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XIII SINAOP - SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
-Porto Alegre - RS, 2010
COMPARAO DE CUSTOS REFERENCIAIS DO DNIT E LICITAES BEM
SUCEDIDAS
Marcos Cavalcanti Lima / Polcia Federal / [email protected]
RESUMO
O artigo apresenta consideraes sobre o desconto obtido pela
Administrao em procedimentos licitatrios e o compara ao nmero de
licitantes participantes em procedimentos da sede do DNIT e
referente exclusivamente a obras se baseando em estudo que envolveu
vrias obras no estado de Pernambuco. Foram analisados 235 contratos
dos quais 94,83% dos contratos tm valor superior a 1,5 milho de
reais. A tendncia intuitiva de queda de preos com o aumento da
competitividade tem forte aplicabilidade a obras rodovirias. H uma
tendncia de que obras de infra-estrutura de valor global estimado
acima de R$ 75 milhes tenham baixa competitividade e
consequentemente um desconto pequeno em relao aos valores
estimados. Em mdia, quando foi verificada competitividade real
(acima de oito habilitados) foi verificada uma oferta de desconto
mdio de 37,08% dos valores estimados. Assim pode-se concluir que as
bases de dados utilizadas pelo DNIT (principalmente o SICRO) esto
58,93% acima dos custos mdios de mercado apurado por meio de obras
onde foi verificada competitividade real, principalmente para obras
de conservao/manuteno. Quanto s obras de construo verificou-se que
existe flexibilidade para desconto da ordem de 17,3% o que
indicaria preos de referncia 20,9% acima da mdia de mercado.
Palavras-chave: SICRO, DNIT, sobrepreo, preos de referncia,
competitividade
1. INTRODUO
Com a imposio da utilizao do SINAPI a partir da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) para o ano de 2003, a ocorrncia de
sobrepreos em relao ao mercado vem diminuindo em quantidade e em
valores, pois essa regulamentao legal criou um teto para os preos
cobrados da Administrao.
Apesar do SICRO no ser citado pela LDO como referncia obrigatria
de preos, desde sua implantao, em outubro de 2000, referncia para
quase todas as obras de infra-estrutura implantadas no pas.
Com a definio mais precisa dos custos de referncia e com maior
atuao dos rgos de controle (principalmente o TCU), os contratos
tendem cada vez mais a apresentarem subpreo, ou seja, desconto em
relao ao referencial.
Uma das consequncias da mudana de comportamento dos preos das
licitaes a obrigao da manuteno do desconto percentual (equilbrio
econmico-financeiro) a partir da LDO-2009 (Art. 109):
6 A diferena percentual entre o valor global do contrato e o
obtido a partir dos custos unitrios do SINAPI no poder ser
reduzida, em favor do contratado, em decorrncia de aditamentos que
modifiquem a planilha oramentria.
Outra consequncia uma maior preocupao com as metodologias de
coleta de preos, de aferio de composies de preos e de fatores que
aumentam e diminuem os custos das obras. Assim a CAIXA desenvolve o
processo de criao de composies referenciais (aferidas pela equipe
tcnica) e o DNIT est finalizando a criao do SICRO 3 que visa ter
composies e servios mais prximos da realidade.
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E nesta linha que este trabalho se desenvolve, comparando os
preos globais e o nmero de concorrentes.
2. COMPETITIVIDADE NAS LICITAES
Existe uma noo comum entre as pessoas de que: quanto maior a
competitividade maior o desconto obtido nas licitaes. Contudo
existem poucos estudos que mostrem quanto a competitividade afeta
os preos contratados pela administrao, assim, para os tcnicos
existe uma noo intuitiva da existncia deste desconto, mas no h
clareza sobre quanto realmente a competitividade afeta o valor
final alcanado pelo processo licitatrio.
Este trabalho teve como inspirao trabalho realizado Pereira que
realizou tratamento estatstico de licitaes pblicas no estado de
Pernambuco.
3. AMOSTRA DE LICITAES E CONTRATOS
Obtiveram-se os dados para o estudo por meio dos Relatrios
Finais das licitaes disponvel no site do DNIT. Pelo estudo se
concentrar em obras mais importantes e de maior valor, os relatrios
analisados so todos de licitaes realizadas pela sede do DNIT e da
modalidade concorrncia.
Foram analisados 235 contratos realizados pelo DNIT entre 2002 e
incio de 2009 exclusivamente para a contratao de obras. Os valores
contratados variaram de 147 mil a 272 milhes de reais sendo o valor
total de R$ 5.533.540.886,71 e a mdia de R$ 23.546.982,50.
Ressalta-se que 94,83% dos contratos tm valor superior a 1,5
milho de reais. Os 235 contratos tiveram de 1 a 32 concorrentes
distribudos conforme exposto no grfico da
Figura 1. No grfico nota-se que existe uma grande amostra
uniforme entre 1 e 19 concorrentes e que no h concentrao excessiva
em nenhum ponto.
Figura 1: Nmero de licitaes/lotes na amostra em funo do nmero de
licitantes.
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Para a elaborao do grfico da Figura 2, foram classificados em
ordem crescente os valores dos 235 contratos e comparados com os
valores orados pela Administrao (DNIT) e colocado em um grfico
linear-logaritmo (monolog).
Os valores orados e os valores contratados foram aproximados por
equaes exponenciais que servem para mostrar que h uma tendncia de
reduo do desconto em funo do aumento do preo global da obra. Tambm
pode ser visualizado na distncia entre as duas curvas que tende a
diminuir com o aumento do valor global dos contratos.
Esse comportamento era intuitivamente esperado, contudo notou-se
que a reduo do desconto se deu em valores absolutos, o que a torna
ainda mais significativa.
Como se tratavam de licitaes da modalidade concorrncia,
verificou-se pequena ocorrncia de valores abaixo do limite legal da
exigncia deste tipo de licitao, ou seja, 1,5 milho de reais.
Figura 2: Grfico do valor em funo da posio ordenada por
contrato. Comparao dos 235 contratos classificados do menor ao
maior valor com os valores orados.
3.1. Estudo do Tribunal de Contas de Pernambuco Uma pesquisa
elaborada por Pereira, servidor do Tribunal de Contas de
Pernambuco
(PEREIRA, 2002), que analisou 1.035 processos licitatrios num
total de recursos de R$ 215 milhes de licitaes dos anos de 2000 e
2001, comprovou a lgica de que quando o nmero de licitantes
suficientemente grande o preo da proposta vencedora
significativamente menor que o oramento de referncia do rgo
contratante (Grfico da Figura 3). Segundo o estudo, as licitaes com
poucos participantes teriam preos vencedores de 5 a 15% (cinco a
quinze por cento) superiores ao valor de referncia do rgo
contratante.
No citado estudo definiu-se um ndice Preo Custo do Contrato IPCC
como: IPCC - ndice Preo Custo do Contrato: Representa a relao entre
o valor global proposto para a realizao da obra de engenharia pela
empresa vencedora do certame
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licitatrio e o custo da obra, estimado com base nos preos
unitrios dos servios obtidos nas tabelas de preos.
Figura 3: Comportamento do IPCC em funo do nmero de
participantes classificados (Pereira, 2002).
Esse estudo conclui que: A linha de tendncia do IPCC aponta para
um ponto de corte com mdia em 5 (cinco) participantes; abaixo de 5,
a mdia do IPCC encontra-se acima do custo, em 5 participantes o
preo igual ao custo, e para mais de 5, o preo mdio proposto
inferior ao custo de tabela.
Assim como realizado pelos servidores do TCE-PE, os Peritos
fizeram levantamento de licitaes para comparar o desconto obtido
pela Administrao e compar-lo ao nmero de licitantes habilitados.
Contudo, o foco foi exclusivamente em obras de maior porte e
referenciadas ao SICRO por serem obras do DNIT.
3.2. INTERPRETAO DOS DADOS LEVANTADOS O grfico da Figura 4
mostra a relao da variao financeira do IPCC (como definido
anteriormente) e do nmero de licitantes habilitados em funo do
valor estimado da licitao. Nota-se claramente que existe uma
concorrncia maior, com grandes descontos em obras com valores
estimados de at 25 milhes de reais, que existem poucas concorrncias
com competitividade at 75 milhes de reais e acima deste valor
dificilmente o desconto passa de 6%.
Para obras com valor previsto acima de 75 milhes existem apenas
quatro ocorrncias de desconto maior que 15% (IPCC
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Figura 4: Grfico do IPCC e Nmero de concorrentes habilitados em
funo do valor estimado em milhes de reais.
Deste modo, finalmente, compara-se, no grfico da Figura 5, o
IPCC e o nmero de concorrentes habilitados em cada licitao.
Figura 5: Grfico do ndice Preo Custo do Contrato IPCC em funo do
nmero de participantes habilitados para as licitaes do DNIT.
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No grfico da figura 5, verifica-se grande convergncia com as
concluses de Pereira (2002), ou seja, a partir de 5 concorrentes h
queda no IPCC e a clara tendncia de queda e estabilizao dos preos
com o aumento da concorrncia.
Ainda pela anlise do grfico verifica-se que a linha de tendncia
mostra que a mdia do IPCC 93,85% entre 1 e 5 concorrentes, 62,92%
entre 9 e 32 concorrentes e varia quase linearmente entre 5 e
9.
A visualizao dos pontos de mediana muito importante, uma vez que
se sabe que divide em dois (metade acima e metade abaixo) as
ocorrncias de cada nmero de concorrentes. Assim, com a mediana do
IPCC praticamente constante de 1 a 6 concorrentes, conclui-se que
mais da metade das licitaes que tiveram de 1 a 6 concorrentes no
obteve sequer 5% de desconto (IPCC>95%) e que mais da metade das
licitaes com 8 ou mais concorrentes obteve mais de 30% de desconto
(IPCC
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representativo. No se observou a queda no IPCC acima de 7
concorrentes (tendncia global, que inclua conservao/manuteno).
Apenas 24,1% dos contratos possui IPCC abaixo da mdia. Nestes 20
casos, quase um quarto da amostra, a mdia de 5 concorrentes e o
desconto mdio de 17,3%, comprovando que existe flexibilidade para
descontos nos oramentos do DNIT. Nestes casos apenas 3 tm valor
prximo a R$ 100 milhes, os demais esto abaixo de R$ 30 milhes. Como
j observado anteriormente no existe competitividade nas obras de
maior porte, como evidenciado no grfico da Figura 7.
Figura 7: Grfico do IPCC em funo do valor do contrato em milhes
de reais.
O grfico da Figura 7 ainda ressalta que h uma concentrao elevada
de valores entre 0 e 5% de desconto principalmente para valores
acima de R$ 30 milhes.
Ao separarmos a amostra de obras de construo pelo seu porte
verificamos que o desconto mdio para as construes na faixa at R$ 30
milhes de 11,4% enquanto na faixa acima de R$ 30 milhes de apenas
2,9%.
Assim, pode-se verificar que as licitaes de construo de maior
porte no permitiram tanta competitividade, a permissividade na
formao de consrcios foi determinada como sendo uma das principais
causas.
Pode-se observar que houve excesso de consrcios para as obras de
construo entre empresas que tem capacidade de realizar as obras
isoladamente.
O consrcio um instrumento que visa a possibilidade que empresas
de menor porte possam ser habilitadas e tenham capacidade tcnica e
financeira para realizar as obras e competir com as de maior porte.
No seria admissvel que as maiores empreiteiras do pas criem
consrcios entre si para participar de obras de tcnica e custo
relativamente usuais.
Estes consrcios s seriam possveis em obras nicas, estratgicas e
que escapassem capacidade individual destas grandes empresas.
Alguns casos se destacam pelo porte e quantidade de consrcios.
Em um determinado lote, 6 consrcios e uma empresa foram
habilitadas, estes consrcios eram formados por 18 empresas (a
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maior parte empresas grandes e conhecidas). Se as empresas
apresentassem propostas isoladamente a competitividade subiria de 7
para 19 ofertas.
Assim sugere-se que os consrcios, de uma maneira geral, s sejam
admitidos quando a empresa, comprovadamente, no tiver capacidade
econmico-financeira de suportar o contrato.
5. CONCLUSO
A tendncia intuitiva de queda de preos com o aumento da
competitividade tem forte aplicabilidade a obras rodovirias.
H uma tendncia de que obras de infra-estrutura de valor global
estimado acima de R$ 75 milhes tenham baixa competitividade e
consequentemente um desconto pequeno em relao aos valores
estimados.
Em mdia, quando foi verificada competitividade real (acima de
oito habilitados) foi verificada uma oferta de desconto mdio de
37,08% dos valores estimados. Assim pode-se concluir que as bases
de dados utilizadas pelo DNIT (principalmente o SICRO) esto 58,93%
acima dos custos mdios de mercado apurado por meio de obras onde
foi verificada competitividade real, principalmente para obras de
conservao/manuteno. H de ser verificar se parte do desconto das
obras de conservao ou manuteno so irreais, sendo resultado de
prticas fraudulentas na execuo ou fiscalizao, relacionadas simulao
de servios.
Quanto s obras de construo verificou-se que existe flexibilidade
para desconto da ordem de 17,3% o que indicaria preos de referncia
20,9% acima da mdia de mercado. Tambm verificou-se que nas licitaes
para construes acima de R$ 30 milhes h pouca competitividade e o
desconto mdio foi de apenas 2,9%. A permissividade na formao de
consrcios contribui com a falta de competitividade em obras de
maior porte.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
PEREIRA, G. P. C., O mercado da construo civil para obras
pblicas como instrumento de auditoria: uma abordagem probabilstica,
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Pernambuco, Recife,
Outubro 2002.