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Oficina Internacional del Trabajo
Oficina Regional para América Latina y El Caribe Oficina
Subregional para los Países Andinos
Crecimiento, competitividad y empleo en los países andinos
Conferencia Regional Andina de Empleo
Lima, Perú: 22 y 23 de noviembre de 2004
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OFICINA REGIONAL DE OIT PARA AMERICA LATINA Y EL CA RIBE OFICINA
DE OIT PARA LOS PAÍSES ANDINOS CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO
EN LOS PAÍSES ANDINOS NOVIEMBRE DE 2004
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RESUMEN EJECUTIVO
i. Hacia una estrategia de crecimiento con objetivo empleo Los
habitantes de los países andinos, priorizan, por encima de muchos
temas, el acceso a oportunidades de empleo decente. Esto es, un
empleo de calidad – con una productividad apropiada, buena
remuneración, cierta estabilidad, acceso a seguridad social –que
sea al mismo tiempo, un trabajo decente. Ello implica la existencia
de un marco regulatorio de la actividad laboral y de la relación de
trabajo, que garantice muy especialmente los derechos fundamentales
de los trabajadores y, también, de empleadores. Implica, además,
gozar de adecuados niveles de protección frente a la adversidad
(accidentes y enfermedades) y durante la vejez. Implica, así mismo,
el derecho y la posibilidad de representar o sentirse representado
y, en ese marco, participar en procesos de diálogo social no sólo a
nivel micro (la empresa) sino también meso (provincias o ámbitos
locales) y macro (el país). En la OIT se ha desarrollado el
concepto de trabajo decente en un intento de capturar, en lenguaje
cotidiano, la convergencia de estas cuatro dimensiones de lo que es
un buen trabajo. Por ello reúne -en una unidad con sentido y
coherencia- al empleo, a los derechos laborales, a la seguridad
social y a la representación. Proveer empleo sin considerar su
calidad y los niveles de protección social a los que permite
acceder no conduce al progreso. Promover los derechos en el trabajo
sin preocuparse porque existan empleos para quienes lo necesitan es
igual de infructífero. El diálogo social es necesario para asegurar
que los ciudadanos y ciudadanas puedan contribuir a la elaboración
y ejecución de una agenda de desarrollo. Siendo este el enfoque
general, en este Informe se pone especial énfasis en el empleo de
calidad, por cuanto la finalidad del trabajo es contribuir con
propuestas para el debate que se producirá durante la Conferencia
Andina de Empleo, que se llevará a cabo en Lima en noviembre del
presente año. Ello no quiere decir, sin embargo, que los restantes
componentes del trabajo decente sean ignorados, sino que para este
trabajo en especial, se penetra en profundidad en el análisis de
políticas para generar, en forma sostenida, una de sus dimensiones,
el empleo de calidad que tanto necesitan los países andinos. La
solución a los problemas de empleo de los países andinos, no es
algo que puede resolverse en un corto plazo. El tema de propuestas
de políticas para la generación de empleo de calidad, en forma
sustentable, conduce a la discusión de estrategias de crecimiento.
Una estrategia de crecimiento es una macro propuesta de política
económica de mediano y largo plazo, que, en este caso, incorpora
como uno de sus objetivos prioritarios, la creación de empleo de
calidad. Como cualquier diseño estratégico, debe basarse en la
situación actual prevaleciente, y proponer políticas para remover
las principales restricciones al crecimiento, para lograr su
aceleración. Se parte entonces del contexto – tema que se verá a
continuación. ii. El contexto externo de los países andinos En los
años noventa los países andinos, con la excepción de Venezuela, se
alejan aún más que en el pasado, de los flujos más dinámicos del
comercio exterior, a pesar de las significativas tasas de
crecimiento de sus exportaciones, logradas por varios de sus
integrantes en el pasado reciente. Los flujos de exportaciones que
más crecen a nivel mundial en 1990-2002 son los correspondientes a
productos intensivos en procesos y economías de escala (tecnología
intermedia), como por ejemplo automotores, piezas y partes de
repuesto, etc., y sobre todo,
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aquellos intensivos en conocimiento y capacidades (alta
tecnología), como productos electrónicos y software. Las
exportaciones de baja tecnología – como confecciones, textiles,
zapatos, etc. - y de manufacturas intensivas en recursos naturales
– como cueros, azúcar, café y otros alimentos con muy escaso
procesamiento – crecen mucho menos. Las exportaciones mundiales de
productos primarios, y en particular de productos de origen
agropecuario – trigo, maíz, soya, etc. - son las de crecimiento más
lento en 1990-2002, a tal punto que, en los doce años pre-citados,
cae drásticamente su participación en las exportaciones mundiales
totales. En general, se verifica un desplazamiento de la
composición de las exportaciones mundiales hacia productos con
varios procesos de transformación –valor agregado – y cada vez más
intensivos en conocimiento y capacidades, y un alejamiento de
productos primarios extractivos o de origen agropecuario – con la
excepción del petróleo y gas. Los países andinos – con excepción de
Venezuela - no acompañan este desplazamiento de los flujos de
exportaciones mundiales. Hacia el 2003, más de un 60 por ciento de
las exportaciones de Bolivia, Ecuador y Perú, y casi un 50 por
ciento de las de Colombia, corresponden a productos primarios
(extractivos, mineros y pesqueros, o de origen agropecuario)
intensivos en recursos naturales. Similarmente, los productos
intensivos en conocimiento y capacidades, y los productos de
tecnología intermedia, no forman parte de la oferta exportable de
los países andinos. El constante alejamiento a largo plazo de los
flujos más dinámicos de las exportaciones mundiales, verificado
entre 1970-2002, revela que los países andinos se apartan cada vez
más de las demandas mundiales de mayor crecimiento. Esto es muy
importante porque tratándose de economías muy pequeñas, en relación
a los mercados mundiales, su inserción en flujos muy dinámicos de
la demanda mundial les permitiría crecer mucho más rápido – y a la
inversa, su inserción en mercados de productos y servicios de muy
lento crecimiento, limita el ritmo de expansión de la oferta
exportable y con ello su crecimiento económico. La especialización
en producción primaria no sólo genera menores oportunidades de
crecimiento, sino que provoca una mucha mayor volatilidad del
mismo. Las tasas de crecimiento se aceleran, se desaceleran y se
contraen haciéndose negativas, en un proceso que genera lo opuesto
a un crecimiento sostenido a largo plazo: fuertes fluctuaciones y
alta volatilidad. La alta volatilidad genera incertidumbre para
decisiones de inversión privada en transables no extractivos. La
inestabilidad de los mercados de producción primaria, y las
variaciones en los términos de intercambio a largo plazo asociadas
a la misma, afectan la posición de financiamiento externo del
sistema bancario doméstico y generan, por esa vía, ajustes
domésticos serios al crédito interno. Este es uno de los
principales canales a través del cual se propaga la inestabilidad
externa hacia el interior. Pero también lo hace a través de las
expansiones y ajustes fiscales que la acompañan Las fluctuaciones y
volatilidad del crecimiento, provocan una mayor incertidumbre
respecto al crecimiento esperado, lo que afecta negativamente las
expectativas de crecimiento y con ello, las decisiones de
inversión. Al afectar negativamente las decisiones de inversión,
limita el ritmo de creación de empleo de calidad de mediano y largo
plazo. En consecuencia, uno de los principales desafíos enfrentados
por los países andinos es cómo reorientar gradualmente su oferta
exportable, para insertarse en las franjas más dinámicas del
comercio mundial e ingresar a mercados que aseguren un alto
crecimiento de sus exportaciones. Lograr una mejor inserción
comercial externa es importante no sólo para dinamizar y sustentar
el crecimiento con menor volatilidad. Es también importante para
que la política económica interna se vea obligada a reaccionar a un
marco externo diferente. En la actualidad, otro de los rasgos que
caracteriza a los países andinos, es que se encuentran mucho más
insertos en los
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mercados financieros internacionales que en los mercados
comerciales externos. Por variadas razones – incluyendo su
endeudamiento con el exterior. Este hecho, genera una presión sobre
las políticas económicas internas, que gradualmente han
evolucionado más hacia respuestas a los desafíos planteados por la
inserción financiera externa. La única manera de balancear este
sesgo, es compensándolo con una inserción comercial externa más
fuerte. La diversificación de la oferta de la inversión en
transables no extractivos para una inserción comercial estratégica
más beneficios, no debe entenderse como el abandono del modelo de
recursos naturales. Por el contrario, la explotación de dichos
recursos seguirá siendo importante y contribuirá a financiar con
recursos domésticos y divisas, el proceso de desplazamiento hacia
una oferta de bienes y servicios con mayor valor agregado. iii. La
débil competitividad como restricción al crecimiento de la
inversión y el empleo La debilidad de la base exportadora de los
países andinos es parte de un problema mayor. El rasgo fundamental
que en esta materia caracteriza a los países andinos es su débil
capacidad competitiva. Particularmente, la muy débil capacidad
competitiva a nivel micro-económico – a nivel de los diferentes
aspectos que inciden sobre las empresas – como lo señalan
nítidamente los indicadores de competitividad micro del Foro
Económico Mundial 1998-2003 . Colombia es el único país del grupo
que consigue un avance positivo en los años recientes – aún cuando
sigue con un atraso relativo en materia de competitividad micro –
económica. Esto es importante porque tratándose ya de economías
abiertas y pequeñas (en relación a los flujos internacionales), la
apertura de sus economías no fue acompañada por un esfuerzo
suficientemente decidido y potente como para mejorar la
competitividad de sus empresas a ritmo rápido. La hipótesis de que
este ajuste se iba a dar espontáneamente como consecuencia de la
apertura, no se verificó en esta sub región – como tampoco en otros
países de América Latina. El tema central para la competitividad a
nivel de empresas, es el aumento de la productividad total de todos
los recursos e insumos. La ausencia de este esfuerzo potente y
decidido – con la excepción de Colombia – coloca a los países
andinos en una posición vulnerable, ya que muchos de los países con
quienes deberá competir, no sólo poseen niveles de productividad
mucho más elevados, sino que han desarrollado ya conductas
sistemáticas y una institucionalidad que estimulan el aumento
permanente de la productividad – con lo que la brecha de
productividad aumenta en lugar de cerrarse. El hecho antes citado
es muy importante, ya que en última instancia, la competitividad es
un concepto relativo. Depende no sólo de lo que hagamos en nuestros
países, sino de lo que estén haciendo los competidores. El
insuficiente crecimiento de la productividad de todos los recursos
e insumos a nivel de empresas, se explica por dos grandes conjuntos
de fenómenos. En primer lugar, por factores que hacen al entorno
para la inversión – como una insuficiente infraestructura
productiva, la debilidad de los sistemas de formación y
capacitación, la virtual inexistencia de un sistema de
innovaciones, los problemas de seguridad jurídica y judicial, el
débil desarrollo de clusters y redes productivas, la escasa
articulación de las PYME a clusters y redes, y otros factores de la
misma índole. En segundo lugar, por los rasgos que definen la forma
de operar y la estrategia de las empresas – como un escasa difusión
de los criterios de gestión por productividad y calidad en las
empresas, la ausencia de entrenamiento gerencial adecuado en vastos
segmentos de PYME, la debilidad en materia de tipificación de
productos, normas de calidad, etc. que hacen a la necesidad de
adecuarse a la demanda externa, y la muy baja proclividad
exportadora de las actividades transables no extractivas.
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Como se desprende del párrafo anterior, un país puede exhibir un
excelente manejo macroeconómico – como es el caso, por ejemplo, de
Colombia y Perú – pero aún así, registrar un atraso considerable en
materia de competitividad a nivel micro-económico. Dicho de otra
manera, una buena política macroeconómica es una condición
necesaria, pero está lejos de ser suficiente. Existe un nexo muy
claro entre competitividad y empleo de calidad. Una débil
competitividad micro – económica, tenderá a manifestarse en bajas
tasas de rentabilidad, en transables no extractivos. Tasas de
rentabilidad que son insuficientes como para inducir un alto
crecimiento de la inversión privada en transables no extractivos.
Al limitarse así el crecimiento de la inversión privada, esto
afecta indirectamente el crecimiento del empleo de calidad. Por
consiguiente, puede verificarse una tendencia a un crecimiento
insuficiente (y volátil) como para generar los empleos de calidad
al ritmo que sería necesario para absorber productivamente el alto
crecimiento de la PEA y reducir el desempleo, la informalidad y el
subempleo rural. En un mundo en que gran parte de los países hace
esfuerzos sistemáticos para mejorar la competitividad vía aumentos
de productividad y del tipo de cambio real, esto hace que los
países andinos sean crecientemente vulnerables. Basta reflexionar
en que tres años de fuerte aumento de la productividad en un país
competidor, acompañados por una devaluación real, son suficientes
para superar las barreras arancelarias y penetrar en el mercado
interno o desplazar de un mercado externo a algún producto no
extractivo, producido en la región Andina. Lo expuesto en los
párrafos previos es particularmente importante para el empleo de
calidad. Una situación de vulnerabilidad y débil competitividad,
afecta el empleo de calidad por dos vías. Por un lado, la débil
competitividad en el mercado doméstico y en mercados externos,
afecta el stock actual de empleo de calidad. Por el otro, la débil
competitividad afecta también, como se expuso, decisiones de
inversión, ya que esa débil competitividad se manifiesta en menores
tasas de rentabilidad para la inversión privada. Y esto último
implica un débil crecimiento del empleo de calidad hacia el futuro.
Por consiguiente, existen pocas dudas de que el crecimiento
sostenido del empleo de calidad demandará una aceleración de la
inversión privada. Tampoco existen dudas respecto a que para lograr
dicha aceleración, uno de los factores esenciales es la mejora
sistemática de la competitividad – particularmente a nivel
micro-económico. La discusión se ubica, más bien, en cómo hacerlo.
iv. El contexto interno: la precariedad del empleo En lo interno,
el rasgo que caracteriza a los cinco países andinos es el alto
porcentaje de su PEA que tiene serios problemas de empleo. La
consecuencia de muchos años de crecimiento negativo sumados a los
años de crecimiento insuficiente para afrontar el problema, han
generado, acumulativamente un problema de empleo de grandes
dimensiones. Manifestado en una combinación, variable entre países,
de alto desempleo abierto, una muy elevada dosis de informalidad y
trabajo precario, y una elevada proporción del empleo en
actividades rurales muy atrasadas. El hecho es que más de un 65 por
ciento de la PEA de los países andinos, está afectada por desempleo
abierto o se encuentra ocupada en labores de bajísima
productividad. Los problemas de empleo afectan de varias maneras a
la población. Dado que en los segmentos de ingresos medios y bajos
la principal fuente de ingreso es su trabajo, una inserción laboral
precaria o de muy baja productividad – o el desempleo – contribuye
a explicar la alta proporción de la pobreza. Generan también
frustraciones y traumas personales, que tienden a manifestarse en
conductas antisociales y delincuencia.
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Pero por sobre todas las cosas, generan falta de credibilidad en
el país, en la sociedad y en sus instituciones. Las situaciones
críticas vividas en los 90’s en materia de empleo, fueron
acumulativas, y no es de extrañar que, siguiendo las encuestas de
Latinbarómetro, la confianza de una parte importante de la
población de los países andinos en la democracia, se haya
debilitado con el transcurso del tiempo. Las encuestas antes
citadas revelan otro hecho: para la población de los países
andinos, el principal problema que enfrentan es el de las
oportunidades de empleo (junto con la seguridad personal). Cuando
un problema asume un carácter difundido y es percibido como tal por
el grueso de la población, se transforma de un problema social o
económico, en un problema político. A partir de ese momento,
cualquier administración política va a ser juzgada por los éxitos o
fracasos para solucionarlo gradualmente. Las consecuencias de lo
expuesto, son muy serias, tanto por la gravedad de la exclusión e
inequidad social que implica, como por la evidencia de que las
estrategias de crecimiento económico adoptadas en el pasado,
estuvieron muy lejos de ser contundentes para enfrentar el
problema. v. Objetivos finales e intermedios de la estrategia de
crecimiento con empleo Es relativamente fácil lograr un acuerdo
respecto a los objetivos finales de una estrategia de crecimiento:
i) un alto crecimiento económico; ii) un aumento del empleo; iii)
reducción de la pobreza; iv) mejora en la distribución del ingreso;
v) mayor adaptación a las exigencias de un mundo cambiante. No
obstante, es mucho más difícil lograr acuerdo respecto a las
políticas concretas para alcanzar dichos objetivos finales. Esas
políticas concretas se expresan en objetivos intermedios. El
problema no es, por lo tanto, los objetivos finales, sino más bien
los objetivos intermedios que se persiguen, como condición para el
logro de esos objetivos finales. Así, la política económica
aplicada en la mayoría de los países de América Latina en los
últimos quince años tuvo como principales objetivos intermedios la
estabilidad de precios y el funcionamiento inmediato de una
economía de mercado abierta a la globalización. Se argumenta que si
esta estabilidad de precios se logra (primer objetivo intermedio),
entonces los mercados podrán funcionar de manera libre, estable y
eficaz (segundo objetivo intermedio), asignando eficientemente
recursos (inversión y trabajo) a aquellos sectores y actividades
que ofrecen ventajas comparativas, lo que inducirá un crecimiento
económico competitivo, adecuadamente inserto en las corrientes
mundiales del comercio. Este crecimiento en sectores y actividades
identificadas por el propio mercado tendrá un efecto dinamizador
sobre el resto de sectores económicos si se eliminan los obstáculos
(generalmente de carácter administrativo, y generados por políticas
públicas equivocadas, o de carácter ético-económico, como la
corrupción, el contrabando y otros) que dificultan el desarrollo de
esos sectores con menores ventajas (otro de los objetivos
intermedios), y permitirá generar el empleo que los países
necesitan, siempre que se eliminen las distorsiones (otro objetivo
intermedio) que se dice existen en el mercado de trabajo. Si estos
son los objetivos intermedios (que en todos los casos se desprenden
de un diagnóstico de la realidad cuyas conclusiones siempre serán
objeto de debate), entonces la política macroeconómica, orientada a
defender prioritariamente la estabilidad de los precios y las
políticas orientadas a liberalizar los mercados, serán el corazón
de la política económica, y las restantes políticas, tendrán que
articularse y ser subsidiarias de ese enfoque. En particular, en
este enfoque las políticas sectoriales no existen, ya que el
mercado asigna recursos eficientemente, y la política laboral se
orienta esencialmente a reducir los costos laborales, para lograr
una mayor competitividad con precios estables. Las políticas micro
– como las que inciden por ejemplo sobre la capacitación y sobre el
acceso a innovaciones - poseen escasa ponderación, por razones
similares.
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En un contexto en que se asume que las fuerzas del mercado
asignan eficazmente recursos y adaptan espontáneamente al país a la
evolución externa, no hay necesidad para definir una estrategia de
desarrollo y sus objetivos. Mejor dicho, la única estrategia
necesaria será eliminar los obstáculos para el libre funcionamiento
de los mercados. vi. Hacia una alternativa estratégica diferente.
No obstante, este no ha sido en la práctica, ni es actualmente, el
único curso de acción posible en política económica. Existe otra
visión, que descansa en suponer que el libre juego de los mercados
no conduce automáticamente al pleno empleo de los recursos, ni a la
plena adaptación de la economía a un contexto externo cambiante.
Sobre todo en economías, como las de los países andinos que no han
completado la institucionalidad para hacer funcionar a esos
mercados. Esta segunda visión hace énfasis en construir una
economía de mercado, y orientar y guiar el funcionamiento de los
mercados, vía señales de la política económica, hacia los objetivos
considerados prioritarios de una sociedad: el trabajo decente con
empleo de calidad, la satisfacción de las necesidades básicas, la
justicia, la equidad y la libertad, la adaptación a un entorno
externo cambiante. Al identificar el empleo como objetivo
explícito, y al no descansar en el ajuste espontáneo de los
mercados para lograrlo, el enfoque y articulación de las políticas
que integran una estrategia de crecimiento, cambia
substantivamente. En esta segunda alternativa, la estrategia de
crecimiento suele estar articulada en torno a cuatro niveles:
política macroeconómica; políticas meso económicas; políticas
micro-económica; y políticas activas hacia el mercado laboral. En
los tres primeros ámbitos, las respectivas políticas se orientan a
remover las restricciones que impiden una aceleración de la
inversión y del crecimiento, y por consiguiente, indirectamente
asumen el empleo de calidad como objetivo. En particular, el
énfasis es en la convergencia, entre los tres primeros ámbitos,
respecto a remover las restricciones identificadas como
principales. En la medida que una de las principales restricciones
sea, como es el caso de los países andinos, una débil
competitividad a nivel micro-económico, las políticas de los tres
niveles se orientan y convergen hacia mejorar la competitividad y
el entorno para la inversión, elevar la productividad de las
empresas, y reducir los costos transaccionales que limitan su
competitividad. En el primer nivel, la política macro se basa,
esencialmente, en un régimen de tipo de cambio real competitivo,
que sirve de marco para el esquema, y que se propone aplicar
durante una fase inicial de ignición, para generar una alta
rentabilidad en transables – exportables y competencia con
importaciones – hasta que maduren las políticas que inciden sobre
el aumento de la productividad y reducción de costos totales
unitarios. En experiencias en que no sea viable este enfoque, se
proponen enfoques supletorios. En el segundo nivel, la política
meso desarrolla acciones para facilitar la inversión,
particularmente en sectores comerciables; por ejemplo, políticas
para desarrollar la infraestructura productiva; establecer un marco
de seguridad jurídica, lograr un funcionamiento eficaz del sistema
financiero y mercado de capitales; mejorar las relaciones
laborales; desarrollar acciones específicas hacia las redes
productivas, cadenas y clusters; establecer una política de
promoción de exportaciones, y de convenios comerciales; etc. En el
tercer nivel, las políticas micro económicas inciden para facilitar
decisiones en las empresas, de aumento de la productividad total
(de todos los recursos, incluyendo la mano de obra). Entre ellas
las políticas de formación y capacitación, la de acceso a
innovaciones, la
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articulación de la pequeña y microempresa a redes productivas y
clusters, el acceso a recursos para las pequeñas empresas; la
creación de una institucionalidad laboral compatible con un aumento
de la productividad total; la difusión de estrategias de aumento de
la productividad a nivel de la empresa, etc. En el cuarto nivel se
definen las políticas de gasto social focalizado, orientado a
transferir ingresos, y asegurar el acceso a nutrición, salud,
educación, vivienda, etc. para los más necesitados. Estas
políticas, además de constituir un objetivo en si mismo,
contribuyen a dinamizar la demanda. También se incluyen en este
cuarto nivel las políticas activas de empleo, orientadas a promover
un mejor funcionamiento del mercado laboral, y a establecer
programas de empleo en diversas áreas prioritarias. vii. El rol de
la política macroeconómica. En este nuevo contexto estratégico, la
política macroeconómica defiende no sólo la estabilidad de precios,
el equilibrio fiscal y el equilibrio externo, sino también el ritmo
de crecimiento económico, que es la forma de defender y promover
también el empleo. En una economía abierta y pequeña (en relación a
los flujos internacionales de comercio y finanzas), la defensa de
un cierto ritmo de crecimiento económico depende crucialmente del
tipo de cambio real. En ese contexto, se propone que la política
macro sea definida en función de un régimen macroeconómico de tipo
de cambio real competitivo. Esto es, tanto la política cambiaria
como la monetaria y la fiscal se orientan para defender dos
objetivos intermedios: una cierta meta de estabilidad de precios y
una meta de tipo de cambio real competitivo. Esta segunda meta es
la que permite una mejor defensa del objetivo de crecimiento en una
economía pequeña y abierta. En una economía pequeña y abierta, una
meta de tipo de cambio real competitivo estimula exportaciones,
producción nacional competitiva con importaciones e inversión en
dichas actividades, que son los motores del crecimiento en un
contexto como el expuesto. Dado que tratándose de una economía
abierta se tiene que competir, la estrategia que se viene
comentando prioriza la inversión de recursos en los sectores
expuestos a la competitividad: exportables y competitivos con
importaciones, llamados para abreviar sectores comerciables o
transables. Luego, la mejora de la competitividad, a través de un
tipo de cambio real competitivo - y de las restantes políticas que
se exponen a continuación - contribuye a acelerar la inversión en
comerciables – ya que implican una mayor rentabilidad para la
inversión en esas actividades. La aceleración de exportaciones y
producción competitiva con importaciones y de la inversión en
dichas líneas dinamiza la demanda agregada, lo que induce una
aceleración de la inversión en no transables – facilitada por
políticas hacia este último sector. Con un ritmo más alto de
crecimiento de la inversión en transables y no transables, el ritmo
de crecimiento del empleo se acelera. Dado que esto es acompañado –
como se expondrá más adelante- por aumentos de productividad, los
salarios reales también se elevan. El mayor crecimiento del empleo
y de los salarios reales retroalimentan el aumento de la demanda
agregada. Es importante destacar que un régimen de tipo de cambio
real competitivo no es viable en Ecuador, por razones de
dolarización de su economía, por lo cual se sugieren medidas que
inciden como si fuera una devaluación real – vía: i) incentivos
fiscales a la adopción de innovaciones en transables, que si
adoptan la forma de un crédito fiscal ex post, no afectan recursos
fiscales; ii) reducción de costos transaccionales en transables;
iii) medidas dirigidas a obtener un crecimiento de la productividad
total más rápido en transables, respecto a países competidores y a
no transables. Similarmente, la propuesta es prudente, descansando
en acciones sobre la oferta y demanda de divisas para instalar un
enfoque de mini devaluaciones reales anuales, sin anuncio y sin
bandas,
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para Bolivia y Perú – aplicando lo que puede llamarse una
ampliación del enfoque de metas de inflación a metas de tipo de
cambio real sin reglas rígidas - y medidas para defender el nivel
de tipo de cambio real en Colombia, experiencia que ya ha alcanzado
una tasa de cambio real competitiva en el pasado reciente – y en
donde el problema es como defenderla. Se agrega a ello la necesidad
de avanzar hacia la des - dolarización de la economía para ganar un
mayor margen de maniobra para la política monetaria y cambiaria en
Bolivia y Perú. No obstante, como es evidente, las propuestas en
materia de tipo de cambio real deben aguardar a que se superen los
shocks de precios del petróleo, que han afectado a Bolivia y Perú.
Como se desprende de lo expuesto, la secuencia es importante. Si la
estrategia se inicia privilegiando la inversión en no transables,
tarde o temprano la aceleración del crecimiento enfrentará una
restricción de divisas, el crecimiento de la inversión se
desacelerará, y el crecimiento a mediano plazo del producto
potencial y del empleo será menor. La orientación adoptada se
enfoca, entonces, en superar las principales restricciones que
impiden un rápido crecimiento en los países andinos: mejorar la
competitividad, acelerar la inversión en transables con un mayor
grado de procesamiento – ya que ello implica valor agregado y
empleo – y desplazarse gradualmente hacia mercados externos cuyas
demandas sean más dinámicas. Esto no es incompatible con mantener
una explotación prudente de los recursos naturales en producción
primaria – por el contrario, esto último lo facilita. Pero si es
incompatible con la visión de que la sola especialización en
producción primaria, conducirá automáticamente, a etapas superiores
que permitirán un mayor desarrollo. viii. Políticas meso y micro
económicas La políticas meso y micro económicas han estado, hasta
hace poco tiempo, relativamente desprestigiadas, debido a que se
las vincula con las políticas sectoriales, y los modelos
prevalecientes sostenían que no era eficiente promover ciertos
sectores en desmedro de otros. Sin embargo, el desarrollo pasado de
países como los de la OCDE y, más recientemente, de Japón, del
sudeste asiático y de China, se basó en gran medida en políticas
meso y micro económicas. La misma conclusión surge del análisis de
las experiencias exitosas de América Dentro de las políticas meso
económicas, se incluyen las dirigidas hacia: i) clusters y redes
productivas; ii) promoción de exportaciones; iii) desarrollo de
convenios comerciales; iv) desarrollo de la infraestructura
productiva, v) marco de seguridad jurídica, vi) sistema financiero,
vii) fondos fiscales e incentivos fiscales, y otras que el Informe
propone. En el mundo actual, el grueso de las empresas no compite
individualmente, sino integradas en aglomeraciones, clusters o
redes productivas. En este informe se pone especial énfasis en la
necesidad de medidas para desarrollar clusters y redes productivas
en los países andinos. Existen en la actualidad un número limitado
de clusters, y muy pocas redes productivas, pero, salvo excepciones
se trata de aglomeraciones débiles y escasamente desarrolladas. La
propuesta plantea facilitar el desarrollo de clusters y redes, y
políticas específicas que operen sobre los clusters y las empresas
núcleos de cada red y, a través de ellas, incidan sobre las
restantes empresas de la red; priorizando a los clusters y a las
redes productivas orientados hacia la producción de bienes y
servicios comerciables y, dentro de ellas, a las que se orientan a
la producción de bienes y servicios con mayor valor agregado o a
añadir nuevas etapas de procesamiento a bienes y servicios
intensivos en recursos naturales. También se formulan propuestas
para una mejor y mayor articulación de las micro y las pequeñas
empresas en torno a los clusters y a las redes, lo que constituye
un factor decisivo para la modernización de las mismas y la
generación de empleo de calidad. El segundo grupo de políticas meso
económica, de promoción de exportaciones, descansa en la idea de
que además de un tipo de cambio real competitivo, es imprescindible
establecer toda una gama de políticas – desde acceso al crédito pre
y post embarque, la difusión de normas de
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calidad y tipificación de productos, hasta la generación de
información y penetración de nuevos mercados – compatibles con las
normas de la OMC, para acelerar exportaciones. Un rasgo específico
de los países andinos es su acceso a remesas de emigrantes, que en
la actualidad alcanzan una proporción importante de los ingresos de
divisas de cada país – por lo que medidas en la dirección de
facilitarlas, operan como si se expandieran las exportaciones. Los
incentivos fiscales a la inversión pueden asumir diferentes rasgos:
depreciación acelerada de los activos adquiridos, créditos fiscales
por una proporción de la inversión, etc. También pueden adoptar la
forma de los dos únicos tipos de incentivos aceptados hoy por la
OMC: incentivos a la adopción de innovaciones para salir de
situaciones de baja competitividad, y subsidios para compensar
grandes costos de transporte. Y ambos son relevantes para los
países andinos. Por otra parte, es relevante la posibilidad de ir
constituyendo fondos fiscales en los momentos de auge y
crecimiento, para poder utilizarlos en los períodos de contracción,
siempre que ello no inhiba una sana política fiscal. Si bien las
políticas en este campo pueden ser muchas, la propuesta de este
Informe pone especial énfasis en el desarrollo de la
infraestructura física, económica y tecnológica, en la progresiva
eliminación de los obstáculos que enfrentan la micro y pequeña
empresa para acceder a créditos en el sistema financiero, a la
seguridad jurídica y eficiencia y transparencia institucional y a
la difusión de buenas prácticas empresariales. El informe analiza
el déficit de infraestructura y estima el esfuerzo que sería
necesario hacer para suplir progresivamente este déficit en materia
de energía, vías de comunicación y transporte, puertos,
aeropuertos, etc., varía según los países, en un rango del 2 al 4
por ciento del PIB, si esta inversión se despliega en una docena de
años. Eso ya nos indica que se trata de un monto cuantioso de
recursos, financieros, técnicos y materiales, que no están
disponibles en los Gobiernos de los países andinos, por lo que se
torna indispensable acelerar las políticas orientadas a las
concesiones al sector privado, vía licitaciones, para lograr así la
capacidad de ejecución correspondiente, y establecer los marcos e
instancias regulatorias correspondientes. La seguridad jurídica y
la eficiencia y transparencia institucional son otro de los
requisitos para crear un entorno favorable a la inversión. El
enfoque es no sólo acordar marcos regulatorios estables en el
tiempo y con la mayor legitimidad social posible (de ahí la
importancia del diálogo social), sino desarrollar también una
cultura de sanción de las infracciones y de monitoreo social del
comportamiento de las instituciones, incluidas las judiciales,
desde la ciudadanía. ix. Las políticas de aumento de la
productividad total a nivel micro económico. En el pasado reciente,
muy diversas experiencias de países desarrollados y emergentes, han
hecho uso muy eficaz de políticas de incidencia micro-económica (a
nivel de la empresa) para mejorar la productividad total de todos
los recursos e insumos en ese nivel. Los aumentos sistemáticos de
la productividad total a nivel de empresa son decisivos, ya que a
través de ellos, se logran reducciones de costos totales unitarios
y mejoras de calidad, ambas cosas esenciales para la
competitividad. El aumento de la competitividad emerge, en parte,
como proceso de aumento de la productividad vinculado al ajuste de
los mercados. Pero también es cierto que hoy día existen políticas
deliberadas para fortalecer y ampliar decisivamente esta tendencia.
No puede lograrse, como se pretendió en el pasado reciente, con la
simple reducción de los costos laborales medios, que condujeron a
la precarización del mercado laboral. En parte, porque ya fueron
rebajados a través de la adopción de múltiples contratos laborales
más baratos – por lo que no parece muy
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11
viable seguir en ese curso. En este Informe, el énfasis es en la
combinación de un conjunto de políticas, entre las cuales cabe
mencionar: i) acceso difundido a innovaciones , ii) mejoría de la
educación básica y la formación laboral; iii) articulación de la
micro y pequeña empresa con las redes productivas existentes o por
desarrollarse y acceso a recursos para las mismas; iv) la promoción
de la negociación colectiva e inclusión en ella, de acuerdos entre
trabajadores y empleadores en torno a compromisos sobre medidas
concretas para aumentar la productividad y al equitativo reparto de
los beneficios que genera ese aumento de productividad, v) mayor
transparencia del mercado en lo que hace a la información sobre
experiencia y calificación (es decir al potencial de productividad)
de los trabajadores; vi) difusión de estrategias de aumento de la
productividad y calidad hacia la mediana y pequeña empresa; La
formación profesional y capacitación requiere una especial
atención. Se trata no solo de continuar con el proceso de
modernización y de coordinación de los esfuerzos que en este campo
realiza tanto el sector público como el privado, sino también de
impulsar un sistema de formación y capacitación, en un contexto de
un mercado regulado de servicios de capacitación y formación que
permita extender, progresivamente, estos servicios hacia el resto
de la sociedad. El Informe pone especial énfasis en este aspecto y
plantea propuestas para ello, especialmente referidas a los
sistemas de evaluación de la pertinencia de las entidades de
formación, de su calidad y adecuación a las demanda por
calificaciones, a la transparencia de esas evaluaciones, formación
por competencias, descentralización efectiva de las instituciones
de formación, e incentivos para la capacitación y la formación en
la empresa. El reto es grande porque además, es política de OIT que
la formación profesional cubra a todas las personas, en un pie de
igualdad y sin discriminación alguna. Es importante destacar que el
énfasis no está solo en la capacitación y formación laboral. En los
países andinos, es muy importante que se entrene a los pequeños
empresarios y mejore la capacidad de gestión en las MYPE,
particularmente en todos los temas que influyen sobre la gestión de
la productividad y calidad. Otro tema de especial relevancia para
aumentar la productividad total es el que tiene que ver con la
articulación de las pequeñas y medianas empresas con los clusters y
las redes. Es particularmente importante el caso de las pequeñas
empresas porque ellas, al igual que las microempresas, son uno de
los principales soportes del empleo total y del desarrollo
económico local. En el Informe se analiza qué tipo de políticas e
instrumentos podrían aplicarse para desarrollar esta articulación,
destacándose entre ellas las relacionadas con el fomento a la
subcontratación, los programas de fomento de proveedores, los
programas de información de mercados, de aumento de la
productividad, capacitación y formación, acceso al sistema de
innovaciones tecnológicas y al crédito, entre otras. La necesidad
de esta mayor articulación se plantea también en el caso de las
microempresas informales. Esta combinación de políticas meso y
macroeconómicas, convergentes, permitirá gradualmente aumentar la
productividad total a nivel micro y reducir los costos totales
unitarios, constituyéndose poco a poco en la base de una
competitividad genuina, basada en el esfuerzo productivo. Esta
aproximación no perjudica a los trabajadores, ya que en un contexto
de tipo de cambio real competitivo que aliente decisiones de
inversión y expansión de la producción, las mejoras de
productividad son acompañadas con aumentos rápidos de la inversión
que aumentan el empleo. Por otra parte, el aumento de productividad
total es el factor decisivo que permitirá el aumento sostenido de
los salarios reales de los trabajadores, sin afectar decisiones de
inversión. Con ello, la pugna distributiva por el lado de los
trabajadores no se limitará, como en el pasado, a lograr ajustes
del salario nominal iguales a la inflación de manera de no perder
capacidad adquisitiva, sino a negociar con los empleadores aumentos
de salario real asociados al aumento de la productividad. Para los
empleadores significa también, al igual que para los
trabajadores,
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12
transitar de una negociación generalmente confrontacional a una
negociación estratégica de suma positiva, en la que todas las
partes ganan. x. Las políticas activas de empleo. Los altos niveles
de desempleo y de pobreza que tienen en la actualidad los países
andinos, así como las dificultades de muchos colectivos sociales
(mujeres y jóvenes de hogares pobres, personas sin experiencia,
etc.) para ingresar al mercado de trabajo, plantea la necesidad de
dos grupos de políticas que en el corto plazo ayuden a enfrentar
esa situación: las políticas activas de empleo. La primera
reflexión es que la eficacia de las políticas activas depende del
escenario macro, meso y micro - económico que enfrenten. No sólo en
el sentido de que un escenario de crecimiento será más receptivo
que uno de contracción. Sino por que, además, al contrario de lo
que ha venido sucediendo en los países andinos, la combinación y
composición de las políticas activas debería cambiar y adaptarse a
los cambios a nivel macro, meso y micro. Básicamente, se propone
modificar la combinación de programas según los países se
encuentren en una fase de crecimiento económico o de retracción
económica. Es decir, las políticas activas no pueden plantearse –
como en la actualidad - con independencia de las fases de
crecimiento o contracción. De igual modo, es necesario evaluar los
impactos de los programas “ex ante” y no solo al final de los
mismos, cuando las posibilidades de introducir correctivos ya no
existen. También es necesario descentralizar no solo la ejecución
sino también el diseño de los programas a los efectos de que estos
se adecuen lo más posible a la verdadera situación de los grupos
objetivo. Se insiste, además, en la necesidad de evitar
redundancias (los efectos del programa también se hubieran logrado
sin el programa) y de sustitución (los trabajadores beneficiados
por el programa no hacen sino sustituir a otros trabajadores
perjudicados por la ejecución del programa). Un aspecto central, es
la necesidad de adaptar más el instrumental de políticas activas a
las realidades de los países andinos. En los cinco países, el
desarrollo de las políticas activas se basó en la transferencia de
experiencias de países desarrollados, hacia los mismos. Por
consiguiente, todos los programas de políticas activas carecen de
un énfasis en los rasgos típicos de los países andinos, no
presentes en países más desarrollados. Así por ejemplo, el énfasis
en políticas hacia las unidades productivas y los ocupados en el
segmento de la pequeña y microempresa es muy débil, en
circunstancia que en los cinco países constituye el segmento que
más empleo genera – y que registra un nivel de productividad muy
bajo. Un aspecto importante de las propuestas en relación a las
políticas activas de empleo es que en la combinación de programas
deberían privilegiarse aquellos cuyas evaluaciones muestran que son
más exitosos y con una mejor relación costo/beneficio. En general,
los programas con una evaluación más positiva son los servicios de
empleo, los de capacitación y formación profesional y los de apoyo
a las pequeñas y micro empresas. Por el contrario, los programas
menos exitosos, según las evaluaciones efectuadas, son los
orientados hacia los grupos vulnerables, en los que la focalización
es generalmente deficiente y la filtración de recursos es grande.
Finalmente, se enfatiza también la necesidad de desarrollar
políticas activas hacia segmentos informales, para articular partes
de estos segmentos al crecimiento de los segmentos modernos, y
lograr aumentos de productividad en los mismos. El aumento del
consumo privado tenderá a generar demandas sobre productos y
servicios informales, las políticas deberían apuntar a
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organizar y articular a estas unidades en diferentes formas
asociativas, y brindarles acceso a crédito, información de
mercados, capacitación gerencial y técnica, e innovaciones. xi. La
perspectiva de género y los pueblos indígenas Dos aspectos de gran
relevancia para los países andinos, son la dimensión de género y la
visión de los pueblos indígenas. En una estrategia de desarrollo
con empleo y en las políticas que la integran, se debe tener como
objetivo superar gradualmente el grado de asimetría en las
oportunidades de empleo e ingresos para las mujeres y los pueblos
indígenas. Estas asimetrías son todavía muy fuertes, y es por eso
imprescindible introducir un componente que ayude a reducir las
desigualdades de género y respecto a los pueblos indígenas en todas
las políticas que inciden, directa o indirectamente, sobre el
empleo. En los países andinos el tratamiento de la dimensión de
género es una necesidad. La reducción de la pobreza que aflige a
una proporción muy grande de la población de los países Andinos,
sólo podrá ser superada en la medida que se eleve el número de
ocupados por hogar – lo que implica más y mejores empleos para las
mujeres. En esta tarea resulta fundamental la erradicación de toda
forma de discriminación en el empleo, en las distintas ocupaciones
y en los ingresos. Por su parte, los pueblos indígenas representan
una proporción importante de los países andinos y plantean un
verdadero desafío para acceder a una economía más productiva para
ellos, sin perder su cultura, sus tradiciones y valores. En muchos
sentidos, una economía más abierta y competitiva puede
significarles mejorar su inserción, ya que muchos de sus
conocimientos acumulados poseen un mercado relevante. El tema
central es facilitar su propio desarrollo e impedir que por razones
económicas, sean privados de sus legítimos y ancestrales recursos.
El tema entonces, está en el desarrollo de nexos entre los nichos
de mercados y la producción indígena. xii. Las tendencias recientes
de las migraciones y el creciente flujo de remesas A fines de la
década de 1990 e inicios de los 2000 se produjo un importante
aumento de la emigración desde los países andinos a países
desarrollados. Este crecimiento tuvo como correlato un sustantivo
aumento del flujo de remesas que los emigrantes envían a sus
familiares. En lo que respecta a la situación de los trabajadores
emigrantes en los países de destino, la OIT ha sostenido siempre y
ha reafirmado recientemente la necesidad de proteger y hacer
efectivos sus derechos laborales. El carácter no regular de parte
de los inmigrantes y el tipo de actividades que realizan en los
países desarrollados lleva a que se mantengan como grupo
vulnerable, en especial, en el caso de las mujeres. Por su parte,
el fenómeno que representa el gran incremento de las remesas ha
concitado el interés de organismos financieros internacionales,
agencias de cooperación y varios de los gobiernos de los países
andinos. El que las remesas representen un elevado porcentaje del
ingreso de divisas en algunos países representa, no sólo una mejora
en el bienestar de las familias de los emigrantes en sus países de
origen, sino que también se constituye en un potencial de
financiamiento, el mismo que si es adecuadamente canalizado, puede
apoyar la instalación y desarrollo de microemprendimientos en
actividades productivas. Por ello, en una estrategia de desarrollo
que busca aumentar el empleo de calidad deberán incluirse
propuestas para promover un mayor uso productivo de las
remesas.
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xiii. La combinación de políticas en una concepción estratégica
Lo que la OIT propone a los países andinos no es la aplicación
mecánica de las políticas descritas, sino una reflexión y
discusión, sobre un conjunto de políticas, susceptible de ser
combinadas de diferente manera, para adaptarse a la especificidad y
decisiones de cada país. Es responsabilidad de cada país adoptar la
combinación que considere más adecuada a las características,
potencialidades, ventajas y retos del país. Es responsabilidad de
cada país una reflexión seria sobre el tema, y, ojalá, una
discusión abierta en torno al mismo. La política laboral se inserta
en las propuestas descritas, en diferentes ámbitos: i) la
institucionalidad y negociación laboral coherente con el aumento de
la productividad a nivel micro; ii) la articulación de las MYPE y
la productividad; iii) la ampliación de la formación y capacitación
laboral; iv) las políticas y programas activos de empleo; v) las
políticas hacia segmentos informales. En el enfoque descrito, el
crecimiento del empleo de calidad no depende de lo que se haga en
un determinado programa activo de empleo, sino que es un objetivo
asumido y un resultado buscado de una estrategia de desarrollo. Las
diferencias entre estas propuestas y las políticas predominantes en
los años noventa son evidentes y emergen por simple contraste. La
propuesta coloca al régimen macroeconómico de tipo de cambio real
competitivo y estable - o a los mecanismos que lo reemplacen -,
como marco general, durante la fase inicial de ignición, y combina
con el mismo, políticas para aumentar la productividad a nivel
microeconómico, políticas para mejorar el entorno de la inversión
privada y reducir los costos transaccionales en transables,
políticas de promoción de exportaciones y convenios comerciales, y
políticas específicas para apoyar el desarrollo de redes
productivas en comerciables. Por consiguiente, todo el enfoque
estratégico prioriza la aceleración de la inversión en el sector de
bienes y servicios comerciables. Se establecen señales, precios
relativos y políticas específicas que apoyan. En el sentido
expuesto, estas medidas orientan a los mercados, y no a la inversa.
Los mercados determinan las prioridades en materia de inversión al
interior del sector comerciable, y de acuerdo con la incidencia
específica de las restantes políticas propuestas. Por consiguiente,
es una estrategia que apunta a inducir y apoyar determinadas
decisiones en el sector privado: las que son coherentes con los
cambios requeridos por cada país. xiv. Estrategia de desarrollo,
diálogo social e institucionalidad para el objetivo empleo El tema
de institucionalidad para una estrategia de crecimiento y empleo,
abarca al menos dos aspectos. El primero, es la institucionalidad
de Gobierno requerida para adoptar y conciliar las políticas
económicas que integran una estrategia. El segundo, es la
institucionalidad en el país y de la sociedad, que se requiere para
legitimarla socialmente y darle base de sustentación en el tiempo.
Ambos aspectos son importantes. Respecto al primer tema el informe
sugiere la necesidad de poner en práctica avances en la
institucionalidad de Gobierno requerida para aplicar una estrategia
de crecimiento con objetivo empleo. No se trata tanto de crear
nuevas instituciones, sino de potenciar y adaptar las instituciones
ya existentes, para otorgarle la prioridad que merece al objetivo
empleo. En la actualidad, la responsabilidad por el objetivo
empleo, descansa en los cinco países andinos, en los Ministerios de
Trabajo. En circunstancias que las principales decisiones que
inciden sobre la generación de empleo, provienen de las entidades y
Ministerios del área económica. En la subregión Andina, las
entidades y Ministerios que conducen la política económica, carecen
de una tradición respecto a la priorización del objetivo empleo. En
EEUU,
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muchos países de Europa, y del sudeste de Asia, las decisiones
de política económica revelan una gran preocupación por el nivel de
actividad y el empleo, además de la estabilidad de precios y el
balance de pagos. En los países andinos – como en la mayoría de los
países de América Latina – esa tradición no existe, ya que las
políticas económicas se fueron desarrollando en ellos enfrentando,
durante decenios, problemas muy heroicos de equilibrio externo,
inflación y equilibrio fiscal. Por consiguiente, la situación real
es que la responsabilidad sobre el objetivo empleo la tienen
instituciones débiles en materia de incidencia sobre la política
económica, mientras que las entidades “fuertes” en ese campo,
carecen de una tradición de defensa de ese objetivo. El tema
entonces es como generar instancias de mayor conciencia y poder
respecto al objetivo empleo, y como inducir en las entidades
responsables de la política económica, una mayor adhesión respecto
a dicho objetivo, y un mayor nivel técnico en el análisis de cómo
incorporarlo en las políticas concretas, del que hoy carecen. Una
posible vía es la generación de instancias ministeriales o
presidenciales – según la tradición de cada país - para la
discusión periódica de cómo defender el objetivo empleo en el
diseño e implementación de la política económica. El segundo
aspecto institucional a tener en cuenta es más amplio, y tiene que
ver con la institucionalidad democrática y la gobernabilidad.
Aplicar estas propuestas de política implica más mercado, pero
también mejor Estado. No un mayor Estado, sino una mejor
institucionalidad pública entendida como espacio facilitador para
mejorar la competitividad y desarrollar rápidamente la inversión
privada en transables, particularmente, en transables no
extractivos, y acelerar la creación de empleo. Pero también es una
mejor institucionalidad como un espacio éticamente comprometido con
los menos favorecidos de dicha sociedad en función del necesario
progreso social. Armonizar los principios de regulación,
subsidiariedad y solidaridad es, en esta etapa de la globalización
un imperativo para combatir la pobreza y la exclusión social.
Conviene destacar que se está hablando aquí de un mejor Estado y no
sólo de un mejor gobierno. La gobernanza o gobernabilidad de las
democracias de la región Andina, demanda políticas de Estado,
aquellas socialmente consensuadas y que suponen esfuerzo de largo
aliento por todos los sectores de una comunidad, y también
políticas eficientes de gobierno que, en un plazo más corto (lo que
dura el período para el cual han sido elegido los gobernantes)
deben ejecutar las medidas que conduzcan a progresos efectivos
hacia la consecución de las políticas de Estado, incluidas las
relacionadas con el empleo. El diálogo social, en todas las
instancias concebibles, es el factor decisivo para ir generando
perímetros de consenso cada vez más amplios, en torno a las
políticas instrumentales requeridas por una estrategia de
crecimiento que prioriza, como uno de sus objetivos, la creación de
empleo de calidad. Un punto relevado por el Informe, ya señalado en
una sección previa, es la conveniencia de ir generando gradualmente
un perímetro de consenso en torno a las principales medidas que
cada país adopte respecto a una estrategia de desarrollo con
objetivo empleo. Este perímetro de consenso, susceptible de ser
gradualmente ampliado, constituye la base para la aprobación de las
medidas propuestas, como Políticas de Estado, que constituye el
camino para que trasciendan por encima de los cambios de las
administraciones políticas. Es importante que, para ese propósito,
participen en la discusión de estas políticas de estado los
partidos políticos y los representantes de organizaciones de
empleadores y trabajadores.
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16
En el sentido expuesto, el Informe no sólo hace énfasis en el
dialogo social a nivel meso y micro en las propuestas específicas,
sino también en el diálogo a nivel macro para procesar política y
socialmente una estrategia de desarrollo con objetivo empleo.
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PROLOGO La Comunidad Andina solicitó a la OIT, a mediados del
año 2004, apoyo técnico para el desarrollo de la Conferencia
Regional Andina de Empleo que se llevará a cabo en noviembre del
año 2004. La contribución de la OIT consiste básicamente, en la
preparación de un documento de análisis y de propuestas para la
creación de empleo, en el marco de un proceso de generación de
trabajo decente. El presente documento constituye la versión a ser
discutida en la Conferencia, y está sujeta a ampliaciones y
modificaciones. La finalidad del documento, una vez elaborada su
versión final, es contribuir al análisis y debate, que sobre
políticas de empleo en los países andinos, debe producirse en la
Conferencia Regional Andina de Empleo. En consecuencia, no es un
documento oficial de la Comisión y su contenido no compromete la
opinión de la misma sobre los temas en él tratados. El enfoque que
se propone no se limita, como ocurre frecuentemente, al campo de
las políticas activas de empleo, sino que pone especial énfasis en
los principales rasgos que debería tomar en cuenta una estrategia
de crecimiento, para que pueda generarse trabajo decente con empleo
de calidad en los sectores modernos y provocar una transformación
en los sectores rezagados. Este enfoque abarca políticas del nivel
macro, meso y micro económico, orientadas a alcanzar objetivos
intermedios que se identifican como imprescindibles para acelerar
el crecimiento, elevar la creación de empleos de calidad y
transformar las actividades informales. En particular, dado que la
débil competitividad micro-económica es una de las principales
restricciones al crecimiento de la inversión privada – generadora
de empleos de calidad – los tres niveles de políticas – macro, meso
y micro – deben convergir hacia la remoción de obstáculos que
impiden el aumento de la competitividad. Un factor esencial en este
enfoque, es el aumento de la productividad total a nivel micro
–económico. La vinculación entre mejora de la competitividad a
nivel micro, y el crecimiento del empleo de calidad es nítida. Una
mejora de la competitividad a nivel micro, implica también menores
costos unitarios, mayor calidad y un aumento en la rentabilidad de
la inversión para actividades exportables y competidoras con
importaciones. El aumento de la rentabilidad, impulsa decisiones de
inversión privada, cuyo crecimiento genera empleos de calidad.
Asimismo, la mayor competitividad permite defender mejor los
empleos a nivel nacional preexistentes, frente a la competencia del
exterior. Es por ello que este Informe discute: i) el enfoque de
una estrategia de desarrollo cuyos objetivos sean la mejora de la
competitividad, el aumento de la inversión y la creación de empleo
de calidad; ii) el régimen macroeconómico más apropiado, que sirve
de marco general, iii) las políticas dirigidas a aumentar la
productividad total sistémica – tal como la política de
innovaciones y capacitación; iv) las orientadas a mejorar el
entorno de la inversión y reducir los costos transaccionales – tal
como el desarrollo de la infraestructura productiva y la seguridad
jurídica y judicial; v) las políticas hacia redes productivas,
clusters, cadenas productivas y otras formas asociativas de
empresas; vi) las políticas de promoción y aceleración de las
exportaciones, y su diversificación hacia productos con mayor valor
agregado y mercados externos más dinámicos; vii) los programas y
las políticas activas de empleo, y viii) la articulación de las
actividades informales a un crecimiento rápido. El enfoque
propuesto hace énfasis en la interacción y convergencia entre estos
ámbitos de política, con una mezcla variable entre países y a lo
largo del tiempo.
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18
Dentro de esta presentación, se hace especial énfasis en: i) la
discusión de la institucionalidad laboral sincrónica con el aumento
de la productividad y la competitividad; ii) la mejora de la
formación y capacitación laboral; iii) los avances en la
articulación y competitividad de la pequeña y microempresa; iv) las
políticas que emergen de las limitaciones de información en el
mercado laboral, y v) la institucionalidad para lograr que el
empleo de calidad, sea adoptado como uno de los objetivos
prioritarios de una estrategia de crecimiento en los países
andinos. El conjunto de las propuestas del Informe, si bien intenta
responder a un enfoque orgánico, no agota, sin embargo, las
posibilidades de intervención en un área tan vasta y compleja como
es la de la generación de trabajo decente y, en particular, del
empleo de calidad. En consecuencia, estas propuestas no deben ser
vistas como “todo lo que se debe hacer”, sino más bien como “lo más
importante que se debe hacer”, al menos desde la perspectiva que la
OIT tiene del problema del empleo. Será responsabilidad de cada
país decidir sobre la combinación de políticas que mejor responda a
sus características y particularidades. Estas propuestas tampoco
deben ser vistas como incuestionables. En el campo del que se ocupa
este documento no hay soluciones incuestionables, ya que de ser así
el problema que enfrentamos no existiría. Más bien, estas
propuestas deben ser vistas como una contribución, técnicamente
sustentada, a la búsqueda de soluciones al grave problema del
empleo en los países andinos. El análisis de las mismas durante la
próxima Conferencia Regional Andina de Empleo constituirá,
precisamente, un paso, esperamos que importante, en ese proceso de
búsqueda. El Informe consta de un resumen inicial y once capítulos.
El Capítulo I, que desarrolla el enfoque estratégico para acelerar
el crecimiento y la creación de empleo de calidad, fue elaborado
por Norberto E. García. El Capítulo II, analiza la vinculación
entre el mercado laboral y el aumento de la productividad, fue
elaborado por Norberto E. García, Fernando Casanova, y Jorge
Notaro. El Capítulo III describe las tendencias de la emigración de
los países andinos y analiza el gran aumento de las remesas, fue
elaborado por María Elena Pipa y Francisco Verdera. El Capítulo IV
desarrolla las acciones hacia la pequeña y microempresa, y fue
redactado Mario Tueros. El capítulo V aborda la promoción de la
igualdad y la lucha contra la discriminación laboral. Su primera
sección introduce la perspectiva de género en una estrategia de
crecimiento y fue elaborada por Laís Abramo. La segunda sección,
que analiza la inserción de las poblaciones indígenas en una
estrategia de crecimiento, fue elaborado por Laura Madalengoitia.
El Capítulo VI que analiza la experiencia de Bolivia y presenta
propuestas, fue elaborado por Gabriel Loza. El capítulo VII, que
discute la reciente experiencia de Colombia, fue elaborado por
Álvaro Reyes Posada. El Capítulo VIII, que analiza la experiencia
de Ecuador, fue elaborado por Daniel Badillo. El Capítulo IX, que
discute la experiencia de Perú, fue preparado por Alejandro
Olivares. El Capítulo X, que evalúa la experiencia de Venezuela,
fue elaborado por Daniel Ortega. El Capítulo XI, que resume el
conjunto de propuestas y recomendaciones, fue elaborado por
Norberto E. García y María Elena Pipa, en base al contenido de los
capítulos anteriores. La Coordinación Técnica del Informe estuvo a
cargo de Norberto E. García. Francisco Verdera (OIT-Países andinos)
y María Elena Pipa (OIT- Oficina Regional Lima) apoyaron además la
coordinación de diversas acciones imprescindibles para completar
este Informe. Daniel Martínez Ricardo Hernández Pulido Director
Director Oficina Regional de la OIT Oficina Sub Regional de la OIT
para América Latina y el Caribe para los Países Andinos
Lima, noviembre, 2004
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INDICE
Capítulo I El empleo en la estrategia de crecimiento Capítulo II
Mercado laboral y competitividad
Capítulo III M igraciones y remesas
Capítulo IV La pequeña y microempresa
Capítulo V Promoción de la igualdad: Género y poblaciones
indígenas
Capítulo VI Bolivia
Capítulo VII Colombia
Capítulo VIII Ecuador
Capítulo IX Perú
Capítulo X Venezuela
Capítulo XI Propuestas y recomendaciones de política
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Advertencia Este documento ha sido elaborado a solicitud del
Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina y del
Secretario General de la Comunidad Andina, con la finalidad de que
sirva como documento de base en la Conferencia Regional Andina de
Empleo. Para su preparación, la OIT convocó a un conjunto de
consultores y especialistas de la OIT. A los consultores que
elaboraron los informes nacionales para cada uno de los cinco
países se les propuso un esquema para la redacción de sus informes,
similar al esquema seguido en el capítulo inicial. Por ello es que
estos cinco capítulos repiten en parte el esquema central que guía
el Informe. Trabajando en un tiempo sumamente corto, todos ellos
buscaron formular una estrategia de crecimiento que tenga como
objetivo el empleo de calidad, adecuándola a las particularidades
de cada país. Los capítulos iniciales que exponen la estrategia
propuesta van acompañados de capítulos con diagnósticos y
propuestas específicas sobre temas importantes para la OIT, como
son la problemática de las migraciones y las remesas, la promoción
del empleo a través de las MYPE y la lucha por la igualdad de
oportunidades y contra la discriminación por sexo y a los pueblos
indígenas. El documento contiene una propuesta para el debate y no
es una posición definitiva o cerrada. Por el contrario, su ánimo es
abrir la discusión e incorporar los comentarios y planteamientos
que formulen los Ministerios de Trabajo y de Economía o Desarrollo
de los países andinos, así como los representantes de los gremios
de empleadores y de las centrales sindicales durante la
Conferencia. La actual versión ya ha incorporado los comentarios y
sugerencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo de
Perú y de los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral Andinos.
La versión final del documento - y las propuestas - será elaborada
con posterioridad a la Conferencia, incorporando los planteamientos
que se presenten durante la misma.
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21
OIT- OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARI BE OIT-
OFICINA SUBREGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS CAPITULO I EL EMPLEO EN
LA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO (1) (1) El presente Capítulo fue
elaborado por Norberto E. García, Consultor Internacional,
Investigador Asociado del Instituto de Estudios Peruanos,
Investigador del Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales
(CIES) de Perú y Profesor Visitante de la Pontificia Universidad
Católica del Perú (Lima).
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22
1. Introducción 1.1. Antecedentes Las economías de los países
andinos se caracterizan por ser pequeñas, en relación a los
mercados financieros y comerciales externos, abiertas, muy
atrasadas en términos de competitividad – excepto Colombia - con
una fuerte gravitación del desempleo abierto, de la informalidad,
del subempleo rural y con una creciente precariedad entre los
empleos disponibles. En prácticamente todas ellas, los problemas de
empleo han tendido a agravarse en los últimos quince años. En el
pasado reciente, una confianza demasiado grande en la incidencia
efectiva de la política macroeconómica, a través de sucesivos
cortos plazos, y en la velocidad y capacidad de ajuste de los
mercados a la misma, hizo que varios de los países andinos
descansaran casi exclusivamente en un enfoque de políticas
macroeconómicas que suponía un ajuste en línea de los mercados como
respuesta a la misma, mientras simultáneamente se introducían
reformas. Adicionalmente, en varias experiencias, el enfoque macro
en sí mismo, enfrentó severas limitaciones y no respondió a las
prioridades de una economía abierta, pequeña y en algunos de los
casos, endeudada con el exterior. En las concepciones de los
diferentes modelos de crecimiento implementados en los países
andinos en los últimos 20 años, el empleo fue considerado una
variable de ajuste, cuya evolución podía ser sacrificada en
detrimento de otros objetivos considerados más prioritarios – como
la estabilidad de precios, la estabilidad cambiaria, el libre
funcionamiento de los mercados que por sí solo optimizaría la
generación de empleo, las reformas de primera generación, las
reformas de 2da. Generación, el pago de los intereses de la deuda
externa, etc. Similarmente, el descenso de los costos laborales por
unidad de trabajo, fue la vía escogida para elevar la
competitividad. Esas concepciones legitimaron el planteamiento de
propuestas, que con el correr del tiempo, fueron aceptados en
muchos medios académicos y de Gobierno. La hipótesis principal
subyacente a todas esas diversas propuestas, fue que el empleo de
calidad era un tema cuya valoración social no era tan elevada como
otros objetivos de la política económica – aún cuando, como se
esclarece en un párrafo posterior, las encuestas a la población
decían lo contrario. Explícita o implícitamente, estas propuestas
confundieron lo que son restricciones, objetivos intermedios u
objetivos instrumentales – como la meta de inflación, la
estabilidad del tipo de cambio real, el déficit fiscal, etc.- con
lo que son objetivos finales: el bienestar de la población y un
proceso ampliado de inclusión y movilidad social. Al hacerlo,
incurrieron en uno de los más serios desaciertos de la política
económica: dejar de aceptar como objetivos aquellos temas que son
considerados vitales por una sociedad. Es importante recordar que
en las economías desarrolladas, nunca se abandonó el objetivo
empleo. De hecho, muchas de los enfoques implementados en esas
latitudes, se explican por la decisión de defender ese objetivo.
Con el correr de los años, el deterioro de la situación del empleo
de los países andinos fue persistente. No sólo se elevó el
desempleo, sino que la informalidad y la precariedad laboral,
alcanzaron niveles nunca antes verificados. Los “shocks” externos e
internos, fueron sin duda parte de la explicación de ese deterioro.
Pero el tema principal fue la ausencia de una política económica de
largo, mediano y corto plazo que deliberadamente se planteara como
uno de sus objetivos prioritarios, defender el objetivo empleo de
calidad para la población. Esto ocurrió a pesar de que, ya en los
90’s, en numerosas encuestas, la población señalaba el tema de la
falta de empleo como uno de los principales problemas de la
sociedad.
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23
Con los shocks de los últimos años de los 90’s, y las
manifestaciones en el plano político y social que fueron
emergiendo, quedó claro que la población de los países andinos,
demandaba una propuesta para enfrentar el problema. En la
actualidad, la dimensión alcanzada por los problemas de desempleo
abierto, informalidad, subempleo rural y precariedad creciente de
los empleos disponibles, es de tal magnitud – como se hará
explícito en la sección 2.3. – que no es factible enfrentarla sólo
con políticas activas de empleo, que inciden sobre una fracción
pequeña de la PEA. Se hace indispensable una acción sostenida
durante un tiempo prolongado, con un conjunto de políticas
convergiendo en la dirección de mejorar gradualmente el problema
del empleo. Dicho de otra manera, se hace indispensable reflexionar
sobre una estrategia de crecimiento que adopte como uno de sus
objetivos prioritarios, la creación de empleo. 1.2. Un enfoque
estratégico. El tema exige una discusión sobre las estrategias de
desarrollo, y las políticas de mediano y corto plazo, que acepten
como uno de sus objetivos prioritarios la generación de empleo de
calidad. En particular, exige un replanteamiento sólido en la
dirección de que el empleo de calidad es uno de los objetivos
prioritarios de la estrategia de desarrollo, y que los objetivos
intermedios o instrumentales, deben ser establecidos respetando esa
prioridad. Un planteamiento estratégico implica además una
reflexión seria sobre lo que efectivamente puede esperarse del
ajuste espontáneo de los mercados, en realidades como las de los
países andinos, en las que: i) falta un largo trecho por recorrer
para establecer las instituciones requeridas para que realmente
funcione una economía de mercado; ii) el libre juego de los
mercados no puede asegurar por sí solo el pleno empleo a largo
plazo de la mano de obra en una economía abierta y pequeña, si se
parte de situaciones en que existe una gran insuficiencia de
capital humano, de inversión física, de adopción de innovaciones,
de capacidad gerencial en el segmento de pequeña empresa, y de
información sobre lo que está aconteciendo en múltiples mercados
externos a los que ahora se encuentra conectada. Por consiguiente
son indispensables políticas deliberadas, para: i) establecer o
fortalecer las instituciones necesarias para que opere una economía
de mercado; ii) orientar un proceso de aceleración del crecimiento
de la inversión, de la adopción de innovaciones, y de la
calificación de la mano de obra; iii) fortalecer decisivamente la
capacidad competitiva, y con ello el aumento de la productividad
total sobre todo a nivel micro - económico; iv) aceptar como
objetivo de largo plazo, que guíe el rumbo, la creación de empleo
de calidad para la población v) diseñar políticas para remover las
restricciones existentes en los cuatro ámbitos previos. Este
trabajo rescata el enfoque de estrategia de crecimiento, como
conjunto articulado de políticas macro, meso y micro - económicas,
que define un rumbo económico, a mediano y largo plazo, para un
país, a través de la convergencia de las políticas citadas, hacia
un conjunto de objetivos finales – entre ellos, el empleo de
calidad. Dada la experiencia de los 80´s y 90’s, este informe hace
énfasis en: i) un enfoque macro que prioriza una visión expansiva y
preventiva para una economía pequeña y abierta, ii) articulado al
mismo, un enfoque de políticas meso- económicas – que operan a
nivel intermedio como las políticas de formación y capacitación - y
micro-económicas – que inciden directamente sobre las empresas. Las
tres instancias de política deben orientarse deliberadamente a
remover las principales restricciones para la aceleración del
crecimiento de la inversión, ya que sólo esta aceleración generará
el empleo de calidad que se necesita. Entre las principales
restricciones a ser removidas, se destaca por su importancia, la
mejora sistemática de la competitividad – lo que implica políticas
deliberadas sobre precios relativos o incentivos, y
particularmente, sobre el aumento de la productividad total a nivel
micro - económico. En esta óptica, un enfoque macroeconómico
apropiado es una condición necesaria, pero está lejos de ser una
condición suficiente.
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1.3. Competitividad y aumento de la productividad La principal
fuente de mejora de la competitividad es el aumento de la
productividad total a nivel micro, que es un producto de políticas
públicas y privadas deliberadas – como la mejor organización de la
empresa para la productividad y la calidad, el estímulo a la
adopción de innovaciones; la calificación continua de la mano de
obra; la formación de clusters, redes o cadenas productivas para
competir; etc.- de diferentes ámbitos, que convergen hacia dicho
aumento. Existen nexos muy nítidos entre la mejora de la
competitividad, el aumento de la inversión y el empleo. Por una
parte, la mejora de la competitividad a través de la productividad,
implica una mayor tasa de rentabilidad de la inversión, que
estimula decisiones de inversión, y a través de ello, contribuye a
la generación de empleo – en la medida que se acceda a mercados.
Por el otro, existe claridad hoy día, que al endogenizarse el
proceso de adopción de innovaciones, el aumento de la
competitividad requiere innovaciones, y cada ola de innovaciones
requiere de un aumento de la inversión, que, con el tiempo , vuelve
demandar nuevas innovaciones para mantener su competitividad y su
participación en el mercado (Romer, P.1991a.) En la medida que
desde mediados de los 70’s, se asiste al mas grande proceso de
desarrollo de las innovaciones que registra la historia, y que las
empresas han aprendido a hacer uso de las mismas, el aumento de la
productividad total a nivel microeconómico, ha dejado de ser una
variable exógena, y ha pasado a ser una variable sobre la que
inciden decisiones de las empresas y políticas públicas deliberadas
para hacerla crecer. Este proceso sin duda asume características
diferentes en economías desarrolladas generadoras de innovaciones,
respecto a economías emergentes que esencialmente adoptan y adaptan
innovaciones generadas en el exterior. Pero en ambos casos sigue
siendo cierto que las políticas deliberadas inciden sobre el
aumento de la productividad total de todos los recursos a nivel de
la empresa. 1.4. La inclusión del objetivo empleo La inclusión del
objetivo empleo, implica poner especial atención en aquellas
especiales características de una aceleración del crecimiento que
generen el mayor aumento posible del empleo de calidad. La OIT ha
venido enfatizando en el pasado reciente, la necesidad de prestar
atención al trabajo decente, categoría que abarca tanto la
generación de empleo de calidad, como el acceso a la protección
social y a la formación y capacitación laboral; el cumplimiento de
las normas internacionales esenciales para los derechos laborales
fundamentales; la salud ocupacional; el fortalecimiento de los
actores y del dialogo social, la ampliación de la negociación
colectiva; la aplicación practica del derecho de asociación de
trabajadores y empleadores; la voz, el liderazgo y representación
de los trabajadores y empleadores; la igualdad de oportunidades de
género; etc. Esta categoría subraya, correctamente, que un avance
significativo implica mejoras en todos los frentes expuestos. El
presente trabajo se concentra sólo en el primer elemento de la
categoría de trabajo decente: la creación de empleo de calidad. El
empleo de calidad es aquel definido como de productividad
aceptable, que permite por lo tanto una remuneración digna, con
cierta estabilidad en el trabajo, acceso a protección social y a
mejoras de formación, y sustentable con ello a lo largo del tiempo.
En los países andinos, como en la mayoría de países de América
Latina, un rasgo específico es que en los últimos quince años, el
empleo de calidad creció mucho más lentamente que el empleo de mala
calidad. De allí que la población tienda a visualizar el problema
del empleo no como el generado por el desempleo abierto, sino como
la falta de oportunidades de un trabajo digno.
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Lo anterior ha sido una respuesta unánime de numerosas encuestas
(véase Latinbarómetro, 2001, 2002, 2003) efectuadas en los países
andinos – y otros países de América Latina - que coinciden en
señalar que los dos principales problemas que enfrenta la sociedad,
son la seguridad personal y las escasas oportunidades de un empleo
digno. Lo expuesto es muy relevante, porque establece, nítidamente,
que el problema del empleo ha dejado de ser sólo un problema
social, y ha pasado a ser también, un problema político. En ese
sentido, en la actualidad, las administraciones políticas se ven
gradualmente empujadas a dar una respuesta convincente, o pagar el
costo de no ofrecer soluciones. Por consiguiente, por primera vez
en la historia contemporánea, el problema del empleo ha pasado a
ser uno de los dos problemas centrales para diversas
administraciones políticas en los países andinos, lo que le agrega
una dimensión de urgencia y la necesidad de planteos creíbles y
viables. 1.5. Contenido del Capítulo El contenido del presente
Capítulo se orienta a: i) verificar los principales rasgos de la
inserción externa de los países andinos y del grado de
competitividad microeconómica de los mismos; ii) analizar los
principales rasgos del problema del empleo en los países andinos;
iii) verificar en que medida una débil competitividad a nivel micro
opera como restricción al crecimiento del empleo; iv) establecer
los rasgos principales de una estrategia de crecimiento que
incorpore explícitamente el objetivo empleo y discutir sus
principales componentes macro, meso y macroeconómicos; v) discutir
el régimen macroeconómico de tipo de cambio real competitivo y
estable, requerido para sustentar una aceleración del crecimiento,
y las alternativas existentes frente a las limitaciones enfrentadas
para su aplicación en la mayoría de los países andinos; vi)
analizar un enfoque de políticas meso y micro para estimular el
aumento de la productividad y competitividad; vii) plantear
acciones que faciliten el desarrollo de clusters, redes y cadenas
productivas; viii) discutir el conjunto de políticas necesarias
para mejorar el ambiente para la inversión; ix) plantear políticas
de promoción de exportaciones; x) verificar como se articulan los
enfoques de política macro, meso y micro frente a diferentes
realidades; xi) señalar algunas acciones complementarias
adicionales que el enfoque estratégico debe incluir, relativas a
distribución del ingreso; xii) verificar como se inserta en las
propuestas anteriores, las políticas activas de empleo xiii)
plantear propuestas de política hacia la microempresa informal, en
el contexto del enfoque expuesto; y xiv) desarrollar una propuesta
de diálogo social para lograr un perímetro de consenso en torno a
las políticas de estado que deben integrar la propuesta
estratégica, y una institucionalidad para su implementación. 2.
Contexto Los cuatro principales elementos para definir el contexto
en que se sitúan los países andinos, a ser considerados por una
estrategia de crecimiento con objetivo empleo, son: i) las
características de su inserción externa; ii) la volatilidad del
crecimiento; iii) el grado de competitividad macro y
microeconómica; iv) los principales rasgos del problema del empleo.
Esto se desarrolla a continuación. 2.1. Características de su
inserción externa. Una característica común a muchos países de
América Latina, es que su inserción financiera externa se ha
desarrollado en 1980-2000 mucho más que su inserción comercial. Los
países andinos comparten este rasgo. Esto tiene una consecuencia
significativa. Muchas de las políticas implementadas en el pasado
reciente responden más a los requerimientos de la más desarrollada
inserción financiera externa, que a los de la más débil inserción
comercial – esto, en algunos casos, está explicado por el
endeudamiento externo alcanzado por varios de los países andinos.
Este desequilibrio es fuente de numerosos problemas que para poder
ser corregidos, exigen una mejora significativa de su inserción
comercial externa y, en particular, una diversificación de
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exportaciones hacia productos y servicios con mayor valor
agregado y con demandas externas más dinámicas. Los cinco países
andinos comparten un rasgo común: sus exportaciones son muy
concentradas en torno a productos primarios o manufacturas con
escaso procesamiento, intensivas en recursos naturales. Colombia es
el país que más ha avanzado en materia de diversificación de
exportaciones dentro del grupo de países andinos, y así y todo un
50 % de sus exportaciones siguen siendo productos primarios
tradicionales. La excepción, por las características del mercado
respectivo, es la exportación de petróleo y derivados que beneficia
a Colombia, Ecuador y sobretodo Venezuela – las exportaciones de
Petróleos de Venezuela S.A. (PEDEVESA) ascienden a aproximadamente
46 mil millones de dólares corrientes del 2004. El hecho de
registrar una fuerte dependencia de productos primarios – excluido
el petróleo – posee una implicancia. Se trata de bienes cuya
demanda internacional crece muy lentamente, en comparación con
otras exportaciones de bienes y servicios. Así, siguiendo a
Svarzman, G.(2004), en 1990-2001 los productos cuyas exportaciones
crecieron más rápido, fueron: i) los intensivos en conocimientos y
tecnología, como por ejemplo productos electrónicos y software,
cuyas exportaciones se duplicaron entre 1990 y 2001; ii) los
productos asociados a economías de escala e ingeniería de procesos,
o de tecnología intermedia – como la producción de automotores –
cuya demanda internacional aunque más lenta que la anterior, ocupó
el segundo lugar; iii) los de baja tecnología, por ejemplo,
productos manufactureros más sencillos, como confecciones,
textiles, zapatos, alimentos procesados, etc., cuya demanda creció
aun más lentamente que la anterior; iv) los productos
manufacturados intensivos en recursos naturales de origen
agropecuario y forestal – como madera aserrada, carne enfriada,
azúcar, sal y menestras envasadas, etc.- cuyas exportaciones
crecieron aproximadamente un 59 por ciento en el período analizado;
y v) los productos primarios de origen mineral y agropecuario y
pesquero, cuya demanda internacional fue la de más lento
crecimiento en 1990 – 2001, particularmente el caso de granos
básicos y en general los productos agropecuarios, cuyas
exportaciones mundiales crecieron sólo un 35 por ciento en el
período de doce años analizados. En consecuencia, los países – como
los Andinos - en los que el grueso o parte importante de sus
exportaciones corresponden a productos primarios –excluido petróleo
- o manufacturas intensivas en recursos naturales agropecuarios o
forestales, con escaso procesamiento, enfrentan una demanda mucho
menos dinámica que la verificada en las restantes tres categorías
de productos con tecnologías más complejas. Lo que implica
naturalmente que aferrarse a ese tipo de orientación exportadora es
un obstáculo para alcanzar y sustentar un alto crecimiento a largo
plazo. El desafío principal es, entonces, como reorientar
gradualmente la composición de la oferta exportable – y su aparato
productivo – desde producción de bienes primarios intensivos en
recursos naturales y hacia bienes manufacturados con más valor
agregado y mayor uso de tecnologías relativamente accesibles – y en
una etapa posterior, hacia bienes y servicios de alta tecnología,
más intensivos en conocimiento, innovaciones y capacidades – CAF,
2003. Las tendencias expuestas deben ser ponderadas por dos hechos.
El primero de ellos, es que al gastar Europa, EEUU y Japón, en
subsidios a la producción agrícola, el equivalente a 380 mil
millones de USD por año, este hecho bloquea el crecimiento de las
exportaciones agrícolas desde países menos desarrollados – y afecta
la tasa de crecimiento agregada de esas exportaciones a nivel
mundial. Los compromisos asumidos en la OMC a mediados del 2004
seña