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129 129 129 129 129Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
ResumenResumenResumenResumenResumenEl estudio busc generar un
discurso geogrfico, desde la geografapoltica, histrica y
administrativa, para contribuir al anlisis objetivo delos
conflictos limtrofes territoriales y de sus efectos sobre
elementosarticuladores de la gestin territorial, como son: el
ordenamiento territorial,la asignacin de recursos y el manejo
fiscal, teniendo en cuenta que paraque opere una entidad
territorial debe contar con un territorio claro yobjetivamente
delimitado, principio que no cumplen algunos de losmunicipios y
departamentos de Colombia. Para lograr el enfoqueplanteado se
elabor una sntesis retrospectiva (1886 a 2006) de la
divisinterritorial del pas, para entender cmo es que hemos heredado
los actualeslmites y sus conflictos asociados, para caracterizar
los conflictos y paraconstruir la tipologa de conflictos.
Finalmente se planteanrecomendaciones que exhortan a la formulacin
de una poltica desolucin de conflictos limtrofes.
Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave:
Palabras clave: Conflicto territorial, Divisin
Poltico-Administrativa,Lmite, Ordenamiento Territorial,
Territorio.
__________* Magster en Geografa, Profesional Especializado,
Centro de Investigacin y Desarrollo en Informacin Geogrfica
CIAF. IGAC. [email protected]
Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez
Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*
Conflictos territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales
y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin pblicaConflictos
territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin
pblicaterritorial en Colombiaterritorial en Colombiaterritorial en
Colombiaterritorial en Colombiaterritorial en ColombiaTerritorial
Conflicts and Territorial PublicManagement in Colombia
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130130130130130
AbstractAbstractAbstractAbstractAbstractThe study is intended to
provide a geographical discourse, from thepolitical, historical and
administrative geography, to contribute to theobjective analysis of
the territorial boundary's conflicts and their effecton
articulating elements of territorial management such as:
planning,resources allocation and fiscal administration, taking
into account that tooperate a regional authority should have a
clear and objectively definedterritory, a principle that does not
follow some of the municipalities anddepartments of Colombia. To
achieve the proposed approach aretrospective synthesis (1886-2007)
of the territorial division of the countrywas carried out, in order
to understand how we inherited the currentlimits and associated
conflicts, the conflicts' characterization and theconflicts
typology's construction. Finally there were raisedrecommendations
urging the formulation of a boundary conflicts
policy'ssettlement.
Key words: Key words: Key words: Key words: Key words:
Territorial conflict, Political and Administrative
Division,Boundary, Territorial order.
Luz Mery Gmez Contreras
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131 131 131 131 131Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
1. Introduccin
Para empezar, recordemos cmo esque hemos heredado los
actualeslmites departamentales y municipales:ellos no nacieron
porque s en el mapaoficial, y su trazo actual no les hace,por eso
mismo, intocables o eternos.Se decidieron en
circunstanciasconcretas en un momento dado porgente de carne y
hueso, con intereseso ignorancias palpables. En efecto,los actuales
lmites son, por reglageneral, resultado de imposicionesverticales,
autoritarias y a vecesviolentas, externas a los pueblos debase
afectados, decisiones que aveces nos vienen desde hace siglos(Fals,
1998: 4).
Delimitar, separar y ejercer el dominiosobre el territorio son
actividadesespaciales que forman parte de lanaturaleza social de la
especie humana.Existe una asociacin entre sistemasocial y un
territorio especfico,reflejada en las interacciones
socio-espaciales a lo largo de la historia,donde lo social y lo
espacial sonconsubstanciales. Por ello, aqutrataremos de espacios
creados yconcebidos que responden a ladimensin social humana, de
suerteque "concebir el espacio como unaconstruccin social surge de
la propiacondicin social de la especie humana"(Ortega, 2000:
152).
La historia de las organizacioneshumanas puede ser leda como una
seriede tentativas para crear lmitesterritoriales, como argumenta
Rokkan(1999); estas demarcaciones,
delimitaciones expresadas como lmite,establecen el modelo de
distribucin delpoder, por lo que el territorio debe serpreeminente
en la comprensin de losconflictos territoriales, y la
impugnacinterritorial no se puede entender sin tenerque recurrir,
de un lado, a observar losequilibrios y las hegemonas, y de otro,al
entendimiento de la naturalezacambiante de las relaciones de
poder(Murphy, 2002).
Las relaciones entre la estructura te-rritorial y su trasfondo o
contenidosocial, ideolgico y poltico no puedenconcebirse en modo
alguno en trmi-nos deterministas y unvocos; porende, aqu el estudio
de los lmites ydivisiones territoriales tiene la conno-tacin de
construcciones sociales queno slo reflejan diferencias
objetivasinternas en el seno del territorio y dela sociedad, sino
que tambin proyec-tan determinadas ideas subjetivas e in-tereses
ideolgicos (Lefebvre, 1976),lo cual con frecuencia se "traduce enla
divisin y fragmentacin de la su-perficie terrestre en unidades
espacia-les de rango poltico. El elemento quelas distingue es la
presencia de un l-mite, borde o frontera, establecido yreconocido"
(Ortega, 2000: 514).
El nfasis en las delimitacionesterritoriales refleja el efecto
de losmecanismos espaciales de los que elhombre se vale para
manipular elproceso de transformacin espacial(Snchez, 1998); como
es bienconocido, el poder puede desplegarseespacialmente a travs de
estructuras
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jerrquicas, as como en formasterritoriales (Agnew, 2005). De
estamanera, no slo se enfatiza en el lmitefsico, sino tambin en el
lmite comoun rgimen territorial de control yproteccin del modelo
territorial delEstado; donde el lmite establece unadelimitacin
inequvoca y definida,concepcin que involucraempricamente un
problema en lademarcacin de las divisionesterritoriales (Agnew,
2005).
As, los lmites pueden definirse como'estructuras polticas' o
formas de'estructuracin poltica'; estructurasque pueden ser
ajustadas, cambiadaso inclusive derrotadas por los mismosactores
sociales (Giddens, 1984). Sonesas formas internas de
organizacin,divisiones polticas que consolidanterritorialmente el
sistema de autoridady definen su configuracin; como loexpresa Porto
Gonalvez, el territorioes:
una categora espesa que presuponeun espacio geogrfico que
esapropiado, y en ese proceso deapropiacin
(territorializacin)proporciona identidades (territoria-lidades) que
estn inscritas en procesosque son dinmicos y
mutables,materializando en cada momento undeterminado orden, una
determinadaconfiguracin territorial, unatopologa social (2002:
230).
En este contexto se hace necesarioestudiar las causas y las
consecuenciasde las transformaciones de laestructuracin del espacio
y la
organizacin del territorio, as comolas inconsistencias que esto
conlleva;como lo expresa Borja, "lo usual esque las naciones
presenten una seriede desrdenes territoriales quecoadyuvan a la
ineficiencia de laadministracin gubernamental" (2003:27). En
general, el conflicto surgecomo resultado de diferencias, es
unproceso, una situacin en la que almenos dos actores tienen
percepcionesincompatibles entre s, socavandodirecta o
indirectamente la capacidaddel otro (Sandole and Van der
Merwe,1996); normalmente, el conflicto seafirma con el poder que se
ejerza sobrelos recursos, pero el problema seagudiza cuando existen
diferencias entrminos de su cultura e identidad.
As, el territorio se convierte en el focode las reclamaciones;
los actores pre-tenden zonas especficas de importan-cia econmica,
cultural, histrica yreligiosa, donde se forjan la prioridady
exclusividad del territorio en dispu-ta (Burghardt, 1973). Ante
esto, eltema de los conflictos limtrofes terri-toriales cobra gran
relevancia, sinembargo, los estudios desarrolladossobre conflictos
limtrofes han tenidouna mirada enfocada en la escala in-ternacional
-demarcacin de fronterasinterestatales-, desconociendo que
losconflictos territoriales estn en las es-calas locales, en la
microescala(Newman y Paasi, 1998).
Otra dimensin que normalmente seabandona es la simblica, o no
tangible,del comportamiento territorial; la mayor
Luz Mery Gmez Contreras
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133 133 133 133 133Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
parte de la discusin reciente sobre elconflicto territorial se
ha enfocado en lasdimensiones concretas y tangibles delterritorio,
como factores explicativospara la existencia de conflicto
(Newman,2002); se olvida que el territorio y ellmite son factores
dinmicos, que debenser mirados, desde su papel, como losque
"impactan", ms que simplementecomo los "impactados".
Ms que el curso de la lnea, lo impor-tante aqu es el proceso de
lindar, esentender la forma en que los lmitesafectan la cooperacin
o el conflictoentre pueblos (Van Houtum, 2002); deall que este
artculo pretende, desdeel discurso geogrfico, desde la geo-grafa
poltica, histrica y administra-tiva, contribuir al anlisis objetivo
delos conflictos limtrofes territoriales yde su efecto sobre
elementosarticuladores de la gestin pblica te-rritorial, como el
ordenamiento terri-torial, la asignacin de recursos y elmanejo
fiscal, teniendo en cuenta quepara que opere una entidad
territorialdebe contar con un territorio claro yobjetivamente
delimitado, principioque no cumplen algunos de los muni-cipios y
departamentos de Colombia.
2. Metodologa
En trminos metodolgicos, la investi-gacin realizada es de
carcter descrip-tivo y explicativo, orientada ms por unenfoque
cualitativo; se trata ante todo deun anlisis desde la geografa
poltica,
humana e histrica. Inicialmente se rea-liz una sntesis
retrospectiva de la divi-sin poltico-administrativa del
pas(1886-2007), para entender cmo esque hemos heredado los actuales
lmi-tes y los conflictos limtrofes asociadosa las configuraciones
territoriales por lasque ha pasado el pas.
Con este marco general, se procedi aexaminar la incidencia de
los conflictoslimtrofes sobre la gestin pblicaterritorial, para lo
cual se realiz unarevisin de la documentacin biblio-grfica de
informacin legal, testimo-nial, histrica y cartogrfica de la
Unidadde Deslindes del IGAC, y de losarchivos del Congreso de la
Repblicay de las asambleas departamentales,donde reposa la
normatividad sobrecreacin, segregacin y supresin de lasentidades
territoriales, as como lamodificacin de sus lmites. Una
vezidentificados y documentados losconflictos limtrofes que
existenactualmente entre departamentos ymunicipios1, se utiliz una
matriz decaracterizacin, que permiti abordar yorganizar la
informacin especfica decada conflicto, y facilit la espacializa-cin
de los conflictos limtrofesterritoriales. Para un mejor
entendi-miento de los conflictos se procede arealizar una tipologa
de conflictos,tomando como base la naturaleza ocausas que los
provocan; esta tipologaser usada para plantear recomenda-ciones que
exhorten a la formulacin deuna poltica de solucin de
conflictoslimtrofes, de acuerdo con cada tipo.
__________1 Informacin obtenida en los archivos de la Oficina de
Deslinde del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
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Una vez elaborada la tipologa seprocedi a realizar el anlisis
crticode los conflictos limtrofes existentesy su incidencia sobre
los planes deordenamiento territorial (POT), elrecaudo fiscal, las
regalas y laasignacin de recursos, elementosclaves de la gestin
pblica territorial;el mtodo usado es una matrizbidimensional de
relaciones.
3. Sntesis retrospectiva de ladivisin territorial del pas
Analizar el proceso de la organizacinterritorial de la Colombia
actual y sucaos geopoltico nos remite histrica-mente al momento de
la colonizacinespaola; en palabras de Borja,
recordemos que los espaoles sonquienes introducen por primera
vezen nuestro suelo nociones comosoberana, lmites y fronteras.
Losespaoles son quienes levantan lasprimeras cartografas polticas,
sin unsentido geogrfico, cultural y social,dando as al traste con
la ordenacindel territorio de las sociedadesindgenas e instaurando
el desordenterritorial y, por consiguiente, el caosposterior de la
geografa poltico-administrativa (2003: 28).
De ah en adelante vendra una serie deorganizaciones en el
territoriocolombiano. En diciembre de 1819nace, en Angostura, la
Repblica de la
Gran Colombia (1819-1830), formadapor tres grandes
departamentos:Venezuela, Cundinamarca y Ecuador.Posteriormente, la
Constitucin Polticade 1821, marcada por la influenciaespaola,
determin que el territorio dela Repblica de Colombia se dividira
endepartamentos2; los departamentos, enprovincias; las provincias,
en cantones,y los cantones, en parroquias.
Desde el punto de vista de lageopoltica interna del Estado, un
hitoimportante se establece en la Constitu-cin de 1886, que
instaura un Estadocentralizado y abole los Estados Fede-rales,
sustituyndolos por unidadesadministrativas denominadas
departa-mentos (como entidades solo de tipoadministrativo), que se
dividen enmunicipios.
Entre 1904 y 1909 se fragmenta3 yreagrupa el territorio (de
9departamentos pasamos a 26, y Bogotse organiza como un distrito
capital).Mediante diversas reformasimpulsadas por el presidente
RafaelReyes, se retorna en 1909 a losmismos nueve departamentos
queexistan en 1886. Con la ConstitucinPoltica de 1991 se estableci
que lasentidades territoriales de la divisinpoltico administrativa
"son losdepartamentos, distritos, municipios yterritorios indgenas"
(Art. 287 CN),los cuales deben servir al Estado para
__________2 En 1824, el Congreso de Colombia decret, mediante la
ley 25, doce departamentos, divididos en treinta y ocho
provincias.3 El Acto reformatorio N. 3 de 1905 seal que el
ejecutivo poda alterar la divisin territorial de toda la Repblica,
esto
inclua la creacin del nmero de departamentos que estimara
conveniente para la administracin pblica.
Luz Mery Gmez Contreras
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135 135 135 135 135Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
cumplir sus funciones y ofrecerptimos servicios a la poblacin,
y, enconsecuencia, se convirtieron endepartamentos las intendencias
ycomisaras existentes (Art. 309 CN).Al mismo tiempo, se consagraron
enforma expresa los principios de ladescentralizacin y la
autonomaterritoriales (artculos 1 y 287).
Como puede constatarse, en Colom-bia las mltiples y sucesivas
divisio-nes han generado una fragmentacindel territorio, pasando de
9 departa-mentos -unidades territoriales- en 1886a 32
departamentos, 1099 municipiosy 10 distritos en 2007. Esto ha
dado
lugar a que en la franja limtrofe exis-tan espacios geogrficos
que son re-clamados por dos o ms entidades; talindefinicin en los
lmites territorialesha derivado en mltiples conflictosentre
entidades, pero tambin entre sushabitantes, que ven afectados sus
inte-reses materiales y transgredida su iden-tidad territorial.
Cmo sntesis retrospectiva se presen-tan las figuras 1 (1886), 2
(1910), 3(1917), 4 (1943), 5 (1964) y 6 (1985),en las cuales se
observa cmo se haido fragmentado el territorio a
niveldepartamental.
Figura 1. Divisin Poltico-Administrativa1886
Figura 2. Divisin Poltico-Administrativa1910
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Figura 3. Divisin Poltico-Administrativa1917
Figura 4. Divisin Poltico-Administrativa1943
Figura 5. Divisin Poltico-Administrativa1964
Figura 6. Divisin Poltico-Administrativa1985
Luz Mery Gmez Contreras
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137 137 137 137 137Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
En definitiva, el problema de losconflictos limtrofes se acenta
porquehan sido heredados y permanecen alo largo de la historia de
lasconformaciones territoriales del pas.Los conflictos
territoriales son, dehecho, resultado de los procesos de
laautodeterminacin, de laconfrontacin entre las litesregionales y
el centro y de las luchaspor establecer posiciones de poder,dejando
de lado la racionalidadfuncional que han de tener lasdivisiones
territoriales.
1. Caracterizacin de los conflictoslimtrofes
La caracterizacin se enfoca alconocimiento de los conflictos,
dondese denota que los conceptos territorioy territorialidad son
preeminentes enla comprensin de los conflictosterritoriales; solo
as se logra ampliarel marco de anlisis de los conflictos,pues se
pasa de las dimensionesdeterministas tamao y formaterritorial
(Gottman, 1973; Sack,1986) a centrar la atencin en lasdimensiones
de arraigo, simblicas eidentitarias, como expresiones
deconsolidacin del control del espacio,un smbolo de la dominacin y
laprctica (Shirlow, 2001: 69).
Tratndose de los conflictos limtrofesentre entidades
territoriales, un factor
por considerar en su anlisis es laproximidad espacial (Gleditsch
&Ward, 2001; Tir y Diehl, 2002; Xieraliy Liu, 2006),
relacionada con losintereses de los actores por mantenero ampliar
la influencia geopoltica;esto es lo que algunos autores
handenominado la importancia crtica delcercano exterior (Bellamy
&Williams, 2005; Neethling, 2004).
En efecto, los conflictos queestudiamos aqu (conflictos en
dosniveles subnacionales de laorganizacin poltico-administrativa:el
departamento, como enteintermedio, y el municipio, como elnivel
local4) no ocurren entre actoresalejados, sino entre vecinos, por
lo quevecindades, contigidades ysuperposiciones estn presentes;
sinembargo, en la comprensin delconflicto, la dinmica del
territorioprevalece sobre las caractersticas deproximidad o
contigidad (Starr,2005). As, en la comprensin de laimpugnacin
territorial, como loplantea Newman (2002), se han detratar cuatro
aspectos: la dimensinsimblica y tangible del conflicto, ladinmica
del cambio territorial desdeuna perspectiva de tiempo y espacio,el
impacto que provocan y lascaractersticas para la resolucin.
Acorde con lo planteado por Newman,la indagacin de los
conflictos se
__________4 Antes de la Constitucin de 1886, la provincia era la
unidad bsica de la organizacin territorial del Estado, pero fue
con esta carta, en su Art. 5, que el municipio pasa a ser la
unidad poltico-administrativa fundamental de laorganizacin
territorial, unidad que solo poda cumplir funciones
administrativas.
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sintetiza con la construccin de unamatriz de caracterizacin que
tiene porobjetivo recopilar informacin relativaa la naturaleza y
evolucin que hantenido dichos conflictos, sin dejar delado cules
son los recursos queexacerban el conflicto. La matriz
decaracterizacin se basa en trespremisas: i) dos partes, con
interesesopuestos, cohabitan sobre el mismoterritorio; ii) el
acontecimientoconflictivo, especficamente, estvinculado al
territorio, es localizadoen una zona o tiene un impacto sobreeste
territorio (su base geogrfica); iii)el conflicto es vinculado a un
bienmaterial definido en el espacio.
Estos planteamientos no tienen unafinalidad cuantitativa ni
buscan ser
representativos de las situacionesconflictivas. Se trata de
unaaproximacin cualitativa que, noobstante este carcter, constituye
unafuente para profundizar en lacomprensin de los
procesosconflictivos, donde cada conflicto esun momento
privilegiado por elcontexto histrico especfico en el cualemerge y
del que toma el sentido ydireccin en el tiempo.
La estructura de la matriz decaracterizacin de conflictos
limtrofesa nivel municipal se muestra en lafigura 7; una la matriz
similar seelabor para la caracterizacin de losconflictos
departamentales.
Las matrices elaboradas comprendenuna conceptualizacin basada
en:
z La materialidad del conflicto: Sulocalizacin, fecha aproximada
de
origen, duracin y su desarrollo;estos elementos son esenciales
paraobservar la dinmica espacio-temporal.
Luz Mery Gmez Contreras
Figura 7. Estructura de la matriz de caracterizacin de
conflictos municipales
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139 139 139 139 139Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
z Los actores de los conflictos: Entesterritoriales
(departamento ymunicipio), conflictos entre actoresdel mismo nivel
territorialintermunicipales e interdepar-tamentales; estos ltimos
con laconnotacin de involucrar entidadesdel orden municipal.
z La naturaleza del conflicto: Losmotivos del conflicto
(elementogenerador) y la manera en la que segenera, los elementos
queparticipan en su gnesis, que sonportadores de sentido o
direccin.El origen puede radicar en la mismanormatividad que
establece lacreacin de las entidades.
z Las manifestaciones de los conflictos:Hace referencia a las
expresiones delos actores ante las situaciones deconflicto, y
pueden ser consultas ocomunicados a los entes del Estadopara
expresar su inconformismo.
4.1. Conflictos limtrofesinterdepartamentales
Se entiende por conflicto limtrofeinterdepartamental, aquel que
sepresenta entre departamentoscolindantes; es de aclarar que se
tratade fracciones presentes a lo largo dellmite; estos conflictos
tienen unadoble connotacin para la gestinpblica territorial, ya que
implican la
afectacin de por lo menos dosentidades del orden municipal.
En 2007 persisten 15 casos deconflictos limtrofes
interdepar-tamentales, que involucran a 19departamentos. Su
espacializacin(demarcacin sobre la divisin polticaa nivel de
departamento) muestra lossegmentos de lmite que se encuentranen
litigio (figura 8).
De acuerdo con la matriz decaracterizacin (tabla 1), el 33% de
losconflictos departamentales tienen unaduracin superior a 50 aos;
el 30%lleva ms de 30, y el 37%, menos de30 aos; es decir, que desde
mediadosdel siglo XX los conflictos limtrofesse incrementaron, como
resultado dela fragmentacin territorial.
Si bien es cierto que han transcurridoms de 20 aos sin que se
fragmenteel territorio a nivel departamental,tambin es cierto que
de los 15conflictos remanentes an no se halogrado resolver ninguno.
Dentro deesta dinmica existen algunosconflictos que durante algn
tiempoparecen inactivos, y otros evolucionanhacia un estancamiento;
pero, asmismo, existen algunos que endeterminado momento se
reavivan ylogran trascender y ocupar las pginasde la prensa local,
este es el caso delconflicto Choc-Antioquia.
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Fuente: Elaboracin propia, con base en IGAC - Oficina de
Deslindes, 2006.
CAQUET-META SAN VICENTE DEL CAGUN-LA MACARENA 1976 30
CAQUET-AMAZONAS MUNICIPIO DE SOLANOJURISDICCIN DE ARARACUARA
1981 25
ANTIOQUIA-CHOC MUNICIPIO DE BELN DE BAJIR 2000 6
ANTIOQUIA-CRDOBA SECTORES PUERTO REY-ALTOCARRIZAL-CAMPOALEGRE
1951 55
CRDOBA-SUCRE SAN ANTERO-COVEAS 1996 10
ATLNTICO-BOLVAR SECTORES GALERAZAMBA YSAN PEDRITO 1932 74
CAUCA-HUILA PURAC-LA PLATA 1942 64
CAUCA-NARIO SALTO DEL MAYO-BALEROSY FUENTES DEL ROMAMACONDE
(GUAP) 1978 28
BOYAC- QUPAMA-YACOP (SECTORCUNDINAMARCA DE LA VICTORIA) 1870
136
BOYAC-NORTE DESANTANDER-SANTAND. SARARE (CUBAR-TOLEDO) 1943
63
BOYAC-SANTANDER ROS ERMITAO Y MINERO,SECTOR DE
MOJICONES:COMPRENDE PRINCIPALMENTELAS VEREDAS SOLN WILCHES,TMARA,
MOJICONES, PLAN DESERENOS. CHISCAS 1969 37
BOYAC-SANTANDER SECTOR COMPRENDIDO ENTRELOS MUNICIPIOS DE
CHARAL-ENCINO CON DUITAMA.SECTOR SANTA ROSADE VITERBO-CERINZA Y
BELN 1997 9
BOYAC-CASANARE NUNCHA-PAYA, VEREDADE NISCOTA 1999 7
CESAR-NORTE DESANTANDER SAN ALBERTO 1967 39
NARIO-PUTUMAYO ROS CUCHURUYACO Y RUMIYACO 1972 34
FECHADE DURACIN
DEPARTAMENTOS ZONA INICIO (aos)
Tabla 1. Conflictos interdepartamentales
Luz Mery Gmez Contreras
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141 141 141 141 141Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
4.2 Conflictos limtrofesintermunicipales
El anlisis de los conflictos a escala delas entidades
municipales mostr quela indefinicin de lmites registra 65casos, que
involucran 110 municipios,en 17 departamentos, cuyaespacializacin
se muestra en la figura9; se tiene, entonces, que el 10% delos 1099
municipios del pas, en 2007,
afrontan conflictos limtrofes; sincontar con los 44 municipios
que seven involucrados en los conflictosinterdepartamentales.
Un e l emen to impor t an t e e s l aconcentracin de estos
conflictosen m s d e l a m i t a d d e l o sdepartamentos del pas,
como seobserva en la tabla 2.
Figura 9. Conflictos limtrofes inter-municipales
Figura 8. Conflictos limtrofes inter-departamentales
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Tabla 2. Conflictos limtrofes intermunicipales
Luz Mery Gmez Contreras
(Contina)
ARAUCA - ARAUQUITA ARAUCA 1 1983 23BARRANQUILLA -PUERTO COLOMBIA
ATLNTICO 3 1990 16BARRANQUILLA - SOLEDAD 1965 41SOLEDAD - MALAMBO
1952 54CARTAGENA -TURBACO BOLVAR 1 1970 36PAYA - PISBA BOYAC
11PISBA - MONGUAMONGUA-LABRANZAGRANDE 1957 49MONGU - SOGAMOSO 1956
50SOGAMOSO - NOBSA 1978 28FIRAVITOVA - IZA 1953 53CUTIVA -
AQUITANIA SDSAN EDUARDO - BERBEO 1965 41SIACHOQUE - RONDN 1954
52OTANCHE - SAN PABLODE BORBUR 1959 47IZA - PESCAFLORENCIA-LA
MONTAITA CAQUET 4 1955 51LA MONTAITA - EL PAUJILEL PAUJIL - EL
DONCELLOEL DONCELLO-PUERTO RICO 1969 37EL TAMBO - ROSAS CAUCA 6
1975 31SILVIA - JAMBAL 1978 28PADILLA - CORINTO 1967 39SILVA -
TOTORCALOTO - VILLA RICA 1998 8CALOTO - PUERTO TEJADA 1952 54MOMIL
- PURSIMA CRDOBA 3 1965 41PUERTO ESCONDIDO -SAN PELAYO 1968
38PUERTO ESCONDIDO-LORICA 1961 45BOGOT - LA CALERA CUNDINAMARCA 8
1954 52LA CALERA - GUASCAUBAQUE - CHIPAQUE 1943 63CHIPAQUE - UNE
1944 62PASCA - FUSAGASUG 1948 58SOACHA - SAN ANTONIODEL
TEQUENDAMAGUATAQU - BELTRN 1942 64TAUSA - SAN CAYETANO 1946
60BARAYA - VILLAVIEJA HUILA 4LA ARGENTINA-TARQUILA PLATA - PAICOL
1989 17PALERMO - SANTA MARA 1965 41
FECHAN. DE DE DURACIN
MUNICIPIOS DEPARTAMENTO CONFLICTOS INICIO (aos)
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143 143 143 143 143Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
El departamento de Boyac es el quemayor nmero de
conflictosintermunicipales presenta: 11 conflictos,que afectan a 18
de los 123 municipios.
En cuanto a la duracin de los conflictos,de los 65 existentes,
solo 48 cuentan conel dato de fecha de inicio; de estos, el33%
presenta una duracin superior a50 aos y el 42% pasa de los
30.Tambin se puede notar que eldepartamento que presenta los
conflictosms antiguos es el Valle del Cauca: de
los 9 conflictos intermunicipales, 5 tienenms de 60 aos.
Para complementar el anlisis de losconflictos intermunicipales
es precisocontemplar las zonas que correspondena los conflictos
interdepartamentales;mirar de forma aislada el
conflictointerdepartamental enmascara lasituacin de conflicto a
nivel municipal.Es aqu donde la escala tiene un papelcentral,
permite relacionar el sentido delo "local" y lo "intermedio", como
loplantea O'Lear (2006).
EL ROSARIO - LEIVA NARIO 2 1977 29IPIALES-POTOS SDTIB -
SARDINATA NORTE DE 2 1965 41TEORAMA - OCAA SANTANDERORITO -
VILLAGARZN PUTUMAYO 2 1977 29ORITO-VALLE DEL GUAMUEZ 1985 21EL
GUACAMAYO -CONTRATACIN SANTANDER 2 1992 14EL FLORIN - LA BELLEZA
1974 32CAIMITO - LA UNIN SUCRE 5 1968 38CAIMITO - SAN BENITO ABAD
1966 40OVEJAS - SAN PEDRO 1963 43SAN JUAN DE BETULIA-SINC 1968
38LOS PALMITOS - MORROA 1968 38DOLORES - VILLARRICA TOLMA
1RESTREPO-CALIMA(EL DARIN) VALLE DEL CAUCA 9 1939 67RESTREPO - LA
CUMBRE 1940 66VIJES - YUMBOBUENAVENTURA - DAGUA 1950 56TULA -
ANDALUCA 1937 69BOLVAR - TRUJILLO 1984 22ZARZAL - LA VICTORIAZARZAL
- SEVILLA 1929 77ZARZAL - BUGALAGRANDEITAGU - MEDELLN ANTIOQUIA 1
2000 6
FECHAN. DE DE DURACIN
MUNICIPIOS DEPARTAMENTO CONFLICTOS INICIO (aos)
Fuente: Elaboracin propia, con base en IGAC - Oficina de
Deslindes, 2006.
(Tabla 2. Continuacin)
-
144144144144144
Con respecto a los 1099 municipios delpas, 44 de ellos, es
decir, el 4%, tienenconflictos limtrofes asociados aconflictos
interdepartamentales (figura10). Los departamentos de Boyac yCrdoba
son los que presentan el mayornmero de municipios involucrados
ensus conflictos interdepartamentales. Elconflicto Crdoba-Antioquia
involucra14 municipios, 6 de Antioquia y 8 deCrdoba.
As, en el pas existen, para 2007, 154conflictos limtrofes
municipales -110correspondientes a conflictos en elinterior de los
departamentos y 44pertenecientes a municipios sobre laszonas de
lmites departamentales enconflicto-, es decir, que el 14% de
losmunicipios de pas tienen conflictoslimtrofes.
5. Tipologa de conflictos limtrofes
En Colombia existen diversas clasesde conflictos limtrofes
territoriales,pero estos han sido enmarcados ytratados de igual
forma; as mismo, elplanteamiento de su solucin esgeneralizado. Esta
mirada estrechapasa por alto la multidimensionalidadde los
conflictos y corre el riesgo dedejar de lado sus dimensiones
polticay sociocultural (Dunn, 2001),reducindose en muchos casos a
solouna pugna por recursos econmicos.Pero, adems, no existe una
sola causaque, por s sola y por importante quepueda parecer, sea la
responsablenica del conflicto, pues eso supondrasimplificar de
manera excesiva larealidad. Los conflictos obedecen amuchas y
diferentes causas, y estas seinterrelacionan de manera compleja
ydiversa, segn las circunstanciasconcretas de cada zona
(FundacinBuen Gobierno, 2004; Smith, 1999).En consecuencia, se
tomaron enconsideracin para cada conflicto lanaturaleza
-motivaciones o causasiniciales- y el impacto -efectos- queprovoca,
como elementos que handeterminado la permanencia yevolucin a travs
del tiempo. Contodo y estas observaciones, esevidente que, por
regla general, seobserva en cualquier conflicto unaorientacin
dominante (Waldmann &Reinares, 1999).
Las premisas conceptuales paraelaborar la tipologa se sintetizan
en:i) el territorio es una construccin
Luz Mery Gmez Contreras
Figura 10. Municipios afectados porconflictos limtrofes
interdepar-tamentales
-
145 145 145 145 145Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
social y, por lo tanto, no se reduce auna entidad jurdica;
implica tambinuna visin histrica de la organizacinque permite el
reconocimiento de lasintenciones de los individuos y eldevenir de
la organizacin territorial;ii) cada entidad territorial posee
unajurisdiccin delimitada por decisionespolticas, es decir, tiene
una existenciapoltica o administrativa reconocida,establecida para
demarcar nivelesdiferentes de poder; iii) para cada nivelde la
organizacin del Estado existeun tipo de competencias establecidasy
una asignacin de recursosdeterminada -el control de ladistribucin
de recursos-; iv) lacreacin de una entidad territorial tieneun
sustento jurdico, denota un alcancede territorio donde un gobierno
puedeejercer su poder, soberana ojurisdiccin; v) cada entidad
territorialrecauda recursos dentro de sujurisdiccin; vi) cualquiera
que sea eltipo de conflicto, lo cierto es que portainestabilidad y
constituye tambin unobstculo en la gestin pblicaterritorial,
comprometiendo lasposibilidades de xito de las polticasde
desarrollo territorial.
En este sentido, la tipologa de losconflictos fue abordada
teniendo en
cuenta su naturaleza intrnseca 5
(figura 11); como instrumento seut i l izaron las matrices
decaracterizacin de conflictos, dondelas caractersticas
individuales decada conflicto fueron generalizadasen los siguientes
tipos de conflictoslimtrofes: polticos, econmicos,sociales,
jurdicos, arci f inios yjurisdiccionales. Los dominios de
latipologa se describen en la tabla 3.
__________5 Contrariamente a la apariencia, la tipologa de los
conflictos limtrofes en Colombia no es simple, porque cada
conflicto tiene mltiples causas, pero para el estudio se ha
seleccionado abordar la tipologa de los conflictos teniendoen
cuenta su naturaleza intrnseca, es decir, a partir del origen, de
los motivos que dieron paso al conflicto.
Figura 11. sTipologa de conflictos
-
146146146146146
Tabla 3. Dominio de la tipologa de conflictos
Normatividad InexistenciaFallas heredadas Descripciones poco
precisas documento legal
TIPO DE CONFLICTO: ECONMICOSon aquellos en los que est
involucrado un elemento (natural, bien inmueble, etc.) que genera
recursoseconmicos; se origina en que alguna de las partes percibe
una distribucin desequilibrada de los recurso,por desconocimiento
del lmite o su indefinicin.
Impuesto Impuestos Sistema General deRegalas directas de
transporte (Tributacin municipal) Participaciones SGP
TIPO DE CONFLICTO: JURDICO LEGISLATIVOSon aquellos en los que la
razn del conflicto radica en la misma norma que define los lmites
de lasentidades territoriales.
Cuando se afectan losrecursos que perciben lasentidades
territorialesdonde se explotan losrecursos naturales norenovables y
los puertosmartimos y fluviales pordonde se transportan.
Cuando se provoca unaafectacin de los ingresos deuna entidad
territorialderivados del transporte depetrleo o gas
-tributonacional cedido a lasentidades territoriales por elartculo
26 de la Ley 141de 1994-.
Cuando se produce unaalteracin en el recaudoproveniente del
impuestopredial unificado (Ley 44de 1990), por la nodefinicin del
lmitemunicipal.Es el recurso bsicotributario -impuesto directo-de
esta entidad territorial.
Se presenta como elimpacto que reciben losentes territoriales
encuanto a las transferenciasprovenientes de lanacin.
La antigua normatividad que fijalmites a algunas
entidadesterritoriales y que se ha mantenidoa travs del tiempo, sin
unaadecuacin a las nuevascondiciones del pas.Muchos de los lmites
de lasactuales entidades territoriales(municipios y departamentos)
hanheredado las fallas de la antiguanormatividad que los
defini.
Las descripciones del lmite hechaspor la ley, decreto, ordenanza
uotro documento legal, no fijaronexpresamente la
delimitacinterritorial, lo hizo en formageneral o recogi como
lnealimtrofe los linderos tradicionales,es decir, no hizo una
descripcinclara y precisa del lmite.En la mayora de los
conflictoslimtrofes se denota estadelimitacin como una
causapersistente ocasionada pordocumentos con descripcionesmuy
generales, incompletas,ambiguas, poco precisas
ocontradictorias.
Cuando no existe ley, decreto,ordenanza u otro documentolegal
que fije la lnea limtrofe.
Luz Mery Gmez Contreras
TIPO DE CONFLICTO: SOCIALPertenecen a esta categora aquellos
conflictos limtrofes que pueden tener repercusiones en la
identidady desarrollo social6 de una comunidad. Es decir, afectan
el componente inmaterial del territorio, losimblico7.
__________6 Se podra entender como el conjunto de factores
salud, educacin, recreacin, solidaridad, confianza, tejido
social
que contribuyen al desarrollo pleno de los ciudadanos, de
acuerdo con sus capacidades y vocaciones (La industriade la cultura
y el desarrollo social, Salomn Kalmanovitz).
7 El territorio tambin puede tener valores intangibles,
simblicos, u otros valores que le asignan las personas y que
hacenparte de esas reclamaciones histricas o culturales, y que
agregan importancia al territorio (Newman, 1999; Hensel, 2000).Lo
simblico y el apego al territorio, definidos como valores
intangibles, por lo tanto se convierten en elementostrascendentales
y determinantes a ser vinculados en las decisiones polticas,
respecto a las reclamaciones territoriales.
(Contina)
-
147 147 147 147 147Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
(Tabla 3. Continuacin)
Afectacin de identidad Afectacin cultural
Duplicidad o ausencia de toponimia -conjunto delos nombres
propios de un lugar, regin o pas-de los elementos geogrficos que
conforman ellmite. Se presenta cuando un accidente geogrficono
presenta nombre o registra ms de uno,ocasionando imprecisiones.
Cuando se ve afectada o transgredida la identidad delos
habitantes de un territorio, porque el lmite trazadono considera la
construccin social del territorio.
Cuando se ve afectada la cultura, las formas devida, las
tradiciones
TIPO DE CONFLICTO: POLTICOLos conflictos de este tipo se
refieren a situaciones donde los encargados de tomar decisiones en
materiade demarcacin de las entidades territoriales permiten
mantener la ambigedad e imprecisin limtrofe.
Prdida de representatividad Desconocimiento de acuerdos
Si una comunidad vota en circunscripcionesdiferentes a su
municipio, por desconocimientodel lmite o por conveniencia.
La falta de memoria histrica y voluntad poltica(no continuidad
en acuerdos, voluntad para teneractualizado el tema).
TIPO DE CONFLICTO: JURISDICCIONALConflictos en los cuales el
poder o autoridad que se tiene para gobernar se extiende fuera de
loslmites territoriales establecidos -ocupacin indebida de
jurisdiccin por colonizacin y abandonoadministrativo de reas
alejadas de las cabeceras municipales-. En algunos casos existe el
lmiteclaramente definido, pero una de las partes, o ambas, no lo
acepta o reconoce.
Invasin de territorios
Cuando se atienden las necesidades de unacomunidad perteneciente
a otro(s) municipio(s)por desconocimiento del lmite.
Cuando, conociendo que existe un lmite, porconveniencia se
ejerce jurisdiccin en un reaque no pertenece a su municipio.
TIPO DE CONFLICTO: TCNICOSon aquellos conflictos limtrofes que
han sido provocados por algn procedimiento tcnico (elaboraciny
publicacin de nueva cartografa, procedimientos de tipo catastral,
entre otros).
Cambio en las fuentes de datos y tcnicaspara generar la
cartografa No coincidencia del lmite catastral
Son aquellos conflictos que se generaron a partirde la
publicacin de cartografa bsica reciente,con nuevas tcnica y fuentes
de datos.
Al momento de realizar los procesos de formaciny actualizacin
catastral, el lmite catastral nocoincide con los lmites
municipales. Algunas delas zonas en litigio poseen predios
registrados enun municipio al cual no pertenecen.
TIPO DE CONFLICTO: ARCIFINIOContiene aquellos conflictos donde
los lmites han sido expresados por elementos naturales y
lainterpretacin de estos es motivo de tal disputa.
Elementos naturales Toponimia
Para la descripcin del lmite se usan elementosnaturales fciles
de reconocer y supuestamenteconstantes en el tiempo, por ejemplo:
cuchillas,montaas, ros, etc. En algunos casos las normasque
adjudicaron los lmites a entidades territorialesutilizaron estos
elementos, y al momento dematerializarlos se encuentra que ellos
hancambiado o han sufrido modificaciones,alterndose de esta forma
la delimitacin.
Atencin de necesidades fuerade la jurisdiccin
-
148148148148148
Con estos elementos se construye latipologa de los distintos
tipos deconflictos limtrofes interdepar-tamentales segn su
naturaleza (lamisma metodologa se utiliz para latipologa de los
conflictos limtrofesintermunicipales); all no se estableceun nico
tipo de naturaleza delconflicto, pero el primero en su ordense
considera el ms relevante (tabla 4).Una tipologa recurrente es la
queobedece a la normatividad como sucausa, en donde las normas
quecrearon departamentos y municipios,en muchos casos, describieron
demanera muy general, ambigua o
contradictoria el lmite; este es el casode Antioquia, Boyac,
Cauca, Bolvar,Cundinamarca y Santander, departa-mentos que fueron
creados por mediode la Constitucin de 1886; el rea deestos grandes
departamentos fuecambiando a travs del tiempo,segregndoseles
territorio para laformacin de nuevos departamentos y,por ende,
heredando sus problemaslimtrofes. Adems, gran parte de loslmites
fijados antiguamente nocontaron con los amojonamientosfsicos
necesarios, algunos tienenfallas en su ejecucin y errores en
suinterpretacin.
Luz Mery Gmez Contreras
CAQUET-META 1976 SAN VICENTE DEL PUBLICACIN EN 1976 DEL
MAPACAGUN - POLTICO DE COLOMBIA, QUE SELA MACARENA REALIZ A PARTIR
DE IMGENES
DE RADAR QUE PRECISARON EL CURSODE ALGUNOS ROSSUPERPOSICIN DE
AREAS EN EL
1981 MUNICIPIO DE SECTOR DE ARARACUARA: POR LOAMAZONAS- SOLANO
TANTO, EL PROBLEMA SE CONCENTRA JURDICOCAQUET JURISDICCIN EN EL
ANLISIS JURDICO DE LAS LEYES
DE ARARACUARA Y DECRETOS BAJO LAS CUALES SERIGEN ESTAS DOS
ENTIDADES
ANTIOQUIA- 2000 BELN DE BAJIR DELIMITACIN CON ELEMENTOSCHOC
NATURALES QUE A TRAVS DEL TIEMPO
SUFREN CAMBIOS EN SU CAUDAL ARCIFINIOO EN SUS NACEDEROS, LO CUAL
GENERA JURDICOUNA DISPARIDAD A LA HORA DEINTERPRETAR LA NORMA DE
CREACIN.SE ORIGINA DESDE LA MISMA CREACINDEL CHOCO COMO
INTENDENCIA
ANTIOQUIA- 1951 LA LNEA ENTRE LOS BSICAMENTE, EL TEMA CENTRAL DE
LACRDOBA SECTORES PUERTO DISPUTA SON LAS POBLACIONES Y SU
REY, ALTO CARRIZAL, IMPORTANCIA A NIVEL ELECTORAL,
DADOCAMPOALEGRE LOS BENEFICIOS QUE SE GENERAN EN
CONDICIONES ELECTORALES. OTROASPECTO IMPORTANTE ES LAADJUDICACIN
DE RECURSOS
(Contina)
Tabla 4. Tipologa de conflictos limtrofes departamentalessegn su
naturaleza
FECHADE
DEPARTAMENTOS INICIO ZONA NATURALEZA
TIPOSEGN SU
NATURALEZA
TCNICOJURDICOARCIFINIO
JURDICO
Intensificadopor:POLTICOECONMICO
-
149 149 149 149 149Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
CAUCA-HUILA 1942 PURAC -LA PLATA LOS LIMITES DEPARTAMENTALES
SONAQUELLOS QUE TENA LA PROVINCIA DENEIVA CON LA PROVINCIA DE
POPAYN.INEXISTENCIA DEL LMITE EN ELTRAYECTO COMPRENDIDO ENTRE
LAQUEBRADA DE PIE DE TOPA Y EL VOLCNDE PURAC.DESCONOCIMIENTO DE LA
POSICIN ENEL TERRENO DE LOS ACCIDENTESGEOGRFICOS QUE DETERMINAN
ELLINDERO CAUCA-HUILA.TRANSFERENCIAS POR POSEERTERRITORIOS EN UNA
CUENCAHIDROGRFICA QUE SURTE EL EMBALSE
ATLNTICO- 1932 SECTORES CUANDO SE CRE EL DEPARTAMENTOBOLVAR
GALERAZAMBA Y DE ATLNTICO A PARTIR DE BOLVAR,
SAN PEDRITO "CON LOS LMITES QUE TENAN EN ESEMOMENTO" LAS
PROVINCIAS QUEINTEGRAN EL NUEVO DEPARTAMENTO,NO TENAN DEFINIDOS SUS
LIMITES.PRETENSIN DE CADA UNO SOBRE ELVOLCN "EL TOTUMO".
CAUCA-NARIO 1978 SALTO DEL MAYO- EL DEPARTAMENTO DE CAUCA
CONOCEBALEROS Y FUENTES EL LMITE CON NARIO POR LADEL RO MAMACONDE
DIVISORIA DE AGUAS ENTRE LOS ROS(GUAP) GUAPI E ISCUAND. EL
DEPARTAMENTO
DE NARIO RECONOCE COMO LMITECON EL DEPARTAMENTO DE CAUCAHASTA
PUNTA-CHANZARA.
BOYAC- 1894 SECTOR DE LA ENTRE LO MUNICIPIOS DE MUZO YVICTORIA
(QUPAMA) YACOP SE CAMBIARON PARTE DE SUSY YACOP TERRITORIOS
MEDIANTE UN CONVENIO
ENTRE LOS ESTADOS, DONDE SE CONVINOUNA LNEA DIVISORIA. LA
DESCRIPCINRATIFICADA POR LOS DOS DEPTMTOS.Y POR LA COMISIN SE
RESPETDURANTE MUCHOS AOS, PERO LUEGO,POR ELUDIR EL PAGO DE
CONTRIBUCIONESY RESISTIR LAS RDENES DE LASAUTORIDADES, POR PARTE DE
UNO YOTRO LADO, SE PRESENTARON HECHOSGRAVES, POR LO CUAL EL SENADO
TUVOQUE NOMBRAR UNA COMISINDEMARCADORA EN 1894. DOBLESINSCRIPCIONES
PREDIALES EN LOSLISTADOS, TANTO DE LA VICTORIA COMODE YACOP.
SARARE LOS LMITES ACTUALES ENTRE LOS1943 (MUNICIPIOS DE
DEPARTAMENTOS DE BOYAC Y NORTE
CUBAR- TOLEDO) DE SANTANDER SON LOS FIJADOS PORLA CONSTITUCIN DE
1886. PERO ESTANORMA NO CONTIENE UNA DESCRIPCINDETALLADA DE LOS
LMITES
(Tabla 4. Continuacin)
(Contina)
FECHADE
DEPARTAMENTOS INICIO ZONA NATURALEZA
TIPOSEGN SU
NATURALEZA
TCNICOJURDICOARCIFINIO
Intensificadopor:POLTICOECONMICO
JURDICO
Intensificadopor:ECONMICO
JURDICO
CUNDINAMARCA
JURDICOECONMICO
BOYAC-NORTEDE SANTANDER-SANTANDER
-
150150150150150 Luz Mery Gmez Contreras
INTERDEPARTAMENTALES.COMO EFECTO DE LAS EXPECTATIVASEXISTENTES
DE LA EXPLORACIN YEXPLOTACIN QUE SE LLEVA A CABOEN LA ZONA DE
GIBRALTAR.
1969 ROS ERMITAO Y LA LEGISLACIN POR LA CUAL SEMINERO; SECTOR DE
CREARON ESTOS DEPARTAMENTOS NOMOJICONES: DEFINE EL LMITE DE
MANERACOMPRENDE EXPRESA, EN CONSECUENCIA, EXISTEPRINCIPALMENTE LAS
UNA EXTENSA ZONA DE COLONIZACINVEREDAS SOLN DE CONCEPCIN Y CERRITO
(SANTANDER)WILCHES, TMARA, EN EL MUNICIPIO DE CUBAR
(BOYAC).MOJICONES, PLAN ESTE TERRITORIO HA SIDO COLONIZADODE
SERENOS, POR CIUDADANOS SANTANDEREANOSCHISCAS. QUE EVIDENTEMENTE
EJERCEN POSESIN
BOYAC - SECTOR COMPREN- LOS LMITES DE ESTOS MUNICIPIOS SONDIDO
ENTRE LOS DE TRADICIN HISTRICA, LASMUNICIPIOS DE ORDENANZAS POSEEN
DESCRIPCIONESCHARAL Y ENCINO MUY GENERALES.CON DUITAMA, SANTAROSA
DE VITERBOCERINZA Y BELN.
1999 MUNICIPIOS DE LOS LIMITES DE ESTOS MUNICIPIOS SONNUNCHA -
PAYA. DE TRADICIN HISTRICA, EN DONDEVEREDAS DE NO EXISTEN
ORDENANZAS EN LAS QUENISCOTA SE DESCRIBAN CON PRECISIN LOS
LMITES DE NUCHA (CASANARE) Y PAYA(BOOYAC). LA EXPLOTACIN
DEPETRLEO EN EL SECTOR LIMTROFEDESPERT EL INTERS DE CASANAREPOR
DISPUTAR TERRITORIO DELMUNICIPIO BOYACENCE.
SAN ALBERTO TUVO INICIOS SOBRE LOS DEPARTAMEN.DEL MAGDALENA Y
SANTANDER ANTESDE LA CREACIN DE DE LOS DEPARTAM.DE NORTE DE
SANTANDER Y CESAR. LOSCUALES CARECIERON DE DISPOSICINLEGAL QUE
DEFINIERA CON CLARIDAD YPRECISIN LA LNEA LIMTROFE DESDEUN
PRINCIPIO, RAZN POR LA CUAL ENLOS DEPARTAMENTOS ACTUALES NO
SEENCUENTRA NINGUNA DESCRIPICINDEL LMITE.
CRDOBA - SAN ANTERO - SEGREGACIN DE TERRITORIOS DELSUCRE 1966
COVEAS DEPARTAMENTO DE BOLVAR PARA LA
CREACIN DE LOS DEPARTAMENTOSDE CRDOBA Y SUCRE.REACTIVACIN CON LA
EXISTENCIA DEUN PROYECTO PETROLEROBASADO EN LA CONSTRUCCIN DE
UNOLEODUCTO QUE PASA POR LAS REASEN CONFLICTO.
(Tabla 4. Continuacin)
(Contina)
Intensificadopor:ECONMICO
JURDICO
Intensificadopor:ECONMICO
JURDICO
FECHADE
DEPARTAMENTOS INICIO ZONA NATURALEZA
TIPOSEGN SU
NATURALEZA
BOYAC-NORTEDE SANTANDER-SANTANDER
BOYAC -SANTANDER
JURDICO
Intensificadopor:ECONMICOSOCIAL
SANTANDER 1997
CASANARE -BOYAC
CESAR NORTEDE SANTANDER 1967 JURDICO
Intensificadopor:ECONMICO
JURDICO
Intensificadopor:ECONMICO
-
151 151 151 151 151Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
Otro motivo de origen de disputasterritoriales es el factor
econmico,pero no todos los conflictos sondesencadenados por l,
aunque enalgunos casos resulta determinante; lasrazones econmicas
aparecen comoelementos que pueden intensificar o,en algunos casos,
reavivar elconflicto. De esta forma, se estableceque a menudo se
presentan diferenciasconsiderables entre los factoresgeneradores
del conflicto y losfactores que influencian y determinansu
evolucin.
Es de aclarar que no se trata decuantificar los tipos de
conflicto, peros de saber distinguir unos de otros,para abordar de
forma ms adecuadael anlisis de la incidencia que cadauno de ellos
tiene en la gestin pblicaterritorial. En este sentido, la
tipologapropuesta tiene doble funcin: de unlado, facilita el
anlisis, y, de otro,permite dar recomendaciones queexhorten la
formulacin de una poltica
de solucin de conflictos limtrofes, yminimizar los impactos
sobre lagestin pblica territorial.
6. Incidencia sobre la gestinpblica territorial
El anlisis objetivo de los conflictoslimtrofes territoriales
permite evaluarel efecto que provocan sobreelementos articuladores
de la gestinpblica territorial. Un elemento delanlisis es el
ordenamiento territorial;como lo expresa Fals Borda, "se tratadel
manejo poltico-administrativo delos conjuntos humanos que
ocupanespacios geogrficos concretos, dondelas comunidades ejercen
funcionessociales ligadas a la economa, lacultura y el medio
ambiente"(1998: 2).
De este modo, las entidadesterritoriales del Estado necesitan
serconsideradas como actores polticos yestatales, pues, como indica
Massiris,
(Tabla 4. Continuacin)
NARIO - DISPUTAS POR REAS DE EXPLOTACINPUTUMAYO 1972 ROS
CUCHURUYACO DE PETRLEO.
Y RUMIYACO LA DESIGANCIN Y UBICACIN EXACTADE LOS DOS ROS, PARA
NARIO, ELRUMIYACO SE ENCUENTRA DENTRO DESU TERRITORIO, AL OCCIDENTE
DELCHURUYACO, MIENTRAS QUE PARA ELPUTUMAYO EL RUMIYACO SEENCUENTRA
TAMBIN DENTRO DE SUTERRITORIO, PERO AL ORIENTE DELCHURUYACO.
INTERESES CREADOSDEBIDO A LA EXPLORACIN YEXPLOTACIN DE
PETRLEOREALIZADAS EN ZONAS LIMTROFES.
Fuente: Elaboracin propia, con base en IGAC - Oficina de
Deslindes, 2006.
FECHADE
DEPARTAMENTOS INICIO ZONA NATURALEZA
TIPOSEGN SU
NATURALEZA
ECONMICOARCIFINIO
-
152152152152152
Lo esencial de las entidadesterritoriales son las estructuras
yprocesos que contienen, y es hacia esteconte-nido que apuntan los
planes deordenamiento. Sin embargo, unadivisin territorial
eficiente puedecontribuir a un ordenamiento territo-rial tambin
eficiente, razn por la cuales de inters al ordenamiento
territo-rial la optimizacin de la divisinpoltico-administrativa
(1998: 15).
De otra parte est la connotacin quetiene el hecho de que la
sostenibilidadfiscal y econmica de las entidadesterritoriales est
basada en laadquisicin de recursos derivados deregalas,
transferencias e impuestos -en este caso el predial-. Es por
estoque la gestin de recursos toma un rolsubstancial dentro de la
dinmica delos conflictos, ya sea por ser el origeno por ser una
consecuencia de estos.
6.1 Recaudo de impuestos (Impuestopredial)
Uno de los recursos con que cuentan losmunicipios colombianos es
el impuestopredial, que implcitamente dasignificado de
independencia fiscal y demanejo exclusivo. La localizacin de
lospredios, el cobro y la recaudacin sonlos elementos que
intervienen en granmedida en los conflictos limtrofesmunicipales.
Es esencial entender en estepunto que cada entidad territorial
searriesga en la negociacin a perderdineros provenientes de este
rubro.
El desconocimiento de lmitesinterdepartamentales o
intermuni-
cipales, en muchos casos, haprovocado un mal ejercicio de
lajurisdiccin, en donde la dotacin deservicios y el pago de
impuestos sehacen de acuerdo con identidades oconveniencias de
propietarios ygobernantes. La superposicin dereas genera que
algunos predios seencuentren aparentemente en dosmunicipios y, por
ende, exista unaconfusin a la hora de recaudar dichorubro,
provocando el reclamo de lasadministraciones en relacin con
laubicacin de los predios en disputa.
En la matriz de municipios se encontrque alrededor del 42,5% de
losconflictos intermunicipales estninfluenciados por el cobro
delimpuesto predial, lo que indica queeste rubro ejerce un papel
protagnicodentro del desarrollo del conflicto, yasea por ser su
origen o por ser suimpacto. En algunos conflictos seencontr que los
municipios asimilansu lmite fiscal como su lmite
poltico-administrativo, y en algunos casosestos dos no coinciden,
involucrandodiferencias en la ubicacin de lospredios, con la
connotacin que estotiene para las finanzas municipales.
Un caso palpable es "el prstamo depredios" en los municipios de
El Floriny La Belleza, Santander. All el conflictose origin a raz
de la creacin de losdos municipios; para ese entonces elambiente de
buenos vecinos era de granproporcin, y por esta razn elmunicipio de
La Belleza prest prediosa El Florin para que pudiera erguirse
Luz Mery Gmez Contreras
-
153 153 153 153 153Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
como municipio; pero una vez se lleva cabo el ajuste catastral
en las veredasOtro Mundo, Pujamantal, El Centro ySan Cayetano,
surgi la reclamacin porparte del municipio de La Belleza, al
verafectadas sus finanzas (Consejo deEstado, 2001).
6.2 Regalas
Las regalas8 son distribuidas como unbeneficio econmico
importante a lasentidades territoriales involucradas en laszonas de
explotacin; pero el deseo deobtener estos posibles
ingresoseconmicos ha generado ambiciones enlas autoridades de las
entidadesterritoriales, ocasionando un indebidoejercicio de
jurisdiccin. Adems, lafalta de claridad en los lmites
-lmitesarcifinios- de algunas entidadesterritoriales genera
confusin en laubicacin de reas en las cuales puedeno existen
recursos para la explotacin,lo cual crea una disyuntiva en
laadjudicacin de recursos; un ejemploclaro es el conflicto limtrofe
que existeentre los departamentos de Putumayo yNario (municipios de
Orito e Ipiales).
Infortunadamente, las regalas son unfactor preponderante en la
generacinde conflictos limtrofes, pero tambinlos conflictos
limtrofes impactan lasregalas, ya que a la indefinicin delos lmites
territoriales se suma lapugna por establecer el rea de
explotacin y, por ende, se hace msdifcil la resolucin del
problema.
Existe un comportamiento en el cual seevidencia que, a la hora
de conflictos,no necesariamente son solo dos losactores que
intervienen; una misma zonapuede llegar a tener tres actores que
sedisputan territorios cercanos a un reade explotacin de recursos.
Este es elcaso del conflicto que se presenta en elmunicipio de
Cubar:
[su] rea rural est conformada por 22veredas en total; de las
cuales 8 estnen conflictos limtrofes con losdepartamentos de
Santander y Nortede Santander, ya que administrativa-mente ellos
han suplido algunasnecesidades, como el caso del corregi-miento de
Gibraltar, La Pista, MundoNuevo, Bongota Baja, Cedeo, entreotras.
Este conflicto se ha venidoventilando por la disputa que hacobrado
gran inters ante la eventualexplotacin de los
yacimientospetrolferos del bloque Samor, delcual forma parte esta
rea (AlcaldaMunicipal de Cubar, 2004: 8).
Otro elemento de anlisis son losconflictos limtrofes generados
por latransferencia de recursos a los munici-pios y a las
corporaciones autnomasregionales que estn dentro de lajurisdiccin
de cuencas hidrogrficas oembalses, cuyo objeto sea la generacinde
energa hidroelctrica, y centralestrmicas9. Un ejemplo de lo
anterior es
__________8 Es la contraprestacin econmica que recibe el Estado
por la explotacin de un recurso natural no renovable.9 Artculo 45
de la Ley 99 de 1993. Transferencia del Sector Elctrico. Las
empresas generadoras de energa
hidroelctrica cuya potencia nominal instalada total supere los
10.000 kilovatios, transferirn el 6% de las ventasbrutas de energa
por generacin propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en
bloque seale la Comisin deRegulacin Energtica. En el caso de
centrales trmicas la transferencia ser del 4%.
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154154154154154 Luz Mery Gmez Contreras
el conflicto intermunicipal10 que existeentre Buenaventura y
Dagua, en eldepartamento de Valle del Cauca, porla presencia del
complejo hidroelctricode Anchicay; las autoridades de Daguareclaman
que han perdido un 80% delas regalas que se liquidan por conceptode
la hidroelctrica.
6.3 Transferencias
Una de las principales fuentes definanciacin de las
entidadesterritoriales est constituida por elSistema General de
Participaciones11,mediante el cual se garantizan losrecursos para
la financiacin de losservicios sociales. Para que unaentidad
territorial (departamento,municipio y distrito) participe de
lastransferencias, debe realizar sucategorizacin12. En el caso de
losmunicipios, los alcaldes determinananualmente, mediante
decretoexpedido antes del 31 de octubre, lacategora en la que se
clasifica para elao siguiente el respectivo distrito omunicipio,
teniendo en cuenta lapoblacin establecida por el DANE.
Dentro del marco de la distribucin delos recursos, la
indefinicin de lmitestiene grandes implicaciones; debeentenderse
que a la hora de extendero reducir el rea de una
unidadpoltico-administrativa se puede llegar
a un aumento o disminucin de lapoblacin de dichas
entidades,afectando su categorizacin yllevando de la mano la
reduccin delos dineros provenientes del SistemaGeneral de
Participaciones (SGP).Aqu el ejemplo es el conflicto Tulu-Andaluca,
Valle del Cauca, territoriode Alta Flor, Trazadas, Norcasia
yBarragn, que nace de la interpretacinque el municipio de Andaluca
da allmite sur, fijado por la ordenanza N.9 de 1884; un factor
determinante enel conflicto es el hecho de que la zonapresenta un
nmero de habitantesconsiderable, lo que tendrasignificancia en la
asignacin del SGP,pero, adems, esto acarrea una disputaelectoral;
se ha localizado un lmitetradicional de acuerdo con
lasinscripciones catastrales de cadamunicipio, as, el conflicto
conservael statu quo provisional, mientras sedefine; algo que llama
la atencin deeste conflicto es el hecho de que loshabitantes de la
zona votan enAndaluca y tributan en Tula.
6.4 Incidencia en el ordenamientoterritorial
La Ley 388 de 1997 define el Plan deOrdenamiento Territorial
como uninstrumento tcnico y normativo para laplanificacin, con el
propsito deordenar el territorio municipal o distrital.
__________10 Conflicto que radica en la errnea interpretacin de
las ordenanzas que crearon los municipios en disputa.11 El Sistema
General de Participaciones fue creado mediante el Acto Legislativo
01 de 2001 y desarrollado mediante
la Ley 715 de 2001.12 La Ley 617 de 2000, en su artculo 6,
establece la categorizacin para los distritos y municipios, los
cuales se
clasificarn atendiendo su poblacin e ingresos corrientes de
libre destinacin, en seis categoras.
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155 155 155 155 155Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
Comprende el conjunto de objetivos,directrices, polticas,
estrategias, metas,programas, actuaciones y normasdestinadas a
orientar y administrar eldesarrollo fsico del territorio y
lautilizacin del suelo bajo su jurisdiccin.
No obstante, no todos los municipiosplanifican su territorio de
acuerdo conlos lmites oficiales. Muchos de los queposeen conflictos
limtrofes ordenansu territorio segn el lmite que ellosconsideran
como suyo, ocasionandoen algunos casos superposicin dedichos
planes. Este es el caso delmunicipio de Cubar (Boyac),
cuyoshabitantes manifiestan explcitamenteen su POT no tener
actualmente unlmite definido con Norte de Santanderen el territorio
comprendido entre losros Cubugn y Cobara. Para ellos,el lmite
sealado como "lmiteindefinido" en los mapas del IGAC noresuelve su
condicin de dudoso, porlo cual expresan que para efectos
decumplimiento con la ley 388 de 1997 ypresencia sobre el rea en
conflictoextienden el plan hasta el lmite que ellosconsideran suyo,
hasta que el Senadode la Repblica se pronuncie al respecto.Sin
embargo, en su POT se extiendehasta el ro Cubugn (Alcalda
Municipalde Cubar, 1999: 5).
Por su parte, el municipio de Toledoexpresa en su Plan de
Ordenamiento:
En el ao 2000, la AlcaldaMunicipal de Toledo realiza todo
elproceso de Ordenamiento Territorial,incluida la restitucin
cartogrfica detoda la zona del Sarare []. Este
trabajo lleva a un replanteamientode la configuracin municipal
ydeparta-mental, por cuanto el nuevomapa municipal integra la
franjacompren-dida entre el ro Cubugny el ro Cobara, que no
aparecaintegrada anteriormente, pues lacartografa existente vena
repitiendoerrores anteriores. [] En esteOrdenamiento Territorial
seconfirma y ratifica la soberana deToledo y el Norte de
San-tandersobre la franja comprendida entre elro Cubugn y el ro
Cobara(Alcalda Municipal de Toledo,1999: 36).
7. Conclusiones recomendaciones
7.1 Conclusiones
La divisin territorial del pas, inclusodesde antes de la
Constitucin de1886, ha estado determinada porprioridades y
objetivos polticos, msque por la racionalidad funcional.
Losconflictos territoriales son, de hecho,demarcaciones realizadas
comoresultado de procesos de confron-tacin entre las lites
regionales paraconsolidar las fuerzas polticas localesy establecer
posiciones de poderterritorial.
Los problemas en la definicin de loslmites entre entidades
territorialestienen como consecuencia conflictoseconmicos,
administrativos y demarco jurdico; lo ms lamentable esque la mayora
de los conflictoslimtrofes vienen desde el siglopasado, y el tiempo
ha pasado, las
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administraciones van cambiando, perola problemtica se queda
ah.
Los conflictos limtrofes territorialesexistentes en Colombia son
de naturalezadiversa; generalmente se derivan defactores de tipo
jurdico/legislativo,econmico, social, poltico, tcnicojurisdiccional
y arcifinio. Los conflictosque se manifiestan con mayor
frecuenciavienen atados a asuntos econmicos ypolticos, y el actor
que veadesfavorecidos sus intereses por unajuste de lmites no tendr
disposicinplena para solucionarlo. Las razoneseconmicas normalmente
aparecencomo un elemento que puedeintensificar o, en algunos casos,
reavivarel conflicto.
Una tipologa recurrente es la jurdico/legislativa
(normatividad), pues lasnormas que crearon departamentos
ymunicipios, en muchos casos,describieron de manera muy
general,ambigua o contradictoria el lmite.
Los conflictos limtrofes municipalesse expresan en la
indefinicin de losmbitos de competencia de laadministracin pblica,
lo cual afectael cumplimiento eficaz de susfunciones
administrativas, polticas ysociales. Normalmente esto conllevauna
superposicin de jurisdicciones yapropiaciones territoriales de
hecho.
En las reas de superposicin dejurisdicciones, algunos predios
seencuentran aparentemente en dosmunicipios, lo que provoca
conflictos
limtrofes territoriales; lasadministraciones de los
municipiosinvolucrados cursan sus reclamos,dado que la definicin
tiene incidenciasobre el pago y el recaudo del impuestopredial.
Las regalas son un factor preponderanteen la generacin de
conflictos limtrofes;la indefinicin de los lmites genera unaambicin
de los municipios por obtenerjurisdiccin en la zona de explotacin
yas garantizar la participacin en ladistribucin de las regalas.
Perotambin los conflictos limtrofesimpactan las regalas, ya que
laindefinicin de los lmites territorialespuede provocar su
congelamiento.
La indefinicin de lmites tienegrandes implicaciones en
laadjudicacin y utilizacin de recursospara el funcionamiento y
desarrollo delas entidades territoriales, debido a queal extender o
reducir el rea de unaunidad poltico-administrativa sepuede llegar a
un aumento odisminucin de la poblacin de dichasentidades, afectando
su categorizaciny el monto de los dineros provenientesdel Sistema
General de Participaciones(SGP).
Los alcances de los conflictoslimtrofes territoriales no han
sido losuficientemente dimensionados, y sepresentan los conflictos
limtrofesdepartamentales como si no tuviesenincidencia sobre el
nivel municipal; losbordes del departamento tambinhacen parte de
l.
Luz Mery Gmez Contreras
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157 157 157 157 157Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009
7.2 Recomendaciones
Comprender los conflictos territorialesen el mbito departamental
requerirauna visin ms amplia, que considerecmo es que la situacin
en cuestininvolucra un sistema de menor nivelde la organizacin
territorial, el nivellocal (municipios), pues es all donderealmente
se viven los desdenes de notener un lmite perfectamente
definido.
En los conflictos limtrofes de tiposocial, una va de solucin
podra estarorientada al uso de mecanismos departicipacin ciudadana;
de estaforma, son los habitantes, quienesidentificados con su
territorio, decidensu demarcacin.
En los conflictos de tipo econmicocorrespondera repensarse la
forma dedistribuir las regalas, teniendo encuenta que los recursos
no renovablesle pertenecen a la Nacin y no a unazona especfica; con
una distribucinequitativa para todos los entesterritoriales, el
nmero de conflictospodra reducirse a menos de la mitad,y, en
algunos casos, la intensidad delos conflictos disminuira.
Cuando se trate de conflictosgenerados por el recaudo
fiscal(impuesto predial), podra plantearseel cambio del lmite, pues
es lapoblacin la que ha redefinido dehecho su lmite, ya sea por
identidad,por facilidad o sencillamente porqueel lmite es
disfuncional.
No se debera permitir la creacin denuevas entidades
territorialessegregadas de entidades que no poseansus lmites claros
o se encuentren enconflicto; estos hechos pueden llegara forjar
mayores conflictosterritoriales. Es preciso sanear losproblemas
limtrofes existentes antesde continuar con la fragmentacin
delterritorio.
Ante el nmero de conflictoslimtrofes, su recurrencia en el
tiempoy los largos periodos sin ser resueltos,sera preciso
considerar que elproblema pase a ser tratado por unacomisin de
demarcacin con elcarcter de permanente; quiz estodisminuya el
tiempo de la resolucinde los conflictos.
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Fecha de recepcin: 17 de noviembre de 2008Fecha de aprobacin: 4
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