Civiele diplomatie, democratie en ethiek

Ralph Sprenkels en Chris van der Borgh

Van der Borgh, C., Wederopbouw in Chalatenango, El Salvador. Ontwikkelingsorganisaties in een naoorlogse maatschappij (Amsterdam 1999).

Van der Borgh, C., 'Triple Transition and Governance in El Salvador', in: J. Demmers e.a. (eds.), Good Governance in the Era of Global Neoliberalism: Conflict and Depolitization in Asia, Africa, Latin America and Eastern Europe (Londen en New York 2004).

White, A. El Salvador, Nation of the Modern World (Londen 1973).

© Tammo Hoeksema

98 SIM Special 33

Hoofdstuk 6

Civiele diplomatie, democratie en ethiek

Marlies Glasius

Het is algemeen erkend dat niet-statelijke actoren een belangrijke rol hebben gespeeld in internationale onderhandelingen over bijvoorbeeld het Internationaal Strafhof, het Landmijnenverdrag en de kwestie van AIDS-medicijnen in de Wereldhandelsorganisatie. Maar waarom hebben staatsvertegenwoordigers dit toegestaan en soms zelfs aangemoedigd? Zien zij mogelijkerwijs een democratisch tekort? En hoe zou dit dan door civiele diplomatie opgevuld (kunnen) worden? Deze bijdrage zal aan de hand van de onderhandelingen over de totstandkoming van het Internationaal Strafhof (zie Glasius, 2006) bespreken in hoeverre civiele diplomatie als een democratiserende invloed op de internationale politiek kan worden beschouwd. Ik sluit hierbij aan bij de definitie van 'civiele diplomatie' in de bijdrage van Van Kemseke en De Vrieze in deze bundel: "andere diplomatie' door NGO's of geëngageerde individuen [die] ( ... ) een bepaalde afstand ten opzichte van de overheid en een zekere autonomie van handelen moeten behouden.'

In het eerste deel van dit artikel zal ik bespreken waarom democratie op internationaal niveau als een probleem kan worden beschouwd, en hoe civiele diplomatie als een eventuele bijdrage aan de oplossing van dit probleem zou kunnen worden gezien. Vervolgens zal ik deze eventuele 'democratische' bijdrage operationaliseren door deze uit te splitsen in de volgende elementen: openheid, gelijkheid, deliberatie en participatie. De onderhandelingen met betrekking tot het Internationaal Strafhof zullen aan elk van deze elementen worden getoetst. In het derde deel zal ik betogen dat bijdragen aan democratisering niet de enige mogelijke rechtvaardiging is voor de bemoeienis van civiele diplomaten met internationale politiek. Hier zal de veronachtzaamde en zeker niet algemeen aanvaarde 'ethische bijdrage' van civiele diplomatie worden besproken. Ik zal eindigen met een

SIM Special 33 99

Marlies Glasius

gekwalificeerd pleidooi voor meer internationaal recht, mede door middel van meer civiele diplomatie.

Het democratisch tekort

De Griekse oorsprong van de term 'democratie' betekent slechts 'regering door het volk', maar in de moderne opvatting wordt met democratie meestal een combinatie van periodieke vrije verkiezingen en een mate van respect voor burgerrechten bedoeld. In deze betekenis laat democratie zich niet direct associëren met de invloed van civiele diplomaten op internationale besluitvormingsprocessen. Ken Anderson, die over deze invloed kritisch heeft geschreven, grondt zijn bezwaren op deze klassieke opvatting van democratie: 'But who elected the international NGO's?', vraagt hij provocerend, en stelt vervolgens dat 'most NGO's are not very often connected, in any direct way, to masses of "people'" (Anderson, 2000: 112-118).

Dat is natuurlijk waar, maar politieke partijen staan tegenwoordig net zo min in verbinding met het gewone volk. Sinds de jaren zeventig heeft vrijwel elke westerse democratie het aantal partijleden, en in het bijzonder het aantal actieve leden, scherp zien dalen. Ook de opkomst bij verkiezingen is sedertdien sterk gedaald. Net als het electoraat zelf, raakten ook politicologen in toenemende mate gedesillusioneerd over de parlementaire democratie die ze als 'dun', 'procedureel' of 'formeel' bestempelen.

Vertegenwoordiging en respect voor burgerrechten worden in het algemeen nog als randvoorwaarden beschouwd, maar de theorie heeft zich ontwikkeld in de richting van vormen die burgers de mogelijkheid zouden bieden meer actief aan het politieke proces deel te nemen. Zulke vormen worden onder andere als 'sterke' (Barber, 1984), 'participatoire' (Pateman, 1970) en met name 'delibererende' (Bessette, 1980; Cohen en Rogers, 1983; Gutmann en Thompson, 1996) democratie gepresenteerd.

De klassieke vertegenwoordigende democratie wordt dus in toenemende mate als 'dun', oppervlakkig en onvoldoende beschouwd. Bovendien hebben verschillende vormen van globalisering de democratische keuzevrijheid op nationaal niveau geërodeerd. Ten eerste heeft de wereldwijde verspreiding van

100 SIM Special 33


neoliberaal gedachtegoed de speelruimte voor alternatief economisch beleid sterk verminderd. Ten tweede hebben gebeurtenissen en besluitvorming in één staat vaak gevolgen in andere staten: de financiële crisis en de gevolgen van de klimaatverandering zijn voorbeelden van dit soort grensoverschrijdende problemen. Als het ooit al mogelijk was voor nationale staten om democratische eilandjes te vormen, is dat niet langer het geval. David Held heeft het in dit verband over 'overlappende lotsverbondenheid' als een probleem voor traditionele democratie (zie bijvoorbeeld Held, 1995 en 2002; McGrew, 1997; Scholte, 2001; Anderson, 2000).

Het argument dat civiele diplomatie internationale besluitvorming 'democratischer maakt', sluit aan bij ideeën over deliberatieve democratie, en probeert tegelijk een antwoord te formuleren op de antidemocratische gevolgen van globalisering. Daarbij wordt erkend dat internationale besluitvormingsprocessen niet democratisch zijn, maar tegelijk betoogd dat door deelname van civiele diplomaten deze democratischer maakt dan ze anders zouden zijn (Scholte, 2001; Van Rooy, 2004). Civiele diplomatie, ofwel niet statelijke actoren, wordt daarbij als 'functioneel equivalent' (Rosenau, 1998, 40-41) of als 'alternatief mechanisme' (Scholte, 2001, 15) voor een meerpartijenstelsel gezien.

Het democratiseren van de internationale besluitvorming

Transparantie of openheid is een noodzakelijke voorwaarde voor iedere vorm van democratie. Of het nu directe of vertegenwoordigende democratie betreft, het debat en de stemming moeten openbaar zijn. Ook voorstanders van meer experimentele vormen van democratie, die het stemmen afwijzen, hechten grote waarde aan het openbare debat. Karl Popper (1952) beschouwde openheid als het belangrijkste instrument om de maatschappij tegen machtsusurpatie, door welke autoriteit dan ook, te beschermen. Meer recent hebben Gutmann en Thompson onder verwijzing naar filosofen als Bentham en Kant openbaarheid als noodzakelijke voorwaarde voor delibererende democratie genoemd (1996, 95-127).

SIM Special 33 101

Marlies Glasius

In internationale onderhandelingen daarentegen is juist geheimhouding altijd de norm geweest. Transnationale burgercampagnes hebben daarin grote verandering gebracht. De Coalition for an International Criminal Court (CICC) is daarvan een uitstekend voorbeeld. Zij voerde tussen 1995 en 1998 een wereldwijde campagne waarin zowel informatievoorziening voor een breed publiek als meer gespecialiseerde conferenties en publicaties een rol speelden. In de eindonderhandelingen vormde de CICC uit haar deelnemers twaalf teams die de onderhandelingen over de verschillende delen van het Statuut schaduwden, kopieën van informele voorstellen vermenigvuldigden, na gesloten zittingen bevriende diplomaten debriefden, en in open zittingen een 'virtuele stemmentelling' hielden: ze analyseerden de speeches van de gedelegeerden, en telden daarbij hoeveel staten voor ieder standpunt te vinden waren.

Er waren bovendien niet minder dan drie verschillende dagelijkse civil society-krantjes die de onderhandelingen op de voet volgden. Deze werkmethodes maakten het besluitvormingsproces veel zichtbaarder voor de activisten zelf, voor journalisten - en via hen voor een breder publiek - en zelfs voor de diplomaten. Sommige staatsvertegenwoordigers maakten graag gebruik van de publiciteitskanalen om hun positie duidelijk te maken of hun frustratie te uiten, met name als ze meenden de publieke opinie aan hun kant te hebben. Op den duur begonnen verscheidene delegatieleden zelfs in deze 'pers' te klagen over het gebrek aan openheid van de eindonderhandelingen, daarmee appellerend aan een norm van transparantie die tot voor kort helemaal niet bestond op het internationale diplomatieke niveau.

Net als in nationale democratieën zullen bepaalde discussies en besluiten altijd achter gesloten deuren plaatsvinden, maar zoals het bovenstaande voorbeeld aangeeft, heeft civiele diplomatie een belangrijke rol gespeeld in het opschuiven van de balans in de richting van openheid op het internationale niveau.

Een volgende voorwaarde voor democratie, vertegenwoordigend dan wel delibererend, is gelijkheid. David Beetham stelt dat 'a system of collective decision-making can be said to be democratic to the extent that it is subject to control by all members of the relevant association, or all those under its authority,

102 SIM Special 33


considered as equals' (Beetham, 1999, 5). De gelijkheid van staten is de norm in de meeste internationale organisaties, inclusief de Verenigde Naties - met uitzondering van de Veiligheidsraad. Is gelijkheid tussen staten echter wel een vorm van democratie? Of, om het anders te stellen, moeten de 'leden' uit Beetham's citaat uitsluitend als gelijken worden opgevat, of kunnen het ook bestuurlijke eenheden betreffen, die ongelijk van grootte kunnen zijn? Binnen federale staten bestaan beide varianten. In de Verenigde Staten is het Huis van Afgevaardigden georganiseerd op grond van het aantal inwoners van iedere staat, maar in de Senaat levert op grond van de formele gelijkheid tussen de staten ook de kleinste staat twee vertegenwoordigers. Ook binnen internationale NGO's die zich nu juist beroepen op hun democratische besluitvormingsprocedures, wordt het probleem verschillend opgelost: bij Amnesty International heeft ieder individueel lid één stem, bij Friends of the Earth heeft iedere nationale sectie één stem, onafhankelijk van de relatieve grootte. Ik zou stellen dat ook dit laatste een vorm van democratie kan zijn.

In internationale organisaties als de VN of de Europese Unie (EU) zijn sommige leden echter in de praktijk meer gelijk dan anderen. Dit is niet alleen een kwestie van (vermeende) macht, maar ook van capaciteit. Kleine, arme staten zijn slecht in staat complexe en vaak gelijktijdige onderhandelingen te volgen. Of men nu wel of niet meent dat burgers een directe rol moeten hebben in internationale besluitvorming, het is duidelijk dat grotere materiële gelijkheid, levelling the playing field, tussen de formele deelnemers en de staten, de democratisering van internationale besluitvorming ten goede zou komen. Civiele diplomatie kan daarin een rol spelen. Het meest in het oog springende voorbeeld is dat van de onderhandelingen in de Wereldhandelsorganisatie van de laatste jaren, waarin NGO's, activisten en journalisten Derde Wereldlanden zowel adviseerden, steunden als van publiciteit voorzagen (Said en Desai, 2003: 80-82).

In de onderhandelingen over het Internationaal Strafhof hadden 'virtuele stemmentellingen' een belangrijk egaliserend effect. Er werd tijdens de onderhandelingen niet gestemd, maar de CICC hield aan de hand van speeches bij hoeveel staten voorstander van

SIM Special 33 103

Marlies Glasius

bepaalde standpunten waren, en publiceerde deze 'polls'. Zonder deze methode zou het niet duidelijk zijn geweest dat meer dan viervijfde van de staten uiteindelijk voorstander was van een sterke onafhankelijke positie voor de openbare aanklager van het Hof. Nu werd dat aantal een onderwerp van debat, en een tegenwicht tegen de onvermijdelijke aandacht voor de positie van 'belangrijke' staten zoals de permanente leden van de Veiligheidsraad. In een omgeving waarin - behalve op het allerlaatste niet werd gestemd - droeg deze 'virtuele stembus' van de CICC bij aan de gelijkheid tussen staten.

Het idee achter delibererende democratie is dat voorstellen door middel van rationele argumenten op hun merites kunnen worden bediscussieerd, en niet alleen maar op grond van de vertegenwoordiging van verschillende belangen. Kan civiele diplomatie internationale besluitvormingsprocessen meer beredeneerd maken? De casus van het Strafhof is in dit geval ambivalent. Er zijn duidelijke voorbeelden die er op wijzen dat staten - na een proces van drie jaar debatteren met vaak zeer gespecialiseerde vertegenwoordigers van de civil society, en in een fysieke omgeving waarin deze laatsten een numerieke meerderheid vormden - hun uiterste best deden om hun onderhandelingsposities te onderbouwen met 'redelijke' argumenten.

Aan de andere kant werd er weinig aandacht besteed aan een redelijk debat binnen kringen van de civil society die zich met het Strafhof bezig hielden. De CICC was breed en pluralistisch, maar, zoals Burroughs en Cabasso (1999: 474) schrijven:

'There was no thorough debate, still less any formal collective decision-making, among all participating NGO's. Partly this was for practical reasons, because of the number of NGO's, the cumbersome internal decision-making procedures of some NGO's, and the onslaught of events, and partly because it was deemed too divisive to get into controversial matters. Partly, too, the NGO Coalition lacked the kind of culture of consensus reflecting commitments to social transformation, non-violence, and representation of popular demands.'

104 SIM Special 33


De CICC rechtvaardigde dit op praktische gronden, en door er op te wijzen dat er slechts één keer een lijst van formele gemeenschappelijke eisen werd geformuleerd. Deze gemeenschappelijke positie was echter wel van cruciaal belang. Bovendien liep consultatie van de NGO's door statenvertegenwoordigers, of informele peiling van hun positie, meestal via de coördinator van de CICC. Aan zulk informeel verkeer ging echter geen interne consultatie tussen alle leden van de CICC vooraf.

Ik zou echter stellen dat dit niet zo zeer kwam door een gebrek aan een cultuur van deliberatie en consensus, maar juist door een onuitgesproken gedachte onder de mensenrechtenorganisaties, dat een dergelijke consensus al bestond. Die stilzwijgende consensus heeft mogelijk bijgedragen aan de invloed van de Coalitie op de staatsvertegenwoordigers. Maar is zo'n eenheid ook het meest wenselijk in termen van deliberatieve democratie? Volgens Iris Marion Young mag delibererende democratie juist niet vervallen in 'a comfortable place of conversation among those who share language, assumptions, and ways of looking at issues' (Young, 1997, 401). Integendeel: '[c]onfrontation with different perspectives, interests, and cultural meanings teaches individuals the partiality of their own, and reveals to them their own experience as perspectival. ( ... ) [W]hile not abandoning their own perspectives, people who listen across differences come to understand something about the ways that proposals and policies affect others differently situated' (Young, 1997, 403).

Binnen de Coalitie voor het Strafhof was de sfeer er inderdaad een waar 'prettige gesprekken tussen gelijkgezinden' de boventoon voerden. Voor confrontatie was alleen plaats in de relaties met staatsvertegenwoordigers. Minderheidsposities, zoals bijvoorbeeld die van een kleine groep activisten die probeerden het gebruik van kernwapens als een misdrijf onder de jurisdictie van het Strafhof te plaatsen, werden daarom terzijde geschoven. Netwerken en coalities zijn een belangrijk instrument geworden voor actoren die civiele diplomatie bedrijven. We moeten echter onder ogen zien dat netwerken een neiging hebben tot het homogeniseren van posities en negeren van minderheden binnen de eigen gelederen. Dit kan afbreuk

SIM Special 33 105

Marlies Glasius

doen aan de deliberatieve bijdrage van civiele diplomatie aan internationale besluitvormingsprocessen.

Global civil society is geen wereldparlement, en kan ook niet in letterlijke zin als vertegenwoordiger van de wereldwijde demos optreden. Maar, voortbouwend op ideeën met betrekking tot participatieve in plaats van vertegenwoordigende democratie, kan wel worden gesteld dat civiele diplomatie een medium kan zijn voor directe deelname van de burger aan internationale besluitvormingsprocessen. Het rapport van een door Kofi Annan in het leven geroepen adviespanel over de betrekkingen tussen de VN en vertegenwoordigers van de civil society, redeneerde langs dezelfde lijn: 'citizens increasingly act politically by participating directly, through civil society mechanisms, in policy debates that particularly interest them. This constitutes a broadening from representative to participatory democracy' (We the People, Executive Summary, x). Maar welke stemmen onder de vlag van de civil society worden gehoord? Wie nemen er eigenlijk deel?

Sommige actoren wensen niet deel te nemen aan internationale besluitvorming op uitnodiging van en volgens de regels van de besluitvormers. Dit soort activisten opereren volgens Iris Marion Young op twee manieren: 'they make public noise outside while deliberation is supposedly taking place on the inside [or] they invade the houses of deliberation and disrupt their business' (Young, 2001: 673). Ze nemen in zekere zin echter wel degelijk deel aan het proces, of proberen het althans te beïnvloeden, zij het van buitenaf en niet volgens de binnen geldende regels.

Er zijn echter ook groepen die, omdat ze het forum in kwestie niet legitiem achten, helemaal wegblijven. In het geval van het Strafhof waren conservatieve groeperingen die wantrouwig stonden tegenover internationale organisaties als de Verenigde Naties, grotendeels afwezig. Ze reflecteerden echter, met name in de VS, wel degelijk een belangrijk deel van de publieke opinie, en hebben vooral na de totstandkoming van het Hof een rol gespeeld, niet direct in de VN, maar via de Republikeinse partij en de regering Bush.

Deze groepen kiezen er bewust voor om weg te blijven van bepaalde internationale besluitvormingsprocessen. Dat levert al problemen op voor de democratische legitimiteit van die processen,

106 SIM Special 33


maar een groter probleem is dat voor diegenen die niet kunnen deelnemen. Opzettelijke uitsluiting van bepaalde individuen of groepen door staten, zoals met name het geval was met het Wereldvrouwencongres in Beijing, is tegenwoordig zeldzamer, niet in de laatste plaats omdat publiciteit de staat in kwestie meestal meer kwaad dan goed doet. Staten kunnen echter nog steeds de accreditatie van NGO's bij de Verenigde Naties of bij andere internationale organisaties ontzeggen. Gedurende de Koude Oorlog gebeurde dat meestal op grond van beschuldigingen van communistische dan wel imperialistische activiteiten. Nu is er een nieuw label: 'terrorisme', wat evenmin gekoppeld is aan bewijslast.

Er is echter nog een veel groter probleem met participatie. De tegenstrijdigheden in het voornoemde rapport van het VN-Panel geven dit aan. Enerzijds wordt participatieve democratie beschreven als een proces waarin 'anyone can enter the debates that most interest them, through advocacy, protest, and in other ways' (We the Peoples, para. 13). Anderzijds worden een paar bladzijden later praktische bezwaren naar voren gebracht: 'if the United Nations brought everyone relevant into each debate, it would have endless meetings without conclusion.' (para 23). Zoals Ricardo Blaug het enigszins sarcastisch stelt:

'Whether due to there being simply too many of us, to the excessive complexity and interdependence of the problems we face, to a perceived inefficiency of deliberation, or to a perceived lack of ability and motivation on the part of the demos, democratic theorists since Plato have taught us that the people, while being sovereign, require structures that limit their participation' (Blaug, 1999: 132).

Deelname wordt in de praktijk niet alleen op allerlei manieren beperkt, het wordt op zodanige wijze beperkt dat bestaande machtsstructuren bevestigd worden: 'under conditions of structural inequality, normal processes of deliberation often in practice restrict access to agents with greater resources, knowledge, or connections to those with greater control over the forum' (Young, 2001, 680).

SIM Special 33 107

Marlies Glasius

Young somt een aantal barrières op die deelname van een ieder die geïnteresseerd is, zelfs op lokaal niveau beperken:

'Even when a series of public hearings are announced for an issue, people who might wish to speak at them need to know about them, be able to arrange their work and child care schedule to be able to attend, be able to get to them, and have enough understanding of the hearing process to participate. Each of these abilities is unevenly present among members of a society' (Young, 2001: 680).

Zulke beperkingen vermenigvuldigen zich op nationaal, regionaal en wereldniveau.

Discussies over ongelijke deelname aan internationale besluitvormingsprocessen concentreren zich meestal op nogal oppervlakkige wijze op geografische vertegenwoordiging. Het interessante aan de onderhandelingen over het Strafhof is dat er aan civiele 'deelname uit het Zuiden' geen gebrek was. Een substantieel aantal geaccrediteerde groepen kwam uit Afrika en Latijns-Amerika, hoewel minder uit Azië en heel weinig uit het Midden-Oosten. Maar aan de andere kant was de deelname buitengewoon homogeen. De deelnemers behoorden vrijwel zonder uitzondering tot de Engelssprekende, academisch geschoolde, van internet voorziene klasse. Misschien is zulke zelfselectie onvermijdelijk. Maar het reflecteert niet noodzakelijkerwijs het profiel van de toekomstige slachtoffers van oorlogsmisdaden, misdaden tegen de mensheid en genocide, die belang bij het oprichting van het Hof zouden kunnen hebben. Er waren zelfs buitengewoon weinig slachtoffers van mensenrechtenschendingen betrokken bij de onderhandelingen.

Het potentieel van participatie via civiele diplomatie als democratisch alternatief voor statelijke vertegenwoordiging is dus in de praktijk beperkt, omdat velen op allerlei manieren worden uitgesloten. Sommigen sluiten zichzelf uit, sommigen worden uitgesloten door staten, maar de meest problematische categorie is uitsluiting op grond van klasse, middelen, en kennis. Internationale organisaties en transnationale netwerken zouden meer moeite kunnen doen dan in het geval van het Strafhof om arme, onopgeleide, en op het platteland wonende mensen te laten deelnemen, maar dan nog is

108 SIM Special 33


het zeer twijfelachtig of zo'n deelname veel meer dan symbolisch kan zijn.

Civiele diplomatie, internationale betrekkingen en ethiek

Op grond van de casus van het Strafhof kan worden gesteld dat civiele diplomatie sterk heeft bijgedragen aan het versterken van bepaalde kenmerken van democratische processen, zoals openheid, gelijkheid, en een redelijk debat. Global civil society kan echter niet als vertegenwoordiger van een wereldwijde demos worden beschouwd, en ook de vlucht in het idee van participatie als alternatief voor representatie levert uiteindelijk geen oplossing op, omdat participatie in de praktijk zeer beperkt en ongelijk is. Civiele diplomatie kan dan ook naar mijn mening niet als een adequaat 'functioneel equivalent' of 'alternatief mechanisme' op het wereldniveau voor statelijk-diplomatieke processen dienst doen. Civiele diplomatie is in haar huidige vorm geen substituut voor statelijke diplomatie, en er is ook geen reden om aan te nemen dat het in de toekomst snel die kant op zal gaan. Civiele diplomatie democratiseert internationale besluitvormingsprocessen tot op zekere hoogte, maar er blijft een democratisch tekort. Civiel-diplomatieke deelname draagt echter ook op een andere manier bij aan internationale besluitvormingsprocessen, die veel minder aandacht heeft gehad: een normatieve bijdrage.

De honderden groepen en individuen die deelnamen aan de onderhandelingen over het Strafhof - of ze nu strafrechtspecialisten waren, antiabortusactivisten of wereldfederalisten - raakten allemaal bij het proces betrokken vanwege hun geloof in, of zorgen over, een bepaald soort Strafhof. Voor sommigen, zoals de deelnemende leden van de European Law Students Association, speelden carrièreoverwegingen mogelijk ook een rol. Voor anderen, zoals de betaalde vertegenwoordigers van NGO's, was het 'hun werk' om erbij te zijn. Maar hun betrokkenheid ging veel verder dan het uitoefenen van hun functie. Velen hadden eerst de eigen organisatie over de streep moeten trekken om deel te nemen. Betrokkenheid bij

SIM Special 33 109

Marlies Glasius

de onderhandelingen was in de allereerste plaats gebaseerd op morele overtuiging.

En de staatsvertegenwoordigers, hebben die ook morele overtuigingen? Er zijn in de internationale betrekkingen twee klassieke theorieën over buitenlands beleid en ethiek. De eerste, en zeker tot de jaren negentig meest invloedrijke, is het realisme. Geïnspireerd op Machiavelli en Thomas Hobbes leert deze theorie dat op het internationale niveau een anarchisch klimaat heerst waarin iedere staat de eigen belangen nastreeft en waarin geen ruimte voor ethiek is. Liberale of idealistische theorieën leren daarentegen dat er een 'gemeenschap van staten' is, waar regels van gemeenschappelijk belang worden geformuleerd, en over het algemeen ook worden gehoorzaamd. In deze theorie is wel ruimte voor ethiek, of verlicht eigenbelang, in het buitenlandse beleid. Er is ook meer ruimte voor het betrekken van internationale organisaties, en soms zelfs niet statelijke actoren. Maar geen van beide richtingen ziet de diplomaten zelf als sociale actoren die reageren op hun omgeving. Of het nu van nationaal belang of van gemeenschappelijke belangen uitgaat, buitenlands beleid wordt opgevat als een soort instructie die vanuit onpersoonlijke ministeries aan de diplomaten worden overhandigd, die het beleid vervolgens uitvoeren. Overtuigingen, al of niet moreel, komen er niet aan te pas. Bepaalde, maar lang niet alle proponenten van de sociaal-constructivistische school doen dat wel, maar zij zijn vaak weer te zeer op de maatschappij gericht om zich met de ideeën van de diplomaat bezig te houden (zie onder andere Onuf, 1989 en Walker, 1993).

In werkelijkheid hebben staatsvertegenwoordigers natuurlijk ook eigen normen en waarden. Veel van de diplomaten die aan de onderhandelingen over het Strafhof deelnamen, waren hartstochtelijke voorstanders van het Hof en niet alleen uit oogpunt van hun functie, maar ook uit persoonlijke overtuiging. Bovendien komt het buitenlandse beleid vanzelfsprekend niet tot stand in het luchtledige. De sfeer van de onderhandelingen kan van invloed zijn op de inhoud van de besluiten. Zoals hierboven uiteengezet, droeg de deelname van civiele diplomaten bij aan een sfeer waarin waarde werd gehecht aan openheid en redelijkheid in de onderhandelingen over het Strafhof. Maar de voortdurende betrokkenheid van deze activisten had nog een ander effect: ze baseerden zich voortdurend

110 SIM Special 33


op morele overwegingen, appelleerden steeds aan claims over de noden van de mensheid. Tijdens de eindonderhandelingen in Rome waren er rond de 450 CICC-gedelegeerden, terwijl de grootste staatsdelegatie, die van de VS, uit 60 personen bestond (Pace, 1999: 202).

Theorieën over internationale betrekkingen verklaren niet alleen het gedrag van staten, ze beïnvloeden het ook. In de nationale politiek is het bijvoorbeeld niet acceptabel dat volksvertegenwoordigers een bepaald beleid verdedigen met als enig argument dat dit bij hun eigen electoraat in de smaak zal vallen. Ze moeten duidelijk maken dat hun beleid ook een breder belang dient. De dominante theorie van het realisme vindt een beroep op bredere belangen in de internationale betrekkingen onnodig en zelfs enigszins belachelijk. Een beroep op het eigen nationale belang volstaat binnen dit denkkader als legitimatie van een bepaalde positie. Civiele diplomaten daarentegen presenteren zichzelf als de kampioenen van gemeenschappelijke ethische belangen die het staatsbelang te boven gaan. De aanwezigheid van een grote groep mensen met dergelijke overtuigmgen in internationale onderhandelingen heeft dan ook het effect van een delegatie dominees op bezoekers van een nachtclub. Zonder dat ze enige formele status hebben, beïnvloeden ze het gedrag en de manier waarop de staatsvertegenwoordigers debatteren. Het zich beroepen op het nationale belang verliest in een omgeving waar voortdurend aan redelijkheid en universele rechtvaardigheid wordt geappelleerd steeds meer aan legitimiteit. Staatsvertegenwoordigers zijn dan ook steeds meer geneigd om hun voorstellen in termen van rechtvaardigheid te presenteren, en gaan daardoor ook in die termen denken. Als de redenering klopt dat civiele diplomatie de staten ertoe beweegt om ethische en gemeenschappelijke belangen prioriteit te geven, dan is de vraag wie er - gezien de hierboven besproken beperken op universele participatie - bepaalt wat ethisch en wat van gemeenschappelijk belang is.

SIM Special 33 111

Marlies Glasius

Slot

In de onderhandelingen over het Strafbof was er soms openlijke strijd (tussen vrouwengroepen en antiabortusactivisten) en soms een meer stilzwijgende concurrentie (met betrekking tot mensenrechtenschendingen versus massavernietigingswapens) tussen de verschillende morele claims. Desondanks was er duidelijk sprake van een dominant doel van de civiele diplomatie: om de mogelijkheid tot het straffen van de plegers van oorlogsmisdaden, misdaden tegen de mensheid en genocide uit te tillen boven het uitsluitend nationale niveau. Diegenen die deze doelstelling niet delen, zullen bezwaar maken tegen de invloed van de civiele diplomatie op grond van het democratisch tekort: het gebrek aan vertegenwoordiging en de beperkte deelname van het gewone volk aan het besluitvormingsproces. Zij zullen besluitvorming dan ook terug willen brengen naar het nationale niveau. De democratische tekortkomingen van internationale besluitvorming kunnen niet worden ontkend, en zoals hierboven beschreven kan de civiele diplomatie deze slechts zeer gedeeltelijk opvullen.

Mensenrechtenschendende staten hebben echter in de afgelopen eeuw een onbeschrijflijk aantal slachtoffers gemaakt. Sommige van deze staten waren (vaak slecht functionerende) democratieën. Daarom is het de moeite waard om een deel van de nationale, democratische soevereiniteit in te leveren in ruil voor internationaal recht, om regels te maken op het gebied van mensenrechten, ontwapening en milieu, en om naleving van de regels te verbeteren. Het is daarbij van belang dat civiele diplomaten aanwezig zijn om die regels te helpen maken en te doen naleven, om de besluitvormingsprocessen meer open, gelijk en redelijk te maken, en om staten te stimuleren om het gemeenschappelijke belang prioriteit te geven. Zij die het daar niet mee eens zijn, die dit niet in het belang van de mensheid achten, zouden hun eigen ethische overtuiging in het debat moeten inbrengen, ofwel: civiel diplomaat moeten worden.

112 SIM Special 33

Bibliografie

Anderson, K., 'The Ottawa Convention Banning Landmines, the Role of International Non-governmental Organizations and the Idea of International Civil Society', in: European Journal of International Law 11/1 (2000) 91-120.

Barber, B., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age (Berkeley 1984 ).

Beetham, D. Democracy and Human Rights (Cambridge 1999). Bessette, J ., 'Deliberative Democracy: the Majority Principle in

Republican Government', in: Robert A. Goldwin en William A. Schambra (ed.), How Democratic is the Constitution? (Washington 1980).

Blaug, R., Democracy, Real and Ideal. Discourse Ethics and Radical Politics (Albany 1999).

Burroughs, J. en J. Cabasso, 'Confronting the Nuclear-Armed States in International Negotiating Forums: Lessons for NGO' s', in: International Negotiation 4 (1999) 457-80.

Cohen, J. en J. Rogers, On Democracy. Toward a Transformation of American Society (Harmondsworth 1983).

Glasius, M., The International Criminal Court: A Global Civil Society Achievement (Oxford 2006).

Gutmann, A. en D. Thompson, Democracy and Disagreement (Cambridge 1996).

Held, D., Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance (Cambridge 1995).

Held, D. e.a., Global Transformations; Politics; Economics and Culture (Cambridge 1999).

McGrew, A. The Transformation of Democracy? Globalization and Territorial Democracy (Cambridge 1997).

Onuf, N.G., World of Our Making. Rules and Rule in Social Theory and International Relations (Columbia 1989).

Pace, W.R., 'The Relationship between the International Criminal Court and Non-Governmental Organizations', in: H.A.M. von Hebel, J.G. Lammers en J. Schukking (ed.), Reflections on the International Criminal Court: Essays in Honour of Adriaan Bos (Den Haag 1999).

Pateman, C., Participation and Democratic Theory (Londen 1970).

SIM Special 33 113

Marlies Glasius

Popper, K.R., The Open Society and Its Enemies (Oxford 1952, 2e editie).

Rosenau, J., 'Governance and Democracy in a Globalizing World', in: D. Archibugi, D. Held en M. Köhler (ed.), Re-Imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy (Stanford 1998).

Said, Y. en M. Desai, 'Trade and Global Civil Society: The Anti Capitalist Movement Revisited', in: M. Kaldor, H. Anheier en M. Glasius (ed.), Global Civil Society (Oxford 2003).

Scholte, J.A., Civil Society and Democracy in Global Governance (Coventry 2001).

Walker, R., Inside/Outside. International Relations as Political Theory (Cambridge 1993).

We the Peoples: Civil Society, the United Nations and Global Governance, Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations, (UN Doc. A/58/817, 2004).

Young, I.M., 'Difference as a Resource for Democratic Communication', in: J. Bohman en W. Rehg (ed.), Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics (Cambridge 1997).

Young, I.M., 'Activist Challenges to Democracy', in: Political Theory vol. 29, 5 (2001).

114 SIM Special 33

Hoofdstuk 7

Onafhankelijkheid in het geding. Gedachten over de positie van civic diplomats in de internationale politiek

Jacco Peke/der

In de contacten van Nederlandse protestanten met geloofsgenoten in communistisch Oost-Duitsland tijdens de Koude Oorlog speelde Bé Ruys, dominee te Berlijn, een belangrijke en opmerkelijke rol. Waar ze in eerste instantie, in de jaren vijftig, vooral bedenkingen tegen het communisme koesterde, raakte ze er later, vanaf de jaren zestig, steeds sterker door geboeid en van onder de indruk. Ondertussen verschaften haar Nederlanderschap en kerkelijke positie haar een vrijheid om tussen Oost en West te pendelen, ook in intellectueel en theologisch opzicht, die maar weinig anderen gegeven was. Ze buitte die vrijheid ook uit om tal van mensen die in de DDR in botsing waren gekomen met de autoriteiten bij te staan en om de dialoog tussen mensen aan beide zijden van de Berlijnse Muur te bevorderen.

Was dat gesprek tussen Oost en West eerst vooral gericht op het creëren van wederzijds begrip, gaandeweg ging Ruys toch sterker in de toekomstbeloftes van het communisme en van de DDR geloven. Omwille van de wereldvrede dempte zij haar kritiek op de DDR en de Sovjet-Unie. Ze begon, zoals ze dat zelf noemde, 'politiek' te denken. Het gaat er niet om, verklaarde ze bijvoorbeeld in een beroemd interview uit 1983,

of je iemand moreel negatief waardeert, het gaat er niet om op grond van ethiese waarden politieke keuzes te maken, maar het gaat erom machtsverhoudingen te analyseren en op grond daarvan partij te kiezen. [ ... ] Wel, in de strijd voor de wereldvrede is er de idealistiese lijn, weg van de blokken, lief zijn voor elkaar, met bloemen en zo. En de andere lijn: bloemen zijn nooit weg, maar het gaat om een politiek machtsspel. En we moeten proberen binnen dat politieke machtsspel te ontwapenen, de bewapeningsspiraal te keren.

SIM Special 33 115

Civiele diplomatie, democratie en ethiek

Documents