-
SINTEZE CURS POLITICI PUBLICE
Lector univ.dr. Mircea BOTEI
Tema 1. CONSIDERAII PRIVIND NOIUNEA DE POLITICI PUBLICE
Procesul de reform a statului n Romnia presupune, printre
altele, i ntrirea
mecanismelor de formulare, implementare i evaluare a politicilor
publice.
Mare parte a studiilor de politici publice sunt de provenien
american, experiena
european n materie fiind de dat mai recent. n Romnia suntem la
nceput de drum n privina
acestor studii.
Trebuie fcut distincia clasic ntre termenul de policy (o politic
public, ca un
program de aciune) i politics (politica, n general).
Termenul de politic public a ptruns n Romnia, n studiile de
specialitate i n
limbajul curent, destul de trziu (la sfritul anilor 90) i exist
numeroase ambiguiti la nivelul
simului comun asupra sferei de cuprindere a acesteri noiuni. O
posibil explicaie: termenul a
fost mprumutat din limba englez- policy-, dar nu exist o
traducere specific n limba
romn, alta dect cea de politic. Or, n mod tradiional, politica
nseamn cu precdere
activitatea partidelor politice, a Parlamentului, declaraii
politice, campanii electorale etc., de aici
i tentaia de contaminare a nivel terminologic. Ca urmare, Romnia
a preferat utillizarea
termenului din literatura francez, i anume cel de politic public
(politique publique).
Educaie, sntate, asisten social, transport n comun, drumuri
naionale. Acestea sunt
doar cteva dintre aspectele ce formeaz contextul social n care
ne desfurm activitatea. n
lipsa lor, viaa ar fi, cu siguran, insuportabil pentru noi.
Chiar dac fiecare individ are nevoi
educaionale sau medicale diferite, oricine are astfel de nevoi.
Nivelul de dezvoltare al unei
societi este strns legat de angajamentul membrilor si ca orice
individ s beneficieze de
instrumente elementare de dezvoltare i supravieuire.
Transpunerea n practic a acestor
angajamente cu privire la bunstarea membrilor societii se
realizeaz prin intermediul
politicilor publice. O politic public reprezint deci un ansamblu
de msuri luate de ctre o
autoritate legal i responsabil care vizeaz mbuntirea condiiilor
de via ale
cetenilor.
Elemente ale conceptului de politic public:
- aciunea n baza autoritii: politica public este o aciune
implementat de structurile
puterii, structuri care au autoritatea legislativ, politic i
financiar de a aciona;
-
2
- o reacie la problemele societii: politicile publice ncearc s
rspund unei
nevoi/probleme concrete a societii;
- orientat spre un scop: atingerea unor obiective delimitate n
ncercarea de a rezolva o
rezolva o nevoie/problem a comunitii (grupului int);
- cursul aciunii: politica public nu este o decizie singular
(aciune sau reaciune), ci o
abordare/strategie integrat;
- o decizie de a face / a nu face ceva: politica public poate fi
implementat cu scopul de a
rezolva o problem sau, bazndu-se pe presupunerea c problema
poate fi rezolvat n cadrul
politicilor deja existente, un Guvern poate decide c nu mai este
cazul s mai acioneze;
- politica este dus la ndeplinire de un actor/grup de actori:
politica este, n general,
implementat, de o structur de implementare alctuit din mai muli
actori i, n cazuri mai rare,
de o singur structur (de exemplu, de o agenie
guvernamental);
- o justificare a unei aciuni: orice politic public trebuie s
includ motivarea
aciunii/nonaciunii;
- o decizie luat: politica public este o decizie asumat, nu o
promisiune sau o intenie.
Alte definiii ale politicii publice:
- suma activitilor guvernamentale realizate fie direct, fie prin
intermediul unor ageni,
prin prisma influenei pe care acele activiti o au asupra vieii
cetenilor;
- ceea ce decid guvernele s fac sau s nu fac.
Niveluri ale politicii publice:
- alegeri de politici publice (policy choise) operate de cei
care dein autoritatea de a
folosi puterea politic pentru a influena vieile cetenilor,
rezultatul acestor alegeri fiind o
politic ce poate fi implementat pracic;
- aciuni realizate de guvernmnt pentru implementarea politicilor
alese (de exemplu,
prin cheltuieli bugetare, angajarare de funionari, promulgare de
reglementri);
- impactul politicilor asupra cetenilor, modul n care viaa
acestora este influenat de
ncercarea de implementare a unei politici.
Procesul de elaborare a unei politici (policy making) poate fi
vzut att ca proces
analitic (rezolvarea unei probleme), ct i ca proces politic. Din
prima perspectiv, cea a
-
3
rezolvrii problemelor, policy making reprezint cutarea de soluii
pentru problemele existente,
fcnd apel la raionalitate n vederea ndeplinirii scopurilor
publice. Dac avem n vedere a doua
perspectiv, procesul de elaborare a politicii vzut ca proces
politic, atenia cade asupra
conflictelor i dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla
procesul de luare a deciziei,
urmrind propriul interes, i pe eforturile de a defini scopurile
publice. Politica fiind neleas
drept activitatea de cutare de scopuri comune n rezolvarea
conflictelor.
Bibliografie:
Andrei Trandafira, Politicile publice-ntre stat, aciune colectiv
i pia, n * * *,
(coord. Florin Bondar), Politicile publice i administraia
public, Editura Polirom, 2007, p.
19-46;
Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice,
Bucureti, 2009, p.13-21.
TEMA 2. ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE
I. Tipologia politicilor publice
a. n funcie de criterii formale (instituionale):
- politici naionale;
- politici locale;
- politici interguvernamentale.
b. n funcie de grupurile de ceteni crora le sunt adresate
(politici pentru: agricultori,
oameni de afaceri, industriai, comerciani, oameni de cultur
etc.).
c. n funcie de natura coerciiei pe care o politic o induce ntre
stat i destinatarii politicii
respective. Dup acest criteriu, o politic public poate fi
clasificat n dou moduri:
- pe de o parte, aceast coerciie se exercit n mod direct sau
constrngtor asupra
ceteanului sau, din contr, n mod indirect sau lejer;
- pe de alt parte, aceast coerciie i afecteaz pe cei ctre care
este ndreptat,
modificndu-le comportamentul i limitndu-le autonomia, sau, din
contr, se exercit printr-o
presiune asupra mediului n care triesc acetia (se poate, de
exemplu, reduce consumul
gospodriilor printr-o cretere a impozitului pe venit sau
printr-o diminuare a cheltuielilor publice
ale statului).
Intersectarea acestor parametri permite s se fac distincia ntre
patru tipuri de politici
publice:
-
4
Coerciia public este ...direct asupra comportamentului
ceteanului
...asupra mediului
comportamentului ceteanului
...indirect, ndeprtat politici distributive politici
constitutive
...direct, imediat politici reglementare, regulatorii
Politici redistributive
Tipologia politicilor publice bazat pe coerciie se prezint
astfel:
- o politic reglementar este o aciune public ce const n
adoptarea de norme autoritare
care afecteaz comportamentul destinatarilor. Statul oblig sau
interzice. Codul rutier, de
exemplu, stabilete nite reguli de comporament. n acest caz,
coerciia este maxim. Politicile de
reglementare sunt de dou feluri: competitive i protective.
Politicile de reglementare competitive presupun ca politicile
elaborate s limiteze
furnizarea de bunuri i servicii de ctre una sau cteva categorii
desemnate de furnizori, care sunt
alei dintr-un numr de furnizori poteniali care concureaz ntre ei
(alocarea licenelor de radio i
televiziune, politicile prin care statul limiteaz accesul liber
la o profesie, de exemplu).
Politicile de reglementare protective: sunt cele care ncearc s
protejeze publicul n
general de efectele negative ale activitii private, cum ar fi
poluare, consumul de produse
falsificate, fraudarea tranzaciilor comerciale.
- o politic distributiv reprezint o aciune prin care puterea
public autorizeaz cazuri
speciale desemnate nominal (exemplu, permisele de
construcie);
- o politic redistributiv const n adoptarea de ctre puterea
public a unor criterii care
confer acces la anumite avantaje, acest acces nefiind accordat
unor cazuri sau unor destinatari
desemnai nominal, ci anumitor grupuri de destinatari
neindividualizai. Politica redistributiv
este caracterizat prin aciuni care intenioneaz s modifice
alocarea bunstrii, proprietatea,
drepturile personale i civile etc. Exemplu-tip este cel al
asigurrilor sociale;
- o politic constitutiv se traduce prin faptul c aciunea public
definete reguli privind
puterea: de exemplu, prin revizuirea constituiei unei ri, prin
realizarea de reforme instituionale
sau administrative.
d. n funcie de modul n care costurile i beneficiile sunt
concentrate asupra unui interes
particular, a unui numr mic de indivizi, ori au impact aupra
unui numr mare de oameni sau
interese:
-
5
Beneficii concentrate asupra
unui numr mic de oameni, beneficii mari
Benefii distribuite n rndul unui
numr mare de oameni; beneficii difuze, mici
Costuri concentrate
asupra unui numr mic de oameni;
costuri mari
Politici ale grupurilor de
interese: conflicte ntre grupuri
care ar beneficia i cele care ar suporta costurile (lupta
dintre
sindicate i patronat, d.ex.)
Politici antreprenoriale:
grupurile i liderii lor caut s persuadeze pe creatorii de
politici s reglementeze interesul public, n faa opoziiei venite
din partea grupurilor care ar
suporta costurile (politica de
securitate rutier: benficii distribuite tuturor conductorilor
auto, costuri imediate plasate
asupra productorilor auto).
Costuri distribuite n
rndul unui numr mare de oameni;
costuri difuze, mici
Politici orientate spre clientel: relaii strnse de clientel ntre
creatorii de politici,
reglementatori i interesele reglementate (acordarea
licenelor radiotv de ctre CNA).
Politici majoritare: att costurile
ct i beneficiile sunt difuze. Exemplu: politica antitrust,
care
interzice firmelor crearea unor
trusturi anticoncureniale.
Tabelul nr. 1. Tipologia politicilor publice dup raportul
costuri/beneficii
e. n funcie de stilul adoptat de cei care fac politica
(policy-makers):
- politici proactive, care ncearc s anticipeze eventualele
ameninri, dar i s dezvolte
oportuniti care pot satisface interesele publice;
- politici reactive, care reacioneaz atunci cnd interesul public
este ameninat.
f. n funcie de stilul policilor:
- politici publice liberale-sunt cele care intervin acolo unde
un interes individual este
ameninat:
- politici publice paternaliste-impun interesul public
recunoscut.
g. dup coninut, se deosebesc politici n care autorii:
- caut consensul:
- reacioneaz la probleme;
- caut s impun decizii;
- anticipeaz probleme.
-
6
II. Actori i instituii implicate n procesul policilor
publice
Politicile publice sunt realizate de subsisteme administrative
alctuite din actori care se
confrunt cu o problem public. Termenul de actor include att
entiti din cadrul statului
(ministere, comisii, agenii descentralizate etc.), ct i pe cele
din cadrul societii (sindicate,
ONG-uri, grupuri de presiune etc.) implicate direct sau marginal
n procesul politicii publice
respective.
Actorii implicai n procesul politicilor publice pot fi att
indivizi, ct i grupuri. Numrul
lor variaz n funcie de ar, sector sau domeniu i se poate
modifica de-a lungul timpului.
Categorii de actori:
a. guvernul: juctor-cheie n procesul policilor publice.
Guvernului i revine autoritatea
de a elabora i de a implementa politici. Rolul executivului este
de departe cel mai important, el
intervenind n toate etapele ciclului politicilor (elaborare,
implementare, evaluare).
b. parlamentul (legislativul): are un rol secundar pentru c nu
el este cel care iniiaz
propuneri de politici, dei acest lucru nu este exclus. El are
rolul de a aproba proiectele de legi
naintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente
acestora, dar i de a finana
implementarea acestora.
c. funcionarii, mai ales cei de rang nalt, reprezint, n perioada
contemporan, un pion
important al procesului politicilor publice, mai ales datorit
complexitii problemelor de
guvernare. Att executivul, ct i legislativul apeleaz adesea la
expertiza funcionarilor pentru a-
i transpune n practic propriile opiuni n ceea ce privete
politicile publice, care evident le pot
influena aceste opiuni.
d. grupurile de interese constituie principalul mijloc de
reprezentare a opiniilor
publicului i de aducere a acestora, ntr-un mod organizat, n faa
autoritilor guvernamentale.
Grupurile de interese pot pune la dispoziia oficialilor
guvernamentali att expertiz i informaii,
ct i importante resurse fianciare. Alte resurse deinute de
grupurile de interes au de presiune
sunt de tip politic i organizaional. De multe ori, aceste
grupuri contribuie financiar n
campaniile partidelor sau a diferiilor candidai.
Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese,
iar politica este tocmai
aceast competiie deschis ntre grupuri pentru a-i promova
politicile publice proprii.
e. grupurile de universitari, cercettori i consultani sunt
formate din persoane ce
activeaz n cadrul universitilor, institutelor de cercetare,
firmelor de consultan i
-
7
organismelor de tip think-thank. Acestea din urm sunt grupri
independente implicate n
cercetarea multidisciplinar menite s influeneze politicile
publice.
f. mass-media joac rolul unui amplificator al problemelor
publice sau al unor soluii
promovate de anumite grupuri de interese sau organisme
think-thank. Ea reprezint totodat o
oportunitate pentru ca anumite probleme s ajung n atenia
publicului. Redactorii efi ai
anumitor ziare, purttorii de mesaj, pot servi anumitor interese,
ns manipulnd opinia public.
g. alegtorii i partidele politice: rolul lor n procesul
politicilor publice este net diferit.
Rolul alegtorilor este redus, ei nefiind implicai n mod direct,
ci prin intermediul
reprezentanilor lor, oamenii politici alei, care, dei in cont de
opinia public atunci cnd i
formuleaz politicile, ei pot fi dominai de experii existeni n
anumite domenii.
Opinia public deine o influen vag i difuz asupra agendei
guvernamentale. Acest
lucru poate avea un efectiv pozitiv sau negativ. Pozitiv, n
sensul c ea poate impune anumite
probleme pe agenda guvernamental, care prezint interese pentru
un numr mare de persoane.
Efectul negativ, constrngerile impuse guvernului, mai mult dect
forele pozitive n favoarea
aciunii guvernamentale, sunt probabil mai importante i mai
frecvente. n asemenea ocazii,
majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite
prioriti, ns prioritile
guvernamentale pot fi afectate mai mult de un numr mic de
persoane cu preferine diferite, dar
de o mai mare intensitate.
n schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra
politicii publice, dar indirect, n
general, prin intermediul membrilor si care se afl n aparatul
executiv i, n mai mic msur, n
cel legislativ.
III. Analiza politicilor publice
Analiza de politici publice este o disciplin aplicat a tiinelor
sociale care folosete
metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i
transforma informaiile relevante
pentru politica public, care pot fi folosite n medii politice
pentru a rezolva probleme de politici
publice.
Spre deosebire de cercetarea academic, care are ca obiectiv
dezvoltarea acelor teorii ce
contribuie la o mai bun nelegere a societii, urmrind relaiile
dintre o gam larg de variabile
comportamentale, cercetarea politicilor publice se concentreaz
asupra relaiilor dintre variabile
care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi
controlate prin politicile publice.
Produsul dorit al cercetrii politicilor publice este o ipotez
mai mult sau mai puin verificat, de
forma: dac Guvernul ntreprinde aciunea X, atunci va rezulta
Y.
-
8
n literatura de specialitate se face distincia ntre analiza a
politicilor publice (activitatea
de cercetare care vizeaz n principal studierea i nelegerea
teoretic a procesului de nfptuire a
politicilor) i analiza pentru politici publice (abordare
orientat spre client, care vizeaz
soluionarea unei probleme concrete).
Analiz a politicii publice:
1. Analiza modului n care e determinat o politic public: Cum
este fcut politica? De
ce este preferat o anumit opiune? Cnd se produce aceast alegere?
Pentru cine se face
alegerea?
2. Analiza coninutului politicii: descrierea politicii i a
caracteristicilor particulare ale
acesteia, a modului n care interacioneaz (se completeaz/se
opune) cu alte politici, critica
politicii;
3. Monitorizarea i evaluarea politicii: activitatea de examinare
a modului n care
politicile sunt aplicate, prin comparaia direct cu scopurile i
obiectivele propuse i prin
cuantificarea impactului, ntr-un dublu sens: att impactul
politicii asupra problemei de rezolvat,
ct i potenialele efecte perverse neanticipate.
Analiza pentru politici publice:
1. Informaii n susinerea politicii: identificarea acelor
informaii folositoare n susinerea
politicii (contexte n care este abordat o anumita politic), cu
scopul precis de a contribui la
formularea, elaborarea i implementarea politicii ca atare;
2. Susinerea politicii: totalitatea ncercrilor articulate
(cercetri, argumente etc.) de a
influena agenda politic.
Transferul de rol se poate aplica, n acest caz, att analistului
politic (care devine actor
atunci cnd reuete s influeneze agenda politic), ct i actorului
politic, care devine analistul
propriei politici.
Din punctul de vedere al analizei, o politic se prezint sub
forma unui ansamblu de
practici i norme elaborate de unul sau mai muli actori
publici.
La un moment dat, o autoritate adopt practici de un anumit gen,
acioneaz sau nu.
Aceste practici pot fi identificate n mod concret ca fiind:
moduri de intervenie, reglementri,
prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici
pot fi imateriale, chiar simbolice: un
discurs, o campanile de comunicare. n acelai timp, aceste
practici se raporteaz la finaliti, la
alegeri de valoare, fie c sunt explicitate de autoritate public,
fie c rmn implicite.
-
9
O dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la
specificul i costurile unei
politici publice. Acestea nu sunt materializate ca s poat fi
reperate la o prim vedere i
specificate din punct de vedere instituional.
Bibliografie:
Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic,
Editura Economic,
Bucureti, 2006, p. 68-124;
Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice,
Bucureti, 2009, p.21-25
Luminia Gabriela Popescu, Administraie i politici publice,
Editura Economic,
Bucureti, 2006, p. 225-275
William N. Dunn, Analiza politicilor publice. O introducere,
Polirom, 2010
L. Weimer, David i Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor
publice-concepte i practic
(ediia a III-a), Editura Arc, Bucureti, 2004, p.31
Tema 3. CICLUL POLITICILOR PUBLICE
Procesul de nfptuire a unei politici publice urmrete n mod
consecvent acelai pattern,
indiferent de natura i domeniul n care urmeaz a fi implementat
respective politic. n
literatura de specialitate, acest model de construcie este
cunoscut sub denumirea de ciclul
politicii publice. Secvenialitatea etapelor acestui ciclu
(modelul stadial) este util din perspectiva
nelegerii procedurilor de elaborare i de implementare a
politicii publice, dar ntregul mecanism
trebuie internalizat ca un proces continuu, care odat ce atinge
etapa final, intr de fapt ntr-o
nou faz, n care se reia ntreg ciclul.
Concret, ciclul politicilor publice reprezint n fapt un proces n
care actorul decizional
urmrete un parcurs etapizat pentru a gsi soluia la o problem
real din societate.
Etapele ciclului politicilor publice:
- definirea problemei;
- stabilirea agendei;
- identificarea variantelor; alegerea soluiei;
- implementarea politicii publice;
- monitorizarea i evaluarea politicii publice.
-
10
1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend
Nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluie printr-o msur
de politic
public, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este
unul selectiv, n care diveri actori
instituionali ncearc s aduc problemele n atenia
guvernanilor.
Exist mai multe feluri de agende:
O agend public, nsumnd toate problemele percepute de membrii
unei comuniti;
O agend instituional, cumulnd toate problemele pe care factorii
decizionali i
propun s le rezolve ntr-un anumit interval de timp;
Agenda media, care acioneaz ca un facilitator ntre agenda public
i cea instituional,
ns uneori poate avansa propriile prioriti.
Nu ntotdeauna cele trei agende coincid: exist i situaii n care
problemele percepute de
membrii unei comuniti sunt suficient de specifice, astfel nct s
nu fie recunoscute la nivel
guvernamental i invers. De aceea, problemele de politic public
nu intr/nu rmn pe agenda
instituional dect dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele trei
condiii:
Sunt suficient de semnificative un numr semnificativ de persoane
sau comuniti sunt
afectate;
Au intensitate magnitudinea impactului este ridicat;
Au durabilitate n timp.
Exist patru faze principale ale procesului de stabilire a
agendei, pe msur ce
problemele trec din agenda sistemic, n agenda instituional:
problemele sunt mai nti iniiate,
sunt specificate apoi soluiile lor, sunt dezvoltate argumente n
sprijinul problemelor propuse, i
dac au succes, problema intr n agenda instituional.
Cum sunt generate problemele care determin intervenia
public?
- existena unei probleme sociale rezult din dou surse posibile:
carenele obiective ale
unei societi, dar n special decizia subiectiv a celor care
desemneaz un fenomen ca fiind o
problem social, n numele societii.
Originea unei solicitri sociale i a nevoilor pe care aceast
solicitare se presupune c
trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului.
Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul n
care sunt identificate,
i care nu pot fi satisfcute prin intermediul pieei. Multe dintre
aceste probleme sunt
controversate, ajungnd s reprezinte o miz (issue). Miza este
orice problem n jurul creia se
iniiaz o dezbatere, o controvers, care face obiectul unor valori
contrastante. O miz nu exist
-
11
n sine, ci n raport cu actori specifici care, n marea majoritate
a cazurilor, au prioriti diferite
unii fa de ceilali.
Atunci cnd o problem public este nsuit din punct de vedere
social, cu privire la
aceast problem apare un process de responsabilizare din partea
unui segment sau altul al
societii. O problem este definit de un grup ca innd de o
intervenie public pentru c acest
grup are capacitatea i autoritatea de a o promova ca atare.
ns, mobilizarea social nu este suficient pentru a asigura
nscrierea pe agend: mizele
sociale nu sunt n mod automat convertite n mize politice;
acestea sunt construite n funcie de
logica competiiei politice, de structura interaciunii politice.
Acestea influeneaz modul n care
este tratat o cerere social: fie ea este cenzurat prin
excluderea chestiunilor considerate ca fiind
nerelevante de ctre autoritile politice; fie ea este refuzat
prin eliminarea problemelor
considerate prea costisitoare sau puin rentabile din punct de
vedere politic; fie decantat prin
selectarea i ierarhizarea prioritilor; fie activat prin
mobilizarea grupurilor de interese, fie
torsionat prin reformularea problemei.
Care este coninutul descrierii i al soluiei gsite pentru
problem?
n general, se ntmpl foarte rar ca definiia iniial a unei
probleme s rmn stabil
i invariabil. Ea are toate ansele s se schimbe pe parcurs, s fie
reajustat, s i modifice
coninutul i termenii. Aceast definiie este ea nsi o miz politic
major. Anumii actori
recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care sper s l
obin poate fi de a extinde baza
publicului interesat, de a obine sprijinul i mobilizarea unor
grupuri noi. Reformularea
problemei i cererea de aciuni publice permit, de asemenea,
antreprenorului politic s modifice
situaia social prin schimbarea diferenelor tradiionale care
separ publicul interesat sau
potenial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea
actorilor i a publicului interesat
reprezint strategia de baz.
Atractivitatea unei probleme crete, dac aceasta are un impact
asupra unui numr mare
de oameni.
Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau
atenuare a mizelor,
de demobilizare sau lrgire a publicului. Pentru antreprenorii
care solicit aciune public, sunt
posibile mai multe utilizri ale mass-mediei, fie pentru
sensibilizarea unui public mai larg prin
atragerea ateniei, fie prin provocarea unui eveniment care s fie
intens mediatizat.
Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se ntoarc
mpotriva strategiilor
antreprenorilor, inducnd efecte care, din contr, ndeprteaz
publicul potenial.
-
12
Odat ce problema public a fost contientizat de ctre autoritatea
public, aceasta este
nevoit s aleag din gama de rspunsuri posibile pe care le poate
oferi n raport cu o cerere de
nscriere pe agend. n acest stadiu sunt eliminate opiunile
considerate de neacceptat de ctre
actorii politici influeni, sau care par nepotrivite dintr-un
anume motiv. Astfel, ea poate refuza
nscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz
frontal sau, din contr, de a adopta o
tactic mai indirect de refuzare. Ea are posibilitatea de a
aciona asupra problemei nsei, prin
dezamorsarea, nchiderea, luarea n derdere a acesteia etc.
Aciunea sa poate s se extind i
asupra antreprenorilor i grupurilor (de identificare sau de
atenie), evitnd adoptarea unei poziii
cu privire la problema propriu-zis: prin discreditarea
liderilor, prin scurtcircuitarea acestora
pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea
rivalitilor interne etc.
Cealalt alternativ este de a rspunde favorabil la cerere, dar n
funcie de grade
diferite. Autoritatea public face dovada unei atenii pozitive, i
moduleaz aciunea concret n
mod tactic. Astfel, ea poate:
transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea i
ascultarea unei delegaii, prin
ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor;
invoca o constrngere care s permit evitarea aciunii. De exemplu,
ea va declara c
este gata s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c exist
mprejurri majore care o mpiedic;
amna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de
experi este un mijloc
clasic de amnare a termenelor limit;
stabili o procedur de soluionare a problemei, fr vreun
angajament cu privire la
coninut. Instituirea unui serviciu specializat cruia i este
ncredinat misiunea de definire a
unor procedure specifice constituie un exemplu n acest sens;
soluiona o mic parte a problemei, care are o valoare simbolic,
fr a trece de fapt la
fondul problemei;
lua n considerare cererea n ansamblul su;
anticipa apariia cererii, fr s atepte ca aceasta s se dezvolte
prin medierea
antreprenorilor teri.
Tipul de rspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult
sau mai puin stringent
al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul su de
formalizare, difuzia sa, intensitatea
opoziiei pe care o suscit.
-
13
2. Luarea deciziei
Un prim element fundamental pentru o politic public de succes l
reprezint definirea
corect a problemei i identificarea cauzelor acesteia, deoarece
tot parcursul ulterior al procesului
politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci cnd
nu avem o imagine clar asupra
problemei, este bine s provocm discuii cu toi potenialii actori
(stakeholderi) implicai, s
analizm datele disponibile (cantitative i calitative). O problem
slab structurat sau ale crei
cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eec al
politicii publice.
De regul, prin decizie se nelege rezultatul procesului prin care
se realizeaz o alegere
ntre dou sau mai multe posibiliti de aciune alternative care pot
conduce la ndeplinirea
aceluiai obiectiv. ntregul proces prin care se ajunge la aceast
concluzie este cunoscut sub
numele de proces de luare a deciziei.
Abordarea principal, care a fost luat n considerare n studierea
proceselor de luare a
deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei i procesul
general de rezolvare a problemelor.
Etapele generale ale acestui proces sunt urmtoarele:
- Definirea problemei;
- Gsirea alternativelor posibile de aciune;
- Evaluarea alternativelor;
- Selectarea alternativei.
n general se consider c un proces decizional reunete activiti i
actori n jurul a dou
faze principale: faza de formulare i cea de legitimizare.
a. Formularea desemneaz activitatea prin care o cerere sau o
problem nscris pe
agenda guvernamental se transform n alternative pentru aciune, n
soluii. Aceast faz,
numit i faz de elaborare, include diverse activiti care se
difereniaz ntre ele n teorie, dar
care n fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea
ncorporeaz att planificarea
raional, ct i reacii subiective, marja de opiuni reducndu-se la
ceea ce factorii de decizie
pot accepta sau nu. n esen, procesul const n a determina care
aciuni sunt posibile i care nu.
Responsabilii politici i serviciile lor fac studii pentru a
identifica obiectivele i faetele lor
operaionale, pentru a descoperi factorii care cauzeaz problema,
pentru a mobiliza cunotinele
disponibile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o
imaginaie mai mult sau mai puin
creatoare pentru a ajunge la alternative i pentru a identifica o
int care trebuie atins. Se fac
previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la
acceptabilitatea soluiilor, la viitorul
-
14
problemei odat ce decizia va fi luat. Se iau n calcul actorii
importani, precum i credinele
existente.
Formularea poate s se mpart, la rndul su, n dou subetape: cea a
analizei i cea a
seleciei.
Analiza definete o activitate de investigare a problemei, de
cutare a opiunilor i
alternativelor.
Analiza sau diagnosticul situaiei existente pot fi realizate
pornind de la urmtoarele
aspecte :
identificarea grupului-int ce va fi afectat de aceast politic,
analiza caracteristicilor
principale ale acestui public i a relaiilor dintre acest grup i
agenii publici i partenerii privai;
inventarierea aciunilor conduse de ctre autoritile publice,
analiza coerenei i a
legturilor dintre acestea, a conflictelor de logic i de interese
dintre actorii participani,
studierea analizelor de evaluare anterioare;
identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor
observate la populaia
vizat;
punerea n eviden a interaciunilor majore dintre ceteni, autoriti
publice i mediul
extern;
analiza pertinenei aciunii publice n jocul acestor
mecanisme.
Formularea alternativelor trebuie s in cont de cteva condiii
minime:
- Fiecare variant trebuie s explice clar modul n care va rezolva
problema ce reclam o
politic public;
- Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a
necesarului de resurse (financiare,
umane, de timp);
- Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a impactului
ateptat asupra
grupului-int.
Exist mai multe procese prin care se pot genera soluii viabile
la o problem, atunci cnd
decidentul i ia timpul necesar pentru aceast etap, anume:
Brainstorming (de regul, n interiorul echipei care este
responsabil cu soluionarea
problemei: n cazuri concrete, echipa poate fi format din:
consilieri, experi, parteneri de coaliie,
colegi de partid etc.);
-
15
Tehnica Delphi const n consultarea unui grup de experi n
domeniul de referin a
problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care msoar
opiniile acestora asupra
problemei analizate;
Consultri cu persoane, organizaii din afara instituiei de regul,
acestea sunt utile
mai ales atunci cnd definirea problemei este fcut de factorul cu
putere de decizie, care ns nu
cunoate toate soluiile posibile pentru rezolvarea acesteia;
Studierea modului n care alii au rezolvat probleme similare
(modelul best practice).
Selecia reprezint, n esen, procesul de reducere a opiunilor la o
singur alegere.
Aceast faz este nsoit de tensiuni care in de divergene normative
i utilitariste. Ea poate fi
momentul n cursul cruia se exprim i se soluioneaz conflicte,
faptele sau analiza nefiind
neutre n ochii actorilor implicai, n orice caz, nu mai neutre
dect scopurile. Compromisuri,
negocieri, coaliii, nelegeri, situaii clar-obscure constituie
tot attea activiti generate n cursul
acestui proces. Valorificarea opiunilor alternative permite
exprimarea unor tactici la fel de
variate ca i recurgerea la valori, permite propaganda,
comunicarea i antajul. Promovarea
politic nsoete de aproape selectarea unei alternative.
Atunci cnd avem de-a face cu mai multe soluii pentru aceeai
problem, iar decidentul
este pus n postura de a alege una dintre ele, aceste variante
pot fi, la rndul lor, cntrite
folosind diverse metode cantitative i calitative:
Metodele calitative se folosesc mai ales atunci cnd problema
este una focalizat,
restrns, cnd sunt puine date cantitative disponibile, iar
credibilitatea lor ridic anumite semne
de ntrebare, respectiv cnd gradul de deschidere al instituiilor
implicate n soluionarea
problemei este relative mare (ex.: interviuri, analiza SWOT,
focus-grupuri, brainstorming,
medierea i negocierea etc.).
Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema pe care ne
propunem s o
rezolvm este extins (afecteaz grupuri-int largi), exist date
statistice disponibile, iar gradul
de deschidere al instituiilor implicate este redus (ex.: analiza
multicriterial, analiza cost-
beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivitii, analiza
cost-eficacitate).
b. Faza de legitimizare, aceasta pare mai scurt i mai uor de
identificat. n sensul strict
al termenului, ea coincide cu momentul n care responsabilul
formal, individul sau grupul cruia
i revin dreptul i sarcina de a decide, ia decizia efectiv. El
voteaz, semneaz, hotrte. n
teorie, el deine autoritatea, monopolul alegerii. El poate
accepta sau refuza selecia elaborat n
-
16
amonte, poate exercita un act discreionar. Nu este obligat s
accepte avizul consilierilor,
experilor i al altor actori. El are posibilitatea de a face i de
a desface.
n practic se observ c acest lucru se ntmpl destul de rar.
Uneori, decidentul
ratific pur i simplu activitatea de selecie sau modific numai un
detaliu al opiunii deja
elaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului care s-a
derulat n amonte? i da, i nu.
Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are
influena necesar pentru a distruge
nite compromisuri care neutralizeaz sau mobilizeaz, astzi sau n
viitor, ali actori
care s conteze. i lipsesc informaiile privind tehnicitatea
mizelor i a opiunilor posibile. n
acelai timp, n sens invers, el poate s parieze c consilierii sau
colaboratorii si i-au anticipat
interesele, valorile, preferinele.
Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar i atunci cnd
decidentul se mulumete
s ratifice activitatea desfurat n amonte. Ea are o valoare
adugat care este decisiv din
punct de vedere politic i simbolic: prin votul su, prin semntura
sa, el confer legitimitate unei
alegeri i o oficializeaz, i confer autoritate i un caracter
ireversibil.
Activitatea de legitimizare const deci n alegerea unei soluii n
conformitate cu un
criteriu de alegere, care face aceast soluie acceptabil pentru
teri. Legitimizarea este un
element central ntr-un sistem politic, implic autoritate,
aprobare, obligaie, susinere. O
modalitate de a msura legitimitatea este de a analiza sprijinul
disponibil pentru guvern i pentru
ceea ce face acesta.
3. Implementarea politicii publice
Execuia reprezint faza procesului politicii prin care trebuie s
se ating obiectivele
stabilite. n cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin
executorii i trebuie s fie puse n
practic. Implementarea reprezint acea faz a unei politici
publice pe durata creia sunt
generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de
intenii, texte sau discursuri politice.
Tot n aceast etap va alege instrumentele prin care politica este
pus n aplicare (de natur
legislativ, instituional etc.), respectiv agenia implementatoare
(Guvernul, alte autoriti
publice, organizaii din mediul privat etc.).
Modele teoretice de implementare a politicilor publice:
Modelul autoritar care pune accentul pe instrumente precum
instruciuni i ordine ale
conducerii, planificare, control, ierarhie i
responsabilitate;
-
17
Modelul participativ se refer mai mult la instrumente indirecte
de control, cum ar fi
stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare,
negociere, cooperare i ncredere, ca
metode i condiii de urmat n cadrul implementrii;
Modelul de coaliie a actorilor rezult din presupunerea existenei
unei pluraliti de
actori care particip la actualizarea unei anumite politici i
care comunic ntre ei, negociaz, fac
compromisuri, i care n acelai timp mprtesc acelai set comun de
valori i care se strduiesc
s ndeplineasc aceleai obiective.
Modelul de nvare continu n care cei care legifereaz politica, n
ncercarea de a
atinge n mod gradual soluia optim, optimizeaz structura
obiectivelor lor i tehnicile utilizate
pentru atingerea acestora.
Implementarea unei politici publice este un proces n cadrul
cruia se ntmpin adesea
dificulti. Diferii autori au identificat cauzele
disfuncionalitilor de implementare ca fiind:
numrul mare de participani la proces, fiecare cu o perspectiv
diferit asupra
problemei i cu un nivel diferit de implicare n rezolvarea
ei;
diversificarea scopurilor. Cu ct o politic depinde mai mult de
clarificri i explicaii,
cu att mai mult cresc ansele ca obiectivele iniiale s nu fie
atinse;
ambiguitatea scopului iniial;
obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
nu au existat suficiente resurse pentru a-l ndeplini;
a existat un conflict cu ali participani importani; grupul vizat
de politic a fost greu de
implicat, contactat etc.;
lucrurile fcute nu au avut impactul ateptat;
n timp, circumstanele s-au schimbat i atenia a fost acaparat de
alte probleme,
aparent mai importante.
Factorii de succes n procesul de implementare a politicilor
publice:
- orizontul de timp disponibil, durata i calendarul avute n
vedere;
- accesibilitatea resurselor n cantitate suficient nici prea
multe, nici prea puine i
disponibilitatea resurselor adecvate;
- justeea teoriei schimbrii sociale pe care se bazeaz conceperea
politicii publice, faptul
c ntre consecinele sperate i interveniile publice exist, cu
adevrat, o relaie;
- existena unui circuit ct mai scurt posibil ntre factorii de
decizie i executani;
-
18
- faptul c, pentru o politic public, nu exist dect un executant,
desemnat cu claritate i
liber pe gesturile sale;
- o bun nelegere i acordul personal al executanilor cu privire
la obiectivele care
trebuie promovate, condiii pentru motivarea acestora;
- existena procedurilor, sarcinilor bine specificate i
organizate n conformitate cu o
niruire corect;
- o perfect comunicare i o coordonare ntre executani;
- supunerea perfect, adic absena rezistenei din partea
executanilor, cu privire la
autoritatea decizional.
Instrumente care pot fi utilizate n implementarea politicilor
publice:
- voluntare, care presupun un grad ct mai mic de implicare a
statului, n care obiectivul
dorit este ndeplinit de o manier voluntar. Astfel, organele
administrative pot decide s nu se
implice n rezolvarea unei probleme de interes public
(non-decizie), considernd c aceasta poate
fi soluionat mai bine de ctre familie, comunitate, organizaii
voluntare (ONG-uri) sau de ctre
pia. Utilizarea lor este avantajoas din punctul de vedere al
costurilor pe care le implic, al
conformitii cu normele culturale i libertatea individual, dar i
al favorizrii legturilor cu
familia sau comunitatea.
- obligatorii, care presupun cel mai mare grad de coerciie i
care constau n direcionarea
aciunilor persoanelor fizice sau juridice n limitele
constituionale, i care acord o putere
nensemnat de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaiilor
implicate. Acestea cuprind:
reglementrile, ntreprinderile publice sau furnizarea direct a
unor bunuri sau servicii de ctre
organele administrative.
- ntre aceste dou categorii se afl instrumentele mixte, care
combin caracteristicile
instrumentelor voluntare i celor obligatorii. ntre acestea se
numr rspndirea de informaii i
influenarea persoanelor fizice sau juridice de ctre organele
administrative, subvenionarea unor
activiti, stabilirea unui mecanism al preurilor n sectoare n
care acesta nu exist n mod normal
prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei anumite
resurse, i n final, instituirea unor
impozite i taxe, care pot modifica comportamentul
contribuabilului, inducndu-i un anumit tip
de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite
(consumul de alcool, tutun,
poluarea etc).
Coordonarea politicilor publice este o condiie sine qua non a
succesului implementrii.
Implementarea politicilor trebuie abordat ca un proces dintr-o
tripl perspectiv: politic,
-
19
managerial i administrativ. Punerea n aplicare a unei politici
publice nu se poate face fr
nelegerea noiunii de capacitate administrativ, fr de care nu
putem vorbi despre o funcionare
eficient a instituiilor statului.
4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice
Monitorizarea i evaluarea sunt dou tipuri de aciuni ce se
deruleaz simultan cu
implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigur
corespondena obiectivelor
stabilite cu aciunile propuse spre implementare, iar evaluarea
cuantific rezultatele obinute n
urma implementrii i furnizeaz bazele urmtorului ciclu de
politici publice dup cum se poate
vedea din modelul circular, o problem poate fi repus oricnd pe
agend, ntr-o alt form, n
funcie de evoluia politicii publice iniiale. Monitorizarea i
evaluarea privesc att mijloacele
folosite n procesul de implementare, ct i rezultatele ca atare.
n aceast etap se msoar att
eficiena (maximizarea rezultatelor outputs n raport cu resursele
investite inputs), ct i
eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul
rezultatelor obinute i obiectivul ce
trebuia atins).
Evaluarea vizeaz obinerea unui rspuns la urmtoarele ntrebri:
Care sunt rezultatele
(produsele) obinute n urma aciunii guvernamentale? Care sunt
efectele i impactul generate pe
teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele
obinute i mijloacele utilizate n
acest sens? Prin aceasta, analistul dorete s inventarieze
transformrile (sau nontransformrile)
astfel obinute.
Nevoia evalurii politicilor publice are mai multe surse:
nevoia legitim a oricrui cetean de a fi informat asupra
consecinelor activitii
guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii
democratice, fiind un instrument
de dialog ntre puterea politic i cetean;
necesitatea unei mai bune cunoateri a mecanismelor aciunii
publice: evaluarea
poate folosi, n acest caz, la pilotajul aparatului
politico-administrativ prin intermediul
concluziilor pe care le desprinde, putnd astfel contribui la
ameliorarea sistemului de intervenie;
capacitatea evalurii de a servi drept instrument de dialog ntre
stat i unitile
beneficiare ale interveniilor sale. n acest caz, evaluarea
politicii reprezint un act de legitimare a
puterii publice.
Evaluarea reprezint un instrument indispensabil pentru
autoritile publice. n msura n
care actorii economiei primesc semnale clare i imediate din
partea pieei, ei pot adapta oferta lor
de bunuri i servicii la cerinele acesteia. Totodat, evaluarea
constituie oglinda necesar care
-
20
s permit organizaiei publice s-i modifice n mod periodic aciunea
sa pentru a rspunde mai
bine nevoilor interesului general. Aceast caracteristic de
feed-back constituie unul din
obiectivele evalurii aciunilor publice la nivel macro.
Evaluarea politicilor publice reprezint i un ajutor n luarea
deciziei pentru programele
de aciune ulterioare.
Evaluarea poate ndeplini cinci funcii principale:
- un instrument al deciziei publice
- un instrument de gestiune economic
- un instrument de management
- un mijloc de comunicare i de legitimare a aciunii publice
- un mijloc de formare, de schimbare a politicilor.
Tipuri de evaluare:
a) evaluarea administrativ reprezint tipul de evaluare realizat
de ctre organele
administrative, eventual de ctre agenii specializate n evaluarea
politicilor publice, dar de cele
mai multe ori este realizat de ctre inspectori financiari,
juridici sau politici ataai ministerelor,
de ctre structuri administrative specializate, organe
legislative sau judectoreti. Pot fi ns
angajai i consultani privai care s realizeze evaluarea la
cererea organelor administrative.
Acest tip de evaluare i propune n general s verifice eficiena
utilizrii banului public, n
condiiile respectrii principiilor justiiei i democraiei;
b) evaluarea judiciar reprezint tipul de evaluare care se
concentreaz pe aspectele
legale ale implementrii programelor, i nu pe bugete, eficien,
prioriti sau cheltuieli. Ea se
realizeaz de ctre instanele judectoreti i analizeaz posibilele
conflicte dintre programele
unei guvernri i prevederile constituionale sau ntre standardele
de comportament
administrative i drepturile individuale. Aceast evaluare se
realizeaz fie din propria iniiativ a
organelor judectoreti, fie la solicitarea unor persoane sau
organizaii implicate n procesele
intentate unui organ administrative i analizeaz, n general, dac
o instan judectoreasc
inferioar sau un organ administrative a acionat n limitele
jurisdiciei sale, dac a respectat
principiile dreptului natural i dac nu a acionat arbitrar sau
inconsecvent;
c) evaluarea politic este acel tip de evaluare care ncearc s
analizeze succesul sau
eecul unei politici, utilitatea ei, n vederea meninerii sau
modificrii acesteia. Ea are un caracter
unilateral, nesistematic i poate fi ntreprins de oricine este
interest de fenomenul politic:
ceteni, organizaii ale societii civile, membri ai subsistemelor
administrative relevante. O
-
21
form de evaluare politic poate fi considerat i referendumul sau
alegerile, sub rezerva ns de
a ine cont c n cadrul acestora, rezultatul poate fi influenat de
percepia negativ sau pozitiv
a populaiei asupra efectelor guvernrii, care le poate afecta
comportamentul de vot, dar care
poate s nu aib legtur cu realitatea concret de pe teren.
O alt clasificare a evalurilor de politici publice poate avea la
baz drept criteriu
perspectiva din care se realizeaz: una a posteriori sau ex-post,
alta a priori sau exante i una
intermediar sau pe parcurs.
n opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie s devin un
element esenial al
nelegerii strategiei i al alocrii mijloacelor financiare (care
fac obiectul negocierilor cu
Comisia), indicnd clar motivele i ntinderea alegerilor fcute. Ea
este deci parte integrant a
programului, chiar dac din motive de transparen, evalurile
experilor trebuie s fie incluse
ntr-un document distinct.
Dac evaluarea evideniaz:
Msura n care rezultatele implementrii corespund cu cele
stabilite iniial;
Raportul dintre costuri i rezultate;
Impactul asupra grupurilor-int.
Monitorizarea evideniaz:
Modificri instituionale survenite n urma implementrii
politicii;
Modificri ale situaiei grupurilor-int vizate;
Situaia costurilor implementrii la un moment dat;
Respectarea termenelor i a coninutului activitilor prevzute n
planul de aciune;
ntrzieri/dificulti n realizarea activitilor i motivaia
acestora.
n procesul de evaluare, agentul care realizeaz evaluarea (de
regul, acesta trebuie s fie
diferit de agenia implementatoare) folosete indicatori de
performan. Aceti indicatori se afl
n strns relaie cu obiectivele politicii i contribuie la msurarea
realizrii acestora i pot fi
clasificai n mai multe categorii:
indicatori de rezultate i de impact: sunt cei care pun n eviden
volumul produselor i
serviciilor furnizate de ctre autoritile publice i efectele
obinute n urma acestora. Spre
exemplu, ntr-un program de construire a unei autostrzi,
indicatorul de rezultate poate fi numrul
de kilometri dai n folosin, n timp ce indicatorii de impact se
refer la reducerea numrului de
accidente cu un anumit procent pe acea rut.
-
22
indicatori de eficacitate: reprezint acea categorie de
indicatori care conin informaii
asupra gradului n care obiectivele politicii sau ale programului
guvernamental au fost realizate.
Spre exemplu, ntr-un program de tratare a persoanelor
consumatoare de droguri, pot fi fixate
drept obiective: numrul persoanelor dependente de droguri care
au fost tratate, reducerea
numrului de aciuni de violen, numrul de zile n care aceste
persoane au fost supuse
tratamentului. n mod normal, indicatorii de eficacitate depind
de obiectivele care se consider
relevante n aceasta intervenie i caut s analizeze gradul de
atingere a acestor obiective. De
asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui s conin informaii
despre gradul n care se produc
efecte neateptate asupra populaiei, efecte pozitive sau
negative, respective despre calitatea
serviciilor prestate n acord cu necesitile i ateptrile populaiei
destinatare;
indicatori de activitate, de proces: se utilizeaz pentru
substituirea indicatorilor de
eficacitate deoarece sunt mai uor de calculat. Astfel de
indicatori pot fi: numrul de ore de
munc lucrate, numrul de dosare nregistrate, numrul de cereri la
care s-a dat rspuns, numrul
de ntlniri i vizite realizate n vederea realizrii obiectivului
vizat de acea politic sau program;
indicatori de eficien: sunt necesari pentru a pune n corelaie
rezultatele obinute
(output-urile) cu volumul de resurse consumate n acest scop.
Bibliografie:
Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice,
Bucureti, 2009, p. 41-90
Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic,
Editura Economic,
Bucureti, 2006, p.143-256
TEMA 4. POLITICILE PUBLICE N ROMNIA
1. Reglementarea politicilor publice din Romnia
Noiunea de politici publice a fost instituionalizat n Romnia
odat cu apariia Hotrrii
de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de elaborare,
monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central,
prin care se stabilesc o serie de
reguli care reglementeaz procesul decizional la nivelul
ministerelor i altor organe specializate
la nivelul administraiei centrale.
Procesul a fost unul solicitat i susinut de organizaii
internaionale (Comisia European,
Banca Mondial) i a fost impus ca o reform de tip top-down (de
sus n jos), presupunnd
modificarea perspectivelor n evaluarea activitilor desfurate n
cadrul administraiei: trecerea
-
23
de la o perspectiv orientat ctre perpetuarea instituiilor, ctre
una orientat ctre rezultatele
activitii acestora.
Principalii pai realizai n implementarea unui mod de formulare a
politicilor publice n
Romnia au fost:
- Elaborarea i punerea n aplicare a unor proceduri de formulare,
implementare i
evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G.
nr. 775/2005);
- Coordonarea interministerial 10 consilii permanente pe domenii
sectoriale i
Consiliul de Planificare Strategic (H.G. nr. 770/ 2005);
- Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare,
planificare i coordonare a
politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale
(H.G. nr. 870/2006);
- Schimbarea structurii notei de fundamentare i reformarea
acesteia n sensul practicilor
europene pentru o mai bun reglementare (H.G. nr. 1361/2006
privind coninutul instrumentului
de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse
aprobrii Guvernului);
- Introducerea reglementrilor cu privire la planificarea
strategic n administraia public
central.
La nivel instituional, principalele autoriti implicate n
procesul de formulare a
politicilor publice sunt:
Parlamentul reprezint forumul legislativ;
Consiliul Legislativ este o structur specific a Parlamentului
care ndosariaz proiecte
legislative pentru a sistematiza, unifica i coordona ntreaga
legislaie i care actualizeaz oficial
legislaia romn;
Cabinetul Primului - Ministru;
Secretariatul General al Guvernului (SGG) e o structur din
cadrul Guvernului care
are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaiilor
tehnice implicate n procesul de
guvernare i de a rezolva problemele organizaionale, juridice,
economice i tehnice ale activitii
guvernamentale. SGG are autoritate n ceea ce privete observarea
procedurilor legate de
prepararea, elaborarea, ndosarierea i prezentarea proiectelor
legislative naintate guvernului,
precum i a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin
structura sa specializat, Direcia de
Politici Publice. Funcionarea acestor instituii/structure este
determinat de acte normative
specifice care conin, de asemenea, meniuni privind procesul de
formulare a politicilor n
Romnia;
-
24
Unitile de politici publice de la nivelul ministerelor structuri
fr personalitate
juridic constituite la nivelul ministerelor i al altor organe de
specialitate ale administraiei
publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative, prin
ordin al conductorului instituiei;
Consiliile interministeriale permanente ce asigur coerena
fundamentrii i
implementrii politicilor guvernamentale din domeniul
respectiv.
Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmrit o mai bun
reglementare a urmtoarelor
aspecte:
- activitile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor
publice n cadrul
ministerelor i al altor organe de specialitate ale administraiei
publice central care iniiaz
proiecte de acte normative;
- cadrul coerent i unitar de elaborare a politicilor publice
care s se regseasc la nivelul
fiecrui minister i organ de specialitate al administraiei
centrale;
- fundamentarea tehnic adecvat a actelor normative, n scopul
evitrii contestrilor
ulterioare i a situaiilor n care actele normative sunt dificil
sau imposibil de aplicat;
- stabilirea unor instrumente care s contribuie la creterea
capacitii de coordonare de la
nivelul Guvernului, n ceea ce privete procedurile de elaborare a
politicilor publice de ctre
ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei
centrale;
- stabilirea unor formulare unice care s fie completate la
nivelul tuturor ministerelor n
care s fie prezentate etapele i rezultatele activitilor de
cercetare care fundamenteaz un
anumit proiect de act normativ;
- crearea la nivelul ministerelor a unor organism speciale de
politici publice care s
coordoneze activitile premergtoare elaborrii proiectelor de acte
normative i care s
funcioneze n colaborare cu departamentele de specialitate de la
nivelul Guvernului.
Actul normativ propune pentru prima dat i un formular de
politici publice (vezi tabelul
nr.2) pe care ministerele au obligaia s l foloseasc n elaborarea
propunerilor de politici
publice, pe care le nainteaz Secretariatului General al
Guvernului.
-
25
Instituia organizatoare
Formularea problemei
Denumirea politicii
Scop
Obiective
generale/specifice
Beneficiari
Variante de soluionare Varianta 1 Impact Economic
Social
Ecologic
Buget estimat
Varianta 2 Impact
Economic
Social
Buget estimat
Procesul de consultare Organizaii/instituii consultate
Rezultatele procesului de consultare
(variante, puncte de vedere, poziii exprimate)
Variante de soluionare recomandat
Prezentarea
variantei:
- beneficii/riscuri;
- impact detaliat;
- grupuri vizate;
- modalitai/termene de monitorizare i evaluare;
-indicatori de
performa.
Temene preconizate de
realizare
Buget estimat
Tabelul nr. 2. Formular de propunere de politici publice
Acelai act normativ este i primul document care ncearc s fac o
clasificare a
politicilor publice (vezi tabelul nr.3), pornind de la domeniile
majore ale vieii socioeconomice:
Nr. crt. Domeniu de politici
publice
Descrierea detaliat a domeniului de politici publice
1. Politici publice privind
bugetul i finanele
Politici publice de dezvoltare n domeniul finanelor, bugetului,
serviciilor n domeniul monetar, serviciilor
financiare (servicii bancare i de asigurri) i al finanelor
publice; Politici publice de dezvoltare n domeniul veniturilor
statului, taxelor vamale, impozitrii i administraiei
impozitelor.
-
26
2. Politici publice industriale Politici publice industriale i
de reindustrializare, politici publice de dezvoltare n domeniu
inovaiei i produciei; Politici publice privind industria energetic
i utilizarea durabil a resurselor de energie; Industria minier i
industria petrolului/gaze naturale.
3. Politici publice
privind serviciile
Politici publice privind construciile i locuinele; Comer i
servicii sociale.
4. Politici publice n
domeniul
afacerilor
Politici publice pentru mbuntirea mediului de afaceri, politici
publice privind promovarea asistenei uniforme pentru activiti
comerciale de dezvoltare, politici publice privind concurena i
mbuntirea calitii.
5. Politici publice privind
transporturile i
comunicaiile
Politici publice de dezvoltare a transporturilor;
Politici publice de dezvoltare a sectorului
comunicaiilor.
6. Politici publice privind
resursele naturale,
producia agricol i prelucrarea
Politici publice privind producia agricol; politici publice
privind dezvoltarea durabil n domeniul gestionrii pdurilor, al
gestionrii pescriilor i al refacerii resurselor de peti; Politici
publice privind utilizarea terenurilor.
7. Politici publice
regionale
Politici publice regionale;
Politici publice privind planificarea
spaiului; Politici publice de dezvoltare rural.
8. Politici publice
privind mediul
Politici publice privind protecia mediului, protecia naturii i
dezvoltarea durabil.
9. Politici publice n
domeniul
societii civile i democraiei
Politici publice privind limba folosit n stat; Politici publice
privind alegerile i integrarea n societate;
Mass-media;
Politici publice privind organizaiile neguvernamentale i
tineretul; Religie.
10. Politici publice privind
administraia public Politici publice pentru dezvoltarea
administraiei publice democratice;
Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale;
Politici publice privind tehnologia informaiei i comunicaiile
(e-policy).
11. Politici publice privind
cultura
Politici publice pentru protecia drepturilor de autor i a
monumentelor culturale;
Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii,
artei folclorice, teatrului, muzicii, muzeelor,
bibliotecilor, artelor vizuale, industriei crilor, literaturii i
cinematografiei.
-
27
12. Politici publice n
domeniul educaiei i tiinelor
Politici publice pentru dezvoltarea educaiei generale, a colilor
profesionale, a muncii i sistemului de studii universitare;
Politici publice de dezvoltare n domeniul educaiei universitare
i al tiinei.
13. Politici publice n
domeniul turismului,
sportului i activitilor de relaxare
Dezvoltarea turismului, a sportului, a activitilor de
relaxare.
14. Politici publice sociale i privind angajarea forei de
munc
Politici publice de promovare a angajrii forei de munc i de
reducere a omajului; Politici publice privind asigurrile sociale
(inclusiv sistemul de pensii), contribuiile sociale la stat,
serviciile sociale i asistena social; Politici publice privind
condiii de munc sigure i un mediu de lucru sigur, care s nu duneze
sntii; Politici publice de dezvoltare a asistenei acordate copiilor
i familiei; Politici publice privind reducerea excluderii
sociale;
Politici publice privind egalitatea ntre sexe.
15. Politici publice n
domeniul
Asistenei medicale
Politici publice privind sntatea societii i asistena medical,
sntatea mediului, sigurana din punct de vedere epidemiologic;
Politici publice de dezvoltare n domeniul farmaceutic.
16. Politici publice n
domeniul
afacerilor externe
Politici publice privind relaiile internaionale, n vederea
integrrii Romniei n Uniunea European; Politici publice privind
folosirea resurselor financiare
din strintate i a informaiilor externe.
17. Politici publice privind
aprarea naional
Politici publice privind graniele de securitate naional pe
termen lung i participarea la NATO; Politici publice privind
dezvoltarea forelor armatei naionale.
18. Politici publice
privind justiia Politici publice privind dezvoltarea bazei
normative i a legislaiei;Politici publice privind justiia i
sistemul pedepselor;Politici publice de prevenire a corupiei;
Politici publice privind protecia drepturilor de proprietate i
dezvoltarea proprietii.
19. Politici publice
privind afacerile
interne
Politici publice privind combaterea infracionalitii, ordinea
public i asigurarea proteciei; Politici publice privind protecia
drepturilor private i a intereselor legale;Politici publice privind
asigurarea
proteciei granielor statului, protecia mpotriva incendiilor,
interveniile n caz de incendii i protecia civil;Politici publice
privind registrul de eviden a populaiei, documentaia i migraia.
Tabelul nr.3. Clasificarea politicilor publice
-
28
2. Reforma modului de formulare a politicilor publice din
Romnia
Reforma modului de formulare a politicilor publice n Romnia este
nc la nceput, iar
principalele direcii de aciune stabilite la nivel guvernamental
n acest domeniu, pentru perioada
urmtoare, vizeaz:
Introducerea sistemului de planificare strategic: SGG a iniiat
un amplu proces de
planificare strategic, prin introducerea obligativitii
elaborrii, de ctre toate ministerele, de
planuri strategice. Scopul final al acestui proces n derulare
este ntrirea legturii dintre
planificarea politicilor publice i elaborarea bugetului, precum
i creterea eficienei cheltuielilor
publice.
Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul
obiectiv este acela de
stabilire a indicatorilor de performan pentru programele
bugetare, precum i clarificarea
terminologiei privind planificarea bugetar (bugetarea pe
programe).
Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard
Cost Model (SCM)
utilizat de administraia olandez, Guvernul i propune s aplice o
metodologie eficient i
exact de identificare a costurilor administrative, precum i un
instrument de direcionare
eficient a msurilor de reducere a sarcinilor administrative.
Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar
trebui s respecte urmtorii
parametrii:
Orientarea spre viitor i viziunea pe termen lung - s proiecteze
o imagine pe termen
lung, bazat pe tendinele statistice i previziunile privind
impactul probabil al politicii;
Orientarea ctre experiena altor ri s ia n considerare
experienele de la nivel
european i internaional, care pot avea o influen benefic asupra
situaiei de la nivel naional;
Inovarea i flexibilitatea s pun n discuie cile clasice de
abordare a diverselor
probleme i s ncurajeze ideile noi; este deschis la comentariile
i sugestiile altora;
Identificarea informaiilor pertinente i utilizarea optim a
acestora s se foloseasc
cele mai bune informaii i analize disponibile dintr-o gam larg
de surse i s se implice
principalii deintori de interese nc dintr-un stadiu
timpuriu;
Sfera de cuprindere s in cont de impactul asupra necesitilor
tuturor celor care sunt
n mod direct sau indirect afectai de politica public
elaborat;
Cooperarea instituional s priveasc dincolo de graniele
instituionale i de
obiectivele strategice ale ministerului respectiv; stabilete
baza etic i legal a politicii publice
elaborate;
-
29
Evaluarea s reuneasc evalurile sistematice ale rezultatelor
timpurii n procesul de
elaborare a politicii publice;
Revizuirea s supun politica public implementat la o serie de
revizuiri, pentru a fi
siguri c aceasta continu s abordeze problemele pentru care a
fost elaborat, innd cont de
efectele asociate n alte zone;
Valorificarea experienelor anterioare s se nvee din experiena
trecut ceea ce
funcioneaz i ce nu funcioneaz.
Cheia succesului n ceea ce privete mbuntirea, modernizarea
procesului de
elaborare a politicilor publice nu se refer numai la simpla
schimbare a acestuia, ci i la
dezvoltarea unor abiliti noi la elaboratorii de politici. Acetia
au nevoie n continuare de
abilitile lor tradiionale de elaborare a politicilor de la
elaborarea clar i concis, la
conducerea eficient a consultrilor, la sintetizarea i asimilarea
unor mari cantiti de informaie
rapid i precis. Totui, n plus, acetia trebuie s capete noi
abiliti pentru a ndeplini cerinele
modernizrii procesului de elaborare a politicilor publice, care
se refer la urmtoarele aspecte:
nelegerea contextului organizaional, politic, i a contextului
mai larg n care
lucreaz. Acesta presupune i o anumit cunoatere a modului n care
zona politicilor n care ei
lucreaz afecteaz lumea nconjurtoare;
managementul relaiilor complexe cu o serie de juctori-cheie,
renunnd la mentalitile
de comand i control care nc exist n unele zone ale elaborrii
politicilor;
abiliti de prezentare bine dezvoltate, nu numai obinuitele
abiliti de comunicare
oral i scris, ci i abilitatea de a lucra cu alii, de a explica i
de a convinge diferite grupuri s-i
nsueasc ideile lor;
o mai larg nelegere a tehnologiei informaiei i a modului n care
aceasta poate fi
utilizat pentru a facilita i sprijini elaborarea
politicilor;
studii de economie, statistic i discipline tiinifice relevante
pentru a aciona ca
beneficiari inteligeni ai rezultatelor complexe ale cercetrii de
specialitate n elaborarea
politicilor;
nelegerea i familiarizarea cu folosirea disciplinelor de
management al proiectelor
pentru a ine activitatea pe direcie;
voina de a experimenta, asigurnd managementul riscurilor pe msur
ce acestea apar;
voina de a continua s asimileze noi abiliti i s acumuleze noi
cunotine de-a lungul
carierei, n elaborarea politicilor i n alte domenii.
-
30
Unele dintre aceste abiliti pot fi dobndite la locul de munc sau
prin detari planificate
n diferite zone ale politicilor i n afara administraiei publice,
dar altele vor necesita instruire
tradiional. De asemenea, nu toi cei implicai n procesul de
elaborare a politicilor publice au
nevoie de toate abilitile n aceeai msur, dar este necesar
crearea unor echipe echilibrate de
elaboratori de politici care s acopere ntregul domeniu.
Pe lng aspectele abordate mai sus, la ora actual este necesar ca
elaboratorii de politici,
n special n anumite domenii de politici publice, s construiasc
relaii cu omologii lor din
strintate, internetul i e-mail-ul fcnd astfel de cooperri tot
mai uoare. Ca urmare, este
important s se fac progrese n determinarea unitilor de politici
publice s fac referire
explicit la Europa n descrierea activitii i a obiectivelor n
elaborarea politicilor publice. Cei
care se ocup de elaborarea politicilor publice ar trebui s
recurg din ce n ce mai mult la
experiena altor ri n dezvoltarea propriei gndiri, dei cu
certitudine mai este destul de mult de
parcurs pn cnd aceast privire spre exterior ar deveni o norm n
toate
departamentele/direciile de specialitate din cadrul guvernului.
Aceast situaie este valabil i
pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor i pe
termen lung, ct i n ceea ce privete
inovarea i creativitatea n elaborarea politicilor publice.
Bibliografie:
Institutul de Politici Publice, Manual de politici publice,
Bucureti, 2009, p. 110-125;
Florin Bondar, Dou componente ale schimbrii instituionale n
procesul formrii
politicilor publice. Cazul administraiei romneti, n * * *
(coord. Claudiu Crciun, Paul
E.Collins, Managementul politicilor publice. Transformri i
perspective, Editura Polirom,
Iai, 2008, p. 223-245.
TEMA 5. POLITICILE PUBLICE NAIONALE N CONTEXTUL SPAIULUIL
EUROPEAN
1. Cadrul instituional de formulare i aplicare a politicilor
publice n UE
Inexistena acquis-ului comunitar n domeniu a determinat cadre
instituionale specifice la
nivelul administraiilor rilor din Uniunea European acest cadru
instituional este reprezentat
de proceduri de luare a deciziei, dar i de organizaii publice la
nivel central, nsrcinate cu
monitorizarea implementrii procedurilor specifice ale unei
politici publice.
-
31
Modul de formulare a politicilor publice este strns legat de
tradiia administrativ a
respectivelor ri i nu poate fi separat modul de organizare al
administraiei de sistemul de
formulare a politicilor publice.
La nivelul UE nu exist o procedur standardizat de nfptuire a
politicilor publice.
Politicile publice comunitare sunt nfptuite prin diverse metode,
mecanisme i proceduri
complexe, n dependen de urmtoarele aspecte:
a) competenele pe care le deine n diverse domenii (exclusive,
partajate sau
complementare);
b) natura de reglementare a domeniilor (hard sau soft);
c) natura relaiilor ntre UE i statele membre n diverse politici
(politici cu caracter
interguvernamental sau politici cu caracter supranaional);
d) impactul asupra integrrii europene. innd cont de faptul c
mecanismele i
procedurile sunt destul de stufoase, UE demonstreaz tendina de a
simplifica procesul de
nfptuire a politicilor i de a facilita accesul persoanelor i
grupurilor interesate n diversele faze
ale politicilor implementate. Astfel, n ultimii ani au fost
ntreprinse diverse consultri publice
(cum ar trebui s arate o coal n secolul XXI, cum ar trebui s
arate o televiziune n viitorul
apropiat etc.).
Cea mai explicit nelegere ce sunt si cum trebuie nfptuite
politicile publice la nivelul
UE este stipulat n Cartea Alb a Guvernanei Europene. Documentul
propune cteva
modificri privind modul de nfptuire a politicilor publice, att
la nivelul instituiilor comunitare,
ct i la nivelul statelor membre, enunnd cinci principii
fundamentale: deschiderea,
participarea, responsabilitatea, eficacitatea i coerena.
Potrivit prevederilor Crii Albe a Guvernanei Europene,
principiul deschiderii se refer
la faptul c instituiile comunitare trebuie s funcioneze ntr-un
mod mai transparent, apelnd
mpreun cu statele membre, la practici i instrumente de
comunicare i asigurarea accesului la
informaiile privind deciziile UE. Dei este destul de complex,
instituiile comunitare trebuie s
adapteze limbajul utilizat pentru a-l face ct mai accesibil
cetenilor europeni, cu scopul de a
contribui la creterea ncrederii acestora n instituiile
europene.
Principiul participrii are n vedere calitatea, pertinena,
eficiena i eficacitatea
politicilor comunitare nfptuite prin intermediul unei participri
extinse a cetenilor europeni n
toate etapele ciclului de politici. Facilitarea participrii
conduce la sporirea ncrederii n
instituiile comunitare care formuleaz i implementeaz politicile
Uniunii. Comunicarea
-
32
precizeaz faptul c nivelul de participare a cetenilor depinde de
guvernele naionale, care
trebuie s ofere contexte prielnice de participare, precum i s
apeleze la practici de participare a
celor interesai atunci cnd se elaboreaz sau se implementeaz o
anumit politic cu specific
comunitar.
Principiul responsabilitii se refer la faptul c rolurile fiecrei
instituii, structuri sau
participant n procesul de dezbatere, decidere, implementare i
evaluare a politicii trebuie s fie
precizate mai clar. Fiecare instituie a Uniunii trebuie s
explice, s justifice i s i asume
responsabilitatea pentru aciunile ntreprinse. Totodat,
principiul stipuleaz c este nevoie de un
grad mai ridicat de claritate i responsabilitate din partea
guvernelor statelor membre, precum i
din partea tuturor participanilor implicai n nfptuirea
politicilor.
Principiul eficacitii stipuleaz c politicile Uniunii trebuie s
fie nfptuite n mod
eficace i pertinent, astfel ca acestea (politicile) s ating
obiectivele i s produc rezultatele
scontate, utiliznd n acelai timp i metode de evaluare a
impactului, dar i experienele
anterioare.
Principiul coerenei evideniaz c politicile i aciunile Uniunii
trebuie s fie coerente i
uor de neles. Coerena este un rezultat al aciunii urmtorilor
factori: sporirea numrului de
sarcini; diversitatea a crescut ca rezultat al extinderii;
reducerea demarcrilor ntre limitele
politicilor sectoriale care rezultat al schimbrilor climaterice
sau demografice; implicarea din ce
n ce mai mare a autoritilor locale i regionale n nfptuirea
politicilor UE.
Principiile enunate de n comunicarea Comisiei se fundamenteaz pe
elementele
subsidiaritii i proporionalitii astfel ca aciunile ntreprinse n
vederea nfptuirii politicilor
comunitare trebuie s fie n concordan cu ideea de incluziune i s
rspund la urmtoarele
aspecte: a) dac aciunile ntreprinse sunt cu adevrat necesare; b)
dac nivelul comunitar este cel
mai corespunztor nfptuirii politicii; i c) dac msurile i
tacticile selectate sunt concordante
cu obiectivele politicii.
Plecnd de la respectivele principii, pe parcursul ultimilor ani
se poate evidenia c la
nivelul statelor membre ale UE, se remarc un set de principii
general valabile n domeniul
nfptuirii politicilor publice. Principiile respective s-au putut
fundamenta mai ales prin
mecanismele specifice europenizrii sistemelor administrative ale
statelor membre. n esen,
aceste principii sunt urmtoarele:
Existena unui cadru legal general valabil i coerent pentru
nfptuirea politicilor
publice: metodologii i reguli clar definite privind fiecare etap
a ciclului de politici;
-
33
Fiecare minister / autoritate / agenie poate s i stabileasc n
mod independent
politicile n domeniul su de gestiune: conform competenelor pe
care le dein, entitile
respective trebuie s dispun de autonomia i independena aciunilor
ntreprinse;
Meninerea unui caracter interministerial i interinstituional al
nfptuirii politicilor
publice sunt presupuse urmtoarele aspecte:
1. schimbul continuu de informaii ntre entitile
participante;
2. consultare ntre entitile implicate sau vizate;
3. declaraii publice bazate pe o negociere anterioar i formulate
concordant;
4. consens i concordan interministerial sau
interinstituional;
5. mediere i conciliere desfurate de ctre o ter parte a
conflictelor i disensiunilor
evideniate;
6. arbitrajul dintre entitile aflate n disput ntreprins de ctre
o entitate superioar, prin
atingerea concilierii i consensului;
constrngeri asupra entitilor cu scopul de a asigura un proces
coerent i uniform de
nfptuire a politicilor standardizarea procesului;
subsidiaritatea politicilor ntreprinse: au prioritate acele
politici care rspund nevoilor la
cel mai jos nivel de accesare/beneficiere;
evitarea reorganizrilor sau reformelor ce implic schimbri
imprevizibile care ar putea
afecta sistemul de nfptuire a politicilor.
Avnd n vedere toate aceste aspecte, merit specificat i faptul c
aceste principii implic
n mod obligatoriu urmtoarele elemente: transparen; comunicare;
cooperare; consultare;
monitorizare; evaluare; responsabilizare, parteneriat etc.,
aspecte ce trebuie s priveasc toate
sferele sociale, implicit cetenii europeni, n calitatea acestora
de beneficiari ai politicilor. Prin
urmare, n spaiul administrativ din UE, stilul de nfptuire a
politicilor este orientat mai degrab
ctre consens i anticiparea problemelor, dect pe reacionare i
impunere a deciziilor. n acest
sens, ncepnd cu 2001, UE a dezvoltat un sistem interactiv de
elaborare a politicilor (Interactive
Policy Making - IPM) cu scopul de a facilita procesul de
consultare cu prile interesate n
implementarea politicilor comunitare. Totodat, ncepnd cu anul
2003, UE a creat Grupul de
Consultare a ntreprinderilor Europene, cu acelai scop de a
mbunti modul de nfptuire a
politicilor publice comunitare.
-
34
2. Tratatul de la Lisabona (2007) i reforma politicilor publice
din UE
Tratatul de la Lisabona rspunde nevoii de a reforma structura i
modul de funcionare a
Uniunii Europene (UE). Extinderile succesive ale UE au dus
numrul statelor membre la 27. Prin
urmare, era necesar o adaptare a funcionrii instituiilor i a
modalitilor de luare a deciziilor la
nivel european. n plus, Tratatul de la Lisabona a permis
reformarea mai multor politici ale UE.
Acesta a redefinit i a consolidat aciunile ntreprinse la nivel
european.
ISTORIC
O prim tentativ de reform a avut loc odat cu elaborarea
Tratatului de instituire a
unei Constituii pentru Europa. Obiectivul era de a nlocui
tratatele fondatoare ale UE cu o
Constituie European. Constituia a fost semnat la Roma la 29
octombrie 2004. Totui, nainte
de a intra n vigoare, aceasta trebuia s fie ratificat de toate
statele membre. Procesul de
ratificare s-a soldat cu un eec n mai multe state membre.
La 23 iulie 2007, o nou conferin interguvernamental a fost
convocat la Lisabona,
pentru a gsi o alternativ la Tratatul constituional i pentru a
continua reformele. Ideea unei
Constituii Europene a fost, prin urmare, abandonat i au avut loc
noi negocieri pentru
elaborarea unui tratat de modificare.
La 13 decembrie 2007, cei 27 de efi de stat sau de guvern din UE
au semnat la Lisabona
noul tratat de modificare. Tratatul de la Lisabona a intrat n
vigoare la 1 decembrie 2009, dup
ce a fost ratificat de toate statele membre n conformitate cu
cerinele lor constituionale. Tratatul
de la Lisabona este, n mare parte, inspirat de Tratatul
constituional. Majoritatea reformelor
instituionale i politice avute n vedere n Constituie sunt
reluate n Tratatul de la Lisabona, dar
prezentate sub o form diferit.
Tratatul constituional era menit, ntr-adevr, s abroge tratatele
fondatoare ale UE, pentru
a le nlocui cu un text unic: Constituia pentru Europa. n schimb,
Tratatul de la Lisabona nu
nlocuiete tratatele fondatoare, doar le modific, cum au fcut i
tratatele de
la Amsterdam i Nisa anterior. Astfel, Tratatul de la Lisabona se
prezint sub forma unei serii de
amendamente aduse tratatelor fondatoare. Aceast schimbare de
form nu are consecine n plan
juridic, dar are un efect semnificativ n plan simbolic i
politic. Ideea unei Constituii Europene a
fost abandonat, iar dreptul european rmne stabilit de tratatele
internaionale. Astfel, UE se
bazeaz n continuare pe cele dou tratate fondatoare: Tratatul
privind Uniunea European
(cunoscut i ca Tratatul de la Maastricht) i Tratatul de
instituire a Comunitii Europene
-
35
(cunoscut i ca Tratatul de la Roma). Tratatul de instituire a
Comunitii Europene a fost totui
redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene
Contribuiile aduse de Tratatul de la Lisabona:
- reformeaz instituiile i mbuntete procesul decizional al
UE;
- consolideaz dimensiunea democratic a UE;
- reformeaz politicile interne ale UE;
- consolideaz politica extern a UE.
a. Aspecte instituionale
Reforma instituiilor UE era necesar datorit creterii numrului de
state membre.
Tratatul de la Lisabona modific astfel normele privind compoziia
Comisiei, a Parlamentului
European, a Comitetului Regiunilor i a Comitetului Economic i
Social European. n plus,
Tratatul de la Lisabona reformeaz procesul decizional din cadrul
Consiliului. Acesta elimin
efectiv vechiul sistem de vot ponderat i introduce o nou
definiie a majoritii calificate pentru
votarea deciziilor.
Tratatul de la Lisabona creeaz dou noi funcii n arhitectura
instituional a UE:
preedintele Consiliului European i naltul Reprezentant pentru
afaceri externe i politica de
securitate.
De asemenea, Tratatul de la Lisabona i-a propus s clarifice i
s
mbunteasc funcionarea UE. Acesta elimin vechea structur bazat pe
piloni n favoarea
unei noi repartizri a competenelor ntre UE i statele membre.
Tratatul de la Lisabona simplific, de asemenea, procedurile
legislative i tipologia actelor
juridice adoptate n cadrul UE. n plus, Tratatul de la Lisabona
confer o mai
mare flexibilitate funcionrii UE. Acesta introduce o serie
declauze instituionale menite s
faciliteze construcia european n anumite domenii politice. S-a
facilitat, de asemenea, punerea
n aplicare a cooperrii consolidate ntre statele membre.
b. Consolidarea democraiei europene
Unul dintre obiectivele Tratatului de la Lisabona este de a
consolida democraia
european, mai ales cu scopul de a accentua legitimitatea
deciziilor i de a apropia UE de
cetenii si. Astfel, puterile Parlamentului European au fost
consolidate n mod semnificativ. De
asemenea, Tratatul de la Lisabona confer parlamentelor naionale
un rol mai important n cadrul
UE.n plus, Tratatul de la Lisabona instituie iniiativa
ceteneasc, care permite cetenilor s
participe mai activ la construcia european.
-
36
c. Politica extern a UE
Aciunea UE pe plan internaional a fost consolidat. Mai nti de
toate, Tratatul de la
Lisabona confer o mai mare coeren i vizibilitate politicii
externe i de securitate comune a
UE. UE dobndete astfel personalitate juridic, ceea ce i permite
s negocieze i s fie parte
contractant la tratatele internaionale. n plus, UE este
reprezentat de acum nainte pe scena
internaional de naltul Reprezentant pentru afaceri externe i
politica de securitate. De
asemenea, politica de securitate i aprare comun face acum
obiectul unei seciuni a tratatelor
fondatoare. Obiectivele pe termen lung vizeaz instituirea unei
aprri europene comune.
d. Politicile interne ale UE
Una dintre cele mai importante modificri se refer la spaiul
european de libertate,
securitate i justiie. Tratatul de la Lisabona sporete
competenele UE n ceea ce privete:
- controlul la frontiere, azilul i imigraia;
- cooperarea judiciar n materie civil;
- cooperarea judiciar n materie penal;
- cooperarea poliieneasc.
De asemenea, Tratatul de la Lisabona clarific competenele UE n
domeniul
politicilor economice, sociale i energetice. Acesta stabilete ca
nou obiectiv crearea unui spaiu
european de cercetare.
Politica economic i monetar
Tratatul de la Lisabona consolideaz rolul pe care l are Comisia
n politica economic a
Uniunii Europene (UE). Aceasta dobndete n special o putere de
supraveghere sporit, pentru a
asigura respectarea de ctre statele membre a cerinelor europene.
n plus, Tratatul de la Lisabona
mbuntete guvernana economic a UE, consolidnd mai ales politica
monetar a UE.
Politica economic a UE prevede convergena politicilor economice
ale statelor membre
spre obiective comune. Aceasta include i definirea unei politici
monetare comune tuturor statelor
membre, al crei obiectiv principal este meninerea stabilitii
preurilor. n plus, statele membre
care fac parte din zona euro, adic cele care au adoptat euro ca
moned unic, duc n paralel o
politic monetar mai riguroas i specific zonei euro.
POLITICA ECONOMIC
Politica economic a UE se bazeaz pe dou tipuri de implicare a
statelor membre:
-
37
- marile orientri ale politicilor economice (MOPE): MOPE iau
forma unor recomandri
adoptate de Consiliu. Obiectivul acestora este armonizarea
politicilor economice ale statelor
membre n jurul unor obiective comune;
- Pactul de stabilitate i cretere: obiectivul acestui pact este
controlarea deficitelor
publice ale statelor membre. Acestea sunt astfel obligate s
respecte pragurile maxime privind
ndatorarea public i privind deficitul administraiilor
publice.
Respectarea MOPE i a pragurilor de ndatorare public face
obiectul
unei supravegheri asigurate de ctre