acrecien-ta las expectativas de inflacin
y el riesgo pas, merma la confianza de losinversionistas, disminuye
eventualmente la calificacin (o su perspectiva) de riesgosoberano
otorgada por las calificadoras referidas, provoca salidas masivas
de capi-tal y deprecia la moneda domstica.8 Inversamente, una
contraccin significativadel dficit del sector pblico, si bien
reduce las tasas de inters e incentiva la acti-vidad econmica, no
desemboca en una depreciacin, sino en una apreciacincambiaria. Ello
obedece a que el menor dficit fortalece la confianza de
losinversionistas, mejora eventualmente la calificacin de riesgo
crediticio del pas encuestin y se traduce en mayor atraccin de
capital forneo. Entre los partidarios deesa teora se encuentran
McDermott y Wescott (1996), Eichengreen (2000:67) yCuevas (2002).
En el caso concreto de Mxico, Cuevas (2002) demuestra emprica-
determinadas por la oferta y la demanda de fondos prestables y
tipo de cambio flexible), losefectos del dficit fiscal en la
economa podran ser esencialmente los mismos para lascorrientes
keynesiana y tradicional. En ese contexto, hay que admitir que
resulta difcilestablecer una frontera ntida entre esas dos
escuelas.
8 De esa manera, las salidas de capital y las depreciaciones
cambiarias sobrevendran a pesarde los mayores rendimientos reales
pagados por las inversiones en moneda domstica,concretamente, por
los instrumentos de deuda.
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mente que una poltica fiscal expansionista eleva las tasas de
inters y el nivel deprecios, reduce el crecimiento de la economa y
deprecia la moneda domstica en elcorto plazo.
Finalmente, Botman y Kumar (2006), al utilizar un modelo de
equilibrio gene-ral slidamente microfundamentado, aportan evidencia
(tanto terica como emp-rica) en el sentido de que los efectos de la
poltica fiscal en la economa dependendel horizonte de planeacin de
los consumidores, del acceso de los agentes econ-micos a los
mercados financieros, de la elasticidad de la oferta laboral y de
lasestructuras de mercado existentes, entre otros factores.
Dficit fiscal y deuda pblica: una mirada a los datos
Con la finalidad de estabilizar los precios y las tasas de
inters, crear condicionesms propicias para que la economa crezca y
revertir la tendencia de crecimiento dela deuda pblica, el gobierno
federal se ha venido empeando en cerrar gradual-mente la brecha
entre el gasto y los ingresos pblicos. En la Grfica 1 se resumenlos
frutos de ese esfuerzo permanente, puesto que a partir de 1999
tanto el dficitdel sector pblico, como los Requerimientos
Financieros del Sector Pblico (RFSP,en lo sucesivo) exhiben una
marcada propensin a la baja.
El esfuerzo de saneamiento fiscal referido, como puede
constatarse en laGrfica 2, ha permitido que la deuda pblica neta
total descienda de manera soste-nida como porcentaje del PIB a
partir de mediados de la dcada de los noventa.Sin embargo, entre la
deuda pblica y el denominado Saldo Histrico de los Re-querimientos
Financieros del Sector Pblico (SHRFSP) se ha venido abriendo
unabismo que pone en riesgo la solvencia fiscal del Estado en el
largo plazo.9
Es importante precisar que, en 2005, el dficit pblico y los RFSP
representaron0.2 y 1.7% del PIB del pas, respectivamente. Asimismo,
en el ao referido, ladeuda pblica y el SHRFSP alcanzaron una
magnitud equivalente a 21.9 y 37.5% delPIB, respectivamente. Y aun
cuando esas cifras no parecen elevadas en comparacin
9 El SHRFSP es igual a la deuda pblica oficialmente reconocida
ms los pasivos implcitos delsector pblico, mismos que incluyen a
los pasivos netos del IPAB, las deudas del Fideicomiso deApoyo al
Rescate Carretero (FARAC), los PIDIREGAS, las obligaciones de la
Banca de Desarrolloy de los diferentes fondos y fideicomisos
pblicos para el fomento econmico, y el programade apoyo a deudores
de la banca. Los RFSP, por su parte, adems de incluir al dficit
pblicotradicional, consideran las erogaciones destinadas a cubrir
el servicio de los pasivos del IPABy el FARAC, as como el pago de
los intereses correspondientes al resto de las
obligacionesextraoficiales del gobierno.
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Grfica 1. Dficit pblico (+) y RFSP (% del PIB).*Nota: en 1992 y
1993 se registr un supervit pblico, mientras que en 1995 y 1996 el
presupuestofue equilibrado.* Sin considerar ingresos
extraordinarios.Fuente: SHCP.
Grfica 2. Deuda pblica y SHRFSP (% del PIB).Fuente: SHCP.
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77 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
con los estndares de la OCDE,10 existen por lo menos tres
problemticas generales alas cuales habra que prestar atencin en el
mediano y largo plazos: la baja recauda-cin fiscal, el grado de
petrolizacin de los ingresos pblicos y las obligacionescontingentes
del gobierno. La exigua recaudacin fiscal que prevalece en Mxicoes
un indicador clave del estrecho margen de maniobra que el gobierno
tiene paraenfrentar sus pasivos explcitos e implcitos, reales y
contingentes. La Grfica 3evidencia que, en el terreno del esfuerzo
fiscal, medido a travs de la participacinde los ingresos pblicos en
el PIB, el gobierno de Mxico se encuentra muy a la zagade Estados
Unidos y de otras naciones de la OCDE. Adems, habra que considerar
laelevada dependencia del fisco respecto de los ingresos
provenientes de las exporta-ciones de petrleo (vase la Grfica
4).
Como puede observarse, en 2005 los ingresos petroleros
representaron 34.7%de los ingresos totales del gobierno federal.
Asimismo, en el periodo 2000-2004 losingresos petroleros
promediaron alrededor de 28% de la recaudacin total, lo cual10 Las
naciones de la OCDE, excluyendo a Mxico, promediaron un dficit
pblico de 3.2% del PIB
al cierre de 2005. Por otro lado, la deuda pblica neta total de
los pases de dicha organizacinreport, en promedio, una cifra
equivalente a 46.5% del PIB en el mismo ao (Fuente: OCDE).
Grfica 3. Recaudacin fiscal en Mxico y otros pases (% del
PIB).Fuente: OCDE.
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Grfica 5. Recaudacin de impuesto sobre la renta en Mxico y otros
pases (% del PIB).Fuente: OCDE.
Grfica 4. Participacin porcentual de los ingresos petroleros en
los ingresos totales del gobierno federal.Nota: el clculo incluye
rendimientos extraordinarios provenientes de la venta de empresas,
as comoderechos por hidrocarburos y aprovechamientos sobre
rendimientos excedentes.Fuente: elaboracin propia con base en datos
de la SHCP.
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brinda una panormica del nivel de exposicin de las finanzas
pblicas frente avariaciones inesperadas en los precios
internacionales del petrleo. Desde luego, elFondo de Estabilizacin
Petrolera constituye un paliativo importante al respecto,puesto que
ha servido para amortiguar los impactos derivados de los altibajos
en elmercado internacional del crudo. Dicho fondo, sin embargo,
debe complementarsecon una reforma fiscal integral (RFI) que ample
la base gravable y fortalezca los in-gresos tributarios no
petroleros. Al ampliarse y diversificarse la base gravable,
losingresos presupuestarios totales seran no slo ms elevados sino,
tambin, msestables y predecibles.
La Grfica 5 sugiere que el rezago de Mxico en materia de
recaudacin tributariaobedece, en buena medida, a la escasa
participacin del impuesto sobre la renta(ISR) tanto de las personas
fsicas como de las morales en el PIB del pas. Aspues, se aprecia
que la brecha entre la carga de ISR en Mxico y en el resto de
lasnaciones de la OCDE es significativa, lo cual refleja de manera
elocuente la necesi-dad de combatir frontalmente la informalidad y
la evasin fiscal, as como de ponerfin a regmenes de exencin
injustificados, con el objeto de que ms personas,unidades
productivas e industrias aporten lo que realmente les corresponde
al fisco.Hay que reconocer, sin embargo, que una mayor recaudacin
de impuestos directostendra no slo ventajas sino, tambin,
desventajas potenciales, las cuales habraque considerar. Por una
parte, ayudara a corregir el acentuado desfase de Mxicoen el rengln
aludido, fortalecera la posicin fiscal del Estado y acrecentara
laequidad del sistema impositivo. Por otra parte, podra ir en
detrimento de la efi-ciencia en la asignacin de recursos, del
ahorro y de la creacin de fuentes detrabajo (vanse pp. 35-39).
La Grfica 6 revela, asimismo, una relacin directa entre la
recaudacin del ISR(como porcentaje del PIB) y el PIB per capita
anual de las naciones de la OCDE. Esimportante resaltar, por un
lado, que el PIB per capita anual es utilizado comovariable proxy
del desarrollo econmico y, por el otro, que la relacin entre el
PIBpor habitante y la carga de ISR resulta estadsticamente
significativa a un nivel designificancia de 1%.11
La solidez de las finanzas del sector pblico depende igualmente
de la estruc-tura de la deuda pblica por moneda de denominacin, es
decir, del tamao de ladeuda pblica externa, tanto en trminos
absolutos como relativos. Ese factor de
11 Esto, con independencia de que el PIB per capita aparezca
como la variable explicativa locual parecera ms plausible en la
ecuacin de regresin o como la variable explicada.
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80 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
Grfica 6. PIB per capita anual y carga de ISR en la OCDE,
2003.Nota: en el clculo del ingreso per capita se utilizaron
precios y paridades corrientes del poder de compra.Fuente:
OCDE.
riesgo ha venido diluyndose gracias a la adecuada gestin de los
pasivos externos,a la reiterada imposicin de techos anuales, al
endeudamiento externo neto delgobierno federal por parte del
Congreso de la Unin, y a la sostenida acumulacinde reservas
internacionales por parte del Banco Central. De hecho, en la Grfica
7se constata que la deuda fornea del sector pblico ha venido
decreciendo desdemediados de la dcada pasada y, a partir de 2001,
se ubica incluso por debajo de ladeuda domstica. Tambin se observa
que la deuda interna ha venido acrecentandosu participacin en el
PIB, lo cual refleja la estrategia del gobierno federal de
finan-ciarse crecientemente en el mercado financiero domstico.12 La
Grfica 8 reporta,por otra parte, que se ha recurrido cada vez en
mayor medida a la colocacin deinstrumentos de deuda a largo plazo,
en particular de Bondes y bonos a tasa nomi-nal fija.13 En este
contexto, caracterizado por la declinacin de los pasivos
externos
12 Al parecer, el mercado financiero nacional ha podido absorber
las colocaciones de valoresgubernamentales sin llegar a saturarse,
por lo cual no se han disparado las tasas de intersni se ha
provocado un problema grave de escasez de crdito para el sector
privado.
13 De all que el plazo promedio de vencimiento de los valores
gubernamentales se haya venidoampliando, de 552 das en enero de
2000 a 1 355 das en abril de 2006 (Fuente: Banco de Mxico).
PIB
per
capi
ta an
ual
ISR (% del PIB)
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81 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
Grfica 7. Deuda pblica externa e interna netas (% del
PIB).Fuente: SHCP.
Grfica 8. Circulacin de la deuda interna del sector pblico por
tipo de instrumento..Nota: miles de millones de pesos a precios
corrientes.Fuente: Banco de Mxico, Indicadores Econmicos.
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y por la mayor contratacin de deuda interna a tasa fija, es que
se ha venido aba-tiendo el grado de exposicin de las cuentas
pblicas frente a variaciones en lastasas de inters, tanto domsticas
como forneas.
No obstante los logros sealados, es recomendable que se contine
reduciendotanto la deuda pblica como el SHRFSP, habida cuenta que
las llamadas obligacionescontingentes, a las cuales nos referimos
al inicio de esta seccin, podran eventual-mente devenir en una
carga insostenible para el Estado mexicano. Vale precisar quelas
obligaciones contingentes forman parte de las obligaciones
implcitas del sectorpblico, pero no se encuentran incluidas en el
SHRFSP debido a su marcada natura-leza aleatoria y a la
imposibilidad de cuantificarlas.14 El primer componente de
laaleatoriedad referida consiste en que tales obligaciones pueden
hacerse efectivas ono, dependiendo de la ocurrencia de determinados
eventos (por ejemplo, una crisisdel sistema bancario que orillara
al gobierno a cubrir parte del rescate). El segundocomponente de
aleatoriedad reside en que, aun cuando pueda preverse la
eventualmaterializacin de ciertas obligaciones, persista un amplio
grado de incertidumbresobre el momento en que ello podra ocurrir e,
incluso, sobre la cuanta de laserogaciones que habra que realizar.
Algunos ejemplos destacados de las obligacio-nes contingentes del
pas seran el esquema de seguro de depsito bancario (que seha venido
reformando y mejorando gradualmente), el sistema de pensiones
delISSSTE (cuya reforma es impostergable, puesto que ya depende en
niveles muy cr-ticos de transferencias gubernamentales para
subsistir), las garantas pblicas parala realizacin de inversiones
privadas y el deterioro paulatino de la infraestructu-ra pblica y
social del pas. La existencia de ese tipo de obligaciones, as como
lasdems preocupaciones planteadas, hacen que las estadsticas de
deuda pblicay dficit fiscal no sean indicadores precisos sobre el
estado actual de las cuentaspblicas ni sobre las presiones
financieras que podran sobrevenir en los aos veni-deros. Eso
subraya la importancia de emprender una RFI, que no slo salvaguarde
lasolvencia del sector pblico en el largo plazo, sino que permita
reivindicar princi-pios fundamentales como la equidad, la
eficiencia y la transparencia fiscal.15
14 En ese marco, como se ha visto, el SHRFSP incluye solamente
la deuda pblica y a aquellos pa-sivos implcitos que ya se han hecho
efectivos y que, por ende, son de carcter no contingente.
15 El 6 de abril de 2006 entr en vigor la Ley Federal de
Presupuesto y ResponsabilidadHacendaria, que aspira a establecer
como norma constitucional la doctrina econmica delequilibrio
fiscal. Esa ley abrog a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico, y conella se reforman muchos procedimientos relacionados
con el manejo de las finanzas pblicasfederales. La nueva
normatividad hacendaria, desde nuestro punto de vista, le da un
marcojurdico distinto a las relaciones entre el Ejecutivo y el
Congreso, que no necesariamente
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83 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
Qu podra esperarse, en trminosgenerales, de una reforma fiscal
que redujerael dficit del sector pblico y los RFSP?
Por supuesto, para anticipar las repercusiones econmicas de una
reforma fiscal ca-bra analizar las caractersticas fundamentales de
la misma. Por ejemplo, habra queevaluar los efectos del nuevo
sistema impositivo en el consumo de las familias condiferentes
niveles de ingreso, en los incentivos para invertir de las micro,
pequeas,medianas y grandes empresas, y en el sistema de estmulos
para ahorrar, trabajar yrealizar otras actividades. Habra que
analizar tambin los cambios en la magnitudy composicin del gasto
pblico, la naturaleza temporal o permanente de algunasmedidas en
materia de impuestos y de gasto gubernamental, las expectativas de
losagentes econmicos con relacin a futuras iniciativas fiscales y
el papel de la pol-tica monetaria.
Asimismo, cabra considerar que las variables fiscales
constituyen solamenteuna porcin de los fundamentos econmicos,
institucionales y polticos de un pas,y que la capacidad de la
economa para crecer, mantener la estabilidad macroeconmicay
responder a choques internos o externos depende de una amplia
variedad defactores. Sin embargo, este trabajo constituye una
primera aproximacin al proble-ma planteado, por lo cual se limita a
estudiar los efectos bsicos que, en el cortoplazo, una reduccin del
dficit pblico tendra sobre las tasas de inters, el tipo decambio,
los precios y la produccin.
Fundamento terico
Como habr de observarse, la evidencia emprica aqu presentada es
ms bien con-sistente con el enfoque del riesgo pas. Dicho de otro
modo, lo que se observa en laparte de anlisis emprico es que una
compactacin del dficit produce los siguien-tes efectos en el corto
plazo: 1) reduccin de la tasa de inters; 2) apreciacin de lamoneda
domstica; 3) descenso de la inflacin.16
facilitar la revisin y aprobacin del gasto pblico federal anual.
A partir del ejercicio fiscalde 2007, consideramos que la nueva ley
se pondr realmente a prueba, pues hay y habrmuchas interrogantes
sobre su eficacia y pertinencia jurdica y econmica.
16 Por cierto, en la experiencia mexicana reciente se observa
una trayectoria de reduccin deldficit pblico, combinada con una
apreciacin de la moneda domstica, lo cual contradicea la teora
tradicional y refuerza a la teora del riesgo pas.
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84 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
La explicacin de la baja en la tasa de inters radica en que, en
equilibrio, stase encuentra determinada por la interaccin entre la
oferta y la demanda de fondosprestables. Para ser ms precisos, la
oferta de fondos prestables se encuentra repre-sentada por la suma
del ahorro domstico privado (SP) y el ahorro forneo (SE).17La
demanda de fondos prestables, por otro lado, es igual a la suma de
la inversindomstica privada (I) y el dficit del sector pblico (DP).
La ecuacin (1) forma-liza este planteamiento:18
SP + SE = I + DP (1)
Como es bien sabido, una importante fuente de financiamiento del
dficit pbli-co (DP) es la colocacin masiva de instrumentos de deuda
gubernamentales, tantode corto como de largo plazo. De esa manera,
una contraccin del dficit del sectorpblico, acompaada de una menor
colocacin de instrumentos de deuda del go-bierno, moderar la
demanda de crdito y permitir que la tasa de inters de equi-librio
descienda. Para la teora del riesgo pas, un abatimiento del dficit
fiscalconduce a una apreciacin de la moneda domstica. El mecanismo
de transmisinen este caso sera el siguiente:
Reduccin del dficit del sector pblico fortalecimiento de los
fundamentoseconmicos del pas disminucin del riesgo pas
robustecimiento de la confianzade los inversionistas forneos y
recorte en la prima por riesgo pas menor riesgo delos instrumentos
de deuda denominados en pesos mejora en la relacin
riesgo-rendimiento esperado de los instrumentos de deuda en pesos
frente a los instrumentosde deuda en dlares mayores entradas netas
de capital abundancia relativa dedlares y escasez relativa de pesos
apreciacin del peso frente al dlar.19
17 El ahorro forneo o externo, a su vez, es igual a las entradas
netas de capital.18 La ecuacin (1) proviene de la identidad del
ingreso nacional: Y = C + I + G + (X M). La
derivacin respectiva puede hacerse en unos cuantos pasos.
Primero, se pasa el consumo (C)y el gasto gubernamental (G) del
otro lado de la ecuacin: Y C G = I + (X M). Segundo,se incorporan
los impuestos (T) de la siguiente manera: (Y T) C (G T) = I + (X
M).Tercero, se simplifica la expresin, considerando que (Y T) C =
S
P y que (G T) = DP, ha-
ciendo por supuesto abstraccin de otras fuentes de ingreso para
el gobierno. Este ejercicioconduce a la ecuacin: S
P DP = I + (X M), o bien, S
P (X M) = I + DP. Cuarto, se asume
por simplicidad que las exportaciones netas de bienes y
servicios (X M) son iguales al saldo dela cuenta corriente (que aqu
se denotar como CA) y se obtiene la expresin: S
P CA = I + DP.
Finalmente, en virtud de que un dficit en cuenta corriente
(CA0.
19 El significado del smbolo es implica.
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85 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
No obstante que los enfoques tradicional y el de riesgo pas
coinciden en lo rela-tivo a los efectos del dficit fiscal sobre las
tasas de inters, difieren en lo concer-niente a las repercusiones
cambiarias. Para la escuela tradicional, una mejora de lasituacin
fiscal redundara en una depreciacin monetaria. El mecanismo de
trans-misin que llevara de un menor dficit a un debilitamiento del
peso frente al dlarse esboza a continuacin:
Reduccin del dficit del sector pblico descenso en la demanda de
crdito cada de las tasas de inters domsticas disminucin de la
rentabilidad de losinstrumentos de deuda denominados en pesos
versus los instrumentos de deudadenominados en dlares menores
entradas netas de capital escasez relativa dedlares y abundancia
relativa de pesos depreciacin del peso frente al dlar.
En conclusin, para la teora tradicional, una reforma fiscal que
redujera eldficit depreciara la moneda por medio del descenso en
los rendimientos, mientrasque para la teora del riesgo pas la
susodicha reforma apreciara la moneda por lava del aumento en la
confianza de los inversionistas (o bien, por la va del decrementoen
la percepcin de riesgo). El sustento relativo de ambas teoras se
verifica alconsiderar que las decisiones de los inversionistas se
basan no solamente en losrendimientos esperados de una alternativa
de inversin determinada, sino tambin,en la ponderacin del riesgo
que le es inherente. La Condicin Ampliada de la Pari-dad del Inters
(CAPI, en lo sucesivo) ilustra esta idea, sugiriendo adems que
laatraccin de capital forneo exige que la tasa de inters en Mxico
iguale o superea la sumatoria de la tasa de inters estadounidense,
la expectativa de ganancia oprdida cambiaria asociada a las
inversiones en dlares y la prima por riesgo pas.Si se asume que las
opciones de inversin son los CETES a plazo de un ao, para elcaso de
Mxico, y los Bonos del Tesoro Estadounidense (BTE) a un ao, para el
casode ese pas, entonces se tendrn dos activos financieros
estrictamente comparables yla CAPI se formalizara como sigue:
iCETES
= iBTE + f + (2)
en la cual: iCETES = tasa de rendimiento de los CETES a un ao;
iBTE = tasa de rendi-miento de los BTN a un ao; f = tasa anual de
depreciacin o apreciacin esperadadel peso frente al dlar; y = prima
por riesgo pas.20 Es fcil percatarse de que el
20 Los hermanos Rivera-Batiz (1994:104-105) derivan una ecuacin
similar a la (2). Aqu loque procede es, primero, establecer que (1
+ i
CETES) = cantidad de pesos que se obtendran al
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86 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
rendimiento esperado de la inversin en dlares consiste de la
suma de dos factores:la tasa de rendimiento de los BTE (iBTE) y la
tasa de depreciacin (o apreciacin)esperada del peso frente al dlar
(f). La prima por riesgo pas ( ) representa elrendimiento adicional
que Mxico debe ofrecer a los inversionistas por tratarse deun pas
en desarrollo, y se determina a partir de la situacin de la economa
mexi-cana y de la calificacin de riesgo crediticio otorgada por las
principales calificado-ras de valores del mundo.
En ese contexto, la teora tradicional de la poltica fiscal
establece que una re-forma hacendaria reducira el dficit pblico, la
colocacin de CETES y la tasa derendimiento de los mismos (iCETES).
Esto, ceteris paribus, provocara una desvia-cin temporal respecto
de la CAPI, donde la tasa de los CETES se ubicara por debajode la
sumatoria de la tasa de los BTE, la tasa de ganancia (o prdida)
cambiaria espe-rada y la prima por riesgo pas (esto es, iCETES <
iBTE + f + ). Esta situacin, con elsupuesto ceteris paribus,
producira salidas netas de capital y depreciara la moneda.
La teora del riesgo pas, por su parte, postula que una reforma
fiscal producirauna desviacin de signo contrario en la CAPI.
Concretamente, al recaudarse ms ycomprimirse la brecha entre los
gastos y los ingresos pblicos, no slo se coloca-ran menos valores
gubernamentales en el mercado financiero local sino que
sefortaleceran los fundamentos de la economa y la confianza de los
inversionistas.Ello provocara que el ya mencionado descenso de la
tasa de inters domstica(iCETES) se viera acompaado por un
decremento en la prima por riesgo pas ( ) y enla expectativa de
depreciacin de la moneda (f). En ese marco, si bien ambos ladosde
la ecuacin 2 se veran alterados, el efecto neto favorecera la
inversin en pesos(es decir, en el balance final: iCETES > iBTE +
f + ).21 De ese modo, en concordanciacon la teora que nos ocupa,
habra entradas masivas de capital y el peso terminarapor
apreciarse. La evidencia emprica de este trabajo sugiere que el
efecto riesgo
cabo de un ao por cada peso invertido en CETES a un ao y (F/e)(1
+ iBTE
) = cantidad depesos que esperaran obtenerse al cabo de un ao
por cada peso invertido en BTE a un ao,en la cual F = tipo de
cambio anticipado dentro de un ao. En segundo lugar, si Mxico
tieneque pagar una prima por riesgo pas , entonces la condicin de
equilibrio en el mercado debonos gubernamentales a plazo de un ao
es la siguiente: (1 + i
CETES) = (F/e)(1 + i
BTE) + . La
ecuacin que precede implica que: iCETES
= (F/e 1) + (F/e) iBTE
+ = (Fe)/e + (F/e)iBTE
+ =(F-e)/e + (F/e)i
BTE + (e/e)i
BTE
(e/e)i
BTE +
= (F-e)/e + ((F-e)/e)i
BTE + i
BTE +
. De ese modo,
si ((F-e)/e)iBTE 0 por ser el producto de dos fracciones,
entonces: i
CETES i
BTE + (F-e)/e + =
iBTE
+ f + , en la cual F = (F-e)/e.21 Por supuesto, esta desviacin
respecto de la CAPI tambin sera temporal, dado que en el largo
plazo se corregira la desigualdad por la va de los movimientos
de capital.
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87 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
pas domina al efecto tradicional de la poltica fiscal,22 toda
vez que un menordficit induce la apreciacin del peso a pesar de la
cada de la tasa de inters.
Anlisis emprico
Para tratar de anticipar los principales efectos macroeconmicos
de una reduccindel dficit del sector pblico, se recurre a un
parsimonioso modelo de autorregre-sin vectorial (modelo VAR) de
seis variables: dficit pblico (DPt), base monetaria(BMt), la tasa
de rendimiento nominal de los CETES a 28 das (Rt), tipo de
cambio(TCt), nivel de precios (Pt), y producto global (PGt).23
La especificacin del modelo VAR incluye las variables de inters
en esta inves-tigacin y es consistente con trabajos previos
referidos a la economa mexicana.Por ejemplo, Rogers y Wang (1994) y
Cuevas (2002) desarrollan sendos modelosVAR para capturar la
dinmica de la economa mexicana. El modelo de Rogers yWang (1994)
incorpora cinco variables: dficit fiscal, saldos monetarios
reales,tipo de cambio real, produccin y precios. Asimismo, estos
autores sealan expre-samente que la no inclusin de la tasa de
inters obedece a que dicha variable estuvoregulada por el gobierno
mexicano hasta abril de 1989; es decir, durante buenaparte del
periodo analizado por ellos (1977-1990). La investigacin de
Cuevas(2002), sin embargo, corresponde a un periodo (1990-2000) en
el que las tasas deinters ya se encontraban determinadas por las
fuerzas del mercado. De all que esteautor formule un modelo VAR de
seis variables: las cinco variables ya referidas y latasa de los
CETES a 28 das.
Vale sealar, finalmente, que se sopes la posibilidad de incluir
otras variables enel modelo aqu desarrollado. Sin embargo, esta
idea no prosper debido a considera-ciones relativas al tamao de la
muestra (132 observaciones para cada variable), alnmero de rezagos
establecidos para cada variable en cada ecuacin y a los grados
delibertad requeridos para estimar eficientemente los parmetros del
modelo.
La estimacin de este modelo se realiza con base en informacin
estadsticamensual para cada una de las variables mencionadas en el
periodo que va de enerode 1995 a diciembre de 2005.24 Es
conveniente precisar que, al no existir datos
22 Es decir, la evidencia sugiere que el cambio en y f supera en
valor absoluto al cambioen i
CETES. Formalmente, | cambio en + cambio en f| > | cambio en
i
CETES |.
23 Para aquellos no versados en esta temtica, se recomienda
consultar el captulo 2 del textode Lutkepohl (1991), o el captulo
14 de Patterson (2000).
24 Fuente: INEGI y Banco de Mxico.
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88 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
mensuales sobre el PIB, se utiliza el Indicador Global de
Actividad Econmica (IGAE)como variable proxy. Para medir la oferta
de dinero se emplea la base monetaria, envirtud de que el Banco de
Mxico ejerce un control ms estrecho sobre esa variableque sobre
cualquiera de los agregados monetarios (M1, M2, M3 y M4). Las
otrasvariables incorporadas son: el dficit del sector pblico,25 el
tipo de cambio fix delpeso frente al dlar y el ndice Nacional de
Precios al Consumidor (INPC), mismoque sirve para medir las
variaciones en el nivel de precios.26
Con el objeto de garantizar la estacionariedad de las series, se
realizaron dostipos de pruebas para cada variable: Dickey-Fuller
aumentadas (pruebas ADF) yPhillips-Perron (pruebas PP). Para
especificar las ecuaciones de prueba,27 se siguila metodologa
sugerida por Hamilton (1994:501), consistente en buscar
aquellaespecificacin que mejor refleje el comportamiento de los
datos, tanto bajo la hip-tesis nula, como bajo la hiptesis
alternativa. Los resultados de dichas pruebas sepresentan en el
Cuadro 1.
Como puede constatarse en el cuadro que nos ocupa, a un nivel de
significanciade 5% todas las variables son integradas de orden 1
(I(1)) en niveles y estacionarias(o I(0)) en primeras diferencias.
En esa tesitura, el modelo VAR se estima en prime-ras diferencias y
resulta, por ende, estacionario. La estructura dinmica del modelose
determin con base en el Criterio de Informacin de Akaike, mismo que
arroj12 rezagos para cada variable en cada ecuacin como nmero
ptimo.
La ecuacin (3) representa al modelo de autorregresin vectorial
en su formaestructural:
yt = C + B0yt + B1yt-1 + B2yt-2 +,......., + B12yt-12 + t
(3)
en la cual: yt = [dpt, bmt, rt, tct, pt, pgt]' es un vector de
variables macroeconmicasexpresadas en primeras diferencias,28 C es
un vector de trminos constantes, Bi sonmatrices de coeficientes,
donde i = 0, 1, 2,....,12, y t =[ tdp, tbm, tr, ttc, tp, tpg]'
es
25 El sector pblico comprende al gobierno federal, al sector
paraestatal y al sector extra-presupuestal, excluyendo solamente a
aquellas entidades cuya participacin es marginal.
26 La informacin estadstica utilizada se encuentra ajustada
estacionalmente. Todos los datos,con excepcin de los
correspondientes al dficit pblico y a la tasa de rendimiento de
losCETES, se expresan en logaritmos naturales.
27 Esto es, para decidir si stas deberan incluir una constante,
una constante y una tendenciadeterminstica o ninguna de las dos
cosas.
28 Simblicamente, dpt = (DP
t DP
t-1), bm
t = (BM
t BM
t-1), r
t = (R
t R
t-1), y as sucesivamente.
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89 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
un vector de choques estructurales. Aqu se asume que los
elementos de t no estncorrelacionados y tienen un valor esperado
igual a cero.29
Para identificar y estimar la ecuacin (3) se recurre a la
metodologa desarrolla-da por Pesaran y Shin (1998). La metodologa
en cuestin est diseada para elimi-nar la principal desventaja
potencial de los modelos VAR recursivos, que consiste enla
dependencia de la evidencia emprica obtenida con respecto del orden
en que secoloquen las ecuaciones o variables del modelo. Utilizando
el mtodo referido,se estimaron cuatro funciones generalizadas de
respuesta al impulso (FGRI), con susrespectivos intervalos de 95%
de confianza.30 Dichas funciones permiten observarla respuesta
dinmica de las tasas de inters, el tipo de cambio, los precios y el
nivelde actividad econmica frente a una reduccin del dficit del
sector pblico.31 Va-se la Grfica 9.
29 Vale decir, que los elementos tdp,
tbm,
tr,
ttc,
tp y
tpg denotan choques fiscales, monetarios,
financieros (o choques a las tasas de inters), cambiarios,
inflacionarios y reales, respectivamente.30 Se llaman funciones
generalizadas porque, a diferencia de las funciones ordinarias que
se
obtienen mediante el mtodo de Sims (1980), no dependen de la
ordenacin de las ecuacioneso variables del modelo VAR.
31 La reduccin del dficit del sector pblico se simula de modo
tal que su ocurrencia es al iniciodel periodo, su duracin es de un
mes y su magnitud es de una desviacin estndar.
Cuadro 1Pruebas Dickey-Fuller aumentadas (ADF)
y pruebas Phillips-Perron (PP). Ho: la variable en cuestin tiene
una raz unitaria
Variable Especificacin Estadstica ADF Estadstica PP Orden de
integracin
DPt C -0.39 -0.85 I(1)dpt Sin C ni TD -3.17** -17.36** I(0)BMt C
y TD -1.45 -3.39 I(1)bmt C -3.38* -14.78** I(0)Rt C -2.77 -2.33
I(1)rt Sin C ni TD -9.04** -9.04** I(0)TCt C y TD -1.73 -1.68
I(1)tct C -8.83** -9.20** I(0)Pt C y TD -0.84 -0.75 I(1)pt C
-4.77** -4.77** I(0)PGt C y TD -1.94 -1.91 I(1)pgt C -13.79**
-13.79** I(0)
Notas: las variables en minsculas denotan las primeras
diferencias de las variables en maysculas.Por ejemplo, bmt es la
primera diferencia de BMt. C = constante y TD = tendencia
determinstica. Losasteriscos * y ** indican el rechazo de la
hiptesis nula a un nivel de significancia de 5% y de
1%,respectivamente. Tanto en las pruebas ADF como en las PP se
utilizan los valores crticos de MacKinnon(1996). Dichos valores,
por supuesto, varan en funcin de la especificacin de la ecuacin de
prueba.
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90 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
Para que una funcin se considere estadsticamente significativa,
es necesarioque el intervalo de confianza respectivo excluya al
cero en algn punto o intervalodentro del horizonte de 12 meses.
Como puede verse, una reduccin del dficitocasiona que la tasa de
inters disminuya marcadamente por espacio de varios me-ses. El tipo
de cambio, por su parte, se aprecia de inmediato y ese efecto
tarda,aproximadamente, un trimestre en disiparse. Las presiones
inflacionarias aminoranpoco tiempo despus de ocurrida la contraccin
fiscal y esa influencia estabilizadorase prolonga durante poco ms
de cinco meses. Finalmente, la funcin de respuestadel producto
global no es estadsticamente significativa, dado que su intervalo
deconfianza incluye al cero en todo momento.
Con el fin de robustecer el anlisis emprico, las funciones
generalizadas de res-puesta al impulso fueron reestimadas
utilizando indicadores alternativos para la ofer-ta de dinero, la
tasa de inters y el nivel de precios. Los resultados de la Grfica
10provienen del empleo del M1 en sustitucin de la base monetaria,
de la tasa de losCETES a 91 das en lugar de a 28 das y del ndice de
inflacin subyacente (que sirvepara medir la tendencia de la
inflacin en el mediano plazo) en lugar del INPC.
El mtodo de estimacin empleado permite ortonormalizar los
choques o innovaciones, demodo que la desviacin estndar de cada uno
de ellos es igual a uno.
Grfica 9. Efectos de una contraccin del dficit fiscal.
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91 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
Por supuesto, estas variables tambin se expresaron en primeras
diferencias paravolverlas estacionarias.
Como puede observarse, los hallazgos son esencialmente los
mismos. Quizvaldra la pena destacar que el descenso de la inflacin
es ms tenue cuando serecurre a la tasa de inflacin subyacente. Esto
se explica en funcin de que dichoindicador es un subconjunto del
INPC que excluye a los elementos voltiles.
En sntesis, el sucinto anlisis emprico aqu realizado permite
avalar a la teoradel riesgo pas de la poltica fiscal, dado que el
tipo de cambio se aprecia comoresultado del menor dficit pblico. El
dominio del efecto riesgo pas sobre elefecto tradicional de la
poltica fiscal es indicativo de la importancia creciente quelos
inversionistas institucionales (como casas de bolsa, fondos de
inversin y ban-cos) otorgan a las calificaciones de riesgo
crediticio de las diferentes naciones en lasque invierten, sobre
todo, si se trata de naciones en desarrollo.
Lineamientos generales para una reforma fiscal en Mxico
Una RFI no slo debe salvaguardar la solvencia del Estado
mexicano, sino tambinpromover la equidad, eficiencia, transparencia
y flexibilidad del sistema impositivo.En ese contexto, la reforma
del sistema fiscal mexicano debe tener como premisa la
Grfica 10. Efectos de una contraccin del dficit fiscal con
indicadores alternativos.
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92 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
discusin, la negociacin y la concrecin de acuerdos respecto de
los principiosfundamentales que habrn de encauzar los esfuerzos de
los poderes Ejecutivo yLegislativo en esa difcil y compleja tarea.
Entre los principios ms importantesque deben servir de gua y
orientacin permanentes a todos los actores involucradosen la
realizacin de dicha reforma, se encuentran los siguientes:
1) La bsqueda de la equidad social e impositiva. Todo proyecto
de reformafiscal no slo debe procurar la equidad, sino tambin la
apariencia de equidad.Para cuidar tanto la esencia como la
apariencia de la equidad se requiere de leyes,reglamentos y
condiciones que garanticen un mismo tratamiento a todos los
indivi-duos o empresas que se encuentren en situaciones similares.
Ello implica, por unaparte, combatir la informalidad, la evasin y
el incumplimiento de las obligacionesfiscales y, por la otra,
procurar que el pago de impuestos refleje adecuadamente lacapacidad
de cada persona fsica y moral para contribuir al fisco. En
consecuencia,la progresividad fiscal es un principio bsico de
equidad que debe preservarse yafinarse.
2) La mejora de la eficiencia. Adems de la equidad, cualquier
proyecto viablede reforma fiscal debe ocuparse de la eficiencia en
la asignacin de recursos esca-sos. Cuando los mercados funcionan
adecuadamente, los precios constituyen sealeshasta cierto punto
confiables, no slo para tomar decisiones en materia de asigna-cin
de recursos, sino para orientar la economa hacia un equilibrio
general quemaximice el bienestar. Para que un impuesto no
distorsione demasiado las sealesque el mercado enva tanto a
productores como a consumidores y, por ende,para que no represente
un obstculo severo para el crecimiento econmico y lageneracin de
empleos, ste debe disearse de modo que no
desincentivesignificativamente el trabajo, el ahorro, la inversin y
la asuncin de riesgos em-presariales. Los impuestos indirectos
(como el IVA) son una de las rutas para mejo-rar la eficiencia
tributaria, puesto que distorsionan los patrones de produccin y
deconsumo en menor medida que los impuestos directos (como el ISR).
Sin embargo,habra que analizar la factibilidad tcnica y social de
privilegiar los impuestos alconsumo por encima de los impuestos al
ingreso, dado que existen por lo menosdos objeciones para ello. La
primera es que, como se muestra en la Grfica 5, lacarga fiscal de
Mxico es considerablemente baja en el rengln de impuesto sobrela
renta. La segunda objecin es que los impuestos al consumo pueden
afectar msprecisamente a los que menos tienen e ir en detrimento de
la equidad impositiva,misma que no debe subordinarse frente a la
necesidad de mejorar la eficiencia.
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93 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
No obstante lo anterior, existe la posibilidad de formular
esquemas impositivosque corrijan el funcionamiento deficiente del
mercado y permitan recaudar ms sinafectar demasiado la equidad. Por
ejemplo, los impuestos al tabaco y a las bebidasalcohlicas
constituyen no slo alternativas de ingresos fiscales adicionales,
sinomecanismos para corregir las externalidades negativas derivadas
del consumo ex-cesivo de los productos referidos.32
3) La transparencia fiscal. Este concepto est directamente
relacionado con lanecesidad de que el sistema impositivo sea
fcilmente comprensible para los contri-buyentes, de que resulte
sencillo determinar cunto y cmo debe pagar cada perso-na fsica o
moral y de que se conozcan claramente los beneficios derivados
delcumplimiento de las obligaciones fiscales.33 Condiciones sine
qua non para que unsistema fiscal sea transparente son la
simplicidad del mismo, el establecimiento dereglas claras para el
pago de impuestos, el diseo de procedimientos expeditos parala
realizacin de trmites fiscales y la rendicin permanente de cuentas
respecto delos avances y resultados de la gestin fiscal de los
diferentes rdenes de gobierno.Por el lado del manejo de las
erogaciones pblicas, una accin de transparenciamuy necesaria
consiste en que los pasivos extraoficiales o implcitos del
sectorpblico sean reconocidos como deuda pblica, que se valore
adecuadamente lanaturaleza real o contingente de dichos pasivos y
que se tomen ms en cuentadentro del proceso de saneamiento de las
finanzas pblicas. Ello contribuir a trans-parentar y mejorar el
manejo y control del gasto pblico, a abaratar el servicio delos
pasivos implcitos que incorporan una prima de riesgo por no formar
partede la deuda pblica y a garantizar que el esfuerzo de
consolidacin fiscal delgobierno mexicano rinda frutos
permanentes.
32 Cuando una industria, como la tabacalera o la alcoholera,
ocasiona costos a la sociedad sinresarcirla adecuadamente por stos,
entonces se est en presencia de una externalidadnegativa. Ese
fenmeno puede atenuarse mediante la fijacin o el incremento de
determinadosimpuestos, como los que gravan la produccin de cigarros
y de alcohol. Con medidas de esanaturaleza se desalienta el consumo
excesivo de productos potencialmente nocivos para lasalud, se
compensa en alguna medida a la sociedad y se financia al sistema de
salud pblica,el cual destina elevados recursos al tratamiento del
tabaquismo y del alcoholismo, as comoa la atencin y cura de
enfermedades asociadas con tales adicciones.
33 El ISR es un buen ejemplo de impuesto transparente, porque
resulta simple determinarcunto debe pagar cada individuo o cada
empresa. Por otra parte, para determinar losbeneficios provenientes
del pago de este impuesto, o de cualquier otro, es preciso cuidar
lacalidad, integridad y grado de detalle de la informacin relativa
a la formulacin y ejerciciodel presupuesto. El IVA, contrariamente,
es un impuesto poco transparente, puesto queresulta ms complicado
calcular cul es la contribucin de cada consumidor al fisco.
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Vol. 38, nm. 148, enero-marzo / 2007
94 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
4) La flexibilidad de la estructura fiscal. La poltica fiscal y
la estructura delsistema de impuestos deben contribuir, de manera
conjunta, a amortiguar los efec-tos de perturbaciones exgenas como
descensos pronunciados en la actividadeconmica estadounidense o
incrementos significativos en las tasas internacionalesde inters
sobre la economa nacional. Ciertamente, la creacin del Fondo
deEstabilizacin Petrolera ha contribuido a mejorar el
funcionamiento de losestabilizadores fiscales automticos, pero hace
falta crear mecanismos expeditospara enfrentar recesiones severas,
as como afinar los canales de comunicacin ynegociacin con el
Congreso para poder acordar, aprobar e instrumentar modifica-ciones
en el mbito hacendario de manera ms eficiente y oportuna.
5) La elevacin de la calidad del gasto gubernamental. El
incremento de laproductividad y la competitividad internacional del
pas, as como la mejora en losniveles de bienestar de la poblacin,
demandan la canalizacin de suficientes recur-sos pblicos no slo a
la generacin de capital fsico y al desarrollo de nuevastecnologas,
sino a la proteccin y acumulacin de capital humano y al
desarrolloregional equilibrado del pas. El ordenamiento de las
finanzas pblicas durante losaos recientes ha menoscabado tanto la
inversin pblica como el gasto social. Deall que deba reimpulsarse
la inversin pblica en infraestructura, articulndola conpolticas
sectoriales de aliento a las inversiones privadas. Tambin debe
acrecentarseel gasto social, sobre todo en renglones con alto
impacto redistributivo, como sa-lud, educacin, vivienda, desarrollo
rural integral y combate a la pobreza. En con-trapartida, el gasto
corriente en particular, el gasto en servicios personalesdebe
reducirse, y ejercerse de manera ms eficiente y responsable.
6) La bsqueda de la solvencia fiscal. Cualquier reforma fiscal
que se emprendadebe poner a salvo la solvencia del Estado y la
viabilidad de la poltica fiscal en ellargo plazo. La solvencia
gubernamental requiere que el valor presente del super-vit primario
esperado sea igual o mayor que el denominado Saldo Histrico de
losRequerimientos Financieros del Sector Pblico (SHRFSP).34 En ese
contexto, unacondicin necesaria para salvaguardar la solvencia
fiscal es la elevacin de la recau-dacin como porcentaje del PIB,
buscando que Mxico se aproxime gradualmente alpromedio de la OCDE.
Ello solamente podra lograrse ampliando la base gravable,eliminando
exenciones poco justificadas y combatiendo frontalmente la
informali-
34 El supervit primario es igual a la diferencia entre los
ingresos pblicos y el gasto pblico sinconsiderar las erogaciones
destinadas al servicio de la deuda pblica total. El SHRFSP, por
otraparte, es un concepto que se defini previamente.
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95 DFICIT, DEUDA Y REFORMA FISCAL EN MXICO
dad, para que de ese modo ms sectores, empresas e individuos
aporten recursos alfisco. Una condicin suficiente para la solvencia
fiscal sera, por otra parte, que elsendero proyectado del SHRFSP
sea sustentable, es decir, que sea compatible con lafutura
capacidad de pago del Estado.
Conclusiones
La historia reciente del pas demuestra que la salud de las
finanzas pblicas es unacondicin necesaria (aunque insuficiente)
para conjuntar estabilidad macroeconmica,crecimiento sostenido e
insercin eficiente de la economa en las corrientes internacio-nales
de comercio e inversin. Como se ha visto, a partir de 1999, gracias
al esfuer-zo de saneamiento financiero desplegado por el Estado,
tanto el dficit pblicocomo los RFSP han venido reduciendo su
participacin en el PIB. No obstante queeso ha permitido reducir la
deuda pblica neta total medida en funcin del PIB,el SHRFSP se
mantiene en niveles relativamente elevados. Ese fenmeno, aunado a
lainsuficiente recaudacin fiscal del pas, la acentuada dependencia
respecto de los in-gresos petroleros y la desmesurada acumulacin de
obligaciones contingentes, com-promete seriamente la solvencia del
sector pblico en el mediano y largo plazos.
De all la necesidad y pertinencia de una RFI que fortalezca los
ingresos pblicos ypermita conciliar la disciplina fiscal, no slo
con la correccin de los rezagos socia-les acumulados, sino con la
expansin de la inversin pblica en infraestructura. Loanterior en
virtud de que, adems de preservar la estabilidad macroeconmica,
esnecesario mejorar los niveles de bienestar de la poblacin y
acrecentar la competiti-vidad internacional de las empresas
mexicanas. El breve anlisis emprico aqu rea-lizado sugiere que una
reduccin temporal del dficit fiscal hara bajar las tasas deinters,
disminuira la tasa de inflacin y apreciara la moneda domstica en el
cor-to plazo. Sin embargo, es necesario generar evidencia emprica
robusta respecto delas repercusiones econmicas de largo plazo que
tendra una RFI en nuestro pas.
Como se ha insistido, todo proyecto de reforma fiscal debe
encontrar un equili-brio razonable entre la bsqueda de la solvencia
financiera y la necesidad de cons-truir un rgimen tributario que
sea equitativo, eficiente, transparente y flexible. Elimperativo de
encontrar equilibrios adecuados entre los diferentes atributos de
unbuen sistema hacendario obedece a que el cobro de mayores
impuestos puede ir endetrimento de la eficiencia; o bien, la
consecucin de la equidad social puede deri-var en un sistema
impositivo ms complejo y menos transparente y flexible.
Laexistencia de este tipo de relaciones de intercambio subraya la
conveniencia de
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96 VCTOR M. CUEVAS AHUMADA Y FERNANDO J. CHVEZ GUTIRREZ
discutir y acordar de antemano las prioridades, principios y
valores que habrn deorientar una eventual reforma fiscal. Un buen
punto de partida sera colocar a lasolvencia, equidad y eficiencia
fiscales como los tres ejes rectores de la reforma. Ensegundo
lugar, habra que cuidar el carcter integral de la misma, pues sta
debeocuparse no slo de la recaudacin de impuestos sino, tambin, de
las otras tresvertientes del andamiaje hacendario: el gasto y el
endeudamiento pblicos y elsistema de fiscalizacin, vigilancia y
regulacin de cuanto erogue, ingrese y pidaprestado el Estado
mexicano. Hasta ahora, la debilidad de los ingresos ha obligadoa
sacrificar el gasto social y la inversin pblica en aras de la
disciplina fiscal. Deall que el saneamiento de las finanzas y la
estabilidad macroeconmica alcanzadano se hayan traducido en mayor
crecimiento econmico ni hayan permitido avan-ces sustanciales en
renglones sensibles como salud, educacin, vivienda y combatea la
pobreza.
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