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COMENTAR IOS SOIlR E LA LEY ORGA NICA CONSTITUCIONA L DE BASES
GENERALES
DE LA ADM INISTR ACION DEL ESTADO
ANA MAR IA CARet:\ H\/{ZUAITO Lniversidad d e eh llc
Recientemente el Tribunal Constitucional ha uictado un fallo
refe-rcn te l la const itucion3lidad del proyecto de l.ey Orgdnh ..
:a Constitl.i" donoJ sobre 8ast'.~ (;elleroles de la Administracin
del Estadn l .
La aCluaJi da d del tema constituye un estmulo para Ju nnular en
estas Jornadas de Derecho Pb}jco algunos comentarios
introduc-rnrios que nos permitan dar una vi sin glo bal del tratami
ento que el legislado r orgnico o torg a esta male ria tan signifi
ca t iva para el desarrollo de la funcin pblica admin istrativa,
AsimimIo, nos refe-riremos a algunos aspectos precisos de la
normativa que estimamos de inters destacar ..
La Ley Orgnica Constituciona l tic Bases Generales de la Admi-ni
stracin del Estauo consta de cincuenta y cuatro art cu los,
disrri-huidos en tres ttulos. El Ttulo 1 contiene las :--Jannas
Cenerales (artculos lOa 17) y el Ttulo Il la s Nornlas lspccial cs
divididas en dos parrafos: uno re ferente a la organizacin r
funciona miento de los o rganos p b licos ad min istrativos,
(artculos IR a 44) y utro relativo a la ca rrera funcio naria (art
culos 45 a 53). El Ttulo final co ntiene un articulo deroga torio,
del artculo 50 tlel D.L. NO 2.345/ 7H Y del D.L. ~o 3410/80. un
artcul o fina l relativo a la fecha de entrada en vigencia !.le la
ley, y un artculo tramito rio que delega facultades al Presidente
de la Repblica sobre detenn intldas materias.
1. NORMAS (;ENERALES DEL PROYECTO El artculo JO radica 1:1
funcin de go hie rno y administ raci n del Es-
El fallo se dict el 2 dc- octubre de 19R6 y la le}' orgi.nic
constitucional fue publicada el 5 de diciembre de 1986.
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tado en el Presidente de la Rep blica , quien la ejerce co n la
co la-boracin de lo s 6rganos quc establezca n la Constitucin y las
leyes. Reitera esta nurma lo dispuestu por I:i Ley l:undamen tal de
19802. Se fonllu la , adems, u n cl..mcepto de Administra ci n del
Estado que se caracteriza por m ampltud ya que co mprende no slo
los minis-terio s, intendencias, go bernac iones. rganos y
servicios pblicos, sino que tam bin la Contralo r a (;eneral de b
Repblica , e l Banco Cen tral. las FF.;\ A. y las Fueo .as de Orden
y Segurdad I ~blica , las Munidpaltdades, y fi nalmelll e las
empresas p blicas creadas por ley.
Se in dica camu fi n de 1:J Administracin de l Esta do esta r al
ser I'icio de la comullidad, ate/ldicndo /os I/ el"(!.~lad('s
pblicas ,m fo nllu col/tinlta y p ermal/('1Ilc (artculo 30 in cisu
IU), pero con Ulla limi. tacin : garan tiza r ulldecuada aulOll o
lll i a de los gmpos ill tenl/cdios (art icu lo 3 inciso 20 ) : con
lo que se ad hiere al princ ipiu de subsidia riedad cort '\
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normas so bre la conducta funcionaria y la observancia del
principio de la prob idad administ rativa que implica una crmduCfIl
jimciona-ria moralmente intachable JI una entrega honesta y leal al
desempeiio de SIl cargo. eDil preeminencia del m eres pblico sobre
el pdvado (art culo 7), disponindose la obligacin de control
permanente de parte de las autoridades y funcio narios fa cultados
para elabo rar pia-nes () dictar normas (artcull) 11 0) , tanto
para el cumplimiento de los planes cumo para la aplicaci()n
concreta de las norm as . El control jer rquico de he extenderse al
cumplimiento eficaz de los fines per-segu idos y a la legalidad y
oportunida d de las actuaciones (art culo 100 inciso ~O )_
Las no rmas procesales administrativas se describen
principal-menle en los art iculos 8 y 9_ As, se determina que los
actos
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la Administracin del Estado para realizar cualquier actividad
pol-tica dentro de la Administracin y de usar su autoridad o cargo
en fines ajenos a rus funciones.
1I. NORMAS ESPECIALES
A diferencia de las nonnas generales que son aplicables a tods
las entidades comprendidas dentro del concepto amplio de
Administra-cin del Estado definido en el rtculo l0, las
disposiciones especia-les, relativas a la organizacin y
funcionamiento de los Servicios y a la carrera funcionaria, slo son
aplicables a los ministerios, intenden-cias, gobernaciones y los
servicios pblicos creados para el cumpli-miento de la funcin
administrativa. Quedan, en consecuencia, excluidos en la aplicacin
de estas normas la Contralora General de la Repblica, el Banco
Central, las FFAA. y las FUCl'7.as de Orden y Seguridad Pblica, las
Municipalidades y las empresas pblicas creadas por ley. Estos
organismos se regirn por las normas consti-tucionales pertinentes y
por sus respectivas leyes orgnicas constI-tucionales de qurum
calificado, segn corresponda.
A. ORGA~IZACIO~ y rc:-.cro~AMIFNTO (ARTlCCLOS 18U a 44 j El
prrafo 10 de las normas especiales regula la urganiztcin y
funcionamiento de lus rganos citados precedentemente.
No formularemos una descripcin lata de los rganos en referen-cia
sino que slo indicaremos, a modo de muestreo, las entidades
administrativas llue contiene el pruycctu y bs materias llue
respec-to de cada una de ellas regula, para referirnos,
posteriormente, a algunos aspectos precisos del proyccto llue nos
interesa destacar. Se regula, entonces, la organizacin y
funcionamiento de los si-guientes rganos phlicos administrativos y
las siguientes materias
1. Ministerios.- Concepto de Ministerio (artculo 190 inciso l0):
funciones (artculo 190 inciso 20); concepto del crgu del ~1inistw
de Estado (rtculo 20D); cargu de exclusiva cunfianzt del Presi
dente de la Rephlica y requisitos ele designacin (art C\l1o 42 U ),
2. Subsecretarios: Concepto y funciones del cargo de
Suh-secreta-rio (artculo 21 ()), suhrugancia (art culo22U ). 3.
Secretarias Regionales /I.finisterialcs: Se consagra su existenCJa
como rganos desconcentrados tcrritoriallllcnte a cargo de un
Se-cretario Regional Ministerial (artculo 230). En la organizacin
de
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- los Ministerios, de las Subsecretaras y Secretaras Regionales
Minis-teriales slo podrn existir lo~ niveles jerrquicos de Divisin,
Depar-tamento , Seccin y Oficina , considerando la importancia y eJ
volu-men de trabajo que signifique la respectiva (uncin (a rtculo
240 ). 4. Servicios Pblicos: Concepto de servicio pblico y su
dependen-cia (artculo 25 y 27); concepto de servicio pblico cent
ralizado (artculo 26 inciso 20); concepto de servicio pblico
descentralizado (articulu 26 inciso 30); jefatura del Servicio
Pblico, denominacin y funciones (a rtculo 28 incisos 10 y
20);Consejos u rganos co legia-dos (art culo 28 inciso 30);
indicacin taxativa de los niveles que pueden esl
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elusiva confianza y requisitos de de"ignacin (art culo 42 inciso
2). 6. Gobernadores: Se atribuye el go bierno y la administracin
,"upe-rior de la provincia al gobernador (artculo 40); atribuciones
del Gobernador y facultad para dclegar facultades (art culo 41 0 );
el gobernador, cargo de exclusiva confianza y requisitos de
designa-cin (artculo 420 inciso 20). L.a normativa que regula los
cargos de Jntendente y Gobernado r es de carcter general y reitera
las disposiciones que al efecto esta-blece la Constitucin Poltica
en los artculos 100 , 102, 105 y 106.
Finalmente, las nOffilas especiales autorizan la delegacin del
ejercicio de las atribuciones y facultades propias J e los rganos
precitados indicando las ca racterst icas y limitaciones de tal
de-legacin (an culo 43).
Antes de concluir esta hreve rese a del primer prrafo del Ttu-lo
J de la ley orgnica, debemos destacar que la nica disposicin que el
fallo del Tribunal Constitucional declar inconstitucional es la
segunda parte del inciso 10 del artculo 390 que, despus de sel'iala
r que el Cunsejo Regional de Desarrollo ser un rgano ase-sar del
Intendente. dispone: f,o anterior es sin perjuh:io de lus
Ju-cultades deciSQrias que lu ley asig1/(! al Come;o Regional de D
e,'ifJ -rrollo. Transcri bimos, a continuacin, las consideraciones
que tuvo en vista el Tribunal Constitucional para declarar la
incoTl s-titucionalidad del proyecto:
330
La referencia a "la h:y", sin ningn cali/icaripo adicio-nal,
debe e/ltenderse a la le)' t:omn u ordinaria que COIlS-ti tuye la
regla general de fa nOn1wli"a c.:o l1s1iluciona/: 160: Que el
Off/culo f02, inciso final, de la Carla Funda-mental prescribe:
"Los cOl/se;os regionales tendrn las de-ms atn'lmciones que les
sellalen la Constitucin y 10 ley' : Un primf!r a/uilisis de este
pr('cepto, de acuerdo a su tenor li leral y eOIl prescindelU:ia del
resto de las (/isposicimu:s que se rejieren al eOllse;o regional de
desarrollo. canduCt: a pemar que las atn'bllciones de dicho consejo
.wm pro-pias de ley comn, ya que Se emplea la palabra "ley" en
sentido genrico ;
1 JO: Que, sin embarKo. el ar ticulo 101 . inciso Jinai, de la
CortSlitucil1 reserva, COII gran amplih4d, u una ley org-
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nica constitucional detenninar, "atendidas las caracte-rticas de
cada regin, el nmero, fonna de designacin y duracin en el cargo de
los miembros del consejo, y lo re/atil,o a su organizacin y
fimcionamiento y los casos en que los integrantes de ste, que sean
funcionados p blicos, tendrn derecho a roto':
180: Que el contexto de los incisos finales de los articu los
101 y 102 antes transcritos, se infiere que el constitu-ycnte
rcsen' a una ley organica constitucional este con-junto de
materias, .va que no resulta lgico resolver que su intencin haya
sido excluir de una nonna de este ran-go las atrihuciones del
consejo regional de desarrollo que, precsamente, detemzinarn el
mbito de accin de este ()rganu, en circunstancias que resena a ella
el nmero, for-ma de designacin y duracin en el cargo de sus
miem-hros, su organizacin y funcionamiento y, en fin, otras
materias de menor signifcacin. En suma, la debida corres-pondencia
)' armona que debe existir entre los distintos preceptos de la
Carta Fundamental lIel'Q a la ineludible conclusin que es propio de
ley orgdniL'a constitucional detennillar las atribuchmes del
consejo regional de desa rrollo: lijO: Que, ell cO/1secu(!JIcia, la
segunda parte del inciso la del art.u!o 39 del proyecto remitido es
inconstitucional, por cuanto 'ulnera el inciso jinal del artculo
102 de la Carla Fundamental al estahlecer que corresponde a la le}'
ordinaria o comn dererminar las facultades decisorias del consejo
regional de desarrollo.
Pensamos que cabe explicar estas mismas consideraciones para
ex-plicarnos que el Tribunal Constitucional no haya objetado la
des-concentracin Territorial ue los Ministerios mediante Secretaras
Regionales y de los servicios phlicos mediante Direcciones Re
gionales (artculos 230 y 300 inciso 20), a pesar de que el artculo
103 de la Constitucin Poltica dispone que La ley contemplar, con
las excepciones que procedan, la desconcentracin regional de los
Ministerios y de los senicios phlicos y los procedimientos qlle
pemlitan asegurar SIl debida coordinacin y facilitar el ejerci-cio
de las facultades de las autoridades regionales.
331
- Es evidente que el Tribunal Constitucional estim que la ley a
que se re fiere el art culo 103 no de be entenderse como ley comn u
ordinaria sino como la ley orgnica constitucional a que al ud" ,,1
hirno inciso de l art cu lo 101 de la Constitucin Poltica y que ,
en consecuencia, a sta le corresponde dispon er la desconcentr
-
9 Y 10 del artculo 320 de la Constitucin Poltica. No nos pare-ce
elara la nonna por cuanto es difcil precisar a qu dos primeros
niveles jerrquicos se est refiriendo: Director y Sub-Director?,
Director y Jefe de Departamento? ..
El fallo del Tribunal Constitucional determin, en relacin con
esta materia, que es a la ley comn u ordinaria a quien compete
otorgar a detenninados empleos la calidad de cargos de la
exclu-siva confianza del Presidente de la Repblica segn 10
dispuesto en el artculo 32 NO 12 de la Constitucin y se estara
imponien-do "una limitacin a dicha ley al establecer que sta slo
podra conferir dicha calidad a empleos que correspondan a los dos
pri-meros niveles jerrquicos del respectivo rgano o servicio"
(Con-siderando NO 12). Sin embargo, el Tribunal Constitucional
con-cluye estimando que esta nonna pertenece a la ley orgnica cons
titucional y no merece reparo constituonal, por cuanto ella versa
sobre una materia que de suyo es propia de la organizacin bsi-ca de
la Administracin del Estado y, al mismo tiempo, contribuye a
garantizar la carrera funcionaria, maten"a que la Constitucin en
j(Jmw concreta le encarga a la presente ley (Considerando NO
13).
Hecha esta resea muy general de la ley orgnica constitucio-nal
sobre bases de la Administracin del Estado, abordaremos el anlisis
de dos materias precisas: el concepto de Administra-cin del Estado
y la carrera funcionaria.
lII. CONCEPTO DE ADMINISTRACION DEL ESTADO La ley fonnula el
siguiente concepto de Administracin del Es tado, en el segundo
inciso del artculo 10:
La Administracin del Estado estar constituida por los
Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los r-ganos y
sen'icios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin
administrativa, incluidos la Contraloria General de la Repblica, el
Banco CentraL, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pblica, las Municipalidades y las empresas pblicas
creadas por ley.
La disposicin transcrita es un concepto amplio o genrico asimi
lable a lo que hoy se entiende por Administracin del Estado, que se
diferencia del concepto de Administracin Pblica por estimar-
333
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se este ultimo ms restringidu, limitado a un campo ms rcdu..:i
d;,;; como es la Adminisnacin centraliL.auli.
Las distintas interpret:H.: iones que pueden dlI"~e las expresio
nes AdminiSTracin del Ftado y Administracin Ph!iCil fu e ubjt: -to
de numerosas diverge nc ias de op iniones dunlllt e la nanl l~ c i
( i n del proyecto de ley, y asi lo seal:! el fallo del Tribun al
Co nstitu-cion al (Considerando \io 4)
La difi cultad se remon ta a la Co nstitucin Po ltica de 1925
que en su artculo 4 50 inci so 30 usaba el trmuw AdminiHratin
Pblica para referirse n ic
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m(n(stracin Pblica. Planteada la divergencia, el Tribunal
Cons-titucional ha concluido que ambas expresiones son sinnimas y
en su sentido ms amplio y genrico. El fundamento est dado en el
COllsiueranuo NO 5 del falle del Tribunal Constitucional que
se-11ala que /lO resulta justificado pensar que el cO/lstituyente
('ncar-gara a una ley orgnica constitucional fa regulacin de la
organi-zaci/m hsica de slo una parte u sectur dc la Administracin
de! Fstadol' I:'xcluvera a otra, ya que la razII para entregar esta
malcria a l/na Ic.r de este rango es la misma en /lila y otro caso,
!IO resultando lgico, entOl/ces. CI/ tnninos fiencrales,
sometc!"-las 11 110/"llWS lcgales de distinta naturaleza, habida
cOlISidcracin que donde c.'{lste la misma razn dehe existir la
misma disposi-ei/m. A igual (,ollclusi6n cOl/l/na, el esplrilu riel
conslituyenre al cOl/sagrar ('11 lIuestra normatil'a juridica las
leyes orgnicas conS-titucionales COtllO WI todo an(nico y
si.\[(:/Illo cuyo objeto es desarrollar los preceptos de la Carla
Fundamental en dctenni-I/adas materias, puesto que tales
camclerricas se pierden si se re-.wll'icra qlle la OIgallf:::aci/m
hsica de fa Admil/istracin Pblica, '.\'tricr(! SCIISU ". queda
entregada a una ley de r!.\W l1illllrale:a y el resto de los
senieios y organismos quc intcgran la Administracin del Lstado
Ji/era propia de una ley ordinaria o comll/,
Sin embargo, determinado~ organismos incluidos en el concepto de
Administracin del .Estado quedan posteriormente excluidos de la
aplicacin de las nornlas especiales (Ttulo Jl) del proyecto de ley
orgnica constitucional, relativas a la organizacin y
fun-cionamiento, atendido a que por su especial naturaleza, la
Cons-titucin PoI tica regula $U organizacin bsica como es el caso
ue las 1:,AA. y las fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, o en-carga
su reglamentacin a leyes orgnicas constitucionales espe-ciales como
es el caso de la Contralora General de la Repblica, el Banco
Central y las Municipalidades, o, se la entrega a una ley ue qurum
calificado como debe ser la que legisle sobre las em-presas pblicas
que desarrollen actividades empresariales.
En consecuencia, las nonnas generales del Ttulo J de la Ley
Orgnica Constitucional sern aplicables a todos los organis.mos que
integran la Administracin del Estado. segn su sentido am-plio, pero
las nonnas especiales del Titulo 11, relativas" la orga-nizacin y
funcionamiento y " la carrera funcionaria, no se aplica-rn a las
entidades sefialauas en el prrafo precedente.
Estimamos que el fallo del tribunal Constitucional ha sido
escla-
335
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recedor en cuanto precisa en dcfir"litivJ los conceptos y
concluye con las divergencias planteadas en torno a ellos. Sin
emhargo, en relacin con el concepto genrico de Administracin del
t"stado contenido en el artculo 10 debemos manifestar que no parece
en absoluto afortunada la inclusin de la Contralora General de la
Repblica como organismo integrante de la Administraci/m dd Estado,
por varias razones que pasamos a exponer.
El artculo 24 de la Constitucin Poltica entregJ al Presidente de
la Repblica, en su calidad de Jefe del EstJdo, la funcin de
Gobierno y Administracin del Estado y su aulOridad se exliwdc a
lodo manlo tiene por objeto la consenacin del orden pNico en el
interiur.1" fa seguridad externa de fa Repblica. de acuerdu cun la
Constilucin y fas leyes. Para el uesempeo de tal funcin el
Presidente cuenta con los l\.-1inistros de Estado que son sus
colaho-radores directos e inmediJtos en el gobierno y Jdministracin
del Estado (artculo 330 ). La orgJniacin bsica de lJ
Adminis-tracin. Pblica, segn sealJ el artculo 380 de la Constitucin
Po!tic.J, estar determinada en una ley orgnica constitucional. Es
decir, el Presidente de la Repblica parJ reJlizJr la funcin
administrativa que le asigna la Constitucin, cuellta con una vasta
y compleja organizacin.
La funcin legislativa radica, como sabemos, en el Congreso
Nacional que se compolle de dos ramas: la Cmara de Dipurados y el
Senado. Ambas concurren a la fnnacin di: las feyes en cun-fomdad 11
es/a CO/lstitucin y tien('n la.\" dems atribuciones q1le ella
establece (Constitucin Poltica artculo 42). Una ley orgni-ca
constitucional deber regular las materias relativas al Congreso
Nacional que sef1.ala la Constitucin Poltica 4 .
La funcin jurisdiccional corresponde a los trihunales. El
ar-tculo 730 de la Constitucin Poltica establece que la facultad de
conocer las causas chiles y cn"m inales. de resolrcrlas y de ha cer
ejecutar lo juzgado, pertel/ece exc{lsl'atnenle a los tribuna-les
estahlecidos por la le)'. Una ley orgnica com.titucionJI debed
determinar su organizacin y funcionamiento.
Del mismo mouo, la funcin contralora la ha radicado el
cons-tituyente en la Contralora General de la Repblica, la que se
de-fine en el al1culo ~no de la Constitucin:
4 El Anteproyecto de Ley Orgnica Constitucional relativo al
Congreso Na-cional fue dado a conocer a la prensa por el Ministro
del Interior, el 22 de junio de 1986,
336
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Un orgtlllmo (J1/ 10tWII/V L'OH el nomhre de Contralorio General
de la Rephlil.:a ejercer el control de la legalidad de los actos de
la .4dmi1/i.~tracin. Jiscali:ar el ingresu )" la i1ll'Cfsin de los
[olidos del Fisco, di' las munidpa-lidan y de lv s CI/uis organ
ismos y sen'icios que deter-minen las l(res; examil/ar y juzgar las
cuernas de las penol1as que tengan (J su cargo biel/es de esas
entidades .
!~ .'ar la contahilidad gt'llerai de la lVacin. y desempe liar
{as dem.\ jillu:iolles que le encomiende la ley oro gn ica
cOl/Stirucional r('spccril'u.
La Cont r;llo r ia , rgano de rango co nstituc io nal es por
uelinici n, Ull JrgaJ/i~lI/() uull1ol1l0. :'-Jo est sujeto a
depende ncia alguna ni siqu iera a la del Presidente de la Hep blc;
, quien de be desig nar al Con tralor General co n acue rdo del
Scnado adoptado por la mayora dc sus miem bros en eje rc icio, pero
quitm , por dispo sicin ;O tlStilucional, es illallwl'h!t~ en su
cargo (artculo 870 in-ciso 20 )5. No se observa, en consecuencia,
uependencia ni vincu-lacin jer: rquica de ningn mucn con el rgano
en el cu :!] el co ns titu yen te radica la funcin i:ldminist
rativa, cual es , el Presidente de 1:) Rep bli ca.
Por lo dems la le y en a n ~ lisi s excluyc, como se indic precc
dcntc menle, a la Conlralor ia Gelle ra l y otras institu ciones
del ambito de la ley a rga llic:"! co nst it ucional en cuanto a su
rcgul
-
Por otra parte, la naturalc.a de las funciunes que le asigna la
Constitucin coloca a la Contralora en un plano prevalente en
relacin con los rganos administrativos. La funcin de cuntrol y
fiscalizacin, claramente sealada en el art culu 07 tramcritu se
extiende a toda la Administracin del Estado. EspecfIcamente. en 10
referente a la f1scalacin del ingreso e inversin de los fon-dos, la
nunna iIlcluye al Fisco, Municipalidades y los dWlIis orga-nismos y
scn'cos que detcnllnan {as leyes, con lo que le reconoce
constituciunalmente amplia extensin a sus facultades COlltraloras
lJ _
La Contralora General de la Repblica es un organismo
cons-titucionalmente autnomo, nu est sumetidu a la dependencia
jerrquica del Presidente de la Repblica, no colabora con ste en la
realizacin de la funcin administrativa. Cumple, en camhio. en forma
autnoma, la funcin de cuntrol de la juridicidad de los actos de la
Administracin y de fiscalizacin, funcin que es distinta a la funcin
de la administrativa destinada a satisfacer de modu permanente y
concreto las necesidades de la comunidad.
Por as razones expuestas, estimamus improcedente la indusj('lIl
de la Contralora General de la Repblica como parte de la
Admi-nistracin del Estado. Por su carcter autnomo y la naturale/".a
de sus funciones, se rige por la Ca nstitucin Poltica y su propia
ley orgnica constitucionaL
TV. LA CARRERA FUNCIONARIA Recogiendo la experiencia de pases
europeos y el Derecho Com-parado, se han ido dictando en Chile
durante las dos ltimas J-cada s, una serie de disposiciones legales
tendientes a implantar la carrera funcionaria 7. Sin embargo, se
careca hasta ahora de un texto normativo nico que contuviera los
principios esenciales
6 Vid. Daniel A .. Manuel. J.u. Organizacin Admin/straOl'O NI
eh/k ob. t., pig. 63. El profesor Daniel sostiene que en un;
perspectiva global podra distinguirse. a lo ms, entre una
administracin aCf/'a o de gr'stilI, dependiente del o relacionada
eon el Presidente de la Repblica-y una administracin
jiscalizadofll, atribuida y realizada por la Cntralorll Ge-neral de
la Repblica. Pero en un genuino senrfdo cOI1Sfiruciollal. la
Con-tra/aria Gral. de la Repblica no esta inr:!uida en la
Adminisrracin del llstado a (1/./1' se refiere el arliculo 24 de la
Carla Fundamental, pg. 65.
7 D.L. NO 249/1974; D.L. NO 1607 Y 1608/1976; D.EL. NO 90
Hacien-da/I977.
338
- en forma sistematiz
-
del proyecto, caracteriza a la (uncin pblica comu una funcin de
carcter tcnico, profesivnal y jerarquizado. El art culo 480 inciso
30 establece que los fllflcioltario.~ pblicos slo podrn s(!r
destinados a jiU/cones propias del empleo para el cual han sido
designados.. Por su parte, el i.nci~o cuarto del mismo articulo
dispone que los fu ncionarios pbliL'OS podrn ser designado)' en
comisiones de servicio para el descmpe110 de 1m dones ajenas al
cargo, en ('/ mismo rgano o st:rvido pblico o en otro distinto. y
con tina estableciend() que las comisiones de servicio /w pu-dran
siglliji'car ('1 desempdfo de funciones de inferior jerarqu fa a
las del cargo, o ajenas a los (,'of/ocimiefllos que .vrc requ!re o
al servicio pNico. Por ltimo, el artculo 520 establece que a
funciones anlogas. q lH' imparten responsabilidades semejantes y se
ejerzan en condiciones similares Sr! les asignen iguales
retri-buciones.
Las nomIaS indicadas nos penniten conclui r sin lugar a dudas
que el legislador orgnico ha considerado requisitu sine qua non la
adecuada descripcin y evaluacin de lus ca rgos o empleos segn las
funciones que le corresponda en cada caso realizar para el
cum-plimiento de sus fines. Slo as podran tener sentido y real
apli-cacin las disposiciones sealadas en el prrafo preceden lc.
2. RECLtJTAM[ EI\'TO y SELECC rON El sistemIJ de reclutamiento y
selec:cjfl debe operor wbre la hase del conocimiento tcnico, La
eficacia del trabajo admillisrralh'o depende, en definitiva del
personal que lo realiza 10. Las pautas de seleccin deben ser
conocidas, objetivas, relacionadas exdusiva-m ente con la idoneidad
para cumplir la funcin asignada al cargo, evitando discriminaciones
arbitrarias.
Este principio se consagra en la ley por cuanto el ingreso ell
calidad de titular se har por CO/lcurso pblico)' la seleccin de los
postukmtes se ejCccuar median le proc:edim ient().~ tcnicos.
imparciales e idneos qu.e aseguren una apreciacin ob/eril!a de sus
aptitudes y mn"tos (artculO 460)] 1.
10 Vid_ nuestra Consideraciones docrrinarias sobre las bases de
la Adminis tracin del Estado. En Revista de D Pblico, NOs 29-30.
1981, FaCilitad de Derecho, U_ de Chile, pg.~_ 182 Y ss_
11 Disposici6n semejante en artculos 18 y [9 del Estatuto
Administrativo O.EL NO 338/1960_
340
-
3. LA I:.S TAHILIDAD EN EL CA RGO
La seguridad en el empleo es una de las bases que mejor
garanti-zan la carrera funcionaria y el eficiente descmpefto de la
funcin, la que debera siempre realizarse en forma independiente de
las presiones polticas provenientes de la renovacin peridica de los
gobernantes. Respecto de este principio cabe fo rmular dos
salvedades. En primer lugar, que ex isten cargos que escapan a los
empleos de ca rrera a los que no es aplicable el principio que es
tamos tratando . Tales son los cargos de exclusiva confianza del
Preside nte de la Repblica, cuya designacin y remocin del
fun-cionario en el cargo depende de ste solamente, y cuya calidad
de tal es oto rgada por ley (artculo 32 N0 12 Constitucin Poltica).
En segundo lugar, estabilidad no equivale a inamovilidad, en
con-secuencia el funcionario de carrera que incurre en causal de
eli-minacin puede ser destituido de su cargo de acuerdo al
proce-dimiento previamente establecido.
El art culo 48 de la ley recoge este principio al estab lecer
que el personal gozar ele estabilidad en el empleo y slo podr cesar
en l P[)f: a) renun cia voluntaria debidamente aceptad;, ; b)
jubila-cin; y c) causa lega l basada en su descmpe 'to deficien te
, en el incumplimiento de sus obligaciones, en la prdi da de
requisitos para cjert:er la fun
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por el postulante, sin perjuicio de la experiencia acumulada
du-rante el transcurso de su desempei'lo laboral que se traduce en
otro factor que comnmente se considera, tal es la antigedad en el
cargo.
Para medir el nivel del desempeno del funcionario es preciso que
ste sea sometido a calificaciones peridicas, establecidas sob re
bases tcn icas conocidas y objetivas.
La ley funda la carrera funci onaria en tres elementos: el
m-rito, la antigedad y la idoneidad de los funciona rios. Para
medir estm. factores existirn: " procesos de calificacin objetivos
e im-parciales" (art iculo 47 inciso 20).
Las promociones se efectuarn mediante ascenso en el respec-tivo
escalafn o por concursos (artculo 470 inciso 30).
En relacin con las calificaciones, se contempla la existencia de
un Reglamento que deber establecer un procedimiento tle caracter
general , que asegure la objetividad e imparcialidad de la
calificacin, y debiendo adems llevarse una huja de vida por cada
funcionan'o, en la wal se anotarn sus mritos y deficiencias
(ar-ticulo 490 inciso 10).
la calificacin se considerara para decidir sobre [fes aspectos
de la vida func ionaria: el ascenso, la destitucin y los estmulos,
en la forma que establezca la ley . Las decisiones que al respecto
adopte la autoridad administrativa podrn siempre impugnarse
mediante el recurso de reposicin ante el mismo rgano o, cuando
proceda, el recurso jerrquico ante el superior co rrespomliente.
Tales recu rsos estn consagrados en las normas generale s del
pro-yecto (artcul o 9).
5. ADIESTRAMIE NTO \' CAl'AC ITAC(ON La capacitacin no slo es un
requi sito de la carrera funcio naria sino que adems una necesidad
imperiosa surgida del medio tec-nolgico y cada vez ms especializado
en que se desenvuelve la Administ racin del Estado. Se estima que
es un debe r del Estado crea r los medios y proporcio nar los
recursos necesa rios para la ca pacitacin y consecuente progreso de
los funcionarios.
La ley orgnica constitucional contempla, en su art culo 500, la
elaboracin de programas nacionales, regionales o locales de
capacitacin y perfeccionamiento en el desempeno de la funcin
pblica. Encomienda a )a ley o rd inaria la posibilidad de "exigi
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como requisito de promoclOn ascenso el haber cumplido
deter-minadas actividades de capacitacin o perfeccionamiento"
(ar-tculo 500 inciso 30 ) la posibilidad de otorgar becas a los
funcio-narios para capacitarse a travs de cursos especiales
(artculo 500 inciso 50). Ms an, se dispone que los recursos
necesarios para los fmes indicados sern considerados en el
presupuesto de la Na-cin, ya sea globalmente o por organismos.
6. \ IGU \L TRABAJO IGt AL KEM UNERACION
La inclusin de los cargos en la escala de remuneraciones debe
aten-der exclusivamente a la naturaleza de la funcin asignada al
em-pleo, de modo que funciones similares deben ser remuneradas en
fOTIlla tambin similar, independientemente del servicio donde est
ubicado el cargo. Es este un principio elemental para evitar
desigualdades arbitrarias y eventuales injusticias. El artculo 52
de la ley recoge claramente esta idea estableciendo que en los
sis-temas legales de remuneraciones deber considerarse el principio
de que a funciones anlogas, que importen responsabilidades
se-mejantes y se ejerzan en condiciones similares, se les asignen
re-tribuciones y dems beneficios econmicos.
Sin duda el proyecto de ley orgnica constitucional ha
con-siderado Jos principios fundamentales de la carrera
funcionaria, algunos ya se contemplaban en el D.F.L. NO 90 con
excepcin del nfasis en la capacitacin y perfeccionamiento, sistema
de becas y recursos que deber contemplar al efecto el presupuesto
de la Nacin. Pensamos que es mrito de la ley el sistematizar,
ordenar y reconocer en un texto nico las bases de la carrera
fun-cionaria. El resto deber regularse a travs de las nnonas
estatu-tarias que establezca la ley siguiendo las bases indicadas
por el legislador orgnico de conformidad con el artculo 380 de la
Constitucin PoI tica. As, quedarn derogadas las disposiciones
legales que contravinieren la nueva normativa, debern adecuarse las
existentes y dictarse las nuevas normas destinadas a dar vigencia a
lus referidos principios de la ley urgnica constitucional.
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