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Daseinsvorsorge durch Wettbewerb –
der öffentliche Verkehr zu Lande im Markt
Inauguraldissertation
zur Erlangung der Doktorwürde der Juristischen Fakultät
der Ruprecht-Karls Universität Heidelberg
vorgelegt von
Felix Berschin
Rechtsreferendar aus Heidelberg
2000
Berichterstatter:
Prof. Dr. Peter Hommelhoff
Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann
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II Inhaltsübersicht
Inhaltsübersicht
§ 1 Einführung ................................
................................ ................................
................................ 1
§ 2 Grundlagen der Daseinsvorsorge im
Wettbewerb................................
................................ .......6
§ 3 Gewachsene Strukturen................................
................................ ................................
...........75
§ 4 Europäischer Binnenmarkt................................
................................ ................................
.....104
§ 5 Europäisches Wettbewerbsrecht
................................ ................................
............................ 145
§ 6 Grundrechte des Wettbewerbs ................................
................................ ..............................
215
§ 7 Subventionen und Leistungseinkauf
................................ ................................
.......................239
§ 8 Das neue Konzept der Daseinsvorsorge
................................ ................................
.................274
§ 9 Wettbewerb und Regulierung im öffentlichen Verkehr
................................ ...........................
286
§ 10 Planung des Marktrahmens................................
................................ ................................
....391
§ 11 Wettbewerb und Unternehmenskooperation im öffentlichen
Verkehr ................................ ....419
§ 12 Das Ende öffentlicher
Unternehmen................................
................................ ......................437
§ 13 Steuern und Wettbewerb ................................
................................ ................................
......468
§ 14 Zusammenfassung................................
................................ ................................
.................475
§ 15 Bewertung und Ausblick................................
................................ ................................
........487
-
Inhaltsverzeichnis III
Inhaltsverzeichnis
Vorwort................................
................................ ................................
................................ ............ XVII
§ 1 Einführung................................
................................ ................................
................................ 1
I. Problemstellung................................
................................ ................................
......................... 1
II. Zielsetzung................................
................................ ................................
................................ 3
III. Forschungsansatz und Vorgehensweise
................................ ................................
...................... 3
§ 2 Grundlagen der Daseinsvorsorge im Wettbewerb
................................ ................................
...... 6
I. Daseinsvorsorge ................................
................................ ................................
........................ 6
1. Klassisches Konzept ................................
................................ ................................
.............. 6
2. „Service Public“................................
................................ ................................
.................... 8
3. Neue Konzeption ................................
................................ ................................
................. 9
4. Mobilität als Daseinsvorsorge
................................ ................................
.............................. 10
II. Wettbewerb................................
................................ ................................
............................ 11
1. Funktionen des Wettbewerbs................................
................................ ..............................
11
2. Formen des Wettbewerbs ................................
................................ ................................
... 13
3. Wettbewerb und
Daseinsvorsorge................................
................................ ....................... 13
III. Gesellschaftliche Anforderungen öffentlicher
Verkehre................................
............................. 13
1. Garantie des privaten Verkehrs
................................ ................................
........................... 14
2. Räumliche Verfügbarkeit und
Raumentwicklung................................
................................ .. 14
3. Soziale Zugänglichkeit ................................
................................ ................................
........ 14
4. Gesellschaftliche Integration und
Städtebau................................
................................ ......... 15
5. Menschenschutz................................
................................ ................................
................. 15
6. Umweltschutz und Schonen der Ressourcen
................................ ................................
....... 15
7. Mobilität................................
................................ ................................
............................. 15
8. Normierte Ziele ................................
................................ ................................
.................. 16
IV. Politische Steuerung ................................
................................ ................................
................ 19
1. Politische Ökonomie ................................
................................ ................................
.......... 19
a) Eigenschaften von ökonomischen Gütern
................................ ................................
........ 19
a) Öffentliche Güter ................................
................................ ................................
....... 19
b) Private Güter ................................
................................ ................................
.............. 20
c) Klubgüter................................
................................ ................................
.................... 21
d) Meritorische Güter................................
................................ ................................
...... 21
e) Folgerung für den öffentlichen
Verkehr................................
................................ ........ 22
b) Marktversagen als Rechtfertigung von wettbewerblichen
Ausnahmebereichen.................. 23
a) Externalitäten................................
................................ ................................
.............. 23
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IV Inhaltsverzeichnis
b) Natürliches Monopol................................
................................ ................................
...26
c) Entwicklungsrisiko ................................
................................ ................................
.......28
d) Ruinöser Wettbewerb ................................
................................ ................................
.28
e) Hohe Transaktionskosten................................
................................ .............................
30
f) Gemeinwirtschaftliche Leistungen und Versorgungssicherheit
................................ .......31
g) Ungenügende Verkehrssicherheit und begrenzte Infrastruktur
................................ ......32
h) Zusammenfassung: Marktversagen im öffentlichen
Verkehr................................ ..........32
c) Regulierungsversagen ................................
................................ ................................
......33
d) Regulierungseffizienz................................
................................ ................................
.......34
2. Steuerungsebenen................................
................................ ................................
...............36
3. Staatliches Regulieren................................
................................ ................................
..........38
a) Monopole und Staatsvorbehalt ................................
................................ ........................38
b) Öffentliche Verteilungslenkung als
Wirtschaftssteuerung................................
...................39
a) Klassische Marktzugangsbeschränkungen
................................ ................................
.....39
b) Wettbewerb um den Markt als neue Chance
................................ ...............................
41
c) Trennung von Infrastruktur und Betrieb
................................ ................................
.......43
d) Kartellfreistellungen................................
................................ ................................
.....44
c) Begleitende Marktaufsicht ................................
................................ ...............................
44
d) Staatliche
Wettbewerbsteilnahme................................
................................ ....................45
e) Sicherheitsaufsicht und
Nachtwächterstaat................................
................................ .......46
f) Regulierung durch informelle
Einwirkung................................
................................ .........46
4. Regulieren am „goldenen
Zügel"................................
................................ .......................... 47
a) Infrastrukturbereitstellung als Verteilung von
Wettbewerbschancen ................................ ..47
b) Kostenübernahme – ein klassisches Feld der Subventionen
................................ ..............48
c) Steuerbegünstigung als weitere klassische Subvention
................................ ......................49
d) Nachfragestimulation als indirekte Subvention
................................ ................................
.49
5. Planungssteuerung ................................
................................ ................................
..............50
a) Finanzplanung................................
................................ ................................
.................50
b) Raum- und Fachplanung ................................
................................ ................................
.50
6. Gesellschaftliche Entwicklungen als Ausgangs- und Endpunkt
staatlicher Steuerung...............51
V. Der Markt im öffentlichen
Verkehr................................
................................ ........................... 51
1. Die Fahrgäste ................................
................................ ................................
......................51
a) Verkehrsmittelwahl als Auswahl
................................ ................................
.......................51
b) Preisempfindlichkeiten der
Nachfrage................................
................................ ..............54
c) Angebotseffekte und
Nachfragereaktion................................
................................ ...........55
d) Die Raumnutzung als Basis der Nachfrageentwicklung
................................ .....................56
e) Marktergebnis ................................
................................ ................................
.................56
-
Inhaltsverzeichnis V
2. Die Nutznießer als mittelbare
Kunden................................
................................ ................. 57
3. Die Geldgeber als die wahren Kunden im öffentlichen Verkehr
................................ ........... 58
a) Subvention im ÖPNV ................................
................................ ................................
..... 58
b) Subvention der Eisenbahninfrastruktur
................................ ................................
............ 60
c) Anreizsysteme als Markt................................
................................ ................................
.. 60
d) Zuschußakquisition und Motivation
................................ ................................
................ 61
e) Effizienz der Subventionen................................
................................ ..............................
61
4. Die Wettbewerber................................
................................ ................................
.............. 63
5. Die Unternehmen ................................
................................ ................................
.............. 64
VI. Wettbewerb in
Bestellermärkten................................
................................ ..............................
66
1. Wettbewerb in deregulierten
Märkten................................
................................ ................. 67
2. Wettbewerb in regulierten Märkten
................................ ................................
.................... 67
3. Ausschreibungswettbewerb in regulierten Märkten
................................ ..............................
68
4. Der Streit um den Wettbewerb im ÖSPV
................................ ................................
............ 68
§ 3 Gewachsene Strukturen ................................
................................ ................................
.......... 75
I. Die Entwicklung des Schienenverkehrs bis zur
Bahnreform................................ .......................
75
1. Privater Netzbau................................
................................ ................................
................. 75
2. Verstaatlichung ................................
................................ ................................
................... 76
3. Deutsche Bundesbahn................................
................................ ................................
........ 76
4. Bahnreform ................................
................................ ................................
........................ 78
a) Systemwechsel der Leistungsstaatlichkeit
................................ ................................
......... 78
b) Infrastrukturfinanzierung ................................
................................ ................................ .
79
c) Allgemeine Regulierung ................................
................................ ................................
.. 80
d) Umorganisation und Entschuldung der DB
................................ ................................
...... 81
e) Offen gebliebene Fragen................................
................................ ................................ .
82
II. Die Entwicklung des Straßenpersonenverkehrs bis zur
Regionalisierung ................................ .... 83
1. Monopole und Regalien................................
................................ ................................
...... 83
2. Gewerberecht und Regulierung................................
................................ ........................... 84
a) Örtliches Polizeirecht................................
................................ ................................
...... 84
b) Sicherheitsrecht und Regulierung
................................ ................................
.................... 84
c) Regulierung durch das PBefG
1934................................
................................ ................. 85
d) Die Fortsetzung der Regulierung in der
Bundesrepublik................................ ...................
86
3. Die Auswirkungen des alten Personenbeförderungsrechts
................................ .................... 87
4. Kritik und Reformversuche................................
................................ ................................
.. 88
5. Die Regionalisierung als Auslöser der PBefG-Novelle
................................ ........................... 91
III. Europäische Erfahrungen des wettbewerblichen
Wandels................................ .........................
93
1. Schienenverkehr - das Ende der
Staatsbahnen................................
................................ ..... 93
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VI Inhaltsverzeichnis
a) Großbritannien: Divisionalisieren und Franchise-Wettbewerb
................................ ..........93
b) Schweden: Vorbild für
Deutschland................................
................................ .................95
c) Niederlande: Verzicht auf Trassenpreise
................................ ................................
..........96
d) Schweiz: Wettbewerb in
Etappen................................
................................ ....................96
2. Busverkehr - das Ende der Monopole
................................ ................................
..................96
a) Großbritannien: Völlige Deregulierung
................................ ................................
............97
b) Schweden: Vorreiter des
Ausschreibungswettbewerbs................................
......................99
c) Frankreich: Der Weg zum tatsächlichen
Wettbewerb................................
.....................101
d) Dänemark und Norwegen: Das Skandinavische Modell
................................ .................102
e) Niederlande: Übergang im
Konsens................................
................................ ...............102
3. Fazit................................
................................ ................................
................................ ..103
§ 4 Europäischer Binnenmarkt................................
................................ ................................
.....104
I. Marktwirtschaftliche Wirtschaftsverfassung im Binnenmarkt
................................ ....................104
II. Gemeinsame Verkehrspolitik................................
................................ ................................
..107
1. Das Verkehrskapitel des
EG-Vertrags................................
................................ ..................107
2. Der Binnenmarkt im Verkehr................................
................................ .............................
107
3. Das Untätigkeitsurteil ................................
................................ ................................
........108
4. Liberalisierungserfolge ................................
................................ ................................
.......110
a) Grenzüberschreitender Verkehr................................
................................ .....................110
b) Realisierung der Kabotage ................................
................................ .............................
113
c) Marktzugang ................................
................................ ................................
.................115
d) Infrastrukturnutzung ................................
................................ ................................
......115
5. Harmonisierungserfolge................................
................................ ................................
.....116
a) Berufszugang................................
................................ ................................
.................116
b) Berufsausübung................................
................................ ................................
.............117
c) Infrastrukturnutzung ................................
................................ ................................
......117
6. Angleichung der Wettbewerbsbedingungen
................................ ................................
.......118
7. Sicherung und Ausbau der
Dienstequalität................................
................................ .........119
8. Anwendung des Wettbewerbsrechts
................................ ................................
..................119
III. Sicherstellung von allgemeinen
Dienstleistungen................................
................................ .....120
1. Das Konzept der Bürgerdienste................................
................................ .......................... 120
2. Der neue Art. 16 EGV des Amsterdamer
Vertrags................................
............................... 121
IV. Die Realisierung der Grundfreiheiten
................................ ................................
.....................122
1. Niederlassungsfreiheit ................................
................................ ................................
.......122
a) Umfang der Niederlassungsfreiheit
................................ ................................
................123
a) Klassisches Diskriminierungsverbot
................................ ................................
............123
b) Erweiterung zum
Beschränkungsverbot?................................
................................ .....123
-
Inhaltsverzeichnis VII
c) Rechtfertigung von
Beschränkungen................................
................................ .......... 126
b) Abgrenzung zur Dienstleistungsfreiheit
................................ ................................
.......... 127
c) Wirkung im öffentlichen Verkehr
................................ ................................
.................. 129
2. Dienstleistungsfreiheit ................................
................................ ................................
....... 130
a) Umfang der Dienstleistungsfreiheit
................................ ................................
................ 130
a) Begriff der Dienstleistungsfreiheit
................................ ................................
.............. 130
b) Unbestrittenes Diskriminierungsverbot
................................ ................................
...... 131
c) Erweiterung zum Beschränkungsverbot
................................ ................................
..... 131
d) Rechtfertigung von
Beschränkungen................................
................................ .......... 132
b) Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit
................................ ................................
.......... 135
c) Anwendung im Verkehrstitel ................................
................................ ......................... 135
d) Kabotage im ÖSPV ................................
................................ ................................
....... 137
3. Vereiteln der Freiheiten durch Abschottung nationaler
Märkte................................ ........... 138
a) Dienstleistungsmonopole ................................
................................ ..............................
139
b) Entscheidungen des EuGH im Spannungsfeld von Monopolen und
Grundfreiheiten....... 140
c) Prüfung von Monopolen ................................
................................ ...............................
141
d) Versorgungsauftrag................................
................................ ................................
........ 142
4. Inländerdiskriminierung ................................
................................ ................................
.... 143
§ 5 Europäisches
Wettbewerbsrecht................................
................................ ............................
145
I. Anwendung des Wettbewerbsrechts im Bereich des Verkehrs
................................ ................ 145
II. Vorrang der Grundfreiheiten................................
................................ ................................
.. 146
III. EG-Beihilferecht ................................
................................ ................................
.................... 146
1. Begriff der verbotenen
Beihilfe................................
................................ .......................... 146
a) Beihilfen gleich welcher Art................................
................................ ...........................
147
b) Begünstigte................................
................................ ................................
................... 149
c) Aus staatlichen Mitteln................................
................................ ................................
.. 149
d) Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige
................................ .. 151
e) Wettbewerbsverfälschung ................................
................................ .............................
154
f) Handelsbeeinträchtigung ................................
................................ ..............................
155
g) Beihilfen und der Markt im öffentlichen Verkehr
................................ ...........................
157
2. Freistellung nach Art. 73 EGV................................
................................ ............................
159
a) Konkretisierung durch VO (EWG) 1107/70 und VO (EWG)
1191/69.............................. 160
a) Koordinierungsbeihilfen ................................
................................ ............................
161
b) Abgeltungsbeihilfen ................................
................................ ................................
.. 161
b) Ausformung der
Koordinierungsbeihilfen................................
................................ ....... 162
c) Ausformung der
Abgeltungsregelungen................................
................................ .......... 162
d) Abgeltung aufgrund Auferlegung nach VO (EWG) 1191/69
................................ ............ 163
-
VIII Inhaltsverzeichnis
a) Ausgleichsgrund ................................
................................ ................................
........163
b) Ausgleichstatbestände ................................
................................ ...............................
164
c) Ausgleichshöhe und -berechnung
................................ ................................
..............166
d) Abgrenzung der Leistungen ................................
................................ .......................168
e) Verbot des Querverbundes? ................................
................................ ......................169
f) Ausgleichsverfahren................................
................................ ................................
...170
g) Publizität................................
................................ ................................
...................170
e) Abgeltung aufgrund Vertrag?................................
................................ .......................... 171
f) Sonstige Abgeltungen ................................
................................ ................................
....172
g) Abgeltung außerhalb der
EG-Verordnungen................................
................................ ...173
3. Gruppenfreistellung................................
................................ ................................
...........174
4. Freistellung aufgrund Art. 86 Abs. 2 EGV
................................ ................................
...........174
5. Beihilfenaufsicht................................
................................ ................................
................175
a) Allgemeine Beihilfeaufsicht................................
................................ ............................
175
b) Beihilfeaufsicht bei Koordinierungs- und Abgeltungsbeihilfen
................................ .........177
c) Bestandsbeihilfen ................................
................................ ................................
..........177
6. Rechtsschutz ................................
................................ ................................
.....................178
a) Gegen nicht notifizierte
Beihilfen................................
................................ ...................178
b) Bei Unbedenklichkeitsattest................................
................................ ...........................
179
c) Bei Entscheidung im
Hauptprüfungsverfahren................................
................................ 179
d) Bei Untätigkeit der
Kommission................................
................................ .....................180
e) Endgültige Rückforderung................................
................................ ..............................
181
IV. Wettbewerbsrecht als Schranke von Monopolen und
Oligopolen................................ ............182
1. Billigung von geschlossenen Markstrukturen?
................................ ................................
.....182
2. Marktmachtmißbrauch der
Unternehmen................................
................................ ..........184
a) Unternehmen ................................
................................ ................................
...............184
b) Beherrschende Stellung ................................
................................ ................................
.186
c) Wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes
................................ ................................
187
d) Mißbräuchliches Verhalten ................................
................................ ............................
189
e) Handelsbeeinträchtigung................................
................................ ...............................
191
f) Verantwortlichkeit der
Unternehmen................................
................................ .............192
3. Marktstrukturmißbrauch - hervorgerufen von
Staaten................................ .........................
192
a) Betroffene Unternehmen................................
................................ ...............................
193
b) Verbotene Maßnahmen................................
................................ ................................
.195
c) Wettbewerbsverstoß durch Unternehmen oder Staaten?
................................ ................195
a) Bisherige Entwicklung................................
................................ ................................
195
b) Verzicht auf jedweden Wettbewerbsverstoß?
................................ .............................
198
-
Inhaltsverzeichnis IX
c) Verhältnismäßigkeit von besonderen und ausschließlichen
Rechten........................... 199
4. Rechtfertigung aufgrund Art. 86 Abs. 2 EGV
................................ ................................
...... 201
a) Betrauung................................
................................ ................................
..................... 202
b) Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
................................ ......... 204
c) Reichweite der Sonderrechte ................................
................................ ........................ 205
d) Ausfüllung Art. 86 Abs. 2 Satz 1
EGV................................
................................ ............. 207
e) Schranken-Schranken Gemeinsamer Handelsverkehr
................................ .................... 207
f) Verhältnismäßigkeit ................................
................................ ................................
...... 208
g) Betrauung im öffentlichen
Verkehr................................
................................ ................ 209
5. Wettbewerbsaufsicht ................................
................................ ................................
........ 210
V. Unumgängliche Effizienzbewertung
................................ ................................
....................... 211
VI. Spielräume der Mitgliedstaaten im öffentlichen
Verkehr................................ .........................
213
§ 6 Grundrechte des Wettbewerbs ................................
................................ .............................
215
I. Gemeinschaftliches Recht der Marktinitiative
................................ ................................
......... 215
II. Eingeschränkte Grundrechtsgeltung?
................................ ................................
...................... 215
1. Kein Grundrechtsschutz in der
Daseinsvorsorge................................
................................ . 215
2. Zur Fiskalgeltung der Grundrechte
................................ ................................
.................... 216
III. Verteilungsgrundrechte................................
................................ ................................
.......... 218
IV. Die Berufsfreiheit als Recht der unternehmerischen
Initiative ................................ .................
221
1. Bedeutung................................
................................ ................................
........................ 221
2. Schutzbereich und Eingriff ................................
................................ ................................
221
3. Die Rechtfertigung objektiver Zugangsschranken
................................ ...............................
224
4. Zulassung und Auswahl................................
................................ ................................
..... 228
5. Subjektive Zugangsschranken und
Berufsausübung................................
............................ 232
6. Die Berufsfreiheit im öffentlichen
Verkehr................................
................................ ......... 233
V. Eigentumsschutz - Schutz von Regulierungsgewinnen?
................................ ...........................
234
1. Bestand und Chancen................................
................................ ................................
....... 234
2. Schutz von Unternehmen ................................
................................ ................................ .
235
3. Schutz von öffentlich-rechtlichen Genehmigungen
................................ ............................
236
§ 7 Subventionen und Leistungseinkauf
................................ ................................
...................... 239
I. Subventionen versus öffentliche Aufträge
................................ ................................
............... 239
II. Schranken der
Subventionsgewährung................................
................................ ................... 241
1. Grundrechtliche Begrenzungen................................
................................ ......................... 241
2. Haushaltsrechtliche
Beschränkungen................................
................................ ................. 244
III. Der Leistungseinkauf und verwandte
Formen................................
................................ ......... 245
1. Submission und Konzession ................................
................................ ..............................
245
a) Das Verhältnis im allgemeinen
................................ ................................
...................... 245
-
X Inhaltsverzeichnis
b) Die Abgrenzung bei Verkehrsverträgen
................................ ................................
..........247
2. Vertragliche versus hoheitliche Inanspruchnahme
................................ ..............................
250
3. Fremdbedarf und Eigenbedarf ................................
................................ ...........................
251
4. Ergebnis ................................
................................ ................................
............................ 252
IV. Recht der öffentlichen Aufträge im öffentlichen Verkehr
................................ ......................... 252
1. Grundsätze der wettbewerblichen
Vergabe................................
................................ ........252
2. Einzelfragen der Vergabe im öffentlichen Verkehr
................................ ..............................
254
a) Vergabe an Eigenunternehmen................................
................................ ......................254
b) Vergabe der Regieleistung ................................
................................ .............................
256
c) Vergabe im SPNV................................
................................ ................................
..........256
d) Zuschlagskriterien ................................
................................ ................................
.........257
a) Zuschlagserteilung................................
................................ ................................
.....257
b) Eignung als Zuschlagskriterium?
................................ ................................
.................257
c) „Vergabefremde Kriterien“ ................................
................................ ........................258
3. Ausschreibung durch
Sektorenauftraggeber................................
................................ ........262
a) Anwendung der SKR auf den gesamten öffentlichen
Verkehr................................ ..........262
b) Subunternehmerleistungen im ÖSPV
................................ ................................
.............263
c) Vergaben durch Infrastrukturbetreiber
................................ ................................
...........263
4. Vergaberechtlicher Rechtsschutz nach
GWB................................
................................ ......264
5. Verfahren und Rechtsschutz unterhalb des
Schwellenwertes................................
...............267
6. Wettbewerbsrecht für öffentliche Auftraggeber
................................ ................................
..268
a) Anwendbarkeit des
Wettbewerbsrecht................................
................................ ...........268
b) Folgen................................
................................ ................................
........................... 270
7. Preisrecht öffentlicher Aufträge
................................ ................................
.......................... 272
§ 8 Das neue Konzept der Daseinsvorsorge
................................ ................................
.................274
I. Telekommunikation................................
................................ ................................
...............274
II. Postdienste ................................
................................ ................................
............................ 276
III. Energie ................................
................................ ................................
................................ ..278
IV. Abfallwirtschaft ................................
................................ ................................
......................281
V. Luftverkehr ................................
................................ ................................
............................ 282
VI. Güterkraftverkehr................................
................................ ................................
...................283
VII. Banken................................
................................ ................................
................................ ..284
§ 9 Wettbewerb und Regulierung im öffentlichen Verkehr
................................ ...........................
286
I. Gemeinwohlbindung der Eisenbahnen des
Bundes................................
................................ .286
1. Die Gewährleistungsverantwortung als Fremdkörper einer
Privatisierung ............................ 286
2. Eigentümerverantwortlichkeit für bundeseigene
Verkehrsunternehmen .............................. 290
3. Eigentümerverantwortlichkeit für bundeseigene
Infrastrukturunternehmen ......................... 292
-
Inhaltsverzeichnis XI
a) Gründe für eine gesteigerte Infrastrukturverantwortlichkeit
................................ ............ 292
b) Materielle Bestimmung der Bundeseisenbahninfrastruktur
................................ ............. 294
c) Eigentümerverantwortlichkeit................................
................................ ........................ 296
4. Regulierungseinfluß ................................
................................ ................................
.......... 296
5. Finanzierungsverantwortung................................
................................ ..............................
297
6. Exkurs: Gewährleistung im Bereich von Post und
Telekommunikation ............................... 298
II. Trennung von Infrastruktur und Betrieb
................................ ................................
................. 298
III. Eisenbahninfrastruktur als
Wettbewerbsvoraussetzung................................
............................ 299
1. Genehmigung des Unternehmens ................................
................................ ..................... 299
2. Bau- und
Bewirtschaftungswettbewerb................................
................................ .............. 300
3. Planfeststellung ................................
................................ ................................
................. 301
4. Wettbewerblicher Netzzugang ................................
................................ .......................... 303
a) Ökonomische Konzepte der effizienten
Trassenallokation................................ ..............
304
a) Ziele effizienter Allokation ................................
................................ ........................ 304
b) Mittel effizienter Allokation
................................ ................................
....................... 305
c) Regulierungsbedarf im
Schienenmonopol................................
................................ .. 307
b) Regeln der Trassenvergabe................................
................................ ............................
310
c) Die Preisregulierung und ihre
Umsetzung................................
................................ ...... 311
d) Diskriminierungsspielräume im zweistufigen Trassenpreissystem
................................ .... 313
e) Rechtsschutz................................
................................ ................................
................. 319
5. Netzzusammenschaltung ................................
................................ ................................
.. 320
6. Auferlegung von Infrastrukturvorhaltung
................................ ................................
............ 320
7. Stillegung................................
................................ ................................
.......................... 320
8. Widmung und Entwidmung ................................
................................ ..............................
324
IV. Eisenbahnbetrieb im
Wettbewerb................................
................................ .......................... 326
1. Genehmigung des Unternehmens ................................
................................ ..................... 326
2. Vereinbarung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen
................................ ................... 327
3. Auferlegung von
Verkehrsleistungen................................
................................ .................. 328
V. Straßenpersonenverkehrsinfrastruktur als
Wettbewerbsvoraussetzung ................................ .....
329
1. Fehlende Trennung von Infrastruktur und
Betrieb................................
.............................. 329
2. Planfeststellung ................................
................................ ................................
................. 330
3. Zugang zur Infrastruktur................................
................................ ................................
.... 330
VI. Straßenpersonenverkehrsbetrieb im Wettbewerb
................................ ................................
... 330
1. Subjektive
Genehmigungsvoraussetzungen................................
................................ ........ 331
2. Das öffentliche Verkehrsinteresse als Verteilung im Markt
................................ .................. 331
a) Der Regulierungsmaßstab ................................
................................ .............................
331
b) Befriedigende und ausreichende Bedienung als Angebotsstufen?
................................ ... 333
-
XII Inhaltsverzeichnis
c) Nahverkehrsplan ................................
................................ ................................
...........334
d) Planung................................
................................ ................................
......................... 334
e) Wertentscheidungen der Verfassung und des Europarechts
................................ ............335
3. Eigenwirtschaftlicher Genehmigungswettbewerb
................................ ................................
336
a) Ausgangslage................................
................................ ................................
.................337
b) Bisher vorherrschende Interpretation der
Eigenwirtschaftlichkeit................................
.....338
c) Historische Auslegung nicht zwingend
................................ ................................
...........340
d) EG-rechtskonforme Auslegung des PBefG
................................ ................................
......341
a) Kritik an der Begriffsdefinition und ihrer
Interpretation................................
...............341
b) Rechtsprechung zu Eigen- und Gemeinwirtschaftlichkeit
................................ ............343
c) Bedeutung des § 8 Abs. 4 PBefG
................................ ................................
...............343
e) Rechtsfolgen EG-rechtswidriger Finanzierung für
Genehmigungen................................ ..344
a) Echte Eigenwirtschaftlichkeit als Genehmigungsvoraussetzung
................................ ....344
b) Rechtsschutzmöglichkeiten von Konkurrenzunternehmern
................................ .........345
c) Rechtsschutzmöglichkeiten von Aufgabenträgern
................................ .......................345
f) EG-rechtliche Bewertung bestimmter Zuschußarten
................................ .......................346
a) Der Beihilfecharakter der Finanzierungsleistungen
................................ .....................346
b) Betriebskostenzuschüsse................................
................................ ............................
347
c) Eigentümereinlagen und Querverbund
................................ ................................
......348
d) Ausgleich sogenannter verbundbedingter Lasten
................................ ........................349
e) Bestandsschutz für Altverträge?
................................ ................................
..................353
f) Tarifsubventionen ................................
................................ ................................
.....354
g) Gesetzliche Tarifauferlegung................................
................................ ......................355
h) Schülerbeförderung................................
................................ ................................
...357
i) GVFG-Fahrzeugförderung und Förderung von
Betriebshöfen................................ ......357
j) Übernahme der Infrastrukturkosten
................................ ................................
...........358
g) Wahlrecht des Unternehmers?................................
................................ .......................358
h) Abgrenzung von Linien und
Netzen................................
................................ ...............361
i) Verteilungsgrundsätze................................
................................ ................................
....363
a) Öffentliches Verkehrsinteresse
................................ ................................
...................363
b) Besseres Angebot ................................
................................ ................................
......364
c) Prioritätsprinzip................................
................................ ................................
.........365
d) Besitzstandsschutz ................................
................................ ................................
.....365
j) Sicherung von Transparenz und Nichtdiskriminierung
................................ ....................369
k) Marktzutritt bei laufenden
Genehmigungen................................
................................ ...370
l) Rechtsschutz im
Genehmigungswettbewerb................................
................................ ...372
4. Gemeinwirtschaftliche Verkehre: Chance auf
Teilnahme................................
....................374
-
Inhaltsverzeichnis XIII
a) Bestimmung des Marktrahmens ................................
................................ .................... 374
b) Ausgeschriebene Verkehrsleistungen
................................ ................................
............. 375
a) Ausschreibungspflicht durch die Geringste Kosten
Verordnung................................ ... 375
b) Ausschreibungspflicht nach EG-Beihilfe- und
Vergaberecht................................ ........ 376
c) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
................................ .............. 377
d) Exkurs: Ausschreibung von Verkehrsleistungen
................................ .......................... 377
e) Rechtsnatur der
Verkehrsverträge................................
................................ .............. 378
f) Rechtsfolgen unterlassener Ausschreibungen
................................ .............................
379
c) Auferlegte Verkehrsleistungen
................................ ................................
....................... 379
a) Grundlagen ................................
................................ ................................
.............. 380
b) Rechtfertigung einer Auferlegung
................................ ................................
.............. 380
c) Gegenstand der Auferlegung ................................
................................ ..................... 382
d) Höhe der Ausgleichszahlungen ................................
................................ ................. 382
e) Laufzeiten ................................
................................ ................................
................ 383
f) Folgen für die Genehmigung................................
................................ ..................... 383
5. Laufzeit der Genehmigungen ................................
................................ ............................
384
6. Pflichten des
Ausschließlichkeitsrechtes................................
................................ ............. 385
a) Betriebspflichten................................
................................ ................................
........... 385
b) Tarifpflicht ................................
................................ ................................
.................... 385
c) Anpassungspflichten und
-rechte................................
................................ ................... 387
d) Qualitätspflichten ................................
................................ ................................
......... 389
7. Deregulierte freigestellte Verkehre
................................ ................................
.................... 389
§ 10 Planung des Marktrahmens ................................
................................ ................................
... 391
I. Planung der Infrastruktur ................................
................................ ................................
....... 391
II. Begriff der ausreichenden
Verkehrsbedienung................................
................................ ........ 391
1. Bedeutet “ausreichende Bedienung” weniger als befriedigender
ÖPNV?............................ 391
2. EG-Recht: Ist eine “ausreichende” eine angemessene Bedienung?
................................ ..... 392
3. Bundesrecht: Ausreichende Bedienung als integriertes Angebot
................................ ......... 393
4. Die ausreichende Bedienung als vollwertige
Alternative................................ .....................
394
a) Verantwortung der Kreise und kreisfreien Gemeinden
................................ ................... 394
b) Ziele, Anforderungen und Bedienungsstandards
................................ ............................
394
III. Nahverkehrsplan und ausreichende
Verkehrsbedienung................................
......................... 396
1. Festlegung der ausreichenden Verkehrsbedienung im
Nahverkehrsplan ............................. 396
a) Rechtliche Funktion des
Nahverkehrsplans................................
................................ .... 396
b) Rechtliche Anforderungen an die Aufstellung des
Nahverkehrsplans............................... 397
c) Bestandsschutz durch
Mitwirkung?................................
................................ ................ 397
2. Zulässiger Inhalt des Nahverkehrsplans (Konkretisierungsgrad)
................................ ........... 398
-
XIV Inhaltsverzeichnis
a) Meinungsstand – Nahverkehrsplan als
„Rahmenplan“?................................
...................398
b) Auslegung: Vorgaben für angemessene und integrierte
Bedienung................................ ..399
3. Inhalt des Nahverkehrsplans und Bedienungsangebot im
ÖSPV................................ ..........401
IV. Umsetzung der Nahverkehrsplaninhalte
................................ ................................
.................403
1. Verhältnis von Aufgabenträger zu Genehmigungsbehörde
................................ ..................403
a) Meinungsstand................................
................................ ................................
..............404
b) Planungskompetenz versus
Beurteilungsspielraum................................
.......................... 404
2. Genehmigungsrechtliche Wirkungen des Nahverkehrsplans
................................ ...............406
a) Einfluß des Nahverkehrsplans auf
Genehmigungsentscheidungen................................
...406
a) Ausreichende Bedienung und eingeschränkter
Ausgestaltungsvorrang......................... 406
b) Kein Besitzstandsschutz bei fehlender ausreichender Bedienung
................................ 407
c) Keine Genehmigungserteilung wegen Widerspruch zum
Nahverkehrsplan .................408
d) Zustimmung zum Tarif ................................
................................ ..............................
413
e) Zustimmung zum Fahrplan................................
................................ ........................414
f) Laufzeit von Genehmigungen ................................
................................ ....................415
b) Nahverkehrsplan und
Unternehmerpflichten................................
................................ ..415
a) Auflagen und Auferlegungen................................
................................ ......................415
b) Antrag auf Entbindung von der
Betriebspflicht................................
............................ 416
c) Nahverkehrsplan und
Linienbündelung................................
................................ ..........417
3. Rechtsschutzmöglichkeiten des Aufgabenträgers
................................ ................................
418
§ 11 Wettbewerb und Unternehmenskooperation im öffentlichen
Verkehr ................................ ....419
I. Kartellverbote ................................
................................ ................................
........................419
1. Kartellverbot des § 1 GWB ................................
................................ ................................
419
a) Wettbewerbsbeschränkende Absprachen und
Abstimmungen................................ ........419
b) Wettbewerbsbeschränkung ................................
................................ ...........................
420
c) Spürbarkeit ................................
................................ ................................
...................422
d) Wirkung................................
................................ ................................
........................422
2. Nationale Kartellfreistellung im ÖPNV
................................ ................................
...............423
a) Reichweite der Freistellung................................
................................ ............................
423
b) Zwecke der Freistellung................................
................................ ................................
.424
c) Freistellung für Gebietsabsprachen
................................ ................................
................424
d) Kooperation mit Aufgabenträgern
................................ ................................
..................425
e) Verfahren................................
................................ ................................
......................426
3. Europäische Kartellfreistellung im
Linienverkehr................................
................................ .427
4. Sonstige Freistellungen ................................
................................ ................................
......429
a) Spezialisierungskartelle ................................
................................ ................................
..429
b) Mittelstandskartelle ................................
................................ ................................
.......429
-
Inhaltsverzeichnis XV
II. Der Zugang zu „wesentlichen
Einrichtungen“................................
................................ ......... 430
1. Die “essential facility”-Doktrin
................................ ................................
.......................... 430
2. Infrastruktur des ÖSPV................................
................................ ................................
...... 433
3. Kundenbindungssysteme als “essential facility”
................................ ................................
.. 434
4. Verbünde als “essential
facility”................................
................................ ......................... 435
§ 12 Das Ende öffentlicher Unternehmen
................................ ................................
..................... 437
I. Gründe für öffentliche
Unternehmen................................
................................ ..................... 437
II. Grundrechte der Wettbewerber öffentlicher Unternehmen
................................ .................... 441
1. Verfassungsrechtliche Legitimation öffentlicher
Wirtschaft................................ ..................
441
2. Keine Subsidiarität öffentlicher Wirtschaft
................................ ................................
......... 444
3. Eingriff durch Konkurrenz ................................
................................ ................................ .
444
4. Rechtfertigung durch den öffentlichen
Zweck................................
................................ .... 447
III. Kommunalrecht als Schranke für öffentliche Unternehmen
................................ .................... 449
1. Erfüllen eines öffentlichen
Zwecks................................
................................ ..................... 449
a) Faßbarkeit des Begriffs ................................
................................ ................................
.. 449
b) Öffentlicher Verkehr und öffentliche Zwecke
................................ ................................
451
c) Rechtsschutz................................
................................ ................................
................. 452
2. Subsidiarität als Präzisierung des öffentlichen Zwecks
................................ ........................ 453
3. Defizite im demokratischen
Einfluß................................
................................ ................... 454
a) Sicherung des Einflusses ................................
................................ ................................
454
b) In der AG schwierige Sicherung des angemessenen
Einfluß................................ ............ 455
c) Einflußnahme in der GmbH
unproblematisch................................
................................ 458
d) Mitbestimmung beschneidet demokratischen Einfluß
................................ .................... 458
IV. Zwischenergebnis................................
................................ ................................
.................. 459
V. Rechtsschutz durch
Wettbewerbsrecht................................
................................ ................... 459
1. Anwendbarkeit auf öffentliche
Verkehrsunternehmen................................
........................ 459
2. Kontrolle des öffentlichen Zwecks durch § 1
UWG................................ ............................
460
3. Marktbeherrschung durch öffentliche
Unternehmen................................
.......................... 465
VI. Rechtfertigung der Beihilfenfinanzierung öffentlicher
Unternehmen? ................................ ...... 467
§ 13 Steuern und Wettbewerb................................
................................ ................................
...... 468
I. Bedenkliche Finanzierung des ÖSPV im Querverbund Energie -
Verkehr................................ 468
1. Die steuerrechtlichen
Grundlagen................................
................................ ..................... 468
2. Die betriebswirtschaftliche
Begründung................................
................................ ............. 469
3. Die Finanzierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge aus dem
Querverbund ..................... 471
II. Liebhaberei und verdeckte Gewinnausschüttung
................................ ................................
... 472
III. Umsatzsteuer wegen „bestellter“
Verkehrsleistungen................................
.............................. 473
§ 14 Zusammenfassung ................................
................................ ................................
................ 475
-
XVI Inhaltsverzeichnis
§ 15 Bewertung und Ausblick................................
................................ ................................
........487
I. Markt und Transparenz statt Monopol und Unverantwortlichkeit
- eine kleine Bilanz ..............487
II. Verständlicher Rechtsrahmen................................
................................ ................................
.487
1. Die unvollendete Reform des ÖSPV
................................ ................................
..................487
2. Intransparenz zwecks
Flankenschutz................................
................................ ..................489
3. Hoffnungen auf einen europäischen Rechtsrahmen
................................ ...........................
489
III. Klare Planungskompetenz ................................
................................ ................................
......491
IV. Wettbewerbskonforme
Finanzierung................................
................................ ......................492
V. Abstimmung von Ausschreibung und
Konzession................................
................................ ....492
VI. Ausschreibungsrecht und ÖPNV................................
................................ .............................
493
VII. Ausschreibung im SPNV und das alte DB-Monopol
................................ ................................
494
VIII. Fehlendes Ausschließlichkeitsrecht im SPNV und
Fernverkehr................................
.................496
IX. Fehlender Wettbewerb der
Infrastrukturbewirtschaftung................................
......................... 497
X. Unzureichende Infrastrukturregulierung des
Schienenmonopols................................
..............498
XI. Unzureichender Infrastrukturerhalt der
Eisenbahnen................................
............................... 501
XII. Keine Zukunft für öffentliche Unternehmen
................................ ................................
...........501
1. Der Wegfall des öffentlichen Zwecks
................................ ................................
.................501
2. Die „Fesseln“ der
Gemeindewirtschaft................................
................................ ...............502
3. Zurück zum Monopol? ................................
................................ ................................
......503
4. Neue Bürokratie? ................................
................................ ................................
..............503
Bibliographie................................
................................ ................................
................................ . XXVIII
Abkürzungsverzeichnis ................................
................................ ................................
......................... LI
Lebenslauf ................................
................................ ................................
................................ .......... LX
-
Vorwort XVII
Vorwort
Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche leiden oft daran, daß im
Laufe ihres Bestehens Begründung
und Folgen nicht mehr auseinanderzuhalten sind. Charakteristisch
mögen hierzu folgende rechtswissen-
schaftlichen (!) Äußerungen aus der jüngsten Zeit sein:
Wo kein Wettbewerb besteht, kann ein solcher aber auch nicht
verfälscht werden. Sie [die privaten
Unternehmen] können darum nur dann an einer Betätigung im ÖPNV
interessiert sein, wenn sie hierbei
staatlicherseits finanziell unterstützt werden. Wird aber eine
Unternehmenssparte erst mit Hilfe finanzieller
Ausstattung durch den Staat attraktiv, so kann von
schützenswertem Wettbewerb (...) nicht gesprochen
werden.1
Besondere Gründe, private Unternehmen [im öffentlichen
Straßenpersonennahverkehr] auf Dauer zu
erhalten, bestehen im Verkehrsbereich mit seinen natürlichen
[!!] durch das Personenbeförderungsrecht
geschützten Monopolen nicht.2
Aber auch die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts3,
Eisenbahnen wären nur im Verwaltungs-
monopol zur Sicherung der Daseinsvorsorge zu betreiben und
deswegen dürfe der Wettbewerb in der
gesamten Verkehrswirtschaft weitgehend beseitigt werden, hatten
lange Konjunktur. Die öffentliche
Aufgabe der Daseinsvorsorge schloß also Wettbewerb a priori aus;
nur soweit es die übertragene
öffentliche Aufgabe zuläßt, unterliegen öffentliche und in
dessen Gefolge auch privilegierte Unternehmen
den Wettbewerbsregeln.4
Schlagwörter wie Defizit und Daseinsvorsorge schützen also vor
Wettbewerb! Wenn dem so wäre, dann
wäre diese Untersuchung bereits hier zu Ende. Daß dem so nicht
ist, verdanke ich der Spannung des
Themas, der Abwechslung der Praxis5 und der großzügigen
geistigen und materiellen Förderung, die ich
von vielen Seiten erfahren habe. Zu nennen sind z.B. die
Friedrich-Naumann-Stiftung oder der großzügi-
ge geistige und materielle Rückhalt von alter und neuer Familie.
Meinem Doktorvater, Prof. Dr. Herrn
Peter Hommelhoff danke ich für die lange fachliche Begleitung,
nicht nur in den Hallen der Universität.
Dem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann
gebührt einen herzlichen Dank für die
schnelle Gutachtenerstellung und das Mitgehen bei zahlreichen
neuen Ansätzen der vorliegenden Arbeit.
Mit beiden „Vätern“ dieser Arbeit durfte ich die spannenden
Umbruchzeiten der Bahnreform anno 1993
hautnah miterleben, beide haben durch ihre Veröffentlichungen
und Veranstaltungen zu den Verschrän-
1 Britz, Örtliche Energieversorgung, S. 285 f. Fn. 642.2 Rüfner,
in: Isensee/Kirchhof, HbdStR III, § 80 Rn. 33. Ähnlich Grafberger,
Der Öffentliche Personennahverkehr, S. 36;Stern/Püttner,
Gemeindewirtschaft, S. 164. Siehe auch zu Auffassungen der frühen
Nachkriegszeit, die öffentlichen Verkehr per sedem Staat als
vorbehalten betrachteten und daher Private nur aufgrund Verleihung
des Staates zum Zuge kommen konnten:Lange, Verkehr und öffentliches
Recht, S. 167 Fn. 10 f.3 Bestand und Funktionsfähigkeit der
Deutschen Bundesbahn sei ein überragend wichtiges Gemeinschafts
gut, vgl. § 6 Fn. 91.Worin dieser Bestand und Funktionsfähigkeit
liegt, wurde aber niemals genauer dargelegt.4 Vgl. deutlich
Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 173 f.5 Der Verfasser ist
als Berater für Aufgabenträger im SPNV und ÖSPV, sowie für
Verkehrsunternehmen tätig.
-
XVIII Vorwort
kungen von Wettbewerbsrecht und öffentlichem Wirtschaftsrecht
wertvolle Hinweise für die Arbeit
gegeben und beide haben es sich zugemutet, den spannenden und
umfassenden Ansatz „Daseinsvorsor-
ge durch Wettbewerb“ exemplarisch an einer Branche mitzugehen,
die lange im Schatten einer
vermeintlichen Technologie von gestern, dem Arme-Leute-Image und
der hohen Last für die Allgemein-
heit, über die man besser nicht laut spricht, stand.
Heidelberg, im Dezember 2000 und Juni 2003
Felix Berschin
-
§ 1 Einführung 1
§ 1 Einführung
I. Problemstellung
Die Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)
und die Bahnreform haben bei den
Betroffenen Unsicherheit ausgelöst. Wurde das Eisenbahnwesen mit
Bestellerprinzip und Privatisierung
von Verkehrs- und Infrastrukturunternehmen in einem einfach
nachvollziehbaren Wettbewerbsrahmen
gestellt, so blieb eine Strukturreform im öffentlichen
Straßenpersonenverkehr (ÖSPV) aus.1 Der dortige
Rahmen ist durch eine Zwitterrolle der Unternehmen zwischen
Staat und Wettbewerb, zwischen
Eigennutz und öffentlicher Aufgabe und zwischen Großvaterrechten
und Anpassungsdruck gekennzeich-
net. Grundsätzlich ist eine Unsicherheit über den richtigen
Standort zwischen Staat und Wirtschaft ist
feststellen.2
Die Liberalisierungs- und Harmonisierungsbestrebungen der
europäischen Gemeinschaft tragen zu
weiterer Verunsicherung in der Branche bei. Nach Verwirklichung
des Binnenmarktes in vielen Dienstlei-
stungsbranchen3 rückt der Binnenmarkt im Verkehrsbereich ins
Blickfeld.4 Nun geht es um die Dienstlei-
stungen im Eisenbahnverkehr und im öffentlichen Personenverkehr
auf der Straße, nachem schon ein
europäischer Markt im Luftverkehr5, im Straßengüterverkehr6, im
Gelegenheitsverkehr auf der Straße7
und im Binnenschiffsverkehr8 und in dessen Folge die Liquidation
des Ausnahmebereichs Verkehr im
Wettbewerbsrecht9 erreicht worden ist.
Auch Deregulierung10 und Privatisierung11 haben Spuren
hinterlassen. Ihnen liegt ein neues Staatsver-
ständnis zugrunde, das den Staat in seinen Betätigungen und
Steuerungsmechanismen als überbean-
1 Berschin/Hickmann, IV 1998, S. 600 ff.; Wissenschaftlicher
Beirat beim BMV, ZfV 1998, S. 213, 221 f.; Ewers/Ilgmann, ZfV
2000,S. 133 ff.2 Vgl. zur parallelen Entwicklung in der
Energiewirtschaft: Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung,
S. 3 ff. Geschichtlichgesehen ist dies nichts Neues, eine ähnliche
Diskussion im ÖSPV bestand bis in die dreißiger Jahre des 20.
Jahrhunderts hinein:Ambrosius, in: Püttner, Der regionalisierte
Nahverkehr, S. 11, 12.3 Siehe Banken, Versicherungen,
Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer, Ärzte, Arbeitsvermittlung,
Technische Überwachung.4 Siehe im Überblick: Stober, Besonderes
Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 93 ff.; Basedow/Dolfen, in: Dauses,
Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, L Rn. 6 ff.5 Drittes
Luftverkehrspaket mit den VOen (EWG) 2407 bis 2411/92 vom
23.7.1992, ABl. L 240, S. 1 mit umfassender Kabotage-freiheit und
freier Preisbildung. Hierzu Jestaedt/Hohenstatt, EuZW 1992, S. 115
ff.; Schmid, TranspR 1993, S. 89 ff.; Base-dow/Dolfen, in: Dauses,
Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, L Rn.315 ff.6 International
freie Tarifierung durch die VO (EWG) 4058/89 vom 12.12.1990, ABl. L
390 S. 1; national freie Tarifierung durchTarifaufhebungsgesetz vom
13.8.1993, BGBl. I, S. 1489 ff., Kabotageverordnung VO (EWG)
3118/93 vom 25.10.1993, ABl. L 279,S. 1 sowie das neue deregulierte
GüKG vom 22.6.1998, BGBl. I S. 1845. Siehe hierzu Steiner, in:
Schmidt, ÖffentlichesWirtschaftsrecht BT II, § 10 Tz. 40 ff.;
Gronemeyer, EuZW 1994, S. 523 ff.7 V.a. durch die
Kabotageverordnung Busverkehr: VO (EWG) 12/98 vom 11.12.1997, ABl.
1998 L 4 S. 10.8 VO (EG) 1356/96 vom 8.7.1996 ABl. L 175 S. 7.
Siehe Steiner, in: Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht BT II, §
10 Rn. 85.9 Die Streichung des ehemaligen § 99 GWB wurde
durchgängig mit dem vorrangigen und inzwischen auch wirksamen
(!)europäischen Wettbewerbsrecht begründet: BT Drs. 13/9720, S. 38
ff.10 Siehe hierzu die 97 Vorschläge der Deregulierungskommission,
Marktöffnung und Wettbewerb; von Weizsäcker, Deregulierungund
Privatisierung, S. 15 ff. Vgl. auch das harte
Deregulierungsprogramm des Wettbewerbs: ", ... (welcher) statische
Regeln undGrundsätze in Frage stellt, eine begrenzte Phantasie in
Zweifel zieht und künstliche Bewertung menschlichen und
sachlichenKapitals, die der Protektionismus geschaffen hat, ad
absurdum führt." Windisch, in: Windisch, Privatisierung natürlicher
Monopole,S. 1, 135; Kruse, in: Seidenfus, Deregulierung, S. 9, 29
ff.
-
2 § 1 Einführung
sprucht erachtet. Die private Rechtsformen der Eisenbahn und die
Öffnung der Eisenbahnmonopole sind
hierfür erste Belege. Eine weitere Rückverlagerung der Aufgaben
auf Private (materielle Privatisierungen)
und die Öffnung des Rechtsrahmens für neue unternehmerische
Initiativen (Deregulierung12) werden
folgen.
Entscheidend in der Debatte ist das Verständnis über die
Funktion des Staates und des Wettbewerbs.
Klassischerweise wird ein Widerspruch zwischen der öffentlichen
Aufgabe der Daseinsvorsorge und der
wettbewerblichen Betätigung von Unternehmen gesehen.13 Die
Leistung der Daseinsvorsorge wurde
gerade im öffentlichen Verkehr meist öffentlichen, von
Wettbewerb befreiten Unternehmen übertragen.
Die Historie des öffentlichen Verkehrs zeigt nun, daß sich dort
auch private Unternehmen betätigt und
überlebt haben. Von einer völligen Verstaatlichung des Sektors
öffentlicher Verkehr konnte nie die Rede
sein.
Neue Konzepte erweisen einen Übergang von der
Leistungsverwaltung zur Regulierungsverantwortung
der öffentlichen Hand.14 Staatliche Erfüllungsverantwortung
wandelt sich zu Rahmen- und Auffangver-
antwortung15. An die Stelle von Eigenproduktion tritt
Wettbewerbsproduktion; ein Wettbewerbsrahmen
ersetzt das informelle Einwirken auf eigene unternehmerische
Einheiten, die spezifische Entgeltlichkeit
der einzelnen Dienstleistungen („Bestellerprinzip“), ggf.
erweitert um Subventionen oder Fonds, löst die
Quersubventionierung aus der gemeinsame öffentlichen Kasse ab.
Nach diesen Prinzipien konnten
zahlreiche Branchen zum Markt hin geöffnet werden. Gerade
Bereiche, die mit dem Hinweis auf ihre
Daseinsvorsorge als wettbewerbsresistent galten, stehen nun der
unternehmerischen Initiative offen:
Telekommunikation, Post, Energieversorgung und Abfallbeseitigung
g sind aussagekräftige Beispiele.16
Der öffentliche Verkehr ist von diesen Denkansätzen nicht
verschont geblieben. Während der Eisenbahn-
verkehr sich in der Dienstbereitstellung17 in das neue Konzept
einfügt, fehlt im öffentlichen Straßenperso-
nenverkehr eine klare Regelung. Zwar besteht Konsens über die
Eröffnung neuer wettbewerblicher
Zu Deregulierung und Wirtschaftsverwaltungsrecht siehe: Stober,
Rückzug des Staates, S. 1 ff.; Koenig,
Öffentlich-rechtlicheVerteilungslenkung, S. 109 ff., 289 ff.;
Weber, Wirtschaftsregulierung, S. 595 ff. Zum damit propagierten
„Rückzug des Staates":Basedow, Staatswissenschaften und
Staatspraxis 1991, S. 151 ff.; Schuppert, DÖV 1995, S. 761 ff.;
Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht
und Privatrecht, S. 261, 278 ff., 310 ff.11 Vgl. nur Windisch, in:
Windisch, Privatisierung natürlicher Monopole, S. 1, 15 ff.;
König/Benz in: König/Benz, Privatisierung undstaatliche
Regulierung, S. 13, 14 ff.; Vitzthum, AöR 1979, S. 580 ff.; Schoch,
DVBl. 1994, S. 962 ff.; Osterloh, VVDStRL, 1995,S. 204, 206 ff.;
Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 2 ff.; Hünnekens,
Rechtsfragen der wirtschaftlichen Infrastruktur, S. 219
ff.;Möschel, in: FS Gernhuber, S. 905 ff. Siehe auch die
Aufstellung der Monopolkommission, 9. Hauptgutachten 1990/91,
BTDrs. 12/3031 Tz. 43 ff. und 11. Hauptgutachten 1994/95, BT Drs.
13/5309 Tz. 37. Zur hiermit verbundenen Staatsaufgabenkritikder
Sammelband von Grimm, Wachsende Staatsaufgaben.12 Unter
Deregulierung wird hier sowohl der Abbau überflüssiger Rechtsregeln
(z.B. Marktzugangsbeschrän kungen), als auch derdirekte Abbau von
staatlichen Regulierungen der Marktsteuerung verstanden.13 Vgl.
BVerfG 20.3.1984, E 66, 248, 258; BGH 27.10.1972, DVBl. 1974, S.
558 ff. Forsthoff, Verwaltung als Leistungsträger,S. 33 ff. Noch
sehr zurückhaltend aufgrund einer aktuellen Untersuchung von
Privatisie rungen der Staatsmonopole: „Neben demBestreben um eine
stärkere Trennung von Staat und Markt steht die staatliche,
verfassungsrechtlich abgesicherte Gewährleistungjedenfalls einer
Grundversorgung der Bevölkerung, die mit Wettbewerb nur zum Teil
vereinbar scheint": Benz/König, in:König/Benz, Privatisierung und
staatliche Regulierung, S. 606, 626.14 So Wieland, DV 1995, S. 315,
332. Vgl. auch das Gesamtwerk von Weber, Wirtschaftsregulierung,
v.a. S. 595 ff.15 Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S.
337 ff.; Schuppert, in: Ipsen, Privatisierung öffentlicher
Aufgaben, S. 17, 29 f.Löwer, DVBl. 1991, S. 132, 138; Isensee, in:
Isensee/Kirchhof, HbdStR III, § 57 Rn. 139.16 Näher hierzu S.
274.17 Die Infrastrukturbereitstellung erfolgt nicht ohne weiteres
im wettbewerblichen Verfahren. Siehe hierzu S. 290 ff.
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§ 1 Einführung 3
Spielräume und die bessere Trennung von unternehmerischer und
politischer Verantwortlichkeit, jedoch
gehen die Meinungen über Laufzeit und Umfang der Übergangsphase
deutlich auseinander.18
In diesem Kontext ist allerdings der öffentliche Verkehr nicht
nur die Nachhut einer bereits gelaufenen
Rechtsentwicklung, in der sich noch manche Verbandsjuristen
Rückzugsgefechte liefern; er ist vielmehr
ein Beispiel par excellence von besonders komplexen
Zusammenhängen verschiedenster Regelkreise.
Das Leitthema der „Daseinsvorsorge durch Wettbewerb“ taucht in
immer neuen Facetten auf und
verlangt nach Antwort.
II. Zielsetzung
Die Arbeit möchte belegen, daß die heute maßgeblichen
Vorschriften im öffentlichen Verkehr die
Daseinsvorsorge durch Wettbewerb ermöglichen und auch erfordern.
Überzeugung des Ansatzes ist, daß
der Wettbewerb ein tragendes ökonomisches Prinzip der
freiheitlichen Gesellschaftsordnung ist. Führt der
„freie"19 Wettbewerb zunächst nicht zu den gewünschten
gesellschaftlichen Ergebnissen, so können sie
bevorzugt durch Steuerung des Wettbewerbs und nicht erst durch
dessen gänzliche Beseitigung erreicht
werden. Die individuelle Effizienz streitet hierbei für ein
Höchstmaß an wettbewerblichen Teilsystemen.
Überzeugung ist weiterhin, daß den gesellschaftlichen
Anforderungen an öffentliche Verkehrsysteme zu
Angebotsumfang, -qualität und Preis für eine soziale,
umweltverträgliche und raumangemessene
Mobilität im Wettbewerbsmodell Rechnung getragen werden kann, so
daß Wettbewerb nicht nur die
individuelle Komponente der Freiheitsentfaltung, sondern auch
die kollektive Komponente zur Sicherung
gesellschaftlicher Effizienz garantieren kann. Die dazu
notwendige Transparenz ist wiederum Voraus-
setzung für Dezentralisation und Demokratisierung der
Entscheidungen des Gemeinwesens.
Schließlich sind de lege ferenda Schwächen und Mißverständnisse
im gewonnenen Regulierungsrahmen
aufzudecken, um zu einem besser kodifzierten Recht der
Daseinsvorsorge im wettbewerblichen Umfeld
beizutragen. Hierzu sollen europa- und verfassungsrechtliche
Vorgaben ob ihrer besonderen Kontinuität
und Strukturmerkmale dem „einfachen" Recht dienen.
III. Forschungsansatz und Vorgehensweise
Nachfolgende Arbeit wird von der Maxime geleitet, Recht als
Prozeß der Gesetzgebung, der Rezeption,
der realen Formung und der Deduktion aus der Rechtswirklichkeit
zu begreifen. Aus diesem Grunde
werden historische Entwicklungen am Rande gestreift (§ 3 I und
II), soweit sie zum Verständnis von
Gesetzgebung und Gesetzesauslegung vonnöten sind. Aus selbem
Grund fließen immer dann Aspekte der
Rechtswirklichkeit ein, wenn und soweit Anlaß besteht,
Gesetzesbefehl und Gesetzesziel in Widerspruch
18 So hat der zuständige Referatsleiter im
Bundesverkehrsministerium mehrfach erklärt, daß eine bestimmte,
besondersstreitanfällige Vorschrift des PBefG (§ 8 Abs. 4)
geschaffen wurde, um den Unternehmen einen Übergangszeitraum zu
gewähren.Allerdings ist diese Vorschrift ohne Gültigkeitsvorbehalt.
Daher bleibt unklar, ob dieser Übergangszeitraum besteht und wenn
ja,in: welchem Umfang.19 Ein solcher ist nur ein Gedankengebäude,
jeder Wettbewerb erfordert zunächst die Definition von öffentlicher
Gewalt undRechtsregeln als Teil derselben.
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4 § 1 Einführung
zueinander zu stehen scheinen (z.B. § 2 V, VI, § 3).
Begriffsbildungen sind nur soweit eingeführt, wie sie
zur Erschließung des Themas beitragen (§ 2 I, II). Ansonsten
werden geläufige Definitionen herangezogen,
soweit sie als geklärt zu betrachten sind.
Konstitutionelle und EG-verfassungsrechtliche Fragen (§§ 4 bis
6) müssen insoweit Eingang finden, wie
sich aus ihrer Beständigkeit weitgehend unverrückbare Strukturen
und Wertentscheidungen für die zu
behandelnde Frage der Daseinsvorsorge durch Wettbewerb im
öffentlichen Verkehr ableiten lassen. Aus
diesen Prinzipien werden unmittelbar anwendbare Vorgaben
entwickelt, um ihre Folgen auf die
Rechtsanwendung zu verdeutlichen.
Der Leitbegriff Wettbewerb (§ 2 II) setzt bereits
außerrechtliche Maßstäbe. Wettbewerb ist auf Initiative,
Märkte und ökonomische Randbedingungen angewiesen. Eine eher
philosophische Frage ist es, ob
gewisse Rechtsinstitute namentlich unter dem Aspekt der
Rechtssicherheit hierfür notwendige Vorausset-
zung sind. Sicher ist nämlich, daß sich Wettbewerb nicht durch
Recht, sondern eher trotz Recht
entwickelt und entfaltet. Aus Sicht der Ökonomie ist Recht eine
Marktrandbedingung. Der Ökonom fragt
hierbei nach Rechtsrealität, nach Durchsetzungskosten, nach
Risiken und Chancen. Gleichwohl hat das
Recht hohe Erwartungen an die Wirtschaft. So soll durch seine
Mittel der Wettbewerb im Sinne
gemeinschaftlicher Erwartungen gelenkt, gesteuert und entwickelt
werden. Aus diesen Erwägungen
kommt die Untersuchung nicht umhin, zentrale ökonomische
Grundlagen des öffentlichen Verkehrs in
einer Wettbewerbswirtschaft aufzuzeigen (§ 2 IV und V). In
diesem Kontext werden auch Erfahrungen
des wettbewerblichen Wandels im Rahmen der europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft dargestellt (§ 3 III);
es leuchtet ein, daß in einem europäischen gemeinsamen Markt die
nationalen Ansätze der Regulierung
aufgrund ihrer abschottender Wirkung an Bedeutung verlieren.
Von zentraler Bedeutung können sich hierbei die integrierenden
Bestimmungen des europäischen Rechts
erweisen. Sowohl den Bestimmungen über individuelle
Grundfreiheiten, als auch den Regeln des Verbots
privater bzw. staatlicher Wettbewerbsbeschränkungen scheint eine
auflösende Kraft im Hinblick auf
überkommene Regulierungssysteme inne zu wohnen. Ob und inwieweit
sich hieraus Folgen für die
nationalen Systeme des beschränkten Marktzugangs und der
wettbewerbsfreien Finanzierung ergeben, ist
Gegenstand der §§ 4 und 5. Direkte Folge des EG-Rechts ist die
Beschäftigung mit den nationalen
Grundlagen der Subvention bzw. des Leistungseinkaufs (§ 7),
soweit angemessene öffentliche Verkehr-
sangebote und Infrastrukturen nur durch eine staatliche
Kofinanzierung beauftragter Unternehmen
möglich ist.
Schwerpunkt der Arbeit ist die Ausarbeitung des öffentlichen
Interesses (und seine Gewährleistung) an
angemessenen Verkehrsdienstleistungen und einer adäquaten
Infrastrukturentwicklung durch die seit
1996 geltende Regulierungsordnung im Eisenbahnverkehr und im
Straßenpersonenverkehr. Vorangestellt
wird das besondere Unternehmensrecht der Bundeseisenbahn im
Spannungsfeld zum verfassungsrechtli-
chen Gemeinwohlauftrag (§ 9 I). Hierbei werden Infrastruktur (§
9 III und V) und Betrieb (§ 9 IV und VI)
getrennt dargestellt, da wettbewerbliche Belebung vielfach eine
Trennung von Infrastruktur und Betrieb
bzw. die Zulassung fremden Betriebs auf eigenen Infrastrukturen
erfordert (§ 9 II). Soweit wettbewerbli-
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§ 1 Einführung 5
che Spielräume auf Planung angewiesen sind, wird dies in § 10
dargelegt; Gegenstand ist hierbei nicht
das Planungsrecht der öffentlichen Verwaltung, das dazu neigt,
alle Wirtschaftsbereiche zu überziehen;
vielmehr soll es darum gehen, inwieweit öffentliche Planung zur
Eröffnung wettbewerblicher Spielräume
notwendig ist und umgekehrt wie durch Planung Marktinitiative
gelenkt wird. Im Kontext mit anderen
Regulierungsordnungen zur Sicherstellung angemessener
öffentlicher Dienstleistungen in verwandten
Bereichen (§ 8) wird sich zeigen, ob von einem neuen Konzept der
Daseinsvorsorge durch (regulierten)
Wettbewerb gesprochen werden kann.
Soweit Wettbewerb staatlich frei ist, ist er durch private
Wettbewerbsbesch