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CURSO DE DERECHO CONSTITUCIONAL I UCEN Valores y principios
fundamentales del ordenamiento constitucional: las Bases de la
Institucionalidad. 1. Origen y caractersticas de la Constitucin: tr
nsito constitucional chileno de 1925 a 1980 Para abordar esta
materia hay que dividir el estudio en tres puntos: a) El origen de
las Cartas constitucionales Sobre este punto hay que ser enftico en
resaltar el origen espurio desde el punto de vista democrtico tanto
de la Carta de 1925 como de la Carta de 1980, es decir, ambas
constituciones no tienen precisamente un origen que descance en la
soberana del pueblo. En efecto, los orgenes de la Carta de 1925 hay
que remontarlo al 11 de septiembre de 1924, fecha en la que se
organiz una Junta Militar de Gobierno y que ese mismo da disolvi el
Congreso Nacional. Uno de los objetivos de este movimiento era que
se convocara a una Asamblea Constituyente de la cual surgiera una
Carta Fundamental o bien se reformara la Constitucin de 1833 en
vigor. Esa Junta Militar fue disuelta el 13 de diciembre de ese
mismo ao. El 23 de enero de 1925, una nueva Junta de Gobierno y los
Presidentes de los partidos polticos de la Alianza Liberal
despacharon telegramas a Arturo Alessandri (en esos das en Venecia,
pues el 9 de septiembre de 1924 este Presidente haba renunciado al
mando de la Nacin y pidi autorizacin constitucional, desde su asilo
en la Embajada de Estados Unidos, para salir del pas; debido a la
grave crisis institucional generada en gran parte por el excesivo
poder que le otorgaba la Carta de 1833 al Parlamento en desmedro de
las atribuciones Presidenciales), por los que le pedan el regreso
al pas a fin de dar trmino al perodo constitucional (pues el
Congreso slo haba autorizado su salida del pas, sin pronunciarse
sobre la renuncia al cargo) y realizar el manifiesto del 11 de
septiembre. Alessandri acept el ofrecimiento, y una de sus
condiciones fue que se procediera de inmediato a organizar una
Asamblea Constituyente. Con ese objeto se creo el 7 de abril de
1925 una Comisin Consultiva, la cual acord trabajar en dos
subcomisiones: una dedicada a preparar el proyecto de reforma y la
otra a considerar la manera en que seran aprobados los cambios que
se aconsejaran. La subcomisin de reformas realiz treinta y tres
sesiones,
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la mayora de las cuales fue presidida por Alessandri. Luego se
redact el proyecto definitivo, bajo una fuerte presin de las
Fuerzas Armadas (que propiciaban un drstico cambio del sistema
poltico que se viva en esa poca; donde cabe recordar que el
Congreso Nacional estaba disuelto y se viva un fuerte ambiente
revolucionario que buscaba una normalizacin constitucional), que se
sometera a la ratificacin plebiscitaria del pueblo. De un total de
296.259 electores inscritos, solamente votaron 134.421, de los
cuales 127.483 dieron su preferencia a la Cdula roja, es decir, el
proyecto de la Comisin Consultiva Constituyente. Con ello, poco ms
del 43% de los inscritos se pronunciaron a favor de la reforma, no
logrando el apoyo de la mayora de los electores. El decreto
promulgatorio de la nueva Carta se suscribi el 18 de septiembre de
1925. Ahora bien, los interrogantes que surgen por s solos son los
siguientes: 1) En cuanto a su origen, estamos en presencia de una
Constitucin democrtica? 2) En su gestacin actu el poder
constituyente originario o derivado? Respondiendo al primero de
ellos, y teniendo en consideracin la anormal situacin que se viva
en el pas y la escasa participacin ciudadana, se concluye que la
Carta de 1925 no se origin, en estricto sentido, de acuerdo a los
mecanismos que el Constitucionalismo clsico reconoce de una Carta
democrtica. En cuanto al segundo interrogante, como bien indica el
profesor SILVA BASCUAN, no actu en esta reforma el poder
constituyente derivado contemplado en la Carta de 1833, sino que la
voluntad nacional se vino a expresar en el poder constituyente
originario (con las limitaciones anteriormente indicadas) a travs
de la consulta plebiscitaria. La Carta de 1925 tuvo vigencia desde
el 18 de septiembre de ese ao hasta el 10 de marzo de 1981. Su
texto, al trmino de su vigencia, era apreciablemente diverso del
que se promulgara originariamente (se modific diez veces). Cabe
destacar dos reformas constitucionales a la Constitucin de 1925.
Por una parte, la Ley 17.284, de 23 de enero de 1970 (que entre
otras materias crea el Tribunal Constitucional, le da
reconocimiento constitucional a los Decretos con fuerza de ley,
etc.). Y, por la otra, la Ley 17.398, de 9 de enero de 1971,
conocida como el Estatuto de Garantas Constitucionales, que buscaba
que el nuevo mandatario chileno, Salvador Allende, respetara el
rgimen institucional y democrtico. Esto debido al carcter altamente
revolucionario del programa electoral del candidato de la Unidad
Popular vencedor por simple mayora de las elecciones del 4 de
septiembre de 1970. El Estatuto de Garantas fue la condicin que
exigieron sectores del Partido Demcrata Cristiano para ratificar y
proclamar ante el Congreso Pleno al ganador de la contienda
electoral como Presidente electo. Pues cabe recordar que, al no
existir la segunda vuelta electoral, era una costumbre
constitucional ratificar como ganador al candidato que obtuviera la
primera mayora (as tambin, por ejemplo, se eligi al ex Presidente
Jorge Alessandri). Dentro de las reformas del Estatuto de Garantas
(7 de enero de 1971) cabe destacar la que crea un nuevo art. 9 y se
le da reconocimiento constitucional a los partidos polticos; se
refuerzan varias garantas establecidas en el art. 10, por ejemplo,
libertad de
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prensa (n 3), derecho de reunin (n 4), libertad de enseanza (n
7), inviolabilidad de la correspondencia (n 13), libertad de
trabajo (n 14), libertad de movimiento (n 15), seguridad social (n
16), participacin social (n 17); y hay que destacar, adems, la
reforma del art. 22 relativo a las Fuerzas Armadas. Es importante
destacar los nuevos nmeros 16 y 17, que establecen a nivel
fundamental una clara intencin del Constituyente Derivado por hacer
efectivo el Estado social de Derecho. En efecto, en n 16 seala: ()
El Estado adoptar todas las medidas que tiendan a la satisfaccin de
los derechos sociales, econmicos y culturales necesarios para el
libre desenvolvimiento de la personalidad y de la dignida d humanas
, para la proteccin integral de la colectividad y para propender a
una equitativa redistribucin de la renta nacional (); a su vez, el
n 17 indica: El derecho a participar activamente en la vida social,
cultural, cvica, poltica y econmica con el objeto de lograr el
pleno desarrollo de la persona humana y su incorporacin efectiva a
la comunidad nacional (). Para nadie es un misterio, igualmente,
que la Constitucin de 1980 adolece de una clara falta de
legitimidad democrtica en su origen, por dos causas principales. En
primer trmino, es fruto de un constituyente autoritario (Comisin
para el Estudio de la Nueva Constitucin, Consejo de Estado y Junta
de Gobierno), cuyos integrantes en ningn caso representaron la
pluralidad ideolgica que necesariamente se requiere para generar
una Carta normativo-democrtica. En segundo lugar, su aprobacin se
realiz mediante plebiscito que no cumpli los requisitos exigidos en
un acto electoral democrtico, ya que no se observaron en su
oportunidad las mnimas garantas de libertad e informacin. Este
origen espurio de la Carta Fundamental asunto que prcticamente la
generalidad de la doctrina nacional pasa por alto- sigue estando
presente y subyace en nuestra prctica constitucional. Cuyo alcance,
citando al profesor espaol Marc CARRILLO, impide entender la
constitucin chilena en sentido jurdico, porque es cierto que sin
democracia no se entiende el concepto jurdico de Constitucin.
Desde la perspectiva del contenido de la actual Carta Magna, nos
remitimos a lo ya explicado en el apunte nmero 4 del curso. b) El
marco institucional de la Constitucin de 1925 y la revolucin de la
Unidad Popular (Va chilena hacia el socialismo) Respecto de la
Carta de 1925 es preciso indicar que sta se estableci con el fin de
corregir el excesivo poder que le otorgaba la Constitucin de 1833
al Parlamento en desmedro de las atribuciones Presidenciales. De ah
que en esta Ley fundamental se configure un ejecutivo vigorizado,
propio de las constituciones presidencialistas de Latinoamrica.
Adems, era claramente una Carta de inspiracin democrtico-liberal, y
a los ojos de muchos adherentes de la Unidad Popular, se trataba de
una Norma de inspiracin burguesa, que consagraba principalmente
libertades negativas formales e instauraba una democracia formal y
clasista.
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Otra caracterstica de este Cdigo Poltico, era su enorme
adaptabilidad a las distintas concepciones polticas, econmicas y
sociales, pues gobernaron con ella mandatarios de todos los signos
polticos. Cuestin que lleg a su mxima expresin en el perodo
1970-73, donde predominaron concepciones excluyentes de sociedad,
cuyos bandos no podan imponerse al otro democrticamente. Hecho que,
sin duda, super la institucionalidad de la Carta de 1925, que hasta
la dcada de 1960 se haba mostrado muy flexible y adaptable. Dentro
de la polarizacin existente, estaba en juego la vigencia del modelo
de sociedad declarado como nico aceptable. Modelos excluyentes que
tienen su punto de partida en la misma eleccin presidencial de
1970, en la cual los candidatos en disputa platearon visiones
ideolgicas y de Estado muy dismiles. En este contexto, no se debe
olvidar y esto constituye un dato de extrema importancia- que ya en
la dcada de 1960, claramente, haba entrado en crisis el modelo de
sociedad tradicional chilena. Uno de los partidos que tom con
firmeza esa bandera de cambio fue la Democracia Cristiana, que con
su revolucin en libertad despert muchas expectativas de cambio que
esperaba el nuevo modelo de sociedad chilena. Es decir, todo
apuntaba a dar pasos hacia al frente, esto es hacia una sociedad
moderna. Esta concepcin, fue trascendental para que, previa
aprobacin del Estatuto de Garantas Constitucionales, se diera el
apoyo necesario en el Congreso al Presidente electo a fin de poder
ser proclamado como Primer Mandatario. Ya lo dijo en una entrevista
del ao pasado el ex Presidente Aylwin, haber apoyado entonces al
Candidato Alessandri significaba dar un paso atrs de lo que haba
desarrollado la Democracia Cristiana durante su gobierno. Este
apoyo sera -proyectado al futuro poltico de Chile- el germen de lo
que actualmente conocemos como Concertacin de Partidos por la
Democracia. c. La revolucin del Gobierno militar y el marco insti
tucional de la Constitucin de 1980 El Rgimen militar fue, sin lugar
a dudas, un gobierno altamente revolucionario e ideolgico. Desde un
primer momento se comenz a superar la anterior institucionalidad y
por va de los Decretos Leyes se produjo una progresiva
descontitucionalizacin de la Carta de 1925. Que de hecho tuvo una
corta vida desde la irrupcin militar, pues una vez que entraron en
vigor las Actas Constitucionales, en 1976, la eficacia de la Carta
Fundamental era ms bien nominal. La mxima expresin de la revolucin
institucional de los militares lo constituye la Carta de 1980,
cuyos dos ejes rectores son los siguientes: -Aspecto econmico:
configura un avanzado articulado en lo concerniente al Orden Pblico
Econmico, siendo paradigmtico en este sentido el potente
reforzamiento del derecho de propiedad y del derecho a la libre
iniciativa econmica. Cuestin basal que, a su vez, fundamenta el
actual sistema neo-liberal. Tambin hay que mencionar el valor de la
primaca de la persona humana y el rol servicial y subsidiario del
Estado (art. 1).
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-Aspecto poltico: configura una clara opcin por una democracia
protegida o limitada, que desconfa de la soberana del pueblo, raz
que fundamentaba los antiguos enclaves autoritarios (en su mayora,
eliminados por la reforma del ao 2005). Esto ha trado como
consecuencia que en la actualidad exista una falta de consenso
constitucional y una transicin democrtica an inconclusa. Dicho todo
esto, hay que indicar que las principales caractersticas del Cdigo
Poltico de 1980 pueden ser resumidas del siguiente modo: 1.
Caractersticas formales 1.1. Se trata de una Carta que surge del
ejercicio de un constituyente
autoritario-originario, es decir, emerge como producto de una
quiebra institucional en Chile, cuyo constituyente no cumpli los
requisitos indispensables que permitiran calificar la Carta de 1980
como de origen democrtico.
1.2. Es una Constitucin, por regla general, breve o sumaria; sin
embargo, ciertos captulos son bastante desarrollados, como acontece
con que el regula la Nacionalidad y Ciudadana, o ciertos derechos,
como el que regula la garanta del derecho de propiedad.
1.3. Constitucin escrita caracterizada por su rigidez y
estructura clsica (declaracin de principios, parte dogmtica, parte
orgnica, mecanismos de reforma constitucional y disposiciones
transitorias).
2. Caractersticas sustanciales 2.1. Se est en presencia de una
Carta Fundamental que es antidemocrtica
en su contenido, particularmente, por su inspiracin que desconfa
de la soberana popular y que, anteriormente y como resultado de
ello, estableca determinados enclaves autoritarios. Lo anterior,
aunque en menor medida que antes de las recientes reformas, de
todos modos entorpece el consenso constitucional, restndole
legitimidad y cierta eficacia jurdica.
2.2. Es una Constitucin con una clara definicin axiolgica, es
decir, est dotada de una clara orientacin valrica e ideolgica. En
el primero de los casos, cabe mencionar la dignidad humana y los
derechos inherentes a ella. En el segundo, cabe citar la fuerte
ideologa neo-liberal que la inspira, la doctrina de seguridad
nacional y un cierto compromiso aristotlico-tomista.
2.3. Respecto a los derechos fundamentales, contiene en su
catlogo nuevos derechos (debido proceso o toda la regulacin del
llamado Orden Pblico Econmico) y nuevas garantas (como el recurso
de proteccin o la garanta normativa de la esencia de los derechos).
Acorde con lo anterior, existe una primaca de los derechos
individuales y existe una escasa referencia a los derechos de
contendido econmico-social (por ejemplo, en el marco de la libertad
de enseanza y el derecho a la educacin, slo el primero de ellos est
garantizado por la accin de proteccin).
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2.4. Es una Carta que no ha sistematizado en su articulado la
regulacin del Derecho internacional, y no permite en su actual
estructura la recepcin del Derecho e instituciones supranacionales.
No obstante, el importante avance en esta materia que experiment a
raz de la reforma constitucional del artculo 5, inciso 2.
2.5. Respecto a la parte orgnica, no obstante la existencia de
un ejecutivo vigorizado, existe una amplia competencia legislativa
del Congreso Nacional, en una esfera competencia-atributiva de la
ley no constitucionalmente clausurada.
2.6. Por ltimo, separa claramente la funcin jurisdiccional de la
investigativa, con la creacin de un nuevo rgano constitucional
denominado Ministerio Pblico, encargado de la funcin investigativa
de un modo autnomo y exclusivo.
2. Las fuentes del Derecho constitucional
Una vez estudiada la Constitucin como norma jurdica, corresponde
examinar las diversas fuentes del Derecho constitucional, las que
se caracterizan por su pluralidad. Destacando la Constitucin como
fuente primaria del ordenamiento jurdico. El trmino fuentes del
Derecho hace referencia a las distintas manifestaciones del Derecho
en un ordenamiento dado o, lo que es lo mismo, los distintos
elementos que integran un ordenamiento, como leyes, decretos,
sentencias, costumbres jurdicas, etc. La determinacin de cules son
las fuentes del Derecho en un ordenamiento y de cual sea la
prelacin y relacin entre ellas es una cuestin esencial en todo
sistema jurdico. Partiendo por la Constitucin que, como indica el
profesor Francisco RUBIO LLORENTE, es la norma que establece la va
para el desarrollo y renovacin del ordenamiento, garantizando su
unidad. El objeto de la Constitucin es, as, la regulacin de los
modos de produccin del Derecho. Por ello, como indica Francisco
BALAGUER CALLEJN, el problema bsico no consiste ya en articular el
nuevo orden racional frente al tradicional (como ocurra antao con
la vieja relacin ley-costumbre), sino en articular los diferentes
centros de produccin normativa que confluyen en un mismo
ordenamiento. Esta regulacin de los modos de produccin del Derecho
se articula mediante las competencias atributivas que se les
asignan a los distintos rganos del Estado (por ejemplo, como ocurre
en el artculo 60 de la Carta que configura una clara competencia de
atribucin al legislador). Junto a esta atribucin de competencias,
como complemento y derivacin necesaria, las Constituciones
establecen adems, de manera implcita o explcita, algunos principios
estructurales bsicos, algunas reglas formales que aseguran la
armona del conjunto (por ejemplo, como acontece en nuestra Carta
fundamental con los principios de interdiccin de la
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arbitrariedad, el principio de responsabilidad, el principio de
juridicidad, el principio de distribucin del poder estatal, etc.).
Respecto a los diversos tipos de fuentes que reconoce nuestro
ordenamiento constitucional, cabe efectuar la siguiente
clasificacin: 1) La Constitucin y las leyes interpretativas; 2) Las
normas de rango legal: ley orgnica constitucional, ley de qurum
calificado, ley que concede indultos generales y amnistas, ley
ordinaria, decretos con fuerza de ley
3) Las normas de rango infralegal: decretos, reglamentos e
instrucciones 4) Otras normas: reglamentos del Senado y de la Cmara
de Diputados,
los autos acordados, dictados por la Corte Suprema, el Tribunal
Constitucional, el Tribunal Calificador de elecciones y los
Tribunales Electorales regionales.
5) Las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional.
1. La Constitucin y las leyes interpretativas La Constitucin,
como ocurre en todo sistema jurdico, se presenta como la
norma suprema y fundamental que estatuye los principios
esenciales del ordenamiento positivo. En este sentido, y dentro del
mbito del presente apartado, la Constitucin adems de norma
primaria, constituye la principal fuente del Derecho
constitucional, razn por la cual las restantes fuentes directas del
Derecho deben estar circunscritas al mbito que determine la Carta
Magna, dotando de equilibrio a los distintos rganos con capacidad
normativa. Adems, tambin, la Constitucin chilena es novedosa, toda
vez que consagra un sistema de fuente de eficacia directa. Como lo
seala H. NOGUEIRA, la Constitucin es, a la vez, simultneamente,
fuente del Derecho y norma que regula las fuentes del Derecho, vale
decir, las formas de producir normas jurdicas. En otras palabras,
la Constitucin ordena la creacin del Derecho de dos formas: por un
lado regulando directamente materias determinadas, y por el otro
determinando los rganos y procedimientos por los cuales se regularn
las materias que el propio constituyente no regul. En sntesis, es
la Constitucin la que establece las formas de produccin de las
normas jurdicas (determinando los rganos competentes, los tipos de
normas y las relaciones de jerarqua o de procedimientos especiales
segn materias), y tambin reconoce derechos que son inmediatamente
operativos, de eficacia plena, aun cuando el legislador no los haya
regulado. La Carta Fundamental chilena, por ltimo, como se ver mas
adelante, al igual que la mayora de los ordenamientos
constitucionales, se fundamenta en determinados valores y
principios, que las normas jurdicas emanadas de su sistema deben
desarrollar y concretar, o sea, deben regirse y fundamentarse en
ellos. En otras palabras, las normas jurdicas deben concretar los
valores que presiden el ordenamiento constitucional y los
principios tcnico-jurdicos operativos, a travs de los cuales se
realizan los valores. De este modo,
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cualesquiera sea la forma normativa que emane de las
competencias atributivas que se le asignan a los rganos del Estado,
stas deben ceirse -adems de las reglas atributivas de la
Constitucin- a los valores y principios del ordenamiento
constitucional. Que, como luego analizaremos, se encuentran
principalmente en los captulos I y III de nuestra Constitucin.
Ahora bien, La otra fuente son las leyes interpretativas de la
Constitucin. Las leyes interpretativas son aquellas promulgadas, de
acuerdo a trmites distintos al de una reforma constitucional, no
modifican la letra o texto de la Constitucin, sino que se dictan
con el objeto de aclarar y explicar el sentido y alcance de una
norma o expresin, que se estima oscura, de la Carta Fundamental.
Para su aprobacin, modificacin o derogacin, requerirn de las 3/5
partes de los diputados y senadores en ejercicio (art. 66 inciso
1). Igualmente, de conformidad al artculo 93 n 1 de la Carta, estn
sujetas al control obligatorio a priori de parte del Tribunal
Constitucional.
Lo importante, eso s, de la ley interpretativa es que el alcance
o sentido que la misma determina se incorpora a la norma
constitucional (por ello posee el carcter de fuente constitucional)
produciendo efectos para el futuro, sin afectar los actos
vlidamente realizados en el tiempo intermedio. Durante el gobierno
autoritario se interpretaron diferentes preceptos Constitucionales.
As, por ejemplo, se interpret el artculo 19 n 24 referente al
derecho de propiedad en relacin con la reajustabilidad de las
pensiones de jubilacin. Luego, con ocasin de las elecciones de
diciembre de 1989 de parlamentarios y Presidente de la Repblica, se
interpretaron los antiguos artculos 44 y 46 de la Carta (hoy
reemplazados por los actuales artculos 48 y 51) en referencia al
requisito de residencia que se exiga para ser candidato a diputado
y senador. En ningn caso la ley interpretativa, como lo ha indicado
el fallo del Tribunal Constitucional Rol n 158, puede agregar
nuevos elementos a lo que sta indica e introducir conceptos que no
han sido siquiera insinuados por la Carta Fundamental. Ello
implicara una modificacin de una disposicin constitucional, la que
se regira por las normas aplicables para ello. Por medio de una ley
interpretativa slo cabe proporcionar claridad o precisin a la
redaccin de una norma constitucional, cuando su propio texto sea
susceptible de originar confusin o desentendimiento, para asegurar
con esa interpretacin su correcta, uniforme, armnica y general
aplicacin. 2. Normas de rango legal
Despus de la Constitucin, y siguiendo en la jerarqua normativa,
aparece la ley en la variada diversidad que ha imaginado la
Constitucin. La Constitucin chilena, siguiendo la Constitucin
Gaullista de 1958 (art. 46) y la Espaola de 1978 (art. 81),
distingue entre diversos tipos de leyes. En efecto, el artculo 66
habla adems de las leyes que interpretan preceptos constitucionales
y las leyes ordinarias- de leyes orgnicas constitucionales y de
leyes de qurum calificado. Tambin la Carta reconoce la tipologa
especial de
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las leyes que conceden indultos generales y amnistas (art. 63 n
16). A stas habr que agregar las leyes ordinarias y los decretos
con fuerza de ley. El caso especfico de los tratados
internacionales que, segn su nomenclatura, poseen rango legal o
supralegal- o constitucional o supraconstitucional-, sern
analizados cuando se aborde el artculo 5 de la Carta. 2.1. Leyes
orgnicas constitucionales Las leyes orgnicas son aquellas que
establecen la organizacin, estructura y funcionamiento de algn
precepto constitucional, y son dictadas en funcin de un mandato que
la propia Constitucin establece. Requieren para su aprobacin,
modificacin y derogacin de las cuatro sptimas partes de los
diputados y senadores en ejercicio (art. 66 inc. 2). Al igual que
las leyes interpretativas, como trmite previo para su promulgacin y
validez estn sujetas al control obligatorio por parte del Tribunal
Constitucional (art. 93 n 1); si no hay control, ms que una
inconstitucionalidad de forma adolecera de un vicio en el fondo. Es
importante sealar que estas leyes no son parte de la Constitucin,
sino solamente normas complementarias de la misma; por ende, son
dictadas en virtud del poder legislativo y no constituyente, y
propenden a la consolidacin de las bases poltico-constitucionales.
En nuestro ordenamiento constitucional solamente pueden ser objeto
de ley orgnica aquellas materias que expresamente la Constitucin
seale como tales, en total son 18 las materias sealadas. Dentro de
las leyes orgnicas que se han dictado se pueden destacar las
siguientes: LO del Tribunal Constitucional (17.997); LO de
Municipalidades; LO de los Estados de Excepcin (18.415); LO sobre
el Tribunal Calificador de Elecciones; LO sobre Sistema de
Inscripciones Electorales y Servicio Electoral; LO de los Partidos
Polticos (18.603); LO sobre Votaciones Populares y Escrutinios
(18.700), LO del Congreso Nacional (18.918); LO de las Fuerzas
Armadas (18.948); LO de Carabineros (18.961); LO de Enseanza
(18.962); LO Gobierno y Administracin regional; LO del Ministerio
Pblico (19.640); LO Banco Central (18.840); LO sobre Bases
Generales de la Administracin del Estado (DFL 1); LO sobre
Concesiones Mineras; LO Consejos Regionales de Desarrollo (18.605);
LO Contralora General de la Repblica (todava no se ha dictado,
mientras est en vigor la ley 10.336 de 1964). Es importante
destacar que las materias que la Constitucin regula con las leyes
orgnicas, estn bajo la reserva material de ley y por ende no pueden
ser objeto de la potestad normativa presidencial. Tampoco dichas
materias pueden ser objeto de delegacin legislativa (decretos con
fuerza de ley) en el Ejecutivo. En caso de que el legislador, al
aprobar una ley orgnica constitucional, ampliara el mbito de
materias determinadas por el constituyente, se concretara una accin
inconstitucional. En estos casos el Tribunal Constitucional chileno
ha precisado que no desarrolla el control obligatorio de
constitucionalidad por no ser dicha materia objeto de regulacin por
ley orgnica constitucional, es decir, el Tribunal Constitucional ha
determinado para este tipo de leyes el mbito de competencia
definido por la Carta Fundamental, excluyndose toda posibilidad por
parte del legislador de ley orgnica- de congelar el rango a otro
tipo de materias.
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El Tribunal Constitucional chileno ha seguido en esta materia al
Tribunal Constitucional espaol, el que en sentencia 5/1981 del 13
de febrero, seala textualmente: "La reserva de ley orgnica no puede
interponerse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha
reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgnica, haya de
gozar definitivamente del efecto de congelacin de rango y de la
necesidad de una mayora cualificada para su ulterior modificacin,
pues tal efecto puede y an debe ser excluido por la misma ley
Orgnica o por la sentencia del Tribunal Constitucional que declara
cules de los preceptos de aqulla no participan de tal naturaleza".
El Tribunal Constitucional chileno ha precisado tambin el mbito de
la legislacin orgnica constitucional, con un criterio
jurisprudencial flexible y para cada caso en concreto, dada la
complejidad de esta materia. En efecto, en la Sentencia de 26 de
noviembre de 1981, se establece lo siguiente: "Queda al intrprete
determinar en cada caso su contenido especfico diferencindola, por
una parte, de los preceptos constitucionales y sus leyes
interpretativas y, por otra de la ley comn. Esa tarea permitir
establecer tanto dicho contenido imprescindible como sus elementos
indispensables, esto es, aquellos elementos que, lgicamente, deben
entenderse incorporados en el rango propio de esa determinada ley
orgnica constitucional". Igualmente, el Tribunal Constitucional ha
fijado en esta materia un importante criterio jurisprudencial, ya
que en el considerando 21, de la sentencia rol n 383, de 05 de
septiembre de 2003, se indica Que habindose demostrado que una
norma de la Convencin en estudio, tiene, a lo menos, el rango
propio de ley orgnica constitucional y que en su tramitacin no se
cumpli con el qurum requerido por el artculo 63, inciso segundo, de
la Carta Fundamental, en una de las Cmaras Legislativas, procede
que el proyecto de acuerdo aprobatorio y el Tratado sean declarados
inconstitucionales, por vicio de forma, en su integridad, como lo
sealara este Tribunal en el considerando 25 de la sentencia de 4 de
agosto de 2000, Rol N 309, reproducido en el acpite decimocuarto de
esta sentencia. Todo lo expresado se circunscribe al inters del
constituyente de 1980 por limitar la capacidad reguladora de la
ley. El fundamento de esta estructura, al menos en teora, habra que
encontrarlo en el llamado "dominio legal mximo", segn el cual la
Constitucin de 1980 fija en su artculo 63 el catlogo de materias
que pueden ser objeto de ley. Pudiendo el Presidente de la Repblica
ejercer la potestad reglamentaria autnoma, por va residual, en
todas aquellas materias que no sean del dominio legal. Por ltimo,
como bien seala P. ZAPATA LARRAIN, as como el listado del artculo
63 fija las fronteras exteriores de la competencia del legislador,
las 18 materias cuya regulacin la Constitucin Poltica encomienda a
leyes orgnicas constitucionales configuran lmites internos al
dominio del legislador comn.
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2.2. Leyes de qurum calificado Las leyes de qurum calificado,
debido a la importancia de las materias de que tratan, requieren
para su aprobacin, modificacin y derogacin de la mayora absoluta de
los diputados y senadores en ejercicio. V. gr., la que establece
las conductas terroristas y determina su penalidad, Ley N 18.314,
Diario Oficial 17-5-1984, artculo 9, inc. 2 de la Constitucin; la
que crea el Consejo Nacional de Televisin, Ley N 18.838, Diario
Oficial 30-09-1989, artculo 19 n 12, inciso penltimo de la Carta;
sobre Abusos de Publicidad, Ley N 16.643, Diario Oficial
04-09-1967, artculo 19 n 12, inciso penltimo; Ley sobre Control de
Armas, DTO-400, Diario Oficial 13-04-1978. Adems, son materia de
leyes de qurum calificado las siguientes: la que tipifique los
delitos contra la dignidad de la patria o los intereses esenciales
y permanentes del Estado (art. 11 n 3); la que rehabilite a los que
hubieren perdido la calidad de ciudadano en virtud de una condena
por delitos terroristas (art. 17, inc. 2); la que establezca la
pena de muerte (art. 19 n 1); las que regulen el ejercicio del
derecho a la seguridad social (art. 19 n 18 inc. 2); el Estado y
sus organismos podrn realizar actividades empresariales o
participar en ellas slo si una ley de qurum calificado los autoriza
(art. 19 n 21 inc. 2); slo por una ley de esta naturaleza y cuando
lo exija el inters nacional se pueden establecer limitaciones o
requisitos para la adquisicin del dominio de algunos bienes (art.
19 n 23 inc. 2); se exige una ley de qurum calificado para
contratar emprstitos ms all del respectivo perodo presidencial
(art. 63 n 7). Al igual que las leyes orgnicas, las materias que la
Constitucin establece como objeto de leyes de qurum calificado se
encuentran bajo la reserva material de ley, pero a diferencia de
aqullas no estn sujetas a control previo acerca de su
constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional.
Finalmente, es preciso decir, en relacin a las leyes orgnicas
constitucionales y de qurum calificado, que la Disposicin Quinta
Transitoria estableci que las leyes actualmente en vigor sobre
materias que conforme a esta Constitucin deben ser objeto de leyes
orgnicas constitucionales o aprobadas con qurum calificado, cumplen
estos requisitos y seguirn aplicndose en lo que no sean contrarias
a la Constitucin, mientras no se dicten los correspondientes
cuerpos legales. 2.3. Ley que concede indultos generales y amnistas
La reforma de 1989 cre una nueva categora legislativa, esto es,
aquellas que aprueban un indulto general u otorgan una amnista.
Para lo cual estableci que estas normas siempre deban ser aprobadas
con qurum calificado, es decir, con la mayora absoluta de los
diputados y senadores en ejercicio. Este qurum ser de las dos
terceras partes de lo diputados y senadores en ejercicio, cuando se
trate de delitos terroristas (art. 63 n 16).
2.4. Leyes ordinarias
-
La funcin legislativa tiene por objeto la produccin de normas
generales y obligatorias tendientes a regular la conducta general,
tanto de los detentadores como de los destinatarios del poder. En
este sentido, constituye un elemento fundamental dentro del Estado
de Derecho, por cuanto el imperio de la ley, como expresin de la
voluntad general, debe ser producto de un Parlamento libre y
democrticamente elegido. La caracterstica esencial de la funcin
legislativa, es la creacin de un cuerpo normativo antes no
regulado, como tambin la modificacin de un sistema jurdico ya
existente. Y la consecuencia fundamental es la creacin de leyes. En
el caso chileno, la Constitucin regula en los artculos 65 a 75 el
procedimiento de elaboracin de las leyes, que en su debate y
elaboracin intervienen ambas Cmaras del Congreso Nacional (por
ello, lo que cualifica a la ley en el sistema de fuentes es su
procedimiento de elaboracin, hecho que adems expresa el principio
democrtico). Este ltimo aspecto se encuentra regulado, adems de las
normas constitucionales, en la ley orgnica del Congreso Nacional y
en los reglamentos de la Cmara de Diputados y del Senado. Segn el
artculo 66 de la Constitucin para la aprobacin, modificacin o
derogacin de una ley ordinaria se requerir de la mayora simple de
los miembros presentes de cada Cmara, o las mayoras que sean
aplicables conforme a los artculos 66 y siguientes. Incluimos la
ley ordinaria como fuente del Derecho constitucional, ya que ella
es la que, de acuerdo con el artculo 19 n 26 de la Constitucin,
puede regular o complementar las garantas que la Carta Fundamental
establece o limitarlas en los casos que ella autoriza, afectando el
ejercicio de los derechos. A su vez, esa misma disposicin establece
una garanta normativa respecto de la actuacin del legislador, ya
que ste no puede afectar a los derechos en su esencia o que impidan
su libre ejercicio.
Adems, numerosas son las materias que el constituyente a travs
de diversos preceptos remite a la ley. A ttulo de ejemplo, citando
al profesor Emilio PFEFFER, indicaremos algunas que consideramos
complementarias de la Carta Fundamental, y por ende fuentes del
Derecho constitucional: 1) La administracin del Estado ser
funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en
su caso, en conformidad a la ley (art. 3); 2) la que determina
responsabilidades y sanciones para los rganos del Estado que no
sometan su actuar a las normas vigentes (art. 6 inc. 3); 3) la que
determine la competencia y forma de actuar de los rganos del Estado
(art. 7); la ley que otorgue otros derechos a los ciudadanos (art.
13 inc. 2); la ley que determine la forma de ejercer el sufragio
por los extranjeros (art. 14); la ley sobre libertad provisional
(art. 19 n 7 letra e); la que establece la forma en que el
Presidente de la Repblica otorga indultos particulares (art. 32 n
14). 2.5. Decretos con fuerza de ley 1 Dentro del rompimiento de la
clsica relacin entre ley y reglamento, se debe abordar el mbito de
actuacin del Poder Ejecutivo cuando opera previa 1 Para una mayor
precisin de esta materia ver: K. CAZOR, La sumisin a Derecho de los
actos y disposiciones del Presidente de la Repblica, Tomo I, pp.
137-153.
-
habilitacin legal. Adquiere especial importancia por cuanto su
produccin normativa posee en ciertas circunstancias rango y fuerza
de ley. En esta materia el constituyente chileno parte de la
existencia de dos centros de produccin normativa ordinaria -el
Congreso Nacional y el Presidente de la Repblica-, que se concretan
en general en dos tipos de normas escritas: las leyes en sus
diversas especies y las normas infralegales. La particularidad de
este caso es que la norma gubernamental, de una manera excepcional,
adquiere los caracteres propios de la ley del Congreso, es decir,
posee rango y fuerza de ley. Por esta razn el legislador slo puede
delegar las materias que expresamente la Constitucin le reserva a
su mbito normativo (..."sobre materias que correspondan al dominio
de la ley", dice el art. 64). Como se ha expresado, los decretos
con fuerza de ley son una forma excepcional de delegacin
legislativa, que se debe situar en el contexto general de la funcin
normativa del Presidente de la Repblica (artculo 32 N 3, del texto
fundamental), ya que son dictados por ste en virtud de una
delegacin de facultades del rgano legislativo. De este modo, no se
debe confundir la legislacin delegada con la denominada ley base o
normativa. En efecto, como expresa E. EVANS DE LA CUADRA: La labor
del Poder Legislativo en la primera consiste en entregar al
Ejecutivo facultades para legislar; y en la ley base o normativa la
funcin del Poder Legislativo es aprobar una ley con un conjunto de
leyes generales y bsicas (...) la labor del Gobierno es
complementar, a travs de la potestad reglamentaria, las
disposiciones generales del legislador. Tampoco debe haber confusin
con respecto a la ley marco o programa, que consiste en la facultad
que se le otorga al Presidente de la Repblica para presentar al
Congreso, al inicio de su mandato, las directivas fundamentales de
su programa econmico-social, solicitndole autorizacin para dictar
normas con fuerza de ley para su complemento e implementacin. La
institucionalizacin en Chile de los Decretos con fuerza de ley,
comienza con la reforma constitucional de 1970 que modific la Carta
de 1925, y que luego la Constitucin de 1980 mantuvo, en lo general,
en trminos similares a lo que haba dispuesto la reforma del ao
1970. Antes de esta reforma, los decretos con fuerza de ley
constituan una manifestacin de la costumbre constitucional en
Chile, pues no estaba institucionalizada esta atribucin
presidencial. De esta forma, el artculo 32 N 3, seala como
atribucin especial del Presidente de la Repblica, la facultad de:
"Dictar, previa delegacin de facultades del Congreso, decretos con
fuerza de ley sobre las materias que seala la Constitucin". En este
sentido la Carta Fundamental, en especial su artculo 64, seala una
serie de requisitos que se deben cumplir para su dictacin, y se
podran sintetizar en los siguientes:
-
1) El Presidente de la Repblica podr solicitar autorizacin al
Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley
durante un plazo no superior a un ao sobre materias que
correspondan al dominio de la ley. 2) Esta autorizacin no podr
extenderse a la nacionalidad, la ciudadana, las elecciones ni al
plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantas
constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgnicas
constitucionales o de qurum calificado, tampoco podr comprender
facultades que afecten a la organizacin y rgimen de los
funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional, del
Tribunal Constitucional ni de la Contralora General de la Repblica.
3) La ley que otorgue la referida autorizacin sealar las materias
precisas sobre las que recaer la delegacin y podr establecer o
determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se
estimen convenientes. En todo caso, como se ha dicho, la delegacin
legislativa slo puede entrar en el mbito de las materias reservadas
a la ley. 4) A la Contralora General de la Repblica corresponder
tomar razn de estos Decretos con fuerza de ley, debiendo
rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la ley delegante o
sean contrarios a la Constitucin (art. 99). Adems, corresponde al
Tribunal Constitucional resolver las cuestiones sobre la
constitucionalidad de esta clase de decretos (art. 93 N 4).
6) Los Decretos con fuerza de ley estarn sometidos en cuanto a
su publicacin, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley; y
7) Por otra parte, en el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado
internacional, podr el Congreso autorizar al Presidente de la
Republica a fin de que, durante la vigencia de aqul, dicte las
disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal
cumplimiento (las cuales no necesariamente debern recaer sobre
materias que correspondan al dominio de la ley), siendo en tal caso
aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y siguientes del
artculo 64 (art. 54 n 1 inciso final).
8) Finalmente y a raz de las reformas que se le introdujeron
recientemente al Cdigo Poltico, el Presidente podr dictar los
Decretos con fuerza de ley que estime convenientes, fijando el
texto refundido, coordinado y sistematizado de las leyes cuando lo
estime necesario para su mejor ejecucin. Podr, adems, en el
ejercicio de esta facultad, introducir al texto original de la ley,
los cambios de forma que sean indispensables, todo esto sin
alterar, en caso alguno, su verdadero sentido y alcance (Artculo
64, inciso 5)
3. Las normas de rango infralegal. Fundamento const itucional de
la potestad reglamentaria 2 2 Para una mayor precisin de esta
materia ver: K. CAZOR, La sumisin a Derecho de los actos y
disposiciones del Presidente de la Repblica, Tomo I, pp.
154-198.
-
A la luz del sistema constitucional chileno, se denomina
potestad reglamentaria, la facultad que tiene el Presidente de la
Repblica y otras autoridades administrativas para dictar normas
jurdicas con contenido general que tienden a dar cumplimiento a la
Constitucin y a las leyes. En un sentido ms estricto el profesor J.
L. CEA EGAA la define como, la atribucin general-especial del
Presidente de la Repblica para dictar, unilateralmente, normas
jurdicas generales o especiales destinadas al gobierno y
administracin del Estado o a la ejecucin de las leyes. En este
sentido, como seala E. SILVA CIMMA, existen Bases Constitucionales
de los "actos administrativos" (expresin genrica que incluye los
productos normativos, ya sean decretos o reglamentos, que emanan de
la potestad reglamentaria presidencial). Dentro de estas Bases se
destacan dos disposiciones de la Carta: a) el artculo 24, que
configura la potestad genrica de dictar "actos administrativos",
tanto los actos polticos o de gobierno, como los actos
administrativos propiamente tales; y b) el artculo 32 N 6, que
establece de forma especfica la potestad normativa o reglamentaria
del Presidente de la Repblica. De esta manera se deben distinguir
dos mbitos: a) especial, que arranca del art. 32, N 6, de la
Constitucin; b) general, que se desprende del art. 24, de la misma
Carta Fundamental. El artculo 24, en sus dos primeros incisos, es
del siguiente tenor: "El gobierno y la administracin del Estado
corresponde al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del
Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la
conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad externa
de la Repblica, de acuerdo con la Constitucin y las leyes". A su
vez, el artculo 32, N 6, expresa como atribucin especial del
Presidente de la Repblica: "Ejercer la potestad reglamentaria en
todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin
perjuicio de la facultad de dictar los dems reglamentos, decretos e
instrucciones que crea convenientes para la ejecucin de las leyes".
De la norma constitucional precedente se derivan las dos clases de
potestad reglamentaria existentes. En primer lugar, la potestad
reglamentaria autnoma o extendida, que tiene lugar "(...) en todas
aquellas materias que no sean propias del dominio legal(...)", es
decir, las materias que no se encuentren en el mbito de la reserva
legal. Y en segundo lugar, la potestad reglamentaria de ejecucin o
propiamente tal, que se traduce en "(...) los dems reglamentos,
decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecucin de
las leyes". De acuerdo a la historia fidedigna del Constituyente de
1980, se ampli la potestad reglamentaria presidencial, creando la
figura de la potestad praeter legem (esto es, la potestad autnoma o
extendida), que no surge de una habilitacin legal previa, sino que
encuentra su fundamento y se ejerce por una
-
habilitacin que directamente le ha conferido la Constitucin al
Jefe del Estado en cualquier materia que no sea propia del dominio
legal. Otorgndole adems, de esta forma, el carcter de norma de
clausura del ordenamiento positivo. En cuanto a la potestad
secundum legem (esto es, la potestad ejecutiva u ordinaria), se
mantuvo en trminos muy similares a lo contemplado en la anterior
Carta Poltica.
De lo dicho, se desprende que la potestad reglamentaria es ms
amplia que el simple papel de ejecutar la ley, y que la misin
esencial de administrar el Estado que se le encomienda al
Presidente de la Repblica, se extiende a casos no legislados, con
la obvia limitacin de no atentar contra los principios esenciales y
fundamentales que consagra la Constitucin. Ahora bien, respecto a
las normas infralegales dictadas en conformidad a la Constitucin,
nos interesan aquellas normas que ejecutan leyes complementarias de
la Carta Fundamental o aquellas reglas infralegales que reconocen
como fuente directa la Constitucin (v.gr., el Decreto Supremo del
Ministerio del Interior n 1.086 de 1983 que regula el ejercicio del
derecho de reunin en lugares pblicos, artculo 19 n 13 de la Carta).
Principalmente se encuentran aqu los reglamentos administrativos
para ejecutar las leyes y los decretos supremos.
Respecto a este tema cabe puntualizar lo siguiente. Como algo
hemos adelantado, tanto los reglamentos como los decretos, son
productos normativos infralegales que proceden del ejercicio de la
potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica (art. 32, N 6
de la Constitucin). Esta circunstancia descrita presenta, a su vez,
una caracterstica especial en el sistema constitucional chileno,
cual es que todos los reglamentos y los decretos dictados por el
Jefe del Estado se les denomina genricamente como "actos
administrativos". Por ello, en la realidad jurdica chilena no es
posible distinguir, en el mbito del tema en estudio, como ocurre
por ejemplo en Espaa, entre reglamentos y actos. Dicho en otras
palabras, en Chile, tanto los reglamentos como los decretos
producto de la potestad reglamentaria presidencial, se consideran
instrumentos normativos que reciben la denominacin de actos
administrativos. Es decir, en estos casos se est en presencia de
"actos administrativos normativos", sin perjuicio de las
diferencias propias, que a continuacin estudiaremos, entre los
reglamentos y los decretos supremos. As, por ejemplo, es la propia
Constitucin que al tratar el tema de la Contralora General de la
Repblica, expresa lo siguiente: "ejercer el control de la legalidad
de los actos de la Administracin"(art. 98, inc. 1); y dentro de
dicho mbito de control de los "actos de la Administracin", se
comprenden, como ya se estudiar, los reglamentos y los decretos
supremos. Asimismo, lo ratifica la Ley 19.880, sobre procedimiento
administrativo, que en su artculo 3 seala que se entiende por acto
administrativo las decisiones formales que emitan los rganos de la
administracin del Estado en las cuales se contienen declaraciones
de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica. Los
actos administrativos tomarn la forma de decretos y resoluciones.
El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de
la Repblica o un Ministro por orden del Presidente de la Repblica,
sobre asuntos propios de su competencia ().
-
De este modo, en el sistema de jerarqua normativa la Constitucin
es la norma positiva de mayor rango. Lo que supone la existencia de
un orden jerrquico de reglas, que se estructura de la siguiente
manera: 1. La Constitucin (donde se incluyen tambin los valores y
principios constitucionales). 2. Las leyes (orgnicas
constitucionales, qurum calificado y ordinarias). 3. Los Decretos
con fuerza de ley. 4. Los decretos reglamentarios y los decretos
supremos (en sus diversas especies). 4. Otras fuentes del Derecho
constitucional: reglam entos del Senado y de la Cmara de Diputados;
los auto acordados dictados por la Corte Suprema, el Tribunal
Constitucional, el Tribunal Ca lificador de Elecciones y los
Tribunales Electorales regionales En cuanto a los reglamentos del
Senado y de la Cmara Diputados, la Constitucin de 1980 indica que
cada cmara establecer en su propio reglamento la clausura del
debate por simple mayora (art. 53). En este sentido los reglamentos
de las cmaras son acuerdos de cada corporacin del Congreso
Nacional, los cuales tienen fuerza obligatoria para sus decisiones
de carcter interno. No son leyes, ni tampoco decretos o reglamentos
que tiendan a ejecutar una ley. Mediante su dictacin slo se busca
dar aplicacin integral de la Constitucin. La Carta de 1980 limit la
autonoma reglamentaria del Congreso a travs de la ley orgnica del
Congreso Nacional (art. 52 n 2, inciso 2, art. 74, inc. 2 y 128,
inc. final). Por ello, los reglamentos parlamentarios quedan
sometidos a la Constitucin y la ley orgnica del Congreso, teniendo
una eficacia de fuente primaria no superior a la ley ordinaria.
Adems, tales reglamentos tienen un procedimiento distinto al de la
ley para su aprobacin, modificacin o derogacin, regulando a su vez,
materias distintas a las que son propias de ley o a otras fuentes
primarias. El profesor NOGUEIRA indica, que parece necesario que
los reglamentos de ambas ramas del Congreso Nacional sean objeto de
un control preventivo de constitucionalidad por el Tribunal
Constitucional, con el objeto de evitar que el procedimiento de
gestacin de los reglamentos tenga vicio de
inconstitucionalidad.
Respecto a los auto acordados, son fuente del Derecho
constitucional chileno los que regulan el procedimiento a travs de
los cuales se hace efectiva la accin o requerimiento ante rganos
que ejercen jurisdiccin (como el Tribunal Constitucional, los
Tribunales Superiores de Justicia y los Tribunales Electorales),
como asimismo, las regulaciones que ellas establecen sobre procesos
constitucionales no reglados por ley. En el caso particular de los
Tribunales Superiores de Justicia, los auto acordados son dictados
en virtud de las facultades econmicas o normativas que les otorga
la Constitucin (art. 82) y generalmente se trata de acuerdos
-
para una mejor administracin de justicia en el mbito procesal.
Los que dicta la Corte Suprema son de aplicacin general para todos
los Tribunales del pas. En cambio, los acordados por las Cortes de
Apelaciones solamente se aplican en los tribunales de su
jurisdiccin. Dentro de este contexto, se incluyen entre las fuentes
del Derecho constitucional estos auto acordados, pues inciden en
algunas acciones o recursos constitucionales. Como ocurre, por
ejemplo, con los auto acordados para la tramitacin del recurso de
inaplicabilidad y el recurso de amparo (ambos del ao 1932), y el
auto acordado sobre tramitacin y fallo del recurso de proteccin
(del ao 1992 modificado en el ao 1998), y de aquel que regula la
forma de reclamar del Fisco la indemnizacin por error judicial (de
1983). Es importante resaltar, como indica el profesor NOGUEIRA,
que los auto acordados pueden ser considerados fuente primaria
subordinada a los preceptos legales y con una competencia
concurrente del legislador, el que en cualquier momento puede
regular por ley, los aspectos que haban sido objeto del respectivo
auto acordado. Igualmente, se ha cuestionado la constitucionalidad
de algunos auto acordados, especialmente aquellos que regulan
materias constitucionales; como, por ejemplo, el que establece las
normas sobre tramitacin y fallo del recurso de proteccin. Habra una
inconstitucionalidad de forma, pues la norma emanara de un rgano
que no tendra una clara competencia atributiva para dictar normas
legales, ya que cabe recordar que los auto acordados dictados por
la Corte Suprema, como es esta caso, deben ser publicados en el
Diario Oficial para entrar en vigor (art. 96 Cdigo Orgnico de
Tribunales). Igualmente, habra una inconstitucionalidad de fondo,
toda vez que establecera requisitos habilitantes no exigidos en la
Constitucin en su artculo 20; v.gr., el plazo de 15 das corridos
para la interposicin del recurso de proteccin o la que establece
las condiciones de admisibilidad del mismo.
Por esta razn, a fin de evitar los cuestionamientos de
constitucionalidad de los auto acordados que versen sobre materias
constitucionales o que sean materia de leyes orgnicas, se incorpor
entre las atribuciones del Tribunal Constitucional (con las
reformas de 2005) la de resolver las cuestiones de
constitucionalidad de los autos acordados dictados por la Corte
Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de
Elecciones (Art. 93 N 2) Estn legitimados para requerir el
pronunciamiento del Tribunal Constitucional en este sentido, el
Presidente de la Repblica, cualquiera de las Cmaras o diez de sus
miembros y finalmente, cualquier persona que sea parte en juicio o
gestin pendiente ante un tribunal ordinario o especial, o desde la
primera actuacin del procedimiento penal, cuando sea afectada en el
ejercicio de sus derechos fundamentales. 5) Las sentencias dictadas
por el Tribunal Constitu cional Esta nueva fuente surge como
consecuencia de dos grandes reformas. Por una parte, las
modificaciones introducidas a la Carta Fundamental en lo relativo a
la estructura, organizacin y atribuciones del Tribunal
Constitucional y por otra, como correlato de lo anterior, en la
modificacin de que est siendo objeto la
-
Ley Orgnica del mismo, a fin de armonizarla con los nuevos roles
y desafos encargados a esta Alta Magistratura. Al primer respecto,
cabe sealar el traspaso efectuado del recurso de inaplicabilidad,
desde el campo atributivo de la Corte Suprema al del Tribunal
Constitucional, en virtud del Artculo 93 N 6 y la creacin de la
accin de inconstitucionalidad (Art. 93 N 7), en virtud de la cual
los preceptos legales anteriormente estimados como inaplicables,
pueden ser excluidos del ordenamiento jurdico, mediante una
sentencia del Tribunal Constitucional que as lo declare; en otras
palabras, el Guardin de la Constitucin adoptar en este ltimo caso
el carcter de legislador negativo, como sealara el autor CARL
SCHMITT. Al segundo respecto, cabe destacar que el proyecto que
modifica la Ley Orgnica Constitucional del Tribunal Constitucional
(actualmente en segundo trmite constitucional) contempla la
siguiente modificacin al artculo 31 de la misma: Toda sentencia del
Tribunal que modifique o altere sustantivamente lo que hubiere
resuelto con anterioridad sobre la misma materia, deber declarar
tal circunstancia y precisar las razones fundadas en que dicho
cambio se sustenta. Es decir, se establece que las sentencias
anteriores del Tribunal obligan a las posteriores, generndose as,
un sistema de precedentes . Este tema es del todo nuevo en Chile,
pues como es bien sabido, nuestro ordenamiento se caracteriza por
haberse aferrado al efecto relativo de las sentencias desde que
este fue establecido por primera vez en el Cdigo Civil (en el ao
1857). Este importantsimo cambio dotar de una extraordinaria fuerza
a las resoluciones del Tribunal Constitucional, las que, al
vincular a todos los rganos estatales -incluso a s mismo- vendrn
revestidas de un nuevo vigor, de mejores y ms ricos criterios y
fundamentaciones en cuanto a lo jurisprudencial y principalmente,
de mayor estabilidad.
-
LOS RGANOS DE CONTROL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL CHILENO
1. Nocin y clasificacin del control Como primera gran cuestin,
hay que sealar que la relacin entre control y Estado constitucional
puede ser determinada desde una doble perspectiva. Por una parte,
el control es el ncleo central del Estado constitucional; a su vez,
por la otra, el control encuentra su parmetro jurdico en lo
"constitucionalmente adecuado", que est determinado,
principalmente, por los valores y principios que definen el telos
constitucional. La nocin de control es muy vieja; tanto, puede
decirse, como la nocin misma de organizacin. En el idioma ingls
"control" se refiere a dominio, a diferencia de lo que ocurre en
francs, en el que el trmino se restringe ms bien a "comprobacin".
El diccionario de la Real Academia Espaola otorga a la palabra los
siguientes significados: "inspeccin", "fiscalizacin",
"intervencin", "dominio", "mando", "preponderancia". Del mismo
modo, esta pluralidad de significados que se ha observado en el
mbito lingstico, se reitera en el contexto jurdico, donde, como
expresa S. GALEOTTI, el trmino control se refiere a fenmenos muy
diversos, tales como el control poltico, el control jurdico, el
control social, etc. Bajo las diversas formas (parlamentaria,
judicial, social, etc.) del control del poder y bajo las diversas
facetas (freno, vigilancia, revisin, inspeccin, etc.) que tal
control puede revestir, late una idea comn: hacer efectivo el
principio de la limitacin del poder.3 Del mismo modo, todos los
medios de control, en el Estado constitucional, estn orientados en
un slo sentido y todos responden, objetivamente, a un nico fin:
fiscalizar la actividad del poder para evitar abusos. Adems,
tambin, cualquiera sea la forma del control, existen elementos
comunes a todas ellas, como seala F. RUBIO LLORENTE, en primer
lugar el de la dualidad de sujetos y en segundo trmino, aunque de
manera ms oscura, el de la existencia de una regla de actuacin(...)
con la que puede ser contrastada la actuacin sometida a control.
Razn por la cual, para M. S. GIANNINI el control consta de un
juicio de conformidad a ciertas reglas, que implica en caso de
disconformidad una medida represiva preventiva o rectificadora.
Dicho en otros trminos, el control es la verificacin de
limitaciones preestablecidas, y nunca se traduce en una limitacin
en si misma. 3 Dentro de este punto, tambin resulta de inters hacer
mencin a la contribucin de K.
LOEWENSTEIN sobre los controles y su clasificacin en
horizontales (intra e interorgnicos) y verticales. En efecto, sobre
el particular este autor seala: Las tcnicas del control son,
estructuralmente, de dos tipos. Cuando las instituciones de control
operan dentro de la organizacin de un solo detentador del poder,
son designadas como controles intraorgnicos. Cuando, por otra
parte, funciona entre diversos detentadores del poder que cooperan
en la gestin estatal, se les designa como controles
interorgnicos(...) Los controles intrargano e interrgano
constituyen conjuntamente la categora de los controles
horizontales. Lgicamente, esta categora del control horizontal
exige ser completada y confrontada con la articulacin vertical del
proceso poltico. Bajo esta segunda categora se entienden aqu
aquellos controles que operan entre la totalidad de los
detentadores del poder establecidos constitucionalmente y
encargados de dirigir el proceso gubernamental, y todas las otras
fuerzas sociopolticas de la sociedad estatal, que pueden funcionar
sobre una base territorial, pluralista y hasta individual (Teora de
la Constitucin, pgs. 232 y 233).
-
Dentro del objeto de nuestro curso, solamente se destacarn dos
tipos de controles: el control jurdico y el control poltico. En
general, como expresa M. ARAGON, el control poltico es aquel en que
el control se realiza con plena libertad de valoracin; como es el
caso del control parlamentario. A su vez, contina este autor, es
control jurdico aquel que contiene la existencia de algn parmetro,
aunque sea muy flexible y escasamente normativo, de control, porque
tal existencia ya es suficiente para excluir la absoluta libertad
de valoracin. En este sentido, de acuerdo al criterio de
diferenciacin, entre el control jurdico y el control poltico,
expuesto por el profesor M. ARAGON, se puede distinguir las
siguientes situaciones: -La primera diferencia entre ambos
controles, consiste en el carcter "objetivado" del control jurdico,
frente al carcter "subjetivo" del control poltico. Ese carcter
objetivado significa que el parmetro o canon de control es un
conjunto normativo, preexistente y no disponible para el rgano que
ejerce el control jurdico. En cambio, el carcter "subjetivo" del
control poltico significa todo lo contrario: que no existe canon
fijo y predeterminado de valoracin, ya que sta descansa en la libre
apreciacin realizada por el rgano controlante, es decir, que el
parmetro es de condicin eventual y plenamente disponible. -La
segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o
la valoracin del objeto sometido a control est basado, en el primer
caso, en razones jurdicas (sometidas a reglas de verificacin) y, en
el segundo, en razones polticas (de oportunidad). -La tercera
diferencia consiste en el carcter "necesario" del control jurdico
frente al "voluntario" del control poltico. "Necesario" el primero
no solo en cuanto que el rgano controlante ha de ejercer el control
cuando para ello es solicitado sino tambin en que si el resultado
del control es negativo para el objeto controlado el rgano que
ejerce el control, ha de emitir, necesariamente, la correspondiente
sancin, es decir, la consecuencia jurdica de la constatacin
(anulacin o inaplicacin del acto o la norma controlada). Mientras
que el carcter "voluntario" del control poltico significa que el
rgano o el sujeto controlantes es libre para ejercer o no el
control y que, de ejercerse, el resultado negativo de la valoracin
no implica, necesariamente, la emisin de una sancin.
-La ltima diferencia relevante que queda por destacar es la que
se refiere al carcter de los rganos que ejercen uno u otro tipo de
control. El control jurdico es realizado por rganos imparciales,
independientes, dotados de especial conocimiento tcnico para
entender de cuestiones de Derecho: en esencia los rganos
judiciales, mientras que el control poltico est a cargo
precisamente de sujetos u rganos polticos.
2. Sistema orgnico de control jurdico
-
A) Control jurisdiccional: a.1. Tribunales ordinari os de
justicia (v. gr., la jurisdiccin contencioso-administrativa y el
recurs o de proteccin) a.2. Justicia constitucional: Tribunal
Constitucional
B) Control no jurisdiccional. Contralora General d e la
Repblica
En este acpite, solamente, se abordarn previos al anlisis
particular del actual Tribunal Constitucional- los fundamentos y
caractersticas del sistema mixto o comparado de jurisdiccin
constitucional chilena antes de la reforma de 2005.
Se ha dicho que la Constitucin es una norma jurdica, pero no
cualquier norma, sino aquella de mayor jerarqua dentro del
ordenamiento jurdico. Tambin se ha indicado que esta norma de
jerarqua superior es directamente aplicable a todos los poderes
pblicos y a los particulares (artculo 6 de la Constitucin). La
Carta debe proteger su supremaca a travs de los mecanismos de
defensa jurdica que ella misma establece. Esta defensa jurdica es
lo que se denomina Jurisdiccin Constitucional, la cual, en general,
persigue proteger la supremaca de la Carta Fundamental, tanto en su
aspecto formal como material (su aspecto de forma como de fondo).
Sobre el particular, cabe recordar tambin que los poderes pblicos
estn limitados por las normas constitucionales, razn por la cual la
Jurisprudencia Constitucional, en ltima instancia, como seala Mauro
Cappelletti, implica un tipo de norma, instituciones y
procedimientos que persigue limitar y controlar el poder poltico.
La jurisdiccin constitucional es heredera de una tradicin
norteamericana y europea. Segn la doctrina general, dentro de los
sistemas de Jurisdiccin Constitucional existentes se destacan
principalmente dos bloques, los sistemas de Jurisdiccin difusa y
los sistemas de Jurisdiccin concentrada. El primero se inspira en
la experiencia de los Estados Unidos; y el segundo, en la tradicin
austriaco-kelseniana. Sistema de Jurisdiccin difusa: Acerca de la
jurisdiccin difusa hay que recordar que este sistema aparece
ntimamente relacionado con la nocin de Constitucin como norma,
particularmente con la experiencia constitucional de los Estados
Unidos en 1787. El constitucionalismo norteamericano determina una
tcnica de atribuir a la Constitucin el valor normativo superior, es
lo que se denomina como el higher law, que significa el Derecho
superior o ms alto, el que, a su vez, ser apoyado sobre la llamada
judicial review, o sea la facultad de declarar inconstitucional las
leyes que se contrapongan a la Constitucin. Esta doctrina tiene su
punto de partida en la importante sentencia del juez Marshall en
1803, en el caso Marbury v/s Madison. En esa sentencia el Juez
Marshall aplica por
-
primera vez el parmetro constitucional como Derecho superior
sobre las Leyes Federales, estableciendo la doctrina de que la
Constitucin es la norma de jerarqua superior y que todos los jueces
estn encargados de velar por dicha supremaca. Sistema de
Jurisdiccin concentrada: Tambin denominado sistema
autriaco-kelseniano, difiere del sistema norteamericano en puntos
decisivos. Entre los ms importantes est el que se relaciona con el
rgano encargado del control de constitucionalidad. Al respecto el
profesor Eduardo Garca de Enterra ha sealado lo siguiente: frente
al llamado control difuso americano que implica que todos los
jueces estn habilitados para inaplicar las leyes cuando las juzgan
contrarias a la Constitucin (multiplicidad de control, en el que,
sin embargo, pone orden el principio de la stare decisis, que
vincula a los Tribunales inferiores a la jurisprudencia de la Corte
Suprema de los Estados Unidos), el sistema kelseniano configura un
control concentrado confiado a un solo tribunal, el Tribunal
Constitucional, nico habilitado para declarar la
inconstitucionalidad de una ley, al cual debern dirigirse los
Tribunales que estn en la duda de aplicar una ley. En definitiva,
la defensa de la Constitucin, cualquiera que sea el sistema de
jurisdiccin constitucional, importa la garanta o proteccin de un
conjunto de valores polticos jurdicamente expresados, como dice el
autor alemn Bckenfrde, que determina el marco de lo
constitucionalmente adecuado, cuya realizacin corresponde a esta
jurisdiccin. La pregunta que surge por s sola respecto a esta
cuestin es la siguiente: Cul de los sistemas de jurisdiccin
constitucional enunciados era aplicable en Chile? La respuesta a
este interrogante, al igual que en la mayora de los pases
latinoamericanos, se debe enmarcar dentro de la influencia de ambos
sistemas de jurisdiccin constitucional. En relacin al sistema
difuso clsico, el control de constitucionalidad chileno tiene su
reflejo en el llamado recurso de inaplicabilidad, y que la
Constitucin entregaba su resolucin en forma exclusiva a la Corte
Suprema chilena (antiguo art. 80 de la Constitucin). En trminos
generales, este recurso es un control concreto de
constitucionalidad de preceptos legales que tiene por objeto
suspender su eficacia para el caso particular en cuestin, es decir,
no produce efectos generales, sino relativos o tambin denominados
efectos inter pares. No obstante la influencia en este caso del
sistema norteamericano, exista una diferencia fundamental respecto
de aqul, ya que el recurso de inaplicabilidad lo conoca
exclusivamente la Corte Suprema y en los Estados Unidos, adems de
la Corte Suprema Federal, lo conocen todos los tribunales
ordinarios de los Estados Unidos. Otra diferencia es que la
resolucin de la Corte Suprema chilena era slo para el caso
particular, y la resolucin de la Corte Suprema Federal (Estados
Unidos), en virtud del principio de stare decisis, produce efectos
erga omnes, de efectos generales. En cuanto al esquema kelseniano
de un sistema de control concentrado, antes de la reforma de 2005,
no era el que estaba presente en la Carta Fundamental chilena en
cuanto a la existencia de un Tribunal
-
Constitucional, ya que, no obstante la existencia de un Tribunal
Constitucional autnomo, el Tribunal chileno no comparta en general
las caractersticas de los Tribunales Constitucionales europeos. La
principal diferencia con los Tribunales europeos parta, en primer
lugar, del hecho que el Tribunal chileno estaba inserto dentro de
un sistema de Jurisdiccin compartida, junto con la Corte Suprema,
eso no ocurre en los tribunales europeos, ya que la jurisdiccin
constitucional es exclusiva de los tribunales constitucionales. La
segunda diferencia es que el Tribunal Constitucional chileno no
conoca de las llamadas cuestiones de constitucionalidad que tienen
por objeto declarar la inconstitucionalidad de una ley una vez que
sta haya entrado en vigencia. En tercer lugar, el Tribunal
Constitucional no posee an la competencia para conocer del llamado
recurso de amparo, que protege los derechos fundamentales. En el
sistema europeo, por ejemplo, el alemn o el espaol, el Tribunal
Constitucional o los Tribunales Constitucionales conocen de dicho
recurso de amparo, incluso por esa va se pueden anular sentencias
judiciales. La razn fundamental de esta diferencia del Tribunal
Constitucional chileno con el sistema europeo radicaba en que la
influencia que tom el constituyente de 1980 fue el modelo del
Consejo Constitucional francs, que no es precisamente el paradigma
del sistema europeo. En resumidas cuentas, el sistema chileno de
Jurisdiccin Constitucional se caracterizaba por ser de una
naturaleza mixta o compartida. Es decir, por una parte estaba el
Tribunal Constitucional, y por otra la Corte Suprema. Ahora bien,
en lo referente al Tribunal Constitucional, hay que recordar que
tiene su origen en Chile en la reforma constitucional de 1970, que
modifica la Constitucin de 1925 e incorpora un tribunal muy similar
en sus atribuciones al Consejo Constitucional francs. Este tribunal
funcion hasta 1973, y como producto del Golpe de Estado de ese ao,
la Junta Militar pone trmino a sus funciones. La Constitucin de
1980 restablece este Tribunal Constitucional y lo regulaba en su
captulo VII, artculos 81 a 83. Adems, en el ao 1981 se dicta una
ley Orgnica que regula la organizacin y funciones del Tribunal
Constitucional (Ley Orgnica N 17.997). Actualment e, con la reforma
de 2005, se vive la tercera etapa de nuestro Tribunal
Constitucional, cuya consagracin se encuentra establecida en el
captulo VIII, artculos 92 a 94, y est an pendiente las profundas
modificaciones que se han propuesto de su ley orgnica. Con su nuevo
campo atributivo, las principales caractersticas del Tribunal
Constitucional son las siguientes: 1 Realiza un control de tipo
concentrado, al igual que los Tribunales Constitucionales europeos,
es decir, como un organismo autnomo e independiente del Poder
Judicial (as lo seala el artculo 1 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constit ucional), y puede actuar como un rgano contramayoritario. 2
Posee un amplio campo de competencia, que abarca desde las
violaciones a la Constitucin (forma y fondo), provenientes del
Poder Legislativo, hasta las que procedan de actos administrativos
dictados por el Presidente de la Repblica, pasando tambin por
conductas atentatorias del sistema democrtico (artculo 93 de la
Constitucin). 3 Se caracteriza por la abstraccin en el control de
constitucionalidad de las normas legales y las normas infralegales,
es decir, desligado de todo presupuesto real de aplicacin de la
norma que se impugna;
-
sin embargo, tambin lleva a cabo un control concreto en el caso
especfico de la cuestin de inaplicabilidad de preceptos legales, es
decir, vinculado a un presupuesto real de aplicacin de la norma que
se pretende impugnar, y adems dicho control concreto, tiene por
objeto declarar la ineficacia y no la invalidez de un precepto
legal en un caso particular. 4 Se trata de un control de
constitucionalidad preventivo, es decir, antes de que la norma
entre en vigencia, como asimismo de un control represivo, esto es,
una vez que la norma en cuestin ha entrado en vigor. 5 Se
caracteriza, por regla general, por la naturaleza poltica de los
rganos legitimados para el recurso, esto significa que slo pueden
recurrir ante l, el Presidente de la Repblica, los diputados o
senadores; del mismo modo, en otros casos es procedente la accin
popular; y en situaciones de excepcin, es factible que el propio
Tribunal pueda proceder de oficio. 6 Las sentencias del Tribunal
Constitucional son el resultado de un control objetivo, esto es, en
principio slo basado en razones jurdicas como tribunal de Derecho
que es, y las sentencias del Tribunal Constitucional producen
efectos generales o tambin llamado erga omnes, con la importante
excepcin de la cuestin de inaplicabilidad, que produce slo el
efecto de ineficacia para el caso particular del precepto legal
cuestionado. 3. Tribunal Constitucional (captulo VIII, artculos 92
94)
a) Composicin, funcionamiento y responsabilidad (art. 92)
Desde el momento que este tribunal es el guardin de la
Constitucin, no slo estamos en presencia de un rgano de naturaleza
estrictamente jurdica, si no tambin poltica. Por ello en la
designacin de sus integrantes intervienen rganos de alto contenido
poltico, como es el caso del Presidente de la Repblica y el
Senado.
Sobre el particular, generaba una profunda controversia el
mecanismo de designacin de los magistrados del Tribunal
Constitucional hasta antes de las reformas de 2005, pues la
intervencin del Consejo de Seguridad Nacional que contemplaba la
Carta, constitua uno de los enclaves antidemocrticos de sta. Razn
por la cual, el nuevo texto constitucional fija que la eleccin de
los magistrados se efecte de la siguiente forma: tres designados
por el Presidente de la Repblica, cuatro nombrados por el Senado de
la Repblica (dos designados directamente por ste y dos a proposicin
de la Cmara de Diputados), y tres por la Corte Suprema.
Los miembros del Tribunal durarn 9 aos en sus cargos, se
renovarn por parcialidades cada tres aos y sern inamovibles. Tambin
les ser aplicable el lmite de edad de 75 aos.
En cuanto al funcionamiento, ste ser en pleno o divididos en dos
salas. En el primer caso, el qurum mnimo para sesionar ser de ocho
miembros, y en el
-
segundo de cuatro. Los acuerdos se adoptarn por simple mayora,
salvo que su ley orgnica (an en tramitacin su modificacin) exija un
qurum diferente.
En lo referente a la responsabilidad de los magistrados,
prevalece el principio destinado a alejarlos de todo
cuestionamiento poltico, a fin de no desvirtuar o alterar por esa
va su funcionamiento y, en consecuencia, no es procedente la
acusacin constitucional de sus integrantes. Eso s, le pueden
afectar inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes.
b) Atribuciones (art. 93)
Las atribuciones del Tribunal Constitucional se encuentran
contendidas en el artculo 93, que las describe en diecisis
numerales y constituye su norma de clausura.
Siguiendo un nuevo criterio que surge a la luz de las reformas
de 2005, estas atribuciones pueden clasificarse atendiendo a la
legitimacin activa para requerir el pronunciamiento de esta
Magistratura. En este sentido, stas se pueden dividir del siguiente
modo:
I) Acciones de inconstitucionalidad provenientes de re
querimientos de los particulares : Art. 93 ns 2, 6, 7, 10 y 13
1) Control de Constitucionalidad de los autos acord ados: art.
93 n2
El pronunciamiento de autos acordados constituye una de las
manifestaciones de las facultades econmicas conferidas a los
Tribunales Superiores de Justicia para el ejercicio de sus
funciones y que tiene por objeto asegurar una ms cumplida y
expedita administracin de justicia. Esto se traduce en la dictacin
de normas jurdicas que pueden tener alcance general o particular
segn vayan dirigidas a ordenar el accionar de todos quienes acceden
a la funcin jurisdiccional o slo de aquellos que la ejercen o
coadyuvan a su ejercicio- y que tienen su origen en un mandato
expreso de la ley o en la discrecionalidad de la magistratura ante
la falta de reglamentacin expresa sobre determinados aspectos
procedimentales complementarios. De esta manera, segn un sector de
la doctrina nacional, si bien los autos acordados son fuente
externa y directa del Derecho Procesal -al igual que la
Constitucin, la Ley Procesal y los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos- la existencia de una reserva legal genrica en
relacin con las materias procesales en la Constitucin (artculo 63,
N 3) excluira a priori
-
cualquier intento de los Tribunales Superiores por suplir el
silencio del legislador procesal por esta va. En cambio, para otro
sector doctrinario, la finalidad de velar por un mejor servicio
judicial va directamente relacionada, en palabras de D. HARASIC,
con la posibilidad que le asiste al Poder Judicial de complementar
materias no expresamente reguladas por va de la ley mediante el
pronunciamiento de estas disposiciones. No obstante lo anterior,
surge inmediatamente la duda sobre la legitimidad de invocar la
economa procesal para justificar la dictacin de autos acordados en
que se viole sustancialmente el dominio legal o incluso, se prive u
obstaculice la posibilidad de defensa, mediante el establecimiento
de requisitos o parmetros que no han sido siquiera insinuados por
el Constituyente. Es por ello, que esta especie de control se
erige, principalmente, adems en una garanta de los justiciables
ante el abuso que los rganos jurisdiccionales puedan hacer de sus
atribuciones, al exacerbarlas ms all de lo racional y de lo
constitucionalmente adecuado. Una caracterstica de mxima gravitacin
que se encuentra estrechamente relacionada con lo anterior, es que
adems de los rganos colegisladores, se encuentra legitimada para
requerir el pronunciamiento del Tribunal Constitucional toda
persona que sea parte en un juicio o gestin pendiente ante un
tribunal ordinario o especial, o desde la primera actuacin del
proceso penal, en el caso de verse afectada en el ejercicio de sus
derechos fundamentales por lo dispuesto en el respectivo auto
acordado. Por lo tanto se trata de un control concreto referido a
un determinado agravio que afecte a cualquier derecho subjetivo
fundamental que reconozca nuestro ordenamiento constitucional. El
precepto declarado inconstitucional por este numeral, se entender
derogado desde la publicacin en el Diario Oficial de la sentencia
que acoja el reclamo, la que no producir efecto retroactivo (art.
94, inciso 3).
2) Accin de Inaplicabilidad de los preceptos legal es: art. 93 n
6
La inaplicacin consiste, como seala Emilio PFEFFER, en la
suspensin de la eficacia de un precepto legal por producir efectos
contrarios a la Constitucin. De lo anterior se desprende que el
control de la norma en este caso es concreto, es decir, relativo a
los efectos que produce el precepto legal en su aplicacin ms que a
vicios de inconstitucionalidad considerados abstractamente.
Siguiendo a R. ALEXY, lo susceptible de inaplicacin es un enunciado
normativo del precepto legal que se objeta, y no, dicha norma en
general4.
4 Segn el autor, toda norma posee una serie de enunciados
normativos, que son los distintos significados o connotaciones que,
en la prctica, tiene la misma. El tenor literal del artculo 93 n 6
permite colegir que es susceptible de inaplicabilidad slo un
enunciado prctico de all que el efecto de la sentencia sea inter
pares o concreto- y no, la multiplicidad de acepciones de un
precepto legal.
-
El objeto controlado por la accin de inaplicabilidad es un
precepto legal, lo que se traduce positivamente en que cualquier
precepto con fuerza y rango de ley puede ser controlado de forma
represiva por esta va, y negativamente, en la exclusin del
ejercicio de esta forma de control sobre cualquier norma que no
goce de las cualidades anteriores. Respecto a los tratados
internacionales, siguiendo a los profesores Mario VERDUGO y Emilio
PFEFFER, se debe tener presente que, en virtud a lo dispuesto en el
inciso 2 del artculo 5 de la Carta, escapan de este control los
tratados internacionales que se refieren a derechos humanos, por
cuanto ellos tienen jerarqua y rango constitucional, esto es, son
parte del contenido material de la Constitucin. La otra clase de
tratados, se estima, que tampoco podran ser objeto de
inaplicabilidad, pues se trata claramente de normas supralegales,
que poseen fuerza y rango superior a la ley (asunto que se
desprende del artculo 54, n 1) , y en ellas asimismo se ha asumido
un compromiso internacional, no pudiendo invocarse, una vez en
vigor el tratado, la legislacin interna para inaplicar su
contenido.
Como presupuesto procesal de esta accin, se requiere la
existencia de un juicio o gestin pendiente, es decir, de cualquier
actuacin, sea contenciosa o voluntaria, ante cualquier tribunal,
sea ordinario o especial, en una causa sobre la cual no haya recado
sentencia ejecutoriada.
En directa relacin con todo lo anteriormente sealado, se exige
adems que el precepto legal impugnado sea decisivo en la resolucin
del juicio o gestin de que se trate; razn por la cual podra
excluirse el conocimiento de una accin que impugne un precepto
legal no decisivo a efectos de la resolucin del litigio, pues lo
que se quiere evitar es que la prctica judicial convierta esta
accin en una maniobra dilatoria de otros procesos o en una
estrategia de litigacin. Refuerza esto, el hecho que la accin de
inaplicabilidad ha de ser fundada razonablemente por quien la
incoa. En este sentido, se plantea, como requisito previo a su
tramitacin, un juicio de admisibilidad, que lleva a cabo, sin
ulterior recurso, una sala del Tribunal, la cual debe verificar :
a) la existencia de una gestin pendiente ante un tribunal ordinario
o especial; b) que la aplicacin del precepto legal impugnado pueda
resultar decisivo en la decisin del asunto; c) que la impugnacin
est fundada razonablemente; y d) se cumplan los dems requisitos que
establezca la ley. Sobre el particular, se debe hacer presente que
los requisitos de admisibilidad de las letras b) y c), implican no
slo una verificacin de forma sino tambin un juicio de fondo,
cuestin compleja pues implica una gran discrecionalidad del
Tribunal, frente a lo cual, adems, no procede recurso alguno.
De esta accin conocer una sala del Tribunal Constitucional, a la
que corresponder tambin pronunciarse sobre la suspensin del
procedimiento en el cual se aplica el precepto legal impugnado. La
sentencia que se dicte producir efectos relativos o inter pares y
slo hacia el futuro ex nunc. Esta resolucin no es susceptible de
recurso alguno, segn se desprende del artculo 94 de la Carta
Poltica.
-
Por ltimo, no obstante que esta cuestin de inconstitucionalidad
se est estudiando en el acpite de requerimiento de particulares,
existe tambin la nueva legitimacin activa del tribunal de la causa
(juicio incidental de inconstitucionalidad), asunto que posibilita
al tribunal ordinario elevar a la verificacin del Tribunal
Constitucional todo precepto legal que existan dudas de su
constitucionalidad. Sin duda que existen grandes retos frente en
esta nueva relacin de colaboracin entre los tribunales ordinarios y
el Tribunal Constitucional en Chile, especialmente en torno al
procedimiento que ha de darse a esta atribucin de control. Hecho
que cobra especial relevancia, pues aun est pendiente en el
Congreso Nacional la reforma de la ley orgnica del Tribunal
Constitucional actualmente en vigor. Sobre este punto, como se
mencion en clases, la admisibilidad en Espaa se encuentra precedida
de un proceso ordinario o proceso a quo, radicado exclusivamente en
el juez ordinario, quien precisamente suscita la cuestin, y lo hace
porque, en un proceso del que conoce, le surge la duda de
constitucionalidad respecto de normas con fuerza de ley, en una
clara perspectiva de control concreto (en el artculo 163 de la
Carta espaola, se establece: Cuando un rgano judicial considere, en
algn proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de
cuya validez depende el fallo, pueda ser contraria a la
Constitucin). Tal cuestin, asimismo, desencadena la apertura de
otro proceso, el proceso ad quem, ante el Tribunal Constitucional,
cuyo objeto es verificar la constitucionalidad de las reglas
cuestionadas con el carcter de control abstracto con efectos erga
omnes; lo cual se diferencia con el caso chileno, que busca la
declaracin de inconstitucionalidad con efectos inter pares (art.
93, n 6), y slo en la instancia de la acci n de
inconstitucionalidad (art. 93, n 7), se lleva a cabo, en el mismo
Tribu nal Constitucional, un control abstracto con efectos erga
omnes.
3) Accin de Inconstitucionalidad de los preceptos legales: art.
93 n 7
La accin de inconstitucionalidad de un precepto legal tiene como
consecuencia principal la cesacin de los efectos del mismo con
alcance erga omnes. Como se ha encargado de sealar el propio
Constituyente, la sentencia estimatoria del Tribunal
Constitucional, en este sentido, produce efectos derogatorios5
desde la fecha de su insercin en el Diario Oficial.
A diferencia de la accin de inaplicabilidad, la de
inconstitucionalidad supone un enjuiciamiento sobre la adecuacin de
la norma con la juridicidad constitucional abstractamente
considerada, en lo que L. FERRAJOLI denomina su contexto de
fundamentacin, esto es, su aptitud jurdica para ser obligatoria en
relacin con su gnesis formal y material, sin alusin a su eficacia
en la prctica. Dicho en otras palabras, se controla la norma en
abstracto, esto es, sin referencia a ninguna aplicacin concreta de
la misma.
5 Este es el controvertido efecto de Legislador Negativo que
Carl SCHMITT atribua a las sentencias de inconstitucionalidad
dictadas por el Tribunal Constitucional.
-
No obstante que el control por esta va es realizado en
abstracto, ste contempla como presupuesto procesal, la existencia
de una sentencia previa de inaplicabilidad. Es as como la sentencia
precedente cobra especial relevancia, en tanto supone, por una
parte, un fuerte indicio de inconstitucionalidad y, por otra, un
enjuiciamiento totalmente ajeno al actual, ya que la norma es
examinada teniendo slo como parmetro lo constitucionalmente
adecuado sin referencia a consideraciones externas. Por ello, la
inaplicabilidad de un precepto legal no necesariamente provoca la
inconstitucionalidad de la misma norma, pues se trata de niveles de
enjuiciamiento distintos.
Las anteriores ideas han sido ratificadas jurisprudencialmente
por el Tribunal Constitucional, en la sentencia rol n 558
(590)/2006 de 5 de junio de 2007, que en su considerando 5 indica
lo siguiente:
Que el juicio de inconstitucionalidad expresa una comparacin
abstracta de dos normas de distinto rango, para constatar su
manifiesta incompatibilidad. La ilegitimidad constitucional del
precepto legal emana de su propio enunciado, sin referencia a una
situacin singular. La sentencia estimatoria de
inconstitucionalidad, que excluye el precepto del ordenamiento
jurdico, produce efectos generales.
En la inaplicabilidad, por el contrario, la decisin
jurisdiccional ha de recaer en la conformidad o contrariedad con la
Constitucin que la aplicacin de la norma impugnada puede tener en
el caso concreto y no, necesariamente, en su contradiccin abstracta
y universal con la preceptiva constitucional. Los efectos de la
resolucin son relativos y conciernen a las partes del juicio o
gestin en que inciden.
De lo expuesto se sigue que no existe una relacin causal entre
ambos juicios de inaplicabilidad e inconstitucionalidad- , en
trminos que la inaplicacin de un precepto provoque necesariamente
su inconstitucionalidad. Perfectamente una disposicin declarada
inaplicable puede ser constitucional en abstracto y resultar
aplicable en otros casos.
De esta accin, el Tribunal Constitucional conoce en pleno y la
sentencia de inconstitucionalidad tiene efectos generales y ex
nunc. Esto ltimo, a juicio del profesor L. ROS, conlleva la
hiptesis de incerteza de haberse fallado en casos previos conforme
a una ley inconstitucional, es decir, conforme a una ley que en
definitiva siempre debi estar privada de su fuerza obligatoria por
ser contraria a la Constitucin, pero que mantendr su valor en esas
causas, al amparo del efecto de cosa juzgada.
Habr accin pblica para requerir al Tribunal la declaracin de
inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad de ste para
declararla de oficio.
Por ltimo, hay que indicar que hasta la fecha solamente en una
oportunidad el Tribunal Constitucional ha estimado un requerimiento
de inconstitucionalidad, como aconteci en la sentencia rol n
681/2006 de 26 de marzo de 2007, que en su parte resolutiva
seala:
SE RESUELVE QUE EL ARTCULO 116 DEL CDIGO TRIBUTA RIO ES
INCONSTITUCIONAL,
CONSIDERNDOSE DEROGADO, COMO EFECTO DE LA APLICACIN DEL ARTCULO
94, INCISO TERCERO,
-
DE LA CONSTITUCIN, DESDE LA PUBLICACIN EN EL DIAR IO OFICIAL,
DENTRO DE TERCERO DA, DE
LA PRESENTE SENTENCIA.
4) Acciones relativas a las inhabilidades, incompat ibilidades y
causales de cesacin en el cargo de Ministros de Estado: art . 93 n
13 Hay accin pblica para requerir el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional en relacin con esta materia. Antes de proceder al
examen de fondo de la accin deducida, se realiza, por parte del
rgano controlante, un examen de admisibilidad de la misma