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LA EVALUACIN DE RESULTADOS Y EL CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
Dr. HUMBERTO ENRIQUE ORTIZ SOTODpto. Economa y Finanzas Univ.
del Bo-Bo
RESUMEN
Los vertiginosos cambios ocurridos durante los ltimos aos han
generado un ambiente cada vez ms competitivo para las
organizaciones, donde la ausencia de una administracin bajo
condiciones de eciencia provoca, inevitablemente, la aparicin de
situaciones de crisis al interior de stas, las que pueden
comprometer su gestin e incluso su supervivencia.
La organizacin de hoy acta en un medio altamente competitivo,
donde debe esforzarse por mantener o mejorar su posicin, aspecto
que exige una atencin continua sobre todas las variables que
afectan sus operaciones y sus relaciones con la comunidad. Se ha de
estar atento, entre otros elementos, a la obsolescencia de
productos y/o servicios, a los cambios en los gustos de los
consumidores, a los avances tecnolgicos que pudieran afectar el
costo de sus operaciones.
Considerando que el objetivo fundamental de la organizacin es
satisfacer necesidades de los individuos, su responsabilidad social
es hacer bien su trabajo, con eciencia y ecacia. Por lo tanto, sera
irresponsable que desarrollara funciones ms all de lo necesario
para ejecutar bien su tarea. Como lgica consecuencia de lo anterior
y por el hecho de que la organizacin acta en un mercado
competitivo, la utilidad social que obtenga ser el resultado de su
aporte a la satisfaccin de las necesidades individuales y de la
comunidad.
PALABRAS CLAVES: Evaluacin, control, gestin, resultados
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I.- INTRODUCCIN
Es necesario mantener mecanismos de retroalimentacin que
permitan detectar oportunamente desviaciones en el curso de accin
de las organizaciones, que puedan derivar en que stas no cumplan
con su misin, esto es, no logren alcanzar los objetivos
organizacionales. Es en este sentido que se plantea la evaluacin de
resultados y el control de gestin, como herramientas permanentes de
apoyo a la administracin de las organizaciones destinada a detectar
dichas situaciones.
El objetivo de este trabajo es formular una propuesta global de
sistema de control de gestin aplicable a las entidades pblicas.
Para el cumplimiento de este objetivo, se contempla en primer
lugar una breve revisin del marco terico, para luego desarrollar un
diagnstico identicando las debilidades y falencias que se pretenden
corregir sealando adems las experiencias desarrolladas en el pas y
nalmente formular una propuesta de aplicacin de un sistema de
evaluacin y de control de gestin pblica.
II.- MARCO TERICO
1. Planicacin Estratgica
Puede ser denida como proceso de asignacin de recursos a travs
del cual se correlacionan los factores internos y externos de una
empresa en la cual se desenvuelve para obtener un mejor rendimiento
y cumplir adecuadamente los objetivos de la institucin.
Los elementos bsicos de la Planicacin Estratgica corresponden
a:- La losofa organizacional, es decir los grandes principios que
inspiran las acciones de la institucin.- Valores y cultura de la
organizacin. Dene ideas de la entidad sobre lo que es correcto,
bueno y
deseable.- Misin de la organizacin. Comprende el propsito de la
institucin y dene los servicios a prestar, la
calidad y los factores competitivos. En el proceso de planicacin
estratgica se identican algunas etapas que no necesariamente son
secuenciales, sino que obedecen a un proceso donde se superponen
las etapas segn las necesidades que aparezcan en el mismo. Las
etapas son:- Denicin de la misin de la empresa, donde se determinar
qu mercado se desea satisfacer y en qu
mbito geogrco se desarrollar el negocio. Le da sentido al
quehacer general de la institucin.- Establecimiento de objetivos:
Establece las deniciones concretas para alcanzar la misin. Deben
ser
medibles o cuanticables, reales, temporales, interrelacionados y
exibles.- Unidades estratgicas de negocios, es decir la forma en
que se organizar la institucin para alcanzar los
objetivos denidos. Surgen luego de realizar un estudio de las
necesidades a satisfacer respecto del segmento del mercado que se
pretende cubrir.
- Polticas: Normas o lneas generales que orientan la accin para
el cumplimiento de las tareas especcas.
- Planes de accin. Corresponde a las acciones y alternativas que
se deben realizar para la concrecin exitosa de los objetivos.
2. Control de Gestin
El control de gestin se puede conceptualizar a travs de los
siguientes aspectos:
Es un proceso continuo y es interactivo con el control
administrativo y con el de planicacin estratgica.
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Es un importante apoyo al proceso de toma de decisiones, ms an,
el control de gestin implica toma de decisiones.
Persigue congruencia de metas, verica que todos los miembros de
la organizacin acten en el sentido de los objetivos de la
empresa.
Al igual que el control administrativo, apunta hacia el uso ecaz
y eciente de los recursos, es decir, no slo a denunciar
desviaciones sino que a corregirlas.
Finalmente, prioriza el cumplimiento de misin y objetivos
globales.
1.1. Control de procesos
Los procesos se entienden como un conjunto de actividades
caracterizadas por determinados imputs y una serie de actividades y
tareas de carcter repetitivo que van incorporando un valor aadido a
estos imputs para generar o producir un conjunto de outputs que
satisfagan los requerimientos y preferencias de los usuarios. De
esta forma, un proceso se puede denir como una serie de etapas
relacionadas entre s para el logro de objetivos especcos.
En las funciones de evaluacin y control de la gestin pblica es
perfectamente posible aplicar de manera ecaz esta herramienta de
gestin.
La E.F.Q.M., (European Foundation for Quality Management) seala
que las entidades deben tener identicados sus procesos crticos,
especicando como tales, aquellos que tienen efecto signicativo
sobre los resultados de la empresa, satisfaccin de los clientes,
empleados e impacto en la sociedad.
Estos procesos crticos pueden ser: Gestin de Proveedores
Provisin de materias primas y suministros Entrega de servicios
Planicacin Presupuesto Facturacin y cobro de las deudas Desarrollo
de nuevos servicios Gestin de recursos humanos Otros
Conocidos e identicados los procesos se hace necesario
establecer claramente las medidas crticas, los objetivos y los
resultados. Una ayuda visual de las distintas etapas o pasos se
puede conseguir utilizando un diagrama de ujo.
2.2. Metodologa para mejorar los procesos
El planteamiento metodolgico plantea las siguientes etapas:
Identicar el Outputs. Identicar al cliente o usuario Conocer los
requerimientos del usuario Transformar los requerimientos y
preferencias del usuario en especicaciones para el Outputs
Identicar los pasos del proceso de trabajo Establecer costos,
tiempos y calidad Implementar los cursos de accin Evaluar los
resultados Evaluaciones post o retroalimentaciones
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2.3. Mejora continua y reingeniera
Una vez identicados los procesos y con los objetivos claramente
denidos, cabe la posibilidad de efectuar mejorar continuas en los
procesos. Estas ideas fueron desarrolladas por Michael Hammer y
James Champy, los que proponen un cambio profundo y radical en la
forma habitual de trabajar.
Estos autores proponen los siguientes principios bsicos de
reingeniera: Mejoras drsticas en los resultados Identicar los
procesos susceptibles de ser suprimidos, mejorados o cambiados El
cambio debe ser enrgico La alta direccin debe implicarse y
comprometerse en estos propsitos y sus consecuencias La visin debe
ser nter funcional abarcando toda la organizacin, sin desmerecer
funciones La organizacin debe estar dispuesta al cambio asumiendo
nuevos procesos, modalidades,
incluso funciones. Es decir debe prevalecer la cultura del
cambio El cliente o usuario es la razn de la existencia de las
empresas. Si no hay clientes no hay
empresa Disposicin a incorporar a la Organizacin los cambios
externos, nuevas tecnologas y asumir
los cambios que va experimentando el mercado Establecer
autonomas sucientes para los responsables de los procesos y
operaciones.
2.4. Gestin y control de proyectos
Los proyectos que en denitiva corresponden a los procesos de
inversin de la Organizacin son tremendamente signicativos para
asegurar un crecimiento y posicionamiento de la Organizacin en el
tiempo.
El proyecto se entiende como un conjunto de inversiones,
actividades, polticas y medidas institucionales diseado para lograr
un objetivo especco en un perodo de tiempo determinado, lo cual se
concibe como una actividad productiva que requiere determinados
insumos y donde se busca la mejor alternativa entre lo posible,
dadas ciertas restricciones que generalmente tienen relacin con la
disponibilidad de insumos, el mercado objetivo, la tecnologa y/o
restricciones de nanciamiento.
El propsito, en trminos de mejorar los resultados y la gestin de
la Organizacin conlleva necesariamente a dotar a sta de un sistema
de gestin de proyectos, cuya denicin corresponde a un conjunto de
procedimientos orientados a mejorar la toma de decisiones en
relacin con la asignacin de recursos econmicos para el logro de
determinados objetivos.
2.4.1. El Ciclo de Vida de los proyectos
El ciclo de vida de un proyecto de inversin comprende todas las
fases necesarias para llevar adelante la inversin, desde el
surgimiento de la idea de sta y hasta la liquidacin del proyecto.
Plantea bsicamente cuatro etapas: Pre-inversin Decisin Inversin
Operacin
La fase de Pre-inversin abarca la preparacin, formulacin y
evaluacin ex-ante del proyecto. Comprende las tareas de:
* Surgimiento e identicacin del proyecto. * Formulacin y
evaluacin del proyecto a nivel de perl, prefactibilidad y
factibilidad. El perl
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comprende el estudio de los antecedentes y un anlisis preliminar
de los estudios de mercado, de los aspectos tcnicos y de la
evaluacin y permite formarse una idea acerca de la conveniencia de
profundizar el estudio avanzando a la etapa siguiente, o abandonar
denitivamente la idea, o bien, postergar su ejecucin. El estudio de
prefactibilidad consiste en examinar en detalle los aspectos
sealados en la etapa de perl, especialmente los que se reeren al
mercado, la tecnologa, el tamao, localizacin, proceso productivo y
los aspectos de carcter legal e institucional, en funcin de
diversas alternativas tcnicas que permitan la obtencin del
resultado deseado, llegando a identicar la mejor de estas.
El estudio de factibilidad profundiza el anlisis de las
variables que inciden en el proyecto, y se
orienta principalmente hacia la alternativa tcnica que se ha
considerado viable en la etapa de prefactibilidad y nalmente se
desarrolla el Diseo de ingeniera del proyecto.
La fase de decisin comprende bsicamente las siguientes
tareas:
* Evaluacin ex - ante: evaluacin nal y decisin de invertir, lo
cual signica la calicacin de prioridades entre los proyectos
estudiados.
* Gestin de los recursos nancieros, asesoras y negociaciones
nales.
La fase de inversin comprende la ejecucin del proyecto denitivo,
lo cual implica las etapas de:
* Ejecucin del proyecto mediante negociaciones y celebracin de
contratos * Montaje de las unidades productivas y * Puesta en
marcha.
La fase de operacin se reere a los perodos en los cuales se hace
operar el proyecto, produciendo los bienes deseados. Comprende las
siguientes etapas:
* Puesta en marcha y funcionamiento normal de las unidades
productivas * Direccin y operacin: optimizacin de los procesos *
Evaluacin ex post * Liquidacin y transformacin del proyecto
3. El Cuadro de Mando Estratgico
Se entiende como el equilibrio entre un conjunto de medidas
nancieras y operativas que permiten a la Direccin tener un visin y
diagnstico comprensivo y rpido acerca de la empresa en su
totalidad.
Sus creadores, Kaplan y Norton (1992) lo describen como el
cuadro de mandos de un avin, que requiere de informacin detallada
para su pilotaje. En cuanto a su origen, su primera versin tuvo
lugar en 1988 cuando la empresa de informtica Apple Computer
desarroll un estudio sobre las medidas de control de gestin
existente y la evolucin hacia futuros sistemas, lo cual permiti
redisear el sistema de control entre factores operativos y
nancieros. Se dene como un conjunto de indicadores, los que
facilitan la identicacin de situaciones de gestin de la empresa y
permitiendo prever posibles desviaciones. Se sustenta en supuestos
tanto de carcter nanciero como operativo. Tiene un carcter sinttico
ya que recoge informaciones que son esenciales.
Para su desarrollo e implementacin se requieren las siguientes
lneas de accin: a. Conocer previamente la empresa en todos sus
aspectos, es decir: - Visin - Misin - Lneas de accin estratgicas -
Disponibilidad de recursos - Contexto y factores externos
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b. Denir reas de diagnstico y clasicarlas en reas de xito, vale
decir identicar las ventajas competitivas de la empresa y sus
factores de riesgo.
c. Denir grcos, indicadores y cuadros de apoyo que permitan leer
la informacin de manera rpida y tener una comprensin de los
aspectos estratgicos de la empresa.
El cuadro de mando estratgico como sistema de gestin, permite
relacionar la empresa con los siguientes aspectos: * La relacin de
la empresa con los clientes. Segn Maisel (1992) esta perspectiva
permite al
directivo visualizar las necesidades de sus clientes en 5
categoras * Tiempo. Tiene relacin con la cantidad de tiempo que
requiere la empresa para satisfacer las
necesidades de sus clientes * Calidad * Servicio * Costo * Cuota
de mercado * La relacin de la empresa desde una perspectiva interna
* La empresa y su capacidad de creacin de potencial o de innovacin
* La relacin de la empresa desde un punto de vista nanciero
III.- DIAGNOSTICO Y EXPERIENCIAS DESARROLLADAS EN EL PAS
1. Diagnstico
Es a partir de 1993 cuando la autoridad se plantea como objetivo
de poltica pblica iniciar el proceso de modernizacin de la gestin
pblica en Chile, creando al ao siguiente el Comit Interministerial
de la Gestin Pblica.
El propsito es lograr entre otros aspectos, un adecuado
equilibrio scal, aumentando la efectividad del gasto, expandir la
efectividad del sector pblico y lograr mayores y mejores
resultados, obtener una mayor satisfaccin ciudadana respecto de las
prestaciones de los servicios pblicos y la calidad de stos y porque
una mayor competitividad del Estado signica una mayor estabilidad,
progreso en sus decisiones y acciones y por supuesto, una mayor
competitividad del pas.
Diversas son las polticas y acciones desarrolladas sobre esta
materia, sin embargo a la luz de diversos ndices y de un amplio
conjunto de elementos, polticas e instituciones, es posible
distinguir en un apretado diagnstico, que an, y pese al esfuerzo
desplegado, subyacen problemas de gestin que afectan la
competitividad del pas. A modo de resumen se puede distinguir,
entre otros, los siguientes deciencias: 1. La eciencia en la
ejecucin del gasto pblico, por ejemplo, se observa que los recursos
asignados
a educacin se han multiplicado varias veces, pero no obstante
los resultados obtenidos en las pruebas nacionales e
internacionales muestran que la calidad de la educacin no ha
mejorado. Lo mismo se puede decir de otras reas.
2. Insuciente calidad en el gasto pblico lo que se traduce en la
ejecucin de programas de baja o nula rentabilidad social.
3. Deciente trabajo en la etapa de preinversin de algunos
proyectos pblicos de gran impacto, como por ejemplo, Transantiago,
Ferrocarriles, proyectos asociados a ChileDeportes, los cuales
revelan malas evaluaciones con psimos resultados y costos sociales
altsimos.
4. Mal funcionamiento de algunos servicios pblicos. 5. Falta
mayor transparencia de las nanzas pblicas dado que an existe una
gran heterogeneidad
de sistemas de informacin nanciera en las instituciones. 6.
Ineciente sistema de evaluacin y medicin del desempeo.
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7. Equvoca orientacin del Presupuesto. An en muchos servicios
pblicos los presupuestos estn en funcin de los gastos a realizar,
careciendo de metas especcas, no est orientado a los resultados, ms
an no se tienen indicadores claros para medir el desempeo de las
acciones.
8. Resultados esperados de corto plazo basados en presupuestos
con vigencia anual, carecindose de un sistema de planicacin
nanciera a mediano plazo, lo cual diculta realizar acciones con una
duracin mayor y alcance.
9. Deciente sistema integrado de informacin de recursos humanos.
Slo la Contralora General de la Repblica es la responsable en la
actualidad de administrar este sistema de informacin, el cual est
basado en registros semi-manuales.
10. Implementacin parcial del sistema de informacin para la
gestin nanciera del Estado (SIGFE), ya que slo algunos servicios lo
aplican.
11. Falta de interconectividad entre los servicios pblicos. An
el sector pblico no est en lnea, lo que diculta la gestin.
12. Exceso de burocratizacin y falta de competencia basados en
estructuras organizacionales y estatutarias rgidas.
2. Experiencias Desarrolladas en el Pas
2.1. La Inversin Pblica en Chile
El crecimiento de los pases no depende tan solo de los recursos
con los que cuenta sino tambin de la eciencia con que utilizan
dichos recursos. Conscientes de esta realidad, se han desarrollado
diversas iniciativas tendientes a mejorar la asignacin y uso de los
recursos con el propsito de aumentar la calidad de la inversin
pblica mediante la instrumentacin de metodologas de formulacin y
evaluacin de proyectos. De esta manera se persigue la capacidad de
inversin de las regiones mediante mecanismos de participacin y
descentralizacin.
El Ministerio de Planicacin, MIDEPLAN, seala como uno de los
objetivos generales de la poltica de desarrollo econmico y social,
el lograr un crecimiento econmico y sostenido en el tiempo. Para
esto es indispensable destinar una cantidad signicativa de recursos
a la inversin: el Estado debe velar y coordinar para que la
inversin del Sector Pblico se realice de manera eciente y
coordinada.1
La asignacin de recursos pblicos se ha instituido a travs de lo
que se conoce como el Sistema Nacional de Inversin, el que
comprende los estados de preinversin, decisin, inversin y operacin
con el propsito de mantener un ujo permanente de proyectos en
distintos estados de avance desde el punto de vista de su
ciclo.
El Sistema Nacional de Inversin es el marco tcnico institucional
legal, dentro del cual se lleva a cabo el proceso de inversin
pblica. Est conformado por la poltica de inversin pblica, las
instituciones que participan en el proceso, los canales
administrativos internos e interinstitucionales, las leyes,
reglamentos, decretos, etc., vigentes que lo norman, las
herramientas metodolgicas para identicar, formular, evaluar,
ejecutar, administrar, seguir y operar proyectos, el personal
tcnico y el proceso de toma de decisiones sobre inversin
pblica.2
MIDEPLAN y la Direccin de Presupuesto, DIPRES, norman y
administran el sistema de inversin pblica. MIDEPLAN dicta normas y
pautas para la formulacin, presentacin y evaluacin de proyectos de
inversin pblica; adems analiza y emite sus recomendaciones tcnicas
econmicas. La DIPRES prepara, elabora y asigna el Presupuesto
Nacional, a la vez que controla los gastos por parte de todas las
instituciones y empresas del Sector Pblico. Las funciones que
cumplen los otros Ministerios en materia de inversin pblica es
planicar, programar y ejecutar a travs de la contratacin de
estudios y obras los proyectos de inversin de su sector. Por ltimo
el Ministerio del Interior, a travs de la
1 MIDEPLAN, Preparacin y presentacin de proyectos de inversin.
Departamento de Inversiones, 1998, pg.132 MIDEPLAN, op.cit.
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Subsecretara de Desarrollo Regional, SUBDERE, ejerce la
asignacin y seguimiento fsico y nanciero de los recursos regionales
del FNDR.
El Sistema Nacional de Inversin opera fundamentalmente a travs
de los siguientes instrumentos:
El Sistema de Estadsticas Bsicas de Inversin, SEBI El Banco
Integrado de Proyectos, BIP Los programas de capacitacin de
recursos humanos Las metodologas de evaluacin socioeconmica
2.2. Gestin en las Empresas del Estado
El gobierno del Presidente Lagos deni como una de las tareas
prioritarias durante su mandato la modernizacin del Estado,
abarcando aspectos referidos al rediseo y reorganizacin del Estado
en algunos mbitos, como la modernizacin de la gestin pblica, la
transparencia y la participacin ciudadana.
Objetivos de la propuesta para las Empresas del Estado
Sealar un conjunto de principios de buenas prcticas para ser
aplicados en la totalidad de las empresas pblicas.
Denir que las empresas pblicas se regirn por las normas de las
sociedades annimas abiertas en un conjunto de materias compatibles
con la naturaleza de la empresa.
La creacin de una entidad especializada que represente los
derechos del Estado en cada una de las empresas. Ejemplos:
Televisin Nacional, Banco del Estado, Codelco y Empresas del rea de
la Defensa.
El principio general que debe gobernar la administracin de estas
empresas, es lograr una gestin eciente y ecaz, orientada al
cumplimiento de las nalidades previstas y a la generacin de ujos
que sustenten la operacin de la empresa.
Principios generales que deben guiar el accionar de las
empresas
Eciencia y competitividad Probidad administrativa y nanciera
Transparencia Modelo en relaciones laborales Compromiso con el
medio ambiente
Rgimen jurdico de las empresas y sus benecios
El objetivo de que todas ellas operen segn las normas de las
sociedades annimas abiertas en un conjunto de materias compatibles
con la naturaleza de cada empresa, el propsito de ello es por una
parte generar la creacin de valor econmico , agilizar y facilitar
la accin del Estado en su doble papel Estado-dueo, a n de ejercer
el debido control y sus derechos y determinar, jar la
responsabilidad de los directores por sus actuaciones y ejercer la
supervigilancia y scalizacin adecuada a travs de la
Superintendencia de Valores y Seguros.
Creacin del Comit de Empresas Pblicas (CAEP)
El Estado ejercer sus derechos como dueo en cada una de las
empresas pblicas de acuerdo a la naturaleza de stas, a travs de un
Comit de Empresas Pblicas (CAEP), que se crear para tal efecto el
cual tendr como objetivos ejercer la representacin de los derechos
del Estado-dueo, maximizar el valor econmico del conjunto de las
empresas, velar por la implementacin, a travs de las empresas
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que correspondan, de las deniciones de poltica que realice el
Estado para stas, ejercer los derechos del Estado como accionista
en aquellas empresas en que ste tenga una participacin minoritaria,
dar cuenta anual de la gestin del conjunto de las empresas al
Congreso y al Presidente de la Repblica.
Criterios para la Gestin en las Empresas Pblicas
Todas las empresas debern contar con una planicacin estratgica,
o herramienta similar, desarrollada por el directorio y la plana
ejecutiva, para un perodo de a lo menos tres aos, la que ser
actualizada anualmente. Dicha planicacin ha de contener misin, rea
de negocios, objetivos estratgicos y metas anuales sobre produccin,
costos, inversiones y utilidades.
Fiscalizacin y Control El CAEP designar auditores externos
independientes con el objeto de examinar la contabilidad,
inventario, balance y otros estados nancieros de la sociedad. Un
auditor externo no podr ser elegido por ms de tres aos consecutivos
en una misma empresa.
Sistema de Contrataciones de Licitaciones de bienes y
servicios
Cada empresa deber contar con un sistema de contratacin y
licitacin, que contenga la normativa por la cual se regir la
contratacin de servicios, consultoras y asesoras, la adquisicin de
bienes ocasionales o de abastecimiento regular y la contratacin de
ejecucin de obras.
Probidad y Austeridad en los Gastos
El CAEP mantendr actualizado un estudio de remuneraciones de
ejecutivos de las empresas pblicas y/o privadas para informacin de
los directorios, de manera de contar con un referente de
remuneraciones de la industria relevante en trminos del bien o
servicio producido, del tamao de la empresa, de la regin a que
pertenece, u otro aspecto que se estime pertinente.
3.3. Programa de Mejoramiento de la Gestin
Este Programa, que responde a las siglas PMG, fue implementado
por la ley N 19.553, de 1998, y se caracteriza por introducir un
programa de mejoramiento en los Servicios Pblicos.
Esta ley establece bsicamente un incentivo de carcter monetario
para los funcionarios que logren el cumplimiento de los objetivos
de gestin.
El incentivo, que ser un aumento en las remuneraciones, se dar
en el transcurso del ao siguiente al del cumplimiento de los
objetivos y la ley presenta una escala para considerar el nivel de
cumplimiento y de incremento de remuneraciones.
El incremento ser del 3 por ciento si la institucin en la que se
desempea el funcionario haya alcanzado un grado de cumplimiento
igual o superior al 90 por ciento de los objetivos anuales
comprometidos, y de un 1,5 por ciento si dicho cumplimiento fuere
igual o superior a 75 por ciento e inferior a 90 por ciento.
Para establecer una medida a los objetivos, se utilizaron
indicadores. La mayora de los indicadores se referan a tareas
rutinarias, procesos rutinarios y consecucin de metas poco
exigentes. Dependiendo de las instituciones (algunas no comparables
por su nivel de exigencia) se vio que distintos niveles de esfuerzo
producan el mismo incentivo monetario, lo que comenz a percibirse
como situaciones no deseables.
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Esto origin modicaciones y ajustes a la letra de la ley que
empezaron a regir a partir del ao 2001, y que apuntaron al
desarrollo de reas estratgicas para la gestin pblica y sistemas que
garanticen el funcionamiento global de las instituciones y precis
con mayor detalle la naturaleza y cualidad de los objetivos
deseados. Por ejemplo, precis conceptos tales como pertinencia,
deben ser simples y comprensibles, exigentes y comparables,
exibles, vericables, y otros ms.
Las reas de mejoramiento identicadas como comunes para todas las
instituciones del sector pblico se denominaron Programa Marco.
En cada rea de este Programa Marco se identicaron los sistemas y
se desarrollaron iniciativas para potenciar su desarrollo. Algunas
reas de distintas instituciones ya tenan antecedentes de cmo
dirigir la gestin a travs de leyes, decretos, instructivos
presidenciales, documentos tcnicos, guas metodolgicas y otras, pero
que fue necesario potenciar para la consecucin de los
objetivos.
El mbito de aplicacin de los PMG alcanza a 88 Servicios Pblicos
no desconcentrados y 89 desconcentrados o descentralizados. A su
vez tambin alcanza a otros 7 servicios adscritos al PMG, pero
regidos por otros cuerpos legales con diferencias en los mecanismos
de incentivos.
A raz de esta ley, las instituciones adquieren la
responsabilidad de identicar anualmente cada rea, con su sistema
denido, y la etapa u objetivo que se pretende alcanzar en el curso
del ao. Para ello deben recurrir al PMG y desarrollar las
actividades denidas.
Como las instituciones sealadas forman parte de un Programa
Marco, comn para todas ellas, se designaron Coordinadores de PMG en
cada Servicio.
La formulacin del PMG debe estar a cargo del Jefe Superior de
cada Servicio como responsable, pero habiendo implementado un
sistema participativo de formulacin. Para esto se requiere de
instancias de trabajo de carcter informativo y consultivo con las
asociaciones de funcionarios a n de considerar las sugerencias. Una
vez elaborado se debe informar la propuesta a los funcionarios de
distintos niveles de la organizacin como tambin se debe ir
informando del cumplimiento de los objetivos.
La coherencia, calidad tcnica y nivel de exigencia de los
objetivos identicados deben ser constantemente vericados. Para ello
se form lo que se dio en llamar Comit de Ministros, integrado por
los Ministerios del Interior, Secretara General de la Presidencia y
Ministerio de Hacienda.
Para cumplir con su misin, el Comit de Ministros debe aprobar el
Programa Marco, con la formulacin de los PMG para cada Servicio,
los que se presentan a travs de la Direccin de Presupuestos, para
la formulacin y presentacin del Proyecto de Ley de Presupuesto.
La elaboracin de los PMG se debe realizar con una ptica de
excelencia para lo cual se utilizan conceptos derivados de las reas
de Planicacin y Control, Administracin Financiera-Contable y
Enfoque de Gnero.
IV. PROPUESTA DE APLICACIN DE UN SISTEMA DE EVALUACIN Y CONTROL
DE LA GESTIN PBLICA
El propsito es plantear un modelo de mejora en los procesos
administrativos teniendo como principio bsico la gestin de la
calidad. Es importante destacar que la modernizacin del Estado y
sus instituciones debe buscar la consolidacin de un nuevo marco en
materia de poltica relativa a la gestin pblica de manera de lograr
un mejoramiento continuo de sus prcticas, el rediseo de sus
procesos y servicios como herramientas para mejorar la eciencia de
las unidades estratgicas y el valor econmico agregado a la
actividad pblica.
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La cuestin es: Estamos realmente entregando un buen servicio? El
servicio es de calidad? Medimos este servicio? El servicio se
identica plenamente con la necesidad a satisfacer? En denitiva,
Existe un incremento de valor econmico por las operaciones en
conjunto que realiza la entidad?
El marco terico ha sido abordado ampliamente por diversos
especialistas en el mbito de la administracin estratgica, como por
ejemplo Michel Porter (Competitive Adventage, 1985) que incorpora
un concepto clave en el desarrollo de la logstica actual. La
obtencin de una ventaja competitiva no se puede entender si no se
mira la empresa como un todo. Dicha ventaja parte de las
actividades que realiza la empresa diseando, produciendo,
comercializando, entregando y apoyando el producto como un todo. La
cadena de valor desagrega una empresa en sus actividades
estratgicamente relevante, para entender el comportamiento de los
costos y de las fuentes actuales y potenciales de diferenciacin.
Una empresa obtiene ventaja competitiva haciendo sus actividades
estratgicas mejor que sus competidores o a un costo menor. Tambin
estn las aportaciones de Mark H. Moore, profesor de la Kennedy
Scholl of Govemment, de la Universidad de Harvard, en su obra,
Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. La
propuesta plantea la siguiente metodologa en trminos de
herramientas a ocupar por el directivo pblico, para que, mediante
el ejercicio responsable y tico de sus actividades, contribuya a
una mejor gestin y en consecuencia, a un aumento en la generacin de
valor para el sector pblico.
1. Mejoramiento en el proceso de toma de decisiones
Dado los cambios tecnolgicos y la presente competencia pocas
instituciones pueden darse el lujo de basar sus decisiones en
reacciones intuitivas y espontneas, o corazonadas. Se requiere un
enfoque sistmico para abordar con xito el proceso de toma de
decisiones. La fase lgica para un conveniente proceso de toma de
decisiones sera:- Percepcin y denicin del problema- Anlisis del
problema y establecimiento de objetivos- Bsqueda de posibles
soluciones alternativas - Evaluar y ponderar las consecuencias
adversas de cada alternativa- Eleccin de la alternativa- Aplicacin
de la decisin- Aprendizaje a travs de la aplicacin de la
decisin
2. Calidad total
La poltica de calidad total no agrega necesariamente
transformaciones drsticas, sino que propende al mejoramiento de los
circuitos existentes. Para estos nes, tanto la informacin contable
como la administrativa, contribuirn a medir el grado de esas
transformaciones buscadas. Lgicamente que el cambio no se lograr si
no existen los medios que agreguen oportunidad a la informacin y
medicin compatible. La gestin de la calidad necesariamente
involucra los siguientes pasos: 1. Identicacin y medicin de la
calidad a. Identicacin de los costes asociados a la mala calidad b.
reas de insatisfaccin de los clientes 2. Gestin de la mejora de la
calidad. Requiere: a. Un compromiso real de la empresa y equipo
directivo (poltica de calidad) b. Polticas de Recursos Humanos c.
Planicacin estratgica de la calidad d. Estilo de Direccin por
Objetivos e. Un enfoque directivo de los procesos operativos y de
gestin, con complemento de la
organizacin jerrquica f. Proporcionar una formacin en las
tcnicas aplicadas
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3. Tcnicas avanzadas de mejoras a. Quality Function Deployment
(Q.F.D.) que se desarroll para disear productos o
servicios competitivos y de calidad, partiendo de las
necesidades y expectativas de los clientes.
b. Rediseo y mejora de procesos, que aporta la metodologa para
redisear los procesos internos, operativos y de gestin, tomando
como nica gua la secuencial adicin de valor para el cliente.
c. Benchmarking (emular al mejor), que es un proceso continuo de
anlisis de actividades, mtodos y procesos, productos y servicios,
mediante la comparacin con los mejores, sean stos los cometidotes o
lderes reconocidos.
4. Resultados de la gestin de la calidad total (G..C.T.) a.
CLIENTES: mayor satisfaccin, nuevos clientes a menor coste
comercial, publicidad
positiva, recomendacin. b. EMPRESA: Fuerte reduccin de los
costos operativos y de los asociados a la
mala calidad, racionalizacin de los procesos internos, ventaja
competitiva propia y duradera.
c. PERSONALES: Promueve el desarrollo de sus colaboradores,
fomenta su motivacin e integracin.
3. Mejoramiento Continuo
Distintos estudiosos han conceptualizado lo que se entiende por
mejoramiento continuo, y es dable mencionar a los siguientes:
Harrington (1993), establece que mejorar un proceso signica
cambiarlo para hacerlo ms efectivo, eciente y adaptable. Qu cosas
cambiar y cmo hacerlo depender del enfoque especco del funcionario
y del proceso. Kabboul (1994) dene el mejoramiento continuo como
una conversin en el mecanismo viable y accesible al que las
empresas de los pases en vas de desarrollo cierren la brecha
tecnolgica que mantienen con respecto al mundo desarrollado.
Sullivan (1994), da como concepto de mejoramiento continuo, al
esfuerzo por aplicar mejoras en cada rea de las organizaciones que
entregan un producto o servicio a clientes. Abell (1994) dice que
es una mera extensin histrica de uno de los principios de la
gerencia cientca, establecida por Frederick Taylor, que arma que
todo mtodo de trabajo es susceptible de ser mejorado (tomado del
Curso de Mejoramiento Continuo dictado por Fadi Kabboul). Deming
(1996), entiende que la administracin de la calidad total requiere
de un proceso constante, que ser llamado Mejoramiento Continuo,
donde la perfeccin nunca se logra pero siempre se busca.
De todos estos conceptos, queda claro que la idea de
mejoramiento continuo describe muy bien la esencia de la calidad, y
advierte a las instituciones lo que necesitan hacer para ser
competitivas a lo largo del tiempo, en especial mediante el
mejoramiento de las debilidades percibidas y el aanzamiento de las
fortalezas de la organizacin.
El resultado nal de la aplicacin de esta tcnica gerencial
debiera ser el lograr ser ms productivos y competitivos, por va del
anlisis de sus procesos utilizados, de manera tal que si existe
algn inconveniente pueda mejorarse o corregirse.
Harrison (1987) plantea diez actividades de mejoramiento
continuo, que son: Obtener el compromiso de la alta direccin
Establecer un consejo directivo de mejoramiento Conseguir la
participacin total de la administracin Asegurar la participacin en
equipos de los empleados Conseguir la participacin individual
Establecer equipos de mejoramiento de los sistemas (equipos de
control de los procesos).
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Desarrollar actividades con la participacin de los proveedores
Establecer actividades que aseguren la calidad de los sistemas
Desarrollar planes de mejoramiento a corto plazo y una estrategia
de mejoramiento a largo
plazo Establecer un sistema de reconocimientos
4. Administracin por Objetivos (APO)
Consiste en identicar los objetivos para un determinado perodo y
establecer los mecanismos de seguimiento de los resultados para
compararlos con los esperados.
Este mtodo obliga a utilizar tcnicas de planeacin, determinar la
mxima descentralizacin posible, asignando responsabilidades, y al
nal llegar a la evaluacin y control del desempeo para cada rea a
las cuales se les asign sus propios objetivos.
Surge la importancia en la determinacin de los objetivos, sobre
los cuales se implementar el control de la gestin.
Para ello se han elaborado ideas, convertidas en criterios, que
ayudarn a escoger los objetivos ms signicativos.
Dentro de estos posibles carriles de seleccin habr que identicar
las actividades que tienen mayor impacto en los resultados.
Al denir los objetivos, deber lograrse la mayor especicidad
posible, de manera de no diluir el objetivo principal con la
consiguiente prdida de informacin. Esto implica, entre otras
variables, que el lenguaje debe ser claro y comprensible y cada
objetivo deber estar sintetizado en metas concretas.
Esto trae como consecuencia directa que el objetivo estar
dirigido al producto, no al funcionario responsable, de manera que
una rotacin de personal no los afecte.
A travs de la individualizacin de los objetivos se debern
percibir los principios de la organizacin.
Un aspecto de gran importancia es que el/los objetivos debern
ser apuntar a metas a las que todava no se ha llegado en la
organizacin, teniendo el criterio suciente para considerar metas
pretensiosas pero no imposibles.
5. Auditoria de Gestin
Tiene por nalidad proporcionar informacin, preferentemente
independiente y oportuna, sobre el desempeo de las distintas
unidades de la organizacin, evaluando el cumplimiento de los
objetivos, la puesta en marcha de polticas y procedimientos y la
estrategia utilizada para cumplimentar la gestin.
Esta auditoria tendr que partir conociendo la misin de cada
organizacin u rea de servicios. La misin es la razn de ser de la
existencia de la organizacin, y por lo tanto, incluir los posibles
beneciarios de la gestin de cada unidad organizacional
(consumidores del servicio), tambin las metas a alcanzar
(cualitativas y/o cuantitativas), los valores que rigen a la
institucin, las fortalezas conocidas, la imagen pblica esperada. En
n, todos aquellos aspectos que hacen al ambiente en que se
desarrolla la gestin. La auditoria deber centrarse en dos tipos de
anlisis: externo e interno.
El anlisis de gestin externo incluir variables tales como: las
tendencias sociales que afectan a la poblacin beneciaria del
servicio y su constitucin (adultos, identicados como poblacin
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masculina o femenina, nios, adultos mayores, etc.); las
tendencias polticas, para ver la posible inuencia de temas polticos
en la poltica de gestin (consecucin de metas), entre otros; la
inuencia de tendencias econmicas que ocasionen por ejemplo, cambios
bruscos en la demanda de prestaciones de la organizacin; tendencias
tecnolgicas, para observar la implantacin o no, de sistemas lo ms
tecnolgicos posible para lograr eciencia en las prestaciones (esto
traer tambin una posible consecuencia de necesidad de aplicar
auditorias a los sistemas informticos utilizados para pesquisar
posibles falencias, como sistemas de captura de datos, mala
utilizacin de datos, deciente comprensin del resultados, etc.);
tendencias competitivas, tanto con organizaciones de otros pases,
como con unidades de la misma administracin pero con
responsabilidades de gestin independientes, complementado con la
percepcin que tienen los clientes o usuarios del servicio respecto
a otras unidades.
Con respecto al anlisis interno, la auditoria de gestin
considerar los objetivos de cada unidad, las metas de cada
objetivo, los canales de procedimientos aplicados y los
responsables, tanto de los objetivos, como de los procedimientos o
sistemas. Involucra aspectos tales como la planicacin y el
control.
6. Auditoria Pblica Integral
La posibilidad de existencia de las estructuras organizacionales
pblicas est dada por el uir de fondos pblicos, que se originan
bsicamente en actividades del ciudadano comn en su faceta
privada.
La Auditoria Pblica Integral corresponde a un concepto de
respeto por el ciudadano ya que es l quien utiliza los servicios
pblicos como cliente, los nancia como contribuyente y otorga su
voto como elector en las contiendas polticas para delegar la
administracin de estas unidades en funcionarios en los cuales
confa.
En este escenario, la auditoria integral deber abarcar todos los
campos de actividad de la organizacin, para resguardar justamente
los intereses de los ciudadanos. Por esto se pueden clasicar
distintos aspectos u objetivos de las auditorias, a saber:
Auditorias nancieras, auditorias de legalidad, auditorias
operativas para analizar la ecacia, eciencia y economicidad de la
gestin y otras especcas de acuerdo a necesidades tambin
especcas.
Las auditorias nancieras tienen por nalidad emitir una opinin
sobre el Patrimonio asignado a cada unidad organizacional, los
resultados de la gestin, y las fuentes y uso de los fondos pblicos.
Bsicamente el producto de estas auditorias lo constituyen los
Estados Financieros.
Cuando se habla de auditorias de Legalidad, nos referimos
bsicamente a la legalidad en el uso de los recursos pblicos. Estos
informes pueden ser requeridos a profesionales independientes, pero
tambin constituye una de las razones de la existencia de Organismos
llamados Contralora General de la Repblica o Tribunales de Cuentas,
segn el pas.
Las auditorias operativas son instancias a las que se recurre
para observar y controlar el cumplimiento de las responsabilidades
de cada unidad organizativa en lo referido a los siguientes puntos:
Para controlar el cumplimiento de los objetivos predenidos para
cada rea, la auditoria puede
rotularse como Auditoria de Ecacia. Para controlar los servicios
ofrecidos, prestados y el costo de los mismos, se recurre a la
llamada
Auditoria de Eciencia. Y para informarse de aspectos tales como
idoneidad de los funcionarios, costos, precios y
calidad de los servicios ofrecidos, se recurre a la llamada
Auditoria de Economicidad. El anlisis compilado de todos los
aspectos que se pueden auditar, constituye la Auditoria Pblica
Integral.
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7. Medidas anti - corrupcin
La corrupcin se maniesta cuando los funcionarios pierden el
objetivo de la funcin pblica para centrar sus actividades en un
maniesto provecho personal, apartndose del concepto de rigor tico
que debe regir el accionar del funcionario pblico. Esa desviacin
tica puede darse a travs del trco de inuencias, el amiguismo, el
clientismo, o directamente el robo o hurto directo de los fondos
pblicos, utilizando el poder del cargo que se ostenta y que ha sido
delegado por la ciudadana.
Para controlar o prevenir situaciones de corrupcin, se debe
contar con un sistema de regulaciones y sistemas de controles, que
limiten la posibilidad de la existencia de estos comportamientos y
tambin con una legislacin que sea estricta en las sanciones a los
funcionarios que caigan en este comportamiento. Bsicamente debern
existir: Regulaciones externas a la organizacin de tipo legal
Regulaciones de las profesiones Legislacin sobre la probidad y
principios que deben ostentar los funcionarios Acceso a la
informacin produciendo sensacin de transparencia y control
Existencia de sistemas de control interno eciente, dinmico y
oportuno, continuamentevericados
por auditorias internas Cdigo deontolgico que destaque la tica
de comportamiento del funcionario pblico
V. CONCLUSIONES
La propuesta planteada intenta incorporar la competitividad de
los servicios pblicos orientando la gestin pblica hacia los
resultados y focalizar la accin gubernamental en base a objetivos
concretos midiendo de manera especca, los resultados
alcanzados.
Se hace necesario exigir la rentabilidad social de cada accin de
gasto del sector pblico creando los incentivos necesarios que
apunten a aumentar la eciencia.
Sin duda que en este tema, en los ltimos aos se ha avanzado. As
por ejemplo en los aos 1994, 2003 y 2006, el elemento comn ha sido
la Agenda de Probidad y Transparencia. Se cuenta con normas de
probidad, regulacin para adquisiciones pblicas (Chile compras),
control del gasto electoral, sistema de seleccin para altos
directivos pblicos, normas contra la corrupcin, entre otras
materias.
No obstante, a la luz de lo sealado en el diagnstico y la
propuesta emergente, an falta mucho camino por recorrer.
Para ello se requiere insistir fuertemente en poner en marcha
denitivamente lo sealado en el Proyecto de Reforma y Modernizacin
del Estado en lo que se reere a lograr la completa aplicacin de: a)
sistemas de informacin para la gestin nanciera del Estado (SIGFE),
sistema que busca
mejorar y dar mayor transparencia a la gestin nanciera en el
mbito pblico, tanto en los niveles estratgico, sectorial e
institucional.
b) sistema integrado de administracin de personal (SIAPER),
busca entregar informacin oportuna, relacionado con la poltica de
personal lo que sin duda ayudar a una mejor gestin de los recursos
humanos.
c) programa de mejoramiento de la gestin (PMG). Su objetivo es
mejorar la gestin asociada al cumplimiento de determinadas
metas.
La aplicacin de las herramientas sealadas en la propuesta es lo
fundamental. An cuando stas son conocidas, carecen de efectividad
en el mbito de la gestin del sector pblico, de manera que lo
planteado constituye un aporte a la discusin de polticas pblicas
para mejorar la gestin de manera radical, basado en diseos
estratgicos modernos, con una mayor sincronizacin de las
actividades y con una cultura de ejecucin en trminos de
eciencia.
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BIBLIOGRAFA
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