TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOTC 009.758/2009-3
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 009.758/2009-3 [Apensos: TC 029.549/2009-0, TC
020.388/2009-7]
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Petróleo Brasileiro S.A. - MME
Interessados: Congresso Nacional, Consórcio Conduto/Egesa,
Consórcio Egesa/Tkk, Galvão Engenharia S/A, Consórcio Ses/Montcalm,
Consórcio Construcap/Progen, Jaraguá Indústrias Mecânicas S/A,
Alusa Engenharia Ltda., Consórcio Rnest O. C. Edificações,
Consórcio Techint Confab UMSA, Consórcio Enfil/Veolia – Rnest,
Consórcio Camargo Corrêa – Cnec, Consórcio Rnest-Conest, Consórcio
CII - Ipojuca Interligações e Consórcio Tomé Alusa Galvão.
Advogado constituído nos autos: Nilton Antônio de Almeida Maia
(OAB/RJ 67.460), Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108) e
outros.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES NO
ANEXO CONTRATUAL PERTINENTE AO PAGAMENTO DE RESSARCIMENTO EM
VIRTUDE DE PARALISAÇÃO DE FRENTES DE SERVIÇO EM RAZÃO DA OCORRÊNCIA
DE CHUVAS E DESCARGAS ATMOSFÉRICAS. OITIVA DOS INTERESSADOS.
DETERMINAÇÃO CAUTELAR À PETROBRAS. ANÁLISE DAS RESPOSTAS E
VERIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR. ACATAMENTO PARCIAL
DAS ALEGAÇÕES APRESENTADAS. ALTERAÇÃO DAS PREMISSAS CONSIDERADAS
ADEQUADAS PARA O ANEXO DE CHUVAS. APRESENTAÇÃO DE NOVO ANEXO PELA
PETROBRAS. NOVA OITIVA ANTES DA DECISÃO DE MÉRITO. AUTORIZAÇÃO PARA
QUE A PETROBRAS EFETUE O PAGAMENTO DAS DESPESAS PERTINENTES SEGUNDO
AS PREMISSAS INDICADAS PELA SECOBENERG.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada, no âmbito
do Fiscobras 2009, nas obras de construção da Refinaria Abreu e
Lima (RNEST), localizada no Município de Ipojuca, no Estado de
Pernambuco.
2.Adoto como relatório excerto da instrução elaborada no âmbito
da SecobEnerg, a qual contou com a anuência do corpo diretivo da
unidade técnica (peças 167 e 168):
“2.O presente processo tem sua origem em levantamento de
auditoria realizado pela Secob na Refinaria Abreu e Lima (Refinaria
do Nordeste, ou, simplesmente, RNEST), no âmbito do Fiscobras 2009
(Fiscalização 105/2009 - Peça 2). Naquela oportunidade foram
identificados os seguintes indícios de irregularidade:
a)Obstrução ao livre exercício da fiscalização pelo TCU;
b)Ausência de licitação autônoma para aquisição de equipamentos,
embora técnica e economicamente recomendável;
c)Descumprimento de determinação exarada pelo TCU;
d)Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao
mercado;
e)Critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto
real pretendido; e
f)Licitação sem projeto básico ou com projeto básico sem
aprovação pela autoridade competente.
3.Esta instrução está relacionada ao indício de irregularidade
"critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real
pretendido". Esse critério, definido no “Anexo XV – Procedimento
para avaliação e pagamento por ocorrência de chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências”, foi estabelecido em vários
instrumentos contratuais no intuito de reduzir a parcela de
contingenciamento por conta de chuvas nas propostas das licitantes.
Conforme apontado pela equipe de auditoria, identificou-se a
existência de inconsistências nesse anexo, as quais poderiam
ocasionar pagamentos indevidos às contratadas, lesando os cofres da
Petrobras.
4.Resume-se que a estatal, quando da efetivação das contratações
para implantação da Refinaria Abreu e Lima, incorporou um anexo
específico (“Anexo XV– Procedimento para avaliação e pagamento por
ocorrência de chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências”), criado para reger em detalhes como se dariam tais
pagamentos em alguns contratos.
5.No Fiscobras 2009, os contratos em que se verificou a
ocorrência desse anexo foram os seguintes: 0800.0045921.08.2 -
CAFOR; 0800.0049742.02-2 - Edificações; 0800.0049716.09-2 – Tanques
Lotes I; 0800.0049738.09-2 – Tanques Lotes II; 0800.0053457.09.2 -
UCR; 0800.0053456.09-2 - UDA; 0800.0055148.09-2 – UHDT/UGH e
0800.0057000.10-2 – Tubovias.
6.Consoante o relatório do Acórdão 271/2011-TCU-Plenário, os
custos para ressarcimento eram calculados da seguinte forma: (i)
registravam-se o tempo (número de horas) e as frentes de serviço
que ficaram impossibilitadas de trabalhar devido às chuvas ou
descargas atmosféricas (discriminando a mão de obra direta, a mão
de obra indireta relacionada à mão de obra direta e os
equipamentos); (ii) multiplicavam-se as horas paradas registradas
pelos custos unitários obtidos a partir do Demonstrativo de
Formação de Preço (DFP) do contrato para remuneração dos
equipamentos e da mão de obra; (iii) o custo final a ser pago era
obtido pela soma dos custos da mão de obra e dos equipamentos,
acrescidos de tributos e de encargos sociais e outros custos
incidentes sobre a mão de obra, conforme DFP.
7.O DFP, em síntese, é um documento entregue pelo licitante
melhor qualificado, que será contratado, no qual ele elenca os
quantitativos e preços dos insumos, assim como BDI (Bonificação e
Despesas Indiretas) e outros custos propostos que servirão de
parâmetro para quantificar os valores devidos ao contratado quando
da execução de serviços. Esse demonstrativo apresenta-se como um
referencial de preço para serviços executados, correspondendo,
desse modo, a custos operativos.
8.Considerando, então, que o Anexo contratual XV objetiva
estabelecer um procedimento uniforme para avaliação e indenização
dos custos decorrentes da paralisação na execução dos contratos de
construção e montagem em função da ocorrência de chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências, não seria condizente o pagamento
das horas paradas dos equipamentos e da mão de obra pelos custos
operativos, definidos no DFP.
9.Assim, foi constatado, pela equipe de auditoria do Fiscobras
2009, que o DFP não se mostra como um referencial adequado para se
indenizar tais paralisações, uma vez que contempla os preços
propostos e não necessariamente os custos incorridos. Tendo o Anexo
XV um caráter indenizatório, o uso do DFP não seria acertado.
10.Quanto ao andamento do processo neste Tribunal, merecem ser
citados os seguintes acontecimentos atinentes à questão da “verba
de chuvas”:
i)Instrução da equipe da Secob (Peça 6 – p.33-49 e Peça 7 -
p.1-6) que propôs, em outubro de 2010, alterações no Anexo de
Chuvas originariamente contratado, em função da análise de
documentos e audiências pertinentes à área temática constante no
Anexo XV;
ii)Acórdão 271/2011-TCU-Plenário (Peça 7) que acolheu as
considerações da Secob quanto as alterações no Anexo de Chuvas
originariamente contratado;
iii) O Acórdão 2.077/2011-TCU-Plenário (Peça 8) anulou os itens
9.2 e 9.4 do aresto retromenciado, por entender que os fatos que os
ensejaram não observaram os princípios do contraditório e da ampla
defesa. Em consequência, nesse acórdão (2.077/2011) as empresas
interessadas nesses fatos foram chamadas em oitiva, no intuito de
que se manifestassem quanto às possíveis alterações no Anexo de
Chuvas e pudessem exercer plenamente suas defesas. De toda forma,
esta decisão não invalidou as premissas técnicas adotadas até então
pela Secob;
iv) Apresentação do documento denominado 'Anexo de Chuvas'
encaminhado em 10/06/2012 pela Petrobras por meio de oficio (fls.
500 a 502), mídia em CD (Peça 20, p. 175-178 do Anexo 14), contendo
o ‘Anexo de Chuvas’ com alterações, de forma a atender à
determinação constate no item 9.2 do Acórdão
271/2011-TCU-Plenário.
v)Em 8/8/2012, mediante o item 9.4 do Acórdão
2.056/2012-TCU-Plenário (TC 007.318/2011 1), determinou-se que, no
presente processo, fosse apreciada proposta de oitiva relativa à
mesma irregularidade do Anexo de Chuvas de demais contratos, todos
também integrantes da construção da Refinaria Abreu e Lima:
0800.0055153.09.2 (Dutos), 0800.0053453.09.2 (ETDI),
8500.0000080.10.2 (Interligações Elétricas), 0800.0056431.10.2
(Caldeiras), 8500.0000058.09.2 (Infraestrutura civil),
8500.0000070.10.2 (Fornos UCR) e 8500.0000072.10.2 (Reformadores
tubulares).
vi)Em 26/10/2012 o Ministro-Relator, mediante Despacho (Peça
111), determinou que se promovesse a oitiva das empresas e
consórcios interessados nos contratos constantes do item 9.4 supra
citado.
11.Assim, a presente análise decorre de determinações exaradas
nos Acórdãos 271/2011-TCU-Plenário e 2.270/2011-TCU-Plenário, bem
como no Acórdão 2.056/2012-TCU-Plenário e em despacho do
Ministro-Relator exarado em 26/10/2012 (Peça 111), todos prolatados
no âmbito deste processo.
12.Quanto ao primeiro aresto citado, Acórdão
271/2011-TCU-Plenário, cabe destacar o inteiro teor dos seus itens
9.2 e 9.4:
9.2 determinar à Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) que se
utilize da análise efetuada nos presentes autos, bem como, no que
for aplicável, no Acórdão 3.077-Plenário, para corrigir o Anexo XV
– ‘Procedimento para avaliação e pagamento por ocorrências de
chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências” dos Contratos
0800.0045921.02-2 (CAFOR), 0800.0049742.02-2 (Edificações),
0800.004716.09-2 (Tanques Lote I), 0800.0049738.09-2 (Tanques Lote
II), 0800.0049741.09-2 (ETA), 0800.0053457.09-2 (UCR),
0800.0053456.09-2 (UDA), 0800.0055148.09-2(UHDT/UGH) e
0800.0057000.10.2 (Tubovias) e, no prazo de 45 (quarenta e cinco
dias a contar da ciência desta deliberação, efetue adequação na
forma de apropriação do tempo parado e nos custos unitários
empregados pela hora parada para cada um dos insumos (mão de obra
direta, mão de obra indireta associada à direta e equipamentos),
encaminhando ao TCU, nesse mesmo prazo, a comprovação do
atendimento dessa determinação;
9.4 determinar, ainda, à Secob-3 que monitore, em processo
específico, o cumprimento pela Petrobras das medidas indicadas no
subitem 9.2 supra.
13.Já quanto ao segundo, Acórdão 2.270/2011-TCU-Plenário,
prolatado em razão de Embargos de Declaração opostos pelos
Consórcios Ipojuca Interligações e Camargo Corrêa contra a decisão
anterior, cabe citar os seguintes itens mais relevantes:
9.1. anular, de ofício, nos termos do art. 174 do Regimento
Interno de TCU, os subitens 9.2 e 9.4 do Acórdão nº
271/2011-Plenário, por não terem sido observados, em sua plenitude,
os princípios do contraditório e da ampla defesa, diante da
ausência de oitiva da empresa e dos consórcios interessados.
(grifos acrescidos);
9.3 determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276 do
Regimento Interno do TCU, à Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) que
somente realize pagamentos a título de verba indenizatória de
chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências nos contratos
(...), com base nos critérios propostos nas análises constantes no
relatório e no voto que fundamentaram o Acórdão 271/2011-Plenário
e, no que couber, no Acórdão nº 3.077/2010-Plenário, adequando a
forma de apropriação do tempo parado e os custos unitários
empregados pela hora parada para cada um dos insumos (mão de obra
direta, mão de obra indireta associada à direta e equipamentos).
(grifos acrescidos);
9.4 determinar a oitiva da Petrobras e das seguintes
empresas/consórcios, para que, se desejarem, apresentem, no prazo
de 15 (quinze) dias, a contar da ciência desta deliberação,
manifestação acerca do mérito das análises efetuadas nos autos a
respeito do achado de auditoria concernente à adoção de critério de
medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido
(“verba de chuvas”), bem como acerca da medida cautelar objeto do
item 9.3 supra : Alusa Engenharia Ltda. (Contrato nº
0800.0045921.08-2 - CAFOR); Consórcio Rnest O. C. Edificações
(Contrato nº 0800.0049742.09-2 - Edificações); Consórcio Techint
Confab Umsa (Contrato nº 0800.0049716.09-2 - Tanques Lote I);
Consórcio Tome Alusa Galvão (Contrato nº 0800.0049738.09-2 -
Tanques Lote II); Consórcio Enfil-Veolia - Rnest (Contrato nº
0800.0049741.09-2 - ETA); Consórcio Camargo Corrêa - Cnec (Contrato
nº 0800.0053457.09-2 - UCR); Consórcio Rnest-Conest (Contratos nºs
0800.0053456.09-2 - UDA e 0800.0055148.09-2 - UHDT/UGH); e
Consórcio CII - Ipojuca Interligações (Contrato nº
0800.0057000.10-2 - Tubovias);
9.6 determinar à Secob-3 que avalie, na instrução sobre o mérito
do processo, se as alterações realizadas pela Petrobras no “Anexo
de Chuvas” (fls. 175/178 do Anexo 14) incorporaram as análises
feitas neste processo sobre a irregularidade indicada no item 9.3
retro. (grifos acrescidos).
14.Relativo ao citado Despacho (Peça 111), originado no TC
007.318/2011-1, processo originado no Fiscobras 2011 relativo ao
mesmo empreendimento (Rnest), cabe destacar a determinação
constante do seu item 4:
4.
Sendo assim, acolhendo proposta formulada no âmbito da 3ª
Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-3), a qual foi anuída
pelo titular da unidade técnica (Peças 101 e 102), determino à
unidade técnica:
4.1. promover, em conformidade com o art. 250, inciso V, do
Regimento Interno do TCU, a oitiva das seguintes empresas e
consórcios interessados, a fim de que se manifestem, no prazo de
15(quinze) dias, sobre o mérito das análises efetuadas com relação
às irregularidades apontadas no item 9.2, do Acórdão nº
271/2011-TCU-Plenário, a respeito do achado de auditoria
concernente à adoção de critério de medição inadequado ou
incompatível com o objeto real pretendido ("verba de chuvas"):
(i) Consórcio Conduto/Egesa (CNPJ 11.207.104/0001-98) - contrato
nº 0800.0055153.09.2 – Dutos;
(ii) Consórcio Egesa/Tkk, sob sua empresa líder, Egesa
Engenharia S.A. (CNPJ 17.186.461/0001-01) - contrato nº
0800.0053453.09.2 - ETDI;
(iii) Galvão Engenharia S/A (CNPJ 01.340.937/0001-79) - contrato
nº 8500.0000080.10.2 - Interligações Elétricas;
(iv) Consórcio Ses/Montcalm (CNPJ 11.406.160/0001-51) - contrato
nº 0800.0056431.10.2 - Caldeiras;
(v) Consórcio Construcap/Progen (CNPJ 11.040.123/0001-72) -
contrato nº 8500.0000058.09.2 - Infraestrutura civil; e
(vi) Jaraguá Indústrias Mecânicas S/A (CNPJ 60.395.126/0001-34)
- contrato nº 8500.0000070.10.2 - Fornos UCR e nº 8500.0000072.10.2
- Reformadores tubulares.
15.Além disso, conforme determinado nesses Acórdãos, sobre os
estudos de aderência entre a proposta metodológica da Secob e a
revisada da Petrobras atinente ao ressarcimento devido às chuvas,
ainda se aplica, parcialmente, o Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário,
prolatado no âmbito do TC 021.324/2008-6, que trata de
Representação acerca de irregularidades verificadas nas obras de
implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro
(Comperj).
16.No âmbito desse TC 021.324/2008-6, foi analisado o
cumprimento das determinações estabelecidas no Acórdão
3.077/2010-PL-TCU, em especial às relacionadas aos valores pagos
indevidamente (superfaturamento), por conta dos equipamentos
parados, a título de ressarcimento em função das chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências. Atualmente, o processo
encontra-se na Secob Energia para análise de novos elementos
apresentados pelos responsáveis, após a então Secob3 ter se
posicionado pela existência de um indício de superfaturamento de R$
138 milhões decorrente de valores indevidamente ressarcidos em
função desse evento climático.
17.Desse modo, a presente instrução objetiva:
a)Analisar as oitivas determinadas no subitem 9.4 do Acórdão
2.270/2011-TCU-Plenário e no item 4 de Despacho exarado pelo
Ministro-Relator (Peça 111);
b) avaliar se as alterações realizadas pela Petrobras no “Anexo
de Chuvas” (fls. 175/178 do Anexo 14) incorporaram as análises
feitas neste processo, considerando no que couber, o Acórdão
3.077/2010-TCU-Plenário; e
c)examinar o atendimento à medida cautelar constante no item 9.3
do Acórdão 2.270/2011-TCU-Plenário, já transcrito.
18.Cabe pontuar que, visando facilitar a leitura, o documento
entregue pela Petrobras com as alterações no “Anexo de Chuvas”
(fls. 175/178 do Anexo 14), objetivando atender os indigitados
decisums, será a partir desse ponto tratado como “Novo Anexo de
Chuvas”, ou, simplesmente de “Minuta”.
19.A fim de colaborar numa acepção, inicialmente, mais
generalista deste relatório, esclarece-se que o exame técnico
realizado foi dividido em 2 partes:
III. Da análise do “novo anexo de chuvas”
IV. Da análise das oitivas
20.No tópico III - Da Análise do “Novo Anexo de Chuvas”, após as
considerações iniciais, será apresentada, para cada insumo
analisado (mão de obra e equipamentos), uma síntese do que foi
proposto pela Petrobras na minuta desse documento, seguida da
análise relativa a tal insumo.
21.Em cada um dos subtópicos inseridos no tópico “IV - Da
Análise das Oitivas” será apresentado um resumo da manifestação de
cada empresa chamada em oitiva e, posteriormente, a sua respectiva
análise efetuada pela equipe.
22.Encerrada a análise das oitivas (tópico IV), passar-se-á ao
exame quanto ao atendimento à medida cautelar constante no item 9.3
do Acórdão 2.270/2011-TCU-Plenário.
III.DA ANÁLISE DO “NOVO ANEXO DE CHUVAS”
III.1
Do objetivo do “Anexo de Chuvas”
23.Preliminarmente à análise propriamente dita, é mister expor
alguns pontos de real interesse acerca do anexo contratual –
Procedimentos para avaliação e pagamento por ocorrências de
descargas atmosféricas, chuvas e suas consequências (aqui tratado
como “Anexo de Chuva”), vez que tal medida facilita o entendimento
da contenda em comento desde o seu início.
24.O Anexo de Chuva tem por finalidade regulamentar o
ressarcimento, pela Petrobras, em seus contratos de obras, dos
custos decorrentes de atividades paralisadas em virtude da
ocorrência de chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências.
25.Estes custos, por imposição do anexo de chuva atualmente
vigente, não estariam incluídos nos preços propostos, conforme item
2.2 do anexo contratual:
2.2 – O custo decorrente de atividades paralisadas devidas à
ocorrência de chuvas, descargas atmosférica e suas consequências
não deverão ser considerados nos preços propostos. (grifos
acrescidos).
26.Entende-se, portanto, que a Petrobras almejou por meio dessa
estratégia contratar a “preços secos” e “prazos secos”, haja vista
que estava previsto o ressarcimento em função das chuvas. A estatal
assumiu pra ela um contingenciamento que usualmente constava nas
propostas comerciais das contratadas intentando contratações mais
“enxutas”.
27.De tal forma, ao se avaliar o referido anexo contratual, não
se deve olvidar do seu propósito, qual seja, ressarcir apenas os
custos incorridos.
28.Reforça esse entendimento o item 2.1 do referido documento
contratual, que estipula que a ocorrência de chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências e seu impacto sobre os prazos e
custos de execução das obras será objeto de ajustes de forma a
preservar uma relação contratual equânime e equilibrada.
29.O termo “equânime”, segundo o Dicionário de Aurélio Buarque
de Holanda, significa, entre outros, “que tem ou denota igualdade
de ânimo tanto na desgraça quanto na prosperidade”. E, ainda nesse
mesmo glossário, o vocábulo “equilibrada” significa, “que tem ou
denota igualdade, absoluta ou aproximada, entre forças
opostas”.
30.Tendo em vista esses conceitos extraídos, verifica-se que os
pagamentos em decorrência do Anexo de Chuvas não devem contemplar
vantagens indevidas às partes, atendendo, assim, o seu caráter
puramente indenizatório.
31.Dessa forma, o ressarcimento dos custos por conta do Anexo de
Chuvas não deve compreender valores não gastos pela contratada,
mormente os lucros ou quaisquer acréscimos patrimoniais. Além
disso, deve se pautar por avaliação criteriosa dos valores a pagar,
que passa pelo levantamento das quantidades de insumos afetados
pelas chuvas (horas de equipamentos e mão de obra) e dos
respectivos custos unitários.
32.Por outro lado, aos montantes aferidos, impende-se
acrescentar os encargos e tributos relacionados, de forma a não
trazer danos à contratada, já que tais rubricas compõem os custos
incorridos pelas contratadas.
33.Portanto, em razão de seu caráter indenizatório, os valores a
serem ressarcidos por conta do Anexo de Chuvas devem cobrir os
custos incorridos pelas contratadas, incluindo os encargos e
tributos, mas não devem contemplar valores não relacionados aos
custos, tal como o lucro.
34.No próximo tópico, precedendo a análise propriamente dita do
“Novo Anexo de Chuvas”, descrevem-se os critérios estipulados nos
Acórdãos pertinentes, que orientaram tal exame.
III.2. Critérios estipulados nos Acórdãos
35.A presente instrução tem como 1º objetivo avaliar se as
alterações realizadas pela Petrobras no “Anexo de Chuvas” (fls.
175/178 do Anexo 14) incorporaram as análises feitas neste
processo, considerando no que couber, o Acórdão
3.077/2010-TCU-Plenário.
36.Em que pese o subitem 9.1 do Acórdão 2.270/2011-TCU-Plenário
ter anulado o subitem 9.2 do Acórdão nº 271/2011-TCU-Plenário (que
determina à Petrobras que corrija o Anexo XV -Anexo de Chuvas),
continuam válidos os critérios propostos nas análises constantes no
relatório e no voto que fundamentaram este último Acórdão
(271/2011-TCU-Plenário), nos termos daquele indigitado aresto:
9.3 determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276 do
Regimento Interno do TCU, à Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) que
somente realize pagamentos a título de verba indenizatória de
chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências nos contratos
(...), com base nos critérios propostos nas análises constantes no
relatório e no voto que fundamentaram o Acórdão 271/2011-Plenário
e, no que couber, no Acórdão nº 3.077/2010-Plenário, (...);
(...)
9.6 determinar à Secob-3 que avalie, na instrução sobre o mérito
do processo, se as alterações realizadas pela Petrobras no “Anexo
de Chuvas” (fls. 175/178 do Anexo 14) incorporaram as análises
feitas neste processo sobre a irregularidade indicada no item 9.3
retro. (grifos acrescidos).
37.Verificado que o relatório e voto que fundamentaram o Acórdão
271/2011-TCU-Plenário devem balizar este trabalho de verificação da
implementação de melhorias na metodologia de ressarcimento da
Companhia, apresenta-se a seguir um epítome desses documentos.
38.Após isso, este mesmo procedimento é feito com relação aos
itens do Acórdão 3.077/2010-Plenário (que trata de ressarcimento
devido às chuvas na obra de terraplenagem do Complexo Petroquímico
do Rio de Janeiro - Comperj), em função da possibilidade aventada
de consideração das premissas de ressarcimento atinentes aquela
obra aos contratos da RNEST.
39.Destarte, relacionam-se a seguir os principais critérios
propostos no relatório e voto do Acórdão 271/2011-TCU-Plenário
relacionados à questão das chuvas (esses mesmos critérios
subsidiaram também as determinações proferidas no âmbito do Acórdão
2.270/2011-Plenário).
40.Atinente ao ressarcimento de mão de obra, é suficiente citar
os seguintes trechos do referido voto:
i) com relação aos custos envolvidos com a mão de obra indireta,
devem ser empregados como limite superior os salários constantes
nas folhas de pagamento ou no DFP, o que for menor, de modo a
respeitar a relação contratual (quando o menor valor for o DFP) e o
custo incorrido (quando o menor valor corresponder à folha de
pagamento);
j) para mão de obra direta, cabe adotar o menor dentre os
valores presentes nas bases do Sicro e do Sinapi; e
k) o emprego de uma fonte distinta deve ser justificado em
relatório técnico circunstanciado, sendo que a utilização de
acordos coletivos de trabalho ou de folhas de pagamentos
configura-se como justificativa aceitável.
41.Ainda quanto à mão de obra, no relatório que subsidiou o
indigitado aresto, indicou-se que, aos seus valores, hão de ser
acrescidos tributos, encargos sociais e outros custos incidentes
sobre a mão de obra, conforme estabelecido nos DFP.
42.Por sua vez, quanto aos equipamentos parados, determina-se
ressarcir apenas o custo relativo à parte da depreciação e juros
atribuíveis aos custos improdutivos, nos termos do voto que
subsidiou o do Acórdão 271/2011-TCU-Plenário:
f) nos contratos em apreço, há necessidade de se aferir o custo
efetivo incorrido quando das paralisações por chuvas, excluindo-se
as parcelas que não incidem quando os equipamentos estiverem
parados, com os motores desligados, ou que já tenham sido
contabilizadas nos custos operativos, devendo a Petrobras comprovar
qual parcela dos custos de depreciação e juros é absorvida pelo
custo operativo e qual é absorvida pelo custo improdutivo; (grifos
acrescidos)
43.O relatório referente ao voto clarifica e complementa o
revelado retro, destacando que a remuneração máxima seria dada
pelas parcelas de depreciação e de juros, calculadas conforme
disposto no Sicro2:
83.Assim, de acordo com a exposição acima, eliminando-se os
custos relativos aos itens (iii) manutenção, (iv) combustível, (v)
lubrificante e (vi) operador (evitando-se duplicidade), percebe-se
que a remuneração máxima para o tempo parado seria composta,
somente, de parcela da depreciação e juros. Registre-se que o
operador é glosado aqui, sendo incluso na apropriação para
ressarcimento de mão de obra.
84.Desta maneira, para se chegar ao ‘custo horário de
disponibilidade’, mencionado pela Petrobras, seria necessário
calcular a depreciação e os juros, tal qual metodologia
estabelecida no Sicro2, respeitando simultaneamente os limites
(SINAPI, SICRO, ABEMI ou DFP) da forma como já explicitado neste
relatório. (grifos acrescidos)
44.Da leitura dos trechos citados do voto e, em complemento, do
relatório, é possível sintetizar o exposto até esse ponto quanto à
remuneração dos equipamentos, da seguinte forma:
a)O máximo a se indenizar pelo tempo parado dos equipamentos
corresponde aos valores dos custos de depreciação e juros
(calculados tal qual metodologia estabelecida no Sicro2); e
b)A Petrobras deve comprovar qual parcela dos custos de
depreciação e juros é absorvida pelo custo operativo e qual é
absorvida pelo custo improdutivo.
45.Adicionalmente ao exposto, o aludido voto particulariza a
questão dos equipamentos de grande porte, nos termos:
g) a entidade também deve comprovar, para equipamentos de grande
porte, como guindastes de grande capacidade de carga, se as
paralisações por motivo de chuvas de fato requerem a permanência
adicional dos equipamentos em campo além do tempo inicialmente
previsto, para posterior ressarcimento dos custos;
h) há que se observar, ainda, se os equipamentos estavam
programados para utilização nas atividades impactadas pelas chuvas
e suas consequências, e se estavam mobilizados na frente de
serviço, devendo ser utilizado o valor para os equipamentos
adequados aos serviços paralisados, e não necessariamente aqueles
disponíveis no canteiro da contratada;
46.O relatório dispõe, ainda, de forma diversa da descrita para
equipamentos próprios, quanto à remuneração de equipamentos
locados, com a seguinte síntese:
ii)Equipamento locado do SICRO, SINAPI, ABEMI ou DFP (o menor) –
tempo a mais do que o planejado (que tenha sido impactado pelas
chuvas) multiplicado pelo custo horário encontrado nessas bases
(valor do aluguel de referência), retirando os custos decorrentes
de operação do equipamento;
47.Além dos itens acima, cabe elencar alguns outros
procedimentos recomendados no relatório e voto do Acórdão
271/2011-Plenário:
a)Sobre cada uma das situações deverão ainda incidir os tributos
conforme previsto no DFP;
b)Para validação dos valores medidos deverão complementarmente
ser apresentados todos os memoriais de cálculo capazes de
justificar os valores que virão a ser empregados;
c)Quando a natureza do serviço e as condições de mercado exigem
que o equipamento utilizado seja alugado (e não da própria
contratada), devem ser verificados (i) o tempo inicialmente
previsto para a utilização deste equipamento e (ii) o tempo
adicional em que esse equipamento deverá permanecer, para só assim
ser verificada a ocorrência de custo com a parcela de locação.
d)Ao se apropriar em campo o tempo paralisado para cada
equipamento há que se exigir a presença de algumas
condicionantes:
d.1) o equipamento deverá estar programado para ser utilizado
naquelas atividades que forem impactadas pelas chuvas e suas
consequências;
d.2) além de programado, deverá também estar mobilizado na
frente de serviço;
d.3) deverá ser considerado para fins de ressarcimento, o custo
do equipamento necessário ao serviço paralisado e não o custo do
disponível no canteiro da contratada;
e)A análise realizada trata de proposta para reduzir os riscos
de prejuízos à Petrobras para o caso concreto dos contratos em
apreço, não se tratando, portanto, de proposta que deva ser adotada
para outras contratações, cuja economicidade do pagamento de verba
indenizatória deve ser demonstrada, caso a caso, pela Companhia,
anteriormente à contratação.
48.Terminada a síntese do que se refere ao Acórdão
271/2011-Plenário, passa-se ao Acórdão 3.077/2010–Plenário,
conforme anunciado anteriormente.
49.No item 9.2, do Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário, esta Corte
determina à Petrobras que, com vistas à repactuação do Contrato
0800.0040907.08.2 (Contrato de Terraplenagem do Comperj), corrija
as inconsistências apuradas no pagamento da verba indenizatória,
consignadas no voto condutor do indigitado aresto, de forma a
suprimir o dano identificado nos autos, e, em consequência, proceda
ao desconto dos pagamentos já incorridos, por conta da aplicação
das seguintes diretrizes:
9.2.1. adoção dos custos improdutivos obtidos com base nos
valores da Tabela Abemi, com os devidos descontos, para o
ressarcimento dos custos dos “equipamentos paralisados durante a
ocorrência de chuvas” e dos “equipamentos operando em condições
adversas a normal, realizando serviços de mitigação das
consequências das chuvas” (serviços de retomada), retroativamente à
1ª medição contratual;
9.2.2. incorporação, no cômputo dos custos improdutivos dos
equipamentos obtidos com base nos valores da Tabela Abemi, do
índice de consumo e preço dos combustíveis definidos pelo Sicro,
devendo demonstrar, ainda, as composições de custos unitários dos
equipamentos que não constam desse sistema e dos equipamentos cujos
parâmetros estejam superiores aos definidos por ele, hipótese que
deve ser devidamente justificada, conforme determina a lei de
diretrizes orçamentárias;
9.2.3. expurgo, no cômputo dos custos improdutivos dos
equipamentos, tanto para os “equipamentos paralisados durante a
ocorrência de chuvas” como para os “equipamentos operando em
condições adversas a normal, realizando serviços de mitigação das
consequências das chuvas” (serviços de retomada), de margem de
lucro em percentual igual ao incidente sobre os custos operativos
dos equipamentos, informados no DFP apresentado pelo consórcio
contratado (Tabela 1-A), ou seja, 10%;
50.No item 9.3 do referido acórdão, é informado que a aceitação
dos custos improdutivos com base na tabela Abemi é restrita à obra
em questão (terraplenagem do Comperj) é condicionada à demonstração
da compatibilidade desses valores com os previstos pelo Sicro:
9.3. informar à Petrobras que a aceitação, estritamente para a
obra ora em análise, da adoção dos custos improdutivos dos
equipamentos obtidos com base nos valores da Tabela Abemi para
indenizar o consórcio contratado no caso de paralisação dos
serviços está condicionada, também, à devida demonstração da
compatibilidade desses valores com os previstos pelo Sicro,
comprovando-se, para os itens que apresentam custo improdutivo
incompatível com o custo operativo estabelecido por esse
referencial, os motivos que justificaram essa incompatibilidade,
conforme previsto na lei de diretrizes orçamentárias, devendo
incluir na repactuação do Contrato nº 0800.0040907.08.2, caso não
haja essa comprovação, os ajustes necessários para que tais valores
tornem-se compatíveis, promovendo, igualmente, o desconto dos
pagamentos indevidos porventura incorridos nas medições a serem
efetuadas no futuro; (grifos acrescidos)
51.Já no item 9.5, o Tribunal determina à estatal que a
utilização futura da metodologia de ressarcimentos do chamado
“Anexo de Chuvas” deve estar condicionada ao atendimento de
determinados requisitos:
9.5. determinar à Petrobras que, doravante, somente utilize a
metodologia para pagamento da verba indenizatória decorrente de
paralisações da obra em função de chuvas, descargas atmosféricas ou
resgate arqueológico após a adoção das seguintes medidas:
9.5.1. definição, com base em critérios objetivos, das parcelas
efetivas a serem consideradas no ressarcimento dos custos dos
equipamentos impactados, demonstrando de forma clara as
metodologias empregadas na apuração dos custos dos “equipamentos
paralisados durante a ocorrência de chuvas” e dos “equipamentos
operando em condições adversas a normal, realizando serviços de
mitigação das consequências das chuvas”, baseando-se, para tanto,
no que couber, na referência de preços dos sistemas usualmente
adotados (Sicro e Sinapi) ou, para os quais não seja possível
ajustar as composições de preços desses sistemas às peculiaridades
das obras, justificando as composições adotadas, com elementos
suficientes que comprovem os preços unitários dos insumos e dos
serviços que integram o orçamento;
9.5.2. definição de parâmetros mais objetivos para apuração das
situações que realmente ensejam paralisação dos serviços e, por
conseguinte, pagamento de indenização, a fim de se ressarcir
somente o valor real e justo, em respeito aos princípios basilares
que regem as ações da Administração Pública, notadamente os da
legalidade e economicidade;
9.5.3. aprimoramento da metodologia de orçamentação utilizada
para se estimar o valor da verba indenizatória a ser ressarcida,
tomando-se por base os critérios efetivamente estabelecidos para
medição e pagamento da aludida verba;
52.Sucedida a descrição dos critérios utilizados nos julgados
pertinentes ao caso concreto, passa-se à análise propriamente dita
do “Novo Anexo de Chuvas” (CD anexo à Peça 20, p. 178-179)
apresentado pela estatal.
53.Adicionalmente a esses critérios, tendo em vista o
entendimento quanto ao caráter indenizatório do anexo de chuvas,
apresentado no tópico “III.1. Do objetivo do “Anexo de Chuvas”,
torna-se necessário a esta análise a quantificação dos reais custos
incorridos.
54.Enfim, visando atender a todo exposto, a análise ora
empreendida tem como base: : (i) a jurisprudência diretamente
envolvida no caso (Acórdãos 271/2011 e 2.077/2011 - ambos do
Plenário do TCU); (ii) a jurisprudência que, respeitando-se
determinadas condicionantes, foi aproveitada nesse trabalho
(Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário); (iii) o caráter indenizatório
conferido ao Anexo de Chuvas; (iv) a metodologia do Sicro; (v) o
documento entregue pela Petrobras com alterações realizadas no
“Anexo de Chuvas” (CD anexo à Peça 20, p. 178-179) e por fim; (vi)
os avanços oriundos das discussões técnicas entre gestores da
Petrobras e técnicos da Secob-3 no tocante à metodologia de
ressarcimento de chuvas.
III.3Da Análise da minuta do “Anexo de Chuvas” revisado pela
Petrobras
55.Visando atender à decisão do Plenário desta Corte de Contas
(item 9.2 do Acórdão 271/2011-TCU-Plenário posteriormente anulado
consoante o item 9.1 do Acórdão 2270/2011-TCU-Plenário, e
substituído pelo item 9.6 desse último aresto), a Petrobras
apresentou documento com as alterações realizadas no “Anexo de
Chuvas” (CD anexo à Peça 20, p. 178-179).
56.Segundo a estatal, o anexo de chuva fora aperfeiçoado por um
grupo de trabalho interno, buscando atender às determinações e
orientações deste Tribunal.
57.Em suma, esse documento traz as regras a serem seguidas no
caso de previsão contratual de indenização às contratadas pelas
ocorrências de chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências,
tratadas nessa instrução simplesmente “por ocorrências de chuvas”,
ou “por chuvas”.
58.Visando a uma melhor organização das ideias, esta análise
está dividida em 4 itens:
III.3.1. Considerações gerais
III.3.2. Indenização de mão de obra impactada pelas chuvas
III.3.3. Indenização de equipamentos impactados pelas chuvas
III.3.4 Conclusão acerca da análise do “Novo Anexo de
Chuvas”
59.Em cada um destes itens exibe-se um resumo do que foi
apresentado pela estatal no “Novo Anexo de Chuvas”. Posteriormente,
segue a respectiva análise efetuada pela equipe.
60.Frise-se que constam comentários mais detalhados somente para
os tópicos em que houve algum ponto de divergência ou de necessária
complementação teórica a fim de se reunir os melhores critérios
para a apuração dos reais custos de ressarcimento em virtude das
chuvas.
III.3.1.
Considerações gerais
III.3.1.1.
Considerações gerais constantes da Minuta
61.Iniciando o “Novo Anexo de Chuvas”, são apresentadas
orientações gerais acerca do documento. Nesse ponto, dois questões
devem ser relatadas.
62.O primeiro diz respeito à utilização discricionária do anexo.
A Petrobras enfatiza que a definição pelo seu uso dependerá de
decisão gerencial para cada contratação de acordo com a avaliação
das condições climáticas no local da obra.
63.O segundo ponto a destacar é que a minuta é taxativa quanto à
vedação de pagamento por atividades de retomada de serviços. Cabe
registrar que “serviços de retomada” encontram-se definidos, no
item 9.2.1 do Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário, como sendo os
serviços de mitigação das consequências das chuvas por equipamentos
operando em condições adversas às normais.
64.Mais à frente na minuta, são apresentados fatos e princípios
que serviram de base à sua elaboração. Dentre eles, são
apresentados a seguir os mais importantes para esse trabalho.
65.Vale ressaltar o entendimento dado ao termo “consequências”.
Esse vocábulo, para o anexo, é considerado como “a impossibilidade
ou impedimento de tráfego ou operação, em condições normais de uso
dos equipamentos e de segurança das operações nas frentes de
serviços ou fases”. Ou seja, a própria paralisação é compreendida
como a consequência das chuvas. Realçando esse juízo, é alertado
que a definição do termo “consequências” não inclui os custos
decorrentes de retomadas de serviços.
66. Com relação às paralisações de frentes de serviços causadas
pela incidência de chuvas, informa-se que poderão gerar custos e
estes não foram considerados nos preços contratados. Dessa forma,
“serão pagos pela Petrobras à contratada nos limites e na forma
indicados nesse documento e nos seus apêndices”.
67.Declara-se, ainda, que, além do ressarcimento, a contratada
terá direito à extensão do prazo contratual correspondente ao
período relativo às paralisações causadas por chuvas, conforme
orientação no apêndice A da minuta.
68.Ainda com relação às premissas, cabe apresentar alguns itens
e situações encontrados no texto da minuta em que se proíbem
pagamentos em razão das chuvas:
a)Ferramentas manuais;
b)Veículos de transporte de passageiros (o custo de transporte é
considerado no custo horário de mão de obra);
c)Equipamentos alugados cujos custos de operação ou locação
deixam de ser devidos pela contratada aos seus fornecedores quando
da ocorrência de paralisações por chuvas, como, por exemplo,
caminhões caçamba cuja remuneração se dê por viagens;
d)Equipamentos para os quais a contratada não tenha que arcar
com custos devido a paralisações por chuvas, como, por exemplo,
máquinas e equipamentos “especiais” (de grande capacidade de carga)
cujo tempo de permanência na obra não seja afetado pela ocorrência
de chuvas.
e)Inexistência de comunicação imediata à Fiscalização da
ocorrência de frentes ou fases paralisadas, independente dos
registros nos Relatórios de Ocorrências (RDO) ou nos Relatórios de
Ocorrências por Fase (RDF), que devem ser apresentados em 24
horas;
f)Serviços desenvolvidos em locais abrigados;
g)Serviços não programados, mesmo que impactados pelas
chuvas;
h)Paralisações ocorridas durante extensão de prazo contratual
motivada pela contratada;
i)Paralisações que poderiam ter sido evitadas ou mitigadas
mediante a adoção, pela contratada, de medidas e soluções
construtivas específicas, a exemplo de: coberturas provisórias,
estruturas portáteis, entre outros.
69.As situações elencadas nos itens de “e” a “i”, além do não
pagamento de custos, também não são consideradas para efeito de
extensão de prazo.
70.No Apêndice “A” do documento entregue pela Petrobras,
descreve-se a metodologia a ser adotada no registro e apropriação
dos recursos paralisados em função das chuvas. Enfatiza-se que os
dados a serem obtidos por pluviômetros e por sistema confiável de
detecção de descargas atmosférica aprovado pela Petrobras, devem
servir de base para os registros necessários.
71. Definiram-se dois tipos de registros necessários, conforme o
caso, à apropriação dos recursos paralisados por chuvas:
a)para obras industriais: Relatório de Ocorrências (RDO) e;
b)para obras dutoviárias: Relatório de Ocorrências por Fase
(RDF).
72.A exigência desses dois tipos de registros (RDO/RDF) se deve
às diferentes condições das citadas obras. As obras industriais se
desenvolvem em uma mesma área geográfica. As dutoviárias, por outro
lado, exigem frentes de serviços frequentemente distribuídas em
áreas distintas, sendo comum a incidência de chuvas em partes dos
serviços, com impactos diferenciados nas diversas fases
construtivas. Esse fato exige que se tenha, para esse tipo de obra,
um registro para cada frente de serviço. É exigido que todos os
registros (RDO/RDF) sejam preenchidos diariamente pelo(s)
representante(s) de campo da Contratada e da Petrobras de cada
Fase/Área.
73.Para quantificação do prazo da obra a ser acrescido por
motivo de chuvas, a minuta considera sistemática diferenciada,
conforme os dois tipos citados de obras.
a)para obras industriais:
EPDAC=HNT x K/8,8
sendo:
EPDAC = Extensão do Prazo, em dias úteis, devido a paralisações
decorrentes de descarga atmosférica ou de chuva e suas
consequências;
HNT = Quantidade total de horas não trabalhadas, devido a
paralisações decorrentes de chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências;
K = MDP/TMD, onde
MDP = Quantidade total da Mão de Obra Direta que não trabalhou,
por paralisações devidas a chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências em tal dia;
TMD = Quantidade total de Mão de Obra Direta mobilizada em tal
dia.
b)para obras dutoviárias:
EPDAC = Extensão do Prazo, em dias úteis, devido a paralisações
decorrentes de chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências
;
MDPi = Quantidade total de Mão de Obra Direta que não trabalhou,
por paralisações devidas a chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências em tal dia, por fase construtiva (Unidade =
Homem);
HNTi = Quantidade total de horas não trabalhadas, devido a
chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências em um
determinado dia, por fase construtiva (Unidade = Hora);
TMD = Quantidade total de Mão de Obra Direta mobilizada em tal
dia, para as fases construtivas (Unidade = Homem);
Fn = Fase construtiva impactada.
74.Ao final da minuta encontra-se a definição do valor final a
ser ressarcido à contratada, configurado como o resultado da soma
das parcelas de equipamentos e de mão de obra: direta; indireta
relacionada à direta; e relativa à administração local; adicionando
os valores de tributos aplicáveis, conforme percentual e forma de
cálculo indicados no DFP.
75.Por fim, a Petrobras alerta que não devem ser incluídos no
valor a ser pago à contratada qualquer espécie de lucro,
contingências e custos com administração central, bem como
quaisquer outros custos adicionais que a contratada incorra e cuja
assunção pela PETROBRAS tenha sido excluída pelo contrato.
III.3.1.2.
Análise das considerações gerais constantes da Minuta
76.Em linhas gerais, aquiesce-se com as considerações gerais
existentes na minuta. Entretanto, cabe pontuar uma questão.
77.Em que pese o Novo Anexo de Chuvas não trazer um item
específico tratando das rubricas do BDI (Bonificação e Despesas
Indiretas) a serem consideradas nas indenizações por chuvas,
considerando a importância deste assunto e visando seu melhor
juízo, esta análise adentra um pouco mais neste ponto.
78.Primeiramente, cumpre informar que o BDI é representado por
uma taxa percentual que se aplica aos custos diretos visando à
obtenção do preço final de venda de uma obra. Essa taxa engloba,
além do lucro, custos indiretos a serem incorporados ao preço como:
tributos, administração central, custos financeiros.
79.Em suma, o documento entregue pela Petrobras informa que não
serão incluídos no custo final a ser pago à contratada qualquer
espécie de lucro, contingências e custos com administração central,
bem como quaisquer outros custos adicionais que a contratada venha
a incorrer e cuja assunção pela Petrobras tenha sido excluída pelo
Contrato.
80.Em relação às parcelas integrantes do BDI para as quais a
Companhia entendeu cabível o ressarcimento em função das chuvas,
basta repisar que há convergência de entendimentos com a Unidade
Técnica, haja vista que tais rubricas não aumentam o patrimônio das
contratadas, o que é condição necessária para se caracterizar uma
operação de ressarcimento e não de remuneração.
81.Entretanto, quanto às despesas financeiras, rubrica
integrante do BDI, entende-se que, pelo menos para a parcela
indenizatória dos equipamentos, tal índice não é devido, já que se
prevê o pagamento de juros nas horas paradas por chuvas, como se
verá mais a frente neste relatório (subitem III.3.3).
82.Em suma, aquiesce-se com a exclusão do lucro, das
contingências, da administração central parados e com a inclusão
dos tributos (Pis, Cofins) nos custos a serem ressarcidos. Além
disso entende-se que deva, também, serem excluídas as despesas
financeiras para o caso do ressarcimento dos equipamentos.
III.3.2. Indenização de mão de obra impactada pelas chuvas
83.O Apêndice B do “Novo Anexo de Chuvas” trata das questões
relacionadas aos pagamentos dos custos decorrentes das
paralisações. Para melhor compreensão, e ante a relevância desta
parte para as análises vindouras, divide-se esse apêndice em quatro
grupos:
a)custos de mão de obra direta;
b)custos de mão de obra indireta relacionada à direta;
c)custos de administração local e;
d)custos de equipamentos
84.Os 3 primeiros itens retrocitados serão tratados neste
subtópico, enquanto o relativo aos custos de equipamentos será
tratado mais adiante, no subtópico III.3.3.
III.3.2.1 Indenização de mão de obra impactada pelas chuvas
segundo a Minuta
III.3.2.1.1. Custos horários de mão de obra direta segundo a
Minuta
85.Com relação à mão de obra direta, na minuta, relata-se que
seu custo será o resultado do produto do valor unitário dos custos
horários de mão de obra direta (CHD) pela quantidade de horas de
mão de obra não trabalhadas em decorrência das chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências (obtida conforme os registros nos
RDO/RDFs).
86.O custo horário (CHD) do profissional de mão de obra é
definido pela seguinte fórmula:
CHD = SHD x (1 + ESD + PER) + AL + CHT
Sendo:
SHD = salário-hora do profissional conforme a Folha de Pagamento
do mês da ocorrência das paralisações. Para efeito do cálculo do
salário hora do profissional, considera-se 220 horas de trabalho
por mês sobre o salário base mensal;
ESD = encargos sociais (em %) para mão de obra direta;
PER = adicional de periculosidade (em %, quando aplicável);
AL = custo “horário” da alimentação, igual ao valor unitário
total das refeições diárias dividido por 8,8 horas;
CHT = custo “horário” do transporte, igual ao valor unitário
total do transporte diário de pessoal direto, dividido por 8,8
horas.
III.3.2.1.2.Custos horários de mão de obra indireta relacionada
à direta segundo a Minuta
87.A apropriação dos custos da mão de obra indireta relacionada
com a mão de obra direta, segundo o “Novo Anexo de Chuvas”,
limita-se às categorias profissionais pertinentes à mão de obra
indireta que seja imprescindível à equipe que executa os trabalhos,
nos locais afetados por chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências, ou seja, naqueles locais onde o trabalho foi
impedido, devido a tais condições meteorológicas, de acordo com o
mesmo conceito de mão de obra direta.
88.Seguindo a mesma metodologia da mão de obra direta, o custo
horário (CHI) do profissional de mão de obra indireta relacionada à
direta é calculado da seguinte forma:
CHI = SHI x (1 + ESI + PER) + AL + TRI
Sendo:
SHI = salário-hora do profissional, igual ao salário base mensal
dividido por 220 horas. O salário base mensal do profissional será
o indicado na Folha de Pagamento do mês da ocorrência das
paralisações;
ESI = encargos sociais (em %) para mão de obra indireta;
PER = adicional de periculosidade (em %, quando aplicável);
AL = custo “horário” da alimentação, igual ao valor unitário
total das refeições diárias dividido por 8,8 horas;
TRI = custo “horário” do transporte, igual ao valor unitário
total do transporte de pessoal indireto, dividido por 8,8
horas.
III3.2.1.3.Custos horários de administração local segundo a
Minuta
89.Alusivo aos custos de mão de obra indireta relativa à
administração local, a Petrobras prevê sua indenização nos casos de
sua permanência adicional em virtude de prorrogação do prazo
contratual devido às paralisações por chuvas, descargas
atmosféricas e suas consequências.
90.No documento, adverte-se que esse pagamento é devido somente
aos recursos humanos necessários ao período de extensão do prazo e
relativos à manutenção, administração e gerência das obras.
Ademais, assevera-se que somente serão consideradas as categorias
profissionais pertinentes a mão de obra indireta imprescindível às
equipes que executam os serviços.
91.Adiante, nesse novo anexo determina-se que a contratada tenha
definida no DFP (Demonstrativo de Formação de Preços) tabela
específica para as categorias administrativas, de manutenção e de
gerência relacionadas com a administração local. Nessa esteira, as
categorias profissionais não indicadas na tabela referida acima são
excluídas do pagamento de custos decorrentes de paralisações.
92.De acordo com o novo anexo, o custo diário (CDI) do
profissional da administração local deverá ser calculado da
seguinte forma:
CDI = SDI x (1 + ESI + PER) + AL + TRI
Sendo:
SDI = salário-dia do profissional, igual ao salário base mensal
dividido por 22 dias. O salário base mensal será o indicado na
Folha de Pagamento do mês da ocorrência das paralisações;
ESI = encargos sociais (em %) para mão de obra indireta;
PER = adicional de periculosidade (em %, quando aplicável);
AL = custo “diário” da alimentação, igual ao valor unitário
total das refeições diárias;
TRI = custo “diário” do transporte, igual ao valor unitário
total do transporte diário de pessoal indireto.
III.3.2.2 Análise da indenização proposta na minuta para mão de
obra impactada pelas chuvas
III.3.2.2.1 Análise dos custos horários propostos na Minuta para
mão de obra
93.Para a definição dos valores de indenização da mão de obra
parada, prevê-se na minuta (vide subitem anterior) diferentes
fórmulas de cálculo para cada tipo de mão de obra (direta, indireta
e relativa à Administração Local).
94.Seja qual for o tipo de mão de obra a ser ressarcida, as
fórmulas consideram, no cômputo dos custos horários, os valores
constantes da folha de pagamento, acrescidos dos encargos sociais,
adicional de periculosidade (quando aplicável), alimentação e
transporte.
95.Levando-se em conta o caráter indenizatório do anexo
contratual em comento, conforme evidenciado no item 3.1 - Do
objetivo do “Anexo de Chuvas”, o ressarcimento dos dispêndios
ocorridos em função das chuvas deve se pautar pela quantificação
mais precisa possível dos custos incorridos. Nesse sentido, de
forma a se obter valores justos a serem ressarcidos pelos custos
incorridos com mão de obra em decorrência das chuvas (CHMO), é
suficiente uma consulta às folhas de pagamento, pois contém os
reais valores desembolsados pelas contratadas.
96.Cabe pontuar que este entendimento não se coaduna com o
disposto no voto que fundamentou o Acórdão 271/2011 – Plenário.
Naquela oportunidade foram adotados os seguintes critérios acerca
do valor horário para ressarcimento de mão de obra:
a)Para mão de obra indireta: devem ser empregados como limite
superior os salários constantes nas folhas de pagamento ou no DFP,
o que for menor;
b)Para mão de obra direta: adotar o menor dentre os valores
presentes nas seguintes bases: Sicro, Sinapi. O emprego de uma
fonte distinta carece de justificativa em relatório técnico
circunstanciado. A adoção de ACT (Acordos Coletivos de Trabalho) ou
de Folhas de Pagamentos configuram-se como justificativas
aceitáveis;
97.Em que pese esses critérios citados acima, entende-se que ao
se utilizarem os valores de salários obtidos nas folhas de
pagamentos dos funcionários estarão sendo quantificandos os reais
custos incorridos, o que está mais condizente com o caráter
indenizatório do Anexo de Chuvas. Devido a essa evolução de
entendimento, propõe-se que seja revisto o posicionamento do
Tribunal, deixando-se de obrigar a Petrobras em seguir a
metodologia advinda do aresto citado.
98.Adicionalmente, de forma a completar o custo horário da mão
de obra a ser ressarcido, concorda-se em considerar os gastos
inerentes à alimentação, periculosidade (quando aplicável)
transporte e encargos sociais, visto que tais rubricas têm seus
custos independentes das condições de trabalho (operativo ou
paralisado), consoante o “Novo Anexo de Chuvas”.
III.3.2.2.2 Análise da apropriação das horas proposta na Minuta
para mão de obra
Apropriação das horas de mão de obra direta
99.Em relação à quantificação da variável “número de horas
paradas” referente à mão de obra não se faz necessário tecer
qualquer comentário adicional em relação às premissas suscitadas no
“Novo Anexo de Chuvas” da Petrobras.
100.A estatal apenas terá que atentar para que a apropriação
rotineira das horas paradas por meio das anotações nos RDO/RDF seja
feita da forma mais precisa e eficiente possível, de forma a se
evitar duplicidades e a propagação de erros sistemáticos ao longo
de cada empreendimento.
101.Cumpre-se alertar que não há que se admitir apropriação de
horas extras de pessoal na indenização das horas paradas em virtude
das chuvas.
Apropriação das horas de mão de obra indireta
102.Aproveitam-se na íntegra os comentários postados acima neste
caso.
103.Em acréscimo, reforça-se a condição já contemplada pela
Petrobras em seu “Novo Anexo de Chuvas”, qual seja, de apenas
contabilizar, as categorias profissionais pertinentes à mão de obra
indireta alocada exclusivamente nas atividades impactadas pelas
chuvas e imprescindíveis à equipe que executa os trabalhos
afetados, ou seja, naqueles locais onde o trabalho foi impedido,
devido a tais condições meteorológicas, de acordo com o mesmo
conceito de mão de obra direta.
Apropriação das horas de mão de obra relativa à Administração
Local
104.Atinente aos quantitativos de horas a serem ressarcidos
relativos à mão de obra pertencente a Administração Local
repete-se, por concordância técnica, a diretriz contida no “Novo
Anexo de Chuvas” da Petrobras, qual seja, a de somente apropriar os
recursos humanos estritamente necessários ao período de extensão do
prazo e relativos à manutenção, administração e gerência das obras,
tal qual previsto no subitem 2.7, a seguir transcrito.
2.7 – Os custos da Equipe de Administração Local serão apurados
e medidos mensalmente durante o período de prorrogação e serão
pagos de acordo com os recursos humanos efetivamente mobilizados
pela CONTRATADA ao longo da prorrogação de prazo decorrente das
paralisações devidas às chuvas, descargas atmosféricas e suas
consequências.
105.Entretanto, cabe ressaltar que essa extensão de prazo deve
ser devidamente comprovada e exclusivamente decorrente de atrasos
devido às chuvas.
106.Terminada a análise da parte de mão de obra (custos horários
e apropriação de horas), exibe-se, na tabela abaixo, uma apertada
síntese do disposto no “Novo Anexo” sobre esse assunto, com
pequenos acréscimos propostos:
(...)
III.3.3.Indenização de equipamentos paralisados
III.3.3.1.Indenização de equipamentos paralisados segundo a
Minuta
107.Nessa parte, para definir as formas de ressarcimento dos
equipamentos, a minuta os diferencia em equipamentos considerados
“especiais” e os demais ou usuais, a partir daqui intitulados de
“normais”.
108.Para apropriação dos custos relativos a esses demais
equipamentos (os “normais”), são apresentadas na minuta as
seguintes diretrizes:
a)o equipamento deverá estar programado para utilização nas
atividades impactadas pelas chuvas;
b)estando programado, o equipamento deverá estar efetivamente
mobilizado na frente de obra e ser compatível com o serviço
programado.
c)será considerado o valor horário relativo ao equipamento
adequado ao serviço paralisado e não, necessariamente, aquele
disponível no canteiro da contratada;
d)as quantidades de horas em que o equipamento ficou paralisado
conforme registros no RDO/RDF devem ser comprovadas pela contratada
e submetidas à aprovação da Petrobras.
109.Observados os pontos acima listados, o valor da indenização
desses equipamentos é o obtido pelo produto das quantidades de
horas paradas apropriadas pelos respectivos custos horários.
110. Na minuta, o valor do custo horário do equipamento parado é
estipulado como sendo o resultado da multiplicação de um valor base
(explicado mais a frente) por um fator multiplicador (definido para
cada família de equipamentos e considerando ou não a inclusão do
operador), definido no apêndice C da minuta entregue pela estatal
(Vide Figura 1).
111.Constata-se que os valores desses fatores multiplicadores
variam de 0,32 e 0,36 (respectivamente com e sem operadores para
motoniveladoras) a 0,39 e 0,51 (com e sem operadores para
vibroacabadoras). Para as famílias de equipamentos não constantes
da tabela há previsão de se adotar o valor médio dos fatores
indicados, no caso 0,36 e 0,41 (valores com e sem operadores).
112.Ainda segundo o novo anexo de chuvas, esse fator
multiplicador é calculado de forma a excluir os custos dos insumos
que somente são utilizados quando o equipamento está operando.
113.Além desses, o custo de operador também não é considerado no
custo horário do equipamento parado, em virtude de já ter seu
ressarcimento previsto junto aos demais ressarcimentos de mão de
obra.
114.A seguir reproduz-se a tabela constante do Apêndice C do
“Novo Anexo de Chuvas” que traz relação dos referidos fatores
multiplicadores:
Figura 1 - Fatores considerados para cálculo do custo de
disponibilidade de equipamentos
QUADRO RESUMO
FATOR PARA CÁLCULO DO CUSTO DE DISPONIBILIDADE DE
EQUIPAMENTOS
Fator Multiplicador (1)
Sem operador
com operador
1
TRATORES DE ESTEIRA
0,42
0,38
2
MOTOSCRAPERS
0,38
0,36
3
PÁS CARREGADEIRAS
0,42
0.36
4
ESCAVADEIRAS HIDRÁULICAS
0,47
0.43
5
ROLOS COMPACTADORES
0,44
0.38
6
MOTONIVELADORAS
0,36
0,32
7
CAMINHÕES
0,27
0.23
8
VIBRO-ACABADORAS
0,51
0,39
9
DEMAIS EQUIPAMENTOS (2)
0,41
0,36
(1)=Fator multiplicador a ser aplicado sobre o Custo Horário
Operativo (sem operador/motorista se em conformidade com o DFP
)
(2) = Média dos fatores dos itens anteriores
115.O valor base a ser aplicado tal multiplicador é representado
pelo valor indicado: (i) no Demonstrativo de Formação de Preços –
DFP; ou (ii) nas tabelas oficiais publicadas, como Sicro, Sinapi ou
Abemi, o que for menor. Para equipamentos não constantes no DFP ou
nas referidas tabelas, esse valor base deverá ser negociado entre a
contratada e a Petrobras, a partir das melhores condições e
informações disponíveis no mercado.
116.Já quanto às citadas máquinas e equipamentos “especiais”,
vale pontuar que o “Novo Anexo de Chuvas” traz o seguinte
esclarecimento:
c.5.1 - Máquinas e equipamentos “especiais” são aqueles
mobilizados com tempo de permanência pré-estabelecido (“janela”)
por força de contrato entre a CONTRATADA e seu fornecedor de
máquinas e equipamentos. Para fins de aplicação deste Documento,
são consideradas máquinas e equipamentos “especiais” aqueles cuja
capacidade de carga é maior que a maior capacidade de carga das
máquinas e equipamentos listados nas tabelas SICRO, SINAPI ou ABEMI
do mês de assinatura do Contrato.
117.Para esses equipamentos especiais o novo anexo traz as
seguintes observações:
a)os pagamentos serão devidos somente se o tempo de permanência
dessas máquinas e/ou equipamentos “especiais” na obra for
comprovadamente estendido em decorrência de paralisações por
chuvas, descargas atmosféricas e suas conseqüências;
b)é responsabilidade da contratada comprovar, antes do início
dos serviços, o tempo de permanência original das máquinas e
equipamentos “especiais” a serem mobilizados para execução dos
serviços, caso contrário estes não estarão sujeitos ao
ressarcimento em questão.
118.No caso de máquinas e equipamentos “especiais” o valor a ser
pago pela permanência adicional da máquina na obra (CME), segundo o
documento, é calculado como indicado a seguir:
CME = CMO x HMO + CMP x HMP
Sendo:
CMO = custo horário da máquina especial em operação obtido do
Demonstrativo de Formação de Preços da CONTRATADA ou nas tabelas
oficiais publicadas, como SICRO, SINAPI ou ABEMI, o que for
menor;
HMO = quantidade de horas em que a máquina especial operar
durante o período de permanência adicional, conforme apropriação a
ser apresentada pela CONTRATADA, diariamente, e aprovada pela
Fiscalização;
CMP = custo horário da máquina especial parada;
HMP = quantidade de horas em que a máquina especial estiver
parada, durante o período de permanência adicional, conforme
apropriação a ser apresentada pela CONTRATADA, diariamente, e
aprovada pela Fiscalização.
III.3.3.2 Análise da indenização proposta na minuta para
equipamentos impactados pelas chuvas
119.Preliminarmente à análise dos equipamentos, cabe registrar
que a minuta contempla, em seu bojo, vários pontos considerados
alinhados ao determinado no Acórdão 271/2011-TCU-Plenário, e no que
cabe do Acórdão 3.077/2010–Plenário:.
120.Dentre esses pontos, cabe relacionar alguns mais
importantes:
a)Itens e situações em que se proíbem pagamentos em razão das
chuvas:
a.1) ferramentas manuais;
a.2) veículos de transporte de passageiros (o custo de
transporte é considerado no custo horário de mão de obra);
a.3) equipamentos alugados cujos custos de operação ou locação
deixam de ser devidos pela contratada aos seus fornecedores quando
da ocorrência de paralisações por chuvas, como, por exemplo,
caminhões caçamba cuja remuneração se dê por viagens;
a.4) equipamentos para os quais a contratada não tenha que arcar
com custos devido a paralisações por chuvas, como, por exemplo,
máquinas e equipamentos “especiais” (de grande capacidade de carga)
cujo tempo de permanência na obra não seja afetado pela ocorrência
de chuvas.
b)Para apropriação dos custos relativos aos equipamentos
“normais”, são apresentadas na minuta as seguintes principais
premissas:
b.1) o equipamento deverá estar programado para utilização nas
atividades impactadas pelas chuvas;
b.2) estando programado, o equipamento deverá estar efetivamente
mobilizado na frente de obra e ser compatível com o serviço
programado.
b.3) as quantidades de horas em que o equipamento ficou
paralisado conforme registros no RDO/RDF, devem ser comprovadas
pela contratada e submetidas à aprovação da Petrobras.
121.Quanto à definição da indenização, vale ressaltar,
inicialmente, que, visando ao adequado ressarcimento dos custos
horários dos equipamentos paralisados, há de se verificar se os
valores a serem ressarcidos já não estão contemplados nos
pagamentos dos serviços previstos nos Demonstrativos de Formação de
Preços, ou nas Planilhas de Preços Unitários, sob pena de se ter
duplicidade de pagamentos.
122.Concernente à definição do equipamento a ser considerado
para efeito de ressarcimento, na minuta, considera-se como valor
horário o relativo ao equipamento adequado ao serviço paralisado e
não, necessariamente, aquele disponível no canteiro da
contratada.
123.Contudo, tendo em vista que a indenização deve ser justa e
que, nem sempre o equipamento programado é o mais adequado ao porte
do serviço (por questões construtivas, administrativas, gerenciais,
ou mesmo por indisponibilidade), mas foi o equipamento planejado
com o objetivo de executar tal tarefa, não se vê justificativa para
não remunerá-lo. Assim, entende-se que deva ser ressarcido o custo
do equipamento que esteja planificado para executar o serviço
paralisado pela chuva, desde que devidamente justificado. Com essa
medida, acredita-se coibir eventuais desvios, uma vez que depende
da fiscalização da Petrobras a aprovação do equipamento planejado
para operação em determinada tarefa.
124.O valor a ser indenizado para equipamentos paralisados, de
qualquer forma, é obtido por meio do produto das quantidades
levantadas desses insumos pelos respectivos custos unitários,
conforme fórmula:
, sendo que:
CHEP = Custo horário a ser aplicado, devido ao “Anexo”, aos
equipamentos paralisados por chuvas; e
HEP = Quantidades de horas apropriadas de equipamentos
paralisados a serem ressarcidos
125.Nessa esteira, uma adequada avaliação dos custos recai sobre
essas duas parcelas: (i) Custo horário a ser aplicado aos
equipamentos paralisados por chuvas (CHEP) e; (ii) Quantidades de
horas apropriadas de equipamentos paralisados a serem ressarcidos
(HEP).
126.De forma simplificada, o que é proposto na minuta, pela
Petrobras, no que tange ao ressarcimento dos equipamentos
paralisados, é representado na Figura 2 – Indenização dos
equipamentos paralisados segundo o “Novo Anexo de Chuvas”.
Figura 2 – Indenização dos equipamentos paralisados segundo o
“Novo Anexo de Chuvas”
MINUTA PETROBRAS
Equipamentos Especiais
Demais Equipamentos
Custo horário a ser aplicado aos equipamentos paralisados por
chuvas (CHEP)
CME = CMO x HMO + CMP x HMP
CHEP = VB x FC sendo: FC = fatores de correção e VB = valor base
(O menor entre DFP e tabelas oficiais (ex.: Sicro, Sinapi,
Abemi))
Quantidades de horas apropriadas de equipamentos
paralisados(HEP)
Tempo de prorrogação comprovada de permanência do equipamento na
obra em virtude das chuvas
Registro de horas paradas
Total Indenização Equipamentos = ∑[(CHEP x HEP)]
Fonte: Minuta do novo anexo de chuvas apresentado pela Petrobras
(CD anexo à Peça 20, p. 178-179)
Obs: CMO = custo horário em operação obtido do DFP ou nas
tabelas como Sicro, Sinapi ou Abemi, o que for menor;
HMO = quantidade de horas em que a máquina especial operar
durante o período de permanência adicional
CMP = custo horário da máquina parada obtido da mesma forma que
o custo parado dos demais equipamentos;
HMP = quantidade de horas em que a máquina estiver parada,
durante o período de permanência adicional.
127.Como se verifica nas figuras acima, a nova metodologia
disponibilizada pela Companhia considera tratamentos díspares para
os equipamentos ditos “especiais” e os demais (ou “normais”).
128.Relembrando, segundo o “Novo Anexo”, para fins de sua
aplicação, são considerados máquinas e equipamentos “especiais”
aqueles cuja capacidade de carga é maior que a maior capacidade de
carga das máquinas e equipamentos listados nas tabelas SICRO,
SINAPI ou ABEMI do mês de assinatura do Contrato.
129.Cabe pontuar que o relatório que subsidiou o Acórdão
271/2011-Plenário, apesar de não utilizar o termo “especiais”, faz
menção a procedimentos específicos a serem adotados no caso de
equipamentos de grande porte, bem como no de equipamentos
utilizados em serviços cuja natureza e condições de mercado exijam
que estes sejam alugados.
130.Esses procedimentos específicos são, em suma, os mesmos
constantes da minuta do anexo para apropriação das horas a serem
indenizadas (HEP) para os equipamentos especiais, qual seja, as
considera como sendo equivalentes ao tempo de prorrogação
comprovada de permanência do equipamento na obra em virtude das
chuvas.
131.Para-se, neste ponto, para particularizar uma forma de
indenização, não prevista na Minuta, mas considerada mais justa e
objetiva no sentido de recompor os custos dos equipamentos
locados.
132.O próximo subtópico trata desse caso. Posteriormente,
retorna-se à análise da indenização dos demais equipamentos, ou
seja, dos equipamentos considerados “Próprios”.
III.3.3.2.1 Análise da indenização proposta na minuta para
equipamentos LOCADOS impactados pelas chuvas
133.Visando à avaliação da devida indenização, tendo em vista
diferenciação nos custos incorridos, há de se distinguir duas
situações: a de equipamentos próprios e a de locados.
134.No caso de locação de equipamentos, não há dúvida que a
justa indenização se verifica quando são restituídos os valores
pagos a título de aluguel, conforme as condições contratadas com o
locador das máquinas, não havendo, portanto, necessidade de se
estimar tais custos. Dessa forma, excetuando alguns casos tratados
mais a frente, estaria se garantindo ressarcir os valores realmente
desembolsados pelas contratadas.
135.Nesse contexto, as notas fiscais e os contratos de locação
firmados entre as contratadas e as empresas locadoras de
equipamentos delimitariam as regras a reger as indenizações e
condições de pagamento desses equipamentos.
136.Esclarece-se que podem existir diferentes formas de
contratação de equipamentos, as quais, por consequência, implicam
diferentes formas de ressarcimentos. A título de ilustração, são
apresentadas algumas condições de mercado, comuns nos contratos de
locação, bem como os respectivos impactos sobre a remuneração das
horas paradas dos equipamentos:
(i)É usual estipular o pagamento pelo equipamento mediante a
aplicação de um determinado custo horário ao número de horas
trabalhadas, porém exigindo-se um número mínimo de horas mensais a
serem pagas:
- nesse cenário, o ressarcimento dos custos em função das chuvas
só será devido caso as horas paradas devido às chuvas tenham
influenciado os serviços de tal forma que não se atinja o número
mínimo de horas trabalhadas a serem pagas exigido pelo contrato.
Nesse caso, as horas a serem indenizadas desse equipamento serão o
número de horas paralisadas devido às chuvas limitadas às horas
faltantes para se atingir o mínimo de horas contratualmente
exigidas;
(ii)Há tipos de contratações com pagamento por produção, como no
caso de caminhões caçamba que são remunerados por viagens:
- nessa situação, não devem ser considerados custos para efeito
de ressarcimento devido a paralisações por chuvas;
(iii)Há, ainda, modelos de contratações com custos diferenciados
conforme o tipo de aplicação horária do equipamento: horas
trabalhadas, nulas ou paralisadas por culpa não atribuída ao
locador (como é o caso das horas paralisadas por chuvas):
- nessa hipótese o valor a ser ressarcido deve levar em conta o
valor de custo horário diferenciado para as horas paralisadas.
137.Nesse compêndio, como se asseverou, o valor a ser indenizado
nos casos de equipamentos locados deve seguir o estipulado nos
contratos com as locadoras. Esse raciocínio é válido tanto para a
definição dos devidos custos horários, quanto para a apropriação do
número de horas a serem indenizadas, o que conduzirá a um produto
(custo X quantidade) que retratará com justeza os reais valores a
serem ressarcidos.
138.Em que pese ser a forma mais exata de se encontrar os
verdadeiros custos incorridos pelos equipamentos, algumas situações
devem ser evitadas para que não haja distorções ou desvirtuamentos
desse propósito: (i) disponibilização, pela contratada, apenas de
contratos e notas fiscais, a ela, favoráveis; (ii) contratos
efetuados com empresas ligadas à contratada que poderiam levar em
conta fatores não necessariamente ligadas à obra, como ajustes
contábeis, prioridades gerenciais, finalidades atribuídas aos
centros de custos, políticas administrativas internas das
contratadas, etc.
139.Visando à eliminação de tais possíveis distorções, algumas
condições devem ser implementadas:
a) Para comprovação das locações, as contratadas hão de
disponibilizar à Petrobras todos os comprovantes de pagamentos,
notas fiscais e contratos de locação de equipamentos referentes à
obra contratada, durante toda a permanência dessas máquinas na obra
(tanto os documentos pretéritos quanto daqueles a serem
firmados);
b) Na avaliação dos dados fornecidos não se deve considerar
contratos e notas fiscais oriundos de filiais, integrantes do
consórcio contratado, ou empresas: coligadas e controladas, ou,
ainda, demais casos em que a Petrobras vislumbrasse possibilidade
de existência, ou facilidade, de ajustes nos valores de forma a não
refletirem os reais valores e condições praticadas pelo
mercado.
140.Cabe ressaltar que, caso, por desinteresse da contratada ou
qualquer outra razão, não se comprove locação de qualquer
equipamento, os valores horários de indenização deverão ser
calculados como equipamentos de propriedade da contratada
(próprios). Perdida a oportunidade de comprovação dos valores
despendidos com as locações, entende-se inadmissível se acatar
alegações advindas das contratadas com relação à especificidade de
contratos locatícios ou regras desse mercado, com vistas a se
pleitear aumento dos quantitativos ou dos custos horários, ou mesmo
que se calculem tais valores por meio de premissas diversas das
utilizadas para equipamentos próprios, propostos pelo TCU.
141.Isto posto, caso não sejam apresentados os documentos
relativos às locações dos equipamentos, entende-se que os custos
horários dos equipamentos paralisados devam sejam calculados por
meio da metodologia descrita para os equipamentos próprios, da
forma apresentada nesta instrução. Dessa forma, todo restante deste
subtópico (III.3) tratará exclusivamente de custo de equipamentos
próprios quer sejam “normais” ou “especiais”.
142.Por derradeiro, interessante reparar que, para esta
instrução, um equipamento locado pode ser tanto um equipamento
especial, quanto um “normal”. Aquele é “locado” por ter sido
alugado de terceiros, estes têm suas classificações determinadas em
função do tipo de uso.
III.3.3.2.1 Análise da indenização proposta na minuta para
equipamentos “ESPECIAIS” impactados pelas chuvas
143.Para os equipamentos “especiais” a minuta do novo anexo
contratual de chuvas prevê procedimento diverso dos demais
equipamentos.
144.Cabe lembrar que, para a minuta do “Novo Anexo de Chuvas”, o
termo equipamentos “especiais” representa as máquinas e
equipamentos cujas capacidades de carga são maiores que a maior
capacidade de carga das máquinas e equipamentos listados nas
tabelas SICRO, SINAPI ou ABEMI do mês de assinatura do
Contrato.
145.Frisa-se que, nessa instrução, consideram-se, contidos nessa
classificação, também os equipamentos mobilizados com tempo de
permanência pré-estabelecido (“janela”) por força de contrato entre
a contratada e seu fornecedor de máquinas e equipamentos.
146.Segundo a minuta do novo anexo de chuvas, o valor a ser pago
pela permanência adicional das máquinas consideradas especiais na
obra (CME) é calculado como indicado a seguir:
CME = CMO x HMO + CMP x HMP
Sendo:
CMO = custo horário da máquina especial em operação obtido do
Demonstrativo de Formação de Preços da CONTRATADA ou nas tabelas
oficiais publicadas, como SICRO, SINAPI ou ABEMI, o que for
menor;
HMO = quantidade de horas em que a máquina especial operar
durante o período de permanência adicional, conforme apropriação a
ser apresentada pela CONTRATADA, diariamente, e aprovada pela
Fiscalização;
CMP = custo horário da máquina especial parada obtido do mesmo
modo que o calculado para os equipamentos normais, ou seja, por
meio da por meio da multiplicação de um valor base por um fator
multiplicador definido para cada família de equipamentos (vide
esclarecimentos no tópico anterior - dos equipamentos normais)
HMP = quantidade de horas em que a máquina especial estiver
parada, durante o período de permanência adicional, conforme
apropriação a ser apresentada pela CONTRATADA, diariamente, e
aprovada pela Fiscalização.”
147.Seguindo a análise, apreciando a fórmula acima, verifica-se
que esta considera o pagamento do tempo de permanência
adicional.
148.Pondera-se que esse procedimento de se considerar para fins
de ressarcimento somente o tempo de permanência adicional dos
equipamentos especiais é plenamente satisfatório e segue o
entendimento exarado no relatório e voto que subsidiou o Acórdão
271/2011-Plenário. Constata-se que esse tipo de equipamento é
normalmente utilizado para uma determinada tarefa e, em seguida,
fica aguardando até que lhe seja exigido outro serviço
programado.
149.Assim, deve-se verificar se esse equipamento permanece mais
do que o programado devido a ocorrências de chuvas, apropriando,
dessa forma, o tempo e, por conseguinte, o verdadeiro impacto que
as chuvas ocasionaram nos custos da contratada.
150.Quanto à fórmula de cálculo, verifica-se que é composta de
duas parcelas:
a)a parcela (CMO x HMO) – que remunera as horas operativas,
durante o período adicional, ao custo horário, também, operativo
e;
b)a parcela (CMP x HMP) – que remunera as horas paradas, durante
o período adicional, ao custo horário calculado da mesma forma que
para o custo parado dos equipamentos “normais”.
151.Atinente à aplicação da parcela “a”, por remunerar as horas
operativas, configura-se como duplicidade de pagamento. O valor
relativo ao serviço, seja em horas programadas, seja em horas
adicionais, já está considerado nos pagamentos dos serviços que o
equipamento executa, pois fazem parte do contrato da obra. O que é
acrescido aos custos da contratada em virtude das chuvas são
somente os custos por paralisação, sendo assim, não há qualquer
justificativa para restituição à contratada de qualquer custo
relativo à operação.
152.Quanto à segunda parcela da fórmula, que remunera as horas
paradas, verifica-se que ela corresponde exatamente ao que a
Petrobras propõe para os equipamentos normais. Desse modo,
remete-se a finalização desta análise dos “especiais” à parte da
análise relativa aos equipamentos “normais”, por seguir os
critérios verificados para equipamentos “normais”, ponderando que
tais equipamentos, por definição, não constam dos referenciais do
Sicro/Sinapi.
153.Por fim, ao se comparar a definição dos equipamentos
“especiais’ presente no “Novo Anexo de Chuvas” da Petrobras, com os
referencias de preços mencionados nesse mesmo documento, conclui-se
que a única fonte disponível para o cálculo do custo de propriedade
é o DFP. Explica-se: como esse tipo de equipamento reflete aqueles
cuja capacidade supera o maior valor da Abemi, Sicro e Sinapi, é
límpida a conclusão que somente resta o DFP como referencial
válido. Disso, resulta a necessidade de que a Petrobras confira uma
especial atenção aos valores insertos no DFP, que nortearão direta
e indiretamente a obtenção das variáveis necessárias ao cálculo do
custo de propriedade.
154.A seguir passa-se ao exame do ressarcimento dos demais
equipamentos (“normais”), cujas conclusões, como informado neste
tópico, servirão, também, para os equipamentos “especiais”,
englobando, dessa maneira, todos os equipamentos “próprios”.
III.3.3.2.1 Análise do ressarcimento dos demais equipamentos
(“normais”) paralisados
155.Com relação às horas a serem indenizadas para os
equipamentos “normais” (HEP), a estatal estipula na minuta que suas
quantidades levarão em conta os registros dos equipamentos
paralisados no RDO/RDF, devendo ser comprovadas pela contratada e
submetidas à aprovação da Companhia.
156.Quanto à forma de apropriação das horas (HEP) informada na
nova metodologia, entende-se que atende às citadas decisões desta
Corte.
157.No tocante ao custo horário a ser aplicado aos equipamentos
paralisados (CHEP), na minuta, informa-se que seu valor é obtido
por meio da multiplicação de um valor base por um fator
multiplicador definido para cada família de equipamentos, conforme
indicado no apêndice C do anexo de chuvas.
158.Já o fator multiplicador, segundo a estatal, é calculado de
forma a excluir, do valor base, os custos dos insumos que somente
são utilizados quando o equipamento está operando.
159.Portanto, segundo a minuta (“Novo Anexo de Chuvas”): CHEP =
Valor Base x Fator Multiplicador, sendo: o Valor Base o menor entre
DFP, Sicro, Sinapi, Abemi ou negociado; e o Fator Multiplicador,
conforme apêndice C da minuta.
160.Importante relembrar, nesse ponto, alguns critérios a serem
seguidos nesta análise (subitem III.2), relacionados à remuneração
para equipamentos próprios, que de forma sintética podem ser assim
apresentados:
a)O máximo a se indenizar pelo tempo parado dos equipamentos
corresponde aos valores dos custos de depreciação e juros
(calculados tal qual metodologia estabelecida no Sicro2); e
b)A Petrobras deve comprovar qual parcela dos custos de
depreciação e juros é absorvida pelo custo operativo e qual é
absorvida pelo custo improdutivo.
161.Cabe acrescentar que, consoante o Acórdão
3.077/2010-Plenário, é exigido que se defina parâmetros mais
objetivos para apuração das situações que realmente ensejam
paralisação dos serviços e, por conseguinte, pagamento de
indenização, a fim de se ressarcir somente o valor real e
justo.
162.Nessa esteira, verifica-se que a forma de remuneração
(máxima) dos equipamentos “normais” apresentada pela Companhia
(utilização de fatores de correção), segue os critérios exigidos
nos indigitados decisums, principalmente por ser objetiva e evitar
grandes distorções quando se parte de valor base extraído de
referenciais distintos dos referenciais do Sicro.
163.Em que pese essa aparente compatibilidade, alguns
inconvenientes técnicos nessa forma de avaliação de ressarcimento
dos equipamentos “normais” devem ser citados:
a)Para os equipamentos do Sicro, a obtenção dos custos por
paralisação via cálculo direto dos custos de propriedade, conforme
indicado no Acórdão 271/2011-TCU-Plenário não é complexa e é
suficientemente precisa, prescindindo da utilização de fatores
estimados, conforme minuta. Ou seja, nesses casos, é mais adequado
construir o valor devido de ressarcimento, obtendo os custos de
propriedade, do que se chegar ao CHEP (Custo horário a ser aplicado
aos equipamentos paralisados por chuvas) via glosa do custo horário
operativo por meio de algum fator, como intentou a Petrobras;
b)Os fatores de multiplicação estabelecidos no documento são
fixos e levaram em conta uma relação custos de equipamentos
paralisados/operativos obtida em determinada época no Sicro2. Essa
relação pode, na prática, sofrer alterações no tempo devido a
oscilações dos custos de propriedade (paralisados) de determinada
máquina em descompasso com os seus custos de operação
(operativos);
c)Os fatores de multiplicação foram obtidos para famílias de
equipamentos constantes do Sicro, que podem não refletir a
realidade dos equipamentos encontrados na maior parte das obras da
Petrobras (obras industriais). Como exemplo, pode-se citar o caso
dos guindastes, com alto índice na razão custo parado/custo
operativo, o que gera fatores bem diferentes da média calculada na
minuta, haja vista que essa mesma razão tende a se comportar de
maneira expressivamente destoante ao se sopesar o maquinário do
Sicro 2.
164.Por essas razões, considera-se mais adequado calcular os
valores dos Custos Horários de Equipamentos Paralisados de forma
direta (cálculo dos custos de depreciação e juros - Anexo I, ao
final da instrução). Todavia, adiantando o que será vislumbrado
mais à frente, isso nem sempre é possível, o que obrigará, como
solução nesses casos, lançar mão de fatores de multiplicação
seguindo o aventado pela estatal no “Novo Anexo de Chuvas”.
165.Em face da complexidade do assunto, um estudo minucioso
acerca do ressarcimento dos custos de equipamentos próprios
paralisados em virtude de intempéries, encontra-se segregado no
Anexo I, ao final deste relatório.
166. A seguir é apresentado breve sumário do que foi tratado
nesse Anexo. Para melhor entendimento, aconselha-se a sua leitura,
previamente ao prosseguimento nesta instrução.
III.3.3.2.1.2 Síntese da metodologia de cálculo do ressarcimento
de equipamentos próprios paralisados
167.Decorrente de premissas distintas, o valor do Custo horário,
específico para o “Anexo” (CHEP), a ser aplicado aos equipamentos
paralisados por chuvas, não se confunde com os valores de custos
definidos no referencial do Dnit (Custos Horários Operativos e
Improdutivos).
168.O CHEP deve corresponder, no máximo, ao valor horário dos
custos de depreciação e juros, como já salientado no subitem III..2
- Critérios estipulados nos Acórdãos para esta análise.
169.Da forma que foi concebido, para o cálculo do CHEP, os
valores totais de depreciação e juros devem ser rateados a todas as
horas apropriáveis (Hap