Curso sobre Processo Oramentrio
Origens do OramentoAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e Data:
Braslia, setembro de 2004.
Apesar de existirem referncias mais antigas na histria da
humanidade sobre a limitao do poder de tributar, como, por exemplo,
as encontradas no Cdigo de Manu e no Pentateuco, as razes do
oramento, como instituto, se situam na Idade Mdia.
Pennsula IbricaA origem dos oramentos est ligada origem do poder
de tributar e este, segundo Aliomar Baleeiro(1)tem bero na chamada
"cria rgia" dos povos europeus. Tratava-se de um conselho de nobres
e sacerdotes que assistiam o monarca em certas resolues importantes
de interesse coletivo. A tributao era um dos assuntos
relevantes.Quando os representantes do comrcio e dos ofcios do povo
das cidades se juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cria
rgia" transformou-se em "Corte", isto , uma grande assemblia de
classes que examinava a concesso de tributos extraordinrios
solicitados pela coroa em certas emergncias ou para outras decises
polticas.O primeiro documento relacionado s finanas pblicas data de
maro de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notifica a cobrana de um
tributo extraordinrio e alude o consentimento dos que vo
pag-lo.Outros escritores fixam nas Cortes reais do perodo de
unificao da Espanha e Portugal (1188) o incio do solene
reconhecimento de que os impostos deveriam ser votados pelos
delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu carter de prestao
pblica, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades extremas
do reino - geralmente guerras.
InglaterraOutros estudiosos(2)consideram que o embrio do
oramento pblico surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de
1215, quando foi assinada e divulgada aMagna Charta Baronorum(Magna
Carta) pelo Rei Joo Sem Terra (King John Lackland), devido s
presses realizadas pelos bares feudais, principais integrantes
doCommon Council(Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de
tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou
auxlio ser institudo no Reino, seno pelo Conselho Comum, exceto com
o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro
e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim
devero ser de valor razovel."Esse documento considerado o embrio do
oramento pblico. Mesmo no envolvendo a despesa pblica, este artigo
estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a
monarquia absolutista, ou seja, oprincpio tributrio do
consentimento. o ponto de partida para novas reivindicaes e
direitos.Como at hoje podemos verificar, esse tipo de controle
representativo por parte do parlamento sobre os governos gera
conflitos. Naquela poca, na qual o absolutismo dominava, a coroa
britnica no podia ser diferente. Como resultado, o controle do
Parlamento gerou um srio conflito com o rei Carlos I. Reclamando em
prol do princpio do consentimento e contra a imposio de um
emprstimo compulsrio pelo rei, o Parlamento britnico baixou
aPetition of Rights(Petio de Direitos), que reafirmou o princpio da
Magna Carta; segundo o qual, para ser legtimo, o tributo teria que
ser consentido pelo Parlamento.O item VIII deste documento previa
que:"Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os
comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de
agora, ningum seja obrigado a contribuir com qualquer ddiva,
emprstimo ou benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o
consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento."Como
resultado, instalou-se uma luta interna. O Rei foi derrotado,
condenado e decapitado. De acordo com Burkhead(3),durante a guerra
da Inglaterra contra os holandeses, o Parlamento autorizou impostos
pretendidos por Carlos II, estabelecendo claramente as finalidades
a que se destinavam os tributos arrecadados. A partir de ento,
firmou-se a idia de que os impostos s seriam justificveis vista das
despesas que por eles vissem a ser financiadas. Ao longo do tempo,
verificou-se que era necessrio controlar a aplicao dos recursos
pblicos eno apenas autorizar sua cobrana.Em 1688 surgiu um novo
conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento ingls, chamado de
"Revoluo Gloriosa". Como conseqncia, o Parlamento baixou em 1689
aBill of Rigths(Declarao de Direitos) que, dispondo sobre os
direitos dos senhores feudais, da igreja, da cidade de Londres e da
Justia, determinava que: "A partir desta data nenhum homem ser
compelido a fazer qualquer doao, emprstimo ou caridade, ou pagar
imposto, sem consentimento comum da Lei do
Parlamento."Estabeleceu-se, tambm, a separao entre as finanas da
Coroa e as finanas do Reino (Estado), quando passaram a ser
anualmente organizadas na chamada "Lista Civil" e aprovadas pelo
Parlamento: "Todo subsdio (tributo) ser cobrado anualmente pelo
Parlamento e a cobrana de impostos para uso da Coroa, a ttulo de
prerrogativa, sem autorizao do Parlamento e por um perodo mais
longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo
Parlamento, ilegal."Em 1787, foi aprovado pela Cmara dos Comuns
aConsolidated Fund Act (Lei do Fundo Consolidado). Segundo Arizio
de Viana,representou um avano significativo nas finanas pblicas
inglesas: "Certo nmero de impostos existem na Inglaterra para
atender certos servios de carter permanente; anualmente o
Parlamento ingls no discute a legitimidade desses impostos nem
dessas despesas; aprova o pedido do Governo em globo; quando h
excedente, isto , quando a receita do fundo excede as despesas,
torna-se possvel discutir esse excedente, para ver se h impostos
desnecessrios e que devam ser abandonados; mas essa discusso nunca
se verifica, pois os servios administrativos crescem e o Governo
sempre obrigado a pedir maiores verbas e, da, a aprovao dos
recursos solicitados, ainda que, para obt-los, seja preciso criar
novos impostos ou agravar os existentes."O Fundo Consolidado
estabelecia tributos fixos para a manuteno da mquina administrativa
do Governo e a autorizao legislativa para criao de novos tributos
quando necessria a expanso da atuao estatal. O Parlamento aprovava
de forma global o "oramento", no o discutia. Entretanto, o mesmo
possibilitou a contabilizao dos fundos pblicos e, a partir de 1802,
a publicao anual do relatrio detalhado das finanas. Alguns autores
vem a Lei do Fundo Consolidado como a primeira lei que tratou de
matria oramentria como hoje se entende.A partir de 1822, o
Chanceler do Errio (Ministro da Fazenda) passou a apresentar ao
Parlamento uma exposio que fixava a receita e a despesa de cada
exerccio. Burkhead considera que essadatamarca o incio do oramento,
plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Os papis ficavam numa
maleta de couro chamadabudget. Essa palavra vem do francs
antigobougette, que significa bolsa pequena, por sua vez,
diminutivo debouge: pasta de couro. A origem dessa palavra
latina:bulga. Tornou-se, ento, habitual dizer: O Chanceler foi ao
Parlamento eopened his budget.Observe-se que at hoje dizemos:
"abrir o oramento".A regra geral, mesmo antes da implantao da Cmara
dos Comuns, era de o Executivo ter a prerrogativa de
responsabilidade pelas finanas do Estado. Com o tempo, o
Legislativo passou a ter a competncia de autorizar a cobrana de
tributos, aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa proposta, bem
comocontrolar a execuo do oramento.Posteriormente, as funes
executivas da Coroa foram transferidas para o Gabinete, que era uma
espcie de comisso da Cmara dos Comuns. O programa do Executivoera
apresentado e defendido perante os Comuns (Parlamento), que podiam
aprovar redues nas despesas ou solicitar frmulas alternativas sem
que isso significasse moo (abalo) de desconfiana em relao ao
gabinete. Se, porm, a Cmara dos Comuns propusesse aumento de
despesas, isso significaria a queda do Gabinete e a necessidade da
formao de um novo governo. A determinao do teto das despesas era
considerada a mais grave responsabilidade do Gabinete em relao ao
Oramento.Durante o sculo XIX, o oramento ingls tornou-se um
importante instrumento da poltica econmica e financeira do Estado.
Sua trajetria tornou-se importante pelo menos em dois aspectos:
primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse
instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria para
outros pases. A compreenso dessa histria demonstra, outrossim, que
a origem dos parlamentos est estreitamente ligada s finanas
pblicas.
FranaAssim como no caso ingls, na Frana a instituio oramentria
surgiu posteriormente adoo do princpio do consentimento popular do
imposto, autografado, de fato, pela Revoluo Francesa de 1789.H
todavia, alguns antecedentes notveis. Em 1313, nos chamados Estados
Provinciais, uma espcie de assemblia formada por representantes da
nobreza, do clero e do povo, concedeu ataille(imposto sobre aqueles
que no faziam parte da nobreza) para manuteno do exrcito.Uma outra
Assemblia, em 1377, permitiu a "gabela" (do francs,gabelle: imposto
sobre o sal) e outros impostos sobre vendas. Os Estados Gerais de
Champagne, em 1382, recusaram os impostos solicitados. Entretanto,
estudiosos reconhecem que o consentimento popular do imposto foi,
realmente, autografado na Revoluo Francesa. Na poca, o Rei Lus XVI
detinha o poder absoluto. Os nobres, que eram a minoria, se
beneficiavam de privilgios considerveis. A burguesia, que dominava
totalmente as atividades comerciais e industriais, queria liberdade
de comrcio e abolio dos privilgios. Por outro lado, pssimas
colheitas e aumentos de preos, juntamente com as dificuldades
financeiras vividas pela monarquia francesa, aumentavam o
descontentamento geral. Como conseqncia, ocorria um aumento
constante do dficit do Estado e decorrente necessidade de imposio
de novos tributos.No perodo napolenico, autoritrio, o controle
representativo sobre a criao de impostos no foi respeitado. Com a
restaurao, a Assemblia Nacional comeou a participar do processo
oramentrio, inicialmente, em 1815, decretando a "Lei Financeira
Anual", sem controlar o detalhamento das dotaes. A partir de 1831,
o controle parlamentar sobre o oramento passou a ser completo.De
acordo com Burkhead, o sistema oramentrio francs ajudou a
consolidar algumas regras (princpios) oramentrios, hoje
consideradas bsicas: anualidade do oramento; votao do oramento
antes do incio do exerccio; o oramento deve ter todas as previses
financeiras para o exerccio (universalidade); e no vinculao de
itens de receita a despesas especficas (no afetao das
receitas).Estados UnidosHistoricamente, considera-se que a
independncia americana decorreu tambm, entre outros fatores
(maturidade poltica e independncia econmica), do descontentamento
dos colonos em face da cobrana de tributos pela metrpole inglesa.
Ou seja, a cobrana de impostos pelo Parlamento ingls revelia de
qualquer legitimao popular foi a gota dgua para o incio do processo
de independncia americano. Caso semelhante aconteceu no Brasil
colonial (Inconfidncia Mineira).Nos primeiros anos de Repblica, no
havia uma ntida separao das funes legislativas e executivas em
matria financeira. Em 1789, a autorizao para orargastos, criar
tributos e tomar emprstimos foi concedida pela Constituio ao
Congresso. Nesse mesmo ano, o Congresso repassou ao recm criado
Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as
estimativas das receitas e despesas pblicas.A partir de 1802, a
Cmara dos Representantes designou uma "Comisso de Meios e Recursos"
que passou a assumir forte controle sobre as finanas do governo. O
Secretrio do Tesouro, ao lado da apresentao de seu relatrio anual,
submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de
despesas das diversas unidades que compunham o governo. A Comisso
dos Meios e Recursos fazia o papel de rgo de planejamento,
consolidava os programas setoriais e possibilitava uma viso de
conjunto das finanas do Estado.Por volta de 1865, a Comisso dos
Meios e Recursos perdeu sua funo centralizadora e comeou a dividir
com outras comisses a autoridade sobre os crditos de despesa. Em
1885, havia oito comisses na Cmara dos Representantes e oito no
Senado. Iniciou-se um processo de desorganizao, desperdcios e
corrupo nas finanas americanas.Em 1910, o presidente Taft designou
a "Comisso de Economia e Eficincia" que objetivava realizar estudos
e modernizar a administrao federal. Em 1912, o presidente
encaminhou ao Congresso relatrio da comisso e recomendou a adoo de
um verdadeiro e novo oramento nacional: "...um plano em que o
Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro, apresentando
ao Congresso e ao Pas um programa administrativo de trabalho
claramente expresso, para ser cumprido; o segundo, dando-lhe uma
lei que lhe caber cumprir." ... "um documento de ao para o
Congresso, um instrumento de controle e de administrao para o Chefe
do Executivo e base para fazer funcionar departamentos e rgos" ...
"A fim de que possa pensar com clareza sobre o problema de sua
responsabilidade, o administrador precisa ter diante de si dados
que reflitam resultados...medir a qualidade e a quantidade em
termos de custo e eficincia."Os argumentos da comisso - e a falta
de respaldo poltico - no foram suficientes para vencer os
congressistas, politicamente interessados em manter ascendncia
sobre o Executivo na aplicao dos recursos pblicos.Acrescente mudana
no papel do Estado e sua progressiva complexidade exigiam da mquina
administrativa a adoo de mtodos e processos cada vez mais
sofisticados e geis. Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da
prpria Cmara dos Representantes que, em 1919, designou comisso para
estudar o assunto. As concluses foram no sentido da adoo do
oramento elaborado pelo Executivo, proposta aprovada neste mesmo
ano pela Cmara e transformada em lei, em 1921, sob a denominao "Lei
de Oramento e Contabilidade" (Budget and Accounting
Act).Definitivamente, a questo das finanas pblicas contribuiu, e
muito, na afirmao dos parlamentos frente aos poderes absolutistas
e, em decorrncia, na formao das modernas democracias
representativas. As revoltas, revolues e disputas, ora resolvidas
com armas, ora com votos, ajudaram a desenhar as relaes entre
cidados e seus governantes. Interpondo-se entre estes, os
senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores de
hoje ficam investidos da responsabilidade histrica de manter as
conquistas obtidas.BrasilA Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a
Inconfidncia Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a
Revolta do Quebra-Quilo, em 1896, entre outros, so exemplos que
marcaram, no Brasil, o descontentamento dos cidados em relao
cobrana de impostos sem o respeito aos princpios da legalidade e do
consentimento.Com a vinda de D. Joo VI, iniciou-se a organizao das
finanas pblicas. A abertura dos portos, com a conseqente criao de
tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar o Errio Pblico
(Tesouro) em 1808.Notas:1- Balleeiro, Aliomar.Uma Introduo Cincia
das Finanas e Poltica Fiscal2 - Viana, Arizio de.Oramento
Brasileiro3 - Burkhead, Jesse.Oramento Pblico
Evoluo Histrica no BrasilAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e
Data: Braslia, setembro de 2004.
A Constituio de 1824Na Constituio Imperial de 1824 surgem as
primeiras exigncias no sentido da elaborao de oramentos formais por
parte das instituies imperiais. De acordo com seus termos, s a lei
poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo
parlamento (Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo
aelaborao do oramento, que, depois de pronto, seria encaminhado
para aprovao pela Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado).
Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa exclusiva
da Cmara dos Deputados.Em seu artigo 172, a Constituio assim
determinava: "O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos
outros ministros os oramentos relativos s despesas de suas
reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que
esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do
Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral
de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas
as contribuies e rendas pblicas."Entretanto, somente em 1827foi
formulada a primeira lei oramentria brasileira. Porm, os
deficientes mecanismos arrecadadores a nvel de provncias, as
dificuldades de comunicao e conflitos com normas legais, frustaram
sua aplicao. O primeiro oramento brasileiro teria, ento, sido
aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a
despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de
1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).A fiscalizao da execuo oramentria
foi definida de forma vaga: "... participao da Cmara no exame da
administrao passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."A
Constituio de 1891Na Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da
Repblica, houve importante alterao na distribuio de competncias em
relao ao oramento. A elaborao passou a ser privativa do Congresso
Nacional, assim como a tomada de contas dos Executivo (art. 34).
Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituio
Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. 39). A iniciativa da
lei oramentria ficou a cargo da Cmara, mas na realidade "sempre
partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso
parlamentar de finanas na elaborao da lei oramentria".Com a
Repblica, as antigas provncias transformaram-se em Estados regidos
por constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia,
igualmente estendida aos municpios.Em 1922, por ato do Congresso
Nacional, foi aprovado o Cdigo de Contabilidade da Unio (Decreto
4536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos
oramentrios, financeiros, contbeis epatrimoniais da gesto federal.
O Cdigo formalizou a prtica de o Executivo fornecer ao Legislativo
todos os elementos para que este exercitasse sua atribuio de
iniciar a elaborao da lei oramentria.No Art. 13 do referido Cdigo
l-se: "O governo enviar Cmara dos Deputados, at 31 de maio de cada
ano, a proposta de fixao da despesa, como clculo da receita geral
da Repblica, para servir de base iniciativa da Lei de
Oramento."Esse artigo deixava claro que a proposta do governo
deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, no se
assemelhando ao caso americano no qual o Congresso recebia e
analisava as solicitaes de dotaes por parte dos rgos.
A Constituio Outorgada de 1934A Revoluo de 1930 representou o
rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na
modernizao do aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o
federalismo da Constituio Federal de 1891 cederam lugar centralizao
da maior parte das funes pblicas na rea federal.A competncia para
elaborao da proposta oramentria atribuda ao Presidente da Repblica.
O Legislativo encarregava-se da votao do oramento e do julgamento
das contas do Presidente, com auxlio do Tribunal de Contas. A
Constituio no colocou limitaes ao poder de emendar por parte dos
legisladores, caracterizando-se a co-participao dos dois poderes na
elaborao da lei.
A Constituio Decretada de 1937A Constituio de 1937 foi gerada no
regime autoritrio do Estado Novo. A proposta oramentria seria
elaborada por um Departamento Administrativo junto Presidncia da
Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal
(uma espcie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da
Repblica). Na verdade, este ltimo nunca foi instalado e o oramento
sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.A competncia do
DASP - Depto. Administrativo do Servio Pblico. Seu Diretor passou a
presidir a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda.Aps a
concluso do oramento, esteera encaminhado diretamente ao Presidente
para aprovao.Em 1939 foi institudo o Plano Especial de Obras
Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram
cobertas por crditos paralelos ao oramento geral da Unio. Em 1943,
o Plano Especialfoi transformado em Plano de Obras e Equipamentos,
configurando-se, assim, um oramento paralelo de capital, ou seja, o
Princpio da Unidade foi para o espao. Observe-se, portanto, que os
oramentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em
1947, com a reduo dos recursos provenientes das fontes especiais, o
Plano de Obrasfoi incorporado ao Oramento.
A Constituio de1946Na Constituio de 1946, com a redemocratizao,
o oramento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o
projeto de lei do oramento e o encaminhava para discusso e votao
nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com
emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas
no exigiam os cancelamentos compensatrios. Como conseqncia, em 1959
o nmero de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcanou quase 100
mil.Os dispositivos constitucionais consagraram certos princpios
bsicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificao, alm
de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de
Contas.Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidncia da Repblica
criou a CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos - com
funo de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as
informaes oramentrias a essa finalidade.Apartir de 1964, o Regime
Militar,marcadamente autoritrio, refletiu novamente no equilbrio de
poder entre Executivo e Legislativo, especialmente na matria
oramentria. O quadro de descontrole provocou a Lei 4.320/64, que
imps srias restries possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo,
o art. 33: "No se admitiro emendas ao projeto de lei do oramento
que visem a: alterar a dotao solicitada para despesa de custeio,
salvo quando provada, nesse ponto, a inexatido da proposta;
conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado
pelos rgos competentes; conceder dotao para instalao ou
funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado;
conceder dotao superior aos quantitativos fixados em resoluo do
Poder Legislativo para concesso de auxlios e subvenes".A Constituio
de1967A Constituio de 1967 terminou por retirar as prerrogativas do
Legislativo quanto iniciativa de leis ou emendas que criem ou
aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do oramento.
Veja-se o teor do Art. 67: "No sero de deliberao emendas de que
decorram aumentos de despesa global ou de cada rgo , projeto ou
programa, ou que visem modificar o seu montante, natureza e
objetivo."Isso impossibilitava que emendas importantes fossem
propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de
homologar o projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional
n1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituio de 67, mantendo,
no entanto, os dispositivos sobre oramento que limitavam a
capacidade de iniciativa do legislativo em leis que gerem despesas
e em emendas.
A Constituio de 1988A Constituio de 1988 trouxe duas novidades
na questo oramentria. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de
propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de oramento e
reforou a concepo que associa planejamento e oramento como elos de
um mesmo sistema.A CF 88 determinou que questes como: exerccio
financeiro, prazos, vigncia, elaborao, organizao dos oramentos, das
normas de gesto financeira e patrimonial seja objeto de
disciplinamento de Lei Complementar, at hoje em discusso no CN.A
elaborao de planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger
as despesas de capital e demais programas de durao continuada.
Tornou obrigatria tambm o encaminhamento anual ao Legislativo do
projeto de lei de diretrizes oramentrias.Outro aspecto
constitucional relevante relaciona-se com os princpios da unidade e
da universalidade. A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento
para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passou a
ser integrado pelo oramento fiscal, oramento da seguridade social e
oramento de investimentos das estatais, em funo da multiplicidade
organizacional e jurdica do setor pblico, explicitando quais as
receitas e despesas pblicas que devem integrar o oramento pblico e
merecer, portanto, aprovao legislativa. Este modelo, em linhas
gerais segue o princpio da totalidade.Portanto, a unidade
oramentria de todos os rgos pblicos deve fundamentar-se segundo uma
nica poltica oramentria, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se
a um mtodo nico.
Princpios OramentriosAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e
Data: Braslia, setembro de 2004.
Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma
srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no
cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle
parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princpios receberam
grande nfase na fase que os oramentos possuam grande conotao
jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao:
basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes
Oramentrias (LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a serem
observadas na concepo da proposta oramentria.
UnidadeO oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um
oramento para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado,
possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o
mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle
racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do
Executivo.So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que
apenas um nico oramento examinado, aprovado e homologado. Alm
disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.O princpio da
unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e
pelo 5 do art. 165 da CF 88.Mas mesmo assim, o princpio clssico da
unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades
comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do
sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio
simultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal,
o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma
consolidao entre os mesmos.Na verdade, o art.62, da Constituio de
1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluir
expressamente do oramento anual as entidades que no recebessem
subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do
Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).No seu
1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da
receita dos rgos da administrao indireta ser feita em dotaes
globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos seus
recursos.O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado
pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais
eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados.
Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no
oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente,
alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e
monetria da Nao.TotalidadeCoube doutrina tratar de reconceituar o
princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes.
Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a
coexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer
consolidao, de forma a permitir uma viso geral do conjunto das
finanas pblicas.A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento
para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passar a
ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b)
oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos das
estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da
totalidade.UniversalidadePrincpio pelo qual o oramento deve conter
todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvel para
o controle parlamentar, pois possibilita :a) conhecer a priori
todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para
respectiva arrecadao e realizao;b) impedir ao Executivo a realizao
de qualquer operao de receita e de despesa sem prvia autorizao
Legislativa;c) conhecer o exato volume global das despesas
projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana de tributos
estritamente necessrios para atend-las.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes
dispositivos: Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da
receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos
os princpios de unidade, universalidade e anualidade. Art.3 A Lei
do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de
crdito autorizadas em lei.A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra
essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreender
obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os
Poderes, rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da
indireta, excludas apenas as entidades que no recebam subvenes ou
transferncias conta do oramento.Observa-se, claramente, que houve
um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da
entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de
recursos pblicos.Somente a partir de 1988 as operaes de crdito
foram includas no oramento. Alm disso, as empresas estatais e de
economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento (BNDES,
CEF, Banco da Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM,
FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas
despesas e receitas operacionais ao oramento pblico. Esses
oramentos so organizados e acompanhados com a participao do
Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so apreciados pelo
Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio
justificada na medida que tais aplicaes contam com o apoio do
oramento fiscal e at mesmo da seguridade.Anualidade ou
PeriodicidadeO oramento deve ser elaborado e autorizado para um
determinado perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos
crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro
meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, sero
incorporados ao oramento do exerccio subsequente.Este princpio tem
origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do
imposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a
este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao peridica do
Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano
civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra
geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e
termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio
financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10,
prolongando-se at 30/9.O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a
este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anual
compreender:"O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas
ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, a da Lei
10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2004."Observe-se, finalmente, que a
programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos
Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos
empenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser
entendido como um abandono parcial do princpio da
anualidade.ExclusividadeA lei oramentria dever conter apenas matria
oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer
dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O
objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"No
se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por
antecipao de receita.Este princpio encontra-se expresso no art.
165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa ..."Especificao,
Especializao ou DiscriminaoAs receitas e as despesas devem aparecer
de forma discriminada, de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como
regra clssica tinha o objetivo de facilitar a funo de
acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de
autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio ao
Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao
Legislativo.A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A
Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender
indiferentemente as despesas...., "O art. 15 da referida Lei exige
tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa
far-se-, no mnimo, por elementos".Como evidncia de cumprimento
deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo
"Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas,
tambm, existem vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo,
a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios
em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em
pequenas cidades da Regio Sul"
No Vinculao ou No Afetao das ReceitasNenhuma parcela da receita
geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos
casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter
vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o
planejamento de longo, mdio e curto prazos.Este princpio
encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de
88, mas aplica-se somente s receitas de impostos."So vedados "a
vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que
se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos para
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de
garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas
no art. 165, 8".As evidncias de receitas afetadas so abundantes:
Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados;
Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades; Fundos:
receitas vinculadas.Observe-se ainda que as vinculaes foram
eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas
na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na
ordem do dia.Oramento BrutoEste princpio clssico surgiu juntamente
com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as
parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus
valores brutos, sem qualquer tipo de deduo.A inteno a de impedir a
incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto
entre receitas e as despesas de determinado servio pblico.Lei
4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e
despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas
quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo
estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades
governamentais "Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade
pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no
oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no
oramento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento
pode-se citar o caso da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que
se constitui numa receita prevista no oramento da Unio para 2004
com o valor de R$ 309,4 milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma
despesa relativa Transferncia para Municpios (UO
73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.Ou
seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a
Unio de apenas R$ 154,7 milhes, parte da histria estaria
perdida.
EquilbrioPrincpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo
fora do mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais
dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a
partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio do
oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos
perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida) e seu
financiamento. Economicamente haveria compensao, pois a utilizao de
recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita
para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de
crescimento.
No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de
maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de 1967
dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio
financeiro no poder ser superior ao total de receitas estimadas
para o mesmo perodo."Observa-se a existncia de dificuldades
estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente em
fases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas
normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h
crescimento da renda interna .De qualquer forma,ex-ante, o
equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos
Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em
R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$
1.469.087.336,00.Entretanto, nas cifras acima encontra-se um
tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit
aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam
tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as
operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam
em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de
ttulos e obrigaes emitidas pelo Tesouro.A CF 88 adotou uma postura
mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as
despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital
....";Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo?
Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido para a
realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se
evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente,
mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit
aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para
as finanas pblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante
previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
oramentria."Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a
receita corrente deve cobrir as despesas correntes (no pode haver
dficit corrente).A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida
nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o
exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos
fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o
valor corresponde ao Oramento de Investimento das Estatais
&mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total de R$ 635,6
milhes.J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da
seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE,
chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra
de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos ao
Oramento das Estatais.Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um
terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal
&mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais
que o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita
(primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo
possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida pblica.Essa
variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias
constantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n
10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo, que:
"Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004, a
aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno
de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto - PIB,
conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo
III desta Lei."LegalidadeHistoricamente, sempre se procurou dar um
cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as
receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria
Anual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo
legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse
da sociedade.O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos
art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de
lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."A
evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis
oramentrias, como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O
Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e
eu sanciono a seguinte lei:"PublicidadeO contedo oramentrio deve
ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao para
conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este
princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: ..."Clareza ou ObjetividadeO oramento pblico
deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas
pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo.
Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a burocracia se
expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo
da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de
Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito
Rural".ExatidoDe acordo com esse princpio as estimativas devem ser
to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um
mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento
de programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores
especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do
Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao mesmo.
Instrumentos de Planejamento e OramentoVander Gontijo(*)
IntroduoO modelo oramentrio brasileiro definido na Constituio
Federal de 1988 do Brasil. Compe-se de trs instrumentos: o Plano
Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei
Oramentria Anual - LOA.Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecero:I - o plano plurianual;II - as diretrizes
oramentrias;III - os oramentos anuais.O PPA, com vigncia de quatro
anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de
mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as
polticas pblicas e respectivas prioridades para o exerccio
seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e
fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a
LDO ao identificar no PPA as aes que recebero prioridade no
exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um
plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que
viabiliza a execuo do plano de trabalho do exerccio a que se
refere.De acordo com a Constituio Federal, o exerccio da funo do
planejamento um dever do Estado, tendo carter determinante para o
setor pblico e indicativo para o setor privado.Art. 174. Como
agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e
indicativo para o setor privado.Assim, o planejamento expresso no
Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e
institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos
planos regionais e setoriais.O 1 do inciso XI do art. 167 da
Constituio Federal um argumento forte em relao importncia que os
constituintes deram ao planejamento no Brasil: 1 Nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.Plano
Plurianual - PPAEncontram-se, na literatura oramentria e
financeira, indicaes de alguns problemas relacionados com o
funcionamento do modelo oramentrio acima descrito. Decorrem, em sua
maioria, da inexistncia da lei complementar mencionada no 9 do art.
165 da CF.Em relao ao PPA, a primeira questo que pode ser colocada
neste contexto se refere ao entendimento da expresso "de forma
regionalizada". Sua finalidade est ligada ao mandato constitucional
de "reduo das desigualdades regionais" ( 7 do art. 165 da CF 88).
Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano permitir
ser devidamente avaliado em relao quele
objetivo._________________(*) Economista. Consultor de Oramentos e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.Mas que regies seriam
estas a que se refere a Constituio? Uma primeira indicao
encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988O disposto no art. 165, 7,
ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos,
distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo
proporcional populao, a partir da situao verificada no binio
1986-87.Resta, entretanto, que as regies esto definidas como sendo
as macrorregies adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca
de 80% das aes propostas nos projetos oramentrios esto
regionalizadas na classificao nacional - o que em nada ajuda para o
cumprimento do preceito constitucional.Alm disso, mister lembrar
que o mandado constitucional exige que estados, municpios e o
Distrito Federal tambm pratiquem o sistema de planejamento esboado
na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parmetros da
regionalizao a ser adotada?A terceira questo refere-se ao termo
"programa de durao continuada". O que seria isso? No existe ainda
nenhum delineamento satisfatrio para este conceito. Sua definio,
apesar do destaque constitucional, no consta nem mesmo dos projetos
oramentrios apresentados.Um passo paralelo foi dado pela LRF:Art.
17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo
que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo
superior a dois exerccios.Ento, um programa que abrigue tal tipo de
despesa corrente poderia ser caracterizado tambm como programa de
durao continuada! Foi nesse sentido as interpretaes dadas por
ocasio do PPA 1991-96 e na apreciao dos Projetos de Lei
Complementar n 222, de 1990, e n 135, de 1996. Todas focalizavam
apenas no carter finalstico das aes.Felizmente, e por acaso, uma
definio objetiva, mas esdrxula, surge no Substitutivo do PPA
2004-07 do Senador Sib Machado. A redao do art. 2 da Proposta do
PPA era a seguinte:Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao
Pblica federal, como instrumento de organizao das aes de Governo,
ficam restritos queles integrantes do Plano Plurianual.Ou seja,
dada a exigncia da compatibilidade da Lei Oramentria com o PPA, o
programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano.
Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vrios programas que
constam da Lei Oramentria Anual no necessariamente constam do PPA
(programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto,
alguma alterao havia que ser feita para consertar o problema. Qual
foi o substitutivo para esse dispositivo?Art. 2 Os Programas, no
mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito do art. 165, 1, da
Constituio, so os integrantes desta Lei.Assim, ao tentar resolver
um problema, resolveu-se outro, o da definio do "programa de durao
continuada". Agora so aqueles que integram a Lei que institui o
PPA.Lei de Diretrizes Oramentrias - LDOUma das principais funes da
LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos recursos no
oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao
das metas e objetivos contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as
aes de governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa
do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas includos no
PPA aqueles que tero prioridade na execuo do oramento
subsequente.Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecero: 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar
a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.Observe-se que prioridade pode ser
entendida como o grau de precedncia ou de preferncia de uma ao ou
situao sobre as demais opes. Em geral, definida em razo da
gravidade da situao ou da importncia de certa providncia para a
eliminao de pontos de estrangulamento. Tambm se considera a
relevncia do empreendimento para a realizao de objetivos
estratgicos de poltica econmica e social.MOGNATI (2008) observa,
entretanto, que a importncia do Anexo de Metas e Prioridades da LDO
para a lei oramentria tem sido relativizada pelo governo federal
nos ltimos oramentos, sendo inclusive motivo de crtica por parte do
Tribunal de Contas da Unio.Da SILVA (2007) questionou a existncia
de compatibilidade entre as metas constantes no PPA, na LDO e na
LOA: Se esses instrumentos de planejamento devem manter perfeita
sintonia entre si, ento, depreende-se que a inconsistncia de um
refletir no resultado do outro.Ao observar os dados do seu estudo,
constatou falta de consonncia, compatibilidade e integrao entre o
PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais inconsistncias encontradas
cita:a)falta de coerncia entre o que foi planejado no PPA e as
metas fsicas estabelecidas nas LDOs;b)b) execuo oramentria de
programas do oramento de investimento das estatais acima da dotao
autorizada na LOA;c)divergncias entre as metas prioritrias
estipuladas pelo Governo na LDO e as efetivamente registradas na
LOA; ed)programas prioritrios que no foram executados.Apesar da
existncia de vrios problemas relacionados com este importante
instrumento de planejamento, no h dvidas que ele continua sendo til
em antecipar o debate dos grandes problemas oramentrios (como por
exemplo, salrio mnimo, compensaes a estados e municpios, alteraes
tributrias, poltica de pessoal) no frum adequado, no plenrio do
Poder Legislativo.Lei Oramentria Anual - LOAA lei oramentria da
Unio estima receitas e fixa as despesas para um exerccio
financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos
pblicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem so os
beneficirios desses recursos. Reza o 5 do artigo 165 da Constituio
de 1988: 5 - A lei oramentria anual compreender:I - o oramento
fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;II - o oramento de investimento das
empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;III - o oramento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.a)Oramentos Fiscal e da
SeguridadeO Oramento Fiscal abrange os trs poderes, seus fundos,
rgos, autarquias, inclusive as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico. Compreende tambm as empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos
do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma
de participao acionria, pagamento de servios prestados, ou
fornecimento de bens, pagamento de emprstimo e financiamento
concedidos e transferncias para aplicao em programa de
financiamento. Este ltimo, refere-se aos 3% do IR e do IPI
destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuies do PIS/PASEP,
destinados ao BNDES.b)O Oramento da Seguridade
SocialParticularmente, constitui o detalhamento dos montantes de
receitas vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente
as contribuies sociais nominadas no art. 195 da Constituio.
Compreende tambm outras contribuies que lhe sejam asseguradas ou
transferidas pelo oramento fiscal, bem como do detalhamento das
programaes relativas sade, previdncia e assistncia social que sero
financiadas por tais receitas. Esse oramento abrange todas as
entidades e rgos vinculados seguridade social, da administrao
direta e indireta, bem como fundos e fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico.c)Oramento de Investimento das EstataisAs
Estatais, operando nas condies e segundo as exigncias do mercado,
no teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas
operacionais destas empresas integrem o oramento pblico. As
despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo
(entendidas como empresas pblicas e as sociedades de economia
mista, subsidirias, controladas) tero seus oramentos organizados e
acompanhados com a participao do MPO, mas no so apreciadas pelo
Legislativo.A incluso de seus investimentos justificada na medida
em que tais aplicaes constam com o apoio do oramento fiscal e at
mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do
Tesouro que concede aval para as operaes de financiamento, ou com
"lucros e excedentes" de aplicaes de recursos pblicos. Por uma
questo de racionalidade, transparncia e evitar a dupla contagem no
se incluem neste oramento as programaes de estatais cujos trabalhos
integrem os oramentos fiscal e da seguridade social (CBTU,
CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIOBRS, SERPRO).Ciclo de
planejamento e oramentoO PPA pea de mais alta hierarquia dentre a
trade oramentria, embora esta seja somente constituda de leis
ordinrias. Esse o modelo disposto em nossa Carta Magna, que
determina em seu art. 165, 7, que os oramentos devem ser
compatibilizados com o plano plurianual. No 2 desse artigo exige
que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166
3, I, prev a admisso de emendas ao oramento somente se compatveis
com o plano plurianual e com a LDO.A tcnica utilizada na elaborao
dessas leis oramentrias a do Oramento Programa, ao possibilitar uma
linguagem unificada nas relaes entre essas trs leis, permite a
desejada e preconizada integrao entre o planejamento e o
oramento.Todas as leis oramentrias so de iniciativa do Poder
Executivo que as envia, sob a forma de proposta, para apreciao e
aprovao do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo
sancion-las e execut-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e
fiscalizar sua execuo. O ciclo integrado de planejamento e oramento
pode ser ilustrado da seguinte maneira:
Apreciao do Oramento pelo Poder LegislativoMOGNATTI (2008)
descreve, de forma sucinta, o processo de apreciao do oramento no
Congresso Nacional. Reconhece que o Poder Executivo que determina a
formao da agenda para o conjunto de polticas pblicas a serem
formalizadas no oramento.No mbito do Poder Legislativo federal a
apreciao das peas oramentrias cabe Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) (Art. 166, 1, I e II, CF),
composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da Repblica,
com igual nmero de suplentes, regida pela Resoluo n 1 do Congresso
Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resoluo n 1/06-CN).A CMO emite
parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual,
diretrizes oramentrias, oramentos anuais e suas alteraes (crditos
adicionais), alm de outras matrias de cunho oramentrio. Em seu
mbito so apresentadas as emendas aos projetos para incluso dos
interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e
condies determinados pela Resoluo.Cada proposta de PPA, LDO ou LOA
recebe proposies acessrias durante sua tramitao, que auxiliaro na
anlise das proposies principais e determinaro regras para atuao dos
relatores e a apresentao de emendas. Dentre essas proposies
acessrias destacam-se o parecer preliminar, os relatrios setoriais
(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.As
emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma
individualizada ou coletiva. As emendas individuais so apresentadas
por qualquer parlamentar detentor do mandato e tambm por relatores
das propostas, sendo estas limitadas correo de erros ou omisses
contidas nos projetos em anlise. As emendas coletivas derivam do
consenso dos parlamentares reunidos em comisses permanentes de cada
Casa do Congresso Nacional Emendas de Comisso ou dos parlamentares
pertencentes mesma unidade da federao Emendas de Bancada. No caso
das Emendas de Comisso, sua apresentao fica condicionada aprovao
pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar
de ata assinada por, no mnimo, 3/4 (trs quartos) de deputados
federais e 2/3 (dois teros) de senadores da respectiva unidade da
federao para serem submetidas apreciao da CMO.Um resumo desse
procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI
(2008):
Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).RGF: Relatrio de Gesto FiscalRREO:
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
Referncias Bibliogrficas:Da SILVA, Lus Carlos "Efetividade do
Sistema de Planejamento no Brasil:Uma anlise da efetividade do
planejamento no sistema oramentrio (PPA, LDO e LOA) - Monografia
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