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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe
sobre Amrica Latina N54 | 25 de febrero de 2015
International Crisis Group Headquarters Avenue Louise 149 1050
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Tabla de contenidos
Resumen ejecutivo
....................................................................................................................
i
Recomendaciones
......................................................................................................................
iii
I. Introduccin
.....................................................................................................................
1
II. Ciudad fronteriza
..............................................................................................................
4 A. Crecimiento explosivo
................................................................................................
4 B. La tormenta
................................................................................................................
5
III. Todos Somos Jurez
.........................................................................................................
8 A. La masacre
.................................................................................................................
8 B. Movilizacin ciudadana
.............................................................................................
9 C. El plan de rescate
.......................................................................................................
10 D. Recuperacin
.............................................................................................................
12
IV. Prevencin social
..............................................................................................................
17 A. El plan nacional
.........................................................................................................
17 B. PRONAPRED
.............................................................................................................
19 C. El modelo Jurez
.......................................................................................................
21
V. Conclusin
........................................................................................................................
25
ANEXOS A. Mapa de Mxico
................................................................................................................
26 B. Estado de Chihuahua
........................................................................................................
27 C. Polgonos para programas de prevencin de la violencia, Ciudad
Jurez ....................... 28 D. Tasas de Homicidios en Ciudad
Jurez, Esado de Chihuahua y Mxico, 2005-2013 ..... 29 E. Acerca de
International Crisis Group
...............................................................................
30 F. Informes y boletines informativos de Crisis Group sobre
Amrica Latina desde 2012 .. 31 G. Consejo de administracin de
International Crisis Group
.............................................. 32
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International Crisis Group
Informe sobre Amrica Latina N54 25 de febrero de 2015
Resumen ejecutivo
Hace tan solo cuatro aos, Ciudad Jurez era asediada por miembros
de bandas cri-minales y saboteada por policas corruptos. A pesar
del despliegue de miles de solda-dos y policas federales, la
espiral de asesinatos y secuestros estaba sin control. Hoy, Jurez
est en vas de recuperacin: la inversin pblica en programas sociales
y reformas institucionales, as como un modelo de participacin
ciudadana sin prece-dentes, han contribuido a alejar del abismo a
la ciudad que lleg a ser conocida como la capital mundial del
asesinato. An persisten gravsimos problemas. Jurez sigue siendo una
indmita ciudad fronteriza con enormes desigualdades, en la que los
tra-ficantes y otros criminales no tienen dificultad para encontrar
reclutas entre la pobla-cin mayoritariamente joven, que no cuenta
con buenos empleos ni educacin. Para sostener los avances logrados,
los ciudadanos y los responsables de formular polticas pblicas a
nivel local deben evaluar los logros y obstculos, reactivar su
alianza, for-talecer las instituciones locales y abordar las
desigualdades sociales.
Si bien Jurez sigue siendo frgil, hay motivos para un moderado
optimismo: los lderes de la sociedad civil incluidas las
asociaciones empresariales y profesionales, organizaciones sin
fines de lucro y acadmicos demandan explicaciones al gobierno ante
cualquier aumento del delito, reunindose peridicamente con
funcionarios municipales, estatales y federales en la Mesa de
Seguridad y Justicia, un singular organismo independiente integrado
por ciudadanos y autoridades. En principio, los tres niveles del
gobierno siguen comprometidos con abordar las causas de la
violencia mediante programas sociales dirigidos a las comunidades
pobres, que han sido las principales vctimas de los asesinatos.
En 2010-2011, el gobierno del presidente Felipe Caldern invirti
ms de 380 mi-llones de dlares bajo la iniciativa Todos Somos Jurez
(TSJ), con la finalidad de finan-ciar programas sociales diseados
para hacer que las comunidades, especialmente los jvenes, fueran ms
resistentes al crimen violento. Gran parte de los fondos se
destinaron a ampliar programas existentes para los pobres en reas
urbanas, y a cons-truir o renovar centros comunitarios, escuelas y
hospitales. Pero el impacto de estas iniciativas nunca fue
evaluado, desperdicindose una oportunidad para crear pro-gramas
innovadores y sostenibles, que sean a su vez materia de examen y
evaluacin externos.
Cuando asumi el gobierno en diciembre de 2012, el presidente
Enrique Pea Nieto prometi que su estrategia de seguridad se
centrara en la prevencin del deli-to y la violencia, adoptando y
adaptando algunas de las estrategias iniciadas por su predecesor.
Una de sus primeras acciones fue ordenar a nueve secretaras que
unie-ran sus fuerzas en un programa nacional. Sus objetivos son
ambiciosos: promover la participacin ciudadana y una cultura de paz
y respeto por la ley; abordar los factores de riesgo que hacen a
los nios, adolescentes, mujeres y otros grupos vulnerables a la
violencia; crear y reclamar espacios pblicos para promover la
coexistencia pacfica; y fortalecer la capacidad institucional a
nivel federal, estatal y municipal.
El Programa Nacional para la Prevencin de la Violencia y la
Delincuencia (PRO-NAPRED) canaliza fondos hacia reas de alto riesgo
que sirven adems de laborato-rios para el cambio social, incluidos
tres dentro de Ciudad Jurez. Este enfoque de acupuntura sociourbana
es prometedor. Los funcionarios afirman que las tasas de
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Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
ii
criminalidad ya se han reducido en muchas de las reas abordadas,
y prometen que en adelante los avances se medirn mediante estudios
detallados. Pero en Jurez el esfuerzo se ha visto plagado de
demoras y polmicas. La falta de transparencia en la seleccin y
monitoreo de proyectos ha dado lugar a acusaciones de mala gestin y
favoritismo poltico.
Las autoridades locales se enorgullecen, con razn, de los
avances logrados en la reduccin de los homicidios y otros delitos
de alto impacto como el secuestro, pero an hace falta ms para
evitar que Jurez sea vctima de un rebrote de la violencia. El
modelo de participacin ciudadana plasmado en la Mesa de Seguridad y
Justicia debera ampliarse a nivel barrial a fin de empoderar a las
comunidades y poblacio-nes ms pobres para monitorear los proyectos
de prevencin de la violencia y traba-jar con las fuerzas de
seguridad para combatir el crimen. La polica local debe jugar un
papel ms importante. Las autoridades a nivel municipal, estatal y
federal debe-ran permitir un mayor escrutinio de sus esfuerzos y
elaborar estrategias a largo plazo que tengan continuidad ms all de
las prximas elecciones.
Los logros de Jurez y del estado de Chihuahua ofrecen esperanzas
para otras ciudades y regiones mexicanas que an sufren de violencia
endmica, incluido el asesinato, perpetrado a menudo con la
complicidad de las autoridades locales. El eje de la accin federal
se ha trasladado al noreste, donde el estado de Tamaulipas
enca-beza la lista de secuestros en el pas, y al suroeste, donde el
estado de Guerrero y la ciudad de Acapulco ostentan las tasas de
homicidio per cpita ms altas. Las autori-dades nacionales han
desplegado soldados y policas en estas regiones, a la vez que han
prometido financiar programas sociales, al igual que hicieron en
Chihuahua hace unos aos.
Pero no han sido capaces de contener la crisis de confianza en
el gobierno a todos los niveles: municipal, estatal y federal. El
secuestro y aparente asesinato de 43 estu-diantes de la Escuela
Normal Rural de Ayotzinapa por parte de una banda criminal con el
supuesto apoyo de policas corruptos desencaden protestas violentas
en Gue-rrero y marchas masivas en la Ciudad de Mxico. Tal vez la
leccin ms importante de Jurez sea que el delito debe ser abordado
mediante el esfuerzo conjunto de las autoridades y los ciudadanos.
Las soluciones opacas, desde arriba, que no respondan a las
inquietudes de las comunidades locales escuchando sus ideas y
solicitando su apoyo probablemente no logren producir avances
sostenibles contra la plaga del delito violento.
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iii
Recomendaciones Para garantizar la eficacia de los programas de
prevencin de la violencia en Ciudad Jurez y otras reas de alto
riesgo
Al gobierno federal:
1. Incorporar a la sociedad civil y a la comunidad empresarial
en la planificacin, implementacin y evaluacin de los programas de
prevencin de la violencia.
2. Establecer una estrategia a largo plazo, basada en la
evidencia, con criterios na-cionales claros, indicadores y
objetivos que puedan ser pblicamente evaluados y monitoreados.
3. Identificar y seleccionar zonas prioritarias en base a la
identificacin de factores de riesgo especficos, y posteriormente
financiar proyectos locales y concertados para abordar dichos
riesgos.
4. Reforzar la capacidad de los funcionarios municipales para
planificar, monito-rear, evaluar y financiar iniciativas de
prevencin de la violencia.
5. Incorporar la dimensin de seguridad y aplicacin de la ley en
la prevencin de la violencia mediante polica comunitaria y otras
iniciativas
6. Promover un mayor escrutinio pblico de los programas
nacionales, que incluya el acceso en lnea a estadsticas
actualizadas, evaluaciones de los proyectos, au-diencias pblicas y
otras iniciativas que promuevan la transparencia.
Al gobierno estatal de Chihuahua y el gobierno municipal de
Ciudad Jurez:
7. Canalizar recursos estatales y locales para complementar los
programas federa-les de prevencin de la violencia en el marco de un
esfuerzo integral coordinado e impulsar la participacin ciudadana
activa por parte de los lderes empresaria-les, comunitarios y de la
sociedad civil.
8. Garantizar la transparencia de los proyectos mediante el
llamado a concursos pblicos y abiertos para asignar financiamiento,
con criterios de seleccin cla-ros, as como permitir que los actores
locales monitoreen los avances de dichos proyectos mediante la
publicacin de informes de progreso e indicadores des-agregados que
midan el delito y los factores de riesgo sociales por barrio.
9. Fortalecer la capacidad de las fuerzas de seguridad e
integrar a la polica local a los esfuerzos de prevencin de la
violencia.
A la Mesa de Seguridad y Justicia y otras organizaciones de la
sociedad civil en Ciudad Jurez:
10. Demandar cuentas al gobierno local en materia de reduccin
del delito y la de-sigualdad mediante el monitoreo de programas
sociales para promover la efica-cia y prevenir el clientelismo
poltico.
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iv
11. Fomentar la participacin ciudadana a nivel barrial a travs
del establecimiento
de grupos de trabajo que permitan a la polica y otras
autoridades locales reunir-se de forma regular con los residentes,
pequeos empresarios y organizaciones de jvenes para dialogar sobre
la prevencin del delito y la violencia.
12. Ampliar las iniciativas de los sectores privado y sin fines
de lucro diseadas para generar empleo de calidad en la ciudad,
proporcionando mejor educacin y capa-citacin a los
trabajadores.
Ciudad de Mxico/Bogot/Bruselas, 25 de febrero de 2015
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International Crisis Group
Informe sobre Amrica Latina N54 25 de febrero de 2015
Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin?
I. Introduccin
A partir de 2007, Ciudad Jurez sufri una explosin de violencia
criminal. El nme-ro de asesinatos aument quince veces en tres aos,
de menos de 200 por ao a ms de 3.000 en 2010, una tasa de ms de 200
por cada 100.000 habitantes1. Esta cifra fue ms de diez veces
superior a la tasa nacional de Mxico, y 30 veces el promedio
global, lo que llev a la ciudad a ganarse el apodo de capital
mundial del asesina-to2. Adems sufri un brote de secuestros,
extorsin y robos.
Ms adelante, en 2011, el derramamiento de sangre comenz a
disminuir casi igual tan repentinamente como haba empezado. En 2014
hubo 424 homicidios en la ciudad, una tasa de alrededor de 31 por
cada 100.000 habitantes3. En Jurez an se cometen cerca del doble de
homicidios que hace diez aos, pero ya no se baten r-cords. Todo
parece haber vuelto a la normalidad, los restaurantes y clubes
vuelven a abrir sus puertas en el centro de la ciudad, las fbricas
contratan personal de nuevo, y la polica local (en lugar de tropas
militares) patrulla las calles4.
Jurez no fue la nica ciudad cuya tasa de homicidios aument
drsticamente: la tasa nacional aument ms del doble entre 2007 y
2010, si bien los asesinatos se concentraron en ciertos municipios
(adems de Jurez), como Tijuana, Culiacn, Chihuahua y Acapulco, a lo
largo de los principales corredores del narcotrfico y/o cerca de
las zonas de produccin de drogas5. Todas ellas siguen estando entre
las
1 Clculos de Crisis Group basados en tasas de homicidio
recopiladas por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) y datos sobre poblacin del Sistema Nacional de Informacin
en Salud (SINAIS). Las cifras del INEGI, que se basan en los
registros de defuncin, tienden a ser ms elevadas que las de la
Secretara de Gobernacin, que solo cuenta aquellos casos que estn
siendo investigados. Para otros clculos de homicidios por ao, vase
Informe de Crisis Group sobre Am-rica Latina N48, El desafo de Pea
Nieto: los crteles criminales y el Estado de Derecho en Mxi-co, 19
de marzo de 2013, Anexo C, p. 47. 2 Segn el Consejo Ciudadano para
la Seguridad Pblica y la Justicia Penal, una ONG que monito-rea
temas de seguridad, Ciudad Jurez tuvo la tasa de homicidios ms alta
del mundo en 2008, 2009 y 2010. Ciudad Jurez, por tercer ao
consecutivo, la urbe ms violenta del planeta, Seguri-dad Justicia y
Paz, 12 de enero de 2011. Segn la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito, la tasa media de homicidios en el
mundo fue de 6,9 por cada 10.000 habitantes. Global Study on
Homicide 2011, UNODC, p. 9. 3 Comit de Indicadores, Mesa de
Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, diciembre de 2014. Estas cifras
difieren de las recopiladas por INEGI, como se explica en la nota
al pie 1. 4 Sobre el retorno a la normalidad de la ciudad, vase
Tracy Wilkinson, In Mexico, Ciudad Jurez re-emerging from grip of
violence, Los Angeles Times, 4 de mayo de 2014; Damien Cave, Ciudad
Jurez, a border city known for killing, gets back to living, The
New York Times, 14 de diciembre de 2013. 5 Para el contexto de los
crteles de la droga mexicanos, vase Informe de Crisis Group, El
desafo de Pea Nieto, op. cit., pp. 5-10. Sobre el impacto del
delito en ciertas comunidades, vase Eric L. Olson, David A. Shirk,
Duncan Wood (eds.), Building Resilient Communities in Mexico: Civic
Res-ponses to Crime and Violence, Woodrow Wilson International
Center for Scholars y Justice in Me-xico Project (Universidad de
San Diego), marzo de 2014, pp. 3-8.
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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ciudades ms violentas de Mxico6. Pero en ninguna de ellas la
violencia criminal aument tan rpido, para despus caer tanto, como
en Jurez, donde tambin han disminuido otros delitos de alto
impacto, como el robo de vehculos y el robo a casa habitacin. La
ciudad tambin rompi la tendencia nacional en materia de
secues-tros, que aumentaron alrededor de un 20 por ciento en todo
el pas en 2013. La me-dia en Jurez fue de 1,5 por mes ese ao, un
descenso frente al promedio de cerca de siete al mes en 2010-2011.
Desde Septiembre de 2013, no se han reportado secues-tros7.
Por qu brot y luego ces la violencia de forma tan drstica en
esta extensa ciu-dad industrial situada sobre el Ro Bravo (Ro
Grande en EE.UU), al otro lado de El Paso, Texas? Es posible
sostener y ampliar esta tendencia, de modo que haya sufi-ciente
seguridad, confianza en la polica y confianza mutua para prevenir
nuevos brotes? Puede el modelo de participacin ciudadana empleado
en Jurez ser re-plicado en otras regiones diferentes que an se
enfrentan a la violencia criminal y la corrupcin local? Las
respuestas son complejas pero necesarias en la medida en que Mxico
procura transitar de una estrategia basada en la lucha contra el
crimen orga-nizado a una que adems aborde los factores de riesgo
socioeconmicos y las debili-dades institucionales detrs de la
violencia criminal.
La causa inmediata del brote fue una batalla entre crteles
transnacionales del narcotrfico por un mercado y una ruta de
contrabando8. Miembros de pandillas locales, entre ellos jvenes que
no van a la escuela y ex convictos deportados de EE.UU. avivaron an
ms las llamas de la violencia, convirtindose en carne de can en una
brutal batalla por el control de los mercados criminales locales9.
El escenario de la batalla fue una ciudad con un historial de
narcotrfico, en la que las autoridades locales haban sido
corrompidas o intimidadas por criminales. Muchos vecindarios en
Jurez sufran problemas a menudo relacionados con la violencia
juvenil o la de-lincuencia: provisionalidad, desintegracin
familiar, escasas oportunidades econ-micas, acceso limitado a la
educacin secundaria y falta de participacin ciudadana o cohesin
comunitaria. Muchos adolescentes y adultos jvenes no contaban con
la supervisin positiva de un adulto y tenan escasas esperanzas de
cara al futuro10. 6 Segn el Consejo Ciudadano para la Seguridad
Pblica y la Justicia Penal, en 2013 la ciudad ms violenta del mundo
fue San Pedro Sula, Honduras, seguida de Caracas, Venezuela. Mxico
sigui siendo el pas con el mayor nmero de ciudades en su lista de
las 50 ms violentas: Acapulco (no. 3), Culiacn (no. 16), Torren
(no. 18), Chihuahua (no. 21), Ciudad Victoria (no. 22), Nuevo
Laredo (no. 30), Ciudad Jurez (no. 37), Cuernavaca (no. 43) y
Tijuana (no. 47). Por tercer ao consecuti-vo, San Pedro Sula es la
ciudad ms violenta del mundo, www.seguridadjusticiaypaz.org.mx, 15
de enero de 2014. 7 El gobierno federal afirma que el nmero de
secuestros disminuy en 2014, aunque otros cuestio-nan esto. Jos A.
Ortega, El secuestro crece sin cesar porque no se acta debidamente
contra los grandes grupos criminales, Seguridad Justicia y Paz, 28
de septiembre de 2014. Esta ONG seala que las cifras oficiales se
refieren a las investigaciones previas al juicio, no a las vctimas.
8 Sobre la guerra entre los crteles de Jurez y Sinaloa, vase
Guillermo Valds Castellanos, Histo-ria del Narcotrfico en Mxico
(Mxico, 2013), pp. 310-313; y Ricardo Ainslie, The Fight to Save
Jurez: Life in the Heart of Mexicos Drug War (Austin, 2013). 9 Alma
Eunice Rendn Crdenas, Determinantes Sociales y Juventud: Situacin
de las pandillas en Ciudad Jurez, en Pandillas en el Siglo XXI: El
reto de su inclusin en el desarrollo nacional, coordinado por
Manuel Balczar Villarreal (Mxico, 2012), publicado por el Centro de
Investigacin y Estudios en Seguridad de la Polica Federal, pp.
105-144. 10 Entrevistas de Crisis Group, Carmen lvarez, profesora
de la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 21 de abril de 2014, y
Julin Cardona, fotoperiodista que lleva muchos aos cubriendo
Ju-rez, 25 de marzo de 2014, ambas en Ciudad Jurez. Se puede
consultar un resumen de los factores
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La crisis financiera global de 2008 asest un duro golpe a la
industria procesadora exportadora, de vital importancia, dejando
sin empleo a miles de trabajadores y pro-fundizando la fractura de
comunidades ya de por s frgiles11.
Este informe analiza la seguridad en Ciudad Jurez antes, durante
y despus de la crisis de 2008. Se basa principalmente en el trabajo
de campo realizado en dicha ciudad, que incluye docenas de
entrevistas con expertos, funcionarios locales, em-presarios y
activistas. La siguiente seccin presenta un breve perfil
socioeconmico de la ciudad fronteriza industrial y su largo
historial de crimen organizado. Despus examina los logros y el
legado de Todos Somos Jurez (TSJ), el programa de preven-cin de la
violencia implementado bajo el gobierno del presidente Caldern, y
cmo estos esfuerzos fueron modificados y ampliados para constituir
el Programa para la Prevencin Social de la Violencia y la
Delincuencia (PRONAPRED) bajo el gobierno del presidente Pea Nieto.
La seccin final examina la Mesa de Seguridad y Justicia, un grupo
de trabajo de seguridad y justicia integrado por empresarios,
profesionales, acadmicos y activistas voluntarios, adems de
autoridades locales, que ha inspirado iniciativas de seguridad
ciudadana similares a lo largo de todo el pas.
Crisis Group trabaja en Mxico para analizar la evolucin del
crimen violento y cmo el gobierno, los empresarios y la sociedad
civil han respondido, con el fin de mejorar el entendimiento de las
dinmicas cambiantes de la violencia y promover el intercambio de
lecciones aprendidas. Este informe es el primero de una serie de
in-vestigaciones de campo que buscan reflejar esos objetivos. Las
enormes diferencias sociales, econmicas y culturales de Mxico,
tanto dentro de las regiones como entre ellas, dificultan la tarea
de disear un modelo nico de prevencin de la violencia. Pero cada
investigacin explorar oportunidades locales o regionales para
desarro-llar polticas eficaces y sostenibles, y brindar
recomendaciones prcticas para llevar a cabo iniciativas que puedan
ser adaptadas a las necesidades de cada comunidad.
individuales, familiares y comunitarios en el Centro para el
Control y la Prevencin de Enfermeda-des, una agencia gubernamental
estadounidense: Youth Violence: Risk and Protective Factors. Vase
tambin Alma Eunice Rendn Crdenas, Determinantes Sociales y Juventud
op. cit, pp. 121-129. 11 Entrevista de Crisis Group, Jorge
Contreras, Mesa de Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, 15 de agosto
de 2014.
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I. Ciudad fronteriza
A. Crecimiento explosivo
En muchos sentidos, Jurez es un xito. En 2010, el ingreso per
cpita era de casi $16.800, superando al estado de Chihuahua
($9.900) y la media nacional de Mxico ($8.000). El promedio de
escolaridad (8,8 aos) era ms alto al del resto del estado (6,1 aos)
y del pas (5,8 aos)12. Pero estas cifras ocultan graves
desigualdades. En 2010, alrededor del 38 por ciento de los
juarenses casi 500.000 personas vivan en situacin de pobreza, el 33
por ciento en situacin de pobreza moderada, y el 5 por ciento en
situacin de pobreza extrema13. Alrededor del 8 por ciento se
conside-raban altamente marginados, carentes de servicios bsicos
como educacin, agua potable y electricidad. Si bien estas cifras
son bajas comparadas con otras reas de Mxico, se traducen en
100.000 personas viviendo en condiciones insalubres14. La pobreza
en Jurez no est necesariamente ligada al ingreso, afirm un
profesor. Si tres miembros de una familia trabajan en la maquila,
pueden contar con buenos ingresos, y sin embargo no tener agua,
saneamiento u otros servicios 15.
El rpido crecimiento y la geografa de Jurez dificultan de manera
especial la pro-visin de servicios. De 1980 al 2000, la poblacin
creci ms del doble, de 567.000 a cerca de 1,2 millones, a medida
que llegaba una avalancha de migrantes del resto del pas para
trabajar en las maquiladoras16. Durante este periodo, la superficie
de la ciu-dad creci cinco veces, convirtindola en una de las menos
densamente pobladas de Mxico. Con una expansin as, no hay
presupuesto que alcance ni para dar seguri-dad ni para ofrecer
servicios pblicos de calidad17 concluy un estudio territorial sobre
la ciudad.
Jurez es una ciudad joven: alrededor de la mitad de sus
habitantes tienen menos de 30 aos, y una cuarta parte tienen entre
quince y 2918. Es una ciudad de jvenes, pero no invierte en sus
jvenes, dijo la directora de una ONG que trabaja con ado-lescentes
en situacin de riesgo. Antes de 2005, apenas se conocan pandillas
juveni-les criminales; los jvenes de reas marginales formaban
grupos barriales como fuente
12 ndice de Desarrollo Humano Municipal, 2010, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD en Mxico. El PNUD en Mxico
brind acceso a su base de datos municipal a Crisis Group, la cual
fue usada para calcular el ingreso per cpita nacional y estatal. 13
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) www.coneval.gob.
mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Informacion-por-Municipio.aspx.
CONEVAL define la pobreza como la falta de ingresos suficientes
para adquirir una canasta bsica de bienes y servicios. 14 OECD
Territorial Reviews: Chihuahua, Mexico, 2012, Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), p. 173. Para la
definicin de marginalizacin, vase Consejo Na-cional de Poblacin
(CONAPO), www.conapo.gob.mx. 15 Entrevista de Crisis Group, Csar
Fuentes, Colegio de la Frontera Norte, Ciudad Jurez, 14 de agosto
de 2014. Una maquila o maquiladora es una fbrica que importa
componentes libres de im-puestos, los ensambla y luego exporta el
producto final. La mayora de ellas estn situadas a lo largo de la
frontera entre EE.UU. y Mxico. 16 Instituto Nacional de Estadstica
y Geografa (INEGI). 17 OECD Territorial Reviews, op. cit., p. 38.
ndice de Competitividad Urbana 2012. El municipio: una institucin
diseada para el fracaso. Propuestas para la gestin profesional de
las ciudades, Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), p.
7. 18 Estimado en 2014 basada en proyecciones del Consejo Nacional
de Poblacin (www.conapo. gob.mx).
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
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de identidad en una sociedad que les negaba oportunidades y
privilegios19. Algunos miembros de las pandillas cometan delitos
menores, pero no participaban en redes de extorsin violentas, como
las maras de Centroamrica, ni se ofrecan como pisto-leros, como los
sicarios de Colombia20. Si bien la ciudad era una importante ruta
de la droga desde haca mucho tiempo, los traficantes en general no
contrataban a los jvenes locales como asesinos a sueldo21.
Sin embargo, hacia 2008 la economa de Jurez estaba sufriendo a
consecuencia de la segunda recesin global en menos de diez aos. La
industria del narcotrfico estaba experimentando cambios que la
estaban tornando ms competitiva y letal. La recesin aument el nmero
de jvenes desempleados susceptibles de ser reclutados como
pistoleros por grupos criminales. Los crteles, que antes ejercan el
poder dis-cretamente y eliminaban a sus enemigos estratgicamente,
estallaron en una guerra abierta.
B. La tormenta
Ciudad Jurez ha sido un centro de distribucin del contrabando
desde al menos la dcada de 1920, cuando la Ley Seca de EE.UU.
signific una bonanza para los contra-bandistas que transportaban
licor de un lado al otro del Ro Grande. La produccin local de opio
(procesado y transformado en herona) y marihuana tambin contribu-y
a crear una lucrativa economa ilegal22. Pero fue la cocana
cultivada en Suramri-ca para su consumo en EE.UU. la que impuls la
creacin de organizaciones narco-traficantes transnacionales. Los
crteles mexicanos surgieron a finales de los 80 y en los 90, cuando
los grupos colombianos buscaron rutas alternas para evitar ser
inter-ceptados por EE.UU en el Caribe. Entre los personajes ms
notorios estaba Amado Carrillo Fuentes (alias el Seor de los
Cielos) del crtel de Jurez, pionero del uso de aviones de carga
para transportar cocana desde Suramrica a pistas de aterrizaje
clandestinas en el norte de Mxico.
El secreto del xito de Amado Carrillo fue su habilidad para
forjar alianzas con otras organizaciones criminales y, an ms
importante, una red de proteccin pol-tica, militar y policiaca al
ms alto nivel23. El ms notorio de sus supuestos aliados, el General
Jos de Jess Gutirrez Rebollo, se convirti en el zar antidrogas del
go-bierno federal, en parte por capturar a los rivales del crtel de
Jurez. La federacin de grupos narcotraficantes de Amado Carrillo no
necesitaba asesinos a sueldo para imponer su dominio; segn el ex
jefe de inteligencia Guillermo Valds, poda contar con su red de
militares y policas24. 19 Entrevista de Crisis Group, Mara Teresa
Almada, directora, Centro de Asesora y Promocin Juvenil A.C.
(CASA), Ciudad Jurez, 23 de abril de 2014. 20 El trmino mara se
emplea para referirse a pandillas transnacionales en Amrica
Central, muchos de cuyos miembros fueron deportados de EE.UU.
Sicario se refiere a asesinos a sueldo, en especial aquellos
contratados por un crtel. 21 Entrevista de Crisis Group, Mara
Teresa Almada, directora, Centro de Asesora y Promocin Juvenil
(CASA), Ciudad Jurez, 23 de abril de 2014. 22 Sobre la ley seca,
vase Mark Wasserman, Persistent Oligarchs: Elites and Politics in
Chihua-hua, Mexico, 1910-1940 (Durham and London, 1993), pp.
132-134. Sobre la historia del contraban-do de herona, vase Howard
Campbell, Drug War Zone: Frontline Dispatches from the Streets of
El Paso and Jurez, (Austin, 2009), pp. 40-52. 23 Valds, Historia
del Narcotrfico, op. cit., p. 239. 24 Ibid, p. 241. Gutirrez
Rebollo fue arrestado en 1997 y sentenciado a 40 aos de crcel,
donde muri por complicaciones del cncer. Tracy Wilkinson, Jose de
Jesus Gutierrez Rebollo dies at 79; disgraced Mexican general, Los
Angeles Times, 20 de diciembre de 2013.
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No est claro cuntas personas murieron a causa de la violencia
vinculada a los cr-teles en los 90 y la dcada del 2000; muchas
simplemente desaparecieron, ya que los crteles y sus aliados en el
gobierno procuraban eliminar a sus contrincantes discre-tamente,
sin llamar demasiado la atencin25. Sin embargo, a partir de 2008,
la vio-lencia que estall en Ciudad Jurez y otras zonas fronterizas
fue ms all de la ven-ganza mafiosa.
Al final de la dcada, los crteles de la droga se haban
militarizado, y contaban con equipos de asesinos a sueldo bien
armados, siguiendo los pasos del crtel del Golfo, que en 1998 haba
formado los Zetas, reclutando a ex miembros de las Fuerzas
Espe-ciales para trabajar como su brazo armado, hasta que se
escindieron y atacaron a sus antiguos aliados en 201026. Los dos
principales grupos criminales que operaban en Chihuahua crearon
alas paramilitares: el crtel de Jurez tena a La Lnea, inte-grada
por ex policas; Sinaloa tena a Gente Nueva, que en enero de 2008
envi a cientos de pistoleros a Jurez para luchar por el control de
la plaza27.
La seguridad pblica tambin se militariz. Anteriormente, la
Procuradura Ge-neral de la Repblica (PGR) haba dirigido la mayora
de las operaciones antinarc-ticos. Pero bajo el Operativo Conjunto
Chihuahua del presidente Caldern, soldados, infantes de marina y
agentes federales tomaron el control, desplazando o desarman-do a
la polica local, a quienes suponan intimidados o cooptados por el
crimen orga-nizado. El acuerdo tcito entre los oficiales locales y
los criminales segn el cual estos evitaban los actos que pudieran
perturbar el orden pblico a cambio de la apli-cacin selectiva de la
ley contra los rivales del crtel de Jurez se rompi. Con la nueva
militarizacin y fragmentacin de la seguridad, los criminales se
encontraron con dificultades a la hora de comprar proteccin, y por
lo tanto perdieron un incen-tivo para contener a sus
pistoleros28.
La militarizacin de la seguridad desencaden un drstico aumento
de los abu-sos de los derechos humanos29. En ningn caso, los
militares estn entrenados para lidiar con civiles, excepto en el
marco de operaciones humanitarias, dijo un activista de derechos
humanos. No estn entrenados para prevenir el delito; estn
entrenados para matar30. Mxico tambin fue azotado por cambios en
los mercados de drogas y armas: EE.UU elimin la prohibicin de los
rifles de asalto en 2004 y el precio de la cocana se dispar en
2007-2008, posiblemente como resultado de los programas de
interdiccin y erradicacin en Colombia31.
Al mismo tiempo, EE.UU. tambin redobl las deportaciones de ex
convictos du-rante la dcada del 2000 muchos de los cuales
permanecieron en ciudades fronte-rizas a la vez que incorporaba
nuevos agentes de control fronterizo, lo que dificult el movimiento
de personas o contrabando. Por este motivo, las drogas pasaban ms
25 Vase Anglica Durn-Martnez, Criminals, Cops and Politicians:
Dynamics of Drug Violence in Colombia and Mexico, disertacin
doctoral, Universidad de Brown, 2013, pp. 276-282. 26 Sobre los
Zetas y su rivalidad con el crtel de Sinaloa, vase Informe de
Crisis Group, El desafo de Pea Nieto, op. cit., pp. 10-13. 27
Capturan al fundador de Gente Nueva , Proceso, 5 de octubre de
2011. 28 Vase Durn-Martinez, op. cit., pp. 284-292, y Richard
Snyder y Anglica Durn-Martinez, Does illegality breed violence?
Drug trafficking and state-sponsored protection rackets, Crime, Law
and Social Change, vol. 52 (2009), pp. 253-273. 29 Abused and
Afraid in Ciudad Jurez: An Analysis of Human Rights Violations by
the Military in Mexico, Washington Office on Latin America, octubre
de 2010, p.12. 30 Entrevista de Crisis Group, Adolfo Castro,
Comisin Estatal de Derechos Humanos de Chihua-hua, Ciudad Jurez, 13
de agosto de 2014. 31 Alejandro Hope, Violencia 2007-2011. La
tormenta perfecta, Nexos, 1 de noviembre de 2013.
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tiempo en las ciudades fronterizas, lo que aumentaba el peligro
de robos por parte de grupos rivales, o se vendan en el creciente
mercado local. En resumen, hacia fines de la dcada, estos cambios
polticos y econmicos haban creado las condiciones para una tormenta
perfecta de violencia: ms criminales mejor armados luchando por el
control de mercados ilcitos ms restringidos, con mayores riesgos
pero tam-bin mayores rendimientos32.
Otro factor que contribuy a que la violencia en Jurez se
disparara ms rpido y con ms fuerza que en ningn otro lugar fue el
reclutamiento y armamento de las pandillas juveniles locales en una
ciudad duramente golpeada por las crisis financie-ras que haban
costado decenas de miles de empleos33. Cientos de pequeas
pandi-llas barriales fueron reclutadas por pandillas ms grandes,
que a su vez fueron reclu-tadas como asesinos a sueldo por los
grandes crteles. La Lnea (crtel de Jurez) us a Los Aztecas y Barrio
Azteca; Gente Nueva (Sinaloa) se ali con Los Mexicles y Artistas
Asesinos. Las pandillas sacaron la violencia de la clandestinidad.
A medida que se intensificaban los conflictos territoriales, los
miembros de las pandillas y sus potentes armas se hicieron ms
visibles34. Adems de controlar los mercados locales de
narcomenudeo, se diversificaron hacia otras actividades ilegales,
como la extorsin de pequeas y medianas empresas y profesionales,
entre ellos mdicos. Los secues-tros aumentaron, aunque es difcil
estimar hasta qu punto, ya que muchos familia-res teman alertar a
las autoridades35.
Los asesinatos se volvieron indiscriminados, ya que la
participacin de las pandi-llas hizo que fuera ms difcil para las
facciones rivales identificar a sus contrincan-tes36. La sospecha
de que miembros de una pandilla rival pudieran estar presentes
bastaba para desencadenar asesinatos en masa, como los perpetrados
en tres centros de tratamiento para la adiccin a drogas en
2008-2009, en los que murieron alre-dedor de 36 personas37. La
masacre ms notoria tuvo lugar en enero de 2010, en una fiesta de
adolescentes en el barrio de clase trabajadora de Villas de
Salvrcar (vase a continuacin). El cerebro confeso de la masacre, un
asesino a sueldo del crtel de Jurez, dijo que haba ordenado que se
llevara a cabo tras escuchar que entre los estudiantes haba
doblados, miembros de la pandilla Artistas Asesinos que traba-jaban
para el crtel de Sinaloa38. 32 Ibid 33 Lourdes Ampudia Rueda,
Empleo y estructura econmica en el contexto de la crisis de Ciudad
Jurez: las amenazas de la pobreza y la violencia, en Diagnstico
sobre la realidad social, econ-mica y cultural de los entornos
locales para el diseo de intervenciones en materia de prevencin y
erradicacin de la violencia en la regin norte: el caso de Ciudad
Jurez, Chihuahua, coordinado por Laurencio Barraza, Secretara de
Gobernacin, 2009, p. 31. Para ms informacin sobre el
invo-lucramiento de las pandillas, ver Durn-Martnez, Criminals,
Cops and Politicians, pp. 274-292. 34 Entrevista de Crisis Group,
Enrique Villarreal, Fiscal para la Investigacin y Persecucin del
De-lito en la Zona Norte, 15 de agosto de 2014. Vase tambin Alma
Eunice Rendn Crdenas, Deter-minantes Sociales, op. cit., p. 131.
Sobre la participacin de las pandillas, ver Durn-Martnez,
Criminals, Cops and Politicians, pp. 274, 292. 35 Entrevistas de
Crisis Group, Dr. Arturo Valenzuela, Ciudad Jurez, 26 de mayo de
2014; y Jorge Contreras, 27 de mayo de 2014. Valenzuela, mdico, y
Contreras, empresario, son miembros funda-dores de la Mesa de
Seguridad y Justicia. 36 Durn-Martnez, Criminals, Cops and
Politicians, op. cit., p. 296. 37 Para una lista de masacres en
Jurez, vase Martn Orquiz, La muerte an tiene memoria, El Diario de
Jurez, 20 de julio de 2014. 38 Jos Antonio Acosta Hernndez (El
Diego), confes que haba participado u ordenado que se llevaran a
cabo cientos de homicidios cuando era lder de La Lnea. Fue
arrestado en julio de 2011, y extraditado a EE.UU. bajo cargos de
drogas, posesin de armas y homicidio (por el asesinato de una
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II. Todos Somos Jurez
A. La masacre
Villas de Salvrcar es un barrio de diminutas casas de bloques de
cemento subsidia-das por el gobierno, construido en el sur de Jurez
para albergar a los trabajadores de las maquilas. El 30 de enero de
2010, un grupo de jvenes se encontraba reunido para celebrar un
cumpleaos en una de las muchas casas abandonadas desde la crisis
econmica de 2008. Muchos de ellos eran estudiantes, incluyendo a
los atletas de Los Jaguares, un equipo de ftbol americano de
escuela secundaria superior, al estilo de los de EE.UU. Poco antes
de la medianoche, ms de una docena de hombres con armas de asalto
llegaron en varios vehculos. En pocos minutos, quince personas
yacan muertas o agonizantes y varias ms haban recibido disparos en
la calle o en la casa contigua39.
No fueron los primeros asesinatos indiscriminados a manos de
pistoleros. Pero lo novedoso de la masacre de Villas de Salvrcar
fue la indignacin local y nacional que desencaden. Los asesinatos
simbolizaron no solo la brutalidad de los sicarios, sino tambin la
incompetencia y aparente indiferencia de las autoridades. Hombres
fuer-temente armados haban podido cometer un asesinato en masa y
luego desaparecer en una ciudad bajo ocupacin militar, con
numerosos retenes. Aunque haba un pues-to mdico y policial a pocas
cuadras, el personal de emergencia y la polica tardaron ms de media
hora en llegar, a pesar de las repetidas llamadas de auxilio40.
El presidente Caldern sin querer aadi sal a la herida al sugerir
que las vcti-mas podran ser pandilleros41. El gobierno rpidamente
retir sus comentarios, pero cuando unos das ms tarde visit Jurez en
compaa de los secretarios de seguri-dad pblica, salud y educacin,
se encontr con una comunidad enfurecida. Si bien ignor los llamados
a desmilitarizar la ciudad inmediatamente, prometi que el gobierno
estaba listo para evaluar lo que estamos haciendo. Necesitamos un
en-foque ms integrado, dijo, que incluya iniciativas sociales. El
presidente, quien en 2006 haba anunciado su ofensiva contra los
crteles vestido de uniforme militar, ahora afirmaba que la accin
militar no es suficiente por s sola42. Ante las crecien-tes
protestas en Jurez y otros lugares, el presidente ya haba ordenado
que se traba-jara en una estrategia social para complementar las
operaciones militares. La idea era crear un modelo que pudiera
ampliarse a todo el pas. Tras los asesinatos en Villas
empleada del consulado de EE.UU. y su marido). Juarez Drug
Cartel Leader Pleads Guilty to Charges Related to U.S. Consulate
Murders and Is Sentenced to Life in Prison, U.S. Department of
Justice, 5 de abril de 2012. 39 Entrevistas de Crisis Group, Villas
de Salvrcar, Ciudad Jurez, 25 de abril de 2014 y 27 de mayo de
2014. Ainslie, Fight to Save Jurez, op. cit., captulo 23. Lorena
Figueroa, Jurez families, neighbourhood scarred by 2010 massacre,
El Paso Times, 29 de enero de 2013. 40 Entrevistas de Crisis Group,
Villas de Salvrcar, Ciudad Jurez, 25 de abril de 2014 y 27 de mayo
de 2014; y Gustavo De la Rosa, activista por los derechos humanos,
Ciudad Jurez, 24 de abril de 2014. 41 El secretario de gobernacin
se disculp en nombre del presidente, afirmando que haba sido un
malentendido. Rubn Villalpando, Gmez Mont ofrece disculpas por
palabras equivocadas de Cal-dern, La Jornada, 9 de febrero de 2010.
42 Tracy Wilkinson, Calderon visits Ciudad Jurez, Los Angeles
Times, 12 de febrero de 2010. Vase tambin Informe de Crisis Group,
El desafo de Pea Nieto, op. cit., p. 16.
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de Salvrcar, los funcionarios pasaron a trabajar en modo de
emergencia, con rde-nes de preparar sus proyectos para ser lanzados
de inmediato43.
B. Movilizacin ciudadana
Ciudad Jurez contaba con una ventaja: su experiencia en materia
de activismo cvi-co. La comunidad de derechos humanos haba estado
luchando contra la impunidad desde los 90, cuando Jurez se hizo
tristemente clebre por una serie de feminici-dios. Las ONG se
hicieron cargo de brindar apoyo emocional y legal a las madres de
las vctimas, principalmente trabajadoras de fbricas con escasa
educacin, tiempo o recursos44. Estas ONG locales lograron que la
atencin nacional e internacional se centrara en la violencia contra
las mujeres: desde marchas y actos simblicos, como el sembrado de
cruces de color rosa en los lugares en los que haban sido
asesinadas mujeres o se haban encontrado cuerpos, al seguimiento de
casos especficos, incluso hasta la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH)45. Hacia fines de la dcada del 2000, muchas de ellas
encabezaban un nuevo movimiento contra la im-punidad, centrado en
las desapariciones y ejecuciones extrajudiciales a manos de las
fuerzas de seguridad46.
Los mdicos estaban entre los objetivos preferidos de la extorsin
y el secuestro, y fueron uno de los primeros grupos profesionales
que se movilizaron contra la violen-cia criminal, tanto como
vctimas y testigos de las masacres47. Las consultas estaban llenas
a todas horas. Los bancos de sangre se estaban quedando sin sangre,
record uno de ellos. Muchos amigos, familiares y colegas estaban
huyendo de la ciudad. Podamos sumarnos a la estampida hacia El
Paso, o hacer algo nosotros mismos48. Organizaron marchas y paros
para llamar la atencin sobre los peligros que enfren-taban; el
Comit Mdico Ciudadano impuls nuevas acciones cvicas contra la
vio-lencia criminal. Ya que muchas vctimas de la extorsin y el
secuestro teman llamar a la polica, establecieron un nmero de
telfono atendido por mdicos que servan como puente con las
autoridades, dando asesora o simplemente consuelo.
43 Entrevista por Skype de Crisis Group, Enrique Betancourt, 16
de septiembre de 2014. Betancourt trabaj para la Secretara de
Desarrollo Social (SEDESOL) en 2010 y luego se convirti en director
ejecutivo del Centro Nacional de Prevencin del Delito y
Participacin Ciudadana y director general adjunto de polticas
sociales en la Oficina de la Presidencia. 44 Martha Estela Prez
Garca, Las Organizaciones No Gubernamentales en Ciudad Jurez y su
lucha contra la violencia de gnero, Nesis: Revista de Ciencias
Sociales y Humanidades, vol. 15, no. 28, Julio-Diciembre, 2005, p.
151. 45 Durante aos, los activistas haban estado llamando la
atencin sobre los homicidios sin resolver, cuando en 2011 se
encontraron los cuerpos de ocho mujeres en un antiguo campo
algodonero de Jurez. El caso Campo Algodonero lleg a la CIDH, que
sentenci que el Estado no haba investi-gado ni juzgado el caso
adecuadamente, y que por lo tanto deba reparaciones a los
familiares. Vase Gonzlez et al. v. Mexico, judgment, 16 de
noviembre de 2009. 46 Entrevistas de Crisis Group, Gustavo De la
Rosa, activista por los derechos humanos, 13 de agos-to de 2014, e
Imelda Marrufo, cofundadora, Red Mesa de Mujeres, 11 de agosto de
2014, ambas en Ciudad Jurez. 47 Tan solo en 2010 hubo 100 denuncias
por supuestos secuestros de mdicos; probablemente hubo muchos ms
casos que nunca fueron denunciados. Ignacio Alvarado lvarez, Ciudad
Jurez, para-so de los extorsionadores, El Universal, 6 de diciembre
de 2009. Entrevista de Crisis Group, Leti-cia Chavarra, Comit Mdico
Ciudadano, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. 48 Entrevista de
Crisis Group, Dr. Arturo Valenzuela, Ciudad Jurez, 26 de mayo de
2014. Es uno de los fundadores del Comit Mdico Ciudadano y miembro
de la Mesa de Seguridad y Justicia.
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Ciertos lderes empresariales y cvicos llevaban mucho tiempo
preocupados por el desarrollo catico de la ciudad, entre ellos los
fundadores del Plan Estratgico de Jurez, que abogaba por una
planificacin urbana participativa49. En 2007, un mani-fiesto del
plan reclam no solo mayor transparencia y rendicin de cuentas, sino
tambin que se pusiera fin al halo de impunidad que envuelve a la
ciudad y que ex-tiende la extraa sensacin de que son los que
desprecian la legalidad, los que obtie-nen un mayor rendimiento del
sistema50. A medida que escalaba la violencia, el plan pas a abogar
por una reforma de la seguridad, reclamando una ley que regulara la
carrera policial, un consejo ciudadano y acceso a las estadsticas
sobre el delito51.
Juarenses por la Paz, una organizacin integrada fundamentalmente
por empre-sarios y profesionales que surgi en 2009, combina el
activismo con el trabajo de in-cidencia en las polticas pblicas.
Con la ayuda de la Asociacin de Maquiladoras y la Universidad
Autnoma de Ciudad Jurez, esta ONG cre un observatorio para dar
seguimiento al delito y usar la informacin para presionar a la
polica y los fiscales a actuar.52. En diciembre de 2009, ocho
semanas antes de la masacre de Villas del Sal-vrcar, unos 2.000
manifestantes exigieron que se instalara una asamblea
cvico-gubernamental con el fin de disear un plan de rescate para la
ciudad que incluyera la restructuracin de las fuerzas de seguridad,
la renovacin del sistema de justicia y programas sociales para
abordar las causas de la violencia53.
C. El plan de rescate
Hacia fines de 2009, expertos de seis secretaras llevaban meses
trabajando en un plan de rescate para Jurez, con proyectos para
mejorar los espacios pblicos, am-pliar el acceso a la educacin y
promover la salud, incluido el tratamiento de la dro-gadiccin. El
plan estaba enfocado en Jurez, dijo Enrique Betancourt, un
planifi-cador urbano que lider el Centro Nacional de Prevencin del
Delito y Participacin Ciudadana bajo Caldern. Pero la idea era
desarrollar un enfoque de impacto colec-tivo que pudiera ser
empleado en todo el pas54. La planificacin estaba regida por tres
principios: el enfoque deba ser multisectorial, abordando factores
de riesgo econmicos y sociales de manera integrada; participativo,
otorgando a la sociedad civil un papel en el diseo, implementacin y
monitoreo; y coordinado, con la parti-cipacin de mltiples
secretaras, agencias y oficinas dentro de los gobiernos federal,
estatal y local55.
La ola nacional de ira y frustracin que desencaden Villas de
Salvrcar oblig al gobierno a actuar ms rpido. Se convocaron mesas
de trabajo locales para desarro-
49 Entrevistas de Crisis Group, Sergio Meza, director, Plan
Estratgico de Jurez, Ciudad Jurez, 26 de marzo de 2014, y por
telfono, 12 de septiembre de 2014. 50 Manifiesto por la
Gobernabilidad de Jurez, Plan Estratgico de Jurez (2007), p. 12. 51
Los pendientes de Jurez, Plan Estratgico de Jurez, [2009],
diapositiva 10. 52 Entrevista de Crisis Group, Dr. Arturo
Valenzuela, Ciudad Jurez, 16 de mayo 2014. 53 Miles de personas
reclaman justicia en Ciudad Jurez, El Mundo, 7 de diciembre 2009.
Vase tambin Lucy Conger, The Private Sector and Public Security:
The Cases of Ciudad Jurez and Monterrey, en Building Resilient
Communities in Mexico: Civic Responses to Crime and Vio-lence,
editado por David A. Shirk, Duncan Wood, y Eric Olson, Wilson
Center y Justice in Mexico Project, Universidad de California, San
Diego, marzo de 2014, pp.173-189. 54 Entrevista telefnica de Crisis
Group, Enrique Betancourt, 16 de septiembre de 2014. 55 Vase el
breve estudio de caso de TSJ en Seguridad Ciudadana con Rostro
Humano: Diagnstico y propuestas para Amrica Latina, Informe
Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, Progra-ma de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, 2013, pp. 193-195.
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llar propuestas especficas sobre seguridad, salud, educacin,
empleo y desarrollo econmico y social. Sub-grupos debatieron
cuestiones de derechos humanos, espa-cios pblicos y apoyo a las
pequeas empresas. Fue un enorme ejercicio de partici-pacin
ciudadana para obtener ideas, dijo Betancourt, totalmente frentico
pero necesario56. En vsperas de una segunda visita presidencial,
miembros del gabinete se reunieron con los grupos de trabajo y
recibieron propuestas.
El gobierno prometi que en 2010 llevara a cabo 160 acciones
concretas desti-nadas a romper el crculo vicioso de la violencia57.
Muchas de estas acciones impli-caron la expansin de programas
existentes para incluir a Jurez, como la provisin de seguros de
salud y becas mediante Oportunidades el programa federal contra la
pobreza58. Otras fueron proyectos de construccin o remodelacin de
escuelas y centros comunitarios, la finalizacin de un hospital
psiquitrico, y la renovacin o reequipamiento del hospital general,
el de nios y el de mujeres. Se prometi la re-modelacin de museos,
teatros y bibliotecas, y la construccin o rehabilitacin de parques
e instalaciones deportivas59.
El gobierno federal invirti ms de $380 millones en Jurez en
2010-2011, alre-dedor de tres cuartas partes de los cuales
estuvieron destinados a la salud pblica y educacin, y a programas
de fomento de la cultura, el deporte y el desarrollo60. Los
compromisos econmicos incluyeron financiamiento para crear o
modernizar em-presas, tasas de inters ms bajas para los
micro-empresarios, asesoramiento y ca-pacitacin para los pequeos
empresarios y seminarios para jvenes. Se prometieron talleres de
capacitacin y una bolsa de trabajo, as como 4.000 empleos
temporales en la rehabilitacin y reforestacin de parques y la
recoleccin de basura a lo largo de las carreteras y vas fluviales.
Se ampliaron los programas de seguridad escolar, de ayuda a jvenes
en riesgo de desercin escolar y otros para mantener abiertas las
escuelas con actividades durante las vacaciones y la creacin de
orquestas juveniles. Alrededor de una cuarta parte del presupuesto
se destin a la seguridad, como la ins-talacin de dispositivos de
seguimiento por satlite en vehculos policiales, ms in-vestigadores
especializados en la extorsin y el secuestro, asesores de crisis
para las vctimas, y seguridad 24/7 para nueve corredores de trfico.
El gobierno federal prometi investigar los antecedentes de las
fuerzas policiales locales y profesionali-zarlas, adems de aumentar
el nmero de agentes de la polica de investigacin esta-tal y
federal61.
EE.UU. adopt formalmente los programas comunitarios de prevencin
del deli-to en el marco de la Iniciativa Mrida, un paquete
multianual de ayuda de seguridad que se implement a partir de 2008.
Inicialmente se centr en atacar el narcotrfico 56 Entrevistas
telefnicas de Crisis Group, consultor, 15 de septiembre de 2014, y
Enrique Betan-court, 16 de septiembre de 2014. 57 Estrategia Todos
Somos Jurez, Presidencia de la Repblica, Estados Unidos Mexicanos,
17 de marzo de 2010. Vase tambin Estrategia Todos Somos Jurez,
Reconstruyamos la Ciudad: avan-ces a los cien das, 28 de junio de
2010, disponible en: www.conadic.salud.gob.mx. 58 Oportunidades es
un programa contra la pobreza que otorga sumas de dinero
condicionadas a la asistencia escolar. Comenz como el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol) bajo el presiden-te Carlos
Salinas, se convirti en Progresa bajo Ernesto Zedillo y en
Oportunidades bajo Vicente Fox. En 2014, el presidente Pea Nieto lo
rebautiz como Prospera. Pea Nieto transforma el pro-grama
Oportunidades en Prospera, CNN, 2 de septiembre de 2014. 59 Para
los objetivos y logros durante los primeros 100 das, vase
Estrategia Todos Somos Jurez, Reconstruyamos la Ciudad: avances a
los cien das, en calderon.presidencia.gob.mx. 60 Felipe Caldern
Hinojosa, Los Retos que Enfrentamos (Mexico, 2014), p. 62. 61
Estrategia Todos Somos Jurez, op. cit.
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mediante la provisin de equipamiento y entrenamiento a las
fuerzas de seguridad, pero despus de 2010 se ampli para incluir
tres nuevos pilares: fortalecer los dere-chos humanos y el Estado
de derecho, modernizar la frontera y construir comunida-des
resistentes. Nueve comunidades, incluidas tres en Jurez, fueron
seleccionadas para recibir alrededor de $15 millones a lo largo de
tres aos en apoyo a iniciativas de prevencin del delito y polica
comunitaria. Los grupos locales de la sociedad civil recibieron
otros $10 millones en subvenciones para proyectos centrados en
jvenes en situacin de riesgo62.
D. Recuperacin
Segn el ex presidente Caldern, la drstica reduccin en el nmero
de homicidios en Jurez entre 2010 y 2012 fue el resultado de la
suma del despliegue de tropas y polica por parte del gobierno
federal, el financiamiento masivo de programas socia-les y
econmicos, y el apoyo brindado a los fiscales del estado y la
polica local. En un libro en el que evala su presidencia, afirm que
Todos Somos Jurez demostr la importancia de la coordinacin entre
las autoridades federales, estatales y munici-pales, lo cual admiti
que era un desafo para la democracia mexicana63.
Algunos analistas muestran la frgil paz en Jurez como una
victoria del Crtel de Sinaloa, dirigido (hasta su captura en
febrero de 2014) por Joaqun El Chapo Guzmn64. Luego de superar en
armas a sus rivales, Sinaloa supuestamente impuso una tregua a los
grupos locales para asegurar que el corredor para las drogas
ilegales a los Estados Unidos permaneciera abierto65. Los
funcionarios niegan que Sinaloa ahora controle la plaza en Jurez,
especialmente los alegatos sobre que los oponentes del Crtel son
objetivos de las autoridades. El nico grupo que gana es el
gobierno, dijo un fiscal en Jurez, porque el gobierno est
finalmente haciendo su trabajo66.
La recuperacin econmica tambin ayud, impulsada en parte por la
ampliacin de programas de transferencias monetarias como
Oportunidades a hogares urbanos que hasta entonces no haban tenido
acceso a ellos67. La recuperacin econmica de EE.UU. devolvi los
empleos perdidos a la industria maquiladora. En el ao poste-rior a
la crisis global de 2008, las tasas de empleo en Jurez tocaron
fondo, ascen-dieron ligeramente en 2009 y 2010, y marcadamente a
partir de 2011. Hacia 2014, la asociacin de la industria
maquiladora dijo que haba recuperado la mayora de los trabajos
perdidos a lo largo de los ltimos seis aos, si bien las tasas
globales de em-pleo formal siguen estando por debajo de su nivel ms
alto alcanzado en el 200068.
62 Vase Claire Ribando Seelke y Kristin Finklea, U.S.-Mexican
Security Cooperation: The Merida Initiative and Beyond,
Congressional Research Service, U.S. Congress, 8 de abril de 2014,
p. 24. 63 Felipe Caldern Hinojosa, Los Retos que Enfrentamos
(Mexico, 2014), pp. 61-63. 64 William Booth, In Mexicos Murder
City, the war appears over, The Washington Post, 19 de agosto de
2012. 65 J. Jess Esquivel, El narcopacto de Ciudad Jurez, Proceso,
23 de mayo de 2014. 66 Entrevista de Crisis Group, Enrique
Villarreal, Ciudad Jurez, 15 de agosto de 2014. En 2011, despus de
una lucha entre bandas rivales que dej 18 muertes, el estado de
Chihuahua retom el control de la crcel del municipio. Lorena
Figueroa, Infamous Jurez prison, Cereso, changing image, El Paso
Times, 13 de septiembre de 2014. 67 Entrevista de Crisis Group,
Hugo Almada, psiclogo, profesor universitario y miembro de la Me-sa
de Seguridad y Justicia, 1 de octubre de 2014. Anteriormente,
muchas familias pobres se vieron excluidas del programa
Oportunidades por el hecho de poseer un refrigerador, por ejemplo.
68 Rubn Villalpando, Recupera Ciudad Jurez plazas perdidas, La
Jornada, 16 de agosto de 2014. Sobre el empleo en general a lo
largo de los ltimos diecisiete aos, vase Recuperacin eco-
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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La crisis tambin impuls reformas institucionales. Los gobiernos
estatal y muni-cipal reestructuraron la justicia y la seguridad
mediante medidas legislativas y ad-ministrativas: el cdigo penal
estatal fue endurecido; entre otras cosas se estableci la sentencia
mxima de cadena perpetua para los delitos de secuestro, extorsin,
homicidios mltiples y el asesinato de policas o periodistas69. Se
purg a los fiscales del estado y la polica de investigaciones, y se
investigaron peridicamente sus ante-cedentes; adems se mejoraron su
entrenamiento y condiciones de trabajo70. Antes, los malos estaban
tanto fuera como dentro [de las fuerzas de seguridad]. La fiscala
estaba infiltrada, dijo el fiscal de Jurez71.
Chihuahua es uno de los nicos cuatro estados que han
implementado plenamen-te las reformas judiciales de 2008, pasando
de un sistema inquisitivo con procedi-mientos casi siempre a puerta
cerrada, a un sistema acusatorio de juicios pblicos. Varios
estudios sugieren que aquellos estados que han puesto en prctica
las refor-mas estn reduciendo el nmero de detenidos en prisin
preventiva y la acumula-cin de casos, y aumentando el nmero de
condenas por delitos graves, a la vez que emplean procedimientos
alternativos para infracciones menos graves72.
Los fiscales afirman que han incrementado la tasa de resolucin
de casos de homi-cidio en el estado de Chihuahua, de menos del 1
por ciento haca cuatro aos (cuando la violencia estaba en su
apogeo) a alrededor del 40 por ciento en 201473. En Ciudad Jurez,
alrededor del 44 por ciento de los homicidios denunciados en 2014
fueron resueltos. Sin embargo, Crisis Group no pudo obtener
estadsticas que muestren las tendencias a lo largo del
tiempo74.
La polica municipal tambin fue reestructurada. Durante el
mandato de Julin Leyzaola, un ex teniente coronel del Ejrcito, ms
de la mitad de los agentes y oficia-les de la fuerza municipal
fueron despedidos o renunciaron. Leyzaola tambin aplic su enfoque
de mano dura a presuntos miembros de pandillas, arrestando a
varios
nmica de Ciudad Jurez vista a travs del crecimiento de empleo
formal: datos desde 1997, Gace-ta Caseem (www.caseem.com), marzo de
2013. 69 Entrevista de Crisis Group, Javier Gonzlez Mocken,
presidente municipal suplente, y otras auto-ridades municipales,
Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. Estas medidas de mano dura son
contro-versiales y ahora se est modificando. En noviembre de 2014,
la pena por extorsin se redujo de cadena perpetua a de 30 a 70 aos.
B. Carmona, L. Sosa, P. Mayorga Anulacin de prisin vitalicia a
extorsionadores ser retroactiva, El Diario de Jurez, 7 de noviembre
de 2014. 70 Entrevista de Crisis Group, fiscales, Fiscala de la
Zona Norte, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. 71 Entrevista de
Crisis Group, Enrique Villarreal, Ciudad Jurez, 15 de agosto de
2014. 72 Vase Guillermo Zepeda Lecuona, Estn funcionando los
juicios orales en Mxico?, Folios, no. 24, otoo de 2011, pp. 5-13.
Para un informe de avance, vase Reporte de hallazgos 2014: sobre
los avances de la implementacin y operacin de la reforma penal en
Mxico, Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), 2014. 73
Heriberto Barrientos Mrquez, Queda sin resolver 54% de los
homicidios en Ciudad Jurez, El Diario de Jurez; presentacin de
Power Point, Fiscala General del Estado de Chihuahua, diciem-bre de
2014. 74 Estas tasas de resolucin que en general se refieren a la
identificacin y acusacin formal de los sospechosos siguen siendo
ligeramente inferiores a la media de once pases en las Amricas
(alre-dedor del 50 por ciento), Global Study on Homicide 2013,
UNODC, p. 92. No queda claro si los investigadores estn resolviendo
ms casos de homicidios que antes del brote de violencia de 2008.
Crisis Group realiz solicitudes formales de informacin sobre las
tendencias en materia de resolu-cin de casos de homicidio y
condenas tanto a la fiscala del estado como a su sistema judicial,
sin xito. La fiscala en Ciudad Jurez tampoco envi los datos que
ofreci acerca de las condenas por homicidio.
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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cientos por da, a veces por el mero hecho de no portar
identificacin. Un funciona-rio de la comisin de derechos humanos
del estado dijo que las denuncias contra la polica por robo,
golpizas, tortura e incluso desapariciones aumentaron de unos tres
por mes al principio del mandato de Leyzaola a alrededor de 45 por
mes en 201275.
Lderes empresariales y funcionarios que repudiaban las tcticas
de Leyzaola, no obstante reconocen el mrito de haber expulsado a
aquellos que tenan vnculos con criminales, y de haber instalado la
disciplina y el orgullo: hizo cosas buenas y otras malas, pero en
ese momento haba que controlar el crimen. No haba muchas
alter-nativas76. Otros afirman que los arrestos masivos tuvieron un
efecto disuasivo, pero a un costo excesivo: sus tcticas
menoscabaron la confianza en la polica, especial-mente entre los
jvenes77.
Hoy en da, la polica comete muchos menos abusos que sus
antecesores infil-trados por el crimen, segn los residentes. El
actual jefe, Csar Muoz, dice que for-talecer las relaciones
comunitarias es una mxima prioridad: los agentes visitan las
escuelas frecuentemente y se les alienta a hablar con los
residentes en lugar de per-manecer en sus vehculos. Ms del 90 por
ciento de las fuerzas de seguridad estatal y municipales en
Chihuahua han sido certificadas tras haber aprobado la verificacin
de sus antecedentes y pruebas poligrficas. Esta cifra es
ligeramente superior al pro-medio nacional del 88 por ciento78.
Pero la polica an est desbordada: las fuerzas estatales y
municipales en la ciudad suman unas 2.500, 190 por cada 100.000
habitantes, por debajo de la tasa nacional de 280 por cada 100.000
habitantes79. Ante la falta de presencia policial adecuada, los
residentes y comerciantes en algunos barrios an se ven obligados a
pagar a las pandillas locales para que los protejan80. Los
residentes an no conocen a su polica local; hay ms respeto, pero no
reconciliacin, dijo un lder comunitario81. Segn 75 Entrevista de
Crisis Group, Adolfo Castro, Comisin Estatal de Derechos Humanos,
Ciudad Ju-rez, 13 de agosto de 2014. Muy pocos se atrevieron a
formalizar estas denuncias, dijo Castro, por temor a represalias
policiales. La fiscala del estado dijo que no poda brindar
informacin sobre el nmero de ex policas acusados de abusos. Vase
tambin Marcela Turati, La violenta pacifica-cin de Jurez, Proceso,
no. 1842, 18 de febrero de 2012. Leyzaola, quien no ha sido acusado
de ningn delito, mantiene que siempre actu dentro de la ley. Sin
embargo, el fiscal municipal de Ti-juana le inhabilit para ocupar
cargos pblicos durante ocho aos debido a supuestos abusos de los
derechos humanos. Tijuana inhabilita a Julin Leyzaola por ocho aos
por actos de tortura, CNN Mxico, 30 de agosto de 2013. 76
Entrevista de Crisis Group, Jorge Contreras, coordinador, Mesa de
Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, 27 de mayo de 2014 77
Entrevista telefnica de Crisis Group, Enrique Betancourt, 16 de
septiembre de 2014. 78 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pblica, actualizado el 30 de octubre de 2014. 79 Tasas
per cpita calculadas por Crisis Group. Hay 1.850 policas
municipales y 674 policas esta-tales estacionados en Jurez.
Entrevista telefnica de Crisis Group, portavoz de la polica
munici-pal, Adrin Snchez Contreras, 16 de diciembre, y correo
electrnico de Pablo Espino Portillo, Poli-ca del Estado de
Chihuahua, 13 de enero de 2015. El nmero de efectivos de la polica
municipal y estatal en todo el pas es 136.741 y 199.369,
respectivamente. Estas cifras no incluyen a la polica federal. 80
Segn Gustavo de la Rosa, activista por los derechos humanos, el
pago a pandillas locales a cam-bio de su proteccin, que era moneda
comn mucho antes de que estallara la violencia en 2010, an lo es en
gran parte de la ciudad. Entrevista telefnica de Crisis Group, 15
de enero de 2015. Otros confirmaron que esta prctica sigue siendo
habitual, especialmente entre pequeos comercios o empresas en
barrios de clase trabajadora. 81 Entrevista telefnica de Crisis
Group, Oscar Domnguez, Fundacin del Empresariado Chihua-huense
(FECHAC), 14 de enero de 2015.
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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una encuesta a residentes de la ciudad realizada a principios de
2014, la mayora no estaba al tanto de las mejoras en el patrullaje
policial ni de otros programas de preven-cin del delito. Ms del 90
por ciento ignoraba la existencia de iniciativas de polica de
barrio82.
TSJ finaliz con la presidencia de Caldern en 2012, y an se
desconoce su im-pacto a largo plazo. Los proyectos fueron diseados
e implementados con carcter de emergencia, sin apenas planificacin
ni estrategia. La idea era hacer tanto como fuera posible, tan
rpido como fuera posible, dijo un ex funcionario. Hicimos todo sin
guin, dijo otro. Jurez arda, y tenamos que apagar las llamas 83. Si
bien des-pus de los primeros 100 das el gobierno anunci que se haba
completado el 90 por ciento de las acciones que se prometieron,
nunca public una evaluacin final84. No se pudo mantener el
financiamiento, especialmente a medida que la violencia comenz a
brotar en otros lugares. Algunos programas de becas y actividades
extraescolares sufrieron recortes y muchos programas culturales y
recreativos desaparecieron85. TSJ fue una intervencin enorme, pero
su impacto fue reducido, dijo un veterano activista que trabaja con
jvenes en situacin de riesgo; uno o dos aos no es suficiente para
erradicar problemas culturales86.
Algunos de los proyectos ms visibles fracasaron debido a la
falta de personal especializado o equipamiento. Los padres se
quejaron de que el hospital de nios no tena capacidad para tratar
el cncer o llevar a cabo cirugas complejas. El nuevo hospital
psiquitrico estuvo sin uso durante tres aos, para abrir finalmente
en 201487. Algunos de los beneficios ms tangibles de TSJ fueron la
construccin o re-novacin de escuelas y centros comunitarios. Los ms
grandes estn en los barrios de Francisco I. Madero y Felipe ngeles,
inaugurados en 2011, y Riberas del Bravo y Anapra, comenzados bajo
TSJ pero inaugurados en 2013. Pintados de blanco con co-loridas
aberturas de ventilacin, los complejos de varios pisos de altura se
destacan entre las casas construidas de bloques de cemento y las
casillas con techos de metal de algunas de las reas ms pobres.
Muchos tienen reas de juegos, canchas deporti-vas, canchas de
bsquet, instalaciones para practicar el boxeo o la danza, adems de
espacio para clases, talleres y clnicas88. 82 Resultados del
Estudio Poblacional, Ciudad Jurez, Chihuahua. La encuesta fue
realizada entre el 13 de enero y el 10 de febrero de 2014 por la
empresa de investigacin Explora, y fue financiada por el National
Democratic Institute (NDI), una ONG creada por el gobierno de
EE.UU. Proporcio-nada a Crisis Group por el NDI. 83 Entrevistas
telefnicas de Crisis Group, consultor, 15 de septiembre de 2014, y
Enrique Betan-court, 16 de septiembre de 2014. 84 Estrategia Todos
Somos Jurez,, op.cit. Entrevista de Crisis Group, Alma Eunice Rendn
Cr-denas, Comisin Intersecretarial para la Prevencin Social de la
Violencia y la Delincuencia, 8 de enero de 2015. Rendn tambin
trabaj en TSJ bajo el gobierno de Caldern. 85 Entrevistas
telefnicas de Crisis Group, Hugo Almada, profesor universitario y
miembro de la Mesa de Seguridad y Justicia, 1 de octubre de 2014.
Mara Teresa Almada, directora, Centro de Ase-sora y Promocin
Juvenil (CASA), 9 de febrero de 2015. 86 Entrevista de Crisis
Group, Laurencio Barraza, Consejo Ciudadano de Ciudad Jurez, Ciudad
Jurez, 25 de abril de 2014. 87 Luz del Carmen Sosa, Peligran nios
enfermos por carencias del Hospital Infantil, El Diario de Jurez,
28 de agosto de 2013. Alejandro Pacheco, Abandonan proyecto de
hospital de salud mental en Ciudad Jurez, SDP Noticias.com, 3 de
febrero de 2014. Inaugura Csar Duarte Hospital de Salud Mental en
Jurez, Jurez Noticias, 21 de agosto de 2014. 88 Se puede encontrar
informacin sobre Francisco I. Madero y Felipe ngeles en sus pginas
de Facebook. Vase tambin Araly Castan, Tiene Riberas del Bravo el
ms grande Centro Comuni-tario, El Diario de Jurez, 6 de agosto de
2013; Araly Castan, Inauguran en Anapra Centro
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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TSJ reflej adems un importante cambio en las polticas del
gobierno: en respues-ta a las protestas en la ciudad y al creciente
movimiento nacional de vctimas, Caldern cambi su discurso de
seguridad. En lugar de un enfoque centrado principalmente en el
combate a los crteles y en la captura de los capos de la droga, el
gobierno dio paso a la prevencin de la violencia mediante programas
sociales; adicionalmente al TSJ, estableci un Centro Nacional para
la Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana dentro del
gobierno federal e identific zonas afectadas por el crimen
vio-lento. Su sucesor, Enrique Pea Nieto, hizo de la prevencin una
prioridad declarada de su poltica de seguridad desde que asumi el
poder en diciembre de 2012.
Comunitario, El Diario de Jurez, 10 de septiembre de 2013.
Existen alrededor de 50 centros co-munitarios en Jurez. Entrevista
de Crisis Group, Antonio Gonzlez, director, Centros Comunita-rios,
Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014.
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Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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III. Prevencin social
A. El plan nacional
Durante la campaa presidencial de 2012, Pea Nieto prometi
reformular la es-trategia de seguridad para abordar los orgenes de
la violencia89. Una de las prime-ras decisiones que tom fue ordenar
a su gabinete que elaborara un programa de prevencin del delito.
Primera. Mxico exige vivir en paz, dijo en su discurso de
investidura. Estoy convencido que el delito no slo se combate con
la fuerza. Es imprescindible que el Estado emprenda un esfuerzo
integral para reconstruir el teji-do social90. Al da siguiente, Pea
Nieto y los lderes de los tres principales partidos firmaron el
Pacto por Mxico: 95 promesas, entre ellas la de una nueva poltica
ener-gtica, una reforma educacional, seguridad social universal y
un programa nacional de prevencin de la violencia91.
El plan presentado en febrero de 2013 adopt muchos de los
principios de TSJ: un enfoque multisectorial integral orientado
hacia los factores de riesgo socioeco-nmicos, basado en el esfuerzo
coordinado de las autoridades federales, estatales y locales, y la
sociedad civil92. Se cre una comisin intersecretarial, encabezada
por la Secretara de Gobernacin (SEGOB) con representantes de otras
ocho secretaras, para coordinar el programa nacional93. El
presupuesto asignado a programas de pre-vencin fue de unos 119 mil
millones de pesos (9 mil millones de dlares) en 2013, unos 131 mil
millones de pesos (10 mil millones de dlares) en 2014, y 143 mil
millo-nes de pesos (11 mil millones de dlares) en 2015. No
obstante, con las regalas de la exportacin del petrleo a la baja,
el gobierno se vio forzado a recortar el gasto fede-ral a inicios
de 2015, incluyendo recortes en los programas de prevencin de hasta
un 25 por ciento94.
Al igual que TSJ, el plan nacional de prevencin de Pea Nieto
combina una gama de programas sociales ya existentes: las lneas
presupuestarias incluyen dinero para subsidios alimentarios, becas,
salud materno-infantil, micro-financiacin, derechos humanos,
seguridad en las escuelas, deportes, vivienda y trabajo temporal.
Uno de los aspectos ms innovadores es el PRONAPRED, que brinda
alrededor de dos mil quinientos millones de pesos ($200 millones de
dlares) a los gobiernos estatales,
89 Estrategia de seguridad de Caldern ha sido fallida: Pea, ADN
Poltico, 28 de abril de 2012. 90 Discurso ntegro del presidente Pea
Nieto a la Nacin, Excelsior, 1 de diciembre de 2012. 91 Mexicos new
government: With a little help from my friends, The Economist, 8 de
diciembre de 2012. Para todas las propuestas de reformas o
acciones, vase pactopormexico.org. 92 Vase Bases del Programa
Nacional para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia
e Instalacin de la Comisin Intersecretarial, Comisin
Intersecretarial para la Prevencin Social de la Violencia y la
Delincuencia, febrero de 2013. 93 Las nueve secretaras que
participan en la comisin que supervisa el programa nacional son:
go-bernacin, hacienda, desarrollo social, economa, comunicacin y
transporte, educacin pblica, salud, trabajo y previsin social, y
desarrollo agrario, territorial y urbano. Vase Programa Nacio-nal
para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia,
2014-2018, Diario Oficial de la Fe-deracin, 30 de abril de 2014. 94
Presupuesto proporcionado por la Comisin Intersecretarial para la
Prevencin Social de la Vio-lencia y la Delincuencia. Pesos
convertidos a dlares en base a la tasa de cambio de US$1.00 = trece
pesos mexicanos. Sobre recortes al presupuesto, ver Elisabeth
Malkin, With Oil Revenue Drop-ping, Mexico Announces Budget Cuts,
New York Times, 30 de enero de 2015; Recortan presu-puesto del
programa nacional para prevenir la violencia y delincuencia, Animal
Poltico, 16 de fe-brero de 2015.
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los cuales a su vez otorgan subsidios a las municipalidades y
organizaciones sin fines de lucro para proyectos especficos95.
Los fondos se canalizan hacia ciertas municipalidades segn una
frmula que considera las tasas de criminalidad y los factores de
riesgo social96. Dentro de estas municipalidades (o demarcaciones
prioritarias, que incluyen a varios distritos de la Ciudad de
Mxico), los esfuerzos se concentran en polgonos de alto riesgo que
con-tienen entre 10.000 y 15.000 habitantes97. La idea es llevar a
cabo una acupuntura sociourbana, intervenciones a pequea escala que
acten como disparadores que alivien la presin a lo largo de toda la
regin afectada98. Durante 2013, el primer ao del plan, hubo 57
demarcaciones prioritarias (municipios y distritos); en 2014, hubo
74; y en 2015, est previsto que ms de 80 reciban financiamiento99
.
Los planes oficiales exigen que todos los proyectos incluyan una
discusin de los factores de riesgo e indicadores de impacto
especficos. Pero hay una brecha entre la teora y la prctica. Segn
un centro de estudios de polticas pblicas que en 2014 analiz 200
proyectos en quince municipalidades, solo el 21 por ciento
incluyeron un diagnstico claro de los factores de riesgo, basado en
el anlisis cualitativo o datos cuantitativos como informes o
encuestas sobre criminalidad. Tambin hall que solo el 28 por ciento
de los proyectos incluyeron indicadores de impacto como
cuestio-narios antes y el despus proyecto o evaluaciones y
seguimiento de estudiantes para averiguar si haban permanecido en
la escuela o si haban encontrado empleo en lugar de simples nmeros
de participantes o clases100. El monitoreo y la evaluacin es donde
la teora se pone a prueba, escribi otro analista y su ausencia
expone la dudosa calidad del esfuerzo101.
Roberto Campa, subsecretario de la SEGOB a cargo de los
programas de preven-cin, subraya la necesidad de implementar
programas basados en la evidencia, y dijo que su oficina est
desarrollando indicadores claros basados en estadsticas
disponi-bles pblicamente. Los funcionarios afirman que los
homicidios ya se han reducido en tres cuartas partes de las
jurisdicciones que reciben fondos para la prevencin102. Adems el
programa est invirtiendo alrededor de 85 millones de pesos (6,5
millo-nes de dlares) en una encuesta de ms de 82.000 hogares en
municipios y distritos prioritarios para obtener una base de
referencia que permita a los investigadores evaluar las condiciones
y percepciones de la comunidad, aadi Campa. La encuesta evaluar las
actitudes de los adultos y jvenes (de doce a 29 aos) hacia la
violencia, su capacidad de empata y autocontrol y su desarrollo
social e individual en la escue-la. Tambin examinar los hogares
(composicin, niveles de estrs y manejo de los conflictos), y las
comunidades (interacciones, confianza entre vecinos y participacin
95 Para el presupuesto del PRONAPRED, vanse las directrices anuales
publicadas en el Diario Ofi-cial de la Federacin, 15 de febrero de
2013, 14 de febrero de 2014 y 26 de diciembre de 2014. En 2013, el
gobierno solo utiliz el 70 por ciento del monto presupuestado. Vase
Segundo Informe de Labores, Secretara de Gobernacin, 2013-2014, p.
81. 96 Bases del Programa Nacional, op. cit., p. 24. 97 Entrevista
de Crisis Group, Alma Eunice Rendn Crdenas, Comisin
Intersecretarial, Ciudad de Mxico, 8 de enero de 2015. Los polgonos
son elegidos por los gobiernos estatales y municipales. 98 Vase
Bases del Programa Nacional, op. cit., pp. 24, 29. 99 Vase
directrices del PRONAPRED, Diario de la Federacin, op. cit. 100
Prevencin del delito en Mxico Dnde qued la evidencia?, Mxico Evala:
Centro de Anli-sis de Polticas Pblicas, 2014, pp. 33-40. 101 Vanda
Felbab-Brown, Changing the Game or Dropping the Ball? Mexicos
Security and Anti-Crime Strategy under President Enrique Pea Nieto,
Brookings Institution, noviembre de 2014. 102 Presentacin de Power
point proporcionada por SEGOB, 8 de enero de 2015.
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Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
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ciudadana), as como las actitudes hacia la polica. Se esperan
los resultados en abril de 2015103.
B. PRONAPRED
Desde 2013, Ciudad Jurez ha recibido alrededor de 80 millones de
pesos ($6 millo-nes de dlares) anuales en subsidios del PRONAPRED.
La nica municipalidad que ha recibido un monto mayor bajo este
programa es Acapulco, actualmente la ciudad ms violenta de
Mxico104. Los programas de prevencin de la violencia en Jurez se
centran en tres polgonos de alrededor de 57.000 habitantes (el 4
por ciento de la poblacin)105. Aproximadamente un tercio de los
fondos otorgados a la municipali-dad se han destinado al
equipamiento de tres bibliotecas pblicas, la creacin de una
orquesta juvenil, el financiamiento de un centro de tratamiento de
la drogadiccin para nios y adolescentes y campaas contra la
conduccin bajo los efectos del al-cohol y el bullying. El proyecto
ms grande por fuera de la infraestructura, que es administrado por
la ciudad, fue una campaa para proporcionar juguetes didcti-cos a
miles de nios a cambio de armas y juguetes que los alentaban a
imitar com-portamientos violentos106.
La mayora de los proyectos de ONG fueron talleres o clases para
nios, jvenes o mujeres: para prevenir el abuso de las drogas o el
bullying, fomentar el autocontrol, adquirir habilidades laborales o
promover la no-violencia mediante la danza o el tea-tro. Uno
proyectaba pelculas para fomentar los valores familiares o
comunitarios; otro llevaba a policas a las escuelas para presentar
obras de tteres contra el consu-mo de drogas y la violencia
domstica107.
Este ltimo fue el nico proyecto que involucr a la polica, a
pesar de que la pro-mocin de la reconciliacin polica-sociedad es
uno de los objetivos de la iniciativa federal108. Los proyectos
tampoco contenan mecanismos claros de monitoreo y eva-luacin; los
indicadores individuales medan la actividad, no el impacto: nmero
de eventos, clases, visitas, parques y bibliotecas construidas,
equipadas o renovadas. PRO-NAPRED solo proporciona subsidios a
corto plazo que deben ser renovados cada ao, lo que dificulta la
continuidad y el seguimiento. El programa en Jurez tambin se vio
afectado por retrasos y malentendidos acerca de cmo solicitar los
subsidios.
103 Entrevistas de Crisis Group, Subsecretario Roberto Campa,
Ciudad de Mxico, 29 de abril y 2 de mayo de 2014; y Alma Eunice
Rendn Crdenas, Comisin Intersecretarial para la Prevencin So-cial
de la Violencia y la Delincuencia, 8 de enero de 2015. Talking
Points ECOPRED 2014, propor-cionada a Crisis Group por la
subsecretara de prevencin de violencia. La ECOPRED (Encuesta de
Cohesin Social para la Prevencin de la Violencia y la Delincuencia)
fue realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
(INEGI) y la Secretara de Gobernacin. 104 PRONAPRED directrices,
op.cit., Diario Oficial, 14 de febrero de 2014. Algunas reas
metro-politanas que incluyen ms de una municipalidad o distrito,
como Guadalajara, Monterrey y el Dis-trito Federal, recibieron
mayor financiamiento. 105 Los detalles, incluida la poblacin de los
polgonos, figuran en el acuerdo firmado el 31 de marzo entre el
estado de Chihuahua y el gobierno federal (Anexo nico). Este
documento y otra infor-macin acerca del programa est disponible en
la pgina web, Mxico: Nos Mueve la Paz (nos-muevelapaz.org). 106
Claudia Snchez, Concentra Municipio 30% de recursos de PRONAPRED,
Nortedigital, 18 de agosto de 2014. El costo total de la campaa de
distribucin de juguetes fue de 2,8 millones de pe-sos (215.000
dlares o alrededor de 23 dlares por juguete). 107 Anexo nico, op.
cit, (nosmuevelapaz.org). Vase tambin Antonio Rebolledo, Difunden
pro-yectos que recibirn recursos del Pronapred en Jurez, El Diario
de Jurez, 14 de agosto de 2014. 108 Bases del Programa Nacional,
op.cit., p.30.
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Las ONG dijeron que no hubo una convocatoria pblica con plazos
claros para pre-sentar propuestas. Las propuestas no fueron
aprobadas hasta julio, pero posterior-mente tuvieron que ser
presentadas de nuevo cuando el funcionario municipal a cargo de los
proyectos fue obligado a dimitir entre acusaciones de mala
gestin109.
La evaluacin, seleccin y revisin de proyectos se puso en manos
de la Universi-dad Autnoma de Ciudad Jurez, que volvi a aprobar
muchos de ellos en agosto de 2014110. La distribucin de fondos
comenz en septiembre, de modo que las ONG tu-vieron que esforzarse
por encontrar el personal y el espacio necesarios para terminar
antes del 31 de diciembre, comprimiendo proyectos pensados para
desarrollarse en seis meses, en menos de cuatro. Algunas comenzaron
a trabajar sin haber recibido todos los fondos, recurriendo a sus
propios recursos o pidiendo al personal y los pro-veedores que
aceptaran pagars111.
Acortar los proyectos a unos pocos meses signific que no hubo
tiempo para evaluar su impacto o brindar asistencia para su
seguimiento. Los programas de ca-pacitacin para jvenes en situacin
de riesgo deberan brindarles orientacin para mantenerlos
escolarizados o conectarlos con empleos, dijo un funcionario de
amplia experiencia; de otro modo, los participantes an pueden
sucumbir ante el dinero fcil que ofrecen las pandillas que
participan en el narcotrfico, robos o extorsin. Sin se-guimiento,
los proyectos no son ms que donativos a corto plazo112. Los niveles
de edu-cacin y empleo siguen siendo especialmente bajos en los
distritos pobres o de clase trabajadora en el oeste y el sur de la
ciudad113.
La falta de transparencia a la hora de elegir proyectos ha dado
pie a acusaciones de favoritismo o clientelismo poltico. Si bien
algunos de los participantes son ONGs con amplia experiencia, otros
parecen tener escasa experiencia de trabajo comunita-rio, sealan
los crticos114. El mayor subsidio (para realizar talleres contra el
bullying) fue concedido al Consejo Nacional de Lderes Sociales
(CONAL), una asociacin su-puestamente afiliada al gobernante
Partido Revolucionario Institucional (PRI), consti-tuida en
noviembre de 2012, poco despus de las elecciones nacionales. Los
crticos afirman que otros beneficiarios tambin tenan vnculos con el
PRI, incluida una organizacin supuestamente dirigida por un miembro
del ayuntamiento115. 109 Entrevistas telefnicas de Crisis Group,
Red de Mujeres, 8 de diciembre de 2014 y con otras dos ONG que
prefirieron quedar en el anonimato, 10 de diciembre de 2014. Juan
de Dios Olivas, Tras escndalo por manejo de subsidios, cae Alva
Almazn, El Diario de Jurez, 23 de julio de 2014. 110 Juan de Dios
Olivas, Tras escndalo por manejo de subsidios, cae Alva Almazn, El
Diario de Jurez, 23 de julio de 2014. Alejandra Gmez, Recibi UACJ
presupuesto de Pronapred ya reduci-do, El Diario de Jurez, 5 de
agosto de 2014. 111 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, Red de
Mujeres, 8 de diciembre de 2014 y con otras dos ONG que prefirieron
quedar en el anonimato, 10 de diciembre de 2014. Vase tambin
Josefina Martnez, Falta de recursos frena programas de Pronapred
aqu, El Diario de Jurez, 17 de no-viembre de 2014. 112 Entrevista
telefnica de Crisis Group, Rubn Acosta, International Youth
Foundation, 13 de enero de 2015. La Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) financia los programas de
la fundacin en Jurez. 113 Vase Bienestar y Seguridad en Ciudad
Jurez, Observatorio Ciudadano, 2014, pp. 33-34. 114 Entrevista
telefnica de Crisis Group, Sergio Meza, Plan Estratgico de Jurez,
12 de septiembre de 2014. 115 Constituyen en Chihuahua el Consejo
Nacional de Lderes Sociales. Acuerdan promover un pac-to social por
la restauracin de Mxico, www.xepl.com.mx, 16 de noviembre de 2012;
Paola Gam-boa, Se llevan mayor tajada de pastel grupos ligados al
PRI, Norte Digital, 7 de septiembre de 2014, va www.planjuarez.org;
y Francisco Lujn, Revela Municipio lista de las OSC beneficiadas,
Norte Digital, 3 de julio de 2014, via www.planjuarez.org.
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Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de
Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina
21
Los analistas dicen que ni TSJ ni el PRONAPRED establecieron las
bases para desarrollar una estrategia a largo plazo basada en la
evidencia, abierta a la evalua-cin externa y con indicadores
claros. Dudo mucho que estos recursos estn siendo realmente
empleados para prevenir la violencia, dijo Hugo Almada, profesor
univer-sitario de psicologa y activista.