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Contina el siglo del corporatismo?*PHILIPPE C. SCHMITTER
El siglo veinte ser el siglo del corporatismo de la misma forma
en que elsiglo diecinueve fue el siglo del liberalismo
Mihal Manolesco
Hasta tiempos recientes, la confiada prediccin de Manolesco poda
ser fcilmente descali-ficada como un ejemplo ms de tendencia
ideolgica, pensamiento cargado de deseo y retri-ca inflada de los
treinta, una respuesta vnementielle a un ambiente y un periodo
peculiares(Manolesco, 1936). Con la derrota subsecuente del
fascismo y el nacional-socialismo, el espec-tro del corporatismo no
pareca seguir rondando el escenario europeo de manera tan
fatalista.Por un tiempo, el concepto mismo fue retirado
virtualmente del lxico activo de los polticos,aun cuando se le dej
como un objeto de exhibicin conductual, por decirlo as, en
algunosmuseos de prcticas atvicas como Portugal y Espaa.
En los ltimos tiempos, sin embargo, el espectro se encuentra de
nuevo entre nosotros(verbalmente al menos), rondando las
preocupaciones de los cientficos sociales contem-porneos con
creciente frecuencia y bajo mltiples apariencias. Casi cuarenta aos
despusde que Manolesco (1936:7) declarara que el curso inevitable
del destino implica la trans-formacin de todas las instituciones
sociales y polticas de nuestros tiempos en direccindel
corporatismo, quiz deberamos nuevamente tomar su prediccin con
seriedad y ave-riguar si acaso siguiramos en el siglo del
corporatismo y apenas comenzamos a darnoscuenta.
Los propsitos de este ensayo son explorar los diversos usos del
concepto de corporatismo,para sugerir una definicin operacional de
ste como un sistema particular moderno de repre-sentacin de
intereses; discutir la utilidad de distinguir subtipos de
desarrollo y prcticas cor-porativas y, finalmente, presentar
algunas hiptesis generales para explicar el contexto pro-bable de
su emergencia y persistencia.
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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IEl primer paso, propongo, es rescatar el concepto de
corporatismo de entre los varios usosde ste que se han colado en la
literatura y que (me) parecen hacer ms por disolver o disfra-zar,
que por reforzar su utilidad. Por un lado, se ha hecho un fenmeno
de fronteras tan vagasque, como el clientelismo, puede ser
encontrado en todas partes y, por tanto, en ninguna estde manera
clara. Por otro lado, ha sido asociado tan estrechamente a una sola
cultura poltica,de configuracin del tipo rgimen o macro social, que
el concepto se convierte, en el mejorde los casos, en especialmente
descriptivo, ms que comparativamente analtico.
Sin duda, la tarea ms difcil es despojar al concepto de su tono
e implicaciones peyorati-vas. Esto se hace aun ms difcil por el
hecho de que (a diferencia de los treinta) en la actua-lidad hay
muy pocos regmenes que abierta y orgullosamente se pronuncian a s
mismos comocorporativos. Es tentador por tanto, descubrir y
denunciar como coporativistas, prcticas quelos regmenes condenan o
promueven bajo otras etiquetas, tales como participacin,
plani-ficacin colaborante, representacin mixta, y consulta
permanente. Por otra parte, si al cor-poratismo se le deja el
significado simple de comportamiento de grupos o sistemas de
intersque no me gustan o es utilizado como sinnimo de eptetos tales
como fascista y represi-vo, puede entonces hacerse de poca o nula
utilidad para los propsitos de comparacin sis-temtica. Esto no
quiere decir que, a quienes usan el concepto, se les deba prohibir
de algu-na forma el expresar frases valorativas o fuertes
reacciones normativas respecto a su papel oconsecuencias. He
estudiado varios sistemas corporativos y he llegado a juicios
personales bas-tante firmes acerca de cada uno de ellos. Pero
espero que aquellos que estn en desacuerdocon su deseabilidad,
puedan por lo menos llegar a algn acuerdo previo acerca de los
referen-tes empricos que identifican su estructura y comportamiento
bsicos. Pueden entonces deba-tir en cuanto los costos y beneficios
y los beneficios y males que produce.
He encontrado til en este trabajo el considerar al corporatismo
como un sistema de repre-sentacin de intereses y/o actitudes, un
arreglo institucional modal o ideal-tpico particular paravincular
los intereses organizados de manera asociativa de la sociedad
civil, con las estructu-ras de decisin del Estado. Como tal, ste es
una de las muchas posibilidades de configuracinmodernas de la
representacin de intereses, de las cuales, el pluralismo es quiz la
alternativamejor conocida y ms frecuentemente reconocida (pero
hablaremos de ello ms delante).
Restringir el concepto, por decirlo as, para hacer referencia
slo a un conjunto concreto yespecfico de prcticas o estructuras
institucionales que involucren la representacin (o
falsarepresentacin) de intereses grupales empricamente observables,
tiene un nmero importan-te de implicaciones. stas diferencian
tajantemente mi utilizacin preferida del trmino dediversos usos
dados por otros a la misma etiqueta conceptual.
En primer lugar, al definir el corporatismo en trminos de su
praxis, el concepto se libera desu empleo en cualquier ideologa o
sistema de ideas particular1. Mientras que, como se harmanifiesto
en secciones posteriores de este ensayo, estoy bastante interesado
en los argumen-tos presentados por proponentes particulares del
corporatismo moderno o neocorporatismo, milectura de su uso en la
historia reciente de las ideas sugiere que una extraordinaria
variedad detericos, idelogos y activistas lo han defendido por
diversos motivos, intereses y razones.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
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Tales tericos, idelogos y activistas van desde los intelectuales
romnticos y orgnicos delEstado como Friedrich Schlegel, Adam von
Mller, G. W. Friedrich Hegel y Rudolf Kjellen, hastalos
pre-marxistas y protosocialistas como Sismondi, Saint-Simn y
Proudhon; pasando por elpensamiento social cristiano, ticamente
tradicionalista de Wilhelm von Ketteler, Karl vonVogelsang, el
Marqus de la Tour de Pin, Albert de Mun y, por supuesto, los papas
Len XIII yPo XI; por el autoritarismo fascista de Giuseppe Bottai,
Guido Bartolotto, Giuseppe Papi yFrancesco Vito; por el
nacionalismo secular modernizante de Mihal Manolesco; por el
solida-rismo burgus radical (en el sentido francs) de Len Duguit,
Joseph-Paul Boncour, GeorgeRenard y Emile Durkheim; por el
universalismo mstico de Ottmar Spann; por el
funcionalismointernacionalista de Giuseppe de Michelig y David
Mitrany; por el integrismo reaccionario pseu-docatlico de Charles
Maurras, Oliveira Salazar, Marcello Caetano y Jean Brthe de la
Gressaye;por el reformismo tecnocrtico procapitalista de Walter
Rathenau, Lord Keynes y A. A. Berle Jr.;por el sindicalismo
anticapitalista de Georges Sorel, Sergio Panunzio, Ugo Spirito,
EdmondoRossoni, Enrico Corradini y Gregor Strasser; por el
socialismo gremial de G. D. H. Cole, el jovenHarol Laski, S. G.
Hobson y Ramiro de Maeztu; por el comunitarismo o socialismo burgus
deun Franois Perroux o un Henri de Man por no mencionar a aquellos
de sus defensores con-temporneos como Bernard Crick, W. H. Ferry,
Pierre Mendes-France y David Alter.
Todos ellos y la lista de ninguna manera est completa, ni las
agrupaciones arriba men-cionadas se distinguen de manera tajante2,
han convergido en la defensa de una relacininstitucional entre los
sistemas de la toma autoritaria de decisiones y la representacin de
inte-reses que puede ser considerada como genricamente corporatista
por mi definicin praxiol-gica (y definida frecuentemente como tal
por los mismos autores), aun cuando conceban aeste arreglo como uno
capaz de involucrar estructuras radicalmente diferentes de poder
einfluencia, beneficiar a clases completamente distintas, y
promover polticas pblicas diametral-mente opuestas.
Un estudioso francs del corporatismo describi la situacin muy
adecuadamente al decir que:
El ejrcito de los corporatistas es tan dispar que uno es
conducido a pensar que la palabracorporacin es ella misma una
etiqueta puesta sobre una gran cantidad de botellas que luegoson
distribuidas entre diversos productores, cada uno de los cuales las
llena con la bebida desu preferencia. El consumidor debe mirar
cuidadosamente (Baudin, 1942:4-5).
La situacin se confunde aun ms por el hecho de que muchos de los
tericos contempo-rneos, idelogos y activistas distribuyen la misma
bebida utilizando otras etiquetas.
El corporatismo no slo es definido como una ideologa (o peor,
como unaWeltanschauung) difcil de precisar en un conjunto central
de valores o creencias y aun msdifcil de asociar con las
aspiraciones de un grupo social especfico, sino que virtualmente
todaslas investigaciones empricas detalladas de la praxis
corporatista han mostrado que su desem-peo y comportamiento varan
considerablemente (si no es que se oponen diametralmente)respecto a
las creencias manifestadas por sus defensores verbales. Como
observara otro acad-mico francs de los cuarenta (l mismo un
defensor del corporatismo sa manire), la reali-dad del corporatismo
existente es, sin duda, infinitamente menos seductora que la
doctrina(Murat, 1944:206)3. Las conceptualizaciones contemporneas
del corporatismo basadas exclu-
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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sivamente en los motivos y metas explcitas de los actores o sus
apologistas tienden slo a ofus-car esta menos que seductora
realidad en la praxis.
En breve, encuentro que existe simplemente demasiada variedad
normativa e hipocresaconductual en el uso de la etiqueta ideolgica
corporatista como para hacerla un instrumentooperacionalmente til
para el anlisis comparativo.
Tampoco encuentro muy productivo el considerar al corporatismo
como una parte exclusi-va de un producto distinto de una cultura
poltica particular, especialmente una vinculada aalgn rea
geogrficamente circunscrita tal como la Pennsula Ibrica4 o el
Mediterrneo5. Estaaproximacin del corporatismo no slo corre a
contrapelo de las crticas usuales (y, en mivisin, bien
fundamentadas) surgidas en contra de la mayora, si no de todas, las
explicacio-nes6 poltico-culturales especialmente contra aquellas
basadas en evidencia anecdtica yrazonamiento circular7 sino que
tambin es completamente incapaz de explicar por qu con-figuraciones
y comportamiento similares en las polticas de inters han emergido y
persistidoen una gran variedad de situaciones culturales,
extendindose desde el norte de Europa y atra-vesando el Mediterrneo
hasta lugares tan exticos como Turqua, Irn, Indonesia y Taiwn,para
nombrar algunos. Esta forma de pseudoexplicacin tampoco puede
contribuir mucho aresponder a la pregunta de por qu, aun dentro del
supuesto terruo de tal ethos, esto es, lapennsula ibrica y sus
fragmentos, el corporatismo se ha fortalecido y debilitado
durantediversos perodos histricos. Debemos creer que la cultura
poltica es una especie de varia-ble grifo que se abre de vez en
cuando para producir un sistema diferente de
representacinfuncional? Podramos tambin preguntar, por qu las
sociedades que supuestamente compar-ten el mismo ethos general
exhiben tan amplia diversidad de valores en los grupos de
inters,prcticas y consecuencias? Segn todas las normas empricamente
disponibles, Espaa es mscatlica que Portugal, Colombia ms que
Brasil, pero aun as en cada caso, es el ltimo el queposee, con
mucho, el sistema ms corporatista. En el mejor de los casos,
entonces, los argu-mentos culturalistas deben ser complementados
ampliamente para dar cuenta de tales desvia-ciones embarazosas en
cuanto a resultados.
Finalmente, dado que aquellos que han propuesto tal explicacin
tambin tienden a hacergran nfasis en la ideologa (ocasionalmente
aun aceptando la palabra como hecho), podra-mos preguntarnos por qu
los ms importantes idelogos del corporatismo no provienen deesta
parte del mundo. Una rpida mirada a la bibliografa anexa a este
ensayo, que admitimosincompleta, mostrar que los orgenes
intelectuales del corporatismo son predominantementealemanes,
belgas, franceses y austriacos y, secundaria y tardamente,
ingleses, italianos y ruma-nos. Aquellos que defendieron al
corporatismo en las reas ibrica y latinoamericana, directay
descaradamente importaron sus ideas del extranjero. El corporatismo
moderno, no medieval,fue difundido al rea ibrico-mediterrnea, no
creado en ella8.
Otra tendencia que ha surgido en discusiones recientes del
corporatismo, es definir, o aunmejor, subsumirlo en alguna
configuracin poltica ms amplia tal como el Estado orgnicoo el
rgimen autoritario9. El concepto de Estado orgnico va en contra de
muchas de lascrticas de vaguedad de definicin, falta de potencial
especificidad emprica, y circularidad dela argumentacin que han
sido tratadas arriba en la aproximacin poltica cultural. Ms
impor-tante an, es el que no logre tomar en cuenta el hecho
histrico de que muchos Estados org-
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
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nicamente concebidos no estaban compuestos por subunidades
corporatistas, sino construi-dos sobre una gran variedad de rganos
que iban desde las curies y phratries de la antiguaciudad de Fustel
de Coulange (1872), a los rdenes metlicos de excelencia moral en la
orga-nizacin poltica de Platn10 pasando por los sistemas de tres a
cinco propiedades de diver-sos anciens rgimes (Lousse, 1943), las
falanges de Fourier (1829); las rgions de Robert LaFont(1967) e
incluso por las comunidades autnomas, plurales de Percival, o Paul
Goodman (1947)o Gar Alperovitz (1973). Si aceptamos que una
caracterstica especial del corporatismo moder-no (como ideologa y
como prctica) concierne al papel de asociaciones funcionales de
inte-rs, entonces ste es slo una de las muchas unidades
estructurales posibles, por ejemplo, fami-liar,
territorial-comunitario, moral, religioso, produccionista, etctera,
que pueden aportar alestablecimiento de un Estado orgnico.
Enfatizar estas macro caractersticas aporta poco a laespecificacin
de las relaciones concretas de autoridad, influencia y
representacin, a excep-cin de diferenciarlas de nociones igualmente
vagas como la de Estado mecnico.
La relacin del corporatismo en la poltica de inters con un tipo
especfico global de rgi-men poltico es un asunto mucho complicado
(y en mi visin, ms interesante). Por razonesque se harn, espero,
visibles en el curso de este ensayo, he encontrado ms til el
definirlocomo un sistema general concreto, observable de
representacin de intereses, compatiblecon diversos tipos de rgimen,
i.e., con diferentes sistemas partidistas, variedades de ideologade
dominacin, niveles de movilizacin poltica, diversos alcances de la
poltica pblica, etc.Intentar entonces especificar distintos
subtipos de representacin corporatista, que parecen te-ner cuando
menos una afinidad electiva por, si no es que como elementos
definitorios esen-ciales de tipos especficos de rgimen durante
perodos especficos de su desarrollo11.
Una tendencia ms en la discusin rediviva del corporatismo que
difiere de aquella aqu pro-puesta, es la que subsume el concepto no
en uno ms amplio de cultura poltica regional, formade Estado o tipo
de rgimen, sino en alguna caracterstica macro-social tal como la
presencia deestigmas visibles (Rogoswski y Wasserspring, 1971), o
la existencia zuile, lager o familles spiri-tuelles12 determinadas
religiosa, ideolgica o lingsticamente. Aqu el problema es
simplemen-te que las sociedades estigmatizadas o con estructuras
verticales exhiben grados completamen-te diferentes de corporatismo
en el sentido usado aqu, y que, a la inversa, muchos
sistemasaltamente corporatizados de representacin de intereses
existen en sociedades que no tienenmarcada estigmatizacin visual o
estructuras sociales y culturales verticales. Suecia est nomenos
corporatizada debido a su falta de ambas dimensiones13; Blgica no
lo est ms debidoa que sufre de ambas14. Estas son dimensiones
interesantes y sobresalientes de las sociedades,en y por s mismas,
pero no parecen tener ninguna relacin estrecha con el fenmeno sobre
elque sugiero enfoquemos nuestra atencin con el concepto de
corporatismo.
En el estado presente de anarqua nominalista que prevalece en la
disciplina, es absurdopretender que los acadmicos de alguna manera
se reunirn en torno a una conceptualiza-cin particular, rechazar
usos alternativos del trmino y, por tanto, convenir en no
convenirbasados en una definicin lexicogrfica comn. Lo nico que
podemos esperar de una discu-sin introductoria como sta, puede ser
el ganar algunos nuevos adeptos a un uso ms espe-cfico y limitado
del concepto de corporatismo y llamar la atencin del lector hacia
el que unagran cantidad de lo que se ha escrito recientemente
acerca del corporatismo y lo que ser dis-cutido subsecuentemente en
este ensayo puede no ser de mutua relevancia en absoluto.
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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II
Tras rechazar una serie de usos alternativos del concepto de
corporatismo y expresar pre-ferencia por una especificacin ms
limitada empricamente, enfocada en un conjunto de carac-tersticas
observables de manera relativamente directa, y distinguibles en lo
institucional queinvolucran la prctica concreta de la representacin
de intereses, me incumbe ahora mostrartal especificacin
conceptual:
El corporatismo puede ser definido como un sistema de
representacin deintereses en el cual las unidades constitutivas se
organizan en un limitado nme-ro de categoras singulares,
compulsorias, no concurrentes, ordenadas jerrqui-camente y
diferenciadas funcionalmente, reconocidas y autorizadas (si no es
quecreadas) por el Estado, y a las que se les concede un explcito
monopolio de larepresentacin dentro de sus respectivas categoras a
cambio de observar cier-tos controles en la seleccin de sus lderes
y en la articulacin de sus demandasy apoyos15.
Obviamente, una definicin tan elaborada es una descripcin
ideal-tpica16, un constructoheurstico y lgico-analtico integrado
por una variedad considerable de componentes terica ohipotticamente
interrelacionados. Ningn sistema existente empricamente de
representacinde intereses puede reproducir perfectamente todas
estas dimensiones, aunque dos casos que heestudiado en detalle
(Brasil y Portugal) parecen estar bastante cerca17. Mientras que
esta gestalto sndrome completo no es susceptible de medicin
directa, los componentes propuestos pue-den ser evaluados
fcilmente, si no es que cuantificados de inmediato. La investigacin
detalla-da respecto a la medida en la cual un sistema dado de
representacin est limitado en cuantoal nmero de unidades
componentes, es compulsorio en cuanto a membresa, no
concurrenteentre sectores compartamentalizados, ordenado
jerrquicamente en su estructura interna, reco-nocido o certificado
en alguna forma de jure o de facto por el Estado, exitoso en el
ejercicio delmonopolio representacional dentro de categoras
funcionalmente determinadas y sujetas a con-troles formales o
informales en la seleccin de lderes y articulacin de intereses, no
slo nospermitir distinguir a qu tipo de sistema de intereses
pertenece, sino tambin puede ayudar-nos a medir el grado al cual
estas dimensiones mltiples estn relacionadas tanto emprica
comolgicamente. Es por supuesto, bastante concebible en esta etapa
temprana de la investigacinen estos asuntos, el que, lo que he
encontrado como un conjunto de prcticas
institucionalesinterrelacionadas que se combinan en un sistema
moderno delimitado, altamente covariante yresistente de
representacin de intereses, pueda estar bastante limitado en su
mbito de aplica-cin, por ejemplo, slo a los regmenes autoritarios
ibricos, o restringido nicamente a un sub-tipo del corporatismo
tales como los establecidos artificialmente desde arriba por el
Estado.
Un propsito en el desarrollo de este elaborado modelo general,
ms all de describir elcomportamiento de un cierto nmero de sistemas
polticos que me han interesado, es ofreceral analista poltico una
alternativa explcita al paradigma de la poltica de inters que ha
domi-nado completamente hasta el momento la disciplina de la
ciencia poltica norteamericana: elpluralismo. Mientras que un nmero
considerable y una amplia variedad de acadmicos hadescubierto que
el pluralismo (y con l, el tipo de rgimen liberal democrtico al que
estestrechamente asociado) puede ser de poca utilidad para la
descripcin de la estructura y com-
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
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portamiento probables de los sistemas de grupos de inters en
formas de gobierno contempo-rneas, y mientras algunos han llegado a
sugerir que ya no podr ser de mucha utilidad al apli-carse a las
prcticas de regmenes industriales avanzados, pocos, si es que
alguno de estos aca-dmicos, han propuesto un modelo alternativo o
de contraste de las modernas relacionesrepresentativas entre
asociaciones y Estado. La mayora simplemente lamentan el fin o
dege-neracin del pluralismo y abogan por su regreso18, su reemplazo
con alguna democracia jur-dica (Lowi, 1969) ms formalista,
autoritativa (si es que no autoritaria), o su peridico
boule-versement por movimientos sociales espontneos (Lowi,
1971).
El pluralismo y el corporatismo comparten un cierto nmero de
presupuestos bsicos, comohara casi todo modelo de la poltica
moderna de inters que aspire a ser realista: 1) la crecien-te
importancia de las unidades de representacin formal de la
asociacin; 2) la persistencia yexpansin de intereses funcionalmente
diferenciados y potencialmente conflictivos; 3) el flore-ciente rol
de los cuadros administrativos permanentes, de la informacin
especializada, delsaber tcnico, y consecuentemente de la oligarqua
establecida; 4) la cada en importancia dela representacin
territorial y partidaria; 5) la tendencia secular hacia la expansin
en el mbi-to de la poltica pblica; y 6) la interpenetracin de los
campos de decisin privados y pbli-cos. No obstante esta extensa rea
de mutuo acuerdo, el pluralismo difiere notoriamente
delcorporatismo como respuesta ideal-tpica a estos hechos de la
vida poltica moderna.
El pluralismo puede ser definido como un sistema de
representacin de inte-reses en el que las unidades constitutivas
estn organizadas en un nmero noespecificado de categoras mltiples,
voluntarias, competitivas, ordenadas sinjerarqua y
auto-determinadas (en cuanto al tipo o mbito de inters), que
notienen licencia especial, reconocimiento, subsidio o intervencin
en su creacin,o controladas de alguna manera en la seleccin de su
liderazgo o articulacinde intereses, por parte del Estado, y que no
ejercen un monopolio de la activi-dad de representacin dentro de
sus respectivas categoras.
Los practicantes del corporatismo y del pluralismo estaran
fcilmente de acuerdo conJames Madison en que entre las numerosas
ventajas prometidas por un sindicato biencimentado, ninguna merece
ser desarrollada con ms cuidado que su tendencia a romper
ycontrolar (nfasis mo) la violencia de la faccin. Estaran tambin de
acuerdo en que dara todos los ciudadanos las mismas opiniones, las
mismas pasiones y los mismos intereseses... tan impracticable como
[suprimirlos todos de una vez] sera imprudente. En dondeempezaran
ambos tipos de practicantes a diverger es en la afirmacin siguiente
de Madisonde que es en vano decir que los hombres de Estado
iluminados seran capaces de ajustaresos intereses enfrentados y
hacerlos servir al bien pblico. Los corporatistas, basando su fesea
en la sabidura superior de un lder autoritario, sea en la visin
iluminada de los plane-adores tecnocrticos, creen que tal unidad
pblica podra ser lograda y mantenida. Suesquema de representacin,
para usar la feliz frase de Madison, en lugar de ampliar elnmero de
ciudadanos y la esfera de los intereses, los comprimira en un
conjunto fijode categoras verticales representando cada una las
funciones interdependientes de un todoorgnico. La metfora de
Madison era ms mecnica y ms dinmica. Por tanto, estaba me-nos
apasionado acerca de limitar y ordenar las fuentes de divisin sea
desde arriba porimposicin, o desde abajo por eliminacin. Los
corporatistas de cualquier tipo expresan con-
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Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
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fianza en que un estadista iluminado (o un Estado iluminado)
puede cooptar, controlar ocoordinar no slo a las ms frvolas y
vanidosas pasiones y excitar sus ms violentos con-flictos, sino
tambin a las fuentes ms comunes y duraderas de escisin... la
distribucindiversa y desigual de la propiedad19.
En suma, pluralistas y corporatistas a la vez reconocen, aceptan
e intentan lidiar con la cre-ciente diferenciacin estructural y la
diversidad de intereses de las formas modernas de gobier-no, pero
ofrecen remedios polticos opuestos e imgenes divergentes de la
forma institucionalque tomar tal sistema moderno de representacin
de intereses. Los primeros sugieren la for-macin espontnea, la
proliferacin numrica, la extensin horizontal y la interaccin
compe-titiva; los segundos defienden la emergencia controlada, la
limitacin cuantitativa, la estratifica-cin vertical y la
interdependencia complementaria. Los pluralistas colocan su fe en
el balan-ce cambiante de las fuerzas mecnicamente intersecadas, los
corporatistas hacen un llamado alajuste funcional de un todo
orgnicamente interdependiente.
Las limitaciones de tiempo y espacio me impiden desarrollar an
ms esta idea, pero tengola sospecha de que estos dos sndromes
contrastantes pero no diametralmente opuestos noagotan los posibles
tipos alternativos del sistema moderno de representacin de
intereses.
Por ejemplo, la experiencia sovitica sugiere la existencia de un
modelo monista quepodra ser definido como:
un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades
constitutivas estnorganizadas en un nmero fijo de categoras
singulares, ideolgicamente selectivas, no-competitivas,
funcionalmente diferenciadas y jerrquicamente ordenadas, creadas,
sub-sidiadas y autorizadas por un solo partido y a las que se les
concede un rol de repre-sentacin dentro de ese partido y frente al
Estado a cambio de observar ciertos contro-les en la seleccin de
sus lderes, la articulacin de sus demandas y movilizacin
porapoyo.
Mucho ms difcil de especificar, en trminos de las dimensiones
componentes que hemosvenido utilizando para las otras tres, debido
a su naturaleza radical y utpica, es la alternativasindicalista.
Esbozada apenas por algunos tericos (muchos de los cuales
posteriormente seharan corporatistas) este proyectado modelo parece
rechazar o buscar transformar substancial-mente muchas de las
caractersticas dadas del proceso poltico moderno en mayor o
menorgrado aceptado o aun promovido por los otros tres sndromes. No
obstante, una breve descrip-cin de sus caractersticas se ofrecer ms
delante, en parte debido a que ha emergido con cre-ciente
frecuencia (si no es que especificidad) en discusiones recientes
acerca de la participa-cin y la representacin20, y en parte porque
parece redondear, en trminos lgicos, las posi-bilidades de
combinacin de las variables utilizadas para definir a los otros
tres tipos.
El sindicalismo podra ser definido como un sistema de agregacin
de intere-ses (ms que una representacin) en el cual las unidades
constitutivas son unnmero ilimitado de categoras singulares,
voluntarias, no competitivas (o mejor,protegidas), ordenadas sin
jerarquizar o funcionalmente especializadas, sin reco-nocimiento,
creacin o licencia por el Estado o partido, sin controles estatales
o
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
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partidistas en la seleccin de sus lderes o en la articulacin de
intereses, sin elejercicio del monopolio de la re-presentacin, sino
resolviendo sus conflictos ydistribuyendo con autoridad sus valores
de manera autnoma sin la interferen-cia estatal.
Con este ltimo modelo de definicin hemos avanzado cierta
distancia respecto a nuestraexplcita limitada preocupacin por
especificar las caractersticas del corporatismo como un sis-tema
distinto y auto-sostenido de representacin de intereses, y de no
confundirlo con un sis-tema entero de dominacin poltica. Sin
embargo, esta excursin ha servido para recordarnosque el proceso de
capturar, organizar y articular las demandas de la sociedad civil,
al igual queaqullos de recibir, interpretar, y aun aplicar las
coordinaciones imperativas del Estado es sloparte del proceso
poltico, y por tanto inteligible solamente en propsito y
consecuencia cuan-do se le considera en relacin con otros
subsistemas polticos y configuraciones totales de rgi-men. Este
conjunto ms amplio de preocupaciones, irnicamente nos lleva a la
consideracinde posibles subtipos de corporatismo.
III
No sera difcil ilustrar que la connotacin estructural del
corporatismo ofrecida ms arribadescribe adecuadamente el sistema de
representacin de intereses de un gran nmero de pa-ses, incluyendo
muchos cuyos sistemas polticos globales difieren notoriamente con
todo yel lamentable estado de nuestro conocimiento emprico. Por
tanto, se ha argumentado v se hamostrado de manera bastante
convincente, que Suecia (Elvander, 1966; Anton, 1969; Ruin,1972;
Huntford, 1972 y Meijer, 1969:103-116), Suiza (Huber, 1964:106),
los Pases Bajos(Kraemer, 1966 y Windmuller, 1969), Noruega (Rokkan,
1966:105-106), Dinamarca (Keller,1968:169-170), Austria (Diamant,
1960; Lembruch, 1967 y Engelmann, 1962:651-620), Espaa(Linz, 1970a,
1970b:146-183; Linz y de Miguel, 1966 y Witney, 1964), Portugal
(Schmitter,1973b), Brasil (Schmitter, 1973a), Chile (Menges,
1966:343-365 y Petras, 1969:199-203, 209-219),Per (Cotler,
1972:3-12), Grecia (Legg, 1969), Mxico (Scott, 1959), y
Yugoslavia21 tienen, conmucho, asociaciones de intereses
singulares, no-competitivas, ordenadas de manera
jerrquica,compartamentalizadas sectorialmente que ejercen el
monopolio de la representacin y aceptan(de jure o de facto)
limitaciones gubernamentalmente impuestas o negociadas en el tipo
delderes que eligen y en el alcance e intensidad de las demandas
que hace rutinariamente alEstado22. Como resultado, tales
asociaciones han logrado un estatus cuasi-legal y un
derechoprescriptivo a hablar por sus segmentos de la poblacin.
Influyen en el proceso de gobiernodirectamente, sin pasar por el
[parlamento]. Son agentes de autoridad, representan al Estado
ensectores completos de la vida social, y se les han delegado
deberes que en sentido estricto per-tenecen al servicio civil
(Huntford, 1972: 86). La sntesis anterior se aplica especficamente
aSuecia, pero sirve tambin para describir ampliamente a los pases
arriba citados y sin dudaa muchos otros por ser investigados
todava.
Tal demostracin de amplia identidad estructural tiene la virtud
de desmentir, si no esque de despojar a algunas de estas formas de
gobierno de las etiquetas pluralistas que hanadquirido un
prestigioso ttulo que usualmente se les concede por ninguna otra
raznque por la mera existencia de una multitud de intereses
organizados. Tambin puede ser-
621
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
vir para cuestionar la relevancia de muchas supuestas
propiedades asociadas con el plu-ralismo y de las que se asume por
tanto, que se aplican a estas formas de gobierno: com-petencia
dentro de los sectores, y por ende responsabilidad respecto a la
membresa; pre-siones diversas y traslape, y por ende vacilacin y
moderacin en las demandas; compe-tencia abierta entre sectores de
intereses, y por ende soluciones incrementales y equitati-vas;
penetracin y subordinacin de los partidos polticos, y por ende
metas partidariasampliamente agregativas, baja disciplina
partidista y ausencia de fuertes ideologas de par-tido; ausencia de
jerarquas estables de influencia organizativa, y por tanto
irrelevancia dela clase o la lite gobernante como categoras
polticas; bajo umbral de entrada en el pro-ceso de gobierno, y por
tanto la asignacin de roles clave a grupos potenciales y ausen-cia
de favoritismos o exclusiones sistemticas; importancia central a
las presiones sobre lascmaras de representantes, y por tanto,
concentracin de la atencin sobre el parlamento;la suposicin de que
las iniciativas polticas son producidas por la actividad de
grupodesde abajo, y por tanto roles pasivos asumidos por parte del
ejecutivo estatal y las bu-rocracias administrativas; amplia
dispersin de los recursos polticos, y por tanto, inexis-tencia de
grupos omnipotentes con posibilidad de veto, ni elementos
marginales despoja-dos de todo poder; y finalmente, simple
multiplicidad de intereses y libre asociacin queaseguran la
emergencia espontnea de fuerzas de contrapeso, y por tanto una
tendenciageneral hacia la homeostasis o equilibrios cambiantes23.
Los sistemas corporatistas puedenarreglrselas para lograr y
mantener resultados similares de moderacin en las
demandas,soluciones negociadas, liderazgo responsable,
desideologizacin, participacin inclusiva,equilibrio en el poder y
balance homeosttico, pero no pueden hacerlo a travs del pro-ceso
que los tericos y analistas del pluralismo han enfatizado. Por
ejemplo, en los estu-dios que he conducido acerca de un tipo de
corporatismo, he encontrado que caracters-ticas del proceso tales
como agendas preestablecidas de los temas a discusin, cooptacinde
lderes, compartamentalizacin de las polticas verticales o
sectoriales; institucionaliza-cin permanente del acceso;
juridizacin o legalizacin de los conflictos de grupo a tra-vs de
cortes laborales o administrativas, planeacin tecnocrtica y
distribucin de recur-sos por el Estado; desarrollo extensivo de
agencias paraestatales funcionalmente especiali-zadas; una cultura
poltica que enfatiza el formalismo, el consenso, y las continuas
nego-ciaciones; una relacin simbitica con las prcticas
clientelistas y patrimonialistas en algu-nas reas temticas y
niveles de gobierno; estrechamiento deliberado y encapsulacin delos
pblicos relevantes; uso peridico y sistemtico de la represin fsica
y la intimida-cin anticipatoria y, finalmente, el establecimiento
de lo que Dahrendorf llam un cartelde la ansiedad entre lites
restringidas que representan el vrtice de los rdenes o
cor-poraciones jerrquicamente diferenciadas contribuy a la
persistencia y viabilidad de esossistemas aun a lo largo de
extensos perodos de cambio econmico y social y al enfren-tarse con
crisis polticas agudas inducidas desde el exterior. Aun cuando las
comparacio-nes de longevidad institucional son difciles de hacer,
no veo que haya ninguna evidenciade que los sistemas corporatistas
de cualquier tipo sean menos estables o ms cortos quelos
pluralistas. Hay, sin embargo, fuerte evidencia de que funcionan de
manera muy dife-rente y frecuentemente para producir resultados en
general similares.
Este esbozo de un modelo igualmente elaborado y alternativo al
pluralismo podra parecera algunos ser por s mismo suficiente
justificacin para este ejercicio, pero la mayora de loslectores
sentirn una vaga sensacin de que falta algo, si no es que d aguda
incomodidad.
622
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
Despus de todo, Suecia no es Portugal y Suiza no es Grecia; y
aun as, ah estn todos ellosignominiosamente agrupados juntos bajo
el mismo rubro.
La razn de esta sensacin de insatisfaccin latente (y en algunos
casos, manifiesta) descan-sa sin duda en el espacio de la distincin
conceptual que he hecho entre corporatismo y plu-ralismo. Mientras
que ste podra ser un paso preliminar indispensable en la
clasificacin delos sistemas de inters, especialmente la ubicuidad y
el prestigio de la etiqueta pluralista, esste un paso que todava,
para usar la expresin de Sartori no ayuda a viajar bien (does
nottravel well), o mejor, viaja muy lejos demasiado fcilmente. Si
nuestro objeto de investigacinno es hacer comparaciones
universalizantes suprahistricas, sino explorar las hiptesis derango
medio que son explcitamente calificadas de acuerdo con el espacio
cultural, histrico yaun geogrfico, debemos entonces proceder ms
all, per genus et deifferentiam, en nuestroviaje taxonmico.
Debemos, en suma, desarrollar la nocin de posibles subtipos de
polticasde inters corporatistas (al igual que, por supuesto,
deberamos hacer con las pluralistas, aun-que esto no lo
intentaremos aqu)24.
El terico corporatista ms original y estimulante, Mihal
Manolesco, provey la distincinclave entre dos diferentes subtipos.
Uno que llam corporatisme pur, en el que la legitimidad yel
funcionamiento del Estado dependan primaria o exclusivamente de la
actividad de corpora-ciones de representacin singulares,
no-competitivas, ordenadas jerrquicamente. En contraste,llam al
segundo corporatisme subordonn, en el que corporaciones
estructuradas de manerasimilar eran creadas y mantenidas como
rganos auxiliares y dependientes del Estado que fun-daba su
legitimidad y funcionamiento efectivo sobre otras bases
(1936:92)25. Esta distincin radi-cal que involucra, como veremos,
no slo la naturaleza del poder y las razones de influencia,sino
tambin el patrn de desarrollo por el cual emerge el corporatismo,
ha sido reiterada, expan-dida, y discutida largamente por los
tericos corporatistas portugueses, por quienes los dos sub-tipos
fueron etiquetados corporativismo de associo y corporativismo de
Estado26. Para nuestrospropsitos, podramos etiquetar al primero,
autnomo y penetrante, como corporatismo social, yal segundo,
dependiente y penetrado, como corporatismo de Estado.
Algunas pistas de los elementos estructurales y conductuales que
diferencian estos dos sub-tipos de corporatismo, pueden encontrarse
en nuestra connotacin global inicial, o msespecficamente, en lo que
deliberadamente no ha sido incluido en esa definicin.
1) Nmero limitado: no indica si es establecido por procesos de
arreglos entre asociacio-nes, por carteles polticos diseados por
los participantes previamente existentes paraexcluir a los recin
llegados, o por restriccin gubernamental deliberada.
2) Singular: no indica si el resultado espontneo de la cooptacin
o eliminacin de lacompetencia es obtenido por las asociaciones
sobrevivientes, o por una erradicacinimpuesta por el Estado de las
asociaciones mltiples o paralelas.
3) Obligatorio: no especifica si es de facto, a travs de presin
social, cuotas contractuales,provisin de servicios esenciales y/o
adquisicin de capacidad de licenciamiento priva-do, o de jure, a
travs de cdigos laborales o alguna otra autoridad decretada
ofi-cialmente exclusiva.
623
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
4) No competitivo: no hace explcito si es producto de las
tendencias oligrquicas internas,o de los acuerdos voluntarios
externos entre asociaciones, del tipo de tratados, o de
unainterposicin continua de la mediacin, arbitraje y represin
estatales.
5) Ordenado jerrquicamente: no indica si es resultado de
procesos intrnsecos de exten-sin y/o consolidacin burocrtica, o de
centralizacin y dependencia administrativasdecretadas por el
Estado.
6) Funcionalmente diferenciado: no especifica si se lleg a esta
diferenciacin a travs deacuerdos voluntarios en los respectivos
territorios, con la provisin de evitar cambiosviolentos, o por el
encuadramiento (framing) establecido por el Estado, de las
ca-tegoras ocupacionales y vocacionales.
7) Reconocimiento por el Estado: no diferencia entre el
reconocimiento concedido comomateria de necesidad poltica impuesta
desde abajo sobre los funcionarios pblicos, yaqul concedido por el
Estado como una condicin para la formacin y la operacincontinuada
de asociaciones.
8) Monopolio de la representacin: similar al anterior, no
distingue entre el monopolio con-quistado independientemente y
aquel concedido de manera dependiente.
9) Controles sobre la seleccin del liderazgo y la articulacin de
intereses: no sugiere sistos son el producto de un consenso
recproco en cuanto a procedimiento y/o metas,o de una imposicin
asimtrica por los que detentan el monopolio organizado de
laviolencia legtima.
A travs de este ejercicio de intencin la elaboracin ms detallada
de las propiedadesque se combinan para formar un concepto global
hemos construido dos subtipos completa-mente distintos. El primero
involucra a todos o la mayora de los elementos iniciales en
lasdicotomas exclusivas hechas arriba y corresponde idealmente a lo
que hemos llamado el cor-poratismo social. Empricamente, sus
mejores ejemplos son los casos de Suecia, Suiza, losPases Bajos,
Noruega y Dinamarca, al igual que las propiedades emergentes que
han sidoobservadas por los acadmicos en otros sistemas,
supuestamente pluralistas, como GranBretaa, Alemania Occidental,
Francia, Canad, y los Estados Unidos. El segundo tipo, descri-to
por los elementos ltimos de cada distincin hecha arriba, integra el
subtipo que hemos eti-quetado como corporatismo de Estado y
conforma histricamente los casos de Portugal,Espaa, Brasil, Chile,
Per, Mxico y Grecia al igual, por supuesto, que las difuntas
expe-riencias de la Italia fascista, la Francia petainista, la
Alemania nacionalsocialista27, y de Austriabajo Dollfuss.
Al ser vistos de manera esttica, descriptiva, institucional,
estos dos subtipos exhiben unasimilitud estructural bsica, que los
separa de los sistemas de representacin de interesespluralista,
monista o sindicalista. Al ser vistos en movimiento, sin embargo,
se revelan comoproductos de procesos polticos, sociales y econmicos
diversos, como los vehculos para dife-rentes relaciones de poder e
influencia, y como los portadores de consecuencias administrati-vas
muy distintas. El corporatismo social se encuentra inserto en
sistemas polticos con unida-
624
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
des territoriales relativamente autnomas, de mltiples capas;
procesos electorales y sistemaspartidistas abiertos y competitivos;
autoridades ejecutivas ideolgicamente variadas y basadasen
coaliciones aun en subculturas polticas con mltiples capas o
altamente estructuradasverticalmente. El corporatismo de Estado
tiende a estar asociado con sistemas polticos en losque las
subdivisiones territoriales estn fuertemente subordinadas a un
poder central burocr-tico; las elecciones no existen o son
plebiscitarias; los sistemas de partido estn dominados
omonopolizados por un solo partido dbil; las autoridades ejecutivas
son exclusivas ideolgi-camente y son reclutadas de manera ms
restringida, y son tales que las subculturas polticasbasadas en
clase, etnia, lenguaje o regin son reprimidas. El corporatismo
social aparece comoel componente concomitante, si no inevitable,
del Estado organizado de bienestar democrti-co, postliberal, de
capitalismo avanzado; el corporatismo de Estado aparece como el
elemen-to definitorio, si no es que de necesidad estructural, para
el Estado neomercantilista, antilibe-ral de capitalismo atrasado,
autoritario.
IV
El corporatismo aparece bajo dos muy diferentes formas: la
revolucionaria yla evolucionaria. Es el producto de un nuevo orden
precedido de un derroca-miento de las instituciones polticas y
econmicas de un pas dado, y creado porla fuerza o por un espritu
colectivo especial; o el resultado de una evolucinnatural en las
ideas y eventos econmicos y sociales. En el ltimo caso,
elcorporatismo emerge entonces como un aspecto de una cierta
ide-force queprogresa a lo largo de la amplificacin y especificacin
del proceso de desarro-llo de la asociacin, y generador de lo que
uno llama actualmente en varios pa-ses, la mstica corporatista
(Malherbe, 1940:13-14).
El autor suizo de estas lneas, l mismo atrapado en la mstica
corporatista que barri supas en los treinta, ilustra no slo que los
tericos que contemplaban la materia comparativa-mente se daban
todos cuenta de la distincin entre los dos subtipos que hemos
definido, sinoque tambin eran bastante conscientes de la necesidad
de dos teoras esencialmente separadaspara explicar la emergencia
del corporatismo moderno. Una de ellas enfatizara ms probable-mente
las tendencias a largo plazo, los cambios lentos, graduales, la
continuidad cultural e ins-titucional, la gradual toma de
conciencia intelectual y la aceptacin poltica pasiva; la otra,
esta-ra forjada ms probablemente de la conjoncture inmediata y del
colapso inminente, un fuer-te liderazgo y accin represiva, visin
arquitectnica y retrica inflada. En breve, los orgenesdel
corporatismo social se encuentran en la decadencia lenta, casi
imperceptible, del pluralis-mo avanzado, los orgenes del
corporatismo de Estado se encuentran en la derrota rpida,
alta-mente visible del pluralismo naciente.
La tarea de construir este conjunto de teoras duales es enorme,
dada la aparentementeagobiante variedad de contextos en los que un
tipo u otro de corporatismo han emergido, yla frustrante ausencia
de estudios empricos acerca de la dinmica histrica de cualquier
tipode sistemas de grupos de inters. Para complicar an ms la tarea,
existe la tendencia naturala confundir el problema con el ms
general y claramente interrelacionado, de las causas dela
erosin/colapso de la democracia liberal y del
surgimiento/consolidacin del gobierno
625
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
autoritario. Aun si enfocamos nuestra atencin especfica y
exclusivamente en los factores quehipotticamente afectan los
cambios en el sistema de representacin de intereses, debemosadmitir
desde el principio, que lo mejor que podemos hacer es identificar
algunas condicio-nes probabilsticamente necesarias pero claramente
insuficientes. Podemos slo intentar postfactum, despojar los casos
histricos de sus idiosincrasias de personalidad y cultura, de
susaccidentes de buena o mala fortuna, de sus catalizadores o
precipitantes inmediatos perosuperficiales, para revelar los
elementos subyacentes de conductividad estructural que lleva-ron (y
podran llevar en el futuro) a tales resultados similares, y a la
vez diferentes, del cor-poratismo social y de Estado28. Difcilmente
necesito enfatizar la naturaleza preliminar y espe-culativa de las
siguientes teoras duales.
Tampoco debera subrayar que podran no contribuir en mucho a la
explicacin de ocurren-cias o no-ocurrencias especficas. Por
ejemplo, por qu los vacilantes y tentativos experimentosde
corporatismo de Estado de Sidnio Pais en Portugal (1917-18), Primo
de Rivera en Espaa(1923-30), Pangalos en Grecia (1925) y Jos
Uriburu en Argentina (1930-31), fracasaron en suintento de
apoderarse del poder, cuando diez a doce aos despus, el
corporatismo floreci encada caso? Por qu Suecia, Dinamarca, Suiza y
los Pases Bajos adoptan tratados internos de pazsocial entre
asociaciones cumbre de empleadores y trabajadores en los treinta, y
despus se mue-ven rpida y gradualmente hacia el corporatismo social
generalizado en los cuarenta y cincuenta,mientras otros pases como
Finlandia, Noruega y Blgica se movieron ms dubitativa y
espasm-dicamente, mientras que en otros, como Francia, Gran Bretaa,
Irlanda y los Estados Unido se hanmostrado consistentemente ms
resistentes a los halago del corporatismo? Dudo de que
lassiguientes especulaciones puedan contestar preguntas tan
especficas de manera muy satisfactoria.
Cualesquier reservas que se puedan tener acerca del grado de
determinacin ejercido porla estructura y el modo de produccin sobre
tales variables polticas y actitudes individuales,opciones
electorales, sistemas partidistas y doctrinas ideolgicas, la
investigacin acerca de losorgenes del corporatismo de cualquier
tipo nos conduce rpidamente a las limitaciones, opor-tunidades y
contradicciones puestas sobre los actores polticos por la operacin
del sistemaeconmico. De modo ms especfico para los casos que me han
interesado, lleva a la conside-racin de instituciones bsicas del
capitalismo y a la estructura de clase de la propiedad y elpoder
generada por ste29. Quiz es lo directo de la vinculacin entre el
sistema de represen-tacin de intereses y estas instituciones de
concentracin de la produccin y de desigualdadde la distribucin,
pero la situacin resultante est particularmente desnuda.
Como macrohiptesis, sugiero que la corporatizacin de la
representacin de intereses, estrelacionada con ciertos imperativos
o necesidades bsicos del capitalismo para reproducir lascondiciones
de su existencia y acumular continuamente mayores recursos. Las
diferencias enla naturaleza especfica de estos imperativos o
necesidades en diferentes etapas del desarrolloinstitucional y el
contexto internacional del capitalismo, especialmente en la medida
en queafectan el patrn de los intereses conflictivos de clase dan
cuenta de las diferencias en los or-genes entre las formas de
corporatismo social y de Estado.
En sntesis, la decadencia del pluralismo y su desplazamiento
gradual por el corporatismosocial puede trazarse primero en la
necesidad imperativa de un rgimen estable dominado porla burguesa,
debido a procesos de concentracin de la propiedad, competencia
entre econo-
626
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
mas nacionales, expansin del rol de la administracin pblica y la
racionalizacin de la tomade decisiones dentro del Estado para
asociar o incorporar a las clases y grupos de estatus sub-ordinados
de manera ms estrecha dentro del proceso poltico.
En cuanto a la repentina derrota del pluralismo incipiente, y su
reemplazo dramtico y for-zado por el corporatismo de Estado, sta
parece estar estrechamente asociada con la necesi-dad de ejecutar
la paz social, no por la cooptacin y la incorporacin, sino por la
represiny la exclusin de la articulacin autnoma de las demandas de
las clases subordinadas en unasituacin en la que la burguesa est
demasiado dbil, dividida internamente, dependiendo delexterior y/o
escasez de recursos, para responder efectiva y legtimamente a estas
demandasdentro del marco del Estado democrtico liberal.
Por supuesto que a estos elementos generales, debemos aadir
varios otros factores sobre-determinantes que se combinan con los
primeros, haciendo del corporatismo un resultadocrecientemente
probable: 1) tendencias seculares hacia la burocratizacin y la
oligarqua den-tro de las asociaciones de inters; 2) grados
privilegiados de movilizacin poltica y participa-cin; 3) difusin de
ideologas y prcticas institucionales extranjeras; 4) impacto de
guerra y/odepresin internacional. Sin embargo, el meollo de mi
especulacin acerca de la conductivi-dad estructural, descansa en
los problemas generados por el desarrollo capitalista tardo
ydependiente y las relaciones de clase no hegemnicas en el caso del
corporatismo de Estado,y en el desarrollo capitalista avanzado,
monopolista o concentrado y las relaciones de colabo-racin de clase
del corporatismo social.
Retornando a la explicacin de la relacin capitalismo
avanzado-corporatismo social, serbreve, en parte debido a mi menor
familiaridad con este aspecto, y en parte porque ya existe unaserie
de estudios presentados de forma evocativa y documentados
excelentemente sobre el tema.
El primer terico importante en percibir ciertos imperativos
emergentes del capitalismo y envincularlos explcitamente con el
corporatismo, fue John Maynard (Lord) Keynes. En un sor-prendente
ensayo publicado en 1926, titulado The End of Laissez-Faire, Keynes
comienza pordesmentir las afirmaciones del liberalismo:
No es cierto que los individuos posean una libertad natural
indicativa en susactividades econmicas. No hay ningn compacto que
confiera derechos a per-petuidad a aquellos que tienen o aquellos
que adquieren. El mundo no estgobernado de tal manera desde arriba
que los intereses privados y sociales siem-pre coincidan. No es una
deduccin correcta de los principios de la economaque el inters
propio iluminado siempre opera para el inters pblico. Tampocoes
verdad que el inters propio sea iluminado; con mayor frecuencia
sucede quelos individuos que actan separadamente para promover sus
fines son demasia-do dbiles para obtener siquiera stos. La
experiencia no muestra que los indi-viduos al establecer su unidad
social, vean con mayor claridad que cuando act-an separadamente
(1952:312).
Dados estos resultados negativos (y una sous-entendu creciente
conciencia de ellos entrepblicos cada vez ms amplios que ejercen
sus derechos liberales voluntaristas concedidos por
627
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
abierta cesin de derechos y libertad de asociacin) la agenda y
la no-agenda (como la llama-ba Keynes) del Estado debe ser
modificada. O, como lo puso de manera ms descarnada enotro ensayo:
En el futuro, el gobierno tendr que asumir muchos deberes que ha
evitado enel pasado (1952:331). El objetivo de esta expansin
imperativa de la administracin pblica esejercer inteligencia
directiva a travs de algn rgano apropiado de accin sobre los
muchosvericuetos de la empresa privada, aun cuando... impida a la
iniciativa y la empresa privadasavanzar. Ms especficamente, not la
necesidad de 1) el control deliberado de la moneda ydel crdito por
una institucin central, 2) la diseminacin a gran escala de los
datos relacio-nados con la situacin de las empresas, 3) acto(s)
coordinado(s) de juicio inteligente... encuanto a la escala en que
es deseable que la comunidad ahorre como un todo, la escala en
lacual estos ahorros deben ir al exterior... y en cuanto a si la
organizacin presente del mercadode inversin distribuye los ahorros
a lo largo de los canales productivos ms racionales, yfinalmente,
4) una cuidadosa poltica nacional acerca de cul es el tamao de la
poblacin...ms conveniente (1952: 317-319). Para 1926, esta era una
afirmacin visionaria acerca del futu-ro papel del Estado en las
sociedades capitalistas aun en el contenido puntual y el
ordensecuencial de la nueva agenda de gobierno.
A pesar de la heterodoxia de estas sugerencias para mejoras en
la tcnica del capitalismomoderno, Keynes observ sabiamente que no
hay nada en ellas que sea seriamente incom-patible con lo que me
parece la caracterstica esencial del capitalismo, es decir, la
dependen-cia en el intenso atractivo de los instintos individuales
por hacer y amar el dinero, como laprincipal fuerza motivadora de
la mquina econmica (1952: 319). La razn de esta confian-za en su
compatibilidad se deriva de la instrumentalidad poltica que defenda
como la formade lograr esta revolucin en la administracin pblica,
es decir, el corporatismo social.
Creo que en muchos casos, el tamao ideal de la unidad de control
y orga-nizacin est en algn lugar entre el Estado individual y el
moderno. Sugiero,por tanto, que el progreso descansa en el
crecimiento y reconocimiento de loscuerpos semi-autnomos dentro del
Estado cuerpos cuyo criterio de accindentro de su campo es,
simplemente, el bien pblico de la manera en que elloslo entienden,
y de cuyas deliberaciones, los motivos de las ventajas privadas
sonexcluidos, aunque podra ser todava necesario dejar algn espacio,
hasta que elmbito del altruismo de los hombres se expanda, para las
ventajas aisladas degrupos, clases o facultades particulares los
cuerpos que en el curso ordinariode sus asuntos son
prioritariamente autnomos dentro de sus limitaciones pres-critas,
pero que estn sujetos en ltima instancia a la soberana de la
democra-cia, expresada a travs del parlamento. Propongo un regreso,
se podra decir, alas concepciones medievales de las autonomas
separadas (1952:313-314). [Elnfasis es mo.]
En tanto no hay evidencia (que yo sepa) de que el pequeo
panfleto de Keynes ejercierauna influencia directa, del tipo de
cartabn, o que siquiera provocara una toma de concienciaintelectual
general de los temas que trat, dentro o fuera de la Gran Bretaa30,
el curso sub-secuente del desarrollo de polticas en la mayor parte
de las naciones desarrolladas occidenta-les confirm su pronstico.
La paradoja fundamental implicada ha sido expresada de
maneraexcelente por un acadmico holands:
628
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
Mientras ms xito tienen los ciudadanos privados en organizarse a
s mismosen combinados y asociaciones poderosas para la promocin de
sus variados yfrecuentemente conflictivos intereses, ms minan las
condiciones esenciales parael funcionamiento real del concepto
liberal clsico de un equilibrio logrado auto-mticamente entre
fuerzas en libre competencia. Y mientras ms prueba esta
ar-monizacin instantnea tener poca relacin con la realidad, ms se
ve obligadoel gobierno a interferir en el orden para asegurar una
integracin deliberada-mente regulada y planeada de los intereses
(Kramer, 1966: 83).
A esto simplemente aadira otra afirmacin: mientras ms viene el
Estado moderno a ser-vir como la garanta indispensable y autorizada
del capitalismo, al expandir sus tareas regula-doras e
integradoras, ms encuentra que necesita de conocimiento
profesional, informacinespecializada, conocimiento prioritario de
la opinin global, capacidad contractual y legitimi-dad
participativa diferida que slo los monopolios representativos
singulares, ordenados jerr-quicamente y guiados consensualmente
pueden proveer. Para obtener esto, el Estado debeestar de acuerdo
en delegar o compartir con estas asociaciones mucha de su autoridad
deciso-ria recientemente adquirida, sujeta, como Keynes not, en
ltimo recurso a la soberana de lademocracia expresada a travs del
parlamento.
Este proceso osmtico por el cual el Estado moderno y las
asociaciones de inters moder-nas se requieren mutuamente, lleva,
por una parte, a extensiones aun ms profundas de lasgarantas y
equilibrios pblicos y, por la otra, a una mayor concentracin y
control jerrquicodentro de estos gobiernos privados. Las
modalidades varan y van desde los subsidios guber-namentales
directos para las asociaciones, hasta el reconocimiento oficial de
interlocuteurs debona fide, pasando por el desarrollo de
responsabilidades delegadas para tareas pblicas comoel seguro de
desempleo o de accidente, por membresa permanente en juntas
asesoras espe-cializadas, por posiciones de control de
corporaciones mixtas (pblicas y privadas), por unestatus informal
de quasi-gabinete y, finalmente, por la participacin directa en la
toma auto-rizada de decisiones a travs de juntas nacionales
econmicas y sociales. La secuencia por lacual el corporatismo
social se ha colado en la forma de gobierno, probablemente vara
consi-derablemente de caso a caso31, pero en la medida en la que el
patrn holands es represen-tativo, muestra una tendencia circular
peculiar. Ah comenz en el nivel local y sectorial, yesquemas de
seguridad social manejados conjuntamente (1913); luego se movi
hacia intentosabortados por establecer juntas de conciliacin (1919,
1923); a cuerpos consultivos sectoriales(1933); extensiones pblicas
de las decisiones de cartel (1935); y acuerdos entre trabajadoresy
administracin (1937) cubriendo obligatoriamente a los no miembros y
no participantes; jun-tas sectoriales para la autorizacin de
inversin (1938); el restablecimiento de una junta de fija-cin de
salarios coordinada nacionalmente (1945); planificacin nacional
indicativa (1945); deregreso al establecimiento de juntas
especializadas de produccin e industriales, junto con unaagencia
coordinadora general, el Consejo Social y Econmico (1950); y luego
hacia abajo, conel establecimiento de consejos consultivos en cada
empresa individual (1950), y finalmente, ala creacin del Consejo
para la Seguridad Social a nivel nacional, coordinado
conjuntamente(1959) exactamente donde empezaron en 191332. El patrn
resultante evolucion pragmti-ca y desigualmente, no por el
desarrollo de algn gran diseo corporatista concertado. Subiy baj de
la empresa al nivel local y al nivel nacional, y fue hacia atrs y
adelante desde unapreocupacin por bienes y servicios especficos
(seguros, salud, capacitacin) a reas de pro-
629
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
duccin verticalmente especializadas (metalrgica, electrnica,
qumica, comercio al menudeo)a amplios sectores de produccin
horizontal (industria, comercio, agricultura); y lateralmentede un
rea temtica a otra (salarios, precios, inversin, planificacin
indicativa). En tanto quela adaptacin osmtica de los Pases Bajos
podra ser nica en muchos aspectos, sospecho queun seguimiento
secuencial de las medidas del corporatismo rampante en otras
sociedades decapitalismo avanzado, no sera muy diferente33.
Gracias al esfuerzo de Andrew Shonfield, difcilmente parece
necesario seguir ms en deta-lle con estas especulaciones. En su
magistral Modern Capitalism, ha demostrado con gran deta-lle, para
corregir defectos inherentes vinculados con procesos de
concentracin interna y com-petencia externa, que el moderno Estado
positivo se encuentra simultneamente intentandopromover el pleno
empleo, promover el crecimiento econmico, prevenir la inflacin,
suavi-zar los ciclos de negocios, regular las condiciones de
trabajo, cubrir los riesgos econmicos ysociales individuales y
resolver los conflictos laborales. Esta modificacin drstica de la
agen-da/no-agenda gubernamental ha llevado en cambio (y en parte su
producto) a un cambioimportante en la relacin entre las
asociaciones de inters y la burocracia pblica, como fuedefendida y
predicha por Lord Keynes. Sin vacilacin, Shonfield etiqueta a esta
frmula de cor-poratista: Los principales grupos de inters son
unidos y animados a concluir una serie denegociaciones acerca de su
comportamiento futuro, que tendrn el efecto de movilizar loseventos
econmicos a lo largo del camino deseado. El plan indica la direccin
general por lacual los grupos de inters, incluyendo al Estado en
sus variadas presentaciones econmicas,han acordado que es la que
quieren seguir (1965:231)34.
En la Europa occidental de la posguerra, Shonfield encuentra
esta aproximacin en compe-tencia o en combinacin con otras dos: 1)
planeacin indicativa intelectualizada, tecnocrti-ca y, 2) control
econmico reforzado directo y propiedad por el Estado.
En una serie de estudios de caso investigados concienzudamente y
bien construidos, explo-ra la medida en la que esta aproximacin
social corporativa se ha colado de manera diferen-cial en los
procesos de gobierno europeos, solo o en combinacin con los otros
dos. En ins-tancias especficas, enfatiza las variables generales
del tipo histrico-institucional-legal35, losresiduos ideolgicos36,
los niveles previos de consolidacin de la asociacin voluntaria y
es-tilos de toma de decisiones37, la seriedad de las presiones
demogrficas y de la reconstruccineconmica38, las concepciones
consolidadas del rol a seguir por parte de los
interesesorganizados39, como proveedores todos ellos, de un
incentivo ms grande para la corporati-zacin. Aun ms fascinantes
resultan sus explicaciones de por qu los pases europeos
hanresistido, o mejor, no han sucumbido tan rpida o completamente
ante esta aproximacin. ParaFrancia, subraya el papel del
entrenamiento especializado y la autoconciencia de las
corpora-ciones de parte de los altos funcionarios civiles
(1965:122); para el Reino Unido, encuentra larespuesta en la visin
britnica tradicional de la relacin adecuada entre los poderes
pblico yprivado (en el que) los dos... son pensados como
completamente distintos uno del otro, aligual que en la
resistencia, por los industriales, a la membresa y jurisdiccin
obligatorias(1965:99, 231-233). En una brillante discusin de la
paradoja norteamericana los america-nos, que actuaban en los
treinta como los precursores del nuevo capitalismo, parecan
deteni-dos en su curso justo cuando el sistema empezaba a dar
frutos en el mudo occidental, mos-trando la totalidad de sus
poderes para proveer los grandes dones del crecimiento
econmico,
630
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
el pleno empleo y el bienestar social, Shonfield busca las
causas de este abortado intentopara impulsar las formas
corporatistas del hacer poltico durante el principio del New
Deal(1933-35). Las encuentra en las jurisdicciones internamente
competitivas y traslapadas de lasburocracias federal y estatales,
la preferencia por el estilo de liderazgo de Roosevelt (su luchapor
el papel de negociador en jefe, su evidente placer en el ejercicio
de un tipo de atletismoadministrativo), en el rol activo,
intervencionista, del Congreso en el proceso administrativo,la
impronta jurdica y legalista impuesta sobre el Estado
norteamericano por el rol especial quelos abogados han jugado en l,
y en la ausencia de una lite de servidores pblicos ms
pro-fesionales y seguros de s (1965:298-329). Aunque Shonfield
lleva su anlisis hasta mediadosde los sesenta, es lamentable que se
detenga antes de que Lyndon Johnson y, de manera msrpida, Richard
Nixon, se las arreglaran para transformar esta relacin separada por
un brazode distancia con la empresa privada (como la describe
Shonfield) en algo que se parece msa una especie de activa
aglomeracin que los corporatistas de la NRA haban propuesto
alprincipio de los treinta (Green y Petkas, 1972:18).
Su Modern Capitalism nos provee con una verdadera mina de oro de
interesantes hiptesisgenerales concernientes a la emergencia del
corporatismo social y de sub-hiptesis especficas,aunque de alguna
forma ad hoc para explicar su rol diferencial en las formas de
gobierno occi-dentales contemporneas, y sus relaciones emergentes
con otros mecanismos gubernamenta-les de la administracin
capitalista avanzada. Desde mi punto de vista, al que admito
menosinformado que otros, tendera a enfatizar un perodo ms largo de
revisin histrica paraincluir, por ejemplo, las medidas de
planeacin, racionalizacin, movilizacin y reconstruccintomadas
durante y tras la Primera Guerra Mundial y su impacto sobre los
subsecuentes para-digmas de la administracin pblica40. Adase a esto
una discusin ms explcita de ciertasvariables polticas, tales como
el grado previo de conciencia de clase y la intensidad del
anta-gonismo de clase, la medida de la interpenetracin previa del
partido y las asociaciones deinters (estructuras de tipo lager), la
difusin ideolgica y el clima internacional, adems de lastasas
previas de movilizacin y participacin polticas. No obstante, en
nuestra comprensindel corporatismo, iniciamos de manera
impresionante, aunque an especulativa.
No estamos dotados de manera tan afortunada en ninguno de los
niveles terico-deductivo,ni emprico-inductivo con respecto al
corporatismo social. Por supuesto, una razn para elloes que no
existe todava un volumen que acompae al Modern Capitalism
tituladoCapitalismo dependiente o derivado. Pero esta falta de
detallados estudios comparativos decaso, o siquiera de buenas
monografas por pases individuales, es slo parte de la
dificultad.
Los tericos-apologistas del corporatismo de Estado, por lo
general no ayudan mucho. Esto,no tanto porque tendieran a ser menos
perceptivos y personalmente menos objetivos que,digamos, Lord
Keynes, sino que caan en una contradiccin implcita entre su tarea
especula-tiva subjetiva y la funcin poltica objetiva que estaban
llamados a ejercer.
As, por ejemplo, escasamente existe un solo terico del
corporatismo de Estado que no pro-clame su oposicin al estatismo,
su compromiso con una descentralizacin de las decisiones ysu deseo
de una eventual autonoma asociativa41. No obstante, nuestro terico
se da cuentade que, dada la naturaleza fragmentada, ideolgicamente
cargada y dividida en clases del sis-tema poltico dentro del que
opera, las asociaciones singulares, no-conflictivas, ordenadas
jerr-
631
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
quicamente y funcionalmente compartamentalizadas, no es muy
probable que surjan espont-neamente. Por tanto defiende el uso
temporal de la autoridad del Estado para establecer
estasestructuras obligatorias y remover aquellas voluntaristas, con
las que compiten, todo porsupuesto en nombre del inters nacional
y/o pblico. Aparte de alguna referencia vagamenteespecificada a la
emergencia eventual de una conciencia corporatista (su equivalente
alNuevo Hombre sovitico), nuestro terico olvida de forma
conveniente especificar el meca-nismo poltico por el cual la
presencia autoritaria del Estado puede empezar a verse
diluida,dejando atrs a aquellos imaginados auto-gobernados agentes
de la toma de decisiones des-centralizada. Quiz el caso ms obvio de
esta hipocresa praxiolgica ha sido Portugal, aunquetan slo fuera
porque Oliveira Salazar tan repetida y (en apariencia) sinceramente
expres suoposicin ferviente al estatismo o incluso a cualquier
forma de intervencin econmica guber-namental, al tiempo que presida
la creacin de uno de los aparatos de Estado ms centraliza-do,
hiperburocratizado, regulado hasta en sus mnimos detalles que se
haya visto jams.
Si difcilmente se puede confiar en tales tericos en relacin con
el Estado, entonces tampo-co podemos esperar de ellos que sean
completamente cndidos acerca de la relacin delcorporatismo con el
capitalismo en intereses especficos de clase. Uno de sus temas
favoritos confesamente uno que es hoy todava proclamado en voz ms
baja es que el corporatismodesde arriba constituye un tipo de
tertium gens intermedio y distinto del capitalismo o el
socia-lismo-comunismo. De ah que mientras que son frecuentemente
capaces de declarar, en trmi-nos sensacionales y bastante
convincentes el ejercicio desigual y raqutico de las
institucionescapitalistas existentes (y de evocar terribles
visiones de la vida bajo el socialismo ateo), obvia-mente no se
preocupan mucho por revelar cmo la implantacin forzada del
corporatismo actacomo un instrumento para el rescate y consolidacin
del capitalismo ms que para reemplazar-lo. Dado el nfasis unnime
que ponen en la interdependencia funcional y la armona
grupal,difcilmente podramos esperar de ellos que profundizaran
demasiado en los elementos del con-flicto social, el antagonismo de
estatus, y la tensin centro-periferia para cuya supresin, si noes
que para su superacin, est diseado tal sistema impuesto de
representacin de intereses.
En suma, a medida en que intentamos integrar especulativamente
algunos contextos en losque esta respuesta del Estado corporatista
emerge, y el rango posible de variacin y las secuen-cias de
implantacin que podra encerrar, no es muy probable que nos sean de
mucha ayudasus tericos-apologistas manifiestos, como nos sucedi en
el caso del corporatismo social.
Afortunadamente existe una interesante excepcin: Mihal
Manolesco. Manolesco es unaespecie de Salazar incompleto. Profesor
de economa poltica (aunque ingeniero por entrena-miento) y ministro
de comercio e industria por un corto periodo en su nativa
Rumania42, escri-bi Le Sicle du Corporatisme y su trabajo
complementario Le Parti Unique, despus de que sucarrera poltica se
haba visto interrumpida, publicndolos en Pars. En el primero no slo
pro-pona su prediccin csmica acerca del futuro inevitable del
corporatismo, sino que apoyabasu posicin con un argumento complejo,
aunque esquemtico elementos del cual son sor-prendentemente
modernos43.
Manolesco afirma primero (sin importar que otros tericos
corporatistas lo hicieran en el sen-tido contrario) que su
concepcin de este sistema de representacin de intereses de hecho
lopresenta como un sistema completo de dominacin poltica no tiene
nada que ver, institucio-
632
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
nal o idealmente, con un imaginado re-avivamiento de las
prcticas catlicas o medievales. Noslo duda de la existencia de la
armona natural en tales anciens rgimes, sino que acepta
comodefinitiva y deseable la ruptura realizada por el liberalismo
decimonnico y el desarrollo capi-talista. Su argumento, entonces,
es rigurosamente secular y, en su visin, a la vez progresista
yrealista mirando hacia el frente de manera prospectiva, ms que
hacia atrs con nostalgia.
En segundo lugar, Manolesco defiende su caso sobre bases
materialistas. En tanto conven-cido, como Durkheim, de que las
corporaciones propiamente construidas proveeran la res-puesta para
superar la enfermedad moral y espiritual del hombre moderno,
integrndolo en lasociedad a travs de nuevas ligas comunales, las
fuerzas imperativas que llevan a la corporati-zacin deban
encontrarse en la poltica econmica de su tiempo, en la naturaleza
de la pro-piedad, y la produccin y distribucin del capitalismo
mismo. De hecho en diversas ocasiones,Manolesco cita
aprobatoriamente a Marx, aunque en general lo considera un terico
del siglopasado, ms que del presente.
En tercer lugar, Manolesco niega que el corporatismo sea un mero
mecanismo de defensatemporal para la movilizacin o proteccin del
egosmo de clase que de alguna forma desapa-recer cuando la amenaza
coyuntural haya pasado. En cambio, lo presenta como una
formainstitucional permanente, no ligada intrnsecamente a alguna
clase social o aun al mantenimien-to del statu quo, capaz de
subsumir intereses particulares a metas nacionales prioritarias y
even-tualmente de transformar la base capitalista de la propia
sociedad.
En jerga contempornea, Manolesco era un terico de la dependencia
externa. Mientrasque ocasionalmente echa una mirada a condiciones
polticas esencialmente internas, por ejem-plo a la radicalizacin
prematura de la clase trabajadora a travs de la difusin ideolgica,
lafragmentacin y prdida del nimo de parte de la burguesa, las
tensiones urbano-rurales, eldeterioro de las lealtades locales y
regionales, que podran contribuir a provocar una respues-ta
corporatista, su razn para devenir esencial descansa en el sistema
de intercambio inter-nacional desigual.
Exactamente como la teora de Marx nos conduce a entender los
fenmenossociales de los mundos capitalistas, y especialmente el de
la explotacin por cla-ses, esta teora del intercambio internacional
nos hace entender la desigualdadentre pueblos y las relaciones de
explotador y explotado que los conectan(1936:30).
El corporatismo, como l lo entendi y defendi, es una respuesta
institucional-poltica a unproceso particular de transformacin que
la economa poltica mundial y su sistema subordi-nado de
estratificacin internacional est atravesando actualmente. Su causa
dominante des-cansa en las relaciones entre pueblos, ms que entre
clases dentro de las unidades nacionales.De hecho, las ltimas estn
condicionadas, si no determinadas, por las primeras. El
espectroentero de las fuerzas polticas ha cambiado: el siglo XIX
conoci la solidaridad econmica declase. El siglo XX conocer la
solidaridad econmica de naciones (1936:35).
De acuerdo con Manolesco, el elemento dinmico en este proceso de
transformacineconmica mundial consiste en una demanda radical
nacional para reestructurar la divi-
633
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
sin internacional del trabajo y la distribucin de sus
beneficios. Las naciones de capitalis-mo perifrico estn hacindose
cada vez ms conscientes de la disparidad en los ingresosgenerados
en sus intercambios de materias primas y alimentos por los bienes
manufactura-dos producidos por las economas avanzadas de desarrollo
ms temprano, y estn empe-zando a poner en prctica nuevas polticas
econmicas nacionales, especialmente algunasdirigidas a la
industrializacin para la substitucin de importaciones, y el control
del comer-cio con el extranjero. Esta difusin de la
industrializacin y las tcnicas de administracinpblica se vio
acelerada de manera importante por la Primera Guerra Mundial, pero
es unatendencia secular autnoma de la que se puede esperar que
contine a lo largo del siglo.En esencia y en embrin, Manolesco
anticip los argumentos generales y aun muchos delos puntos
especficos de lo que veinte aos ms tarde vendra a ser conocida como
la doc-trina de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de
la Organizacin de las Na-ciones Unidas), e incluso ms tarde, de la
posicin de la UNCTAD (United NationsConference on Trade and
Development: Conferencia de las Naciones Unidas para elIntercambio
y el Desarrollo).
A esto aadi una segunda observacin ms esttica: el fin de la
expansin territorial. Elsiglo XX, senta, vera el agotamiento a la
vez de las fronteras internas y del imperialismo exter-no
manifiesto. Mientras que de ninguna manera se le podra dar crdito
por prever la desco-lonizacin formal de frica y Asia (su
perspectiva era estrictamente eurocntrica), s logr verque el
sistema internacional haba, en un sentido fsico, llenado el espacio
existente. Las fron-teras y las lealtades se estaban haciendo
fijas; la territorialidad, de ser una variable, se habaconvertido
en una constante. Los problemas econmicos, sociales y polticos
seran atacados yorganizados especialmente con parmetros constantes
de sumatoria cero.
Estos cambios combinados en las relaciones internacionales el
colapso del orden econ-mico liberal de la preguerra, la creciente
demanda por igualdad de beneficios y estatus entrenaciones-Estado,
la demarcacin definitiva de la territorialidad provean los
fundamentosmaterialistas (y especulativos) para la ideologa de
Manolesco de una modernizacin defensi-va y nacionalista desde
arriba. Cada unidad nacional, cada Estado, debe, por tanto,
actuarexclusivamente como su propio agente de sus propios intereses
y con sus propios recursos,negociando continuamente por la
sobrevivencia y la ventaja propia en un sistema internacio-nal
peligroso y equilibrado de manera inestable. Las suposiciones del
siglo XIX acerca de lalibertad y la iniciativa en la bsqueda del
propio inters individual y la operacin benevolente,auto-correctiva
de los mercados y procesos polticos libres y competitivos, haban
dejado deser vlidas. Como consecuencia de estas nuevas tensiones,
entre los capitalismos central yperifrico y entre las naciones de
mente autrquica, el siglo XX impondra nuevas concepcio-nes de
justicia y formas de organizacin poltica.
El corporatismo, argumentaba, sera una de las, si no es que la
respuesta institucional a estosimpratifs de lpoque. Por s solo
permitira al Estado cumplir las nuevas funciones que se
leadjudicaban a la administracin pblica por exigencias externas.
Emergera primero en dondeestos imperativos y tensiones fueran ms
fuertes, la periferia sudoriental y del sur de Europa,pero una vez
victorioso ah obligara a transformaciones similares en la
estructura organizacio-nal y en las prcticas de administracin
pblica de los sistemas de desarrollo ms tempranoliberal
pluralistas.
634
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
Pero por qu el corporatismo? Por qu este conjunto particular de
sous-instruments delEtat como los llamaba Manolesco de manera
irreductible? Sus argumentos eran mltiples,aunque no igualmente
convincentes y consistentes:
1) Tales corporaciones llenaran una jerarqua continua de
autoridad, proveyendo, por lotanto, a los individuos aislados e
impotentes, con un conjunto de rangos y lealtadesintermediarias
bien definidas que lo impulsaran hacia dentro de la sociedad a
laDurkheim, y le ofreceran al sistema poltico los medios para
resolver desde un puntode vista unitario y lgico todos los
problemas especializados planteados por las relacio-nes complejas
entre el individuo y el Estado (1936:74). Para hacer esto,
notabaManolesco, estas nuevas unidades de representacin tendran que
ser intgral, no slocubrir los intereses econmicos como en la Italia
fascista, sino igualmente los espiritua-les y morales.
2) La especializacin funcional de las corporaciones estara
tecnolgicamente auto-determinada dividiendo el sistema poltico en
unidades verticales de agregacin deintereses que a su vez
impulsaran el rol del saber tcnico, despersonalizaran el lide-razgo
y acarrearan interdependencias naturalmente balanceadas entre reas
de dis-puta. De manera ms importante y especfica, facilitaran el
papel de expansin delEstado en la planeacin econmica nacional y en
las negociaciones econmicasinternacionales.
3) Al delegar autoridad por parte del Estado en las manos de
jerarquas de intereses cla-ramente definidas, nunca contradictorias
y preestablecidas, el Estado sera relevadode la responsabilidad de
decisiones y puesta en prctica en cuanto asuntos no-esen-ciales
(bienestar, salud, etc.) y podra entonces dedicar ms atencin y
esfuerzo a tare-as esenciales como la seguridad interna, la defensa
externa, asuntos internacionales,y la propaganda nacional.
Adems
La multiplicacin de las funciones econmicas, culturales,
intelectuales ysociales del Estado y la pluralidad de fuentes del
poder pblico crea una nuevafuncin (o da un mbito ms amplio a la
funcin ya existente en forma embri-nica) que es la funcin de
arbitrio y coordinacin de todas las actividadesnacionales... Los
imperativos de nuestro tiempo obligan al Estado a reconocerestos
[conflictos de intereses colectivos]; lo obligan incluso a
resolverlos. Yhacen al Estado el ms activo y solicitado de los
rbitros... [Aun ms] debe elEstado tener [su propio poder de
iniciativa], debe anticipar estos conflictos deinters; debe tener
la iniciativa sobre todas las decisiones generales facilitandola
coordinacin de las actividades nacionales. La iniciativa se torna
en una nuevafuncin desconocida por el Estado individualista y
abarca todas las manifesta-ciones de la vida nacional
(1936:131)44.
4) El corporatismo a travs de su estructuracin vertical
compartamentalizada y su jerar-qua interna de autoridad, proveera
un antdoto al espritu de clase. Este ltimo, unaforma obsoleta de la
conciencia horizontal, sera reemplazado por el nuevo espritude
solidaridad nacional y la organizacin funcionalmente
independiente.
635
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
A pesar del hecho de que la conciencia corporativa es dbil en la
ac-tualidad, siempre triunfar al final. Porque en el mundo limitado
en el queestamos entrando ahora, en el que la solidaridad y la
organizacin son impe-rativos para la sobrevivencia, no habr lugar
para diferencias sociales artifi-ciales. Como alternativa, las
diferencias de clase son en su mayora artificia-les y temporales,
vinculadas las circunstancias excepcionales del siglo dieci-nueve
(1936:107-8).
Al tiempo que Manolesco implica que este benevolente cambio de
noventa gradosen las polaridades de la conciencia de grupo empezara
en la periferia y sera el resul-tado, ms que el prerrequisito para
la implantacin forzosa del corporatismo de Estado,entrev que sera
transmitido subsecuentemente por el centro en el que su adopcinsera
ms espontnea y voluntaria:
En Europa occidental, la clase poseedora y la clase trabajadora
se unirn,impulsadas por el peligro comn que enfrentan ambas por
igual, de ser testigosdel colapso de la superioridad industrial de
la que ambos se han beneficiado(1936:108).
Hablando tcticamente, Manolesco observa que en el corto plazo la
mejor manera devencer el antagonismo de las clases, es reconocerlo,
esto es, incorporar representacio-nes separadas pero iguales
(paritaire) de propietarios y trabajadores dentro de lamisma
corporacin, pero en el largo plazo ya no ser necesario proveer
siquiera talequilibrio simulado, dada la proyectada desaparicin de
la identificacin de clases(1936:108-109).
5) Una razn por la que Manolesco fue capaz de suavizar los
aspectos coercitivos,autoritarios, de la transicin al corporatismo
de Estado era su creencia en que el sigloXX vera un cambio
importante en las escalas de los valores sociales y
moralesmantenidas por los ciudadanos y sbditos. Los ideales del
siglo pasado de la igual-dad individual y la libertad seran
reemplazados por nuevas metas colectivas de jus-ticia social,
basadas en derechos y obligaciones diferenciales de acuerdo con
laimportancia funcional del propio papel en la sociedad; y la meta
de organizacinpondra restricciones consensuales en la actividad
mutua a cambio de seguridad yalta productividad. Estos dos nuevos
idoles de lpoque tendran, por supuesto, quehacerse compatibles y
subordinarse al ms alto ideal de todos, el criterio indisputa-ble
que Manolesco clamara en un arranque de retrica totalitaria, al
decir que:Todo lo que se conforma al inters nacional es justo; todo
lo que va en contra deese inters, es injusto (1936:110).
Aun con lo complejas y sugerentes (aunque esquemticas y
deformadas por el pensamien-to intencionado) que pueden ser estas
hiptesis, Manolesco es mucho menos explcito acercade las polticas y
las secuencias de decisin especficas involucradas en la transicin
hacia estanueva forma de representacin de intereses. El
corporatismo puro (lase social), admita tresaos ms tarde, puede ser
logrado slo tras el amplio desarrollo de la conciencia corporati-va
y un tan alto nivel de integracin nacional que las viejas y
artificiales lealtades de clase
636
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
-
y de partido hayan sido erradicadas, o cuando menos gravemente
erosionadas. Esto, admite,est lejos an, y mientras tanto, aquellos
imperativos de la poca demandan accin, especial-mente en la
periferia. Ah, el corporatismo subordinado es la nica respuesta: es
natural quelas corporaciones deban ser tuteladas. El tutor
indicado... es el partido nico... por un perodotransitorio
(1937:134).
En la actual ausencia de estudios comparativos de caso, no es
fcil evaluar los mritos dela prototeora de Manolesco de la
emergencia del corporatismo de Estado, o desarrollarla msen
detalle. De manera muy general, parece haber una correspondencia
entre el contexto delcapitalismo perifrico atrasado-dependiente;
conciencia de relativo subdesarrollo; resentimien-to en contra de
un estatus internacional inferior; deseo de una mejor autarqua
poltica y eco-nmica; extensin del control estatal a travs de
polticas regulatorias, planeacin sectorial yempresa pblica;
emergencia de un situs ms profesional de los servidores civiles; y
la corpo-ratizacin forzada desde arriba de la representacin de
intereses. Los tardos comentarios deManolesco acerca de la
instrumentalidad especfica responsable de este cambio, han sido
con-firmados con menor exactitud. En ningn caso ha sido el partido
gobernante nico el agentetutelar primario o exclusivo. En cambio,
los cuerpos de Estado ejecutivos y administrativos ten-dieron a
actuar directamente tanto en el establecimiento como en el
subsecuente control deestos nuevos sous-instruments. La implantacin
del corporatismo de Estado, de hecho, fuecompatible con un amplio
espectro de contextos partidistas desde los sistemas sin partidode
Brasil, Grecia y Austria, pasando por los sistemas de partido dbil,
nico, en el poder perono reinante de Espaa y Portugal, hasta los
sistemas de fuerte partido monopolista de la Italiafascista y la
Alemania nazi.
En apariencia, el corporatismo de Estado fue implantado de
manera mucho ms dra-mtica, rpida, completa y racional que en el
caso del titubeante, disparejo, experimen-tal, acumulativo,
acechante patrn de su primo social. Nacidas al golpe del
bastnlegislativo, como dijera un crtico francs (Coornaert,
1941:293), inmensas jerarquasorganizacionales eran creadas de la
noche a la maana con sonoros nombres, cubriendotodos los sectores
de inters y todos los niveles de la forma de gobierno con
impresio-nante equilibrio en la representacin e igualdad de acceso.
Subsecuentemente, estosmonumentos de arquitectura poltica
persistieron, virtualmente por aos, sin modificacinjurdica o
formal.
Sin embargo, anlisis detallados45 no slo han revelado la
existencia fsica ficticia demuchas de estas sonoras organizaciones
y su influencia marginal sobre las polticas pbli-cas, sino que
tambin han desenmascarado su pretensin de simetra de clase e
igualdad deacceso. Los corporatistas de Estado, al moverse
implacablemente para suprimir todas lasasociaciones de trabajadores
existentes y llenar el resultante vaco organizacional tan
rpi-damente como fuera posible con un gran conjunto de nuevos y
obedientes sindicatos detrabajadores ampliamente dispersos,
actuaban mucho ms cautelosa y comprensivamentecon respecto a los
intereses del productor y el propietario. Las asociaciones
pre-existentes,apoyadas de manera voluntaria, eran toleradas o
incorporadas con su liderazgo y funcionesintactos; las lites
situadas estratgicamente reciban especiales privilegios y
excepcionesorganizacionales, por ejemplo el derecho a formar
asociaciones nacionales especializadasindependientes de las
jerarquas sectoriales generales; los terratenientes rurales, a
excepcin
637
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
-
de aquellos que cultivaban ciertos productos de exportacin eran
dejados, en su mayora,intocados, y las asociaciones de trabajadores
rurales, cuando se les permita existir, eranpuestas bajo control
local; ningn intento serio se realiz para transformar tales
corporacio-nes premodernas pre-existentes, tales como la Iglesia y
las universidades; la corporativiza-cin de los funcionarios civiles
fue expresamente prohibida, al igual que otras formas deasociacin
para este situs; finalmente, o no se hizo ningn intento por crear
asociacionescumbre uniclase de patrones y trabajadores (Brasil), o
en donde se hizo el intento tarda-mente (Portugal), las corporaos
resultantes han sido administradas por y para los patro-nes. En
suma, los que parecen a primera vista ser monumentos arquitectnicos
de granalcance, visin y simetra, resultan, al ser examinados de
manera cercana, ser simplementetan limitados, improvisados y
desequilibrados como aquellos de sus parientes del corpora-tismo
social.
Algunos de los presupuestos prototericos de Manolesco acerca de
las funciones polti-cas y las consecuencias en el gobierno, del
corporatismo de Es