FUNDAÇÃO EDITORA DA UNESP Presidente do Conselho Curador Marcos Mocari Diretor-Presidente José Castilho Marques Neto Editor-Executivo Jézio Hernâni Bomfim Gutierre Conselho Editorial Acadêmico Antonio Celso Ferreira Cláudio Antonio Rabello Coelho José Roberto Ernandes Luiz Gonzago Marchezan Maria do Rosário Longo Mortatti Mario Fernando Bolognesi Paulo César Corrêa Borges Maria Encarnação Beltrão Sposito Roberto André Kraenkel Sérgio Vicente Motta Editores-Assistentes Anderson Nobara Denise Katchuian Dognini Dida Bessana
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FUNDAÇÃO EDITORA DA UNESP
Presidente do Conselho Curador
Marcos Mocari
Diretor-Presidente
José Castilho Marques Neto
Editor-Executivo
Jézio Hernâni Bomfim Gutierre
Conselho Editorial Acadêmico
Antonio Celso Ferreira
Cláudio Antonio Rabello Coelho
José Roberto Ernandes
Luiz Gonzago Marchezan
Maria do Rosário Longo Mortatti
Mario Fernando Bolognesi
Paulo César Corrêa Borges
Maria Encarnação Beltrão Sposito
Roberto André Kraenkel
Sérgio Vicente Motta
Editores-Assistentes
Anderson Nobara
Denise Katchuian Dognini
Dida Bessana
Fm
Ha-Joon Chang
Chutando a escada A estratégia do desenvolvimento em
D i n a m a r c a 2 5 - 3 5 1 5 - 2 0 1 4 1 0 n . d . 3
F r a n ç a R 1 2 - 1 5 2 0 2 1 3 0 1 8
A l e m a n h a 5 8 - 1 2 4 - 6 1 3 2 0 2 1 2 6
I t á l i a n . d . 8 - 1 0 1 8 2 2 4 6 2 5
J a p ã o 6 R 5 3 0 n . d . n . d . n . d .
H o l a n d a 4 6 - 8 3 - 5 4 6 n . d . 1 1
R ú s s i a R 1 5 - 2 0 8 4 R R R
E s p a n h a R 1 5 - 2 0 4 1 4 1 6 3 n . d .
S u é c i a R 3 - 5 2 0 1 6 2 1 9
S u í ç a 8 - 1 2 4 - 6 9 1 4 19 n . d .
R e i n o U n i d o 4 5 - 5 5 0 0 5 n . a 2 3
E U A 3 5 - 4 5 4 0 - 5 0 4 4 3 7 4 8 1 4
Fonte: Bairoch (1993 , p.40, Tabela 3 .3 ) .
Notas:
R = Eram muitas e importantes as restrições à importação de bens manufatura-
dos, de m o d o que o índice m é d i o de tarifas não é significativo. 1 O Banco Mundial (World Bank, 1991, p .97, Tabela 5.2) fornece uma tabela
parecida, parcialmente extraída d o s e s t u d o s de Bairoch, que são a base da
Tabela 2 .1 . Entretanto, as cifras d o Banco Mundial, embora semelhantes às
de Bairoch na maioria dos casos, são médias não ponderadas, o que obviamen-
te é m e n o s preferível do que as médias ponderadas oferecidas por Bairoch. 2 Essas são taxas m u i t o aproximadas e dão o alcance da média, não das taxas
extremas. 1 Império Austro-Húngaro até 1925. 4 Em 1820, a Bélgica e a Holanda foram unidas. 5 A s cifras de 1820 valem exc lus ivamente para a Prússia. 6 Até 1911, o j a p ã o foi obrigado a manter as baixas taxas tarifárias (até 5%) e m
razão de uma série de "tratados desiguais" c o m o s países europeus e o s Esta-
d o s Unidos . A tabela d o Banco Mundial citada na nota 1 apresenta as taxas
tarifárias médias não ponderadas d o Japão para todos os bens (não só para o s
manufaturados) n o s anos de 1925, 1930, 1950 c o m o s e n d o de 13%, 19%,
4%, respect ivamente.
36
Chutando a escada
i n f r a - e s t r u t u r a , m a s t a m b é m n a m a n u f a t u r a . F i n a n c i a v a a a q u i -
s i ç ã o d e t e c n o l o g i a e s t r a n g e i r a , à s v e z e s p o r m e i o s l e g a i s , c o m o
o f i n a n c i a m e n t o d e v i a g e n s d e e s t u d o e t r e i n a m e n t o , o u t r a s p o r
m e i o s i l e g a i s , e n t r e o s q u a i s , f i g u r a v a m o a p o i o à e s p i o n a g e m
i n d u s t r i a l , o c o n t r a b a n d o d e m a q u i n á r i o e o n ã o - r e c o n h e c i m e n -
t o d e p a t e n t e s e s t r a n g e i r a s . I n c e n t i v a v a - s e o d e s e n v o l v i m e n t o
d a c a p a c i d a d e t e c n o l ó g i c a i n t e r n a m e d i a n t e o a p o i o f i n a n c e i r o
à p e s q u i s a e d e s e n v o l v i m e n t o , à e d u c a ç ã o e t r e i n a m e n t o . T a m -
b é m s e t o m a r a m m e d i d a s p a r a a u m e n t a r o c o n h e c i m e n t o d a s
t e c n o l o g i a s a v a n ç a d a s ( p o r e x e m p l o , a c r i a ç ã o d e f á b r i c a s - m o -
d e l o , a o r g a n i z a ç ã o d e e x p o s i ç õ e s , a c o n c e s s ã o d e l i v r e i m p o r -
t a ç ã o d e m a q u i n a r i a a e m p r e s a s d o s e t o r p r i v a d o ) . A d e m a i s ,
a l g u n s g o v e r n o s c r i a r a m m e c a n i s m o s i n s t i t u c i o n a i s p a r a f a c i l i -
t a r a p a r c e r i a p ú b l i c o - p r i v a d a ( p o r e x e m p l o , joint ventures p ú b l i -
c o - p r i v a d a s e a s s o c i a ç õ e s i n d u s t r i a i s i n t i m a m e n t e l i g a d a s a o
E s t a d o ) . É i m p o r t a n t e r e s s a l t a r q u e m u i t a s d e s s a s p o l í t i c a s s ã o
s e r i a m e n t e c o n d e n a d a s h o j e e m d i a , a i n d a q u e o s a c o r d o s b i l a -
t e r a i s o u m u l t i l a t e r a i s n ã o a s t e n h a m d e c l a r a d o e x p l i c i t a m e n t e
i l e g a i s .
U m a v e z a t i n g i d a a f r o n t e i r a t e c n o l ó g i c a , o s P A D s r e c o r r e -
r a m a u m a s é r i e d e m e d i d a s p a r a f i c a r à f r e n t e d o s c o m p e t i d o -
r e s r e a i s o u p o t e n c i a i s . D a d a a d u r a ç ã o d o p e r í o d o e m q u e m a n -
t e v e a p o s i ç ã o d e " e c o n o m i a d e f r o n t e i r a " , a G r ã - B r e t a n h a é o
c a s o m a i s n o t ó r i o n e s s e a s p e c t o , p o r é m o u t r o s p a í s e s t a m b é m
l a n ç a r a m m ã o d o s m e s m o s r e c u r s o s s e m p r e q u e p o s s í v e l . A G r ã -
B r e t a n h a t o m o u p r o v i d ê n c i a s p a r a i m p e d i r a t r a n s f e r ê n c i a d e
t e c n o l o g i a p a r a o s c o n c o r r e n t e s p o t e n c i a i s ( p o r e x e m p l o , o c o n -
t r o l e d a m i g r a ç ã o d a m ã o - d e - o b r a e s p e c i a l i z a d a o u d a e x p o r t a -
ç ã o d e m a q u i n a r i a ) e p r e s s i o n o u o s p a í s e s m e n o s d e s e n v o l v i -
d o s p a r a q u e a b r i s s e m s e u s m e r c a d o s , i n c l u s i v e e m p r e g a n d o a
f o r ç a q u a n d o n e c e s s á r i o . N ã o o b s t a n t e , a s e c o n o m i a s e m catch-
up q u e , f o r m a l o u i n f o r m a l m e n t e , n ã o e r a m c o l ô n i a s n ã o a c e i -
t a r a m p a s s i v a m e n t e e s s a s m e d i ç j a s r e s t r i t i v a s . T r a t a r a m d e r e -
c o r r e r a u m a v a r i e d a d e d e e s t r a t é g i a s p a r a s u p e r a r o s o b s t á c u l o s
37
Ho-Joon Chang
i m p o s t o s p e l a s r e s t r i ç õ e s , i n c l u i n d o m e i o s " i l e g a i s " , c o m o a
c o o p t a ç ã o d a m ã o - d e - o b r a e o c o n t r a b a n d o d e m á q u i n a s . 7
2.2 As estratégias de catch-up
N e s t a s e ç ã o , e x a m i n o a s e x p e r i ê n c i a s d e u m g r u p o d e P A D s
- G r ã - B r e t a n h a , E s t a d o s U n i d o s , A l e m a n h a , F r a n ç a , S u é c i a , B é l -
g i c a , H o l a n d a , S u í ç a , J a p ã o , C o r é i a e T a i w a n - e a v a l i o o t i p o d e
p o l í t i c a i n d u s t r i a l , c o m e r c i a l e t e c n o l ó g i c a ( I C T ) i m p l e m e n t a d o
q u a n d o e r a m p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o . D e m o n s t r o q u e a
m a i o r i a d e l e s a p l i c o u p o l í t i c a s q u a s e o p o s t a s a o q u e a o r t o d o x i a
a t u a l d i z q u e e l e s a p l i c a r a m "e r e c o m e n d a a o s a t u a i s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o " .
2.2.1 A Grã-Bretanha
S e n d o a f o n t e i n t e l e c t u a l d a s d o u t r i n a s m o d e r n a s d o laissez-
faire e o ú n i c o p a í s q u e s e p o d e g a b a r d e t e r p r a t i c a d o u m l i v r e -
c o m é r c i o t o t a l e m d e t e r m i n a d a e t a p a d e s u a h i s t ó r i a , a G r ã -
B r e t a n h a g e r a l m e n t e é c o n s i d e r a d a u m a n a ç ã o q u e s e d e s e n v o l v e u
s e m i n t e r v e n ç ã o s i g n i f i c a t i v a d o E s t a d o . N o e n t a n t o , i s s o e s t á
m u i t o l o n g e d a v e r d a d e .
A o i n g r e s s a r n o p e r í o d o p ó s - f e u d a l ( s é c u l o s XIII e X I V ) , a G r ã -
B r e t a n h a e r a u m a e c o n o m i a r e l a t i v a m e n t e a t r a s a d a . A t é 1 6 0 0 ,
i m p o r t o u t e c n o l o g i a d o C o n t i n e n t e ( K i n d l e b e r g e r , 1 9 9 6 , p . 1 0 9 ) .
S u a e x p o r t a ç ã o l i m i t a v a - s e à l ã b r u t a e , e m m e n o r e s c a l a , a o t e -
c i d o d e l ã c o m p o u c o v a l o r a g r e g a d o ( h o j e c o n h e c i d o c o m o short
cloth) e s e d e s t i n a v a a o s b e m m a i s a d i a n t a d o s P a í s e s B a i x o s , p r i n -
c i p a l m e n t e à s c i d a d e s d e B r u g e s , G h e n e Y p r e s , e m F l a n d r e s , h o j e
7 Escrevo a palavra "ilegais" entre aspas porque, no caso, "legalidade" era n o s
termos da legislação britânica, cuja legitimidade podia não FM (e, na práti-
ca, certamente não foi) aceita pelos outros países.
38
1
Chutando a escada
p a r t e d a B é l g i c a ( R a m s a y , 1 9 8 2 , p . 5 9 ; D a v i e s , 1 9 9 9 , p . 3 4 8 ) . O s
m o n a r c a s b r i t â n i c o s d a é p o c a g r a v a v a m e s s e s p r o d u t o s s o b r e -
t u d o p o r m o t i v o s d e r e n d a , m a s o f a t o d e o p a n o s e r m a i s l e v e -
m e n t e t r i b u t a d o d o q u e a » t ã b r u t a i n c e n t i v o u a s u b s t i t u i ç ã o d a
i m p o r t a ç ã o d e t e c i d o d e l ã e f a v o r e c e u a l g u m s u c e s s o n a e x p o r -
t a ç ã o ( R a m s a y , 1 9 8 2 , p . 5 9 ) . A c r e d i t a - s e q u e E d u a r d o III ( 1 3 2 7 -
7 7 ) f o i o p r i m e i r o m o n a r c a a p r o c u r a r , d e l i b e r a d a m e n t e , d e s e n -
v o l v e r a m a n u f a t u r a l o c a l d e t e c i d o d e l ã . D a n d o o e x e m p l o p a r a
o r e s t o d o p a í s , e l e s ó u s a v a r o u p a d e p a n o i n g l ê s , 8 a t r a i u t e c e -
l õ e s d e F l a n d r e s , c e n t r a l i z o u o c o m é r c i o d e l ã b r u t a e p r o i b i u a
i m p o r t a ç ã o d o t e c i d o d e l ã ( D a v i e s , 1 9 6 6 , p . 2 8 1 ; 1 9 9 9 , p . 3 4 9 ) .
O s s o b e r a n o s d a d i n a s t i a T u d o r d e r a m n o v o í m p e t o a o d e -
s e n v o l v i m e n t o d a i n d ú s t r i a c o m u m a p o l í t i c a q u e s ó p o d e s e r
d e s c r i t a c o m o d e d e l i b e r a d o f o m e n t o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e . D a n i e l
D e f o e , o f a m o s o c o m e r c i a n t e , p o l í t i c o e e s c r i t o r d o s é c u l o X V I I I ,
d e s c r e v e e s s a p o l í t i c a e m s e u h o j e q u a s e e s q u e c i d o l i v r o A Plan
ofthe English Commerce [Um plano do comércio inglês] ( 1 7 2 8 ) . 9 N e l e ,
n a r r a m i n u c i o s a m e n t e c o m o o s T u d o r , e s p e c i a l m e n t e H e n r i q u e
V I I ( 1 4 8 5 - 1 5 0 9 ) e E l i z a b e t e I ( 1 5 5 8 - 1 6 0 3 ) , t r a n s f o r m a r a m a I n -
g l a t e r r a , u m a n a ç ã o m u i t o d e p e n d e n t e d a e x p o r t a ç ã o d e l ã b r u -
t a p a r a o s P a í s e s B a i x o s , n u m a d a s m a i o r e s f a b r i c a n t e s d e l ã d o
m u n d o ( D e f o e , 1 7 2 8 , p . 8 1 - 1 0 1 ) .
S e g u n d o D e f o e , a n t e s d e s e r c o r o a d o , e m 1 4 8 5 , H e n r i q u e V I I
f o i u m a e s p é c i e d e r e f u g i a d o n a c o r t e d e s u a t i a , a d u q u e s a d e
Borgonha [ e m i t á l i c o n o o r i g i n a l ] . 1 0 P r o f u n d a m e n t e i m p r e s s i o -
n a d o c o m a p r o s p e r i d a d e d o s P a í s e s B a i x o s , q u e s e a p o i a v a m n a
m a n u f a t u r a d e l ã , a p a r t i r d e 1 4 8 9 , e l e t r a t o u d e p ô r e m p r á t i c a o
8 Isso lembra as políticas adotadas pelo Japão e pela Coréia, no período d o
pós-guerra, de controle do " c o n s u m o de luxo", principalmente de bens de
luxo importados. Sobre isso, ver Chang (1997) .
9 Agradeço a Erik Reinert por ter m e chamado a atenção para e s s e livro, tanto
por sua obra (por exemplo , Reinert, 1996) quanto pessoa lmente .
10 N o entanto, aqui Defoe se equivoca quanto aos fatos. A;;ies de ser coroado
e m 1485, Henrique VII passou anos exilado na Bretanha e na França, não
I 39
Ho-Joon Chang
p l a n o d e f o m e n t a r t a l m a n u f a t u r a n a I n g l a t e r r a . A s m e d i d a s a d o -
t a d a s i n c l u í r a m o e n v i o d e m i s s õ e s r e a i s p a r a i d e n t i f i c a r o s l u -
g a r e s a d e q u a d o s à i n s t a l a ç ã o d a s m a n u f a t u r a s , " a c o n t r a t a ç ã o
d e m ã o - d e - o b r a e s p e c i a l i z a d a d o s P a í s e s B a i x o s , 1 2 o a u m e n t o d a s
t a r i f a s e a t é m e s m o a p r o i b i ç ã o t e m p o r á r i a d a e x p o r t a ç ã o d e l ã
b r u t a . R a m s a y t a m b é m d o c u m e n t a a l e g i s l a ç ã o d e 1 4 8 9 , 1 5 1 2 ,
1 5 1 3 e 1 5 3 6 , q u e v e t a v a a e x p o r t a ç ã o d e t e c i d o i n a c a b a d o , c o m
e x c e ç ã o d o s p a n o s o r d i n á r i o s , a b a i x o d e c e r t o v a l o r d e m e r c a d o .
S e g u n d o e l e o b s e r v a , i s s o r e f l e t e " a i n f l u e n t e v i s ã o c o n t e m p o -
r â n e a , s e g u n d o a q u a l , s e é p r e f e r í v e l e x p o r t a r p a n o e m v e z d e l ã
b r u t a , t a m b é m h á d e s e r p r e f e r í v e l q u e a q u e l e e s t e j a p e r f e i t a m e n -
t e a c a b a d o e t i n g i d o e m v e z d e s e m i m a n u f a t u r a d o , ' s e m a b a e t a r
n e m c i s a l h a r ' " ( R a m s a y , 1 9 8 2 , p . 6 1 ) .
C o m o s u b l i n h a D e f o e , t e n d o e m v i s t a a d e f a s a g e m t e c n o l ó -
g i c a d a G r ã - B r e t a n h a a n t e o s P a í s e s B a i x o s e s a b e n d o q u e e s s a
t r a n s f o r m a ç ã o s e r i a d e m o r a d a , H e n r i q u e V I I a d o t o u u m e n f o q u e
g r a d u a l i s t a . 1 3 P o r e s s e m o t i v o , s ó e l e v o u o s i m p o s t o s s o b r e a
na Borgonha (Gunn, 1995, p .9) . Dado que a Borgonha tinha uma antiga
aliança c o m o s partidários dos York (Elton, 1997, p.5-6) , era impossível que
o jovem Henrique, u m lancastriano perseguido pelo regime dos York, se
refugiasse na Borgonha. Obviamente , o erro factual de De foe não altera a
circunstância de o esforço britânico pelo catch-up, no reinado de Henrique
VII, ter se concentrado nos Países Baixos, inclusive na Borgonha. Agradeço
a Tom Penn por ter levantado essa importante questão.
11 Segundo De foe (1728 , p .95) , Henrique VII "ergueu a manufatura de lã e m
diversas partes do país, c o m o Wakefield, Leeds e Hallifax, e no West Riding of
Yorkshire, região escolhida e m virtude da sua s i tuação especial, adaptada ao
trabalho, c o m inúmeras nascentes , minas de carvão e outras coisas adequa-
das a semelhante empreendimento" .
12 Segundo De foe (1728 , p .96) , Henrique VII "recrutou secretamente u m gran-
de número de estrangeiros, q u e eram perfe i tamente hábeis e m manufatura,
para que v ie s sem para cá instruir o seu povo no começo".
13 Henrique VII percebeu "que o s flamengos eram ant igos no ramo, t inham
muita experiência e se e m p e n h a v a m e m n o v o s tipos de bens que, na época,
o s ingleses não t inham c o m o conhecer n e m eram capazes de imitar, e que,
portanto, ele devia proceder gradualmente" (Defoe, 1728, p .96) .
40
Chutando a escada
e x p o r t a ç ã o d e l ã b r u t a q u a n d o a i n d ú s t r i a f i c o u m a i s c o n s o l i d a -
d a . T ã o l o g o s e e v i d e n c i o u q u e a G r ã - B r e t a n h a n ã o t i n h a c o n d i -
ç õ e s d e p r o c e s s a r t o d a a s u a p r o d u ç ã o d e l ã , e l e v o l t o u a s u s p e n -
d e r o s i m p o s t o s e l i b e r o u ^ e x p o r t a ç ã o . 1 4 S e g u n d o D e f o e ( 1 7 2 8 ,
p . 9 7 - 8 ) , f o i s ó n o r e i n a d o d e E l i z a b e t e I ( 1 5 8 7 ) , q u a s e c e m a n o s
d e p o i s d e H e n r i q u e VI I t e r i n a u g u r a d o s u a p o l í t i c a d e s u b s t i t u i -
ç ã o d e i m p o r t a ç õ e s ( 1 4 8 9 ) , q u e a G r ã - B r e t a n h a g a n h o u s u f i c i e n t e
c o n f i a n ç a n a c o m p e t i t i v i d a d e i n t e r n a c i o n a l d a s u a i n d ú s t r i a p a r a
p r o i b i r d e f i n i t i v a m e n t e a e x p o r t a ç ã o d e l ã b r u t a . I s s o a c a b o u p o r
l e v a r o s f a b r i c a n t e s d o s P a í s e s B a i x o s à r u í n a .
C o n f o r m e a a n á l i s e d e D e f o e , a l é m d e s s a p o l í t i c a d e s u b s t i -
t u i ç ã o d e i m p o r t a ç õ e s , o u t r o s f a t o r e s f a v o r e c e r a m o t r i u n f o b r i -
t â n i c o n a i n d ú s t r i a d e l ã n o r e i n a d o d e E l i z a b e t e I. A l g u n s d e l e s
f o r a m f o r t u i t o s , c o m o a m i g r a ç ã o d o s t e c e l õ e s p r o t e s t a n t e s d e
F l a n d r e s d e p o i s d a g u e r r a d e i n d e p e n d ê n c i a c o n t r a a E s p a n h a ,
e m 1 5 6 7 . N o e n t a n t o , o u t r o s e l e m e n t o s f o r a m c r i a d o s d e l i b e r a -
d a m e n t e p e l o E s t a d o . P a r a a b r i r n o v o s m e r c a d o s , E l i z a b e t e I
e n v i o u e m i s s á r i o s c o m e r c i a i s a o p a p a e a o s i m p e r a d o r e s d a
R ú s s i a , d a M o n g ó l i a e d a P é r s i a . O i n v e s t i m e n t o m a c i ç o d a G r ã -
B r e t a n h a n a o b t e n ç ã o d a s u p r e m a c i a n a v a l p o s s i b i l i t o u a e n t r a -
d a e m n o v o s m e r c a d o s , o s q u a i s m u i t a s v e z e s f o r a m c o l o n i z a -
d o s e m a n t i d o s c a t i v o s ( i b i d e m , p . 9 7 - 1 0 1 ) .
N ã o é f á c i l d e t e r m i n a r a i m p o r t â n c i a r e l a t i v a d o s f a t o r e s j á
c i t a d o s p a r a e x p l i c a r o s u c e s s o b r i t â n i c o n a m a n u f a t u r a d e l ã . M a s
p a r e c e c l a r o q u e , s e m e s s e e q u i v a l e n t e , n o s é c u l o X V I , d a e s t r a -
t é g i a m o d e r n a d e f o m e n t o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e , t a l c o m o o c o n -
c e b e u H e n r i q u e V I I e f o i m a n t i d o p o r s e u s s u c e s s o r e s , t e r i a s i d o
d i f í c i l o u m e s m o i m p o s s í v e l à G r ã - B r e t a n h a o s u c e s s o i n i c i a l n a
14 Henrique VII "não proibiu imediatamente a exportação de lã para os flamen-
gos, t a m p o u c o gravou essas exportações com tarifas adicionais, a não ser
alguns anos depois" (Defoe, 1728, p .96) . Quanto à proibição da exportação
de lã bruta, D e f o e (1728 , p .96) diz que Henrique VII estava "tão longe ... de
realizar o seu des ígn io que nunca logrou impor a proibição total da exporta-
ção de lã para aquele reino".
41
Ho-Joon Chang
i n d u s t r i a l i z a ç ã o : s e m o a p o i o d e s s a i n d ú s t r i a - c h a v e , q u e c h e g o u
a r e p r e s e n t a r p e l o m e n o s a m e t a d e d a r e n d a d a e x p o r t a ç ã o n o
s é c u l o X V I I I , a R e v o l u ç ã o I n d u s t r i a l b r i t â n i c a s e r i a , n o m í n i m o ,
d i f i c í l i m a . 1 5
A r e f o r m a d a l e g i s l a ç ã o m e r c a n t i l d e 1 7 2 1 , p r o m o v i d a p o r
R o b e r t W a l p o l e , o p r i m e i r o p r e m i ê b r i t â n i c o , n o r e i n a d o d e J o r -
g e I ( 1 7 2 4 - 1 7 2 7 ) , s i g n i f i c o u u m a e x t r a o r d i n á r i a m u d a n ç a d e f o c o
n a s p o l í t i c a s i n d u s t r i a l e c o m e r c i a l d o p a í s .
A n t e s d i s s o , a p o l í t i c a g o v e r n a m e n t a l b r i t â n i c a g e r a l m e n t e
v i s a v a c o n q u i s t a r o c o m é r c i o ( s o b r e t u d o p e l a c o l o n i z a ç ã o e p e -
l o s N a v i g a t i o n A c t s , q u e e x i g i a m q u e o c o m é r c i o c o m a G r ã -
B r e t a n h a f o s s e f e i t o e m n a v i o s b r i t â n i c o s ) 1 6 e g e r a r r e n d a p a r a
o E s t a d o . A e x c e ç ã o m a i s i m p o r t a n t e f o i o i n c e n t i v o à m a n u f a -
t u r a d e l ã , c o m o s e d i s c u t i u a n t e r i o r m e n t e , p o r é m m e s m o e s t e
f o i p a r c i a l m e n t e m o t i v a d o p e l o d e s e j o d e g e r a r r e n d a p a r a o g o -
v e r n o . E m c o m p e n s a ç ã o , a s p o l í t i c a s i n t r o d u z i d a s a p a r t i r d e
1 7 2 1 d e s t i n a v a m - s e i n e q u i v o c a m e n t e a p r o m o v e r a i n d ú s t r i a
m a n u f a t u r e i r a . A o a p r e s e n t a r a n o v a l e i , W a l p o l e d e c l a r o u m e -
d i a n t e a f a l a d o t r o n o a o P a r l a m e n t o : " é e v i d e n t e q u e n a d a c o n -
t r i b u i m a i s p a r a p r o m o v e r o b e m - e s t a r p ú b l i c o d o q u e a e x p o r -
t a ç ã o d e b e n s m a n u f a t u r a d o s e a i m p o r t a ç ã o d e m a t é r i a - p r i m a
e s t r a n g e i r a " . 1 7
A l e g i s l a ç ã o d e 1 7 2 1 e a s s u b s e q ü e n t e s a l t e r a ç õ e s p o l í t i c a s
s u p l e m e n t a r e s i n c l u í r a m a s s e g u i n t e s m e d i d a s : 1 8 e m p r i m e i r o
l u g a r , r e d u z i r a m - s e o u a t é s e a b o l i r a m a s t a r i f a s a l f a n d e g á r i a s
15 A exportação de tecidos (principalmente de lã) representava cerca de 70%
da exportação inglesa e m 1 7 0 0 e cont inuou acima d o s 50% d o total das
exportações até a década de 1 7 7 0 (Musson, 1978, p.85) .
16 Sobre a evolução dos primeiros Navigation Acts, ver Wi lson (1984 , p. 164-5) .
17 C o m o é citado e m List (1885, p .40) . N a opinião de List (1885, p .40) , e s se
"foi, durante séculos , o princípio dominante da política comercial inglesa,
ass im c o m o anteriormente havia s ido o da política comercial da República
de Veneza".
18 Para mais detalhes, ver Brisco (1907 , p .131-3, 148-55, 169-71); McCusker
(1996 , p.358); Davis (1966, p .313-4) ; Wi lson (1984, p .267) .
42
Chutando a escada
d a s m a t é r i a s - p r i m a s i m p o r t a d a s p e l a m a n u f a t u r a ; 1 9 e m s e g u n -
d o , e l e v o u - s e o r e e m b o l s o a d u a n e i r o p a r a a s m a t é r i a s - p r i m a s
i m p o r t a d a s p e l a s m a n u f a t u r a s d e e x p o r t a ç ã o - p o l í t i c a j á b e m
i m p l a n t a d a n o p a í s d e s d e c y t e m p o d e G u i l h e r m e e M a r i a . 2 0 P o r
e x e m p l o , r e d u z i u - s e o i m p o s t o d a p e l e d e c a s t o r e , e m c a s o d e
e x p o r t a ç ã o , p e r m i t i u - s e o r e e m b o l s o d a m e t a d e d a t a r i f a p a g a
( B r i s c o , 1 9 0 7 , p . 1 3 2 ) ; e m t e r c e i r o , a b o l i u - s e o i m p o s t o d e e x -
p o r t a ç ã o d a m a i o r p a r t e d o s m a n u f a t u r a d o s ; 2 1 q u a r t o , e l e v o u - s e
s i g n i f i c a t i v a m e n t e a t a r i f a a d u a n e i r a d o s b e n s m a n u f a t u r a d o s ;
q u i n t o , e s t e n d e r a m - s e o s s u b s í d i o s à e x p o r t a ç ã o ( " s u b v e n ç õ e s " )
a n o v o s i t e n s , c o m o o s p r o d u t o s d e s e d a ( 1 7 2 2 ) e a p ó l v o r a
( 1 7 3 1 ) , e a u m e n t a r a m o s j á e x i s t e n t e s s u b s í d i o s à e x p o r t a ç ã o
d o p a n o d e v e l a e d o a ç ú c a r r e f i n a d o ( e m 1 7 3 1 e 1 7 3 3 , r e s p e c t i -
v a m e n t e ) ; 2 2 e , p o r f i m , i n t r o d u z i r a m - s e r e g u l a m e n t a ç õ e s p a r a
c o n t r o l a r a q u a l i d a d e d o s p r o d u t o s m a n u f a t u r a d o s , p r i n c i p a l -
m e n t e a d o s t ê x t e i s , a f i m d e e v i t a r q u e o s p r o d u t o r e s i n e s c r u -
p u l o s o s p r e j u d i c a s s e m a i m a g e m d o s p r o d u t o s b r i t â n i c o s n o
m e r c a d o e x t e r n o . 2 3
19 O interessance é que, no caso dos produtos para a tintura, aboliram-se as
tarifas de importação a f im de auxiliar as indústrias de t ingimento , ao passo
que se introduziram impostos de exportação "para impedir que a exporta-
ção beneficiasse as manufaturas estrangeiras" (Brisco, 1907, p. 139).
2 0 Brisco (1907, p. 153) assinala que o primeiro reembolso de tarifas foi conce-
dido por Gui lherme e Maria à exportação de cerveja, ale, mum, cidra e m o s t o
de pêra. Essa política ficou famosa por sua aplicação bem-sucedida n o s paí-
ses do Extremo Oriente após a Segunda Guerra Mundial (ver seção 2 .2 .7 ) .
21 Até o fim d o século XVII, a maior parte das exportações, a s s im c o m o das
importações, pagava uma tarifa de 5%. Guilherme III e levou a de importa-
ção para 15%-25%, porém manteve a de exportação e m 5% na maioria d o s
produtos (Davis, 1966, p .310-1) . A s exceções, na subseqüente abolição d o
impos to de exportação, no governo Walpole, foram o a lume, o chumbo, o
minério de c h u m b o , o estanho, o couro curtido, o carvão, o tec ido de lã cru
e as peles (para mais detalhes, ver Brisco, 1907, p .131 , n . l ) .
22 Brisco (1907, p. 152) observa que o governo Walpole não concedeu subsí -
dios à indústria nascente, e s im às já estabelecidas.
23 Nas palavras de Brisco (1907, p .185) , "Walpole compreendeu que, para ven-
der c o m suces so n u m mercado extremamente competi t ivo , eram necessá-
43
Ho-Joon Chang
B r i s c o ( 1 9 0 7 , p . 1 2 9 ) s i n t e t i z a n o s s e g u i n t e s t e r m o s o s p r i n -
c í p i o s e m b u t i d o s n a n o v a l e g i s l a ç ã o : " i n t e r n a m e n t e , [ a s m a n u -
f a t u r a s ] t i n h a m d e s e r p r o t e g i d a s c o n t r a a c o n c o r r ê n c i a d o s p r o -
d u t o s a c a b a d o s e s t r a n g e i r o s ; d e v i a - s e g a r a n t i r a l i v r e e x p o r t a ç ã o
d e a r t i g o s a c a b a d o s ; e , s e m p r e q u e p o s s í v e l , d e v i a m - s e o f e r e c e r
i n c e n t i v o s n a f o r m a d e i s e n ç õ e s e s u b v e n ç õ e s " . A q u i é i n t e r e s -
s a n t e n o t a r o q u a n t o a s p o l í t i c a s i n t r o d u z i d a s p e l a R e f o r m a d e
1 7 2 1 , a s s i m c o m o o s p r i n c í p i o s a e l a s s u b j a c e n t e s , s e p a r e c e m ,
c o m o v e r e m o s n a s e ç ã o 2 . 2 . 7 , c o m a s a p l i c a d a s p o r p a í s e s c o m o
J a p ã o , C o r é i a e T a i w a n n o p ó s - g u e r r a .
C o m a R e v o l u ç ã o I n d u s t r i a l , n a s e g u n d a m e t a d e d o s é c u l o
X V I I I , a G r ã - B r e t a n h a c o m e ç o u a a m p l i a r a s u a l i d e r a n ç a t e c n o -
l ó g i c a s o b r e o s o u t r o s p a í s e s . M a s n e m p o r i s s o r e n u n c i o u à p o -
l í t i c a d e f o m e n t o à i n d u s t r i a a t é o m e a d o d o s é c u l o X I X , q u a n d o
s u a s u p r e m a c i a t e c n o l ó g i c a j á e r a i n c o n t e s t á v e l . 2 4
O p r i m e i r o e m a i s i m p o r t a n t e c o m p o n e n t e d e s s a p o l í t i c a e r a ,
e v i d e n t e m e n t e , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a . C o m o s e d e p r e e n d e d a T a -
b e l a 2 . 1 , a G r ã - B r e t a n h a a p l i c o u t a r i f a s m u i t o e l e v a d a s s o b r e o s
p r o d u t o s m a n u f a t u r a d o s a t é o fim d a d é c a d a d e 1 8 2 0 , c e r c a d e
d u a s g e r a ç õ e s a p ó s a R e v o l u ç ã o I n d u s t r i a l . E m 1 6 9 9 , o W o o d A c t
p r o i b i u a s e x p o r t a ç õ e s d e p r o d u t o s d e l ã p r o v e n i e n t e s d a s c o l ô -
n i a s , d e s t r u i n d o t o t a l m e n t e a i n d ú s t r i a d e l ã i r l a n d e s a , n a é p o c a
rios bens de alto padrão. Sendo demas iado gananc iosos para vender a pre-
ços mais baixos que o s d o rival, o s fabricantes piorariam a qualidade de
suas mercadorias, coisa q u e enf im se refletiria e m outros bens produzidos
na Inglaterra. Só havia u m meio de garantir bens de alto padrão, que consis -
tia e m regular a manufatura mediante a supervisão governamental". Torna-
m o s a encontrar a versão moderna de tal política e m países c o m o o Japão e
a Coréia no período do pós-guerra, quando as agências comerciais do Esta-
d o agiram não só c o m o fontes de informação e canais de marketing, mas
também c o m o um controlador da qualidade d o s produtos de exportação.
2 4 Davis (1966) argumenta q u e o período entre 1763 e 1 7 7 6 presenciou uma
grande proliferação de medi tas protecionistas, as quais , e m sua opinião,
influenciaram a formação da visão de Adam Smith d o mercant i l i smo e m A
riqueza das nações, publ icado e m 1776.
44
Chutando a escada
s u p e r i o r ( v e r s e ç ã o 2 . 3 ) . E m 1 7 0 0 , i m p ô s - s e u m a b a r r e i r a à i m -
p o r t a ç ã o d o s p r o d u t o s d e a l g o d ã o d a í n d i a ( o m o r i m ) , t a m -
b é m d e q u a l i d a d e s u p e r i o r , d e b i l i t a n d o a q u e l e q u e , n a é p o c a , e r a
c o n s i d e r a d o o s e t o r m a n u f a t u r e i r o d e a l g o d ã o m a i s e f i c a z d o
m u n d o . S u b s e q ü e n t e m e n t e , e m 1 8 1 3 , a i n d ú s t r i a i n d i a n a d e a l -
g o d ã o a c a b o u s e n d o d e s t r u í d a , c o m o fim d o m o n o p ó l i o c o m e r -
c i a l d a C o m p a n h i a d a s í n d i a s O r i e n t a i s , q u a n d o a G r ã - B r e t a n h a
p a s s o u a s e r u m a p r o d u t o r a m a i s e f i c i e n t e d o q u e a í n d i a ( v e r
s e ç ã o 2 . 3 ) . D u a s g e r a ç õ e s d e p o i s , e m 1 8 7 3 , j á s e e s t i m a v a q u e
4 0 % - 4 5 % d a e x p o r t a ç ã o t ê x t i l d e a l g o d ã o d a G r ã - B r e t a n h a s e
d e s t i n a v a a e s s e p a í s . 2 5
S e m e m b a r g o , c o m o fim d a s G u e r r a s N a p o l e ó n i c a s e m 1 8 1 5 ,
o s m a n u f a t o r e s , c a d a v e z m a i s c o n f i a n t e s , i n t e n s i f i c a r a m a p r e s -
s ã o p e l o l i v r e - c o m é r c i o n a G r ã - B r e t a n h a . N e s s a é p o c a , e l e s j á
e s t a v a m firmemente e s t a b e l e c i d o s c o m o o s m a i s e f i c i e n t e s d o
m u n d o n a m a i o r p a r t e d o s s e g m e n t o s i n d u s t r i a i s , a n ã o s e r e m
u m a s p o u c a s e l i m i t a d a s á r e a s , n a s q u a i s p a í s e s c o m o a B é l g i c a
e a S u í ç a e r a m t e c n o l o g i c a m e n t e m a i s f o r t e s ( v e r s e ç ã o 2 . 2 6 ) .
M u i t o e m b o r a a n o v a C o m L a w d e 1 8 1 5 ( a G r ã - B r e t a n h a t i v e r a
n u m e r o s a s C o r n L a v v s q u e r e m o n t a v a m a 1 4 6 3 ) h a j a a u m e n t a -
d o o p r o t e c i o n i s m o a g r í c o l a , a p r e s s ã o p o r u m c o m é r c i o m a i s l i v r e
n ã o c e s s o u d e s e i n t e n s i f i c a r . 2 6
C o n q u a n t o t e n h a h a v i d o u m a r o d a d a d e r e d u ç ã o t a r i f á r i a e m
1 8 3 3 , a g r a n d e m u d a n ç a o c o r r e u e m 1 8 4 6 , q u a n d o a C o r n L a w
2 5 A exportação britânica de produtos têxte is de algodão para as índias Orien-
tais, a maior parte da qual se dest inava à índia, cresceu de 6% do total da
exportação de produtos têxte is de algodão, depois das guerras napoleónicas
(ca. 1815) , para 22% e m 1840 e algo acima de 60% a partir de 1873 (ver
Hobsbawm, 1999, p .125) .
26 Naturalmente, na maior parte d o s casos, o apoio dos fabricantes ao livre-
comércio era autocentrado e pouco tinha a ver c o m sua conversão intelectual
ao elevado princípio do livre-comércio - embora apoiando a revogação da
Corn Law, o s fabricantes de algodão continuaram se opondo à livre exporta-
ção de maquinaria de algodão praticamente até o fim da proibição ( imposto
pela primeira vez e m 1774) e m 1842 (Musson, 1978, p.101; ver seção 2 .3 .3) .
45
Ho-Joon Chang
f o i r e v o g a d a e s e a b o l i r a m a s t a r i f a s d e m u i t o s p r o d u t o s m a n u -
f a t u r a d o s ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 2 0 - 1 ) . A r e v o g a ç ã o d a C o m L a w é
a t u a l m e n t e i n t e r p r e t a d a c o m o a v i t ó r i a final d a d o u t r i n a e c o n ô -
m i c a c l á s s i c a l i b e r a l s o b r e o d e s a t i n a d o m e r c a n t i l i s m o . E m b o r a
n ã o s e d e v a s u b e s t i m a r a i n f l u ê n c i a d a t e o r i a e c o n ô m i c a n e s s a
m u d a n ç a d e p o l í t i c a , m u i t o s h i s t o r i a d o r e s m a i s f a m i l i a r i z a d o s
c o m o p e r í o d o r e s s a l t a m q u e o f a t o p o d e s e r i n t e r p r e t a d o c o m o
u m a t o d o " i m p e r i a l i s m o d o l i v r e - c o m é r c i o " , 2 7 p e r p e t r a d o c o m
o i n t u i t o d e " c o n t e r a i n d u s t r i a l i z a ç ã o d o C o n t i n e n t e m e d i a n t e
a a m p l i a ç ã o d o m e r c a d o d e p r o d u t o s a g r í c o l a s e m a t é r i a s - p r i m a s "
( K i n d l e b e r g e r , 1 9 7 8 , p . 1 9 6 ) . 2 8
A l i á s , m u i t o s e x p o e n t e s d a c a m p a n h a p e l a r e v o g a ç ã o d a C o m
L a w , c o m o o s p o l í t i c o s R i c h a r d C o b d e n e J o h n B o w r i n g , d o B o a r d
o f T r a d e [ C o m i t ê d e C o m é r c i o ] , e n c a r a v a m s u a c r u z a d a p r e c i s a -
m e n t e n e s s e s t e r m o s ( K i n d l e b e r g e r , 1 9 7 5 ; R e i n e r t , 1 9 9 8 ) . 2 9 A
v i s ã o d e C o b d e n s e d e s n u d a n a s e g u i n t e p a s s a g e m :
É b e m p r o v á v e l q u e o s i s t e m a f a b r i l n ã o s e t i v e s s e i n s t a l a d o
n a A m é r i c a d o N o r t e n e m n a A l e m a n h a . É q u a s e c e r t o q u e n ã o
t e r i a c o n s e g u i d o f l o r e s c e r c o m o f l o r e s c e u n e s s e s p a í s e s , a s s i m
c o m o n a F r a n ç a , n a B é l g i c a e n a S u í ç a , s e m o s i n c e n t i v o s q u e o
a l t o p r e ç o d a a l i m e n t a ç ã o d o a r t e s ã o b r i t â n i c o o f e r e c e u a o s f a b r i -
c a n t e s d e s s e s p a í s e s , q u e p a g a m m e n o s p a r a c o m e r . 3 0
P o r s i m b ó l i c a q u e t e n h a s i d o a r e v o g a ç ã o d a C o r n L a w , a
* v e r d a d e i r a g u i n a d a p a r a o l i v r e - c o m é r c i o s ó s e v e r i f i c o u n a d é -
c a d a d e 1 8 5 0 , p a r t i c u l a r m e n t e e m 1 8 6 0 , e m c o n j u n ç ã o c o m o
27 A expressão procede de Gallagher & Robinson (1953) .
28 Ver e m Semmel (1970) um es tudo clássico do papel da teoria econômica no
desenvo lv imento da política comercial britânica entre 1750 e 1850.
29 Em 1840, Browning aconse lhou o s Estados-membros da Zollverein a lemã a
plantar e vender trigo para comprar bens manufaturados britânicos (Landes,
1998, p .521) .
3 0 The Political Writings of Richard Cobden, 1868, Will iam Ridgeway, London, v.
1, p .150 apud Reinert, 1998, p .292.
46
Chutando a escada
a c o r d o a n g l o - f r a n c ê s d e l i v r e - c o m é r c i o ( c o n h e c i d o c o m o o T r a -
t a d o C o b d e n - C h e v a l i e r ) , f i r m a d o n e s s e a n o , q u e a b o l i u a m a i o r
p a r t e d a s t a r i f a s . '-A p a s s a g e m s e g u i n t e d e s c r e v e s u c i n t a m e n t e a
m a g n i t u d e d a l i b e r a ç ã o d o p o m é r c i o o c o r r i d a n a G r ã - B r e t a n h a
n a d é c a d a d e 1 8 5 0 . " E m 1 8 4 8 , a G r ã - B r e t a n h a t i n h a 1 . 1 4 6 p r o -
d u t o s t r i b u t á v e i s ; e m 1 8 6 0 , n ã o m a i s q u e 4 8 , d o s q u a i s d o z e e r a m
t a r i f a s s o b r e b e n s d e l u x o o u s u p é r f l u o s . T e n d o s i d o a m a i s c o m -
p l e x a d a E u r o p a , a g o r a a t a r i f a ç ã o b r i t â n i c a c a b i a e m m e i a p á g i -
n a d o Whitaker-s Almanack" ( F i e l d e n , 1 9 6 9 , p . 8 2 ) .
' E i m p o r t a n t e n o t a r q u e a s u p r e m a c i a t e c n o l ó g i c a b r i t â n i c a ,
q u e v i a b i l i z o u e s s a g u i n a d a p a r a o r e g i m e d e l i v r e - c o m é r c i o , f o i
c o n q u i s t a d a s o b a é g i d e d e " e l e v a d a s e d u r a d o u r a s b a r r e i r a s
t a r i f á r i a s " ' ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 4 6 ) . É i g u a l m e n t e i m p o r t a n t e o b -
s e r v a r q u e ' a g e n e r a l i z a d a l i b e r a l i z a ç ã o d a e c o n o m i a b r i t â n i c a ,
o c o r r i d a n a m e t a d e d o s é c u l o X I X , e d a q u a l a l i b e r a l i z a ç ã o d o
c o m é r c i o n ã o e r a m a i s d o q u e u m a p a r t e , f o i a l t a m e n t e c o n t r o -
l a d a e s u p e r v i s i o n a d a p e l o E s t a d o , n ã o r e s u l t o u d e u m a a t i t u d e
laissez-faire'(yzr P o l a n y i , 1 9 5 7 , c a p . 1 2 e 1 3 ) . 3 1 C o n v é m r e s s a l t a r
a i n d a q u e a " a d e s ã o d a G r ã - B r e t a n h a a o l i v r e - c o m é r c i o f o i l e n t a
e p e n o s a : d e c o r r e r a m 8 4 a n o s e n t r e a p u b l i c a ç ã o d e A riqueza das
31 Polanyi (1957, p .139 ) alega que "o laissez-faire nada tinha de natural; o s
mercados livres nunca teriam surgido do mero permitir que as coisas se-
gu i s sem o seu curso. A s s i m c o m o as manufaturas de algodão - a principal
indústria de l ivre-comércio - foram criadas c o m a ajuda de tarifas proteto-
ras, es t ímulos à exportação e subs ídios indiretos ao salário, o próprio laissez-
faire foi impos to pe lo Estado. O s anos 3 0 e 4 0 viram não s ó uma irrupção de
leis que repeliam as regulamentações restritivas, c o m o t a m b é m u m enorme
crescimento das funções administrativas do Estado, que agora estava equi-
pado com uma burocracia centralizada capaz de executar as tarefas impos-
tas pe los adeptos d o liberalismo. Para o utilitário típico ... o laissez-faire não
era um método de fazer uma coisa, era a coisa a ser feita". Ver t a m b é m
Perelman (2000) sobre c o m o o s economis tas clássicos endossavam a inter-
venção estatal, que era considerada necessária ao e s tabe lec imento do siste-
ma de mercado, espec ia lmente à criação de mão-de-obra assalariada me-
diante a destruição da produção rural em pequena escala.
47
Ho-Joon Chang
nações e o o r ç a m e n t o G l a d s t o n e d e 1 8 6 0 ; 3 1 a n o s e n t r e W a t e r l o o
e a v i t ó r i a r i t u a l d e 1 8 4 6 " ( F i e l d e n , 1 9 6 9 , p . 8 2 ) .
A l é m d i s s o , o r e g i m e d e l i v r e - c o m é r c i o n ã o d u r o u m u i t o . N a
d é c a d a d e 1 8 8 0 , a l g u n s f a b r i c a n t e s b r i t â n i c o s e m d i f i c u l d a d e p u -
s e r a m - s e a r e i v i n d i c a r p r o t e ç ã o . N o c o m e ç o d o s é c u l o X X , a r e -
t o m a d a d o p r o t e c i o n i s m o f o i u m d o s t e m a s m a i s p o l ê m i c o s d a
p o l í t i c a b r i t â n i c a , q u a n d o a s m a n u f a t u r a s d o p a í s c o m e ç a r a m a
p e r d e r v a n t a g e m r a p i d a m e n t e p a r a a s n o r t e - a m e r i c a n a s e a s a l e -
m ã s : a p r o v a d i s s o e s t á n a i n f l u ê n c i a e x e r c i d a p e l a T a r i f f R e f o r m
L e a g u e [ L i g a p e l a R e f o r m a T a r i f á r i a ] , c r i a d a e m 1 9 0 3 s o b a
c a r i s m á t i c a l i d e r a n ç a d o p o l í t i c o J o s e p h C h a m b e r l a i n . 3 Z r A e r a
d o l i v r e - c o m é r c i o c h e g o u a o f i m q u a n d o a G r ã - B r e t a n h a f i n a l -
m e n t e r e c o n h e c e u q u e t i n h a p e r d i d o a p r i m a z i a m a n u f a t u r e i -
r a e r e i n s t i t u i u t a r i f a s e m l a r g a e s c a l a e m 1 9 3 2 * ( B a i r o c h , 1 9 9 3 ,
p . 2 7 - 8 ) .
2.2.2 Os Estados Unidos
C o m o a s s i n a l o u L i s t ( v e r C a p í t u l o 1 ) , a G r ã - B r e t a n h a f o i o
p r i m e i r o p a í s a l a n ç a r c o m s u c e s s o u m a e s t r a t é g i a d e f o m e n t o à
i n d ú s t r i a n a s c e n t e . M a s é b e m p r o v á v e l q u e o s e u m a i s a r d e n t e
u s u á r i o t e n h a m s i d o o s E U A - o e m i n e n t e h i s t o r i a d o r e c o n ô m i -
c o P a u l B a i r o c h ( 1 9 9 3 , p . 3 0 ) c e r t a v e z o s d e f i n i u c o m o " a p á t r i a -
m ã e e o b a l u a r t e d o p r o t e c i o n i s m o m o d e r n o " .
N ã o o b s t a n t e , a l i t e r a t u r a m o d e r n a - s o b r e t u d o a p r o v e n i e n t e
d a A m é r i c a d o N o r t e - r a r a m e n t e a d m i t e e s s e f a t o , e m e s m o a s
p e s s o a s m a i s i n f o r m a d a s p a r e c e m n ã o s a b e r d i s s o . A t é u m h i s -
t o r i a d o r e c o n ô m i c o d o p o r t e d e C l i v e T r e b i l c o c k ( 1 9 8 1 , p . 8 3 ) ,
u m a a u t o r i d a d e e m R e v o l u ç ã o I n d u s t r i a l e u r o p é i a , a o c o m e n t a r
a a d o ç ã o d e t a r i f a s p e l a A l e m a n h a e m 1 8 7 9 , a f i r m o u q u e a s t a r i -
32 Ver Clarke (1999) sobre a ascensão e a queda da Tariff Reform League e o
papel de Chamberlain nela.
48
Chutando a escada
f a s e s t a v a m g r a s s a n d o e m t o d o o m u n d o , " a t é m e s m o n a s e m -
p r e l i b e r a l A m é r i c a " .
M e s m o a q u e l e s q u e r e c o n h e c e m a e x i s t ê n c i a d e e l e v a d a s t a -
r i f a s s e e m p e n h a m e m m i n i m i z a r - l h e a i m p o r t â n c i a . P o r e x e m -
p l o , e m s u a a n á l i s e d a h i s t ó r i a e c o n ô m i c a d o s E s t a d o s U n i d o s ,
a t é r e c e n t e m e n t e c o n s i d e r a d a u m a r e f e r ê n c i a - p a d r ã o , N o r t h
( 1 9 6 5 ) n ã o m e n c i o n a s e n ã o u m a v e z a q u e s t ã o d a s t a r i f a s e , a s -
s i m m e s m o , s ó p a r a r e d u z i - l a a u m f a t o r i n s i g n i f i c a n t e n a e x p l i -
c a ç ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l d o p a í s . S e m s e d a r a o i n c ô -
m o d o d e f u n d a m e n t a r a q u e s t ã o e l i m i t a n d o - s e a c i t a r u m a f o n t e
s e c u n d á r i a e a l t a m e n t e t e n d e n c i o s a ( o e s t u d o c l á s s i c o d e F.
T a u s s i n g , 1 8 9 2 ) , a l e g a q u e " e m b o r a a s t a r i f a s s e h a j a m t o r n a d o
c a d a v e z m a i s p r o t e c i o n i s t a s a p a r t i r d a G u e r r a d e S e c e s s ã o , é
q u e s t i o n á v e l a f i r m a r q u e t e n h a m i n f l u e n c i a d o a p o n t o d e f a v o r e -
c e r s e r i a m e n t e a e x p a n s ã o d a m a n u f a t u r a " ( N o r t h , 1 9 6 5 , p . 6 4 9 ) .
N ã o o b s t a n t e , u m a l e i t u r a m a i s c u i d a d o s a e m e n o s t e n d e n -
c i o s a d a h i s t ó r i a r e v e l a q u e é i m p o s s í v e l s u b e s t i m a r a i m p o r t â n -
c i a d a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e n o d e s e n v o l v i m e n t o d o p a í s .
D e s d e o s p r i m ó r d i o s d a c o l o n i z a ç ã o d a q u i l o q u e v i r i a a s e r o s
E s t a d o s U n i d o s d a A m é r i c a , a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a i n t e r n a f o i
u m a q u e s t ã o p o l í t i c a c o n t r o v e r s a . P a r a c o m e ç a r , a G r ã - B r e t a n h a
e s t a v a l o n g e d e q u e r e r i n d u s t r i a l i z a r a s c o l ô n i a s e s e e n c a r r e g o u
d e i m p l e m e n t a r p o l í t i c a s q u e o i m p e d i s s e m ( m a i s d e t a l h e s n a
s e ç ã o 2 . 3 ) . N a é p o c a d a i n d e p e n d ê n c i a , o s i n t e r e s s e s d o S u l a g r á -
r i o s e o p u n h a m a o p r o t e c i o n i s m o , a o p a s s o q u e o s d o N o r t e
m a n u f a t u r e i r o - r e p r e s e n t a d o s , e n t r e o u t r o s , p o r A l e x a n d e r
H a m i l t o n , o p r i m e i r o s e c r e t á r i o d o T e s o u r o d o s E s t a d o s U n i d o s
( 1 7 8 9 - 1 7 9 5 ) - o q u e r i a m . 3 3
33 É claro que não há u m a correlação direta entre a situação "material" e a
posição intelectual de u m a pessoa . M e s m o sendo u m senhor de escravos
sulista, Jefferson era dec id idamente favorável à proteção à indústria nas-
cente. Em contraste, embora natural da parte nortista e manufatureira do
país, Benjamin Franklin, não era partidário da proteção à indústria nascente.
49
Ho-Joon Chang
C o m e f e i t o , m u i t o s a s s i n a l a m q u e f o i A l e x a n d e r H a m i l t o n ,
n o s Reports of the Secretary of the Treasury on the Subject of
Manufactures [Relatórios do secretário do Tesouro sobre a questão das
manufaturas] ( 1 7 9 1 ) , e n ã o F r i e d r i c h L i s t , c o m o n o r m a l m e n t e s e
a c r e d i t a , o p r i m e i r o a e l a b o r a r s i s t e m a t i c a m e n t e o a r g u m e n t o
d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e ( C o r d e n , 1 9 7 4 , c a p . 8 ; F r e e m a n , 1 9 8 9 ;
R e i n e r t , 1 9 9 6 ) . 3 4 A l i á s , c o m o r e s s a l t a m H e n d e r s o n ( 1 9 8 3 ) e
R e i n e r t ( 1 9 9 8 ) , L i s t s ó s e c o n v e r t e u a o a r g u m e n t o d a i n d ú s t r i a
n a s c e n t e e p a s s o u a a d v o g a r o l i v r e - c o m é r c i o d e p o i s d e u m p e -
r í o d o d e e x í l i o n o s E s t a d o s U n i d o s ( 1 8 2 5 - 1 8 3 0 ) . L á e n t r o u e m
c o n t a d o c o m a s o b r a s d e A l e x a n d e r H a m i l t o n e D a n i e l R a y m o n d ,
n a é p o c a , o p r i n c i p a l e c o n o m i s t a n o r t e - a m e r i c a n o e u m g r a n d e
d e f e n s o r d a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e . 3 5
N o s Reports, H a m i l t o n a r g u m e n t a v a q u e a c o n c o r r ê n c i a e s -
t r a n g e i r a e " a f o r ç a d o h á b i t o " i m p e d i r i a m a s n o v a s i n d ú s t r i a s ,
q u e e m b r e v e p o d e r i a m s e r c o m p e t i t i v a s i n t e r n a c i o n a l m e n t e ( a s
" i n d ú s t r i a s n a s c e n t e s " ) , 3 6 d e s e d e s e n v o l v e r e m n o s E s t a d o s
M e s m o ass im, apoiou a proteção à atividade manufatureira norte-america-
na porque, na sua opinião, esta nunca teria condições de concorrer com a
européia, que podia pagar salários de subsistência, coisa impossível nos
Estados Unidos , por causa da abundância de terras e da escassez de mão-
de-obra. Ver Kaplan (1931 , p .17-27) .
3 4 Naturalmente houve pensadores anteriores a Hamilton que t inham e lemen-
tos do argumento da indústria nascente e m seus escritos. Sobre isso, ver
Reinert (1995) . Segundo Bairoch (1993 , p .17) , entre o s Reports de Hamil-
ton e o National System of Politicai Economy de List, houve outros trabalhos
preconizando uma proteção à indústria nascente de autores c o m o o a lemão
Adam Müller e o s franceses Jean-Antoine Chaptal e Charles Dupin.
3 5 Para outros deta lhes sobre a vida e a obra de List, ver Henderson (1983) . O
argumento comple to de List foi publicado e m The National System of Politicai
Economy, e m 1841. Entretanto, s egundo Spiegel (1971, p .362-3) , a primeira
versão do seu argumento a favor do desenvolv imento do "poder produtivo"
nacional apareceu e m u m livro que e le escreveu para o s protecionistas da
Pensilvânia e m 1872, Outlines of American Politicai Economy.
36 Beiroch (1993 , p .17) credita a Hamilton a criação da expressão "indústria
nascente".
50
Chutando a escada
U n i d o s , a m e n o s q u e a a j u d a g o v e r n a m e n t a l c o m p e n s a s s e o s
p r e j u í z o s i n i c i a i s . E s s a a j u d a , d i z i a e l e , p o d i a t o m a r a f o r m a d e
t a r i f a s d e i m p o r t a ç ã o o u , e m c a s o s m a i s r a r o s , d e p r o i b i ç ã o d a
i m p o r t a ç ã o ( D o r f m a n & T ú g w e l l , 1 9 6 0 , p . 3 1 - 2 ; C o n k i n , 1 9 8 0 ,
p . 1 7 6 - 7 ) . E i n t e r e s s a n t e o b s e r v a r a g r a n d e s e m e l h a n ç a e n t r e e s s a
v i s ã o e a a d o t a d a p o r W a l p o l e ( v e r s e ç ã o 2 . 2 . 1 ) - c o i s a q u e n ã o
e s c a p o u a o s n o r t e - a m e r i c a n o s d a é p o c a , p a r t i c u l a r m e n t e a o s
a d v e r s á r i o s p o l í t i c o s d e H a m i l t o n . 3 7 T a m b é m é d i g n o d e n o t a q u e
t a n t o a v i s ã o w a l p o l i a n a q u a n t o a h a m i l t o n i a n a s ã o n o t a v e l m e n t e
p a r e c i d a s c o m a q u e i n s p i r o u a p o l í t i c a i n d u s t r i a l d o L e s t e A s i á -
t i c o n o p ó s - g u e r r a ( v e r s e ç ã o 2 . 2 . 7 ) .
I n i c i a l m e n t e , o s E s t a d o s U n i d o s n ã o t i n h a m u m s i s t e m a
t a r i f á r i o f e d e r a l , e , e m 1 7 8 1 , f r a c a s s o u a t e n t a t i v a d e c o n f e r i r a o
C o n g r e s s o o p o d e r d e fixar t a r i f a s ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 ,
p . 1 3 9 - 4 0 ) . Q u a n d o o b t e v e o p o d e r d e t r i b u t a r , e s t e a p r o v o u u m a
l e i t a r i f á r i a l i b e r a l ( 1 7 8 9 ) , fixando u m a a l í q u o t a ú n i c a d e 5 % p a r a
t o d o s o s b e n s i m p o r t a d o s , à p a r t e a l g u m a s e x c e ç õ e s c o m o o c â -
n h a m o , o v i d r o e o p r e g o . M u i t a s t a r i f a s s o f r e r a m a u m e n t o e m
1 7 9 2 , a i n d a q u e c o n t i n u a s s e m b e m a q u é m d a s r e c o m e n d a ç õ e s
d e H a m i l t o n , q u e p r e c o n i z a v a u m s i s t e m a a b r a n g e n t e d e p r o t e -
ç ã o e s u b s í d i o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e . A t é a g u e r r a d e 1 8 1 2 c o m a
G r ã - B r e t a n h a , o n í v e l m é d i o d a s t a r i f a s ficou e m t o r n o d o s 1 2 , 5 % ;
a p a r t i r d e e n t ã o t o d a s e l a s d o b r a r a m , s e b e m q u e p a r a e n f r e n t a r
a s c r e s c e n t e s d e s p e s a s d e g u e r r a ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 1 5 3 -
5 , 2 1 0 ; B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 3 3 ) .
A p o l í t i c a s o f r e u u m a m u d a n ç a s i g n i f i c a t i v a e m 1 8 1 6 , q u a n -
d o , c o m o o b s e r v a L i s t ( C a p í t u l o 1 ) , u m a n o v a l e i d e t e r m i n o u a
m a n u t e n ç ã o d o n í v e l d a s t a r i f a s p r ó x i m o d o a p l i c a d o e m t e m p o
37 Segundo Elkins & McKitrick (1993 , p .19) , "[à] medida que se revelava o
progresso hamiltoniano - uma dívida amplamente financiada, um forte banco
nacional, impostos , manufaturas nacionalmente subsidiadas e, enf im, até
u m exército permanente - a argumentação walpol iana tornou-se óbvia de-
mais para passar e m brancas nuvens. Foi e m opos ição a i s so e a tudo que
i s so parecia implicar que se erigiu a 'persuasão jetfersoniana'".
51
Ho-Joon Chang
d e g u e r r a , c o n s e q ü ê n c i a d a c o n s i d e r á v e l i n f l u ê n c i a p o l í t i c a d a s
i n d ú s t r i a s n a s c e n t e s , q u e h a v i a m c r e s c i d o g r a ç a s à p r o t e ç ã o " n a -
t u r a l " p r o p i c i a d a p e l a g u e r r a c o m a G r ã - B r e t a n h a . I s s o o c o r r e u a
d e s p e i t o d o f a t o d e e s s a r e c e i t a j á n ã o s e r n e c e s s á r i a - r e c e b e r a m
p r o t e ç ã o e s p e c i a l o a l g o d ã o , a l ã e o s p r o d u t o s d e f e r r o ( G a r r a t y
& C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 2 1 0 ; C o c h r a n & M i l l e r , 1 9 4 2 , p . 1 5 - 6 ) . P e l a l e i
t a r i f á r i a d e 1 8 1 6 , q u a s e t o d o s o s b e n s m a n u f a t u r a d o s f i c a r a m
s u j e i t o s a t a r i f a s d e c e r c a d e 3 5 % ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 3 3 ) . A T a b e l a
2 . 1 m o s t r a q u e o n í v e l t a r i f á r i o m é d i o d o s b e n s m a n u f a t u r a d o s ,
n o s E s t a d o s U n i d o s , e s t a v a p r ó x i m o d o s 4 0 % e m 1 8 2 0 . D e i n í -
c i o , e s s a m e d i d a f o i b e m a c o l h i d a p o r t o d o s , i n c l u s i v e p e l o s E s -
t a d o s d o S u l , q u e e s p e r a v a m q u e e l a f a v o r e c e s s e o d e s e n v o l v i -
m e n t o d a i n d ú s t r i a e m s e u t e r r i t ó r i o . M a s e s s e s m e s m o s E s t a d o s
n ã o t a r d a r a m a s e v o l t a r c o n t r a a m e d i d a , p o i s e s t a v a m i n t e r e s -
s a d o s e m i m p o r t a r b e n s m a n u f a t u r a d o s d a G r ã - B r e t a n h a , q u e
e r a m d e m e l h o r q u a l i d a d e , e p o r q u e n ã o s e i m p l a n t a r a m i n d ú s -
t r i a s e m s e u t e r r i t ó r i o ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 1 3 9 - 4 0 ) .
G r a ç a s à a j u d a d o s a r m a d o r e s d a N o v a I n g l a t e r r a ( p r i n c i p a l -
m e n t e d o s d e N o v a Y o r k ) , o s i n t e r e s s e s a g r á r i o s d o S u l c o n s e -
g u i r a m d e r r u b a r a s l e i s q u e p e d i a m t a r i f a s m a i s e l e v a d a s e m
1 8 2 0 , 1 8 2 1 e 1 8 2 3 ( C o c h r a n & M i l l e s , 1 9 4 2 , p . 1 6 ) . N o e n t a n t o ,
e m 1 8 2 4 , f i x o u - s e u m a n o v a t a r i f a a i n d a m a i s a l t a . E m 1 8 2 8 , a
c h a m a d a T a r i f f o f A b o m i n a t i o n s d i v i d i u o p a í s , p o i s , n a é p o c a , o s
a g r i c u l t o r e s d o N o r t e e d o O e s t e e s t a v a m g r a v a n d o m u i t o a s m a -
t é r i a s - p r i m a s e o s b e n s m a n u f a t u r a d o s d e p o u c o v a l o r a g r e g a d o
q u e p r o d u z i a m ( p o r e x e m p l o , a l ã , o c â n h a m o , o l i n h o , a s p e l e s e
a s b e b i d a s a l c o ó l i c a s ) , g e r a n d o t e n s ã o c o m o s E s t a d o s m a n u f a -
t u r e m o s d a N o v a I n g l a t e r r a ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 2 1 0 ) .
M e s m o a s s i m , e m 1 8 3 2 , a p r o v o u - s e u m a n o v a l e i t a r i f á r i a ,
f i x a n d o u m a t a r i f a m é d i a d e 4 0 % p a r a o s b e n s m a n u f a t u r a d o s -
r e d u ç ã o m u i t o a b a i x o d a s e x p e c t a t i v a s s u l i s t a s - e b e n e f i c i a n d o
e s p e c i f i c a m e n t e o f e r r o e o s t ê x t e i s c o m u m p r o t e c i o n i s m o m a i s
i n t e n s o ( p o r e x e m p l o , 4 0 % - 4 5 % p a r a o s b e n s m a n u f a t u r a d o s d e
l ã e 5 0 % p a r a a s r o u p a s ) . I s s o d e s e n c a d e o u a c h a m a d a N u l l i f i c a -
52
Chutando a escada
t i o n C r i s i s , p r o v o c a d a p e l a r e c u s a d a C a r o l i n a d o S u l d e a c a t a r a
l e i . E m 1 8 3 3 , f o i a p r o v a d o u m p r o j e t o d e l e i c o n c i l i a d o r q u e ,
e m b o r a o f e r e c e s s e p o u c a s r e d u ç õ e s i m e d i a t a s , p r e v i a u m a r e d u -
ç ã o p a u l a t i n a , n o s d e z a n p s s e g u i n t e s , p a r a a p r o x i m a d a m e n t e
2 5 % n o c a s o d o s b e n s m a n u f a t u r a d o s e 2 0 % n o s d e m a i s . E n t r e -
t a n t o , a s s i m q u e e s s e p e r í o d o d e d e z a n o s d e r e d u ç õ e s e x p i r o u
e m 1 8 4 2 , a p r o v o u - s e u m a n o v a l e i , e l e v a n d o a s t a r i f a s a o s n í -
v e i s p r a t i c a d o s e m 1 8 3 2 ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 3 4 ; G a r r a t y & C a r n e s ,
2 0 0 0 , p . 2 6 2 - 3 , 3 2 8 ; C o c h r a n & M i l l e r , 1 9 4 2 , p . 1 8 ) .
A l e i d e 1 8 4 6 t r o u x e u m a r e d u ç ã o d o p r o t e c i o n i s m o , c o n -
q u a n t o o i m p o s t o m é d i o ad valorem s o b r e a s 5 1 c a t e g o r i a s m a i s
i m p o r t a n t e s d e b e n s i m p o r t a d o s c o n t i n u a s s e s e n d o d e 2 7 % .
H o u v e m a i s u m a r e d u ç ã o e m 1 8 5 7 , d e s s a v e z v i a b i l i z a d a p e l a
a l i a n ç a d o s d e m o c r a t a s c o m o s f a b r i c a n t e s d e r o u p a s , q u e q u e -
r i a m i n c l u i r a l ã c r u a n a " l i s t a l i v r e " , e c o m o s i n t e r e s s e s d a f e r -
r o v i a , q u e q u e r i a o f e r r o i m p o r t a d o i s e n t o d e t a r i f a s . B a i r o c h
d e s c r e v e o p e r í o d o d e 1 8 4 6 a 1 8 6 1 c o m o d e " p r o t e c i o n i s m o
m o d e r a d o " ( G a r r a t y & C a r n e s , p . 3 3 5 ; B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 3 4 - 5 ;
L u t h i n , 1 9 9 4 , p . 6 1 1 ) . M a s e s s e p r o t e c i o n i s m o é " m o d e r a d o "
a p e n a s n o s p a d r õ e s h i s t ó r i c o s d o s E s t a d o s U n i d o s ( v e r a T a b e l a
2 . 1 ) . T a m b é m c a b e a s s i n a l a r q u e , d a d o o a l t o c u s t o d o t r a n s p o r -
t e n a é p o c a , q u e p r e v a l e c e u p e l o m e n o s a t é o d e c ê n i o d e 1 8 7 0 ,
a s t a r i f a s n o r t e - a m e r i c a n a s t e r i a m s i d o , p a r a o c o m é r c i o i n t e r -
n a c i o n a l , u m a b a r r e i r a m u i t o m a i o r d o q u e a s e u r o p é i a s , m e s -
m o q u e a m b a s s e m a n t i v e s s e m n o m e s m o n í v e l . 3 8
S e m e m b a r g o , a t e n s ã o e n t r e o N o r t e e o S u l , e n v o l v e n d o
t a n t o a q u e s t ã o t a r i f á r i a q u a n t o a d o t r a b a l h o s e r v i l , p e r s i s t i u e
a c a b o u d e s e m b o c a n d o n a G u e r r a d e S e c e s s ã o ( 1 8 6 1 - 1 8 6 5 ) . P o s t o
q u e s e j a c o m u m a t r i b u i r e s s e c o n f l i t o a r m a d o e x c l u s i v a m e n t e à
q u e s t ã o d a e s c r a v i d ã o , a v e r d a d e é q u e a s t a r i f a s f o r a m u m a c a u -
38 Posto que se tenha inaugurado um serviço transatlântico a vapor e m 1838,
só na década de 1870 os vapores vieram a substituir os veleiros c o m o principal
mejo de transporte marí t imo (O'Rourke & Will iamson, 1999, p .33-4) .
53
Ho-Joon Chang
s a i m p o r t a n t í s s i m a . G a r r a t y & C a r n e s ( 2 0 0 0 , p . 4 0 5 ) a f i r m a m q u e
" [ u m a ] g u e r r a a b o l i c i o n i s t a n ã o t e r i a c o n t a d o c o m o a p o i o d a
m a i o r i a d o s n o r t i s t a s . A e s c r a v i d ã o p o d e t e r s i d o a r a i z d a s e c e s -
s ã o , m a s n ã o f o i a d o e m p e n h o d o N o r t e e m r e s i s t i r à s e c e s s ã o ,
q u e r e s u l t a v a d o c o m p r o m i s s o d o p o v o c o m a U n i ã o " . L e v a n d o
e m c o n t a q u e o S u l v i a n a s t a r i f a s a p r i n c i p a l r e s p o n s a b i l i d a d e
d a U n i ã o , e n q u a n t o a a b o l i ç ã o d a e s c r a v a t u r a n ã o p a s s a v a d e u m a
p o s s i b i l i d a d e t e ó r i c a , é i m p o s s í v e l s u b e s t i m a r a r e l e v â n c i a d a
q u e s t ã o t a r i f á r i a c o m o c a u s a d a s e c e s s ã o .
A v i t ó r i a d e L i n c o l n , n a s e l e i ç õ e s p r e s i d e n c i a i s d e 1 8 6 0 , t e -
r i a s i d o m u i t o d i f í c i l o u a t é m e s m o i m p o s s í v e l s e o s E s t a d o s c a m -
p e õ e s d o p r o t e c i o n i s m o , c o m o a P e n s i l v â n i a e N o v a J e r s e y , n ã o
t i v e s s e m v i r a d o b a n d e i r a , p a s s a n d o a a p o i a r o P a r t i d o R e p u b l i -
c a n o , q u e , n a c a m p a n h a e l e i t o r a l , p r o m e t i a m a n t e r o f o r t e p r o -
t e c i o n i s m o ( L u t h i n , 1 9 4 4 , p . 6 1 4 - 2 4 ) . 3 9 T a l p r o m e s s a ( o 1 2 ° i t e m
d a p l a t a f o r m a ) f o i r e d i g i d a c o m d e l i b e r a d a a m b i g ü i d a d e a fim
d e t r a n q ü i l i z a r o s l i v r e - c a m b i s t a s d o p a r t i d o . 4 0 A o m e s m o t e m -
p o , o p r o g r a m a n ã o d e i x a v a d e s e r a c e i t á v e l p a r a o s E s t a d o s p r o -
t e c i o n i s t a s , u m a v e z q u e L i n c o l n e r a t i d o c o m o u m " v e r d a d e i r o
p r o t e c i o n i s t a a z u l " q u e , q u a n d o e l e i t o , r e a c e n d e r i a o e s p í r i t o d a
p r o m e s s a ( L u t h i n , 1 9 4 4 , p . 6 1 7 - 8 ; B o r i t , 1 9 6 6 , p . 3 0 2 , 3 0 9 - 3 1 ) . 4 1
39 C o n v é m recordar que, sendo uma coligação dos whigs protecionistas e o s
democratas ocidentais , que preconizavam a distribuição livre de terras pú-
blicas, mas, de m o d o geral, favoreciam o livre-comércio, o Partido Republi-
cano dos primeiros dias não era abertamente protecionista.
4 0 O tópico dizia "[q]ue, embora o s impostos de importação gerem renda para
o s u s t e n t o d o governo geral, a política correta exige u m ajuste dessa impor-
tação de m o d o a est imular o desenvolv imento dos interesses industriais do
país; e recomendamos tal política de intercâmbios nacionais, que garante
salários liberais aos trabalhadores, preços remunerativos à agricultura, uma
recompensa adequada aos mecânicos e aos manufatureiros por sua habili-
dade, seu trabalho e seu empreendimento , e prosperidade comercial e inde-
pendência à nação" (citado e m Borit, 1966, p .309) .
41 U m a tes temunha ocular relata: "As delegações da Pensilvânia e de Nova
Jersey foram terríveis e m seu aplauso à resolução tarifária, e sua contagiante
54
Chutando a escada
N o i n í c i o d a c a r r e i r a p o l í t i c a , L i n c o l n f o i u m d o s p r i n c i p a i s
p r o t e c i o n i s t a s l i n h a s - d u r a s d o p a r t i d o whig e u m s e g u i d o r e n -
t u s i a s t a d o c a r i s m á t i c o H e n r y C l a y . E s t e a d v o g a v a o " s i s t e m a
a m e r i c a n o " , q u e c o n s i s t i a n a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e
( " p r o t e ç ã o à s i n d u s t r i a s n a c i o n a i s " ) e n o i n v e s t i m e n t o e m i n f r a -
e s t r u t u r a ( " a p e r f e i ç o a m e n t o i n t e r n o " ) , v i s ã o a q u e L i n c o l n a d e -
r i u p l e n a m e n t e , e m o p o s i ç ã o f r o n t a l a o " s i s t e m a b r i t â n i c o " d e
l i v r e - c o m é r c i o ( L u t h i n , 1 9 4 4 , p . 6 1 0 - 1 ; F r a y s s é , 1 9 8 6 , p . 9 9 - 1 0 0 ) . 4 2
E m b o r a t e n h a s i d o o b r i g a d o a o m i t i r a m a i o r i a d o s a s s u n t o s
c o n t r o v e r s o s , i n c l u s i v e a q u e s t ã o d a s t a r i f a s , p a r a m a n t e r u n i -
d o u m p a r t i d o j o v e m e d i v e r s i f i c a d o d u r a n t e a c a m p a n h a , 4 3 e l e
n ã o d e i x o u d e d a r m o s t r a s i n e q u í v o c a s d e f é n o p r o t e c i o n i s m o
s e m p r e q u e s e f e z n e c e s s á r i o ( L u t h i n , 1 9 4 4 , p . 6 2 4 - 5 ; B o r i t ,
1 9 6 6 , p . 3 1 0 - 1 2 ) .
E m b o r a f o s s e i n c o n t e s t a v e l m e n t e a n t i e s c r a v i s t a , n u n c a a d -
v o g o u a a b o l i ç ã o c o m firmeza; c o n s i d e r a v a o s n e g r o s u m a r a ç a
i n f e r i o r e s e o p u n h a a q u e s e l h e s o u t o r g a s s e o d i r e i t o d e v o t o .
D i a n t e d i s s o , c o m a s u a e l e i ç ã o , o S u l t i n h a m a i s a t e m e r n o t o c a n -
hilaridade afetou toda a numerosa platéia". Outra escreveu: "Esta noite, a
cena que se seguiu à leitura do i tem 'Proteção à Indústria Nacional' da pla-
taforma foi inusitada. Mil bocas a gritarem, dez mil chapéus, bonés e lenços
a acenarem c o m o mais entusiást ico fervor. Júbilo frenético". Ambas as cita-
ções provêm de Luthin (1944 , p .617) .
4 2 U m d o s assessores e c o n ô m i c o s de Lincoln era o f a m o s o economis ta prote-
cionista Henry Carey (ver adiante) . O presidente chegou a nomear u m a
pessoa mui to ligada a Carey para u m cargo no Tesouro incumbido das tari-
fas, embora se saiba que o economis ta ficou frustrado c o m a pouca disposi -
ção de Lincoln de levar as coisas tão longe quanto e le queria (Luthin, 1944,
p .627-9) . Conta-se que Carey disse: "A proteção levou o sr. Lincoln à Presi-
dência. A proteção lhe proporcionou todo o s u c e s s o que lhe coube, no en-
tanto, pelo que p o s s o recordar, ele nunca lhe dirigiu uma palavra de grati-
dão. Quando u m e outro se separarem, será a ruína dele" (carta a N o a h
Swayne, cópia anexada a Swayne a Carey, 4 de fevereiro de 1865, Carey Papers,
Caixa 78; citado e m Luthin, 1944, p .629) .
4 3 - 0 Partido Republicano só se formou e m 1856, a partir da aliança entre o s
interesses manufatureiros d o Norte e o s pequenos agricultores do Oeste . -
55
Ho-Joon Chang
t e à f r e n t e d a s t a r i f a s d o q u e n o r e f e r e n t e à q u e s t ã o d a e s c r a v i -
d ã o . A l i á s , n o i n í c i o d a G u e r r a d e S e c e s s ã o , L i n c o l n s i n a l i z o u
c l a r a m e n t e a s u a d i s p o s i ç ã o a t o l e r a r o t r a b a l h o s e r v i l n o s E s t a -
d o s d o S u l e m n o m e d a u n i d a d e n a c i o n a l . N o o u t o n o d e 1 8 6 2 ,
d e c r e t o u a a b o l i ç ã o d a e s c r a v a t u r a m a i s c o m o u m a e s t r a t é g i a p a r a
g a n h a r a g u e r r a d o q u e p o r c o n v i c ç ã o m o r a l ( G a r r a t y & C a r n e s ,
2 0 0 0 , p . 3 9 1 - 2 , 4 1 4 - 5 ; F o n e r , 1 9 9 8 , p . 9 2 ) . 4 4
E m 1 8 6 2 , a d o t o u - s e u m a n o v a l e i t a r i f á r i a q u e v e i o d i s f a r ç a d a
d e " c o m p e n s a ç ã o " a o a u m e n t o d o i m p o s t o d e c o n s u m o e d o
i m p o s t o d e r e n d a e m e r g e n c i a l c o b r a d o d u r a n t e a G u e r r a d e S e -
c e s s ã o , d e m o d o a m a n t e r a m a r g e m d e p r o t e ç ã o a n t e r i o r . ' I s s o
e l e v o u a s a l í q u o t a s " a o s e u n í v e l m a i s a l t o e m t r i n t a a n o s "
( C o c h r a n & M i l l e r , 1 9 4 2 , p . 1 0 6 ) . E m 1 8 6 4 , a u m e n t a r a m - s e u m a
v e z m a i s a s t a r i f a s p a r a a t e n d e r à s d e s p e s a s d e g u e r r a ; e c o n t i -
n u a r a m n e s s e p a t a m a r m e s m o c o m o f i m d o c o n f l i t o , m u i t o
e m b o r a o u t r o s i m p o s t o s t e n h a m s i d o a b o l i d o s . 4 5 N e s s e s e n t i d o ,
a v i t ó r i a d o N o r t e , n a G u e r r a d e S e c e s s ã o , p e r m i t i u a o s E s t a d o s
U n i d o s c o n t i n u a r e m s e n d o o s m a i s o b s t i n a d o s a d e p t o s d a p r o -
t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e a t é a P r i m e i r a G u e r r a M u n d i a l - e
m e s m o a t é a S e g u n d a - c o m a n o t á v e l e x c e ç ã o d a R ú s s i a n o i n í -
c i o d o s é c u l o X X ( v e r T a b e l a 2 . 1 ) . 4 6
4 4 Em resposta ao editorial de u m jornal, que exigia a abolição imediata da
escravatura, Lincoln escreveu: "Se eu pudesse salvar a União s e m libertar
u m s ó escravo, eu o faria; e se eu pudesse salvá-la l ibertando todos o s escra-
vos , t a m b é m o faria; e se m e fosse poss ível salvá-la l ibertando a lguns e
de ixando outros , eu também o faria" (Garraty & Carnes, 2000 , p .405) .
4 5 N ã o obstante , o a u m e n t o foi considerado tão excess ivamente e levado que,
s e g u n d o se conta, até m e s m o o congress is ta Justin Morrill, u m d o s arquite-
tos d o T a r i f f A c t d e 1862, c o m e n t o u , e m 1870, q u e " [ é ] u m erro d o s amigos
da tarifa sadia insistir nas taxas extremas impostas durante a guerra" (cita-
d o or ig inalmente e m Taussig ( 1 8 9 2 ) , Putnam (1903) ; tal c o m o citado e m
Cochran & Miller, 1942, p .106) .
46 E, pe lo m e n o s no período inicial, não se pode subest imar a proteção natural
oferecida aos produtores de manufaturas norte-americanos pela mera dis-
tância da Europa, dado o e levado custo do transporte (Bairoch, 1993, p .35) .
56
Chutando a escada
E m 1 9 1 3 , e m d e c o r r ê n c i a d a v i t ó r i a e l e i t o r a l d o s d e m o c r a -
t a s , a p r o v o u - s e o p r o j e t o d e l e i i n s t i t u i n d o a T a r i f a U n d e r w o o d ,
q u e l e v o u a " u m g r a n d e a u m e n t o d a s c a t e g o r i a s d e b e n s c o m
e n t r a d a l i v r e e a u m a q u e ç l a s u b s t a n c i a l d a m é d i a d o s i m p o s t o s
d e i m p o r t a ç ã o " ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 3 7 ) ; i s s o r e d u z i u a t a r i f a m é -
d i a d o s b e n s m a n u f a t u r a d o s d e 4 4 % p a r a 2 5 % . M a s a i r r u p ç ã o
d a P r i m e i r a G u e r r a M u n d i a l t o r n o u e s s a l e i i n e f i c a z , d e m o d o
q u e s e r e c o r r e u a u m a n o v a l e g i s l a ç ã o t a r i f á r i a e m e r g e n c i a l , e m
1 9 2 2 , e m v i r t u d e d o r e t o r n o d o s r e p u b l i c a n o s a o p o d e r e m 1 9 2 1 .
C o m a l e i d e 1 9 2 2 , e m b o r a a s t a r i f a s n ã o t e n h a m v o l t a d o a o s
e l e v a d o s í n d i c e s d e 1 8 6 1 - 1 9 1 3 , a p o r c e n t a g e m e f e t i v a m e n t e p a g a
s o b r e o s p r o d u t o s m a n u f a t u r a d o s i m p o r t a d o s s u b i u p a r a 3 0 %
( i b i d e m , p . 3 7 - 8 ) .
E m 1 9 3 0 , c o m o i n í c i o d a G r a n d e D e p r e s s ã o , i n s t i t u i - s e a
t a r i f a S m o o t - H a w l e y - " a l e i m a i s n o t ó r i a e e x p r e s s i v a d a e s t u -
p i d e z a n t i c o m é r c i o " , s e g u n d o B h a g w a t i " ( B h a g w a t i , 1 9 8 5 , p . 2 2 ,
n . 1 0 ) . M a s e s s a c a r a c t e r i z a ç ã o é b a s t a n t e e n g a n o s a . P o r m a i s
q u e , p e l a p é s s i m a f a l t a d e timing, a t a r i f a S m o o t - H a w l e y t e n h a
p r o d u z i d o u m i m p o s t o d e g u e r r a i n t e r n a c i o n a l - s o b r e t u d o t e n -
d o e m v i s t a o n o v o status d e m a i o r n a ç ã o c r e d o r a d o m u n d o d o s
E s t a d o s U n i d o s d e p o i s d a P r i m e i r a G u e r r a M u n d i a l - , i s s o n ã o
c o n s t i t u i u m d e s v i o r a d i c a l d a p o s t u r a t r a d i c i o n a l d o p a í s e m
t e r m o s d e p o l í t i c a c o m e r c i a l ( K i n d l e b e r g u e r , 1 9 9 0 a , p . 1 3 6 - 7 ) .
A l i á s , a t a r i f a S m o o t - H a w l e y a u m e n t o u a p e n a s m a r g i n a l -
m e n t e o g r a u d e p r o t e c i o n i s m o d a e c o n o m i a n o r t e - a m e r i c a n a .
C o m o s e p o d e v e r n a T a b e l a 2 . 1 , a a l í q u o t a m é d i a d o s b e n s m a -
n u f a t u r a d o s r e s u l t a n t e d e s s a l e i e r a d e 4 8 % , o u s e j a , i n f e r i o r à
p r a t i c a d a n o p a í s a p a r t i r d a G u e r r a d e S e c e s s ã o , a i n d a q u e p r ó -
x i m a d o í n d i c e m a i s e l e v a d o d e s s a f a i x a . S ó e m r e l a ç ã o c o m o
b r e v e i n t e r l ú d i o " l i b e r a l " d e 1 9 1 3 - 1 9 2 9 é q u e a l e i t a r i f á r i a d e
1 9 3 0 p o d e s e r i n t e r p r e t a d a c o m o d e p r o t e c i o n i s m o c r e s c e n t e ,
e m b o r a n e m t a n t o . A T a b e l a 2 . 1 m o s t r a q u e , e m 1 9 2 5 , a t a x a -
ç ã o m é d i a d o s m a n u f a t u r a d o s e r a d e 3 7 % e s u b i u p a r a 4 8 % e m
1 9 3 1 .
57
Ho-Joon Chang
S ó d e p o i s d a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , o s E s t a d o s U n i d o s -
c o m a s u a i n c o n t e s t á v e l s u p r e m a c i a i n d u s t r i a l - f i n a l m e n t e l i -
b e r a r a m o c o m é r c i o e p a s s a r a m a p r e g a r o l i v r e - c o m é r c i o . E n -
t r e t a n t o , c a b e o b s e r v a r q u e n u n c a p r a t i c a r a m o l i v r e - c o m é r c i o
n o m e s m o g r a u q u e a G r ã - B r e t a n h a e m s e u p e r í o d o l i v r e - c a m -
b i s t a ( d e 1 8 6 0 a 1 9 3 2 ) . N u n c a t i v e r a m u m r e g i m e d e t a r i f a z e r o ,
c o m o o R e i n o U n i d o , e e r a m m u i t o m a i s a g r e s s i v o s n o u s o d e
m e d i d a s d e p r o t e c i o n i s m o " o c u l t o " . E s t a s i n c l u e m o s c o n t r o l e s
v o l u n t á r i o s d e e x p o r t a ç ã o ( C V E s ) , a i m p o s i ç ã o d e c o t a s s o b r e
t ê x t e i s e v e s t u á r i o ( p o r m e i o d o M u l t i - F i b r e A g r e e m e n t ) , a p r o -
t e ç ã o e o s s u b s í d i o s à a g r i c u l t u r a ( c o m p a r e - s e c o m r e v o g a ç ã o d a s
C o r n L a w s n a G r ã - B r e t a n h a ) e s a n ç õ e s c o m e r c i a i s u n i l a t e r a i s
( p r i n c i p a l m e n t e p o r m e i o t a r i f a s antidumping),47
E m c o n t r a s t e c o m a a t i t u d e d a g e r a ç ã o a n t e r i o r , r e p r e s e n t a -
d a p e l o j á m e n c i o n a d o t r a b a l h o d o N o r t e , a t u a l m e n t e , o s h i s t o -
r i a d o r e s e c o n ô m i c o s n o r t e - a m e r i c a n o s , s e m p r e m u i t o r e t i c e n -
t e s e m d i z e r c o i s a s p o s i t i v a s s o b r e o a s s u n t o , t e n d e m c a d a v e z
m a i s a r e c o n h e c e r a i m p o r t â n c i a d o p r o t e c i o n i s m o . P e l o m e n o s ,
p a r e c e h a v e r c o n s e n s o q u a n t o a q u e a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a é c r u c i a l
p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o d e c e r t a s i n d ú s t r i a s - c h a v e , t a l c o m o a
t ê x t i l n o i n í c i o d o s é c u l o X I X e a d o f e r r o e d o a ç o n a s e g u n d a
m e t a d e d o m e s m o s é c u l o ( L i p s e y , 2 0 0 0 , p . 7 2 6 - 7 ) . E m b o r a a l g u n s
c o m e n t a r i s t a s d u v i d e m d e q u e o e f e i t o d o p r o t e c i o n i s m o t e n h a
s i d o p o s i t i v o p a r a a p r o s p e r i d a d e g e r a l d a n a ç ã o , o c r e s c i m e n t o
r e c o r d e d o s E s t a d o s U n i d o s n o p e r í o d o d o p r o t e c i o n i s m o f a z q u e
e s s e c e t i c i s m o p a r e ç a d e m a s i a d o c a u t e l o s o , s e n ã o d e s c a r a d a -
m e n t e t e n d e n c i o s o .
B a i r o c h ( 1 9 9 3 , p . 5 1 - 2 ) s a l i e n t a q u e , d u r a n t e t o d o o s é c u l o
X I X e a t é a d é c a d a d e 1 9 2 0 , a e c o n o m i a d o s E s t a d o s U n i d o s f o i a
q u e m a i s r a p i d a m e n t e c r e s c e u n o m u n d o , c o n q u a n t o t e n h a s i d o
a m a i s p r o t e c i o n i s t a e m q u a s e t o d o o p e r í o d o . N o e n t a n t o , n ã o
h á e v i d ê n c i a d e q u e a s i g n i f i c a t i v a r e d u ç ã o d o p r o t e c i o n i s m o d a
47 Quero agradecer a írfan ul Haque por ter levantado e s s e ponto.
58
Chutando a escada
e c o n o m i a n o r t e - a m e r i c a n a , e n t r e 1 8 4 6 e 1 8 6 1 , t e n h a c a u s a d o u m
i m p a c t o v i s i v e l m e n t e p o s i t i v o n o d e s e n v o l v i m e n t o d o p a í s . C u -
r i o s a m e n t e , o s d o i s m e l h o r e s v i n t e a n o s d e performance d o c r e s -
c i m e n t o d o P I B per capita, o p e r í o d o 1 8 3 0 - 1 9 1 0 , f o r a m 1 8 7 0 -
1 8 9 0 ( 2 , 1 % ) e 1 8 9 0 - 1 9 1 0 ( 2 % ) - a m b o s d e p r o t e c i o n i s m o
p a r t i c u l a r m e n t e i n t e n s o ( B a i r o c h , 1 9 9 3 , p . 5 2 - 3 ) . 4 8 É d i f í c i l a c r e -
d i t a r q u e e s s a a s s o c i a ç ã o e n t r e o g r a u d e p r o t e c i o n i s m o e o c r e s -
c i m e n t o g e n e r a l i z a d o t e n h a s i d o p u r a m e n t e a c i d e n t a l . A l i á s ,
0 ' R o u r k e ( 2 0 0 0 ) a p r e s e n t a a l g u m a s e v i d ê n c i a s e s t a t í s t i c a s c o -
l h i d a s e m d e z P A D s ( i n c l u s i v e n o s E s t a d o s U n i d o s ) n a " I d a d e
d e O u r o d o l i b e r a l i s m o " , o u s e j a e n t r e 1 8 7 5 e 1 9 1 4 , d e q u e o
e f e i t o d o p r o t e c i o n i s m o ( a v a l i a d o p e l a m é d i a d o s í n d i c e s t a r i f á -
r i o s ) e s t e v e p o s i t i v a m e n t e r e l a c i o n a d o c o m o c r e s c i m e n t o . 4 9
E v i d e n t e m e n t e , c o m o m u i t o s r e s s a l t a m , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a
a c e r t a s i n d ú s t r i a s e x t r a p o l a a s n e c e s s i d a d e s . P o r e x e m p l o , a p e -
s a r d o c o n t í n u o d e b a t e s o b r e o a s s u n t o , 5 0 e s t á a m p l a m e n t e c o n -
v e n c i o n a d o q u e o s p r o d u t o r e s n o r t e - a m e r i c a n o s d e t ê x t e i s d e a l -
4 8 Segundo Bairoch (1993) , o terceiro período de vinte anos de cresc imento
mais acelerado foi o de 1 8 5 0 - 1 8 7 0 (1,8%). Entretanto, o registro desse pe-
ríodo é mais difícil de avaliar do que o dos outros dois. Em primeiro lugar,
1850-1861 foi uma etapa de protec ionismo relativamente baixo, ao passo
que 1 8 6 2 - 1 8 7 0 presenciou u m a u m e n t o acentuado da proteção. Além disso,
e s se período contém a Guerra de Secessão ( 1 8 6 1 - 1 8 6 5 ) e a reconstrução do
pós-guerra, de m o d o que não pode ser tratado do m e s m o m o d o que o s outros.
4 9 O s dez países são: Áustria, Canadá, Dinamarca, França, Alemanha, Itália,
Noruega, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos .
5 0 O papel das tarifas no desenvo lv imento d o s têxte is de algodão gerou um
vivo debate. Taussig (1892, p .136) foi o primeiro a argumentar que "[p]ro-
vavelmente já e m 1824 e quase certamente e m 1832, a indústria havia che-
gado a uma posição firme, que lhe permitia enfrentar a concorrência estran-
geira e m termos de igualdade". Bils (1984 , p . 1 0 4 5 ) se opôs a isso e concluiu
o seu es tudo afirmando que "[o] cance lamento da tarifa ... teria reduzido o
valor agregado dos têxteis e m pelo m e n o s três quartos. A implicação seria a
bancarrota de cerca da metade d o setor industrial da Nova Inglaterra". Irwin
& Temin (2000) concordam c o m Taussig, a legando que o s produtores ame-
ricanos de têxtpis de algodão teriam sobrevivido à abolição da tarifa porque
eram especial izados e m produtos di ferentes dos britânicos. N o entanto, a
59
Ho-Joon Chang
g o d ã o , n a d é c a d a d e 1 8 3 0 , n ã o p r e c i s a v a m d e p r o t e ç ã o , s o b r e t u d o
c e r t o s s e g m e n t o s d o m e r c a d o d e b a i x o v a l o r a g r e g a d o ( E n g e r m a n
& S o k o l o f f , 2 0 0 0 , p . 4 0 0 ; L i p s e y , 2 0 0 0 , p . 7 2 6 ) . 5 1 S a b e - s e i g u a l -
m e n t e q u e , m e s m o q u a n d o n e c e s s á r i a s , a l g u m a s t a r i f a s s ã o f i x a -
d a s e m p a t a m a r e s m u i t o e l e v a d o s p o r c a u s a d a p r e s s ã o e x e r c i d a
p e l o s g r u p o s i n t e r e s s a d o s e d a s i n t r i n c a d a s b a r g a n h a s q u e c a r a c -
t e r i z a m a p r á t i c a p o l í t i c a d o p a í s . A p e s a r d o s c o n d i c i o n a n t e s , é
d i f í c i l n e g a r q u e , s e m a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e , a e c o n o -
m i a d o s E s t a d o s U n i d o s n ã o t e r i a s e i n d u s t r i a l i z a d o e d e s e n v o l -
v i d o t ã o d e p r e s s a q u a n t o o c o r r e u n o s e u p e r í o d o d e catching-up.
P o r i m p o r t a n t e q u e t e n h a s i d o , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a n ã o f o i a
ú n i c a p o l í t i c a d e q u e o g o v e r n o a m e r i c a n o l a n ç o u m ã o p a r a p r o -
m o v e r o d e s e n v o l v i m e n t o d a e c o n o m i a n a f a s e d e catch-up. D e s -
d e a L e i M o r r i l l d e 1 8 6 2 e p r o v a v e l m e n t e j á d e s d e a d é c a d a d e
1 8 3 0 , o E s t a d o p a t r o c i n o u u m a m p l o e s p e c t r o d e p e s q u i s a s a g r í -
c o l a s . A s m e d i d a s a d o t a d a s i n c l u í r a m a c o n c e s s ã o d e t e r r a s d o
g o v e r n o p a r a a i n s t a l a ç ã o d e f a c u l d a d e s a g r í c o l a s e a c r i a ç ã o d e
i n s t i t u t o s d e p e s q u i s a o f i c i a i s , c o m o o D e p a r t a m e n t o d e I n d ú s -
t r i a A n i m a l e o d e Q u í m i c a A g r í c o l a . N a s e g u n d a m e t a d e d o s é -
c u l o X I X , e x p a n d i r a m - s e o s i n v e s t i m e n t o s e m e d u c a ç ã o p ú b l i c a
- e m 1 8 4 0 m e n o s d a m e t a d e d o t o t a l i n v e s t i d o n a e d u c a ç ã o e r a
p ú b l i c o , a o p a s s o q u e e m 1 9 0 0 o í n d i c e j á e r a d e q u a s e 8 0 % - ,
diferença entre e les e Bils não é tão grande quanto parece à primeira vista.
Irwin & Temin (2000) não discordam da visão de Bils, s egundo a qual os
produtores norte-americanos não podiam concorrer c o m os britânicos nos seg-
mentos do mercado de alto valor agregado. S implesmente afirmam que a maio-
ria dos produtores norte-americanos não estava realmente nesses segmentos .
51 Presumive lmente , é por i s so que , às vésperas da Guerra de Secessão , a in-
dústria têxtil de lã da Nova Inglaterra estava, e m geral, bastante satisfeita
c o m a proteção moderada oferecida pelo Tariff Act de 1857, já que a tarifa
sobre a matéria-prima permanecia baixa. Em contraste, Estados c o m o a
Pensilvânia, N o v a Jersey, partes de Maryland e a Virgínia Ocidental (com
s e u s in teresses mineiros) , o n d e a nova geração da indústria pesada crescia
e m torno ao e ixo ferro-carvão, eram fortemente protecionistas (ver Luthin,
1944, p . 6 1 5 - 2 0 ) .
60
Chutando a escada
l i t e r a l m e n t e u m c r e s c i m e n t o p r o p o r c i o n a l d e 9 4 % a t é 1 9 0 0 . O
p a p e l d o E s t a d o n o r t e - a m e r i c a n o n a p r o m o ç ã o d o d e s e n v o l v i -
m e n t o d a i n f r a - e s t r u t u r a d e t r a n s p o r t e , p r i n c i p a l m e n t e m e d i a n t e
a c o n c e s s ã o d e t e r r a s e d e / s u b s í d i o s à s e m p r e s a s f e r r o v i á r i a s ,
t a m b é m f o i d e c i s i v o n a p l a s m a ç ã o d o p r o j e t o d e d e s e n v o l v i m e n t o
n a c i o n a l ( K o z u l - W r i g h t , 1 9 9 5 , p . 1 0 0 - 2 , e s p . p . 1 0 1 , n . 3 7 ) .
É i m p o r t a n t e r e c o n h e c e r q u e o p a p e l e x e r c i d o p e l o g o v e r n o
f e d e r a l n o d e s e n v o l v i m e n t o d a i n d ú s t r i a f o i s u b s t a n c i a l m e s m o
n o p e r í o d o d o p ó s - g u e r r a , g r a ç a s à g r a n d e q u a n t i d a d e d e a q u i s i -
ç õ e s l i g a d a s à d e f e s a e à s d e s p e s a s c o m P & D , q u e t i v e r a m u m
e n o r m e e f e i t o d i s s e m i n a d o r ( S h a p i r o & T a y l o r , 1 9 9 0 , p . 8 6 6 ;
O w e n , 1 9 6 6 , c a p . 9 ; M o w e r y & R o s e n b e r g , 1 9 9 3 ) . A c o t a d o E s -
t a d o n o t o t a l d e g a s t o s e m P & D , q u e e m 1 9 3 0 r e p r e s e n t a v a a p e -
n a s 1 6 % ( O w e n , 1 9 6 6 , p . 1 4 9 - 5 0 ) , p a s s o u p a r a a l g o e m t o r n o d a
m e t a d e o u d e d o i s t e r ç o s n o s a n o s d o p ó s - g u e r r a ( M o w e r y &
R o s e n b e r g , 1 9 9 3 , q u a d r o 2 . 3 ) . I n d ú s t r i a s c o m o a d e c o m p u t a -
d o r e s , a a e r o e s p a c i a l e a d a internet, n a s q u a i s o s E s t a d o s U n i d o s
a i n d a s e m a n t ê m n a v a n g u a r d a i n t e r n a c i o n a l , a d e s p e i t o d o
d e c l í n i o d e s u a l i d e r a n ç a t e c n o l ó g i c a c o m o u m t o d o , n u n c a t e -
r i a m s i d o p o s s í v e i s s e m a P & D m i l i t a r f i n a n c i a d a p e l o g o v e r n o
f e d e r a l . 5 2 T a m b é m v a l e m e n c i o n a r a i m p o r t â n c i a c r u c i a l d o s
N a t i o n a l I n s t i t u t e s o f H e a l t h ( N I H ) [ I n s t i t u t o s N a c i o n a i s d e S a ú -
d e ] , g o v e r n a m e n t a i s , n o f i n a n c i a m e n t o d a P & D d a i n d ú s t r i a f a r -
m a c ê u t i c a e d e b i o t e c n o l o g i a , q u e a s s e g u r o u a l i d e r a n ç a d o p a í s
n e s s e s s e t o r e s . M e s m o a s i n f o r m a ç õ e s f o r n e c i d a s p e l a a s s o c i a -
ç ã o n o r t e - a m e r i c a n a d a i n d ú s t r i a f a r m a c ê u t i c a d ã o c o n t a q u e
a p e n a s 4 3 % d a P & D d o s e t o r é f i n a n c i a d a p e l a p r ó p r i a i n d ú s t r i a ,
a o p a s s o q u e a p a r t i c i p a ç ã o d o N I H s e e l e v a a 2 9 % . 5 3
N o s é c u l o X I X , o s E s t a d o s U n i d o s f o r a m n ã o s ó o s m a i s f o r -
t e s d e f e n s o r e s d a s p o l í t i c a s p r o t e c i o n i s t a s , c o m o t a m b é m a s e d e
52 Shapito & Taylor (1990 , p .866) o s intet izam assim: "a Boeing não seria a
Boeing; n e m a IBM, a IBM, e m empreend imentos tanto militares quanto
comerciais , s e m o s contratos do Pentágono e o apoio civil à pesquisa".
103 Só e m 1 9 8 8 o s Estados U n i d o s aceitaram a íntegra da Convenção de Berna
(1886) , q u a n d o f ina lmente deixaram de exigir que o s livros protegidos
por copyright f o s s e m impressos no país ou c o m p o s t o s c o m matrizes norte-
americanas.
104 É interessante notar que, na época, o s britânicos criticavam a Alemanha
não só pe lo u s o da e sp ionagem industrial e pela violação da lei das paten-
tes, m a s t a m b é m por exportar bens produzidos por presidiários (recorde-
se a recente disputa d o s Estados U n i d o s c o m a China por es se i f i esmo
mot ivo ) .
104
Chutando a escada
d e u m a l e i d a s p a t e n t e s n a S u í ç a e d o c o n s e q ü e n t e r o u b o d e p r o -
p r i e d a d e i n t e l e c t u a l a l e m ã p e l o s c i d a d ã o s d e s s e p a í s , s o b r e t u d o
n a i n d ú s t r i a q u í m i c a .
P o s t o q u e s ó e m 1 8 6 2 " a G r ã - B r e t a n h a t e n h a a d o t a d o u m a
l e i d e p r o t e ç ã o à m a r c a r e g i s t r a d a , K i n d l e b e r g e r ( 1 9 7 8 , p . 2 1 6 )
o b s e r v a q u e " d e s d e a d é c a d a d e 1 8 3 0 , u m g r a n d e n ú m e r o d e f a -
b r i c a n t e s b r i t â n i c o s v i u - s e c o n s t a n t e m e n t e e n v o l v i d o e m l i t í g i o s
p a r a p r o t e g e r s u a s m a r c a s " . E m 1 8 6 2 , f o i a p r o v a d a u m a l e i d e
m a r c a s r e g i s t r a d a s ( o M e r c h a n d i s e M a r k A c t ) , p r o i b i n d o " o r o u b o
c o m e r c i a l " , c o m o a f o r j i c a ç ã o d e m a r c a s e a r o t u l a g e m d e q u a n -
t i d a d e s f a l s a s . N a r e f o r m a d o M e r c h a n d i s e M a r k A c t d e 1 8 8 7 ,
v i s a n d o à s v i o l a ç õ e s d a l e i b r i t â n i c a d e m a r c a r e g i s t r a d a p o r p a r -
t e d e e s t r a n g e i r o s , p r i n c i p a l m e n t e d a A l e m a n h a , o P a r l a m e n t o
b r i t â n i c o a c r e s c e n t o u e s p e c i f i c a m e n t e a i n c l u s ã o d o l u g a r o u p a í s
d e o r i g e m d a m a n u f a t u r a c o m o i t e m o b r i g a t ó r i o n a " d e s c r i ç ã o
d o p r o d u t o " . C o m e s s a a l t e r a ç ã o , a l e i p a s s o u a p r o i b i r n ã o s ó a s
d e s c r i ç õ e s p a t e n t e m e n t e f a l s a s , c o m o t a m b é m a s e n g a n o s a s -
c o m o a p r á t i c a a l e m ã d e v e n d e r f a l s i f i c a ç õ e s d a c u t e l a r i a S h e f f i e l d
c o m l o g o t i p o s f o r j a d o s . D e a c o r d o c o m e s s a l e i , " [ e r a ] c r i m e
v e n d e r a r t i g o s p r o d u z i d o s n o e x t e r i o r q u e , n a a u s ê n c i a d e o u t r a
i n d i c a ç ã o d o v e r d a d e i r o l u g a r d e o r i g e m , c o n t i v e s s e u m a p a l a -
v r a o u m a r c a c a p a z d e i n d u z i r o c o n s u m i d o r a a c r e d i t a r q u e e l e
f o i p r o d u z i d o n a I n g l a t e r r a " ( W i l l i a m s , 1 8 9 6 , p . 1 3 7 ) . S e g u n d o
K i n d l e b e r g e r ( 1 9 7 8 , p . 2 1 6 ) , a l e i t a m b é m d i s p u n h a e s p e c i f i c a -
m e n t e q u e " o s b e n s i m p o r t a d o s e m a r c a d o s c o m o n o m e d e u m
c o m e r c i a n t e i n g l ê s t r o u x e s s e m a i n d i c a ç ã o o u o n o m e d o p a í s
d e o r i g e m " .
N ã o o b s t a n t e , a s e m p r e s a s a l e m ã s t o m a r a m v á r i a s m e d i d a s
p a r a b u r l a r e s s a l e i . P o r e x e m p l o , p u n h a m a i d e n t i f i c a ç ã o d o p a í s
d e o r i g e m n a s c a i x a s , n ã o n o s p r o d u t o s i n d i v i d u a i s , d e m o d o q u e ,
q u a n d o o s c o m e r c i a n t e s d e s e m b a l a v a m a m e r c a d o r i a , e r a i m p o s -
s í v e l d e t e r m i n a r s u a p r o c e d ê n c i a ( e x p e d i e n t e m u i t o c o m u m
e n t r e o s d e r e l ó g i o s e l i m a s i m p o r t a d o s ) . O u t r o r e c u r s o e r a e n -
v i a r a l g u n s a r t i g o s d e s m o n t a d o s p a r a q u e f o s s e m m o n t a d o s n a
105
Ho-Joon Chang
I n g l a t e r r a ( m é t o d o a p a r e n t e m e n t e c o m u m n o c a s o d o s p i a n o s e
d a s b i c i c l e t a s ) o u c o l a r o s e l o d e i d e n t i f i c a ç ã o d a o r i g e m e m l u -
g a r e s p r a t i c a m e n t e i n v i s í v e i s . W i l l i a m s ( 1 8 9 6 , p . 1 3 8 ) r e g i s t r a :
" U m a e m p r e s a a l e m ã q u e e x p o r t a u m a g r a n d e q u a n t i d a d e d e m á -
q u i n a s d e c o s t u r a p a r a a I n g l a t e r r a , o s t e n t a a e t i q u e t a ' S i n g e r s '
e ' N o r t h - B r i t i s h S e w i n g M a c h i n e s ' e m l u g a r e s b e m v i s í v e i s , m a s
e s t a m p a o ' M a d e i n G e r m a n y ' c o m l e t r a s m i n ú s c u l a s e p o r b a i -
x o d o p e d a l . E p r e c i s o q u e m e i a d ú z i a d e c o s t u r e i r a s u n a m f o r -
ç a s p a r a v i r a r a m á q u i n a d e p o n t a - c a b e ç a e l e r a l e g e n d a : d o c o n -
t r á r i o , n i n g u é m l ê " .
2.4 Políticas de desenvolvimento industrial: alguns mitos e lições históricos
N e s t e c a p í t u l o , a n a l i s o a h i s t ó r i a d a s p o l í t i c a s i n d u s t r i a l ,
c o m e r c i a l e t e c n o l ó g i c a ( I C T ) d e a l g u n s P A D s q u a n d o a i n d a s e
a c h a v a m e m f a s e d e d e s e n v o l v i m e n t o : G r ã - B r e t a n h a , E s t a d o s
U n i d o s , A l e m a n h a , F r a n ç a , S u é c i a , B é l g i c a , H o l a n d a , S u í ç a , J a -
p ã o , C o r é i a e T a i w a n . O q u a d r o q u e e m e r g e d e s s a r e v i s ã o h i s t ó -
r i c a é f u n d a m e n t a l m e n t e o p o s t o a o a p r e s e n t a d o p e l o s c o m e n -
t a r i s t a s n e o l i b e r a i s e t a m b é m p o r m u i t o s d e s e u s c r í t i c o s .
N e s t a ú l t i m a s e ç ã o , p r i m e i r a m e n t e s i n t e t i z o a m i n h a r e v i -
s ã o i n d i v i d u a l d o p a p e l d a s p o l í t i c a s I C T n o d e s e n v o l v i m e n t o d e
a l g u n s P A D s - c h a v e ( s e ç ã o 2 . 4 . 1 ) . A s e g u i r , t r a ç o u m q u a d r o g e -
r a l c o m o p e r f i l d e s s e s p a í s e s e c o n c l u o q u e , e m b o r a v i r t u a l m e n t e
t o d o s t e n h a m t o m a d o m e d i d a s d e p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s -
c e n t e , h o u v e m u i t a d i v e r s i d a d e e n t r e e l e s n o t o c a n t e à c o m b i -
n a ç ã o e x a t a d e p o l í t i c a s ( s e ç ã o 2 . 4 . 2 ) . E n t ã o c o m p a r o a s p o l í t i -
c a s I C T d o s P A D s d e é p o c a s a n t e r i o r e s c o m a s d o s a t u a i s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o e c o n c l u o q u e , t o m a n d o e m c o n t a a d e f a -
s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e q u e e l e s d e v e m s u p e r a r , e s s e s p a í s e s s ã o
m u i t o m e n o s p r o t e c i o n i s t a s d o q u e f o r a m o s P A D s n o p a s s a d o
( s e ç ã o 2 . 4 . 3 ) .
106
Chutando a escada
2.4.1 Alguns mitos e fatos históricos acerca das políticas de outrora
A. Quase todos os países èem-sucedidos valeram-se da
proteção à indústria nascente e de outras políticas ICT
ativistas quando eram economias em catching-up
M i n h a d i s c u s s ã o r e v e l a q u e q u a s e t o d o s P A D s a d o t a r a m a l -
g u m a f o r m a d e e s t r a t é g i a d e f o m e n t o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e q u a n -
d o s e e n c o n t r a v a m e m f a s e d e catching-up. E m m u i t o s d e l e s , a
p r o t e ç ã o t a r i f á r i a f o i u m c o m p o n e n t e - c h a v e d e s s a e s t r a t é g i a ,
e m b o r a n ã o o ú n i c o n e m n e c e s s a r i a m e n t e o m a i s i m p o r t a n t e .
C u r i o s a m e n t e , f o r a m o R e i n o U n i d o e o s E s t a d o s U n i d o s , o s
s u p o s t o s b e r ç o s d a p o l í t i c a l i v r e - c a m b i s t a , q u e m a i s a g r e s s i v a -
m e n t e r e c o r r e r a m à p r o t e ç ã o t a r i f á r i a ( v e r s e ç õ e s B e C ) .
A s a p a r e n t e s e x c e ç õ e s a o p a d r ã o h i s t ó r i c o d a s n a ç õ e s a n a -
l i s a d a s s ã o a S u í ç a , a H o l a n d a e , e m m e n o r g r a u , a B é l g i c a , p o s t o
q u e , m e s m o n e s s e s c a s o s , s e f a ç a m n e c e s s á r i a s a l g u m a s q u a l i -
f i c a ç õ e s . A S u í ç a s e b e n e f i c i o u d a p r o t e ç ã o " n a t u r a l " p r o p o r c i o -
n a d a p e l a s G u e r r a s N a p o l e ó n i c a s n u m m o m e n t o c r í t i c o d e s e u
d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l . O g o v e r n o h o l a n d ê s , p o r u m l a d o ,
l a n ç o u m ã o d e p o l í t i c a s a g r e s s i v a s , n o s s é c u l o s X V I e X V I I , p a r a
e s t a b e l e c e r a s u p r e m a c i a n a v a l e c o m e r c i a l e , p o r o u t r o , c r i o u
a g ê n c i a s d e f i n a n c i a m e n t o i n d u s t r i a l e p r o m o v e u a i n d ú s t r i a
t ê x t i l d e a l g o d ã o n a d é c a d a d e 1 8 3 0 . C o n q u a n t o a B é l g i c a p o s -
s a t e r t i d o u m a t a x a t a r i f á r i a m é d i a b a i x a n o s é c u l o X I X , o g o -
v e r n o a u s t r í a c o , q u e a g o v e r n o u d u r a n t e q u a s e t o d o o s é c u l o
X V I I I , e r a m u i t o m a i s p r o t e c i o n i s t a , e c e r t o s s e t o r e s f o r a m r i -
g o r o s a m e n t e p r o t e g i d o s a t é a m e t a d e d o s é c u l o X I X . V i s t o i s s o ,
a i n d a c o n v é m a d m i t i r q u e e s s a s t r ê s e c o n o m i a s , o u p e l o m e n o s
a s u í ç a e a h o l a n d e s a , s e d e s e n v o l v e r a m c o m p o l í t i c a s I C T f r a n -
c a m e n t e l i b e r a i s .
P o d e - s e d i z e r q u e t a n t o u m a q u a n t o a o u t r a s e a b s t i v e r a m
d e a d o t a r p o l í t i c a s c o m e r c i a i s p r o t e c i o n i s t a s p o r c a u s a d a e x i -
107
Ho-Joon Chang
g ü i d a d e d e s e u s t e r r i t ó r i o s e , p o r i s s o m e s m o , d o s c u s t o s r e l a t i -
v a m e n t e e l e v a d o s d e p r o t e ç ã o . M a s t a l e x p l i c a ç ã o n ã o s a t i s f a z .
P r i m e i r o p o r q u e a S u é c i a , p a í s i g u a l m e n t e p e q u e n o , r e c o r r e u à
p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e c o m b a s t a n t e s u c e s s o , e n t r e o f i m
d o s é c u l o X I X e p r i n c í p i o d o X X , q u a n d o e s t a v a t e n t a n d o e m p r e -
e n d e r o s e u catch-up e m c o n s o n â n c i a c o m o s p a í s e s m a i s d e s e n -
v o l v i d o s n o q u e s e r e f e r e à q u a n t i d a d e d e i n d ú s t r i a s p e s a d a s . A
r a z ã o m a i s p l a u s í v e l p a r a a f a l t a d e p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n -
t e n e s s e s t r ê s p e q u e n o s p a í s e s e u r o p e u s é q u e , a o c o n t r á r i o d a
S u é c i a d o i n í c i o d o s é c u l o X I X , e l e s j á e r a m m u i t o a v a n ç a d o s t e c -
n o l o g i c a m e n t e . C o n s e r v a r a m - s e b e m p r ó x i m o s d a f r o n t e i r a t e c -
n o l ó g i c a m u n d i a l n o p e r í o d o d e R e v o l u ç ã o I n d u s t r i a l e u r o p é i a ,
o q u e s i g n i f i c a q u e s i m p l e s m e n t e n ã o t i v e r a m n e c e s s i d a d e d e
p r o t e g e r a i n d ú s t r i a n a s c e n t e ( p a r a m a i s d e t a l h e s , v e r s e ç ã o
2 . 2 . 6 ) .
É c l a r o q u e a t o d o s e s s e s a r g u m e n t o s s e p o d e c o n t r a p o r q u e
o s P A D s e s t a v a m a p t o s a s e i n d u s t r i a l i z a r i n d e p e n d e n t e m e n t e
o u m e s m o a p e s a r d a s p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s . M u i t o s f a t o s h i s t ó -
r i c o s s ã o " s o b r e d e t e r m i n a d o s " , n o s e n t i d o d e q u e t ê m p o r t r á s
d e s i m a i s d e u m a e x p l i c a ç ã o p l a u s í v e l ; é i n e r e n t e m e n t e d i f í c i l
p r o v a r q u e a s p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s , a s s i m c o m o q u a l q u e r o u t r o
f a t o r p a r t i c u l a r , f o r a m a c h a v e d o s u c e s s o d e s s e s p a í s e s . 1 0 5 E n -
t r e t a n t o , p a r e c e - m e u m a c o i n c i d ê n c i a n o t á v e l q u e t a n t o s p a í s e s
q u e s e v a l e r a m d e s s a s p o l í t i c a s , d e s d e a G r ã - B r e t a n h a n o s é c u l o
X V I I I a t é a C o r é i a n o X X , t e n h a m s e i n d u s t r i a l i z a d o c o m s u c e s -
s o , s o b r e t u d o q u a n d o s e d i z q u e e l a s s ã o d e t a l m o d o n o c i v a s ,
s e g u n d o a a r g u m e n t a ç ã o o r t o d o x a .
105 Kindleberger (1964 , cap.15) apresenta u m a d i scussão clássica sobre a ma-
téria. D e fato, já se recorreu a tudo para explicar o s u c e s s o industrial, des-
de o s t ipos de jazidas de carvão, no caso da Europa Ocidental (Pomeranz,
2 0 0 0 ) , até as variantes da cultura confucionista , no caso do Japão (Mori-
shima, 1 9 8 2 ) .
108
Chutando a escada
B. O mito da Grã-Bretanha como economia l ivre-cambista,
do laissez-faire
A o c o n t r á r i o d o q u e d i z o m i t o p o p u l a r , a G r ã - B r e t a n h a f o i
u m a u s u a r i a a g r e s s i v a e , e m c e r t a s a r e a s , p i o n e i r a d a s p o l í t i c a s
I C T a t i v i s t a s , v o l t a d a s p a r a o f o m e n t o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e , a t é o
m e a d o d o s é c u l o X I X , q u a n d o c o n q u i s t o u c l a r a m e n t e a h e g e m o -
n i a i n d u s t r i a l e a d e r i u a o l i v r e - c a m b i s m o .
T a i s p o l í t i c a s , e m b o r a d e a b r a n g ê n c i a m a i s l i m i t a d a , r e m o n -
t a m a o s é c u l o X I V ( E d u a r d o I I I ) e X V ( H e n r i q u e V I I ) n o t o c a n t e
a o c o m é r c i o d a l ã , a p r i n c i p a l i n d ú s t r i a d a é p o c a . E n t r e a r e f o r -
m a d a p o l í t i c a c o m e r c i a l d e W a l p o l e , e m 1 7 2 1 , e a r e v o g a ç ã o d a s
C o r n L a w s , e m 1 8 4 6 , o p a í s i m p l e m e n t o u e x a t a m e n t e a s p o l í t i -
c a s I C T q u e f i c a r a m f a m o s a s p o r t e r e m s i d o a p l i c a d a s p e l o s " E s -
t a d o s d e p o l í t i c a i n d u s t r i a l " d o L e s t e A s i á t i c o d e p o i s d a S e g u n -
d a G u e r r a M u n d i a l , o u s e j a , p e l o J a p ã o , p e l a C o r é i a e p o r T a i w a n .
M u i t a s m e d i d a s f r e q ü e n t e m e n t e c o n s i d e r a d a s i n v e n ç õ e s l e s t e -
a s i á t i c a s - c o m o o s s u b s í d i o s à e x p o r t a ç ã o e a r e d u ç ã o d o i m -
p o s t o d e i m p o r t a ç ã o d e i n s u m o s p a r a a e x p o r t a ç ã o - f o r a m a m -
p l a m e n t e a d o t a d a s p e l a G r ã - B r e t a n h a n e s s e p e r í o d o .
A l é m d i s s o , c o n v é m r e s s a l t a r q u e m e s m o a p o l í t i c a b r i t â n i -
c a d e l i v r e - c o m é r c i o f o i p a r c i a l m e n t e m o t i v a d a p e l o d e s e j o d e
p r o m o v e r a s i n d ú s t r i a s . M u i t o s d o s g r a n d e s a d v o g a d o s d o l i v r e -
c o m é r c i o , i n c l u s i v e o s e u l í d e r , R i c h a r d C o b d e n , a c r e d i t a v a m q u e
a i m p o r t a ç ã o l i v r e d e p r o d u t o s a g r í c o l a s p e l a G r ã - B r e t a n h a
d e s e s t i m u l a r i a a s m a n u f a t u r a s d o s p a í s e s r i v a i s , q u e n ã o t e r i a m
s e d e s e n v o l v i d o s e m a p r e s e n ç a d a s C o r n L a w s i n g l e s a s .
C. Os Estados Unidos, "a mãe-pátria e o baluarte do
protecionismo moderno"
F o r a m o s E s t a d o s U n i d o s , e n ã o a A l e m a n h a , c o m o m u i t o s
a c r e d i t a m , q u e p r i m e i r o s i s t e m a t i z a r a m a l ó g i c a d a p r o m o ç ã o d a
i n d ú s t r i a n a s c e n t e , q u e a G r ã - B r e t a n h a u s a r a c o m t a n t a e f i c á c i a
109
Ho-Joon Chang
p a r a a r q u i t e t a r s u a a s c e n s ã o i n d u s t r i a l . O s p r i m e i r o s a r g u m e n -
t o s s i s t e m a t i z a d o s e m p r o l d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e f o r a m d e s e n -
v o l v i d o s p o r p e n s a d o r e s n o r t e - a m e r i c a n o s c o m o A l e x a n d e r H a -
m i l t o n e D a n i e l R a y m o n d , a o p a s s o q u e F r i e d r i c h L i s t , o s u p o s t o
p a i i n t e l e c t u a l d a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e , e n t r o u e m c o n -
t a t o c o m e l a q u a n d o e s t e v e e x i l a d o n o s E s t a d o s U n i d o s .
D u r a n t e m a i s d e u m s é c u l o ( 1 8 1 6 - 1 9 4 5 ) , o g o v e r n o n o r t e -
a m e r i c a n o p ô s e s s a l ó g i c a e m p r á t i c a c o m m a i s d i l i g ê n c i a d o
q u e q u a l q u e r o u t r o . N e s s e p e r í o d o , o p a í s t e v e u m a d a s t a x a s
t a r i f á r i a s m é d i a s d e i m p o r t a ç ã o d e m a n u f a t u r a d o s m a i s e l e v a -
d a s d o m u n d o . D a d o q u e , p e l o m e n o s a t é a d é c a d a d e 1 8 7 0 , o
p a í s c o n t o u c o m u m g r a u e x t r e m a m e n t e a l t o d e p r o t e ç ã o " n a -
t u r a l " , e m r a z ã o d o s e l e v a d o s c u s t o s d o t r a n s p o r t e , n ã o é i n s e n -
s a t o d i z e r q u e , d u r a n t e o catching-up i n d u s t r i a l , a s f á b r i c a s n o r -
t e - a m e r i c a n a s f o r a m a s m a i s p r o t e g i d a s d o m u n d o . O p o l í t i c o
i n d e p e n d e n t e e p o p u l i s t a u l t r a c o n s e r v a d o r P a t B u c h a n a n n ã o
d e i x a d e t e r u m a p a r c e l a d e r a z ã o q u a n d o a f i r m a q u e o l i v r e - c o -
m é r c i o é " d e s a m e r i c a n o " .
S e m d ú v i d a , a i n d ú s t r i a n o r t e - a m e r i c a n a n ã o p r e c i s a v a n e -
c e s s a r i a m e n t e d e t o d a a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a d e q u e d i s p ô s , e m u i -
t a s d e s s a s t a r i f a s d u r a r a m m a i s d o q u e f o r a m ú t e i s . N o e n t a n t o ,
t a m b é m é c l a r o q u e a e c o n o m i a d o p a í s n ã o t e r i a c h e g a d o o n d e
s e e n c o n t r a h o j e s e n ã o h o u v e s s e c o n t a d o c o m u m a f o r t e p r o t e -
ç ã o t a r i f á r i a , p e l o m e n o s a c e r t a s i n d ú s t r i a s - c h a v e n a s c e n t e s .
T a m b é m s e d e v e r e a l ç a r o p a p e l d e s e m p e n h a d o p e l o g o v e r n o n o
d e s e n v o l v i m e n t o i n f r a - e s t r u t u r a l e n o a p o i o à P & D , q u e p r o s s e -
g u e a t é h o j e .
D. O mito da França dirigista em
oposição ao laissez-faire britânico
O E s t a d o f r a n c ê s p r é - r e v o l u c i o n á r i o s e e n v o l v e u a t i v a m e n -
t e c o m a p r o m o ç ã o i n d u s t r i a l . T o d a v i a , g r a n d e p a r t e d e s s a t r a d i -
110
Chutando a escada
ç ã o " c o l b e r t i s t a " f o i s u p r i m i d a p e l a i d e o l o g i a l i b e r t á r i a d a R e -
v o l u ç ã o F r a n c e s a e p e l o i m p a s s e p o l í t i c o q u e s e s e g u i u e q u e ,
n o s 1 5 0 a n o s s e g u i n t e s , p r o d u z i u u m a s é r i e d e g o v e r n o s f r a c o s
e s e m v i s ã o ( q u a n d o n ã o francamente r e t r ó g r a d o s ) .
A s s i m , m a l g r a d o a i m a g e m p ú b l i c a d e p a í s i n t r i n s e c a m e n -
t e dirigista, a F r a n ç a t e v e u m r e g i m e d e p o l í t i c a s e m m u i t o s a s -
p e c t o s m a i s laissez-faire d o q u e a G r ã - B r e t a n h a e e s p e c i a l m e n t e
o s E s t a d o s U n i d o s d u r a n t e a m a i o r p a r t e d o s é c u l o X I X e a p r i -
m e i r a m e t a d e d o X X . P o r e x e m p l o , e n t r e a s d é c a d a s d e 1 8 2 0 e
1 8 6 0 , o g r a u d e p r o t e c i o n i s m o f r a n c ê s e r a r e a l m e n t e i n f e r i o r a o
b r i t â n i c o .
O p e r í o d o d e laissez-faire, n a h i s t ó r i a d a F r a n ç a , f i c o u i n t i m a -
m e n t e a s s o c i a d o à r e l a t i v a e s t a g n a ç ã o i n d u s t r i a l e t e c n o l ó g i c a d o
p a í s - f a t o , a l i á s , q u e p r o v a i n d i r e t a m e n t e a v a l i d a d e d o a r g u m e n -
t o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e . F o i s o b r e t u d o p o r c a u s a d o s u c e s s o i n -
d u s t r i a l d e c o r r e n t e d a e s t r a t é g i a d e c i d i d a m e n t e i n t e r v e n c i o n i s -
t a , o b s e r v a d a d e p o i s d a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , q u e a F r a n ç a
a d q u i r i u a a t u a l i m a g e m d e i n e r e n t e m e n t e i n t e r v e n c i o n i s t a .
E. O uso limitado da proteção
ao comércio na Alemanha
E m b o r a s e j a f r e q ü e n t e m e n t e i d e n t i f i c a d a c o m o o b e r ç o d a
p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e , a v e r d a d e é q u e a A l e m a n h a n u n -
c a r e c o r r e u e x t e n s i v a m e n t e à p r o t e ç ã o t a r i f á r i a . A t é o f i m d o
s é c u l o X I X , t e v e u m d o s r e g i m e s c o m e r c i a i s m a i s l i b e r a i s d o
m u n d o , p o s t o q u e a l g u m a s i n d ú s t r i a s p e s a d a s e s t r a t é g i c a s t e -
n h a m s e b e n e f i c i a d o d e u m a s u b s t a n c i a l p r o t e ç ã o t a r i f á r i a .
S e m e m b a r g o , i s s o n ã o q u e r d i z e r q u e o E s t a d o a l e m ã o t e -
n h a s i d o t ã o laissez-faire q u a n t o f r a n c ê s n a m a i o r p a r t e d o s é c u l o
X I X e n a p r i m e i r a m e t a d e d o X X . C o m o i l u s t r a m u i t o b e m a e x -
p e r i ê n c i a p r u s s i a n a d o s é c u l o X V I I I e m d i a n t e , p o d i a - s e f o m e n -
t a r - e s e f o m e n t o u - a i n d ú s t r i a n a s c e n t e p o r o u t r o s m e i o s q u e
111
Ho-Joon Chang
n ã o a s t a r i f a s , i n c l u s i v e m e d i a n t e i n v e s t i m e n t o s d o E s t a d o , p a r -
c e r i a s p ú b l i c o - p r i v a d a s e v á r i o s s u b s í d i o s .
C o n q u a n t o o s u b s e q ü e n t e d e s e n v o l v i m e n t o d o s e t o r p r i v a -
d o , e m p a r t e p e l o s u c e s s o d e t a i s e s f o r ç o s , t e n h a t o r n a d o a i n -
t e r v e n ç ã o e s t a t a l d i r e t a d e s n e c e s s á r i a e i m p o p u l a r , o E s t a d o c o n -
t i n u o u d e s e m p e n h a n d o u m i m p o r t a n t e p a p e l " o r i e n t a d o r " . F o i
p a r t i c u l a r m e n t e o c a s o d e a l g u m a s i n d ú s t r i a s p e s a d a s n o fim d o
s é c u l o X I X e n o c o m e ç o d o X X ( q u e c o n t a r a m c o m u m a f o r t e
p r o t e ç ã o t a r i f á r i a n e s s e p e r í o d o ) . E s s e t a m b é m f o i o p e r í o d o e m
q u e o E s t a d o a l e m ã o s e a n t e c i p o u n a c r i a ç ã o d e i n s t i t u i ç õ e s d e
b e m - e s t a r s o c i a l a fim d e e s v a z i a r a a g i t a ç ã o r e v o l u c i o n á r i a e
e s t a b e l e c e r a p a z s o c i a l ( p a r a m a i s d e t a l h e s , v e r s e ç ã o 3 . 2 . 6 A
d o C a p í t u l o 3 ) .
E m b o r a n ã o s e p o s s a d i z e r q u e o E s t a d o a l e m ã o f o s s e t ã o
p a r t i d á r i o d o laissez-faire q u a n t o a F r a n ç a d o s é c u l o X I X e d o i n í -
c i o d o X X , a i n t e r v e n ç ã o e s t a t a l n a A l e m a n h a , p r i n c i p a l m e n t e
n a f a s e d e catching-up, n ã o f o i , p o r t a n t o , t ã o e x t e n s i v o q u a n t o s e
i m a g i n a , p a r t i c u l a r m e n t e n o t o c a n t e à p r o t e ç ã o t a r i f á r i a .
F. A Suécia nem sempre foi a "pequena economia aberta"
que mais tarde veio a representar
E m b o r a n ã o e x i j a u m a r e v i s ã o p r o f u n d a , c o m o o s c a s o s j á
d i s c u t i d o s , a e x p e r i ê n c i a s u e c a t a m b é m c o n t é m a l g u n s m i t o s q u e
p r e c i s a m s e r d i s s i p a d o s .
D e m o d o g e r a l , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a s u e c a n o p e r í o d o d e
catching-up n ã o f o i e x t e n s i v a , a p e s a r d o a t r a s o e c o n ô m i c o d o p a í s .
E n t r e t a n t o , o E s t a d o s u e c o p a r e c e t e r u s a d o e s t r a t e g i c a m e n t e a
p r o t e ç ã o t a r i f á r i a : p a r a p r o m o v e r a i n d ú s t r i a t ê x t i l n o i n í c i o d o
s é c u l o X I X e p a r a d a r a p o i o à s i n d ú s t r i a s m e c â n i c a e e l é t r i c a n o
fim d o m e s m o s é c u l o . A l i á s , é i n t e r e s s a n t e n o t a r q u e o r e g i m e
d e t a r i f a s d a i n d ú s t r i a t ê x t i l , a p l i c a d o n o c o m e ç o d o s é c u l o X I X ,
f o i , n a v e r d a d e , a e s t r a t e g i a c l á s s i c a d e p r o m o ç ã o d o L e s t e A s i á -
112
Chutando a escada
t i c o d o fim d o s é c u l o X X ( e t a m b é m d a G r ã - B r e t a n h a d o s é c u l o
X V I I I ) , q u e i m p l i c a v a t a r i f a s e l e v a d a s p a r a o s p r o d u t o s a c a b a d o s
e b a i x a s p a r a a m a t é r i a - p r i m a i m p o r t a d a .
O u t r o p o n t o d i g n o d e p o t a é q u e , d e s d e o e s t á g i o i n i c i a l , a
S u é c i a t a m b é m d e s e n v o l v e u f o r m a s i n t e r e s s a n t e s d e p a r c e r i a
p ú b l i c o - p r i v a d a n o d e s e n v o l v i m e n t o d a i n f r a - e s t r u t u r a e d e a l -
g u m a s i n d ú s t r i a s - c h a v e , p r i n c i p a l m e n t e a d o f e r r o . T a l p a r c e r i a
é a s s o m b r o s a m e n t e p a r e c i d a c o m a o b s e r v a d a n o L e s t e A s i á t i c o
d o p ó s - g u e r r a . T a m b é m é n o t á v e l a ê n f a s e d a d a à e d u c a ç ã o , à
f o r m a ç ã o t é c n i c a e à p e s q u i s a .
G. O ativismo do Estado na formação do Japão moderno foi
limitado por restrições externas
Q u a n d o s e a b r i u e t r a t o u d e e m p r e e n d e r o d e s e n v o l v i m e n t o
i n d u s t r i a l m o d e r n o , o J a p ã o n ã o p ô d e l a n ç a r m ã o d a p r o t e ç ã o
t a r i f á r i a p a r a f o m e n t a r a s n o v a s i n d ú s t r i a s e m r a z ã o d o s a c o r -
d o s d e s i g u a i s q u e t i n h a s i d o o b r i g a d o a firmar e q u e fixaram s u a s
t a r i f a s a í n d i c e s i n f e r i o r e s a 5 % . E r a p r e c i s o e n c o n t r a r o u t r o s
m e i o s d e p r o m o v e r a i n d ú s t r i a , d e m o d o q u e o E s t a d o j a p o n ê s
a b r i u f á b r i c a s - m o d e l o n o s s e t o r e s - c h a v e ( a s q u a i s n ã o t a r d a r a m
a s e r p r i v a t i z a d a s p o r r a z õ e s fiscais e d e e f i c i ê n c i a ) , s u b s i d i o u
o s s e g m e n t o s i m p o r t a n t e s e i n v e s t i u e m i n f r a - e s t r u t u r a e e d u -
c a ç ã o . N ã o o b s t a n t e , d a d a a i m p o r t â n c i a d a s t a r i f a s c o m o i n s -
t r u m e n t o d e p r o m o ç ã o i n d u s t r i a l ( n u m a é p o c a e m q u e a i n d a n ã o
s e t i n h a m i n v e n t a d o o u t r a s f e r r a m e n t a s p o l í t i c a s e / o u e l a s e r a m
c o n s i d e r a d a s " d e m a s i a d o r a d i c a i s " ) , a f a l t a d e a u t o n o m i a t a r i f á r i a
f o i u m a d e s v a n t a g e m c o n s i d e r á v e l .
S ó n o i n í c i o d o s é c u l o X X , c o m o fim d o s a c o r d o s d e s i g u a i s
e m 1 9 1 1 , o J a p ã o t e v e c o n d i ç õ e s d e e s t a b e l e c e r u m a e s t r a t é g i a
m a i s a b r a n g e n t e d e d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l , q u e i n c l u í a a
p r o t e ç ã o t a r i f á r i a c o m o e l e m e n t o d e c i s i v o . O d e s e m p e n h o m u i -
t o s u p e r i o r d o p a í s n o p ó s - g u e r r a , c o m a c r i a ç ã o d e u m a s é r i e
113
Ho-Joon Chang
i m p r e s s i o n a n t e d e " i n o v a ç õ e s " n o s i n s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a s I C T ,
t a m b é m m o s t r a q u e a c a p a c i d a d e d e u s a r u m a g a m a m a i s a m p l a
d e f e r r a m e n t a s p o l í t i c a s p o d e t o r n a r a i n t e r v e n ç ã o e s t a t a l m a i s
e f i c a z .
H. "A raposa transformada em guardiã do galinheiro": as
políticas mudam com o desenvolvimento
U m a s p e c t o i m p o r t a n t e , q u e s u r g i u d e m i n h a d i s c u s s ã o n e s t e
c a p í t u l o , é o f a t o d e o s P A D s t e r e m m u d a d o d e p o s t u r a , e m s u a s
p o l í t i c a s , d e a c o r d o c o m a p o s i ç ã o r e l a t i v a q u e p a s s a r a m a o c u -
p a r n a l u t a c o m p e t i t i v a i n t e r n a c i o n a l . E m p a r t e , i s s o s i g n i f i c a
" c h u t a r a e s c a d a " d e l i b e r a d a m e n t e , m a s t a m b é m p a r e c e d e c o r -
r e r d a n a t u r a l t e n d ê n c i a h u m a n a a r e i n t e r p r e t a r o p a s s a d o p e l o
p o n t o d e v i s t a d o p r e s e n t e .
Q u a n d o e s t a v a m e m s i t u a ç ã o d e catching-up, os P A D s p r o t e -
g i a m a i n d ú s t r i a n a s c e n t e , c o o p t a v a m m ã o - d e - o b r a e s p e c i a l i z a -
d a e c o n t r a b a n d e a v a m m á q u i n a s d o s p a í s e s m a i s d e s e n v o l v i d o s ,
e n v o l v i a m - s e e m e s p i o n a g e m i n d u s t r i a l e v i o l a v a m o b s t i n a d a -
m e n t e a s p a t e n t e s e m a r c a s . E n t r e t a n t o , m a l i n g r e s s a r a m n o c l u -
b e d o s m a i s d e s e n v o l v i d o s , p u s e r a m - s e a a d v o g a r o l i v r e - c o m é r -
c i o e a p r o i b i r a c i r c u l a ç ã o d e t r a b a l h a d o r e s q u a l i f i c a d o s e d e
t e c n o l o g i a ; t a m b é m s e t o r n a r a m g r a n d e s p r o t e t o r e s d a s p a -
t e n t e s e m a r c a s r e g i s t r a d a s . A s s i m , p a r e c e q u e a s r a p o s a s t ê m
s e t r a n s f o r m a d o e m g u a r d i ã s d o g a l i n h e i r o c o m p e r t u r b a d o r a
r e g u l a r i d a d e .
A G r ã - B r e t a n h a d o s é c u l o X I X i r r i t o u m u i t o s p a í s e s , p r i n c i -
p a l m e n t e a A l e m a n h a e o s E s t a d o s U n i d o s , q u e c o n s i d e r a v a m
s u a p r e g a ç ã o d a s v i r t u d e s d o l i v r e - c o m é r c i o u m a h i p o c r i s i a , v i s -
t o q u e , n o s é c u l o X V I I I , a I n g l a t e r r a , m a i s d o q u e q u a l q u e r o u t r a
n a ç ã o , r e c o r r e u a m e d i d a s d e p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e . O
m e s m o s e n t i m e n t o s e m a n i f e s t a h o j e , q u a n d o o s r e p r e s e n t a n -
t e s n o r t e - a m e r i c a n o s n a s n e g o c i a ç õ e s c o m e r c i a i s s e p õ e m a p r e -
114
Chutando a escada
g a r a s v i r t u d e s d o i i v r e - c o m é r c i o a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n -
t o , o u q u a n d o a i n d ú s t r i a f a r m a c ê u t i c a s u í ç a d e f e n d e c o m firmeza
o s d i r e i t o s d e p r o p r i e d a d e i n t e l e c t u a l .
a t
2.4.2 "Não só tarifas": diversos modelos de promoção da indústria nascente
C o m o j á ficou d e m o n s t r a d o , v i r t u a l m e n t e t o d o s o s P A D s
b e m - s u c e d i d o s v a l e r a m - s e d a p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e n o
p e r í o d o d e catching-up. É c l a r o q u e i s s o n ã o n o s a u t o r i z a a c o n -
c l u i r q u e t a i s p o l í t i c a s g a r a n t e m a u t o m a t i c a m e n t e o s u c e s s o e c o -
n ô m i c o . C o n h e c e m o s m u i t o s e x e m p l o s , c o l h i d o s t a n t o n a h i s -
t ó r i a q u a n t o n a e x p e r i ê n c i a c o n t e m p o r â n e a , q u e c o n t r a d i z e m
u m a a f i r m a ç ã o t ã o i n g ê n u a . E n t r e t a n t o , h á u m p a d r ã o h i s t ó r i c o
e x t r a o r d i n a r i a m e n t e p e r s i s t e n t e , q u e s e e s t e n d e d a G r ã - B r e t a n h a
d o s é c u l o X V I I I à C o r é i a d o fim d o s é c u l o X X , p e l o q u a l s e c h e -
g o u a o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o b e m - s u c e d i d o p o r m e i o d e
m e d i d a s d e p r o t e ç ã o à i n d ú s t r i a n a s c e n t e . E s s e p a d r ã o é f o r t e
d e m a i s p a r a s e r c o n s i d e r a d o o b r a d o a c a s o . P o r t a n t o , o s q u e p r e -
g a m v i r t u d e s d o l i v r e - c o m é r c i o e d a s p o l í t i c a s I C T d o laissez-faire
p a r a o s p a í s e s a t u a l m e n t e e m d e s e n v o l v i m e n t o p r e c i s a m e x p l i -
c a r p o r q u e a c r e d i t a m q u e e s s e p a d r ã o h i s t ó r i c o d e i x o u d e s e r
r e l e v a n t e ( s o b r e i s s o , v e r a i n d a o C a p í t u l o 4 ) .
P o r i m p o r t a n t e q u e t e n h a s i d o p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o d a
m a i o r i a d o s P A D s , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a - r e p i t o - n ã o f o i d e m o d o
a l g u m o ú n i c o n e m o m a i s i m p o r t a n t e i n s t r u m e n t o p o l í t i c o u s a d o
p o r e s s e s p a í s e s n a p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e . H a v i a m u i -
t o s o u t r o s r e c u r s o s , c o m o o s s u b s í d i o s à e x p o r t a ç ã o , a r e d u ç ã o
d a s t a r i f a s d o s i n s u m o s u s a d o s p a r a a e x p o r t a ç ã o , a c o n c e s s ã o
d o d i r e i t o d e m o n o p ó l i o , o s a c o r d o s p a r a a c a r t e l i z a ç ã o , o s c r é -
d i t o s d i r e t o s , o p l a n e j a m e n t o d e i n v e s t i m e n t o s , o p l a n e j a m e n t o
d e r e c u r s o s h u m a n o s , o a p o i o à P & D e a p r o m o ç ã o d e i n s t i t u i -
ç õ e s q u e v i a b i l i z a s s e m a p a r c e r i a p ú b l i c o - p r i v a d a . A s t a r i f a s n ã o
115
Ho-Joon Chang
e r a m e n ã o s ã o o ú n i c o i n s t r u m e n t o p o l í t i c o d e q u e o E s t a d o
d i s p õ e p a r a p r o m o v e r o d e s e n v o l v i m e n t o d e n o v a s i n d ú s t r i a s o u
o upgrading d a s a n t i g a s . E m a l g u n s p a í s e s , c o m o a A l e m a n h a a t é
f i m d o s é c u l o X I X o u o J a p ã o a n t e r i o r à r e s t a u r a ç ã o d a a u t o n o -
m i a t a r i f á r i a , e m 1 9 1 1 , a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a n ã o c h e g o u a s e r n e m
m e s m o o i n s t r u m e n t o p o l í t i c o m a i s i m p o r t a n t e d e p r o m o ç ã o d a
i n d ú s t r i a n a s c e n t e .
E r a d e v e r a s c o n s i d e r á v e l o g r a u d e d i v e r s i d a d e , e n t r e o s P A D s ,
n o q u e s e r e f e r e à m e s c l a d e p o l í t i c a s , d e p e n d e n d o d o s o b j e t i v o s
e d a s s i t u a ç õ e s q u e c a d a u m d e l e s e n f r e n t a v a . P o r e x e m p l o , o s
E s t a d o s U n i d o s r e c o r r e r a m à p r o t e ç ã o t a r i f á r i a m a i s a t i v a m e n t e
d o q u e a A l e m a n h a , m a s o E s t a d o a l e m ã o t e v e u m p a p e l m u i t o
m a i s e x t e n s i v o e d i r e t o n a p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e . O u -
t r o e x e m p l o é o d a S u é c i a , q u e d e p e n d i a m u i t o m a i s d e e s q u e -
m a s d e a t i v i d a d e s p ú b l i c o - p r i v a d a s c o n j u n t a s d o q u e , d i g a m o s ,
a G r ã - B r e t a n h a .
D e m o d o q u e , e m b o r a h a j a a l g u n s p a d r õ e s h i s t ó r i c o s n o t á -
v e i s n e s s e s p a í s e s , t a m b é m h á u m a d i v e r s i d a d e c o n s i d e r á v e l n a
c o m b i n a ç ã o e x a t a d o s i n s t r u m e n t o s p o l í t i c o s e m p r e g a d o s n a
p r o m o ç ã o i n d u s t r i a l . I s s o , p o r s u a v e z , i m p l i c a q u e n ã o h á u m
m o d e l o d e d e s e n v o l v i m e n t o i n d u s t r i a l " t a m a n h o ú n i c o " - a p e -
n a s a m p l o s p r i n c í p i o s o r i e n t a d o r e s e v á r i o s e x e m p l o s q u e s e r -
v e m d e l i ç ã o .
2.4.3 Comparação com os atuais países em desenvolvimento
A s d i s c u s s õ e s s o b r e p o l í t i c a c o m e r c i a l , e n t r e o s q u e v ê e m
c o m c e t i c i s m o a s p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s , r a r a m e n t e r e c o n h e c e m
a i m p o r t â n c i a d a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a n o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô -
m i c o d o s P D A s . 1 0 6 M e s m o o s p o u c o s q u e a r e c o n h e c e m p r o c u -
106 Little et al. (1970 , p .162-9) e World Bank (1991 , p .97-8) A o as duas notá-
veis exceções .
116
Chutando a escada
r a m m i n i m i z a r a r e l e v â n c i a d e s s a e v i d ê n c i a h i s t ó r i c a , a r g u m e n -
t a n d o q u e o s n í v e i s d e p r o t e c i o n i s m o e n c o n t r a d o s n o s P D A s d o s
p r i m e i r o s t e m p o s s ã o s u b s t a n c i a l m e n t e i n f e r i o r e s a o s q u e p r e -
v a l e c e m n o s a t u a i s p a í s e s ç m d e s e n v o l v i m e n t o .
L i t t l e e t a l . ( 1 9 7 0 , p . 1 6 3 - 4 ) a r g u m e n t a m q u e , " c o m e x c e ç ã o
d a R ú s s i a , d o s E s t a d o s U n i d o s , d a E s p a n h a e d e P o r t u g a l , n a d a
i n d i c a q u e o s n í v e i s t a r i f á r i o s d o p r i m e i r o q u a r t e l d o s é c u l o X X ,
q u e n a m a i o r i a d o s p a í s e s e r a m m a i s e l e v a d o s q u e n o s é c u l o
X I X , g e r a l m e n t e o f e r e c e s s e m g r a u s d e p r o t e ç ã o m u i t o s u p e r i o -
r e s a o s t i p o s d e g r a u s d e p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a , q u e v i m o s n o
c a p í t u l o a n t e r i o r , a p o n t o d e s e r j u s t i f i c á v e i s n o s p a í s e s e m d e -
s e n v o l v i m e n t o d e h o j e [ o s q u a i s s e a f i r m a q u e c h e g a m , n o
m á x i m o , a 2 0 % , m e s m o n o s m a i s p o b r e s , e v i r t u a l m e n t e a z e r o
n a m a i o r i a d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o a v a n ç a d o s ] " . D e
m o d o s e m e l h a n t e , o B a n c o M u n d i a l a l e g a q u e " e m b o r a o s p a í -
s e s i n d u s t r i a l i z a d o s t e n h a m s e b e n e f i c i a d o d e m a i s p r o t e ç ã o
n a t u r a l a t é q u e o c u s t o d o t r a n s p o r t e d e c l i n a s s e , a t a r i f a m é d i a
d e d o z e n a ç õ e s i n d u s t r i a l i z a d a s o s c i l o u e n t r e 1 1 % e 3 2 % d e
1 8 2 0 a 1 9 8 0 . . . C o n t r a s t a n d o c o m i s s o , a t a r i f a m é d i a d o s p r o -
d u t o s m a n u f a t u r a d o s é d e 3 4 % n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n -
t o " ( W o r l d B a n k , 1 9 9 1 , p . 9 7 , b o x 5 . 2 ) . 1 0 7
E s s e a r g u m e n t o p a r e c e b a s t a n t e r a z o á v e l , s o b r e t u d o s e l e -
v a r m o s e m c o n s i d e r a ç ã o o f a t o d e q u e a s c i f r a s d a s t a r i f a s t e n -
d e m a s u b e s t i m a r o g r a u d e p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e n o s
a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o e m c o m p a r a ç ã o c o m o d o s
P A D s d e é p o c a s p a s s a d a s . C o m o i n d i q u e i n o i n í c i o d o c a p í t u l o
( s e ç ã o 2 . 1 ) , a l i m i t a d a c a p a c i d a d e fiscal e a f a l t a d e p o d e r r e g u -
l a d o r d o E s t a d o r e s t r i n g i r a m s e r i a m e n t e a e x t e n s ã o d a s o u t r a s
p o l í t i c a s I C T q u e n ã o a t a r i f á r i a n o s P A D s d o s p r i m e i r o s t e m p o s .
O s g o v e r n o s d o s p a í s e s h o j e e m d e s e n v o l v i m e n t o t e n d e m a
107 O s doze países e m ques tão são Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca,
Espanha, Estados Unidos , França, Holanda, Itália, Reino Unido, Suécia e
Suíça.
117
Ho-Joon Chang
a p l i c a r u m a g a m a m a i s a m p l a d e i n s t r u m e n t o s p o l í t i c o s n a p r o -
m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e , s e b e m q u e a l g u n s d e s s e s i n s t r u -
m e n t o s f o r a m b a n i d o s p e l a O M C ( p o r e x e m p l o , o s s u b s í d i o s à
e x p o r t a ç ã o , a n ã o s e r p a r a o s p a í s e s m a i s p o b r e s ) . 1 0 8
E s s e a r g u m e n t o , c o n t u d o , é a l t a m e n t e e n g a n o s o n u m a s p e c -
t o d e s u m a i m p o r t â n c i a . O p r o b l e m a é q u e , h o j e , a d e f a s a g e m
d e p r o d u t i v i d a d e e n t r e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o e o s d e -
s e n v o l v i d o s é m u i t o m a i o r d o q u e a e x i s t e n t e e n t r e o s P A D s m a i s
e m e n o s d e s e n v o l v i d o s d e o u t r o r a . I s s o q u e r d i z e r q u e o s a t u a i s
p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o p r e c i s a m i m p o r n í v e i s t a r i f á r i o s
m u i t o m a i s e l e v a d o s q u e o s a p l i c a d o s p e l a s n a ç õ e s i n d u s t r i a l i -
z a d a s , n o p a s s a d o , s e q u i s e r e m o f e r e c e r à s s u a s i n d ú s t r i a s o
m e s m o g r a u d e p r o t e ç ã o d e q u e a n t i g a m e n t e g o z a r a m a s i n d ú s -
t r i a s d o s P A D s . 1 0 9 E m o u t r o s p a l a v r a s , d i a n t e d a d e f a s a g e m m u i -
t o m a i o r h o j e e n f r e n t a d a p e l o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , s e
q u i s e r e m o b t e r o s m e s m o s e f e i t o s , e l e s t ê m d e p r a t i c a r t a r i f a s
m u i t o m a i s e l e v a d a s d o q u e a s o u t r o r a p r a t i c a d a s p e l o s P A D s .
A n t e s d e d e m o n s t r a r i s s o , d e v e m o s a d m i t i r q u e n ã o é f á c i l
m e n s u r a r a s d e f a s a g e n s i n t e r n a c i o n a i s d e p r o d u t i v i d a d e . A s c i -
f r a s d a r e n d a per capita s ã o ó b v i a s , e m b o r a i m p r e c i s a s , a p r o x i -
m a ç õ e s , m a s v a l e a p e n a d i s c u t i r s e c o n v é m u s a r r e n d a s o r ç a d a s
e m d ó l a r e s c o r r e n t e s o u e m t e r m o s d e p a r i d a d e d e p o d e r a q u i s i -
t i v o ( P P A ) . A r e n d a c a l c u l a d a e m d ó l a r e s c o r r e n t e s r e f l e t e m e -
l h o r a d e f a s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e n o s e t o r c o m e r c i a l i z á v e l , o
q u e é m a i s r e l e v a n t e n a d e t e r m i n a ç ã o d o n í v e l d a s t a r i f a s . M a s
e s t á s u j e i t a à s e x c e n t r i c i d a d e s d a s flutuações c a m b i a i s , q u e p o -
108 Para uma avaliação das restrições adicionais impostas pelo acordo da O M C
à opção política d o s países e m desenvolv imento , ver Akyuz et al. (1998) ;
A m s d e n (2000) ; Chang 8í Cheema (2002) .
109 Note - se que, até a Segunda Guerra Mundial, virtualmente n e n h u m dos
atuais países e m desenvo lv imento t inha autonomia de política comercial,
e m razão de seu status colonial ou de tratados desiguais. D e m o d o que não
tem sent ido discuti- los no m e s m o nível dos países e m desenvo lv imento
de hoje. Para outros detalhes, ver seção 2.3.2.
118
Chutando a escada
d e m n ã o t e r n a d a a v e r c o m o s d i f e r e n c i a i s d e p r o d u t i v i d a d e . A s
c i f r a s d a r e n d a e m t e r m o s d e P P A r e f l e t e m m e l h o r a p r o d u t i v i -
d a d e g e r a l d o p a í s , m a s g e r a l m e n t e t e n d e m a s u b e s t i m a r - e
m u i t o - o s d i f e r e n c i a i s d e p r q d u t i v i d a d e n o s e t o r c o m e r c i a l i z á v e l .
N o q u e s e s e g u e , a d o t e i c i f r a s d e r e n d a e m t e r m o s d e P P A , e m
p a r t e , p o r q u e o f e r e c e m u m a m e l h o r a v a l i a ç ã o d a p r o d u t i v i d a d e
g e r a l d e u m a e c o n o m i a e , e m p a r t e , p o r q u e s ã o a d o t a d a s p e l a
m e l h o r e s t i m a t i v a h i s t ó r i c a d a r e n d a d o s P D A s d i s p o n í v e l , a d e
M a d d i s o n ( 1 9 9 5 ) .
D e a c o r d o c o m a e s t i m a t i v a d e M a d d i s o n , n o s é c u l o X I X , a
p r o p o r ç ã o d a r e n d a per capita, e m t e r m o s d e P P A , e n t r e o s P A D s
m a i s p o b r e s ( d i g a m o s , o J a p ã o e a F i n l â n d i a ) e o s m a i s r i c o s ( p o r
e x e m p l o , a H o l a n d a e o R e i n o U n i d o ) e r a a p r o x i m a d a m e n t e d e
2 o u 4 p a r a l . " ° E m p a r t e a l g u m a e r a t ã o g r a n d e q u a n t o a a t u a l
d e f a s a g e m e n t r e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o e o s d e s e n v o l v i -
d o s . D a d o s r e c e n t e s d a website d o B a n c o M u n d i a l m o s t r a m q u e ,
e m 1 9 9 9 , a d i f e r e n ç a d a r e n d a per capita, e m t e r m o s d e P P A , e n -
t r e o s p a í s e s m a i s d e s e n v o l v i d o s ( p o r e x e m p l o , S u í ç a , J a p ã o ,
E s t a d o s U n i d o s ) e o s m e n o s d e s e n v o l v i d o s ( p o r e x e m p l o ,
E t i ó p i a , M a l á u i , T a n z â n i a ) e s t á p r ó x i m a d e 5 0 o u 6 0 p a r a 1 . 1 U
110 Por exemplo , a renda per capita do Japão e da Finlândia e m 1820, calculada
e m dólares de 1990, era de U S $ 7 0 4 e U S $ 7 5 9 respeccivamente, ao passo
que a do Reino Unido e a da Holanda equivaliam a U S $ 1 . 7 5 6 e US$1 .561
respectivamente: uma razão de m e n o s que 2 ,5 para um. Em 1913, a defa-
sagem entre o Japão (US$1 .334) ou Portugal ( U S $ 1 . 3 5 4 ) e o Reino U n i d o
(US$5 ,032) ou o s Estados U n i d o s (US$5 ,505) elevava-se a uma razão de
cerca de quatro para um. Para mais deta lhes da est imativa da renda histó-
rica de Maddison, ver a Tabela 3.7 no Capítulo 3 do presente vo lume.
111 Em termos de paridade de poder aquisit ivo (em dólares de 1990) , a renda
per capita dos Estados Unidos , da Suíça e do Japão era de U S $ 3 1 . 9 1 0 ,
U S $ 2 8 . 7 6 0 e U S $ 2 5 . 1 7 0 respectivamente, ao passo q u e a da Tanzânia e a
d o Maláui era de U S $ 5 0 0 e U S $ 5 7 0 respectivamente. Em termos de dóla-
res correntes, a defasagem na região é de 100 ou 4 0 0 para um. Em dólares
correntes, a renda per capita era de U S $ 3 8 . 3 8 0 na Suíça, de U S $ 3 2 . 0 3 0 no
Japão e d e U S $ 3 1 . 9 1 0 nos Estados Unidos, mas não passava de U S $ 1 0 0 na
Etiópia, U S $ 1 8 0 no Maláui e U S $ 2 6 0 na Tanzânia.
119
Ho-Joon Chang
O s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e n í v e l m é d i o , c o m o a N i c a r á -
g u a ( U S $ 2 . 0 6 0 ) , a í n d i a ( U S $ 2 . 2 3 0 ) e o Z i m b á b u e ( U S $ 2 . 6 9 0 )
t ê m d e l u t a r c o m u m a d e f a s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e n a c a s a d o s
1 0 o u 1 5 p a r a 1 . M e s m o n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o b a s -
t a n t e a v a n ç a d o s , c o m o o B r a s i l ( U S $ 6 . 8 4 0 ) o u a C o l ô m b i a
( U S $ 5 . 5 8 0 ) , a d e f a s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e c o m a s p r i n c i p a i s
n a ç õ e s i n d u s t r i a l i z a d a s é d e c e r c a d e 5 p a r a 1 .
N o final d o s é c u l o X I X , q u a n d o o s E s t a d o s U n i d o s o f e r e c i a m
u m a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a m é d i a d e m a i s d e 4 0 % à i n d ú s t r i a n a c i o -
n a l , s u a r e n d a per capita, e m t e r m o s d e P P A , j á c o r r e s p o n d i a a c e r c a
d e % d a b r i t â n i c a ( U S $ 2 . 5 9 9 versus U S $ 3 . 5 1 1 e m 1 8 7 5 ) ( M a d d i s o n ,
1 9 9 5 ) . E i s s o n u m a é p o c a e m q u e a " p r o t e ç ã o n a t u r a l " d a d i s -
t â n c i a , q u e f o i p a r t i c u l a r m e n t e i m p o r t a n t e p a r a o p a í s , e r a m u i -
t o m a i o r d o q u e h o j e , c o n f o r m e d e m o n s t r a m o s n ú m e r o s d o
B a n c o M u n d i a l c i t a d o s ( W o r l d B a n k , 1 9 9 1 ; c f . t a m b é m M a d d i s o n ,
1 9 9 5 ) . E m c o m p a r a ç ã o , a t a r i f a m é d i a p o n d e r a d a p e l o c o m é r c i o
e x t e r i o r (trade-weighted) d e 7 1 % , p r a t i c a d a p e l a í n d i a a t é p o u c o
a n t e s d o a c o r d o d a O M C - a p e s a r d o f a t o d e s u a r e n d a per capita,
e m t e r m o s d e P D C , c o r r e s p o n d e r a p r o x i m a d a m e n t e a a p e n a s 1 /
1 5 d a n o r t e - a m e r i c a n a - , t o r n a o p a í s u m v e r d a d e i r o c a m p e ã o
d o l i v r e - c o m é r c i o . A c a t a n d o o a c o r d o d a O M C , a í n d i a r e d u z i u
p a r a 3 2 % a m é d i a d e s u a s t a r i f a s trade-weighted, n í v e l a b a i x o d o
q u a l o í n d i c e t a r i f á r i o m é d i o d o s E s t a d o s U n i d o s j a m a i s c h e g o u
e n t r e o fim d a G u e r r a d e S e c e s s ã o e a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l .
T o m a n d o u m e x e m p l o m e n o s e x t r e m o , e m 1 8 7 5 , a m é d i a
t a r i f á r i a d a D i n a m a r c a g i r a v a e m t o r n o d e 1 5 % - 2 0 % , s e n d o a
s u a r e n d a per capita l i g e i r a m e n t e i n f e r i o r a 6 0 % d a b r i t â n i c a
( U S $ 2 . 0 3 1 versus U S $ 3 . 5 1 1 ) . D e p o i s d e firmar o a c o r d o d a O M C ,
o B r a s i l b a i x o u s u a t a r i f a trade-eighted m é d i a d e 4 1 % p a r a 2 7 % ,
n í v e l n ã o m u i t o a c i m a d o d i n a m a r q u ê s , m a s a s u a r e n d a per capita,
e m t e r m o s d e P D C , m a l c h e g a a 2 0 % d a d o s E s t a d o s U n i d o s
( U S $ 6 . 8 4 0 versus U S $ 3 1 . 9 1 0 ) . 1 1 2
112 Ver Maddison (1995) e página d o Banco Mundial (World Bank) na internet.
120
Chutando a escada
D i a n t e d a d e f a s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e , o s n í v e i s d e p r o t e -
ç ã o r e l a t i v a m e n t e e l e v a d o s , q u e p r e v a l e c e r a m n o s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o a t é a d é c a d a d e 1 9 8 0 , n a d a t ê m d e e x c e s s i v o s
a j u l g a r p e l o s p a d r õ e s h i s t ó r i c o s d o s P D A s . E c o m o s n í v e i s s u b s -
t a n c i a l m e n t e i n f e r i o r e s q u e p a s s a r a m a p r e v a l e c e r d e p o i s d e d u a s
d é c a d a s d e e x t e n s i v a l i b e r a l i z a ç ã o d o c o m é r c i o n e s s e s p a í s e s ,
p o d e - s e a i n d a d i z e r q u e o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o s ã o ,
d e v e r a s , m e n o s p r o t e c i o n i s t a s d o q u e e r a m o s P D A s .
121
J
3 Instituições e desenvolvimento econômico: a
"boa governança" na perspectiva histórica
3.1 Introdução
R e c e n t e m e n t e , a p r o m o ç ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o -
n a l e m n o m e d a " b o a g o v e r n a n ç a " o c u p o u o c e n t r o d o s d e b a t e s
s o b r e p o l í t i c a s d e d e s e n v o l v i m e n t o . F a z m a i s o u m e n o s d e z a n o s
q u e o establishment i n t e r n a c i o n a l d a p o l í t i c a d e d e s e n v o l v i m e n -
t o ( d o r a v a n t e E I P D ) f o i o b r i g a d o a r e c o n h e c e r a s l i m i t a ç õ e s d a
ê n f a s e a n t e r i o r m e n t e d a d a a o " c h e g a r a o p r e ç o c e r t o " p o r m e i o
d e " b o a s p o l í t i c a s " . T e v e d e a c e i t a r a i m p o r t â n c i a d a e s t r u t u r a
i n s t i t u c i o n a l q u e s u s t e n t a o s i s t e m a d e p r e ç o s . 1 S o b r e t u d o d e -
p o i s d a c r i s e a s i á t i c a , g e r a l m e n t e i n t e r p r e t a d a c o m o c o n s e q ü ê n -
c i a d e u m a e s t r u t u r a i n s t i t u c i o n a l d e f i c i e n t e , o E I P D t r a n s f e r i u
a ê n f a s e p a r a o " c h e g a r à s i n s t i t u i ç õ e s c e r t a s " e a d e r i u a o q u e
K a p u r & W e b b ( 2 0 0 0 ) d e n o m i n a m c o n d i c i o n a l i d a d e s " l i g a d a s
à g o v e r n a n ç a " .
1 World Bank (2002) é o e x e m p l o mais recente.
123
Ho-Joon Chang
H o j e , e s t ã o n a o f e n s i v a o s q u e a c r e d i t a m q u e t o d o s o s p a í -
s e s d e v e m a d o t a r u m c o n j u n t o d e " i n s t i t u i ç õ e s b o a s " ( c o i s a q u e ,
i n f e l i z m e n t e , q u a s e s e m p r e s i g n i f i c a c o p i a r a s n o r t e - a m e r i c a n a s ) ,
o u t o r g a n d o - s e a o s p a í s e s p o b r e s u m p r a z o m í n i m o d e t r a n s i ç ã o
( c i n c o - d e z a n o s ) : o s m e l h o r e s e x e m p l o s s ã o o s d i v e r s o s a c o r d o s
n a O M C . P a r a a p o i a r e s s e t i p o d e a r g u m e n t a ç ã o , v e m s e a v o l u -
m a n d o r a p i d a m e n t e u m a l i t e r a t u r a - p r o d u z i d a p r i n c i p a l m e n t e
p e l o B a n c o M u n d i a l e s e u s a s s o c i a d o s - e m p e n h a d a e m e s t a b e -
l e c e r u m a c o r r e l a ç ã o e s t a t í s t i c a , c o m a s u p o s t a c a u s a l i d a d e q u e
v a i d o a n t e r i o r a o p o s t e r i o r . 2
E x a t a m e n t e q u a i s i n s t i t u i ç õ e s h ã o d e e n t r a r n o p a c o t e d a
" b o a g o v e r n a n ç a " é c o i s a q u e v a r i a d e u m a r e c o m e n d a ç ã o p a r a
o u t r a , m e s m o p o r q u e a i n d a n ã o s e c o n s e g u i u e n t e n d e r a r e l a ç ã o
e n t r e d e t e r m i n a d a s i n s t i t u i ç õ e s e o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i -
c o . E m t o d o c a s o , e s s e p a c o t e d e " i n s t i t u i ç õ e s b o a s " g e r a l m e n t e
i n c l u i a d e m o c r a c i a , u m a b u r o c r a c i a e u m J u d i c i á r i o l i m p o s e
e f i c i e n t e s ; a f o r t e p r o t e ç ã o a o d i r e i t o d e p r o p r i e d a d e ( p r i v a d a ) ,
i n c l u s i v e d e p r o p r i e d a d e i n t e l e c t u a l ; b o a s i n s t i t u i ç õ e s d e g o v e r -
n a n ç a e m p r e s a r i a l , s o b r e t u d o a s e x i g ê n c i a s d e d i v u l g a ç ã o d e i n -
f o r m a ç ã o e a L e i d e F a l ê n c i a ; e i n s t i t u i ç õ e s f i n a n c e i r a s b e m d e -
s e n v o l v i d a s . M e n o s f r e q ü e n t e m e n t e m e n c i o n a d o s , m a s n e m p o r
i s s o m e n o s i m p o r t a n t e s , s ã o u m b o m s i s t e m a f i n a n c e i r o p ú -
b l i c o e b o a s i n s t i t u i ç õ e s p r e v i d e n c i á r i a s e t r a b a l h i s t a s c a p a z e s
d e o f e r e c e r " r e d e s d e a m p a r o " e p r o t e g e r o s d i r e i t o s d o t r a b a -
l h a d o r ( K a u f m a n e t a l . , 1 9 9 9 ; A r o n , 2 0 0 0 ; L a P o r t a e t a l . , 1 9 9 9 ;
R o d r i c k , 1 9 9 9 . ) .
O s c r í t i c o s a r g u m e n t a m q u e , e m b o r a a s i n s t i t u i ç õ e s f i n a n -
c e i r a s i n t e r n a c i o n a i s ( I F I s ) n ã o t e n h a m a u t o r i d a d e p a r a i n t e r v i r
2 Para a revisão d e s s e s es tudos , ver Aron (2000) . As variáveis institucionais
são sempre representadas por inúmeros "índices" auferidos por empresas
de consul tor ia e inst i tu ições de pesquisa baseadas e m dados levantados
entre especial istas OÜ empresários (para uma discussão detalhada sobre esses
indicadores, ver Kaufmann et al., 1999) .
124
Chutando a escada
n a m a i o r i a d e s s a s q u e s t õ e s d e " g o v e r n a n ç a " ( K a p u r & W e b b
2 0 0 0 ) , a s i n s t i t u i ç õ e s d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s p o d e m s e r e x -
c e s s i v a m e n t e e x i g e n t e s c o m o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o e m
v i r t u d e d e s u a s d e m a n d a s financeiras e d e r e c u r s o s h u m a n o s .
C e r t o s c r í t i c o s t a m b é m a r g u m e n t a m q u e m u i t a s d e s s a s i n s t i t u i -
ç õ e s p o d e m c o l i d i r c o m a s n o r m a s s o c i a i s e o s v a l o r e s c u l t u r a i s
d e a l g u m a s n a ç õ e s . M u i t o s e n f a t i z a m a d i f i c u l d a d e d o t r a n s p l a n t e
i n s t i t u c i o n a l e d e s a c o n s e l h a m a t e n t a t i v a d e i m p o r u m p a d r ã o
i n s t i t u c i o n a l c o m u m a p a í s e s c o m s i t u a ç õ e s d i f e r e n t e s .
E s s e s c r í t i c o s t ê m m u i t a r a z ã o , m a s s e m s a b e r q u a i s s ã o a s
i n s t i t u i ç õ e s n e c e s s á r i a s e / o u v i á v e i s e m d e t e r m i n a d a s c o n d i ç õ e s ,
e l e s c o r r e m o r i s c o d e s i m p l e s m e n t e j u s t i f i c a r o status quo i n s t i -
t u c i o n a l d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , s e j a e l e q u a l f o r . N e s -
s e c a s o , q u a l é a a l t e r n a t i v a ?
U m a a l t e r n a t i v a ó b v i a c o n s i s t e e m d e s c o b r i r d i r e t a m e n t e
q u a i s d e s s a s i n s t i t u i ç õ e s " d a m e l h o r p r á t i c a " s ã o a d e q u a d a s a
c a d a p a í s e m d e s e n v o l v i m e n t o e m p a r t i c u l a r , t r a n s p l a n t a n d o - a s
e o b s e r v a n d o c o m o s e c o m p o r t a m . N o e n t a n t o , c o m o n o s e n s i -
n a m a s f a l h a s d o a j u s t e e s t r u t u r a l e m m u i t o s p a í s e s e m d e s e n -
v o l v i m e n t o e a t r a n s i ç ã o e m m u i t a s d a s a n t i g a s e c o n o m i a s c o -
m u n i s t a s , i s s o n e m s e m p r e d á c e r t o e p o d e s e r m u i t o c u s t o s o .
A o u t r a o p ç ã o s e r i a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o a g u a r d a -
r e m a e v o l u ç ã o n a t u r a l d a s i n s t i t u i ç õ e s . P o d e - s e a r g u m e n t a r q u e
a m e l h o r m a n e i r a d e o b t e r i n s t i t u i ç õ e s a d e q u a d a s à s i t u a ç ã o l o -
c a l é d e i x a r q u e e l a s e v o l u a m n a t u r a l m e n t e , c o m o a c o n t e c e u n o s
p a í s e s a t u a l m e n t e d e s e n v o l v i d o s ( P A D s ) q u a n d o e s t a v a m e m
p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o . M a s e s s a e v o l u ç ã o e s p o n t â n e a
p o d e d e m o r a r . A l é m d i s s o , d a d a a n a t u r e z a d o p r o c e s s o e v o l u -
c i o n á r i o , n i n g u é m g a r a n t e q u e t a l a b o r d a g e m h á d e r e s u l t a r n a s
m e l h o r e s i n s t i t u i ç õ e s p o s s í v e i s , m e s m o q u a n d o v i s t a s n a p e r s -
p e c t i v a e s p e c í f i c a d a s n e c e s s i d a d e s n a c i o n a i s .
P o i s b e m , i s s o a p o n t a p a r a a t e r c e i r a r o t a a l t e r n a t i v a - a m i -
n h a p r e f e r i d a - , q u e c o n s i s t e e m a p r e n d e r c o m a h i s t ó r i a . A s -
s i m c o m o , n o c a p i t u l o a n t e r i o r , a n a l i s a m o s a q u e s t ã o d a s " p o l í -
125
Ho-Joon Chang
t i c a s b o a s " a p a r t i r d e u m a p e r s p e c t i v a h i s t ó r i c a , p o d e m o s e d e -
v e m o s t i r a r l i ç õ e s d o e s t a d o h i s t ó r i c o - e m o p o s i ç ã o a o a t u a l -
d o s P A D s n a á r e a d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l . D e s s e m o d o ,
o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o p o d e m a p r e n d e r c o m a s e x p e r i ê n -
c i a s d a q u e l e s s e m t e r d e p a g a r o c u s t o d o d e s e n v o l v i m e n t o d e
i n s t i t u i ç õ e s n o v a s ( u m a d a s p o u c a s v a n t a g e n s d e s e r " r e t a r d a -
t á r i o " ) . I s s o é i m p o r t a n t e p o r q u e , u m a v e z c o n s o l i d a d a s , a s i n s -
t i t u i ç õ e s p o d e m s e r m a i s d i f í c e i s d e m u d a r d o q u e a s p o l í t i c a s .
T a m b é m a j u d a r á o s d o a d o r e s e m p e n h a d o s e m e s t i m u l a r a a d o -
ç ã o d e d e t e r m i n a d a s i n s t i t u i ç õ e s p e l o s r e c e p t o r e s d a s u a a j u d a
f i n a n c e i r a a d e c i d i r s e o a r g u m e n t o " a i n d a n ã o e s t a m o s p r e p a -
r a d o s " , a p r e s e n t a d o p o r a l g u n s g o v e r n o s d o s p a í s e s r e c e p t o r e s ,
é s e n s a t o o u n ã o .
C o m o o b s e r v e i n o C a p í t u l o 1, a p e s a r d a ó b v i a r e l e v â n c i a d a
a b o r d a g e m h i s t ó r i c a n a c o m p r e e n s ã o d o s p r o b l e m a s d o d e s e n -
v o l v i m e n t o n a n o s s a é p o c a , p o u q u í s s i m a s o b r a s a t ê m a d o t a d o .
T a l a b e r r a ç ã o é a i n d a m a i s g r a v e n a á r e a d o d e s e n v o l v i m e n t o
i n s t i t u c i o n a l . 3 O p r e s e n t e c a p í t u l o é u m a t e n t a t i v a d e p r e e n c h e r
e s s a i m p o r t a n t e l a c u n a .
N a s e ç ã o 3 . 2 , e x a m i n o c o m o a s v á r i a s i n s t i t u i ç õ e s c o m u m e n -
t e e n c a r a d a s c o m o c o m p o n e n t e s e s s e n c i a i s d a e s t r u t u r a d a " b o a
g o v e r n a n ç a " e v o l u í r a m n o s P A D s q u a n d o e s t e s e r a m p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o , p r i n c i p a l m e n t e e n t r e o c o m e ç o d o s é c u l o X I X
e o d o X X . I n v e s t i g o s e i s a m p l a s á r e a s - a d e m o c r a c i a ( s e ç ã o
3 . 2 . 1 ) , a b u r o c r a c i a e o J u d i c i á r i o ( s e ç ã o 3 . 2 . 2 ) , o s d i r e i t o s d e
p r o p r i e d a d e ( s e ç ã o 3 . 2 . 3 ) , a g o v e r n a n ç a e m p r e s a r i a l ( s e ç ã o
3 . 2 . 4 ) , a s i n s t i t u i ç õ e s f i n a n c e i r a s p r i v a d a s e p ú b l i c a s ( s e ç ã o 3 . 2 . 5 )
e a s i n s t i t u i ç õ e s p r e v i d e n c i á r i a s e t r a b a l h i s t a s ( s e ç ã o 3 . 2 . 6 ) .
N a s e ç ã o 3 . 3 , d i s c u t o c o m o o s d e s e n v o l v i m e n t o s i n s t i t u c i o -
n a i s a l c a n ç a d o s p e l o s P A D s n o p a s s a d o s e c o m p a r a m c o m a s d o s
3 Crafts (2000) é uma exceção notável, embora s ó trate da experiência d o
Reino U n i d o e se concentre nas instir-uições de governança financeira e
empresarial.
126
Chutando a escada
a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o e m n í v e i s s e m e l h a n t e s d e
d e s e n v o l v i m e n t o . A p r i m e i r a s u b s e ç ã o ( 3 . 3 . 2 ) m o s t r a o s P A D s
n o p r o c e s s o d e e v o l u ç ã o i n s t i t u c i o n a l e m é p o c a s a n t e r i o r e s , o f e -
r e c e n d o t r ê s " i n s t a n t â n e o s , ^ ( 1 8 2 0 , 1 8 7 5 e 1 9 1 3 ) . A s e ç ã o 3 . 3 . 2
d i s c u t e c o m o f o i " l o n g o e s i n u o s o " o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n -
t o i n s t i t u c i o n a l n o s P A D s . A s e ç ã o 3 . 3 . 3 c o m p a r a e s s e n í v e l d e
p r o g r e s s o n o p a s s a d o c o m o d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e
h o j e e m o s t r a q u e , e m e s t á g i o s c o m p a r á v e i s , e s t e s n a v e r d a d e
t ê m n í v e i s m u i t o s u p e r i o r e s d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l
a o s a l c a n ç a d o s p e l o s P A D s .
3.2 A história do desenvolvimento institucional nos países desenvolvidos
3.2.1 A democracia
H á u m a p o l ê m i c a p a r t i c u l a r m e n t e a c a l o r a d a s o b r e a r e l a ç ã o
e n t r e d e m o c r a c i a e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o . 4 N o i n í c i o d o
p e r í o d o d o p ó s - g u e r r a , e r a c o m u m a l e g a r q u e o s p a í s e s e m d e -
s e n v o l v i m e n t o n ã o p o d i a m s e d a r a o l u x o d e s u s t e n t a r a s " c a r í s -
s i m a s " i n s t i t u i ç õ e s d e m o c r á t i c a s . H o j e , a v i s ã o p r e d o m i n a n t e n o
E I P D é q u e a d e m o c r a c i a a j u d a o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o e ,
p o r t a n t o , d e v e s e r p r o m o v i d a c o m o u m r e q u i s i t o i n d i s p e n s á v e l . 5
N o e n t a n t o , o u t r o s a s s i n a l a m q u e a d e m o c r a c i a é m a i s u m r e -
4 Bardhan (1993) é uma revisão concisa; Rueschmeyer et al. (1992) o ferecem
u m a revisão abrangente; ver também Przeworski & Limongi (1993) .
5 M e s m o Rodrik (1999b) , que é conhec ido por expor a fraqueza intelectual
do EIPD, concorda c o m essa ortodoxia e chega até a argumentar que, s e n d o
a "meta-instituição" que ajuda a edificar inst i tuições melhores , a democra-
cia é a única "condicionalidade institucional" adequada que as IFIs p o d e m
vincular à sua assistência financeira.
127
Ho-Joon Chang
s u l t a d o q u e u m a p r e c o n d i ç ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o e t a m p o u c o
é u m a v a r i á v e l q u e s e p o s s a m a n i p u l a r , a c h e m o s o u n ã o q u e e l a
c o n t r i b u i p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o .
A q u i n ã o s e f a z n e n h u m a t e n t a t i v a d e r e s o l v e r e s s a d i f í c i l e
p r o l o n g a d a p o l ê m i c a . M a s , n e s s e a s p e c t o , a e x p e r i ê n c i a h i s t ó r i -
c a d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s c o n t a - n o s u m a c o i s a i n t e r e s s a n t e ,
c a p a z d e l e v a r o l e i t o r a p e n s a r d u a s v e z e s a n t e s d e a c a t a r a o r t o -
d o x i a c o r r e n t e , s e g u n d o a q u a l a d e m o c r a c i a é u m a c o n d i ç ã o
p r é v i a d o d e s e n v o l v i m e n t o .
Q u a n d o f o i i n s t i t u í d o n o s P A D s , o s u f r á g i o f i c o u r e s t r i t o a
u m a p e q u e n í s s i m a m i n o r i a d e p r o p r i e t á r i o s d o s e x o m a s c u l i n o
( g e r a l m e n t e m a i o r e s d e t r i n t a a n o s ) , m u i t a s v e z e s c o m u m n ú -
m e r o d e s i g u a l d e v o t o s , c o n f o r m e u m a e s c a l a b a s e a d a n o p a t r i -
m ô n i o , n o n í v e l d e i n s t r u ç ã o o u n a i d a d e .
P o r e x e m p l o , n a F r a n ç a , e n t r e 1 8 1 5 e 1 8 3 0 , s ó p o d i a m v o t a r
o s h o m e n s c o m m a i s d e t r i n t a a n o s q u e p a g a s s e m p e l o m e n o s
t r e z e n t o s f r a n c o s e m i m p o s t o s d i r e t o s , o q u e s i g n i f i c a v a q u e
a p e n a s o i t e n t a - c e m m i l p e s s o a s ( i s t o é , 0 , 2 5 % - 0 , 3 % d e u m a
p o p u l a ç ã o d e 3 2 m i l h õ e s ) i a m à s u r n a s . E n t r e 1 8 3 0 e 1 8 4 8 , r e l a -
x a r a m - s e u m p o u c o a s e x i g ê n c i a s p a r a o d i r e i t o e l e i t o r a l , p o r é m
n ã o m a i s d o q u e 0 , 6 % d o p o v o f r a n c ê s v o t a v a ( K e n t , 1 9 3 9 ) . N a
I n g l a t e r r a a n t e r i o r a o R e f o r m A c t d e 1 8 3 2 , q u e f o i o d i v i s o r d e
á g u a s n a e x t e n s ã o d o s u f r á g i o n o p a í s , o s o b s e r v a d o r e s c o n t e m -
p o r â n e o s e r a m u n â n i m e s e m d i z e r q u e o s l a t i f u n d i á r i o s d e c i d i a m
e m 3 9 d e q u a r e n t a e l e i ç õ e s d i s t r i t a i s p o r c a u s a d a i n f l u ê n c i a q u e
t i n h a m s o b r e o s a r r e n d a t á r i o s , d o s u b o r n o e d a p a t r o n a g e m
( D a u n t o n , 1 9 9 5 , p . 4 7 7 - 8 ) . M e s m o d e p o i s d e s s a l e i , o s u f r á g i o
s e a m p l i o u a p e n a s d e 1 4 % p a r a 1 8 % d o s h o m e n s , e m p a r t e p o r -
q u e m u i t o s a r t e s ã o s e o p e r á r i o s s e m o u c o m p e q u e n a p r o p r i e -
d a d e f o r a m e l i m i n a d o s e m c o n s e q ü ê n c i a d a l e i q u e e s t a b e l e c e u
u m v í n c u l o m a i s e s t r e i t o e n t r e p a t r i m ô n i o e d i r e i t o d e v o t o . N a
I t á l i a , m e s m o d e p o i s d e 1 8 3 2 , q u a n d o s e r e d u z i u a i d a d e d o e l e i -
t o r p a r a 2 1 a n o s , a s s i m c o m o o s i m p o s t o . s a s e r e m p a g o s , n ã o
m a i s q u e d o i s m i l h õ e s d e h o m e n s ( o e q u i v a l e n t e a 7 % d a p o p u -
128
Chutando a escada
l a ç ã o ) e s t a v a m h a b i l i t a d o s p a r a v o t a r , g r a ç a s à e x i g ê n c i a m a i s
b r a n d a , p o r é m a i n d a e m v i g o r , d e s e r c o n t r i b u i n t e e a l f a b e t i z a -
d o ( C l a r k , 1 9 9 6 , p . 6 4 ) .
N ã o f o i s e n ã o e m 1 8 4 8 , i O a n o e m q u e a F r a n ç a i n s t i t u i u o
s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o , q u e c o m e ç a r a m a a p a r e c e r f o r m a s
a i n d a m u i t o l i m i t a d a s d e d e m o c r a c i a n o s P A D s . C o m o m o s t r a a
T a b e l a 3 . 1 , a m a i o r p a r t e d e s s e s p a í s e s i n t r o d u z i u o s u f r á g i o
u n i v e r s a l m a s c u l i n o e n t r e a m e t a d e d o s é c u l o X I X e a s d u a s p r i -
m e i r a s d é c a d a s d o X X . N o e n t a n t o , m e s m o e s s e p r o c e s s o n ã o
ficou i s e n t o d e r e c u o s . P o r e x e m p l o , n o fim d o s é c u l o X I X , q u a n d o
a v i t ó r i a e l e i t o r a l d o P a r t i d o S o c i a l - D e m o c r a t a s e t o r n o u u m a
p o s s i b i l i d a d e , p e l o m e n o s n a s e l e i ç õ e s l o c a i s , a S a x ô n i a n ã o h e -
s i t o u e m a b a n d o n a r o s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o , a n t e r i o r m e n -
t e a d o t a d o , e p a s s a r p a r a o s i s t e m a e l e i t o r a l d e t r ê s c l a s s e s , a o
e s t i l o p r u s s i a n o ( q u e a p r ó p r i a P r ú s s i a u t i l i z o u d e 1 8 4 9 a 1 9 1 8 )
( R i t t e r , 1 9 9 0 ; K r e u z e r , 1 9 9 6 ) .
N e s s e s i s t e m a , c a d a u m a d a s t r ê s c l a s s e s ( d i s t r i b u í d a s s e -
g u n d o a r e n d a ) e l e g i a o m e s m o n ú m e r o d e r e p r e s e n t a n t e s n o
P a r l a m e n t o , o q u e s i g n i f i c a v a q u e a s d u a s s u p e r i o r e s ( q u e c o r -
r e s p o n d i a m , r e s p e c t i v a m e n t e , a 3 % - 5 % e a 1 0 % - 1 5 % d a p o p u -
l a ç ã o ) s e m p r e v e n c i a m a m a i s p o b r e n a s u r n a s . E m 1 9 0 9 , a
S a x ô n i a s e a f a s t o u a i n d a m a i s d a d e m o c r a c i a a o a t r i b u i r d e u m a
q u a t r o v o t o s a o s e l e i t o r e s c o m m a i s r e n d a e status. P o r e x e m p l o ,
o s g r a n d e s p r o p r i e t á r i o s t i n h a m t r ê s v o t o s a d i c i o n a i s ; a s p e s s o a s
i n s t r u í d a s e m a i o r e s d e c i n q ü e n t a a n o s t a m b é m e r a m b e n e f i c i a -
d a s c o m v o t o s e x t r a s .
N o s E s t a d o s U n i d o s , a p a r t i r d e 1 8 7 0 , p e r m i t i u - s e q u e o s
h o m e n s n e g r o s v o t a s s e m , j á q u e a Q u i n t a E m e n d a à C o n s t i -
t u i ç ã o p r o i b i u o s E s t a d o s d e n e g a r e m e s s e d i r e i t o a q u e m q u e r
q u e f o s s e " p o r c o n t a d a r a ç a , d a c o r o u d a a n t e r i o r c o n d i ç ã o s e r -
v i l " . P o s t e r i o r m e n t e , n o e n t a n t o , o s E s t a d o s d o S u l v o l t a r a m a
r e t i r a r - l h e s o d i r e i t o d e v o t o e n t r e 1 8 9 0 ( M i s s i s s i p i ) e 1 9 0 8
( G e ó r g i a ) . N ã o p o d e n d o t o m a r m e d i d a s . a b e r t a m e n t e r a c i s t a s ,
a d o t a r a m m é t o d o s c o m o o s i m p o s t o s e l e i t o r a i s e a s e x i g ê n c i a s
129
Ho-Joon Chang
T a b e l a 3 . 1 - I n s t i t u i ç ã o d a d e m o c r a c i a n o s P A D s
País S u f r á g i o u n i v e r s a l S u f r á g i o
m a s c u l i n o u n i v e r s a l
A l e m a n h a 1 8 4 9 2 1 9 4 6
A u s t r á l i a 1 9 0 3 ' 1 9 6 2
Á u s t r i a 1 9 0 7 1 9 1 8
B é l g i c a 1 9 1 9 1 9 4 8
C a n a d á 1 9 2 0 2 1 9 7 0
D i n a m a r c a 1 8 4 9 1 9 1 5
E s p a n h a n. d . 1 9 7 7 ( 1 9 3 1 ) "
E s t a d o s U n i d o s 1 9 6 5 ( 1 8 7 0 ) * 1 9 6 5
F i n l â n d i a 1 9 1 9 3 1 9 4 4
F r a n ç a 1 8 4 8 1 9 4 6
H o l a n d a 1 9 1 7 1 9 1 9
I tá l ia 1 9 1 9 4 1 9 4 6
J a p ã o 1 9 2 5 1 9 5 2
N o r u e g a 1 8 9 8 1 9 1 3
N o v a Z e l â n d i a 1 8 8 9 1 9 0 7
P o r t u g a l n. d. 1 9 7 0
R e i n o U n i d o 1 9 1 8 5 1 9 2 8
S u é c i a 1 9 1 8 1 9 1 8
S u í ç a 1 8 7 9 1 9 7 1
Fonte: Therborn (1977) e Silbey (1995) , sobre o s indicadores de democracia.
Informações adicionais de Foner (1998) acerca dos Estados Unidos e de
Carr (1980) sobre a Espanha. Para mais detalhes quanto à instituição do
sufrágio universal, ver a Tabela 3 .2 .
' C o m restrições raciais. 2 C o m restrições quanto à propriedade. 3 C o m a exc lusão dos comunistas . 4 C o m restrições. 5 Todos o s h o m e n s e mulheres maiores de trinta anos.
* Instituído e m 1870, o sufrágio universal mascul ino recuou, e m 1890 e e m
1908, c o m a exclusão dos negros nos Estados sulistas. Só foi restaurado e m
1965. Para mais detalhes, ver o texto.
"* Introduzido e m 1931, o sufrágio universal foi anulado c o m o golpe militar do
general Franco e m 1936. Só foi restaurado e m 1977, após a morte de Franco
e m 1975. Ver outros detalhes no texto.
130
w
Chutando a escada
d e p r o p r i e d a d e ( q u e t a m b é m p r e j u d i c a v a m a l g u n s b r a n c o s p o -
b r e s ) , a s s i m c o m o o s t e s t e s d e a l f a b e t i s m o ( a p l i c a d o s c o m e x -
t r e m a i n d u l g ê n c i a a o s b r a n c o s ) . C o m i s s o , n ã o m a i s d o q u e u m
p u n h a d o d e n e g r o s p o d i a , v o t a r n o s E s t a d o s s u l i s t a s . P o r e x e m -
p l o , n a L o u i s i a n a , c o n t a r a m - s e 1 3 0 m i l v o t o s n e g r o s n a s e l e i ç õ e s
d e 1 8 9 6 , m a s , e m 1 9 0 0 , e s s e n ú m e r o n ã o u l t r a p a s s o u o s c i n c o
m i l ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 4 4 5 , 4 7 3 ; F o n e r , 1 9 9 8 , p . 1 5 4 ;
K r u m a n , 1 9 9 1 , p . 1 0 4 5 ) . A d e m a i s , a a m e a ç a d e v i o l ê n c i a i m p e -
d i a g r a n d e p a n e d o s p o u c o s e l e i t o r e s q u a l i f i c a d o s n e g r o s d e s e
i n s c r e v e r e m e , d o s q u e s e i n s c r e v i a m , d e v o t a r . E s s e e s t a d o d e
c o i s a s d u r o u a t é o V o t i n g R i g h t s A c t d e 1 9 6 5 , s a n c i o n a d o d e -
p o i s d o M o v i m e n t o p e l o s D i r e i t o s C i v i s .
N a E s p a n h a , e m 1 9 3 1 , q u a n d o a i n s t i t u i ç ã o d o s u f r á g i o u n i -
v e r s a l r e s u l t o u n u m a s é r i e d e g o v e r n o s r e p u b l i c a n o s d e e s q u e r -
d a o u c e n t r o - e s q u e r d a , a s f o r ç a s c o n s e r v a d o r a s r e a g i r a m c o m u m
g o l p e m i l i t a r e m 1 9 3 6 , s u p r i m i n d o a d e m o c r a c i a a t é o fim d a
d i t a d u r a d e F r a n c o , e m 1 9 7 7 ( L i n z , 1 9 9 5 ; C a r r , 1 9 8 0 ) .
P o s t o q u e a m a i o r i a d o s P A D s t i v e s s e a d o t a d o o s u f r á g i o
u n i v e r s a l m a s c u l i n o q u a n d o d o fim d a P r i m e i r a G u e r r a M u n d i a l ,
d i f i c i l m e n t e s e p o d e r i a c h a m a r e s s e s p a í s e s d e d e m o c r a c i a s n o
s e n t i d o p u r a m e n t e f o r m a l d a p a l a v r a , p o i s a s m u l h e r e s e a s m i -
n o r i a s é t n i c a s e s t a v a m e x c l u í d a s . N ã o f o i s e n ã o e m 1 9 4 6 q u e a
m a i o r p a r t e d o s d e z e n o v e P A D s , q u e figuram n a T a b e l a 3 . 1 , c h e -
g a r a m a o s u f r á g i o u n i v e r s a l .
A A u s t r á l i a e a N o v a Z e l â n d i a f o r a m o s p r i m e i r o s p a í s e s a
d a r o d i r e i t o d e v o t o à m u l h e r ( r e s p e c t i v a m e n t e e m 1 9 0 3 e
1 9 0 7 ) , s e b e m q u e s ó e m 1 9 6 2 a A u s t r á l i a o e s t e n d e u a o s n ã o -
b r a n c o s . A N o r u e g a c o n c e d e u - o à s m u l h e r e s c o n t r i b u i n t e s o u
c a s a d a s c o m c o n t r i b u i n t e s e m 1 9 0 7 , c o n q u a n t o o s u f r á g i o u n i -
v e r s a l s ó t e n h a s i d o i n s t i t u í d o e m 1 9 1 3 ( N e r b o r v i k , 1 9 8 6 ,
p . 1 2 5 ) . N o s E s t a d o s U n i d o s , a s m u l h e r e s s ó p u d e r a m v o t a r e m
1 9 2 0 ; e n o R e i n o U n i d o , e m 1 9 2 8 . E m m u i t o s o u t r o s p a í s e s
( p o r e x e m p l o , A l e m a n h a , I t á l i a , F i n l â n d i a , F r a n ç a e B é l g i c a ) , s ó
s e o u t o r g o u o d i r e i t o e l e i t o r a l à s m u l h e r e s d e p o i s d a S e g u n d a
131
Ho-Joon Chang
G u e r r a M u n d i a l . N o c a s o d a S u í ç a , o v o t o f e m i n i n o s ó f o i p e r -
m i t i d o q u a s e c e m a n o s d e p o i s d a i n s t i t u i ç ã o d o s u f r á g i o u n i v e r -
s a l ( 1 9 7 1 e 1 8 7 9 ) .
A l g u m a s n a ç õ e s t a m b é m c r i a r a m r e s t r i ç õ e s q u a n t o a o c r e -
d o p o l í t i c o : a F i n l â n d i a p r o i b i u o s c o m u n i s t a s d e v o t a r a t é 1 9 4 4 .
E m p a í s e s c o m s i g n i f i c a t i v o s g r u p o s m i n o r i t á r i o s n ã o - b r a n c o s ,
c o m o a A u s t r á l i a , a s r e s t r i ç õ e s e r a m r a c i a i s . N o c a s o d o s E s t a -
d o s U n i d o s , m e s m o n o s E s t a d o s n o r t i s t a s , o s u f r á g i o n e g r o e s -
t e v e c o n t i n u a m e n t e l i m i t a d o a t é a G u e r r a d e S e c e s s ã o . P o r
e x e m p l o , e m 1 8 2 1 , o E s t a d o d e N o v a Y o r k c a n c e l o u a q u a l i f i c a -
ç ã o p a t r i m o n i a l d o s e l e i t o r e s b r a n c o s , m a s e l e v o u - a a $ 2 5 0 p a r a
o s n e g r o s , " u m a i m p o r t â n c i a a l é m d o a l c a n c e d e q u a s e t o d o s o s
n e g r o s r e s i d e n t e s n o E s t a d o " . E m 1 8 6 0 , o s n e g r o s ( h o m e n s , é
c l a r o ) p o d i a m v o t a r n a s m e s m a s c o n d i ç õ e s q u e o s b r a n c o s e m
a p e n a s c i n c o E s t a d o s d a N o v a I n g l a t e r r a ( F o n e r , 1 9 9 8 , p . 7 4 ) .
M e s m o d e p o i s d a Q u i n t a E m e n d a ( 1 8 7 0 ) , v á r i o s o b s t á c u l o s , t a n -
t o f o r m a i s ( p o r e x e m p l o , a e x i g ê n c i a d e a l f a b e t i s m o , d e " c a r á -
t e r " e d e p r o p r i e d a d e ) q u a n t o i n f o r m a i s ( p o r e x e m p l o , a a m e a -
ç a d a v i o l ê n c i a ) , m a n t i v e r a m o s n e g r o s l o n g e d a s u r n a s . 6
M e s m o q u a n d o o s P A D s e s t a b e l e c e r a m a d e m o c r a c i a f o r -
m a l , e s t a g e r a l m e n t e e r a d e p é s s i m a q u a l i d a d e , c o m o n o c a s o
d e m u i t o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d a a t u a l i d a d e . J á m e n -
c i o n a m o s o p r o b l e m a d a " q u a l i d a d e " n o t o c a n t e a o d i r e i t o e l e i -
t o r a l c o n f o r m e a r a ç a , o g ê n e r o e o p a t r i m ô n i o . M a s i s s o n ã o
e r a t u d o .
E m p r i m e i r o l u g a r , o v o t o s e c r e t o n ã o c h e g o u a s e r c o m u m
a n t e s d o s é c u l o X X . A N o r u e g a , q u e j á e r a r e l a t i v a m e n t e a v a n ç a -
d a e m r e l a ç ã o a i n s t i t u i ç õ e s d e m o c r á t i c a s , 7 s ó o i n t r o d u z i u e m
6 Ver acima; cf. t a m b é m Therborn (1977) e Silbey (1995) .
7 Por exemplo , e m 1814, cerca de 45% d o s h o m e n s já podiam votar na N o -
ruega (Nerbarvik, 1986, p .119) . Compare-se c o m os dados (já citados) s o -
bre o Reino U n i d o (18% e m 1832) . Ver Nerborvik (1986 , p .125) e Kreuzer
( 1 9 9 6 ) .
132
Chutando a escada
1 8 8 4 . N a P r ú s s i a , o s p a t r õ e s p u d e r a m p r e s s i o n a r o s e m p r e g a -
d o s p a r a q u e v o t a s s e m d e d e t e r m i n a d a m a n e i r a a t é a r e f o r m a
e l e i t o r a l d e 1 9 1 9 , u m a v e z q u e o v o t o n ã o e r a s e c r e t o . A F r a n ç a
s ó a d o t o u o e n v e l o p e e a c a b i n e e l e i t o r a i s e m 1 9 1 3 - v á r i a s d é -
c a d a s d e p o i s d a i n s t i t u i ç ã o d o s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o
( K r e u z e r , 1 9 9 6 ) .
S e g u n d o , t a m b é m m u i t o c o m u n s e r a m a c o m p r a d e v o t o s
e a f r a u d e e l e i t o r a l . P o r e x e m p l o , o s u b o r n o , a s a m e a ç a s e a s
p r o m e s s a s d e e m p r e g o p a r a o s e l e i t o r e s d i s s e m i n a r a m - s e n a s
e l e i ç õ e s b r i t â n i c a s a t é o fim d o s é c u l o X I X . A p r i m e i r a t e n t a t i -
v a s é r i a d e c o n t r o l a r a c o r r u p ç ã o e l e i t o r a l f o i o C o r r u p t i o n
P r a c t i c e A c t d e 1 8 5 3 - 1 8 5 4 . E s s a l e i d e f i n i u , p e l a p r i m e i r a v e z ,
a t i v i d a d e s c o m o o s u b o r n o , a " a m e a ç a " , a i n f l u ê n c i a i n d e v i d a e
a i n t i m i d a ç ã o , a o m e s m o t e m p o e m q u e e s t a b e l e c i a p r o c e d i -
m e n t o s p a r a a c o n t a g e m d e v o t o s e a fiscalização. M a s e s s a s
m e d i d a s f o r a m i n ó c u a s ( 0 ' L e a r y , 1 9 6 2 , p . 2 3 - 5 ) . O C o r r u p t a n d
I l l e g a l P r a c t i c e s A c t , a p r o v a d o e m 1 8 8 3 , l o g r o u r e d u z i r s i g n i f i -
c a t i v a m e n t e a c o r r u p ç ã o e l e i t o r a l , m a s o p r o b l e m a p e r s i s t i u a t é
m e a d o s d o s é c u l o X X , s o b r e t u d o n a s e l e i ç õ e s l o c a i s ( S e a r l e ,
1 9 7 9 - 1 9 8 0 ; H o w e , 1 9 7 9 - 1 9 8 0 ) . N a s d é c a d a s q u e s e s e g u i r a m à
i n s t i t u i ç ã o d o s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o n o s E s t a d o s U n i d o s ,
h o u v e n u m e r o s o s c a s o s d e f u n c i o n á r i o s p ú b l i c o s u s a d o s e m
c a m p a n h a s p o l í t i c a s ( i n c l u i n d o d o a ç õ e s f o r ç a d a s p a r a o finan-
c i a m e n t o d e c a m p a n h a s e l e i t o r a i s ) , a s s i m c o m o d e f r a u d e e l e i -
t o r a l e c o m p r a d e v o t o s . 8
C o m e l e i ç õ e s t ã o c a r a s , n ã o e r a d e a d m i r a r q u e o s p o l í t i c o s
e l e i t o s f o s s e m c o r r u p t o s . N o fim d o s é c u l o X I X , a c o r r u p ç ã o
l e g i s l a t i v a n o p a í s , p r i n c i p a l m e n t e n a s a s s e m b l é i a s e s t a d u a i s ,
8 Isso t a m b é m incluia a transformação de estrangeiros e m cidadãos mediante
o suborno, coisa que s e fazia "com a m e s m a solenidade e com a m e s m a
celeridade c o m que um frigorífico de Cincinnati transforma u m porco e m
carne de porco", s e g u n d o o jornal New York Tribune, e m 1868 (Cochran &
Miller, 1942, p. 159) . Ver também Cochran & Miller (1942, p. 158-9) e Benson
( 1 9 7 8 ) .
133
Ho-Joon Chang
a g r a v o u - s e d e t a l m o d o q u e o f u t u r o p r e s i d e n t e d a R e p ú b l i c a
T h e o d o r e R o o s e v e l t c h e g o u a l a m e n t a r q u e o s p a r l a m e n t a r e s d e
N o v a Y o r k , q u e p r a t i c a v a m a b e r t a m e n t e a v e n d a d e v o t o s a o s
g r u p o s l o b i s t a s , " t ê m d a v i d a p ú b l i c a e d o s e r v i ç o c i v i l a m e s -
m a i d é i a q u e t e m u m u r u b u d e u m c a r n e i r o m o r t o " ( G a r r a t y &
C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 4 7 2 ) . 9 A e s s a l u z , o c a m i n h o d a d e m o c r a c i a , n o s
P A D s , m o s t r o u - s e á s p e r o e p e d r e g o s o . F o i à c u s t a d e d é c a d a s e
d é c a d a s d e c a m p a n h a s p o l í t i c a s ( p o r e x e m p l o , p e l o s u f r á g i o f e -
m i n i n o e o n e g r o ) e d e r e f o r m a s e l e i t o r a i s q u e e s s e s p a í s e s a d -
q u i r i r a m a t é m e s m o o s p e n d u r i c a l h o s m a i s e l e m e n t a r e s d a d e -
m o c r a c i a - o s u f r á g i o u n i v e r s a l e o v o t o s e c r e t o - , e , m e s m o
a s s i m , s u a p r á t i c a f o i c o n s p u r c a d a p e l a f r a u d e e l e i t o r a l , p e l a c o m -
p r a d e v o t o s e p e l a v i o l ê n c i a .
E i n t e r e s s a n t e o b s e r v a r q u e , e m c o m p a r a ç ã o c o m o s P A D s
e m s e u s e s t á g i o s i n i c i a i s , o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o
p a r e c e m s a i r - s e b e m m e l h o r n e s s e a s p e c t o . C o m o m o s t r a T a b e -
l a 3 . 2 , n e n h u m P A D c o n c e d e u o s u f r á g i o u n i v e r s a l a n t e s d e t e r
c h e g a d o a u m n í v e l d e r e n d a per capita i n f e r i o r a U S $ 2 . 0 0 0 ( e m
d ó l a r e s i n t e r n a c i o n a i s d e 1 9 9 0 ) , n o e n t a n t o a m a i o r p a r t e d a a m -
p l a s e l e ç ã o d e p a í s e s a t u a l m e n t e e m d e s e n v o l v i m e n t o a p r e s e n -
t a d a n a T a b e l a 3 . 2 c o n c e d e u - o b e m a b a i x o d e s s e n í v e l .
E c l a r o q u e , t a l c o m o o s P A D s , m u i t o s d e s s e s p a í s e s t i v e r a m
r e c u o s n o p r o c e s s o d e m o c r á t i c o , p r i n c i p a l m e n t e p o r m e i o d e
g o l p e s m i l i t a r e s . N ã o o b s t a n t e , é i m p o r t a n t e n o t a r q u e , m e s m o
q u a n d o s u p r i m i r a m t o t a l m e n t e a s e l e i ç õ e s , n e n h u m g o v e r n o
9 Essa venda aberta de votos difundiu-se principalmente nas décadas de 1860
e 1870. O grupo de parlamentares corruptos dos dois partidos, chamado
"Cavalaria do Cavalo Preto", cobrava US$ 1.000 por voto e m projetos de lei
que afetavam o setor ferroviário, e as atuações mais vigorosas chegavam a
U S $ 5 . 0 0 0 por voto. O grupo também inaugurou o s "projetos bordoada",
que, quando aprovados, mui to prejudicavam grandes interesses ou empre-
sas, e, então, exigia pagamento para derrubá-los. Em conseqüência , algu-
mas ejnpresas criaram organizações lobistas que compravam legislação, fur-
rando-se à chantagem. Para mais detalhes, ver Benson (1978, p .59-60) .
134
r Chutando a escada
T a b e l a 3 . 2 - R e n d a per capita q u a n d o d a i n s t i t u i ç ã o d o s u f r á g i o
u n i v e r s a l
PIB per capita (em dólares internacionais de 1990)
PADs (ano da instituição do sufrágio universal; PIB per capita)
Países em desenvolvimento (ano em que se adotou o sufrágio universal; PIB per capita)
Argentina (1947; US$5.089) Venezuela (1947; US$6.894)
Fonte: Therborn (1977); Elections (1989) ; Maddison ( 1 9 9 5 ) . 1 PIB per capita em 1948. 1 PIB per capita e m 1950. 3 O sufrágio universal foi inst i tuído e m 1946 pela Const icuição elaborada pelas
forças de ocupação depois da Segunda Guerra Mundial, m a s s ó entrou e m
vigor e m 1952, c o m o f im da ocupação norte-americana. 1 Q u a n d o obteve o status de nação autônoma. 5 A n o e m que o Election Act concedeu pleno direito de voto.
135
Ha-Joon Chang
a n t i d e m o c r á t i c o d o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o r e i n t r o -
d u z i u o d i r e i t o e l e i t o r a l s e l e t i v o , c o m b a s e e m f a t o r e s c o m o o
p a t r i m ô n i o , o g ê n e r o o u a r a ç a - f a t o r e s e s s e s a m p l a m e n t e a c e i -
t o s c o m o c r i t é r i o l e g í t i m o d e s u p r e s s ã o d e t a l d i r e i t o n o s P A D s
d o s p r i m e i r o s t e m p o s . I s s o m o s t r a q u e a i d é i a , q u a n d o n ã o n e -
c e s s a r i a m e n t e a p r á t i c a , d o s u f r á g i o u n i v e r s a l é a c e i t a m u i t o m a i s
a m p l a m e n t e n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e h o j e d o q u e e r a
n o s P A D s q u a n d o s e e n c o n t r a v a m e m s e m e l h a n t e s e s t á g i o s d e
d e s e n v o l v i m e n t o .
3.2.2 A burocracia e o Judiciário
A. A burocracia
P o u c a g e n t e , n e m m e s m o q u e m v ê c o m r e s t r i ç õ e s o a t i v i s m o
d o E s t a d o , d i s c o r d a r i a d e q u e u m a b u r o c r a c i a e f i c i e n t e e l i m p a é
d e c i s i v a p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o . 1 0 E n t r e t a n t o , h o j e
s e d i s c u t e m u i t o a q u e s t ã o d e c o m o d e f i n i r e x a t a m e n t e e f i c i ê n -
c i a e l i m p e z a e c o m o e l a b o r a r u m s i s t e m a d e i n c e n t i v o s b u r o -
c r á t i c o s p a r a a t i n g i r e s s a s c a r a c t e r í s t i c a s .
N o s é c u l o p a s s a d o , a v i s ã o d o m i n a n t e e r a a a d o t a d a p e l o
e c o n o m i s t a - s o c i ó l o g o a l e m ã o M a x W e b e r . P a r a e l e , a b u r o c r a c i a
s e b a s e i a n o r e c r u t a m e n t o m e r i t o c r á t i c o ; e m p l a n o s d e c a r r e i r a
a l o n g o p r a z o , g e n e r a l i s t a s e f e c h a d o s ; e e m c o e r ê n c i a e m p r e s a -
r i a l m a n t i d a p o r u m a a d m i n i s t r a ç ã o c o m p r o m e t i d a c o m a s n o r -
m a s ( W e b e r , 1 9 6 8 ) . " M a i s r e c e n t e m e n t e , p o r é m , a l i t e r a t u r a d a
" N o v a A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a " ( N A P ) t e m q u e s t i o n a d o a o r t o -
d o x i a w e b e r i a n a . P r e c o n i z a u m a r e f o r m a b u r o c r á t i c a b a s e a d a e m
p l a n o s d e c a r r e i r a m a i s a c u r t o p r a z o , m a i s e s p e c i a l i z a d o s e m a i s
" a b e r t o s ; i n c e n t i v o s m o n e t á r i o s m a i s i n t e n s o s ; e u m e s t i l o d e
10 World Bank (1997 , cap.5) s intet iza o presente debate sobre isso d o p o n t o
de vista da~EIPD.
11 Q u a n t o à d i scussão acerca dessa visão, ver t a m b é m Evans (1995, cap.2) .
136
Chutando a escada
a d m i n i s t r a ç ã o m a i s " e m p r e s a r i a l " ( o u i m p e s s o a l ) , b a s e a d o n u m
d e s e m p e n h o q u a n t i f i c á v e l e t r a n s p a r e n t e . 1 2
A i n d a q u e a l g u m a s m u d a n ç a s a d v o g a d a s p e l a N A P p o s s a m
s e r ú t e i s p a r a a p r i m o r a r e s s a . b u r o c r a c i a f u n d a m e n t a l m e n t e w e -
b e r i a n a q u e j á e x i s t e n o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s , a q u e s t ã o m a i s
r e l e v a n t e , p a r a a m a i o r i a d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , é c o m o
f a z e r q u e a s u a b u r o c r a c i a c o n s i g a c h e g a r a o m a i s e l e m e n t a r d o s
" w e b e r i a n i s m o s " . 1 3 E s s a é u m a t a r e f a q u e o s P A D s t a m b é m t i v e -
r a m d e e n f r e n t a r n a a u r o r a d o d e s e n v o l v i m e n t o .
S a b e - s e m u i t o b e m q u e , a t é o s é c u l o X V I I I , a v e n d a a b e r t a d e
h o n r a s e c a r g o s p ú b l i c o s - à s v e z e s c o m p r e ç o s a m p l a m e n t e
a n u n c i a d o s - e r a u m a p r á t i c a c o m u m n o s P A D s . A n t e s d a v a s t a
r e f o r m a b u r o c r á t i c a p r u s s i a n a d e F r e d e r i c o G u i l h e r m e I ( 1 7 1 3 -
1 7 4 0 ) , c o n q u a n t o n ã o f o s s e m f o r m a l m e n t e v e n d i d o s , o s c a r g o s
c o s t u m a v a m s e r o f e r e c i d o s a o s q u e s e d i s p u n h a m a c o n t r i b u i r
m a i s c o m o i m p o s t o h a b i t u a l m e n t e c o b r a d o s o b r e o s a l á r i o d o
p r i m e i r o a n o d e s e r v i ç o . 1 4
E m p a r t e p o r s e r e m o s t e n s i v a m e n t e c o m p r a d o s e v e n d i d o s ,
o s c a r g o s p ú b l i c o s e r a m f o r m a l m e n t e e n c a r a d o s c o m o p r o p r i e -
d a d e p r i v a d a e m m u i t o s d e s s e s p a í s e s . P o r i s s o m e s m o , a t é a
T e r c e i r a R e p ú b l i c a ( 1 8 7 3 ) , f o i d i f i c í l i m o i n t r o d u z i r m e d i d a s d i s -
c i p l i n a r e s c o n t r a o s b u r o c r a t a s d a F r a n ç a . N a I n g l a t e r r a , a n t e s
d a r e f o r m a e m p r e e n d i d a n o c o m e ç o d o s é c u l o X I X , o s m i n i s t é -
r i o s e r a m e s t a b e l e c i m e n t o s p r i v a d o s q u e n ã o d e v i a m n e n h u m a
s a t i s f a ç ã o a o P a r l a m e n t o , r e m u n e r a v a m o p e s s o a l c o m h o n o r á -
r i o s e m v e z d e s a l á r i o s e c o n s e r v a v a m c a r g o s o b s o l e t o s c o m o
s i n e c u r a s ( F i n e r , 1 9 8 9 ) . A s s o c i a d a à v e n d a d e c a r g o s p ú b l i c o s
e s t a v a a " t e r c e i r i z a ç ã o " d a c o l e t a d e i m p o s t o s , m u i t o d i s s e m i -
12 Para uma avaliação crítica da literatura da NAR ver Hughes (1994) e Hood
* Q u a n d o Massachusse t t s inst ituiu sua regulamentação estadual.
c e c l a r o q u e , a t é o m e a d o d a d é c a d a d e 1 8 7 0 , n ã o e x i s t i a n e m
m e s m o u m a l e g i s l a ç ã o c o s m é t i c a d o t r a b a l h o i n f a n t i l n a m a i o -
r i a d o s q u i n z e p a í s e s m e n c i o n a d o s . S ó n o c o m e ç o d o s é c u l o X X
p a s s o u a p r e v a l e c e r u m a r e g u l a m e n t a ç ã o " r a z o a v e l m e n t e s é r i a " .
C. As instituições que regulamentam a jornada e as
condições do trabalho adulto
P o r c e r t o , a s i n s t i t u i ç õ e s q u e r e g u l a m e n t a m a j o r n a d a e a s
c o n d i ç õ e s d e t r a b a l h o a d u l t o n ã o s u s c i t a m t a n t o s c o m e n t á r i o s
q u a n t o a s q u e s e o c u p a m d o i n f a n t i l . C o n t u d o , a s q u e s t õ e s s u b s -
t a n t i v a s e n v o l v i d a s n a i m p l e m e n t a ç ã o d e u m s ã o e s s e n c i a l m e n -
t e a s m e s m a s q u e r e g u l a m e n t a m o o u t r o .
N a m a i o r i a d o s P A D s , a s l o n g a s j o r n a d a s d e t r a b a l h o f o r a m
c o m u n s e m t o d o o s é c u l o X I X . N a I n g l a t e r r a a n t e r i o r a o F a c t o r y
184
Chutando a escada
A c t d e 1 8 4 4 , a j o r n a d a n o r m a l e x c e d i a a s d o z e h o r a s . N o s E s t a -
d o s U n i d o s , a t é a t a r d i a d é c a d a d e 1 8 9 0 , s ó u m n ú m e r o r e d u z i -
d í s s i m o d e e m p r e g a d o r e s e s c l a r e c i d o s s e d i s p u n h a a r e d u z i r a
j o r n a d a h a b i t u a l d e d e z h o r a s - r M u i t o s o p e r á r i o s r e c é m - i m i g r a -
d o s t r a b a l h a v a m a t é d e z e s s e i s h o r a s p o r d i a n o s é c u l o X I X
( C o c h r a m & M i l l e r , 1 9 4 2 , p . 2 4 5 ) . N a A l e m a n h a , a s e m a n a m é -
d i a f o i d e 7 5 h o r a s e n t r e 1 8 5 0 e 1 8 7 0 , d e 6 6 e m 1 8 9 0 e d e 5 4 e m
1 9 1 4 , a o p a s s o q u e a j o r n a d a d o s p a d e i r o s d a N o r u e g a , n a s d é -
c a d a s d e 1 8 7 0 e 1 8 8 0 , g e r a l m e n t e c h e g a v a a d e z e s s e i s h o r a s . N a
S u é c i a , a m é d i a f o i d e o n z e - d o z e h o r a s a t é a d é c a d a d e 1 8 8 0 e ,
a t é o p r i m e i r o d e c ê n i o d o s é c u l o X X , p o d i a a l c a n ç a r d e z e s s e t e
h o r a s e m a l g u m a s o c u p a ç õ e s , p r i n c i p a l m e n t e n a p a n i f i c a ç ã o .
M o r c h ( 1 9 8 2 ) e s t i m a q u e , e m 1 8 8 0 , a s e m a n a d e t r a b a l h o d i n a -
m a r q u e s a e r a d e c e r c a d e s e t e n t a h o r a s d i s t r i b u í d a s e m s e i s d i a s
e m e i o . 6 3
M a l g r a d o e s s a s j o r n a d a s e x t r e m a m e n t e l o n g a s , a l e g i s l a ç ã o
r e g u l a m e n t a n d o a d u r a ç ã o d o t r a b a l h o d i á r i o a d u l t o n ã o s u r g i u
s e n ã o n a m e t a d e d o s é c u l o X I X ( r e c o r d e - s e q u e , e m a l g u n s p a í -
s e s , j á s e v i n h a m f a z e n d o a l g u m a s t e n t a t i v a s d e r e g u l a m e n t a r o
t r a b a l h o i n f a n t i l d e s d e o f i m d o s é c u l o X V I I I e o c o m e ç o d o X I X ) .
U m a d a s p r i m e i r a s l e i s a c o n t r o l a r a j o r n a d a a d u l t a f o i o F a c t o r y
A c t d e 1 8 4 4 n a I n g l a t e r r a . E n t r e o u t r a s c o i s a s , e l a r e d u z i u a j o r -
n a d a d e t r a b a l h o f e m i n i n o d e m a i s d e d e z o i t o h o r a s p a r a d o z e ,
a l é m d e e x c l u í - l o d o t u r n o n o t u r n o ( M a r x , 1 9 7 6 , p . 3 9 4 ) . A i n d a
q u e s e m e s t i p u l a ç ã o l e g a l , a j o r n a d a d e t r a b a l h o a d u l t o m a s c u l i -
n o a c e i t á v e l t a m b é m p a s s o u a s e r d e d o z e h o r a s c o m a i n t r o d u -
ç ã o d e s s a l e i . O F a c t o r y A c t d e 1 8 4 7 , q u e e n t r o u e m v i g o r n o a n o
s e g u i n t e , l i m i t o u a d e z h o r a s a j o r n a d a f e m i n i n a e a i n f a n t i l .
C o n t u d o , o s e m p r e g a d o r e s t r a t a r a m d e e x p l o r a r a s d i v e r s a s b r e -
c h a s l e g a i s a f i m d e m i n i m i z a r o i m p a c t o d e t a l l e g i s l a ç ã o . P o r
63 Lee (1978 , p .483 -3 - sobre a Alemanha); Pryser (1985, p .194-5 - sobre a
Noruega); Hadenius et al. (1996, p .250 - sobre a Suécia); March (1982 -
sobre a Dinamarca).
185
Ha-Joon Chang
e x e m p l o , m u i t o s d e l e s n ã o p e r m i t i a m p a u s a s p a r a a r e f e i ç ã o n o
t r a b a l h o - e n t r e a s n o v e d a m a n h ã e a s s e t e d a n o i t e ( M a r x , 1 9 7 6 ,
p . 3 9 5 , 3 9 8 - 9 ; H o b s b a w m , 1 9 9 9 , p . 1 0 2 ) .
N o s E s t a d o s U n i d o s , a l i m i t a ç ã o d a j o r n a d a f o i i n s t i t u í d a p r i -
m e i r a m e n t e e m â m b i t o e s t a d u a l . M a s s a c h u s e t t s a d o t o u u m a l e -
g i s l a ç ã o p i o n e i r a e m 1 8 4 7 , q u e r e d u z i u a d e z h o r a s a j o r n a d a d a s
m u l h e r e s e c r i a n ç a s ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 6 0 7 ) . 6 4 M a s s ó
n a d é c a d a d e 1 8 9 0 e s s a l e i t o r n o u - s e c o m u m e m t o d o o p a í s . N a
v i r a d a d o s é c u l o , a l g u n s o u t r o s E s t a d o s d i m i n u í r a m a j o r n a d a e m
c e r t a s i n d ú s t r i a s e s p e c i a i s ( c o m o a f e r r o v i á r i a e a d a m i n e r a ç ã o ) ,
n a s q u a i s o c a n s a ç o p o d i a p r o v o c a r a c i d e n t e s g r a v e s . N ã o o b s -
t a n t e , a n t e s d e 1 9 0 0 , " o i m p a c t o c o l e t i v o d e t a l l e g i s l a ç ã o n ã o
c h e g o u a i m p r e s s i o n a r " , p r i n c i p a l m e n t e p o r q u e m u i t o s j u í z e s
c o n s e r v a d o r e s p r o c u r a v a m r e s t r i n g i r - l h e a a p l i c a ç ã o . E m 1 9 0 5 ,
p o r e x e m p l o , n o f a m o s o c a s o L o c h n e r versus N o v a Y o r k , a S u p r e -
m a C o r t e s e n t e n c i o u q u e a l e i a d o t a d a p e l o E s t a d o d e N o v a Y o r k ,
e s t a b e l e c e n d o o l i m i t e d e d e z h o r a s d e t r a b a l h o p a r a o s b a n c á -
r i o s , e r a i n c o n s t i t u c i o n a l p o r q u e " p r i v a v a - o s d a l i b e r d a d e d e t r a -
b a l h a r q u a n t o q u i s e s s e m " . M e s m o e m 1 9 0 8 , q u e s t i o n o u - s e n a
S u p r e m a C o r t e u m a l e i d e O r e g o n , q u e r e d u z i a a d e z h o r a s a j o r -
n a d a d a s l a v a d e i r a s , s e b e m q u e n e s s e c a s o a l e i f o i c o n f i r m a d a .
S o m e n t e p o r v o l t a d e 1 9 1 0 a m a i o r i a d o s E s t a d o s n o r t e - a m e -
r i c a n o s " m o d i f i c o u a t r a d i ç ã o d a common law, s e g u n d o a q u a l o
o p e r á r i o a s s u m i a t o d o e q u a l q u e r r i s c o d e a c i d e n t e a o a c e i t a r o
e m p r e g o e , p o r t a n t o , n ã o t i n h a n e n h u m d i r e i t o a c o m p e n s a ç ã o
s e s e m a c h u c a s s e , a m e n o s q u e p r o v a s s e q u e o p a t r ã o h a v i a s i d o
n e g l i g e n t e " ( G a r r a t y & C a r n e s , 2 0 0 0 , p . 6 0 7 ) . M a s , n a é p o c a , a s
l e i s d e s e g u r a n ç a d o t r a b a l h o a i n d a e r a m a p l i c a d a s m u i t o p r e c a -
r i a m e n t e , e s ó e m 1 9 3 0 s e e s t a b e l e c e u o s e g u r o f e d e r a l d e a c i -
d e n t e i n d u s t r i a l ( v e r a T a b e l a 3 . 4 ) .
64 Toda a informação no resto do parágrafo procede de Garraty & Carnes (2000 ,
p .607-S) .
186
Chutando a escada
P o r f r a g m e n t á r i a q u e s e j a a i n f o r m a ç ã o s o b r e o s d e m a i s P A D s ,
p a r e c e s e n s a t o d i z e r q u e , e m m u i t o s d e l e s , n e m m e s m o a s r e g u l a -
m e n t a ç õ e s m í n i m a s d a j o r n a d a e d a s c o n d i ç õ e s d e t r a b a l h o a d u l t o
s u r g i r a m a n t e s d o f i m d o s é c u l o X I X o u m e s m o d o c o m e ç o d o X X .
E m 1 8 4 8 , a F r a n ç a j á c o n t a v a c o m u m a l e i q u e r e d u z i a a o n z e
h o r a s a j o r n a d a d e t r a b a l h o f e m i n i n o , n o e n t a n t o , n o c o m e ç o d o
s é c u l o X X , a e l i t e f r a n c e s a c o n t i n u a v a s e o p o n d o v i g o r o s a m e n t e
a q u a l q u e r r e g u l a m e n t a ç ã o d o t r a b a l h o d o s h o m e n s a d u l t o s . A t é
a P r i m e i r a G u e r r a M u n d i a l , n e n h u m p a í s e s c a n d i n a v o t i n h a l e i s
r e g u l a m e n t a n d o a j o r n a d a d a s m u l h e r e s a d u l t a s . N a I t á l i a , o t r a -
b a l h o f e m i n i n o f i c o u l i m i t a d o a o n z e h o r a s e m 1 9 0 2 , m a s s ó e m
1 9 0 7 s e i m p ô s a o b r i g a t o r i e d a d e d e u m d i a d e d e s c a n s o p o r s e -
m a n a . N a E s p a n h a , o d e s c a n s o s e m a n a l ( d o m i n g o ) n ã o f o i i n s -
t i t u í d o a n t e s d e 1 9 0 4 ; a B é l g i c a t a m b é m o a d o t o u t a r d i a m e n t e ,
e m 1 9 0 5 , n a s e m p r e s a s i n d u s t r i a i s e c o m e r c i a i s . 6 5
J á n o s é c u l o X X , p r e s e n c i a r a m - s e a s p r i m e i r a s r e g u l a m e n t a -
ç õ e s " m o d e r n a s " d a j o r n a d a d e t r a b a l h o . A E s p a n h a i n t r o d u z i u
a j o r n a d a d e o i t o h o r a s e m 1 9 0 2 - r e l a t i v a m e n t e c e d o e m v i s t a
d o s e u n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o - e m â m b i t o r e g i o n a l , m a s s ó a
e s t a b e l e c e u a m p l a m e n t e e m 1 9 1 9 . N a S u é c i a , a s e m a n a d e 4 8
h o r a s f o i i n s t i t u í d a e m 1 9 2 0 . A D i n a m a r c a t a m b é m t o r n o u o b r i -
g a t ó r i a a j o r n a d a d e o i t o h o r a s e m 1 9 2 0 , m a s a a g r i c u l t u r a e a
i n d ú s t r i a m a r í t i m a , q u e , j u n t a s , e m p r e g a v a m c e r c a d e u m t e r -
ç o d a f o r ç a d e t r a b a l h o , f i c a r a m e x c l u í d a s d e s s a l e i . A B é l g i c a
a d o t o u a s e m a n a d e 4 8 h o r a s e m 1 9 2 1 e a d e q u a r e n t a e m 1 9 3 6 .
F o i s o m e n t e c o m o F a i r L a b o u r S t a n d a r d s A c t , d e 1 9 3 8 , q u e s e
i m p l e m e n t o u a s e m a n a m á x i m a d e q u a r e n t a h o r a s n o s E s t a d o s
U n i d o s . 6 6
65 Kuisel (1981, p.4 sobre a França); Engerman (2001, apêndice 1 sobre o s
países escandinavos); Clark (1996 , p . 1 3 7 sobre a Itália); Soto (1989 , p .591
sobre a Espanha); Dechesne (1932 , p . 4 9 6 sobre a Bélgica).
66 Soto (1989, p .585-6 sobre a Espanha); Norborg (1982 , p.61 sobre a Sué-
cia); Morch (1982 , p .17-18 sobre a Dinamarca); Blanpain (1996, p .180-2
sobre a Bélgica); Garraty & Carnes (2000 , p . 7 6 4 sobre os Estados Unidos ) .
187
Ha-Joon Chang
3.3 O progresso institucional nos países em desenvolvimento: outrora e hoje
D i a n t e d a n o s s a d i s c u s s ã o n e s t e c a p í t u l o , q u e d i z e r s o b r e o
d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l d o s P A D s n o p a s s a d o ? S e i p e r f e i -
t a m e n t e q u e , e m t a l c o n t e x t o , q u a l q u e r g e n e r a l i z a ç ã o s e r i a t e -
m e r á r i a e m v i s t a d a e s c a s s e z d e r e g i s t r o s h i s t ó r i c o s ( e s p e c i a l -
m e n t e d o s p a í s e s m e n o r e s ) e d a s d i f e r e n ç a s e n t r e u m p a í s e
o u t r o . N ã o o b s t a n t e , a g e n e r a l i z a ç ã o é n e c e s s á r i a a o p r o p ó s i t o
d e s t e l i v r o , d e m o d o q u e , n e s t a s e ç ã o , t e n t a r e i a b o r d a r a q u e s -
t ã o , o f e r e c e n d o p r i m e i r a m e n t e t o m a d a s i n s t a n t â n e a s d e t r ê s
d i f e r e n t e s e s t á g i o s d e d e s e n v o l v i m e n t o d o s P A D s ( s e ç ã o 3 . 3 . 1 ) :
( i ) 1 8 2 0 , v i s a n d o a o s p r i m ó r d i o s d a i n d u s t r i a l i z a ç ã o m e s m o n o s
P A D s m a i s a v a n ç a d o s ; ( i i ) 1 8 7 5 , v i s a n d o a o a u g e d a i n d u s t r i a l i -
z a ç ã o n o s P A D s a d i a n t a d o s e a o i n í c i o d e l a n o s m e n o s d e s e n v o l -
v i d o s ; e ( i i i ) 1 9 1 3 , v i s a n d o a o c o m e ç o d a m a t u r i d a d e i n d u s t r i a l
n o s P A D s m a i s d e s e n v o l v i d o s e a o s e u a u g e n o s m e n o s . N a s e -
ç ã o s e g u i n t e , m o s t r o q u e o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i -
t u c i o n a l d e s s e s p a í s e s f o i l e n t o e i r r e g u l a r ( s e ç ã o 3 . 3 . 2 ) . C o m -
p a r o s e u s n í v e i s d e p r o g r e s s o i n s t i t u c i o n a l , n o s p r i m e i r o s
t e m p o s , c o m o s h o j e e n c o n t r a d o s n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o
( s e ç ã o 3 . 3 . 3 ) . E c o n c l u o q u e e s t e s , n a v e r d a d e , t ê m n í v e i s m u i t o
m a i s e l e v a d o s d e p r o g r e s s o i n s t i t u c i o n a l d o q u e t i n h a m o s P A D s
e m e s t á g i o s c o m p a r á v e i s d e d e s e n v o l v i m e n t o .
3.3.1 Um apanhado do desenvolvimento histórico-institucional dos PADs
A. 1820 - O c o m e ç o d a industrialização
E m 1 8 2 0 , n e n h u m P A D t i n h a s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o .
O d i r e i t o d e v o t a r , q u a n d o e s e o u t o r g a d o , f o i d e s t i n a d o u n i c a -
m e n t e a o s h o m e n s q u e f o s s e m d o n o s d e u m p a t r i m ô n i o s u b s -
t a n c i a l - e m u i t a s v e z e s s o m e n t e p a r a o s m a i o r e s d e t r i n t a a n o s .
188
Chutando a escada
E m t o d o s e s s e s p a í s e s , o n e p o t i s m o , o f a v o r i t i s m o , a s s i n e c u r a s
e a v e n d a d e c a r g o s p ú b l i c o s e r a m c o m u n s n a s n o m e a ç õ e s b u r o -
c r á t i c a s . C o m m u i t a f r e q ü ê n c i a , e s s e s c a r g o s e r a m f o r m a l m e n t e
t r a t a d o s c o m o p r o p r i e d a d e p r i v a d a , e , n a m a i o r p a r t e d o s p a í -
s e s , n ã o e x i s t i a u m a b u r o c r a c i a p r o f i s s i o n a l e a s s a l a r i a d a n o s e n -
t i d o m o d e r n o ( c o n s t i t u i n d o a P r ú s s i a e a l g u n s o u t r o s E s t a d o s
a l e m ã e s n o t á v e i s e x c e ç õ e s ) .
O d i r e i t o d e p r o p r i e d a d e e m v i g o r t i n h a d e s e r v i o l a d o r o t i -
n e i r a m e n t e p a r a d a r l u g a r a o u t r o s , n o v o s , s o b r e t u d o n o s p a í s e s
n o v o s c o m o o s E s t a d o s U n i d o s . N ã o m a i s q u e u m p u n h a d o d e
p a í s e s t i n h a l e i s d e p a t e n t e ( a I n g l a t e r r a , o s E s t a d o s U n i d o s , a
F r a n ç a e a Á u s t r i a ) , e a s u a q u a l i d a d e e r a p é s s i m a , v i r t u a l m e n t e
s e m v e r i f i c a ç ã o d a o r i g i n a l i d a d e d a s i n v e n ç õ e s q u e s o l i c i t a s s e m
p a t e n t e a m e n t o . A e m e r g ê n c i a d e a l g o v a g a m e n t e p a r e c i d o c o m
a L e i d e P a t e n t e " m o d e r n a " p r e c i s o u a g u a r d a r m a i s u m a d é c a d a
e m e i a p a r a v e r a r e f o r m a d a L e i d e P a t e n t e d o s E s t a d o s U n i d o s
e m 1 8 3 6 .
A r e s p o n s a b i l i d a d e l i m i t a d a , u m a c o n d i ç ã o i n s t i t u c i o n a l
d e c i s i v a p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o d a p a r c e r i a m o d e r n a , n ã o s e
h a v i a g e n e r a l i z a d o e m p a r t e a l g u m a e , p o r t a n t o , e r a m a i s u m
p r i v i l é g i o q u e u m d i r e i t o . M e s m o o s p a í s e s c o m o s s i s t e m a s fi-
n a n c e i r o s e m p r e s a r i a i s m a i s d e s e n v o l v i d o s c a r e c i a m d e r e g u l a -
m e n t a ç õ e s q u e e x i g i s s e m a u d i t o r i a s e x t e r n a s o u a t r a n s p a r ê n -
c i a t o t a l d a s i n f o r m a ç õ e s . A s l e i s d e f a l ê n c i a p o r v e n t u r a e x i s t e n t e s
e r a m m u i t o d e f i c i e n t e s e n ã o c o b r i a m s e n ã o u m a c l a s s e r e s t r i t a
d e e m p r e s a s ; a d e m a i s , t i n h a m u m a c a p a c i d a d e l i m i t a d í s s i m a d e
" s o c i a l i z a r o r i s c o " e d e " l i m p a r o n o m e " d o s f a l i d o s . A L e i d e
C o n c o r r ê n c i a s i m p l e s m e n t e n ã o e x i s t i a , s e n d o u m e x e m p l o l i -
m i t a d o e p r e c a r i a m e n t e a p l i c a d o o a r t i g o 4 1 9 d o C ó d i g o P e n a l
f r a n c ê s , l e g i s l a d o e m 1 8 1 0 .
E m s u a m a i o r p a r t e , o s b a n c o s a i n d a e r a m u m a n o v i d a d e ,
t a l v e z c o m e x c e ç ã o d e a l g u m a s r e g i õ e s d a I t á l i a ( V e n e z a e G ê -
n o v a , e n t r e o u t r a s ) , d a I n g l a t e r r a e , e m g r a u m e n o r , d o s E s t a d o s
U n i d o s ; t o d a v i a , n e n h u m d e s s e s p a í s e s c o n t a v a c o m u m b a n c o
I 189
Ha-Joon Chang
c e n t r a l a d e q u a d o , c o m o m o n o p ó l i o d a e m i s s ã o m o n e t á r i a e a
f u n ç ã o f o r m a l d e e m p r e s t a d o r d e ú l t i m o r e c u r s o . A r e g u l a m e n -
t a ç ã o d o m e r c a d o d e t í t u l o s e x i s t i a e m a l g u n s p a í s e s , m a s e r a
a l t a m e n t e i n a d e q u a d a e r a r a m e n t e a p l i c a d a . N e n h u m d e l e s r e -
c o l h i a i m p o s t o d e r e n d a , a n ã o s e r c o m o m e d i d a d e " e m e r g ê n -
c i a " e m c a s o d e g u e r r a ( p o r e x e m p l o , a I n g l a t e r r a n o p e r í o d o
1 7 9 9 - 1 8 1 6 , a D i n a m a r c a n a s g u e r r a s n a p o l e ó n i c a s ) .
A l é m d i s s o , n e n h u m P A D t i n h a i n s t i t u i ç õ e s d e b e m - e s t a r
s o c i a l o u r e g u l a m e n t a ç õ e s d a j o r n a d a , d o t r a b a l h o i n f a n t i l , n e m
s i s t e m a d e s a ú d e o u d e s e g u r a n ç a n o t r a b a l h o . A s ú n i c a s e x c e -
ç õ e s e r a m u m a o u d u a s l e i s m í n i m a s e i n e f i c a z e s , r e g u l a m e n -
t a n d o o t r a b a l h o i n f a n t i l e m a l g u m a s i n d ú s t r i a s t ê x t e i s d a G r ã -
B r e t a n h a ( a d e 1 8 0 2 e a d e 1 8 1 9 ) , e a q u e r e d u z i u p a r a n o v e a n o s
a i d a d e l e g a l p a r a t r a b a l h a r n a Á u s t r i a , i n t r o d u z i d a e m 1 7 8 7 .
B. 1875 - A industrialização a todo vapor
E m 1 8 7 5 , c o m o d e s e n v o l v i m e n t o d a i n d u s t r i a l i z a ç ã o , o s
P A D s t i v e r a m u m a v a n ç o i n s t i t u c i o n a l c o n s i d e r á v e l , m a s a q u a -
l i d a d e d a s i n s t i t u i ç õ e s c o n t i n u o u m u i t o a b a i x o d o q u e s e c o b r a
d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o q u e h o j e s e e n c o n t r a m e m n í -
v e i s c o m p a r á v e i s d e p r o g r e s s o ( q u a n t o a e s s a c o m p a r a ç ã o , v e r
s e ç ã o 3 . 3 . 3 ) .
N e n h u m d e l e s t i n h a s u f r á g i o u n i v e r s a l , p o s t o q u e u n s p o u -
c o s - c o m o a F r a n ç a , a D i n a m a r c a e o s E s t a d o s U n i d o s - h o u -
v e s s e m i n s t i t u í d o , p e l o m e n o s t e o r i c a m e n t e , o s u f r á g i o u n i v e r -
s a l m a s c u l i n o , s e b e m q u e , p o s t e r i o r m e n t e , e l e t e n h a r e g r e d i d o
n o s E s t a d o s U n i d o s . N ã o o b s t a n t e , m e s m o n e s s e s p a í s e s , f a l t a -
v a m a l g u m a s i n s t i t u i ç õ e s b á s i c a s d a d e m o c r a c i a , c o m o o v o t o
s e c r e t o , e a f r a u d e e l e i t o r a l e r a g e n e r a l i z a d a . A s b u r o c r a c i a s a p e -
n a s c o m e ç a v a m a a d q u i r i r a s p r i n c i p a i s c a r a c t e r í s t i c a s m o d e r n a s ,
c o m o o r e c r u t a m e n t o m e r i t o c r á t i c o e a s m e d i d a s d i s c i p l i n a r e s ,
p o r é m , m e s m o a s s i m , s o m e n t e e m a l g u n s p a í s e s p i o n e i r o s , c o m o
190
Chutando a escada
a P r ú s s i a e a I n g l a t e r r a ( m a s n ã o , p o r e x e m p l o , n o s E s t a d o s
U n i d o s ) , e o s s i s t e m a s d e f a v o r i t i s m o c o n t i n u a v a m g r a s s a n d o
e m m u i t o s d e l e s .
C o n q u a n t o a m a i o r i a d o s P A D s t i v e s s e i n s t i t u í d o l e i s d e p a -
t e n t e ( s e n d o a S u í ç a e a H o l a n d a e x c e ç õ e s n o t á v e i s ) , a q u a l i d a -
d e d e s s a l e g i s l a ç ã o d e i x a v a m u i t o a d e s e j a r . P a r t i c u l a r m e n t e r u i m
e r a a p r o t e ç ã o a o s d i r e i t o s d e p r o p r i e d a d e i n t e l e c t u a l d o s e s t r a n -
g e i r o s , e m p a r t e p o r q u e n ã o h a v i a u m s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l d e
p r o t e ç ã o a e s s e s d i r e i t o s . P o r e x e m p l o , e m b o r a p r e c o n i z a s s e m
v i g o r o s a m e n t e u m s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l d e p a t e n t e , o s E s t a d o s
U n i d o s c o n t i n u a v a m s e n e g a n d o a r e c o n h e c e r o s d i r e i t o s a u t o -
r a i s d o s e s t r a n g e i r o s , e m u i t a s e m p r e s a s a l e m ã s a i n d a s e d e d i -
c a v a m a p r o d u z i r f a l s i f i c a ç õ e s d e p r o d u t o s i n g l e s e s .
A r e s p o n s a b i l i d a d e l i m i t a d a p o d e t e r s e g e n e r a l i z a d o e m
v á r i o s p a í s e s n e s s a é p o c a ( n a S u é c i a , n a I n g l a t e r r a , e m P o r t u g a l ,
n a F r a n ç a e n a B é l g i c a ) , m a s n e n h u m d e l e s d i s p u n h a d e r e g u l a -
m e n t a ç õ e s c o n c e r n e n t e s à a u d i t o r i a e a o s p r o c e d i m e n t o s d e
disclosure d e i n f o r m a ç ã o . A i n d a n ã o f a z i a t r ê s d é c a d a s q u e o R e i -
n o U n i d o c r i a r a u m a l e i d e f a l ê n c i a r e l a t i v a m e n t e " m o d e r n a " ,
p e r m i t i n d o a l g u m a c h a n c e d e " r e c o m e ç o " a o s f a l i d o s ( 1 8 4 9 ) , e
o s E s t a d o s U n i d o s n ã o c o n t a v a m c o m u m a l e i f e d e r a l d e f a l ê n -
c i a . T a m p o u c o e x i s t i a m l e i s d e c o n c o r r ê n c i a , a p e s a r d a r á p i d a
a s c e n s ã o d a s g r a n d e s e m p r e s a s e d a s a t i v i d a d e s d e t r u s t e ( n a
é p o c a , o a r t i g o 4 1 9 d o C ó d i g o P e n a l f r a n c ê s d e 1 8 1 0 t i n h a c a í d o
e m d e s u s o ) .
O s b a n c o s s e g u i a m c o m o i n s t i t u i ç õ e s n o v a s e m m u i t o s P A D s ,
e a l g u n s d e s t e s - n o t a d a m e n t e a I t á l i a , a S u í ç a e o s E s t a d o s U n i -
d o s - c a r e c i a m d e b a n c o c e n t r a l . M e s m o n o s q u e , n o m i n a l m e n -
t e , t i n h a m b a n c o c e n t r a l ( p o r e x e m p l o , P o r t u g a l , S u é c i a e A l e -
m a n h a ) , e m g e r a l a e f i c i ê n c i a e r a l i m i t a d í s s i m a , p o i s l h e s f a l t a v a
o m o n o p ó l i o d a e m i s s ã o m o n e t á r i a . A s r e g u l a m e n t a ç õ e s b a n c á -
r i a s c o n t i n u a v a m u m a r a r i d a d e , i m p e r a v a o f a v o r e c i m e n t o p e s -
s o a l n o s e m p r é s t i m o s , e a s f a l ê n c i a s e r a m f r e q ü e n t e s . N e m m e s -
m o a G r ã - B r e t a n h a , o p a í s c o m o m e r c a d o d e t í t u l o s m a i s
191
Ha-Joon Chang
d e s e n v o l v i d o , t i n h a u m a r e g u l a m e n t a ç ã o a d e q u a d a n o s e t o r , e ,
e m c o n s e q ü ê n c i a , a b u n d a v a m a s n e g o c i a ç õ e s i n t e r n a s e a m a n i -
p u l a ç ã o d e p r e ç o s n o s m e r c a d o s d e t í t u l o s . O i m p o s t o d e r e n d a
p e r m a n e n t e , i n t r o d u z i d o e m 1 8 4 2 , e r a u m a g r a n d e n o v i d a d e .
N e s s e p e r í o d o , n e n h u m P A D c o n t a v a c o m u m e s q u e m a m o -
d e r n o d e p r e v i d ê n c i a s o c i a l ; a ú n i c a e x c e ç ã o f o i o s e g u r o d e a c i -
d e n t e i n d u s t r i a l n a A l e m a n h a , e m 1 8 7 1 . E m a l g u n s p a í s e s , c o m o
I n g l a t e r r a , P r ú s s i a e S u é c i a , e x i s t i a m i n s t i t u i ç õ e s r e g u l a m e n t a n -
d o o t r a b a l h o i n f a n t i l , s e b e m q u e s e u f u n c i o n a m e n t o g e r a l m e n t e
f o s s e p r e c á r i o . M u i t a s n a ç õ e s c o n t i n u a v a m p e r m i t i n d o o e m p r e -
g o d e c r i a n ç a s r e l a t i v a m e n t e p e q u e n a s , e n t r e n o v e e d o z e a n o s
d e i d a d e . O u t r a s , c o m o B é l g i c a , I t á l i a e N o r u e g a , n ã o t i n h a m
n e n h u m a r e g u l a m e n t a ç ã o d o t r a b a l h o i n f a n t i l . T a m p o u c o s e
h a v i a m i m p o s t o l i m i t e s à j o r n a d a d e t r a b a l h o a d u l t o n o s P A D s
d a é p o c a , a i n d a q u e a l g u n s d e l e s t i v e s s e m l e g i s l a ç ã o r e s t r i n g i n -
d o a f e m i n i n a ; m e s m o n e s t e s , a j o r n a d a e r a r e l a t i v a m e n t e l o n -
g a , d e d e z a d o z e h o r a s . A s l e i s d e s e g u r a n ç a n o t r a b a l h o , q u a n -
d o e x i s t i a m , d i f i c i l m e n t e e r a m c u m p r i d a s .
C. 1913 - O começo da maturidade industrial
M e s m o e m d a t a t a r d i a c o m o 1 9 1 3 , q u a n d o o m a i s r i c o d o s
P A D s c h e g o u a o n í v e l d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o m a i s r i -
c o s d e h o j e ( B r a s i l , T a i l â n d i a , T u r q u i a , M é x i c o , C o l ô m b i a ) , d o s
q u a i s s e c o b r a m i n s t i t u i ç õ e s d e " p a d r ã o m u n d i a l " , o s P A D s , e n -
t ã o e m d e s e n v o l v i m e n t o , t i n h a m i n s t i t u i ç õ e s d e m á q u a l i d a d e
p o r e s s e s m e s m o s p a d r õ e s .
O s u f r á g i o u n i v e r s a l a i n d a e r a u m a n o v i d a d e - e x i s t i a a p e -
n a s n a N o r u e g a e n a N o v a Z e l â n d i a - , e n ã o e r a c o m u m n e m
m e s m o o s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o a u t ê n t i c o , n o s e n t i d o d e
" u m v o t o p o r c a b e ç a " . P o r e x e m p l o , o s E s t a d o s U n i d o s e a A u s -
t r á l i a t i n h a m q u a l i f i c a ç õ e s r a c i a i s , e n q u a n t o , n a A l e m a n h a , o
n ú m e r o d e v o t o s v a r i a v a c o n f o r m e o p a t r i m ô n i o , o g r a u d e i n s -
192
Chutando a escada
t r u ç ã o e a i d a d e d o e l e i t o r . O v o t o s e c r e t o a c a b a v a d e s e r i n s t i -
t u í d o n a F r a n ç a ( 1 9 1 3 ) ; o s a l e m ã e s a i n d a n ã o o c o n h e c i a m . A
m o d e r n i z a ç ã o b u r o c r á t i c a p r o g r e d i r a s i g n i f i c a t i v a m e n t e , s o b r e -
t u d o n a A l e m a n h a , m a s o s i s t ç m a d e f a v o r e c i m e n t o c o n t i n u a v a
d i s s e m i n a d o e m m u i t o s p a í s e s ( p a r t i c u l a r m e n t e n o s E s t a d o s
U n i d o s e n a E s p a n h a ) ; e n t r e m e n t e s , o p r o f i s s i o n a l i s m o b u r o -
c r á t i c o a p e n a s c o m e ç a v a a s u r g i r e m p a í s e s c o m o o s E s t a d o s
U n i d o s : a i n d a n ã o f a z i a t r ê s d é c a d a s q u e s e h a v i a i n t r o d u z i d o
u m g r a u m í n i m o d e r e c r u t a m e n t o c o m p e t i t i v o n a b u r o c r a c i a f e -
d e r a l , e m 1 8 8 3 .
M e s m o n e s t e p a í s e n a I n g l a t e r r a , a s i n s t i t u i ç õ e s d e g o v e r -
n a n ç a e m p r e s a r i a l e s t a v a m m i s e r a v e l m e n t e l o n g e d o s p a d r õ e s
m o d e r n o s . P o u c o m a i s d e u m a d é c a d a a n t e s ( 1 9 0 0 ) , a I n g l a t e r r a
i n s t i t u í r a a a u d i t o r i a e x t e r n a o b r i g a t ó r i a n a s c o m p a n h i a s l i m i -
t a d a s , m a s , e m r a z ã o d e u m a b r e c h a d a l e g i s l a ç ã o , a s e m p r e s a s
s e f u r t a v a m a a t u a l i z a r o s b a l a n c e t e s . E m a m b o s o s p a í s e s , a i n -
d a n ã o e r a o b r i g a t ó r i a a t r a n s p a r ê n c i a c a b a l n a o f e r t a p ú b l i c a d e
a ç õ e s . I n e x i s t i a L e i d e C o n c o r r ê n c i a : e m b o r a , n o s E s t a d o s U n i -
d o s , o S h e r m a n A c t d e 1 8 9 0 f i z e s s e r e f e r ê n c i a a e l a , s ó a p a r t i r
d e 1 9 1 4 , c o m o C l a y t o n A c t , f o i q u e s e p ô d e f a l a r e m u m a l e i
a n t i t r u s t e d i g n a d e s s e n o m e . A E u r o p a t e v e d e e s p e r a r m a i s u m a
d é c a d a p a r a c o n t a r c o m u m a l e i d e c o n c o r r ê n c i a : n a f o r m a d a l e i
d o c a r t e l a l e m ã d e 1 9 2 3 .
O s e t o r b a n c á r i o c o n t i n u a v a s u b d e s e n v o l v i d o - p o r e x e m -
p l o , a i n d a n ã o s e a u t o r i z a v a m a s f i l i a i s b a n c á r i a s . A r e g u l a m e n -
t a ç ã o d o s e t o r c o n t i n u a v a s e n d o f e i t a d e r e m e n d o s n a m a i o r i a
d o s p a í s e s . O s b a n c o s c e n t r a i s c o m e ç a v a m a s e t o r n a r u m a i n s -
t i t u i ç ã o c o m u m , m a s s u a q u a l i d a d e a i n d a e s t a v a l o n g e d o q u e
h o j e e m d i a s e e s p e r a . N o s E s t a d o s U n i d o s , p o r e x e m p l o , a r e -
c é m - n a s c i d a a t i v i d a d e d o s b a n c o s c e n t r a i s ( 1 9 1 3 ) n ã o c h e g a v a a
c o b r i r m a i s d o q u e 3 0 % d o s b a n c o s d o p a í s . O b a n c o c e n t r a l i t a -
l i a n o e s t a v a p e l e j a n d o p e l o m o n o p ó l i o d a e m i s s ã o m o n e t á r i a . A s
t r a n s a ç õ e s i n t e r n a s e a m a n i p u l a ç ã o d o p r e ç o d a s a ç õ e s a i n d a n ã o
t i n h a m s i d o a d e q u a d a m e n t e r e g u l a m e n t a d a s . N e m a I n g l a t e r r a
193
Ha-Joon Chang
n e m o s E s t a d o s U n i d o s , o s d o i s p a í s e s c o m o s m e r c a d o s d e t í t u -
l o s m a i s d e s e n v o l v i d o s d a é p o c a , t i n h a m r e g u l a m e n t a ç õ e s n o
s e t o r ( p r e c i s a r a m e s p e r a r a t é 1 9 3 9 e 1 9 3 3 , r e s p e c t i v a m e n t e ) . O
i m p o s t o d e r e n d a e r a u m a n o v i d a d e . O s E s t a d o s U n i d o s s ó o
i n t r o d u z i r a m e m 1 9 1 3 , a p ó s d u a s d é c a d a s d e l u t a s p o l í t i c a s e
d e m a n d a s j u d i c i á r i a s , a o p a s s o q u e a S u é c i a , a p e s a r d o u s o e x -
t e n s i v o d o i m p o s t o d e r e n d a e m p e r í o d o s u l t e r i o r e s , a i n d a n ã o
o h a v i a a d o t a d o n a é p o c a .
P o s s i v e l m e n t e , o ú n i c o s e t o r e m q u e o s P A D s f o r a m b e m , e m
c o m p a r a ç ã o c o m o s p a í s e s a t u a l m e n t e e m n í v e i s s e m e l h a n t e s d e
d e s e n v o l v i m e n t o , f o i o d a s i n s t i t u i ç õ e s d e b e m - e s t a r s o c i a l , q u e
t e v e u m c r e s c i m e n t o d e v e r a s i m p r e s s i o n a n t e a p a r t i r d e 1 8 8 0 .
E m 1 9 1 3 , a m a i o r i a d e l e s ( c o m e x c e ç ã o d o C a n a d á , d o s E s t a d o s
U n i d o s e d e P o r t u g a l ) t i n h a s e g u r o d e a c i d e n t e i n d u s t r i a l , s e g u -
r o - s a ú d e ( c o m e x c e ç ã o d a H o l a n d a , d a N o v a Z e l â n d i a , d a E s p a -
n h a , d a F i n l â n d i a , d a A u s t r á l i a e d e P o r t u g a l ) e p e n s õ e s e s t a t a i s
( c o m e x c e ç ã o d a N o r u e g a , d a F i n l â n d i a , d a S u í ç a , d a E s p a n h a e
d e P o r t u g a l ) . N ã o o b s t a n t e , o s e g u r o - d e s e m p r e g o a i n d a e r a u m a
n o v i d a d e : s ó f o i i n s t i t u í d o e m 1 9 0 5 n a F r a n ç a e e m 1 9 1 3 n a I r -
l a n d a , n a I n g l a t e r r a , n a D i n a m a r c a e n a N o r u e g a . M e s m o a s s i m ,
p a í s e s c o m o e s t e ú l t i m o e a S u é c i a c o n t i n u a v a m d i s c r i m i n a n d o
o s q u e r e c e b i a m a u x í l i o s o c i a l .
N e s s a é p o c a , t a m b é m s e h a v i a m i n s t i t u í d o m u i t a s l e i s r e g u -
l a m e n t a n d o a j o r n a d a e a s e g u r a n ç a d o t r a b a l h o , o t r a b a l h o f e -
m i n i n o e o i n f a n t i l , m a s o s p a d r õ e s e r a m b a i x o s , a c o b e r t u r a , l i -
m i t a d a , e a a p l i c a ç ã o , p r e c á r i a . P o r e x e m p l o , n o s E s t a d o s U n i d o s ,
o s e m p r e g a d o r e s e o s j u í z e s r e s i s t i a m f e r o z m e n t e a t é m e s m o a o
l i m i t e d e d e z h o r a s p a r a a j o r n a d a d e t r a b a l h o , e f o i n e c e s s á r i o
a g u a r d a r m a i s u m q u a r t o d e s é c u l o p a r a q u e s e p r o i b i s s e o t r a -
b a l h o i n f a n t i l e m â m b i t o f e d e r a l ( 1 9 3 8 ) . N e n h u m p a í s h a v i a
c h e g a d o à s e m a n a d e 4 8 h o r a s ( m u i t o m e n o s à d e q u a r e n t a ) .
194
Chutando a escada
3.3.2 O longo e tortuoso caminho do desenvolvimento institucional
A p r i m e i r a c o i s a q u e s e . c o n s t a t a , a o f i m d a m i n u c i o s a d i s -
c u s s ã o d a s e ç ã o 3 . 2 e d o a p a n h a d o g e r a l d a 3 . 3 . 1 , é q u e , a p a r t i r
d o m o m e n t o e m q u e c o m e ç a r a m a p e r c e b e r q u e a s i n s t i t u i ç õ e s
e r a m n e c e s s á r i a s , o s P A D s l e v a r a m d é c a d a s o u m e s m o s é c u l o s
p a r a d e s e n v o l v ê - l a s . C o n v é m i n d i c a r q u e , n o p r o c e s s o , e s s e s
p a í s e s s o f r e r a m f r e q ü e n t e s r e t r o c e s s o s . T o m e m o s a l g u n s e x e m -
p l o s p a r a i l u s t r a r e s s e p o n t o .
A d e m o c r a c i a t a r d o u m u i t o a s e d e s e n v o l v e r . P a r a t o m a r a p e -
n a s d o i s e x e m p l o s , a F r a n ç a e a S u í ç a l e v a r a m q u a s e c e m a n o s
( r e s p e c t i v a m e n t e , d e 1 8 4 8 a 1 9 4 6 e d e 1 8 7 9 a 1 9 7 1 ) p a r a p a s s a r
d o s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o p a r a o s u f r á g i o u n i v e r s a l . J á n o
c o m e ç o d o s é c u l o X V I I I , m u i t o s P A D s s e d e r a m c o n t a , p l e n a m e n -
t e , d a n e c e s s i d a d e d e u m a b u r o c r a c i a p r o f i s s i o n a l i z a d a e m o d e r -
n a , m a s s ó n o i n í c i o d o s é c u l o X I X f o i q u e a i n s t i t u í r a m . O v a l o r
d a s i n s t i t u i ç õ e s d e r e s p o n s a b i l i d a d e l i m i t a d a j á t i n h a s i d o r e -
c o n h e c i d o n o fim d o s é c u l o X V I , q u a n d o a s c a r t a s r é g i a s c o n -
c e d i a m r e s p o n s a b i l i d a d e l i m i t a d a a o s g r a n d e s e a r r i s c a d o s e m -
p r e e n d i m e n t o s ( p o r e x e m p l o , a C o m p a n h i a B r i t â n i c a d a s í n d i a s
O r i e n t a i s ) ; n o e n t a n t o , m e s m o n o s p a í s e s m a i s a v a n ç a d o s , e l a
s ó p a s s o u a t e r u s o g e n e r a l i z a d o n o m e a d o d o s é c u l o X I X . C e r -
t o s c í r c u l o s r e c o n h e c e r a m a n e c e s s i d a d e d e u m b a n c o c e n t r a l j á
n o s é c u l o X V I I , m a s o p r i m e i r o b a n c o c e n t r a l " v e r d a d e i r o " , o B a n k
o f E n g l a n d , f o i f u n d a d o s ó e m 1 8 4 4 . O s E s t a d o s U n i d o s s e n t i -
r a m a n e c e s s i d a d e d e p e l o m e n o s c e r t o g r a u d e b a n c o c e n t r a l j á
n o s p r i m e i r o s d i a s d e s u a e x i s t ê n c i a , c o m o m o s t r a o e s t a b e l e c i -
m e n t o d o ( e f ê m e r o ) F i r s t B a n k o f t h e U S A e m 1 7 9 1 , m a s s ó e m
1 9 1 3 c r i a r a m o F e d e r a l R e s e r v e S y s t e m , e , m e s m o a s s i m , a s u a
a b r a n g ê n c i a e r a l i m i t a d í s s i m a .
T a m b é m d e m o r o u m u i t o a d i f u s ã o d e i n s t i t u i ç õ e s n o v a s , n o s
P A D s , p o r i n s p i r a ç ã o d a s n a ç õ e s i n o v a d o r a s . N a m e d i d a d o p o s -
s í v e l , a T a b e l a 3 . 6 m o s t r a q u a n d o e o n d e a s d i f e r e n t e s i n s t i t u i -
195
T a b e l a 3 . 6 - S í n t e s e d a e v o l u ç ã o i n s t i t u c i o n a l n o s P A D s
Primeira adoção
Adoção majoritária
Última adoção
Grã-Bretanha (GB)
EUA
Democracia Sufrágio masculino Sufrágio universal
Burocracia moderna
Judiciário moderno Direito de Propriedade Intelectual
Lei de Patente Lei de Patente "moderna"1
Lei de copyright "moderna"2
Lei de marca registrada
1848 (França) 1907 (Nova Zelândia) começo do séc. XIX (Prússia)
1474 (Veneza) 1836 (EUA)
1907' 1946a
anos 1840* anos 1960b
1925 (Japão)' 1971 (Suíça)'
1912 (Holanda)1' anos 1990 (Espanha, Canadá)b
1918 1928 meado do séc. XIX anos 1930?
1623 1852
1870 1965 começo do séc. XX
1793 •J 836
1891 (1988)3
1862 (GB) 1862
Fonte: O texto. _
• A s ins t i tu ições grafadas e m itálico d e n o t a m variedade "pré-modernas", q u e ficam tanto a dever para os padrões modernos , quanto
a cobertura e aplicação, que e m geral é me lhor encará-las n u m a categoria diferente da de s e u s d e s c e n d e n t e s "modernos". • A partir d o s d e z e n o v e países cuja informação está disponível (Alemanha, Austrália, Áustria. Bélgica, Canadá, Dinamarca, Espanha,
Estados U n i d o s Finlândia, França, Holanda, Inglaterra, Itália, Japão, Noruega , Nova Zelândia, Portugal, Suécia e Suiça).
" A partir d o s dezes se t e países cuja informação está disponível (Alemanha, Áustria. Bélgica. Canadá, Dinamarca, Espanha, Estados
U n i d o s Finlândia, França, Holanda. Inglaterra, Itália, Japão, Noruega, Portugal, Suécia e Suíça). Na época, o s Estados a lemães que
t inham' le i s de patente eram Prússia, Baviera, W ü r t e m b e r g e Saxônia. O s Estados italianos que as t inham eram a Sardenha e o
Estado d o Vaticano.
Instituições de governança empresarial Responsabilidade limitada generalizada Lei de Falência
Lei.de Falência "moderna"5
Auditoria e disclosure "modernas"' Lei da Concorrência Lei da concorrência efetiva
Instituições financeiras Sistema bancário "moderno"7
Sistema bancário central Sistema "moderno" de banco central' Regulamentação de títulos Regulamentação de títulos "moderna"10
anos 1920 (GB) anos 1920 1688 (Suécia) 184 7' 1913 (EUA)''9
1694 1913 1844 (GB) 1891' 1929 (EUA)'-9 1844 1929 1679 (CB) 1679 meio do séc. XIX
1939 1933 1842 (GB) 1842 1913
c A partir dos onze países cuja informação está disponível (Alemanha, Bélgica, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Inglater-ra, Itália, Portugal, Suécia e Suíça).
d A partir dos dezessete países cuja informação está disponível (Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados
Unidos, Finlândia, França, Holanda, Inglaterra, Irlanda, Itália, Noruega, Portugal, Suécia e Suíça).
* A partir dos quinze países cuja informação está disponível (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda,
Inglaterra, Itália, Noruega, Portugal, Prússia, Saxônia, Suécia e Suíça). 1 Lei de Patente "moderna" define-se como uma lei de patente que tem disposições como a verificação rigorosa da originalidade da
invenção, proteção igual às invenções de "cidadãos' estrangeiros e patentes de substâncias químicas e farmacêuticas. 2 Lei de copyright "moderna" define-se como a lei de direito autoral que, acima de tudo, oferece proteção igual ao direito autoral dos
"cidadãos" estrangeiros. 3 Até 1988, os Estados Unidos não reconheciam o direito autoral de cidadãos estrangeiros, a menos que o material tivesse sido
impresso nos país. 1 Aos bancos, só se concedeu a responsabilidade limitada em 1857, e às companhias de seguro, em 1862.
Instituições de bem-estar social e trabalhistas Seguro de acidente industria! Seguro-saúde Perisão estatal Seguro-desemprego Regulamentação do trabalho infantil Regul. "moderna" do trabalho infantil"
5 Lei de falência "moderna" define-se c o m o a lei de falência que se aplica a todos, sem nenhum bem disponível, e dá uma segunda
chance ao devedor. 6 Regras "modernas" de auditoria e disclosure exigem auditoria externa, a apresentação de balancetes atualizados e a transparência da
informação detalhada. 7 Sistema bancário "moderno" é o que tem cobertura muito vasta, poucos empréstimos internos e um só preço em diferentes regiões. 8 Sistema "moderno" de banco central é o que tem o monopól io da emissão monetária, funciona c o m o emprestador de último
recurso e controla todos os bancos.
* Embora os Estados Unidos tenham fundado o Federal Reserve System em 1913, ainda em 1915 somente 30% dos bancos (corres-
pondentes a 50% do total dos ativos bancários) estavam submetidos ao sistema. Até 1919, o Federal Reserve System ainda não
cobria 65% dos bancos (que, no entanto, representavam apenas 20% dos ativos bancários). 10 Define-se regulação "moderna" de títulos como aquela que exige a representação sincera de informação, transparência (disclosure)
total, licenciamento dos negociantes e poder de autoridade regulamentaria para iniciar investigações. 11 Regulamentação "moderna" do trabalho infantil é aquela com cobertura abrangente e aplicação efetiva.
Ha-Joon Chang
l a s . E x e m p l o d i s s o é a d e m o r a d a i n s t i t u i ç ã o d a b u r o c r a c i a p r o f i s -
s i o n a l , n o s E s t a d o s U n i d o s , p o r c a u s a d o p r e c o n c e i t o j a c k s o n i a -
n o c o n t r a o p r o f i s s i o n a l i s m o , o u o a t r a s o n a i n t r o d u ç ã o d o s u -
f r á g i o f e m i n i n o n a S u í ç a .
Q u i n t o , p o r v e z e s , o d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l f o i a d i a -
d o e m v i r t u d e d a i n t e r d e p e n d ê n c i a d e c e r t a s i n s t i t u i ç õ e s , d e
m o d o q u e f o i n e c e s s á r i o q u e a s i n s t i t u i ç õ e s r e l a c i o n a d a s s e d e -
s e n v o l v e s s e m s i m u l t a n e a m e n t e . P o r e x e m p l o , s e m o d e s e n v o l -
v i m e n t o d e i n s t i t u i ç õ e s d e finanças p ú b l i c a s p a r a c o l e t a r i m -
p o s t o s , e r a d i f í c i l r e m u n e r a r a d e q u a d a m e n t e u m a b u r o c r a c i a
p r o f i s s i o n a l ; m a s s e m u m a b u r o c r a c i a fiscal d e s e n v o l v i d a , e r a
d i f í c i l d e s e n v o l v e r i n s t i t u i ç õ e s d e finanças p ú b l i c a s . N ã o f o i p o r
c o i n c i d ê n c i a q u e o d e s e n v o l v i m e n t o d a b u r o c r a c i a m o d e r n a a v a n -
ç o u o m b r o a o m b r o c o m o d a c a p a c i d a d e fiscal d o E s t a d o .
É n e c e s s á r i o u m c o n h e c i m e n t o h i s t ó r i c o m a i s d e t a l h a d o p a r a
e x p l i c a r p o r q u e d e t e r m i n a d a i n s t i t u i ç ã o n ã o f o i a d o t a d a e m d e -
t e r m i n a d o p a í s e m d e t e r m i n a d a é p o c a ; i n f e l i z m e n t e , n ã o h á e s -
p a ç o n e s t e l i v r o p a r a e m p r e e n d e r m o s t a l d i s c u s s ã o . N o e n t a n t o ,
o q u e p a r e c e c l a r o p a r a a n o s s a a n á l i s e é q u e a s i n s t i t u i ç õ e s , t i p i -
c a m e n t e , l e v a r a m d é c a d a s o u m e s m o g e r a ç õ e s p a r a s e d e s e n v o l -
v e r . N e s s e c o n t e x t o , a e x i g ê n c i a a t u a l e t ã o g e n e r a l i z a d a d e q u e
o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o a d o t e m , i m e d i a t a m e n t e o u n o s
p r ó x i m o s c i n c o a d e z a n o s , i n s t i t u i ç õ e s d e " p a d r ã o m u n d i a l " , o u
q u e s o f r a m p u n i ç õ e s p o r n ã o o t e r e m f e i t o , p a r e c e c o n t r a r i a r a
e x p e r i ê n c i a h i s t ó r i c a d o s p r ó p r i o s P A D s q u e f a z e m t a l e x i g ê n c i a .
3.3.3 Comparação com os atuais países em desenvolvimento
V i m o s q u e o p r o g r e s s o i n s t i t u c i o n a l n o s P A D s , n o p a s s a d o ,
f o i u m p r o c e s s o p r o l o n g a d o e t o r t u o s o . A i n d a m a i s p e r t i n e n t e
a q u i é o f a t o - d e o s P A D s , g e r a l m e n t e , t e r e m s i d o i n s t i t u c i o n a l -
m e n t e m u i t o m e n o s a v a n ç a d o s , n a q u e l a é p o c a , d o q u e o s p a í s e s
2 0 0
Chutando a escada
q u e a t u a l m e n t e s e e n c o n t r a m e m e s t á g i o s s i m i l a r e s d e d e s e n -
v o l v i m e n t o .
P a r a d e m o n s t r á - l o , p r e c i s a m o s , p r i m e i r a m e n t e , c o m p a r a r o s
n í v e i s d e p r o g r e s s o d o s P A D s e a t ã o e m d e s e n v o l v i m e n t o c o m o s
a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o . N a T a b e l a 3 . 7 , c o m p a r a m o s
a s r e n d a s per capita d o s P A D s n o s é c u l o X I X e n o c o m e ç o d o X X
( e m d ó l a r e s i n t e r n a c i o n a i s d e 1 9 9 0 ) c o m a s r e n d a s d e 1 9 9 2 d o s
a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o . O b v i a m e n t e , t r a t a - s e d e u m a
c o m p a r a ç ã o m u i t o g r o s s e i r a , v i s t o q u e s ã o b e m c o n h e c i d o s o s
p r o b l e m a s d o u s o d o s n ú m e r o s d e r e n d a p a r a m e d i r o n í v e l d e
d e s e n v o l v i m e n t o d e u m p a í s , p r i n c i p a l m e n t e q u a n d o i s s o i n c l u i
o r e c u r s o a e s t a t í s t i c a s h i s t ó r i c a s e m d o i s s é c u l o s . N o e n t a n t o , a
t a b e l a n o s d á u m a i d é i a g e r a l d a s i t u a ç ã o d o s P A D s , q u a n d o e s -
t a v a m e m d e s e n v o l v i m e n t o , e m r e l a ç ã o a d o s a t u a i s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o .
A c o m p a r a ç ã o m o s t r a q u e , n a d é c a d a d e 1 8 2 0 , a m a i o r p a n e
d o s P A D s s e a c h a v a , f a l a n d o e m t e r m o s g e r a i s , e m u m n í v e l d e
d e s e n v o l v i m e n t o c o r r e s p o n d e n t e a a l g o e n t r e B a n g l a d e s h ( r e n -
d a per capita d e U S $ 7 2 0 ) e o E g i t o ( r e n d a p e r capita d e U S $ 1 . 9 2 7 )
d e h o j e - t a l g r u p o i n c l u i p a í s e s c o m o M i a n m á ( B u r m a ) , G a n a , a
C o s t a d o M a r f i m , o Q u ê n i a , a N i g é r i a , a í n d i a e o P a q u i s t ã o . E m
1 8 7 5 , a m a i o r i a d o s P A D s h a v i a u l t r a p a s s a d o o n í v e l d e r e n d a
N i g é r i a - í n d i a , p o r é m m e s m o o s m a i s r i c o s d e l e s ( I n g l a t e r r a ,
N o v a Z e l â n d i a e A u s t r á l i a ) e s t a v a m n o n í v e l d a C h i n a
( U S $ 3 . 0 9 8 ) o u d o P e r u ( U S $ 3 . 2 3 2 ) a t u a i s . O r e s t o , i n c l u s i v e o s
E s t a d o s U n i d o s , a A l e m a n h a e a F r a n ç a , e n c o n t r a v a - s e e n t r e o
P a q u i s t ã o ( U S $ 1 . 6 4 2 ) e a I n d o n é s i a ( U S $ 2 . 7 4 9 ) d e a g o r a . E m
1 9 1 3 , o s P A D s m a i s r i c o s ( I n g l a t e r r a , E s t a d o s U n i d o s , A u s t r á l i a
e N o v a Z e l â n d i a ) t i n h a m c h e g a d o a o n í v e l d o s p a í s e s e m d e s e n -
v o l v i m e n t o m a i s r i c o s d a a t u a l i d a d e ( p o r e x e m p l o , B r a s i l , M é x i -
c o , C o l ô m b i a e T a i l â n d i a ) . S e m e m b a r g o , a m a i o r i a , d a F i n l â n d i a
à F r a n ç a e à Á u s t r i a , a i n d a s e a c h a v a n o n í v e l d o s a t u a i s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o d e r e n d a m é d i a ( c o m o a s F i l i p i n a s , o M a r -
r o c o s , a I n d o n é s i a , a C h i n a e o P e r u ) .
201
Ha-Joon Chang
S e c o n f r o n t a r m o s a s c o m p a r a ç õ e s d e r e n d a c o m o s i n s t a n -
t â n e o s h i s t ó r i c o s d o s P A D s a p r e s e n t a d o s a n t e r i o r m e n t e ( s e ç ã o
3 . 3 . 1 ) , v e r e m o s d e p r o n t o q u e , n o p a s s a d o , o s P A D s t i n h a m n í -
v e i s r e l a t i v a m e n t e b a i x o s d e p r o g r e s s o i n s t i t u c i o n a l e m c o m p a -
r a ç ã o c o m o s p a í s e s a t u a l m e n t e e m n í v e i s e q u i v a l e n t e s d e d e -
s e n v o l v i m e n t o . P o r e x e m p l o , e m 1 8 2 0 , a G r ã - B r e t a n h a e s t a v a e m
u m n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o l i g e i r a m e n t e s u p e r i o r a o d a í n d i a
d e h o j e , m a s n ã o c o n t a v a n e m m e s m o c o m a s i n s t i t u i ç õ e s m a i s
" e l e m e n t a r e s " e x i s t e n t e s n a í n d i a , c o m o o s u f r á g i o u n i v e r s a l ( n a
é p o c a , a G r ã - B r e t a n h a n ã o t i n h a s e q u e r o s u f r á g i o u n i v e r s a l
m a s c u l i n o ) , o b a n c o c e n t r a l , o i m p o s t o d e r e n d a , a r e s p o n s a b i l i -
d a d e l i m i t a d a g e n e r a l i z a d a , a l e i d e f a l ê n c i a " m o d e r n a " , u m a
b u r o c r a c i a p r o f i s s i o n a l i z a d a o u r e g u l a m e n t a ç õ e s s i g n i f i c a t i v a s
d o m e r c a d o d e c a p i t a i s . C o m e x c e ç ã o d e u m p a r d e r e g u l a m e n -
t a ç õ e s m í n i m a s e d i f i c i l m e n t e a p l i c á v e i s d o t r a b a l h o i n f a n t i l e m
a l g u m a s i n d ú s t r i a s , a G r ã - B r e t a n h a d e 1 8 2 0 n ã o d i s p u n h a n e m
m e s m o d a s r e g u l a m e n t a ç õ e s t r a b a l h i s t a s m a i s e l e m e n t a r e s .
D e m o d o s e m e l h a n t e , e m 1 8 7 5 , a I t á l i a s e e n c o n t r a v a e m u m
n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o c o m p a r á v e l a o d o P a q u i s t ã o d e h o j e .
C o n t u d o , c a r e c i a d e s u f r á g i o u n i v e r s a l m a s c u l i n o , d e b u r o c r a c i a
p r o f i s s i o n a l i z a d a , d e u m J u d i c i á r i o q u e f o s s e r e m o t a m e n t e i n d e -
p e n d e n t e e p r o f i s s i o n a l , d e u m b a n c o c e n t r a l c o m o m o n o p ó l i o d a
e m i s s ã o m o n e t á r i a o u d e u m a l e i d e c o n c o r r ê n c i a - i n s t i t u i ç õ e s q u e
o P a q u i s t ã o j á t e m h á d é c a d a s . ( A d e m o c r a c i a é u m a e x c e ç ã o ó b -
v i a , m a s , a p e s a r d a s u s p e n s ã o f r e q ü e n t e d a s e l e i ç õ e s , o s u f r á g i o ,
n o P a q u i s t ã o , q u a n d o p e r m i t i d o , n u n c a d e i x o u d e s e r u n i v e r s a l . )
P a r a d a r o u t r o e x e m p l o , e m 1 9 1 3 , o s E s t a d o s U n i d o s e s t a -
v a m n u m n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o c o r r e s p o n d e n t e a o d o M é -
x i c o d e h o j e , n o e n t a n t o s e u g r a u d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u -
c i o n a l e r a m u i t o i n f e r i o r : a s m u l h e r e s s e g u i a m f o r m a l m e n t e
e x c l u í d a s d o d i r e i t o d e v o t a r , t a l c o m o , a l i á s , e s t a v a m de fato os
n e g r o s e o u t r a s m i n o r i a s é t n i c a s e m m u i t a s r e g i õ e s d o p a í s . F a -
z i a p o u c o m a i s d e u m a d é c a d a q u e s e i n s t i t u í r a u m a l e i f e d e r a l
d e f a l ê n c i a ( 1 8 9 8 ) e m e n o s d e v i n t e a n o s q u e o p a í s h a v i a r e c o -
202
Chutando a escada
n h e c i d o o s d i r e i t o s a u t o r a i s d o s e s t r a n g e i r o s e m 1 8 9 1 . A d e m a i s ,
n e s s e e s t á g i o , o s E s t a d o s U n i d o s a i n d a t i n h a m u m s i s t e m a d e
b a n c o c e n t r a l a l t a m e n t e i n c o m p l e t o , e o i m p o s t o d e r e n d a a c a -
b a v a d e s e r c r i a d o ( 1 9 1 3 ) , e o E s t a b e l e c i m e n t o d e u m a l e i d e
c o n c o r r ê n c i a s i g n i f i c a t i v a a i n d a t e r i a d e a g u a r d a r o C l a y t o n A c t
d e 1 9 1 4 . T a m p o u c o h a v i a r e g u l a m e n t a ç ã o f e d e r a l d a s t r a n s a ç õ e s
f e d e r a i s d e t í t u l o s o u d o t r a b a l h o i n f a n t i l , e a e s c a s s a l e g i s l a ç ã o
e s t a d u a l e x i s t e n t e s o b r e a m a t é r i a e r a d e p é s s i m a q u a l i d a d e e
c u m p r i d a m u i t o p r e c a r i a m e n t e .
A p a r t i r d e s s e s e x e m p l o s , p o d e m o s c o n c l u i r q u e , n a a u r o r a
d o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , o s P A D s o p e r a v a m c o m e s t r u -
t u r a s i n s t i t u c i o n a i s m u i t o m e n o s d e s e n v o l v i d a s d o s q u e a s h o j e
e x i s t e n t e s n o s p a í s e s e m n í v e i s d e d e s e n v o l v i m e n t o c o m p a r á -
v e i s . E o c i o s o d i z e r q u e o n í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o -
n a l d o s P A D s e s t a v a m u i t o a b a i x o d o s " p a d r õ e s g l o b a i s " a i n d a
m a i s e l e v a d o s c o m o s q u a i s o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o t ê m
s i d o e x o r t a d o s a s e c o n f o r m a r .
203
T a b e l a 3 . 7 - O n d e e s t a v a m o s p a í s e s a t u a l m e n t e d e s e n v o l v i d o s q u a n d o e m f a s e d e d e s e n v o l v i m e n t o ?
( e m d ó l a r e s d e 1 9 9 0 )
Renda
per capita
PADs
( 1 7 5 0 )
Aba ixo de 1 .000 França (921)
1 . 0 0 0 - 1 . 5 0 0 GB (1 .328)
1 . 5 0 0 - 2 . 0 0 0
PADs
(1820)
Japão (704)
Finlândia (759)
Canadá (893)
Irlanda (954)
Noruega (1 .002)
Espanha (1 .063)
Itália (1 .092)
A l e m a n h a (1 .112)
Suécia (1 .198)
França (1 .218)
Dinamarca (1 .225)
EUA (1 .287)
Bélgica (1 .291)
Áustria (1 .295)
Austrália (1 .528)
Holanda (1 .561)
GB (1 .756)
PADs
( 1 8 7 5 ) PADs
(1913)
Finlândia (1 .176)
N o r u e g a (1 .469) Japão (1 .334)
Portugal (1 .354)
Itália (1 .516)
Canadá (1 .690)
Suécia (1 .835)
Áustria (1 .986)
Grécia (1 .621)
Países e m
desenvo lv imento (1992)
Etiópia (300)
Bangladesh (720)
Burma (748)
Gana (1 .007)
Quênia (1 .055)
C o s t a d o Marfim (1 .134)
Nigéria (1 .152)
índia (1 .348)
X Q
n
Paquistão (1 .642)
Egito (1 .927)
2 . 0 0 0 - 3 . 0 0 0
3 . 0 0 0 - 4 . 0 0 0
Dinamarca (2 .031)
França (2 .198)
A l e m a n h a (2 .198)
EUA (2 .599)
Bélgica (2 .800)
Holanda (2 .829)
N o v a Zelândia (3 .707)
GB (3 .511)
4 . 0 0 0 - 5 . 0 0 0
5 . 0 0 0 - 6 . 0 0 0
Austrália (4 .433)
Finlândia (2 .050)
Espanha (2 .255)
N o r u e g a (2 .275)
Itália (2 .507)
Irlanda (2 .733)
Suécia (3 .096)
França (3 .452)
Áustria (3 .488)
Dinamarca (3 .764)
A l e m a n h a (3 .833)
Holanda (3 .950)
Bélgica (4 .130)
Suíça (4 .207)
Canadá (4 .231)
GB (5 .032)
Nova Zelândia (5 .178)
EUA (5 .307)
Austrália (5 .505)
Filipinas ( 2 . 2 1 3 )
Marrocos ( 2 . 3 2 7 )
Indonésia (2 .749)
Peru (3 .232)
China (3 .098)
Turquia (4 .422)
Tailândia (4 .422)
Brasil (4 .862)
México (5 .098)
Colômbia (5 .359)
D T
3 Q-O
Fonte: Maddison ( 1 9 9 5 ) . O s dados de 1 7 5 0 são extrapolados d o s de 1820, c o m taxa de cresc imento anual de 0 ,4% tanto para a Grã-
Bretanha quanto para a França. Essa porcentagem corresponde à média ponderada das est imativas de historiadores e c o n ô m i c o s da
Inglaterra (Vries, 1984) . Entre eles , aceita-se a m p l a m e n t e que o índice de cresc imento francês, na época, era s e m e l h a n t e ao da
Inglaterra (Crouzet , 1967) .
4 Lições para o presente
4.1 Introdução
A t é a q u i , a d i s c u s s ã o m o s t r a q u e a s p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s
u t i l i z a d a s p e l o s p a í s e s a t u a l m e n t e d e s e n v o l v i d o s , n o s e s t á g i o s
i n i c i a i s d e d e s e n v o l v i m e n t o , d i f e r e m s i g n i f i c a t i v a m e n t e d a s q u e
n o r m a l m e n t e s e s u p õ e q u e e l e s u t i l i z a r a m e m a i s a i n d a d a s d i -
r e t r i z e s q u e r e c o m e n d a m , o u m e l h o r , q u e f r e q ü e n t e m e n t e e x i -
g e m d o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o .
N a s e g u n d a s e ç ã o d e s t e c a p í t u l o , s i n t e t i z o a s p r i n c i p a i s c o n -
c l u s õ e s d o s C a p í t u l o s 2 e 3 e d i s c u t o s e é d e v e r a s p o s s í v e l c o n -
c l u i r q u e a a t u a l p r e s s ã o d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s p e l a s " b o a s
p o l í t i c a s " e a " b o a g o v e r n a n ç a " s i g n i f i c a , d e f a t o , " c h u t a r a e s -
c a d a " . A s e ç ã o 4 . 4 c o n s i d e r a a l g u m a s p o s s í v e i s o b j e ç õ e s à m i -
n h a a r g u m e n t a ç ã o , a o p a s s o q u e a ú l t i m a t i r a a l g u m a s c o n c l u -
s õ e s e p r o p õ e n o v a s d i r e ç õ e s d e p e s q u i s a , r e s u l t a n t e s d o p r e s e n t e
e s t u d o .
207
Ha-Joon Chang
4.2 Repensando políticas econômicas para o desenvolvimento
N o C a p í t u l o 2 , e x a m i n e i a s p o l í t i c a s a p l i c a d a s p e l o s p a í s e s
a t u a l m e n t e d e s e n v o l v i d o s ( P A D s ) n o s e u p e r í o d o d e d e s e n v o l -
v i m e n t o , d e s d e a I n g l a t e r r a d o s é c u l o X I V a t é o s N P I s a s i á t i c o s
d o f i m d o s é c u l o X X .
M i n h a d i s c u s s ã o c o n f i r m a g r a n d e p a r t e d a o b s e r v a ç ã o f e i t a
p o r L i s t h á 1 5 0 a n o s - n u m a é p o c a e m q u e m u i t o s a c h a r i a m g r a -
ç a s e a l g u é m s u g e r i s s e q u e , d e n t r o d e d u a s g e r a ç õ e s , a A l e m a -
n h a s e r i a u m d e s a f i o e c o n ô m i c o p a r a I n g l a t e r r a o u q u e o s E s t a -
d o s U n i d o s v i r i a m a s e r a p r i n c i p a l p o t ê n c i a i n d u s t r i a l d o p l a n e t a .
E m e r g e u m p a d r ã o c o n s i s t e n t e , n o q u a l t o d a s a s e c o n o m i a s e m
catching-up u s a m p o l í t i c a s i n d u s t r i a l , c o m e r c i a l e t e c n o l ó g i c a
( I C T ) a t i v i s t a s - m a s n ã o s i m p l e s m e n t e a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a , c o m o
a s s i n a l e i r e i t e r a d a m e n t e - p a r a p r o m o v e r o d e s e n v o l v i m e n t o
e c o n ô m i c o , c o m o t e m o c o r r i d o d e s d e a n t e s d a é p o c a d e L i s t . D e
l á p a r a c á , o s i n s t r u m e n t o s p o l í t i c o s e n v o l v i d o s e m t a l e s f o r ç o
p r o m o c i o n a l t o r n a r a m - s e m a i s v a r i a d o s , c o m p l e x o s e e f e t i v o s ,
m a s o p a d r ã o g e r a l p e r m a n e c e u n o t a v e l m e n t e fiel a s i m e s m o .
S e j a q u a l f o r o m é t o d o p o l í t i c o e m p r e g a d o , p a r e c e h a v e r a l -
g u n s p r i n c í p i o s c o m u n s à l o n g a s é r i e d e b e m - s u c e d i d o s e s t r a t e -
g i s t a s d o d e s e n v o l v i m e n t o , a c o m e ç a r p o r E d u a r d o I I I , n o s é c u l o
X I V , p a s s a n d o p o r R o b e r t W a l p o l e , F r e d e r i c o , o G r a n d e , e
A l e x a n d e r H a m i l t o n , n o s é c u l o X V I I I , a t é o s c r i a d o r e s d e p o l í t i -
c a s n o r t e - a m e r i c a n o s , a l e m ã e s e s u e c o s d o s é c u l o X I X e s e u s
e q u i v a l e n t e s a s i á t i c o s o u f r a n c e s e s d o s é c u l o X X .
C o m o s e o b s e r v o u i n ú m e r a s v e z e s n o s ú l t i m o s s é c u l o s , o
p r o b l e m a c o m u m e n f r e n t a d o p o r t o d a s a s e c o n o m i a s e m catch-
up é q u e a p a s s a g e m p a r a a t i v i d a d e s d e m a i o r v a l o r a g r e g a d o , q u e
c o n s t i t u i a c h a v e d o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o ,
n ã o s e d á " n a t u r a l m e n t e " . 1 I s s o o c o r r e p o r q u e , p o r d i v e r s a s r a -
1 E claro que essas atividades de alto valor agregado hão de depender d o paL-
e do período e m questão. Ass im, para tomar um e x e m p l o extremo, a m i n u -
208
Chutando a escada
z õ e s , h á d i s c r e p â n c i a s e n t r e o r e t o r n o s o c i a l e o i n d i v i d u a l d e
i n v e s t i m e n t o s n a s a t i v i d a d e s d e a l t o v a l o r a g r e g a d o - o u i n d ú s -
t r i a s n a s c e n t e s - n a s e c o n o m i a s e m catch-up.2
A n t e t a i s d i s c r e p â n c i a s , é n e c e s s á r i o e s t a b e l e c e r a l g u n s m e -
c a n i s m o s p a r a s o c i a l i z a r o r i s c o e n v o l v i d o n e s s e s i n v e s t i m e n -
t o s . A o c o n t r á r i o d a v i s ã o p o p u l a r , i s s o n ã o i m p l i c a n e c e s s a r i a -
m e n t e a i n t e r v e n ç ã o d e p o l í t i c a s d i r e t a s , c o m o a p r o t e ç ã o
t a r i f á r i a o u o s s u b s í d i o s , t a m b é m é p o s s í v e l p o r m e i o d e i n s t i -
t u i ç õ e s q u e s o c i a l i z e m o r i s c o e n v o l v i d o e m t a i s p r o j e t o s ( m a i s
d e t a l h e s s o b r e i s s o , v e r s e ç ã o 4 . 3 ) . T o d a v i a , a s o l u ç ã o i n s t i t u -
c i o n a l t e m l i m i t a ç õ e s i m p o r t a n t e s . E m p r i m e i r o l u g a r , a s i n s t i -
t u i ç õ e s s ã o , p o r n a t u r e z a , e n c a r n a ç õ e s d e r e g r a s g e r a i s e , p o r
i s s o , p o d e m n ã o t e r e f i c á c i a a o l i d a r c o m p r o b l e m a s r e l a t i v o s a
i n d ú s t r i a s i s o l a d a s . S e g u n d o , c o n f o r m e p r o c u r e i m o s t r a r n o
C a p í t u l o 3 , i m p l a n t a r n o v a s i n s t i t u i ç õ e s c o s t u m a l e v a r t e m p o ,
e i s s o t e n d e a l i m i t a r a c a p a c i d a d e d o s p a í s e s d e r e a g i r p r o n t a -
m e n t e a n o v a s m u d a n ç a s . C o n s e q ü e n t e m e n t e , e m m u i t o s c a s o s ,
u m a p o l í t i c a d e i n t e r v e n ç ã o m a i s e n f o c a d a e á g i l p o d e s e r p r e -
f e r í v e l a s o l u ç õ e s i n s t i t u c i o n a i s .
fatura de tecido de algodão, que era a atividade de alto valor agregado na
Europa d o s sécu los XIV e XV, é hoje u m a das atividades de baixo valor
agregado. A l é m disso , as atividades de alto valor agregado não são necessa-
riamente as "indústrias (manufatureiras)" no sent ido convencional, tal c o m o
pressupõe a expressão "promoção da indústria nascente". Dependendo do
lugar onde es tão ocorrendo o s avanços tecnológicos, as atividades de alto
valor agregado p o d e m ser as of ic ia lmente classificadas c o m o "serviços".
2 Sobre os mot ivos pe los quais p o d e haver tais discrepância, ver Chang (1994,
cap.3) , Stiglitz (1996 ) e Lall (1998) . Mui to amiúde, o problema é que o s
empresários d o setor privado, cujos perfis custo-benef íc io o Estado deve
tentar influenciar, s i m p l e s m e n t e não e x i s t e m . Foi por es se m o t i v o que
Frederico, o Grande, por exemplo , teve de recorrer (com sucesso) a um
número reduzido de empresários-burocratas para desenvolver suas indús-
trias na Silésia ou q u e m u i t o s países e m desenvo lv imento tiveram de usar
empresas estatais (muitas vezes s em sucesso ) quando de sua independên-
cia depois da Segunda Guerra Mundial.
209
Ha-Joon Chang
O f a t o d e a i n t e r v e n ç ã o d i r e t a d o E s t a d o , s o b r e t u d o n a f o r -
m a d e p o l í t i c a s I C T , s e r f r e q ü e n t e m e n t e n e c e s s á r i a p a r a s o c i a l i -
z a r o s r i s c o s e n v o l v i d o s n o d e s e n v o l v i m e n t o d e i n d ú s t r i a s n a s -
c e n t e s n ã o s i g n i f i c a , c o n t u d o , q u e s ó h a j a u m m o d o d e f a z ê - l o -
q u e r d i z e r , p o r m e i o d a p r o t e ç ã o t a r i f á r i a . 3 C o m o m o s t r a a m i -
n h a a r g u m e n t a ç ã o n o C a p í t u l o 2 , h á u m a g r a n d e m u l t i p l i c i d a d e
d e i n s t r u m e n t o s p o l í t i c o s u s a d o s c o m e s s e p r o p ó s i t o , p e l o s d i -
v e r s o s p a í s e s , e m c o n s e q ü ê n c i a d a s d i f e r e n ç a s e m s e u r e l a t i v o
a t r a s o t e c n o l ó g i c o , n a s i t u a ç ã o i n t e r n a c i o n a l , n a d i s p o n i b i l i d a -
d e d e r e c u r s o s h u m a n o s e t c . É o c i o s o d i z e r q u e , a t é n u m m e s -
m o p a í s , o f o c o d a p r o m o ç ã o p o d e - a l i á s , d e v e - e v o l u i r c o m o
t e m p o , d e a c o r d o c o m a s m u d a n ç a s d a s i t u a ç ã o i n t e r n a e i n t e r -
n a c i o n a l . O s p a í s e s b e m - s u c e d i d o s s ã o , t i p i c a m e n t e , o s q u e s e
m o s t r a r a m c a p a z e s d e a d a p t a r o f o c o d e s u a s p o l í t i c a s à s m u -
d a n ç a s d a s i t u a ç ã o .
E v i d e n t e m e n t e , o f a t o d e o u s o d e p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s s e r
n e c e s s á r i o n ã o i m p l i c a q u e t o d o s o s p a í s e s q u e a s u s a m e s t e j a m
c o m o s u c e s s o e c o n ô m i c o g a r a n t i d o . C o m o s a b e m o s p e l a s e x -
p e r i ê n c i a s d e v á r i o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o n o p e r í o d o d o
p ó s - g u e r r a , o s u c e s s o é b a s i c a m e n t e d e t e r m i n a d o , p o r u m l a d o ,
p e l a s f o r m a s d e t a l h a d a s d e s s a s p o l í t i c a s e , p o r o u t r o , p e l a d i s -
p o s i ç ã o e c a p a c i d a d e d o E s t a d o d e i m p l e m e n t á - l a s . 4
O q u a d r o r e s u l t a n t e d o n o s s o a p a n h a d o h i s t ó r i c o p a r e c e
s u f i c i e n t e m e n t e c l a r o . N a t e n t a t i v a d e a l c a n ç a r a s e c o n o m i a s d e
f r o n t e i r a , o s P A D s r e c o r r e r a m a p o l í t i c a s i n d u s t r i a l , c o m e r c i a l e
t e c n o l ó g i c a i n t e r v e n c i o n i s t a s a fim d e p r o m o v e r a s i n d ú s t r i a s
n a s c e n t e s . A s f o r m a s e a ê n f a s e d e s s a s p o l í t i c a s p o d e m t e r v a -
r i a d o d e p a í s p a r a p a í s , m a s é i n e g á v e l q u e t o d o s a s a p l i c a r a m
a t i v a m e n t e . E m t e r m o s r e l a t i v o s ( i s t o é , l e v a n d o e m c o n s i d e r a -
3 Shafaeddin (2000 , p .9-10) observa que List também via nas tarifas e nos
subsídios apenas duas de muitas políticas de desenvo lv imento industrial.
4 Para mais detalhes, ver Evans (1995) , Stiglitz (1996) e Chang & Cheema
(2002).
210
Chutando a escada
ç ã o a d e f a s a g e m d e p r o d u t i v i d a d e c o m o s p a í s e s m a i s a v a n ç a d o s ) ,
a v e r d a d e é q u e m u i t o s d e l e s p r o t e g e r a m s u a s i n d ú s t r i a s c o m
m u i t o m a i s v i g o r d o q u e o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o .
A s s i m s e n d o , o p a c o t e d e " ' b o a s p o l í t i c a s " a t u a l m e n t e r e c o -
m e n d a d o , q u e e n f a t i z a o s b e n e f í c i o s d o l i v r e - c o m é r c i o e d e
o u t r a s p o l í t i c a s I C T d o laissez-faire, p a r e c e c o n f l i t a r c o m a e x p e -
r i ê n c i a h i s t ó r i c a . C o m u m a o u d u a s e x c e ç õ e s ( p o r e x e m p l o ,
H o l a n d a e S u í ç a ) , o s P A D s n ã o t i v e r a m s u c e s s o c o m b a s e n e s s e
p a c o t e d e p o l í t i c a s . A s q u e u s a r a m p a r a c h e g a r a o l u g a r e m q u e
e s t ã o h o j e - o u s e j a , a s p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s - s ã o p r e c i s a m e n -
t e a q u e l a s q u e e l e s m a n d a m o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o n ã o
u s a r e m , p o r c a u s a d e s e u e f e i t o n e g a t i v o s o b r e o d e s e n v o l v i m e n -
t o e c o n ô m i c o .
Q u e r d i z e r q u e o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s e o establishment i n -
t e r n a c i o n a l d e p o l í t i c a d e d e s e n v o l v i m e n t o ( E I P D ) , p o r e l e s c o n -
t r o l a d o , r e c o m e n d a m p o l í t i c a s q u e o s b e n e f i c i a m , m a s n ã o o s
p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o ? H a v e r á a l g u m p a r a l e l o e n t r e i s s o e
a p r e s s ã o e x e r c i d a p e l a G r ã - B r e t a n h a , n o s é c u l o X I X , e m p r o l d o
l i v r e - c o m é r c i o e c o n t r a a s p o l í t i c a s p r o t e c i o n i s t a s d o s E s t a d o s
U n i d o s e d e o u t r o s P A D s q u e e s t a v a m t e n t a n d o a v a n ç a r p o r m e i o
d e l a s ? S e r á j u s t o a f i r m a r q u e o a c o r d o d a O M C , q u e r e s t r i n g e a
c a p a c i d a d e d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e p ô r e m p r á t i c a
p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s , n ã o p a s s a d e u m a v e r s ã o m o d e r n a , m u l t i -
l a t e r a l , d o s " t r a t a d o s d e s i g u a i s " q u e a I n g l a t e r r a e o u t r o s P A D s
c o s t u m a v a m i m p o r a o s p a í s e s s e m i - i n d e p e n d e n t e s ? E m o u t r a s
p a l a v r a s , a c a s o o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s e s t ã o " c h u t a n d o a e s c a -
d a " , p e l a q u a l s u b i r a m a o t o p o , p a r a l o n g e d o a l c a n c e d o s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o ? I n f e l i z m e n t e , a r e s p o s t a a t o d a s e s s a s p e r -
g u n t a s é s i m .
A ú n i c a m a n e i r a d e o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s r e p e l i r e m a a c u -
s a ç ã o d e q u e e s t ã o " c h u t a n d o a e s c a d a " s e r i a a r g u m e n t a r q u e a s
p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s , d e q u e e l e s s e v a l e r a m n o p a s s a d o , f o r a m
b e n é f i c a s a o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o , m a s d e i x a r a m d e s e r ,
p o i s " o s t e m p o s m u d a r a m " . E m o u t r a s p a l a v r a s , s e r i a a r g u m e n -
211
Ha-Joon Chang
t a r q u e a s " b o a s p o l í t i c a s " d e o n t e m t a l v e z n ã o s e j a m t ã o " b o a s "
a s s i m h o j e e m d i a .
A p a r t e a e s c a s s e z d e r a z õ e s c o n v i n c e n t e s p a r a e x p l i c a r p o r
q u e s e r i a e s s e o c a s o , 5 o í n f i m o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o v e r i f i c a -
d o n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , n a s ú l t i m a s d u a s d é c a d a s ,
s u g e r e q u e e s s a l i n h a d e d e f e s a é s i m p l e s m e n t e i n s u s t e n t á v e l .
N e s s e p e r í o d o , a m a i o r i a d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o p a s s o u
p o r " r e f o r m a s p o l í t i c a s " e i m p l e m e n t o u " p o l í t i c a s b o a s " - o u p e l o
m e n o s " m e l h o r e s " - q u e d e v i a m t e r p r o m o v i d o o c r e s c i m e n t o .
E m p o u c a s p a l a v r a s : o r e s u l t a d o f o i u m a g r a n d e d e c e p ç ã o .
O f a t o p a t e n t e é q u e a s " r e f o r m a s p o l í t i c a s " n e o l i b e r a i s s e
m o s t r a r a m i n c a p a z e s d e c u m p r i r a s u a g r a n d e p r o m e s s a : o c r e s -
c i m e n t o e c o n ô m i c o . Q u a n d o d a s u a i m p l e m e n t a ç ã o , g a r a n t i r a m -
n o s q u e , e m b o r a e s s a s " r e f o r m a s " t a l v e z a u m e n t a s s e m a d e s i -
g u a l d a d e a c u r t o e , p o s s i v e l m e n t e , t a m b é m a l o n g o p r a z o , e l a s
g e r a r i a m u m c r e s c i m e n t o m a i s r á p i d o e , e n f i m , a l ç a r i a m a t o d o s
m a i s e f e t i v a m e n t e d o q u e a s p o l í t i c a s i n t e r v e n c i o n i s t a s d o i m e -
d i a t o p ó s - g u e r r a . O s d a d o s d a s ú l t i m a s d u a s d é c a d a s m o s t r a m
q u e s ó a p a r t e n e g a t i v a d e s s a p r e v i s ã o s e c o n f i r m o u . A d e s i g u a l -
d a d e d a r e n d a a u m e n t o u t a l c o m o s e p r e v i u , m a s a p r o m e t i d a a c e -
l e r a ç ã o d o c r e s c i m e n t o n ã o s e v e r i f i c o u . A l i á s , e m c o m p a r a ç ã o
c o m o p e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 , n o q u a l p r e d o m i n a r a m a s p o l í t i c a s
" r u i n s " , o c r e s c i m e n t o s e d e s a c e l e r o u a c e n t u a d a m e n t e n a s ú l t i -
m a s d u a s d é c a d a s , s o b r e t u d o n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o .
5 0 ' R o u r k e (2000 , p .474-5) apresenta u m argumento plausível. Cita alguns
e s t u d o s de Jeffrey Wi l l i amson e seus parceiros, a legando que, n o século
XIX, a proteção tarifária a u m e n t o u o s inves t imentos à medida que reduziu
o preço relativo d o s bens de capital, dado q u e e s t e s raramente eram comer-
cial izados na época. E prossegue d i z e n d o que, n o século XX, o s bens de
capital são mais amplamente comercial izados e que há evidências de que a
proteção lhe a u m e n t a o preço relativo, retardando o invest imento . Mas ad-
mite que, para o s é c u l o XIX, o resultado é demas iado sensível à amostra e
se associa a uma correlação tota lmente implausível de que a participação d o
inves t imento se relaciona negat ivamente c o m o crescimento, n u m amplia-
do m o d e l o Solow. Ele reconhece que o argumento não é conclusivo.
212
Chutando a escada
D e a c o r d o c o m o s n ú m e r o s f o r n e c i d o s p o r W e i s b r o t e t a l .
( 2 0 0 0 ) , n o s 1 1 6 p a í s e s ( d e s e n v o l v i d o s e e m d e s e n v o l v i m e n t o )
d e c u j o s d a d o s e l e s d i s p u n h a m , e n t r e 1 9 6 0 e 1 9 8 0 , o P I B per capita
c r e s c e u n u m r i t m o d e 3 , 1 % a f l u a i s , a o p a s s o q u e , e n t r e 1 9 8 0 e
2 0 0 0 , a t a x a d e c r e s c i m e n t o r e d u z i u - s e a a p e n a s 1 , 4 % a . a . S o -
m e n t e e m q u i n z e d o s 1 1 6 p a í s e s d a a m o s t r a - t r e z e d o s 8 8 p a í -
s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o 6 - o í n d i c e d e c r e s c i m e n t o f o i s u p e r i o r
a 0 , 1 p o n t o p e r c e n t u a l p o r a n o e n t r e e s s e s d o i s p e r í o d o s . 7
M a i s e s p e c i f i c a m e n t e , s e g u n d o W e i s b r o t e t a l . ( 2 0 0 0 ) , n o p e -
r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 , o P I B per capita d o s p a í s e s l a t i n o - a m e r i c a n o s
c r e s c e u 2 , 8 % a . a . , m a s ficou e s t a g n a d o e n t r e 1 9 8 0 e 1 9 9 8 , c o m
u m c r e s c i m e n t o 0 , 3 % a . a . E n t r e 1 9 8 0 e 1 9 9 8 , o P I B per capita d a
Á f r i c a S u b s a a r i a n a c a i u 1 5 % ( o u c r e s c e u - 8 % a . a . ) , j á q u e h a v i a
6 Weisbrot et al. ( 2000 ) não d e f i n e m "países e m desenvolv imento" c o m o
uma categoria, m a s eu o s de f ino (algo arbitrariamente) c o m o o s que têm
renda per capita inferior a dez mil dólares (de 1999) . Isso significa que paí-
ses c o m o Chipre, Taiwan, Grécia, Portugal e Malta (classificados do 2 4 ° ao
28° lugar) se inc luem entre o s desenvolvidos , enquanto Barbados, Coréia,
Argentina, Seychel les e Arábia Saudita (classificados do 29° ao 33° lugar)
figuram entre o s países e m desenvolv imento .
7 Os dois únicos países desenvo lv idos n o s quais o crescimento se acelerou
entre o s do i s per íodos são Luxemburgo e Irlanda. O s treze países e m desen-
vo lv imento e m que se verificou aceleração do cresc imento foram o Chile,
Maurício, Tailândia, Sri Lanka, China, índia, Bangladesh, Mauritânia, Uganda,
Moçambique, Chad, Burkina Faso e Burundi. N o entanto, no caso de Burundi,
o que ocorreu foi mais uma desaceleração do enco lh imento da renda do que
uma real aceleração do cresc imento (25% de contra 7% de encolh imento) .
Ora, e m pelo m e n o s três países - Uganda, Moçambique e Chad - , pode-se
explicar a aceleração do cresc imento m u i t o mais pe lo fim (ou pe lo m e n o s o
abrandamento significativo) da guerra civil do que pela mudança de políti-
cas. N e s s e contexto , foram, na verdade, apenas nove os países e m desenvol-
v imento n o s quais se verificou uma aceleração do crescimento que, teorica-
mente , se pode atribuir à adoção de "políticas boas". Naturalmente, m e s m o
nesse caso, c o n v é m lembrar que o melhor d e s e m p e n h o das duas maiores
dessas economias , isto é, a China (de 2 ,7% para 8,2% ao ano) e a índia (de
' 0 , 7 % para 3,7% ao ano), não pode ser atribuído a "políticas boas" tal c o m o
as def ine o C o n s e n s o de Washington.
213
Ha-Joon Chang
c r e s c i d o 3 6 % e n t r e 1 9 6 0 - 1 9 8 0 ( o u a u m a t a x a d e 1 , 6 % a . a . ) . O s
d a d o s d a s a n t i g a s e c o n o m i a s c o m u n i s t a s ( a s " e c o n o m i a s e m t r a n -
s i ç ã o " ) - c o m e x c e ç ã o d a C h i n a e d o V i e t n ã , q u e n ã o a c o l h e r a m
a s r e c o m e n d a ç õ e s n e o l i b e r a i s - s ã o a i n d a m a i s d e s a n i m a d o r e s .
S t i g l i t z ( 2 0 0 1 b ) a s s i n a l a q u e , d e n t r e a s d e z e n o v e e c o n o m i a s e m
t r a n s i ç ã o n a E u r o p a O r i e n t a l e n a a n t i g a U n i ã o S o v i é t i c a , 8 s o -
m e n t e n a P o l ô n i a o P I B d e 1 9 9 7 s u p e r o u o d e 1 9 8 9 , a n o e m q u e
s e i n i c i o u a t r a n s i ç ã o . E m q u a t r o d o s d e z o i t o p a í s e s r e s t a n t e s , o
P I B per capita d e 1 9 9 7 f o i 4 0 % m e n o r q u e o d e 1 9 8 9 ( G e ó r g i a ,
A z e r b a i d j ã o , M o l d á v i a e U c r â n i a ) . E m a p e n a s c i n c o d e l e s , o P I B
per capita d e 1 9 9 7 f o i s u p e r i o r a 8 0 % d o d e 1 9 8 9 ( R o m ê n i a ,
U s b e q u i s t ã o , R e p ú b l i c a C h e c a , H u n g r i a e E s l o v á q u i a ) .
A s s i m , p a r e c e q u e e s t a m o s d i a n t e d e u m " p a r a d o x o " - p e l o
m e n o s p a r a q u e m n ã o é e c o n o m i s t a n e o l i b e r a l . T o d o s o s p a í s e s ,
m a s p r i n c i p a l m e n t e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , c r e s c e r a m
m u i t o m a i s r a p i d a m e n t e n o p e r í o d o e m q u e a p l i c a r a m p o l í t i c a s
" r u i n s " , e n t r e 1 9 6 0 - 1 9 8 0 , d o q u e n a s d u a s d é c a d a s s e g u i n t e s ,
q u a n d o p a s s a r a m a a d o t a r a s " b o a s " . A r e s p o s t a ó b v i a p a r a t a l
p a r a d o x o é r e c o n h e c e r q u e a s p o l í t i c a s s u p o s t a m e n t e " b o a s " n a d a
t ê m d e b e n é f i c o p a r a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , p e l o c o n -
t r á r i o , n a v e r d a d e é p r o v á v e l q u e a s p o l í t i c a s " r u i n s " l h e s f a ç a m
b e m q u a n d o e f e t i v a m e n t e i m p l e m e n t a d a s .
A g o r a , o m a i s i n t e r e s s a n t e é q u e e s s a s p o l í t i c a s " r u i n s " s ã o
b a s i c a m e n t e a s q u e o s P A D s a p l i c a r a m q u a n d o e r a m p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o . D i a n t e d i s s o , s ó p o d e m o s c o n c l u i r q u e , a o
r e c o m e n d a r a s t ã o p r o c l a m a d a s p o l í t i c a s " b o a s " , o s P A D s e s t ã o ,
e f e t i v a m e n t e , " c h u t a n d o a e s c a d a " p e l a q u a l s u b i r a m a o t o p o .
8 Em ordem ascendente quanto à taxa de cresc imento (ou taxa de contração
e m todos o s casos, fora a Polônia), elas são a Geórgia, o Azerbaidjão, a
Moldávia, a Ucrânia, a Letônia, o Casaquistão, a Rússia, o Quirguizstão, a
Bulgária, a Lituânia, a. S ie lo-Rúss ia , a Estônia, a Albânia, a Romênia, o
Usbesquis tão , a República Tcheca, a Hungria, a Eslováquia e a Polônia
214
Chutando a escada
4.3 Repensando o desenvolvimento institucional
O p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l , a s s i m c o m o o
p a p e l q u e e l e t e m n o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o e m g e r a l , é
u m a q u e s t ã o a i n d a p o u c o c o m p r e e n d i d a . E m b o r a s e j a p r e c i s o
c o n t i n u a r p e s q u i s a n d o o p a p e l d a s i n s t i t u i ç õ e s n o d e s e n v o l v i -
m e n t o e c o n ô m i c o , a fim d e c h e g a r a c o n c l u s õ e s m a i s i n q u e s t i o -
n á v e i s - o q u e e s c a p a a o e s c o p o d e s t e l i v r o o s p o n t o s s e g u i n -
t e s e m e r g e m d a d i s c u s s ã o d o C a p í t u l o 3 .
A m a i o r i a d a s i n s t i t u i ç õ e s a t u a l m e n t e r e c o m e n d a d a s a o s
p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o c o m o p a r t e d o p a c o t e d e " b o a g o -
v e r n a n ç a " f o r a m , n a v e r d a d e , r e s u l t a d o s , e n ã o c a u s a s , d o d e s e n -
v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o d o s P A D s . N e s s e s e n t i d o , n ã o e s t á c l a r o
q u a i s d e l a s s ã o d e v e r a s " n e c e s s á r i a s " a o s a t u a i s p a í s e s e m d e -
s e n v o l v i m e n t o - a c a s o s ã o n e c e s s á r i a s , d e a c o r d o c o m a v i s ã o d o
E I P D , a p o n t o d e p r e c i s a r e m s e r i m p o s t a s a e s s e s p a í s e s p o r m e i o
d e f o r t e s p r e s s õ e s e x t e r n a s , b i l a t e r a i s e m u l t i l a t e r a i s ?
A l é m d o m a i s , a i n d a q u e c o n c o r d e m o s q u e c e r t a s i n s t i t u i -
ç õ e s s ã o " b o a s " o u m e s m o " n e c e s s á r i a s " , é p r e c i s o t e r c a u t e l a
a o e s p e c i f i c a r o s s e u s f o r m a t o s e x a t o s . N o C a p í t u l o 3 , m o s t r e i
q u e , p a r a p r a t i c a m e n t e t o d a s a s i n s t i t u i ç õ e s , h á u m d e b a t e a c e r -
c a d o e x a t o f o r m a t o q u e e l a d e v e t e r . Q u e t i p o d e b u r o c r a c i a é
b o a p a r a o d e s e n v o l v i m e n t o ? A t é q u e p o n t o o s r e g i m e s d e d i r e i -
t o s d e p r o p r i e d a d e d e v e m p r o t e g e r o s d i r e i t o s d e p r o p r i e d a d e
e x i s t e n t e s ? A t é q u e p o n t o c o n v é m q u e u m a l e i d e f a l ê n c i a f a v o -
r e ç a o d e v e d o r ? A t é q u e p o n t o o b a n c o c e n t r a l h á d e s e r i n d e -
p e n d e n t e ? A s p e r g u n t a s p o d e r i a m p r o s s e g u i r . D e c i d i r e x a t a m e n -
t e q u e v a r i e d a d e d e q u e i n s t i t u i ç ã o é n e c e s s á r i a p a r a q u e t i p o d e
p a í s u l t r a p a s s a o a l c a n c e d e s t e l i v r o . E n t r e t a n t o , e s p e r o q u e a
d i s c u s s ã o d o C a p í t u l o 3 t e n h a c o n s e g u i d o d e m o n s t r a r q u e a a t u a l
v i s ã o d o m i n a n t e , s e g u n d o a q u a l n ã o h á s e n ã o u m ú n i c o c o n -
j u n t o d e i n s t i t u i ç õ e s " d a m e l h o r p r á t i c a " ( o q u e g e r a l m e n t e s i g -
215
Ha-Joon Chang
n i f i c a i n s t i t u i ç õ e s a n g l o - a m e r i c a n a s ) a s e r a d o t a d o p o r t o d o s , é
a l t a m e n t e p r o b l e m á t i c a .
N ã o o b s t a n t e , o a r g u m e n t o s e g u n d o o q u a l m u i t a s d a s i n s -
t i t u i ç õ e s a t u a l m e n t e r e c o m e n d a d a s p e l o d i s c u r s o d a " b o a g o v e r -
n a n ç a " p o d e m n ã o s e r n e c e s s á r i a s o u n e m m e s m o b e n é f i c a s p a r a
o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o n ã o d e v e s e r e n t e n d i d o c o m o a f i r -
m a r q u e a s i n s t i t u i ç õ e s n ã o t ê m i m p o r t â n c i a o u q u e o s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o n ã o p r e c i s a m a p e r f e i ç o a r a s s u a s . P e l o c o n -
t r á r i o , o a p r i m o r a m e n t o d a q u a l i d a d e d a s i n s t i t u i ç õ e s p a r e c e
e s t a r h i s t o r i c a m e n t e a s s o c i a d o a o m e l h o r d e s e m p e n h o d e c r e s -
c i m e n t o , o b s e r v a ç ã o e s t a q u e s e a p ó i a f a c i l m e n t e n a e v i d ê n c i a
h i s t ó r i c a e n a c o n t e m p o r â n e a .
C o m o v e m o s n a T a b e l a 4 . 1 , a s t a x a s d e c r e s c i m e n t o a n u a l
d a r e n d a per capita d o s o n z e P A D s , c u j o s d a d o s d o p e r í o d o 1 8 2 0 -
1 8 7 5 e s t ã o d i s p o n í v e i s , o s c i l a v a m e n t r e 0 , 6 % ( I t á l i a ) e 2 % ( A u s -
t r á l i a ) , c o m a m é d i a n ã o p o n d e r a d a e o v a l o r m é d i o d e 1 , 1 % . A
t a b e l a t a m b é m m o s t r a q u e , e n t r e 1 8 7 5 e 1 9 1 3 , a s t a x a s d e c r e s -
c i m e n t o d a r e n d a per capita o s c i l a r a m e n t r e 0 , 6 % ( A u s t r á l i a ) e
2 , 4 % ( C a n a d á ) , c o m a m é d i a n ã o p o n d e r a d a d e 1 , 7 % e o v a l o r
m é d i o d e 1 , 4 % . D a d o q u e o s P A D s t i v e r a m u m d e s e n v o l v i m e n -
t o i n s t i t u c i o n a l s i g n i f i c a t i v o a p a r t i r d a m e t a d e d o s é c u l o X I X ( v e r
a s e ç ã o 3 . 3 . 1 ) , é m u i t o p l a u s í v e l q u e p e l o m e n o s u m a p a r t e d e s -
s a a c e l e r a ç ã o d o c r e s c i m e n t o t e n h a o c o r r i d o e m r a z ã o d o a p r i -
m o r a m e n t o d a q u a l i d a d e d a s i n s t i t u i ç õ e s .
O d e s e m p e n h o e c o n ô m i c o i m e n s a m e n t e s u p e r i o r d o s P A D s ,
n a c h a m a d a " I d a d e d e O u r o d o C a p i t a l i s m o " ( 1 9 5 0 - 1 9 7 3 ) , e m
c o m p a r a ç ã o c o m o s p e r í o d o s a n t e r i o r e p o s t e r i o r , t a m b é m r e a l -
ç a a i m p o r t â n c i a d a s i n s t i t u i ç õ e s n a g e r a ç ã o d o c r e s c i m e n t o e c o -
n ô m i c o e d a e s t a b i l i d a d e . N a I d a d e d e O u r o , o s P A D s c r e s c e r a m ,
t i p i c a m e n t e , 3 % - 4 % a . a . , e m t e r m o s per capita, e m c o n t r a s t e c o m
a t a x a d e 1 % - 2 % q u e p r e v a l e c e r a a n t e r i o r m e n t e ( v e r T a b e l a 4 . 1 )
e t a m b é m e m c o n t r a s t e c o m a t a x a d e 2 % - 2 , 5 % q u e p a s s o u a s e r
t í p i c a d e s d e o s e u f i m ( v e r T a b e l a 4 . 3 - v o l t a r e m o s a i s s o m a i s
a d i a n t e ) . S e g u n d o a e s t i m a t i v a d e M a d d i s o n ( 1 9 8 9 ) , a r e n d a per
2 1 6
Chutando a escada
capita n o s d e z e s s e i s m a i o r e s P A D s a u m e n t o u 3 , 8 % a . a . n e s s e
p e r í o d o , e p a í s e s c o m o o J a p ã o ( 8 % ) , a A l e m a n h a , a Á u s t r i a
( a m b a s 4 , 9 % ) e a I t á l i a ( 4 , 8 % ) a t i n g i r a m t a x a s d e c r e s c i m e n t o
a t é e n t ã o i m p e n s á v e i s . 9 E m s d a m a i o r p a r t e , o s c o m e n t a r i s t a s
a t r i b u e m a I d a d e d e O u r o d o s P A D s à i n t r o d u ç ã o d e m e l h o r e s
i n s t i t u i ç õ e s d e p o i s d a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , c o m o a s i n s t i -
t u i ç õ e s o r ç a m e n t á r i a s a t i v i s t a s ( k e y n e s i a n a s ) , o s welfare states
p l e n a m e n t e a m a d u r e c i d o s , a s r e g u l a m e n t a ç õ e s m a i s r i g o r o s a s
d o m e r c a d o f i n a n c e i r o , a s i n s t i t u i ç õ e s c o r p o r a t i v i s t a s d e n e g o -
c i a ç ã o s a l a r i a l , a s i n s t i t u i ç õ e s d e c o o r d e n a ç ã o d e i n v e s t i m e n t o
e , e m c e r t o s c a s o s , a s i n d ú s t r i a s n a c i o n a l i z a d a s ( e s p e c i a l m e n t e
n a F r a n ç a e n a Á u s t r i a ) . A c e i t a - s e a m p l a m e n t e q u e e s s a s i n s t i -
t u i ç õ e s a j u d a r a m o s P A D s a c r e s c e r r a p i d a m e n t e , p r o p o r c i o n a n -
d o - l h e s m a i o r e s t a b i l i d a d e m a c r o e c o n ô m i c a e f i n a n c e i r a , m e l h o r
a l o c a ç ã o d e r e c u r s o s e m a i s p a z s o c i a l ( M a r g l i n & S c h o r , 1 9 9 0 ;
A r m s t r o n g e t a l . , 1 9 9 1 ; C a i r n c r o s s & C a i r n c r o s s , 1 9 9 2 ) .
A c o m p a r a ç ã o e n t r e o c r e s c i m e n t o d o s P A D s n o s p r i m e i r o s
t e m p o s c o m o d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o n o p e r í o d o d o p ó s -
g u e r r a t a m b é m n o s f o r n e c e a l g u n s insights i m p o r t a n t e s s o b r e a
r e l a ç ã o e n t r e a s p o l í t i c a s , a s i n s t i t u i ç õ e s e o c r e s c i m e n t o e c o n ô -
m i c o .
E u d i r i a q u e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o c o n s e g u i r a m c r e s -
c e r m a i s r a p i d a m e n t e , n o p e r í o d o d o p ó s - g u e r r a ( 1 9 6 0 - 1 9 8 0 ) ,
d o q u e o s P A D s q u a n d o e s t a v a m e m e s t á g i o s c o m p a r á v e i s d e
d e s e n v o l v i m e n t o , e m p a r t e p o r q u e c o n t a v a m c o m i n s t i t u i -
ç õ e s m u i t o m e l h o r e s q u e e s t e s ( v e r s e ç ã o 3 . 3 . 3 d o C a p í t u l o 3 ) . 1 0
9 O s d e z e s s e i s países são: A lemanha , Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá,
Estados Unidos , Dinamarca, Finlândia, França, Holanda, Inglaterra, Itália,
Japão, Noruega, Suécia e Suíça.
10 Outro mot ivo por trás d e s s e cresc imento mais acelerado é que a economia
mundial , c o m o u m todo, estava crescendo mais depressa, graças ao rápido
cresc imento d o s países desenvolv idos , que explica o vulto da economia do
mundo . Agradeço a John Grieve Smith por ter levantado esse ponto. N o
entanto, cabe notar, c o m o já indiquei, que es se rápido cresc imento das eco-
217
Ha-Joon Chang
Tabela 4.1 - Desempenho do crescimento anual per capita entre
os PADs nos primeiros tempos
1 8 2 0 - 1 8 7 5 ( % )
1 8 7 5 - 1 9 1 3
( % )
A l e m a n h a 1 , 2 1 , 5
A u s t r á l i a 2 , 0 0 , 6
Á u s t r i a 0 , 8 1 , 5
B é l g i c a 1 , 4 1 , 0
C a n a d á 1 , 2 2 , 4
D i n a m a r c a 0 , 9 1 , 6
F i n l â n d i a 0 , 8 1 , 5
F r a n ç a 1 , 1 1 , 2
I t á l i a 0 , 6 1 , 3
E U A 1 , 3 1 , 9
H o l a n d a 1 , 1 0 , 9
N o r u e g a 0 , 7 1 , 2
R e i n o U n i d o 1 , 3 1 , 0
S u é c i a 0 , 8 1 , 4
M é d i a n ã o p o n d e r a d a 1 , 1 1 , 7
M é d i a 1 , 1 1 , 4
Fonte: Cálculo de Maddison (1995) .
A T a b e l a 4 . 2 m o s t r a q u e , d u r a n t e o p e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 , o s p a í -
s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o c r e s c e r a m a p r o x i m a d a m e n t e 3 % a . a . ,
e m t e r m o s per capita. E u m d e s e m p e n h o m u i t o s u p e r i o r a o o b t i -
d o p e l o s P A D s n o s e u " s é c u l o d e d e s e n v o l v i m e n t o " ( 1 8 2 0 - 1 9 1 3 ) ,
c o m o m o s t r a a T a b e l a 4 . 1 , c u j o s í n d i c e s m é d i o s d e c r e s c i m e n t o
f i c a r a m e m t o r n o d e 1 % - 1 , 5 % a . a .
nomias e m desenvolv imento também se deve ao aperfeiçoamento de suas
inst i tuições. Sobre o papel da demanda mundial no cresc imento dos países
e m desenvolv imento , nas décadas de 1960 e 1970, ver Kravis (1970) e Lewis
( 1 9 8 0 ) .
218
Chutando a escada
T a b e l a 4 . 2 - C r e s c i m e n t o a n u a l d o P I B per capita n o s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o
1960-1970 1970-1980 1960-1980
<%) (%) (%) Países de baixa renda 1,8 1,7 1,8
África Subsaariana 1,7 0,2 1,0
Ásia 1,8 2,0 1,9
Países de renda média 3,5 3,1 3,3
Leste Asiático e Pacífico 4,9 5,7 5,3
América Latina e Caribe 2,9 3,2 3,1
Oriente Médio
e Norte da África 1,1 3,8 2,5
África Subsaariana 2,3 1,6 2,0
Sul da Europa 5,6 3,2 4,4
Todos os países em
desenvolvimento 3,1 2,8 3,0
Países industrial izados 3,9 2,4 3,2
Fonte: Banco Mundial (World Bank, 1980, tabela apêndice da parte I).
Nota: Os números de 1979 e 1980 não são os finais, e sim est imativas d o Banco
Mundial . Dado que as e s t imat ivas t e n d e m a ser ot imistas , o s n ú m e r o s
atualizados correspondentes a 1 9 7 0 - 1 9 8 0 e a 1 9 6 0 - 1 9 6 0 devem ser ligeira-
mente mais inferiores aos apresentados na tabela.
E s s e s n ú m e r o s s u g e r e m q u e a t a r e f a d e m e l h o r a r a q u a l i d a -
d e d a s i n s t i t u i ç õ e s é i m p o r t a n t e p a r a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i -
m e n t o d i s p o s t o s a a c e l e r a r o c r e s c i m e n t o e c o n ô m i c o e o p r o g r e s -
s o . M a s é p r e c i s o f a z e r d u a s i m p o r t a n t e s r e s s a l v a s .
E m p r i m e i r o l u g a r , a o p r e c o n i z a r o a p r i m o r a m e n t o i n s t i t u -
c i o n a l n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , d e v e m o s c o m p r e e n d e r
q u e o p r o c e s s o é d e m o r a d o e t r a t a r d e s e r m a i s p a c i e n t e s . A d i s -
c u s s ã o d o C a p í t u l o 3 m o s t r a q u e o s P A D s l e v a r a m d é c a d a s o u
m e s m o s é c u l o s p a r a d e s e n v o l v e r a s i n s t i t u i ç õ e s , e q u e n ã o f a l t a -
r a m c o n t r a t e m p o s n e m r e t r o c e s s o s a o l o n g o d o p r o c e s s o . V i s t o
n e s s a p e r s p e c t i v a , s ã o a l t a m e n t e i n a d e q u a d o s o s p r a z o s d e c i n c o
a d e z a n o s d e t r a n s i ç ã o q u e a t u a l m e n t e s e d ã o a o s p a í s e s e m d e -
s e n v o l v i m e n t o p a r a q u e a d a p t e m s u a s i n s t i t u i ç õ e s a o s " p a d r õ e s
219
Ha-Joon Chang
g l o b a i s " . A d e m a i s , v i s t o q u e e l e s s ã o i n s t i t u c i o n a l m e n t e m a i s
a v a n ç a d o s q u e o s P A D s q u a n d o s e e n c o n t r a v a m e m e s t á g i o s d e
d e s e n v o l v i m e n t o c o m p a r á v e i s , é i r r e a l i s t a p e d i r - l h e s q u e i n s t a -
l e m a c u r t o p r a z o t o d a u m a g a m a d e n o v a s i n s t i t u i ç õ e s d e " p a -
d r ã o g l o b a l " . É c l a r o q u e i s s o n ã o s i g n i f i c a q u e o s p a í s e s e m d e -
s e n v o l v i m e n t o d e v a m a d o t a r o s p a d r õ e s i n s t i t u c i o n a i s d o s é c u l o
p a s s a d o . N e m q u e o s d e s e n v o l v i d o s t e n h a m d e a c e i t a r o a r g u m e n -
t o " n ó s a i n d a n ã o e s t a m o s p r e p a r a d o s " a p r e s e n t a d o p e l o s g o v e r -
n o s d a s n a ç õ e s e m d e s e n v o l v i m e n t o ( m a i s s o b r e e s s e p o n t o , v e r
s e ç ã o 4 . 4 ) . C o n t u d o , é c l a r o q u e s e d e v e f a z e r u m a a v a l i a ç ã o m a i s
a p u r a d a d a v e l o c i d a d e - o u d a l e n t i d ã o - c o m q u e s e p o d e m d e -
s e n v o l v e r a s i n s t i t u i ç õ e s n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o .
A s e g u n d a r e s t r i ç ã o q u e e u g o s t a r i a d e f a z e r é q u e a s i n s t i -
t u i ç õ e s " b o a s " s ó p r o d u z e m c r e s c i m e n t o q u a n d o a s s o c i a d a s a
p o l í t i c a s i g u a l m e n t e " b o a s " . C o m o o l e i t o r j á d e v e t e r p e r c e b i -
d o , q u a n d o d i g o " p o l í t i c a s b o a s " , e s t o u m e r e f e r i n d o à q u e l a s q u e
a m a i o r i a d o s P A D s a p l i c a r a m q u a n d o e s t a v a m e m p r o c e s s o d e
d e s e n v o l v i m e n t o , n ã o à s q u e a t u a l m e n t e r e c o m e n d a m a o s p a í -
s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o . O f a t o é q u e , a p e s a r d a c o n t í n u a e
p r e s u m í v e l a c e l e r a ç ã o d o a p e r f e i ç o a m e n t o d e s u a s i n s t i t u i ç õ e s
n a s ú l t i m a s d u a s d é c a d a s , o s p a í s e s h o j e e m d e s e n v o l v i m e n t o
t ê m e x p e r i m e n t a d o a c e n t u a d a s d e s a c e l e r a ç õ e s n o c r e s c i m e n t o
( v e r s e ç ã o 4 . 2 ) . N a m i n h a o p i n i ã o , i s s o s e d e v e a q u e a s u a c a p a -
c i d a d e d e r e c o r r e r à s p o l í t i c a s ( g e n u i n a m e n t e ) b o a s f o i s i g n i f i -
c a t i v a m e n t e r e d u z i d a e m r a z ã o d a s " r e f o r m a s p o l í t i c a s " i m p l e -
m e n t a d a s n o p e r í o d o .
A T a b e l a 4 . 3 m o s t r a q u e a t a x a m é d i a d e c r e s c i m e n t o per
capita, n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , d e c l i n o u d e a p r o x i m a -
d a m e n t e 3 % a . a . , n o p e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 ( v e r a T a b e l a 4 . 1 ) , p a r a
1 , 5 % a . a . , n o p e r í o d o 1 9 8 0 - 1 9 9 9 . " E s t a ú l t i m a é b a s i c a m e n t e a
11 A s cifras nas duas tabelas não são r igorosamente comparáveis, já que a ca-
tegoria "países e m desenvo lv imento" é c o m p o s t a de dois conjuntos • geira-
mente diferentes de países e m cada uma delas.
220
Chutando a escada
t a x a d e c r e s c i m e n t o d o s P A D s n o f i m d o s é c u l o X I X e n o c o m e ç o
d o X X ( 1 8 7 5 - 1 9 1 3 ) , q u a n d o e l e s e s t a v a m à s v o l t a s c o m c o n d i -
ç õ e s i n s t i t u c i o n a i s m e n o s f a v o r á v e i s d o q u e a s v i v i d a s p e l o s p a í -
s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e h c y e ( v e r a T a b e l a 4 . 2 ) . N e s s e p e r í o -
d o , o s ú n i c o s s u b g r u p o s q u e c o n s e g u i r a m t a x a s d e c r e s c i m e n t o
a c i m a d o n í v e l f o r a m o s d o L e s t e A s i á t i c o ( e d o P a c í f i c o ) e o s d o
S u l d a Á s i a , c u j a s t a x a s d e c r e s c i m e n t o s ã o d o m i n a d a s , r e s p e c t i -
v a m e n t e , p e l a s d a C h i n a e d a í n d i a . O i n t e r e s s a n t e é q u e e s s e s
d o i s p a í s e s s ã o f r e q ü e n t e m e n t e c e n s u r a d o s p e l o E I P D p o r c a u s a
d a m á q u a l i d a d e d e s u a s i n s t i t u i ç õ e s e d e s u a s p o l í t i c a s . S e o s
h o u v é s s e m o s e x c l u í d o d o c á l c u l o d a m é d i a d o s p a í s e s e m d e s e n -
v o l v i m e n t o , t e r í a m o s c h e g a d o a u m a t a x a m é d i a d e c r e s c i m e n t o
m u i t o i n f e r i o r . 1 2
T a b e l a 4 . 3 - C r e s c i m e n t o a n u a l d o P I B per capita d o s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o d u r a n t e a " é p o c a d a s r e f o r m a s "
Notas: Dados do Banco Mundial (World Bank, 2 0 0 1 ) . Os números são aproxi-
mados, u m a vez q u e foram elaborados deduz indo-se as taxas de crescimen-
to populacional das taxas de cresc imento d o PIB. Isso teve de ser feito por-
que, a partir de 1998, o Banco Mundial de ixou de publicar o s levantamentos
decenais de cresc imento do PIB per capita no Relatório mundial de desenvolvi-
mento. Para a classificação d o s países ver tabela na página 334 do Relatório.
12 Será u m a taxa de cresc imento mais parecida c o m as dos PADs entre o co-
m e ç o e o m e a d o d o século XIX (quando eles quase não t inham as institui-
ções hoje recomendadas pe lo EIPD) do que com as do fim do século XIX e
d o c o m e ç o do XX (quando eles tiveram uma melhora significativn na quali-
dade de suas inst i tuições) .
221
Ha-Joon Chang
P a r e c e , p o i s , b a s t a n t e p l a u s í v e l a r g u m e n t a r q u e , n o p e r í o d o
1 9 6 0 - 1 9 8 0 , e m p a r t e g r a ç a s a o s f u n d a m e n t o s i n s t i t u c i o n a i s b e m
m e l h o r e s - e m c o m p a r a ç ã o c o m o s d o s P A D s e m e s t á g i o s c o m -
p a r á v e i s d e d e s e n v o l v i m e n t o - , o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i -
m e n t o c r e s c e r a m m u i t o m a i s d e p r e s s a d o q u e a q u e l e s p o r q u e
p u d e r a m i m p l e m e n t a r " p o l í t i c a s r u i n s " . E n t r e t a n t o , c o m a
d e s c o n t i n u i d a d e d e s s a s p o l í t i c a s n a d é c a d a d e 1 9 8 0 , a s i n s t i t u i -
ç õ e s m e l h o r e s - e p r e s u m i v e l m e n t e e m v i a s d e a p e r f e i ç o a m e n -
t o - n ã o f o r a m s u f i c i e n t e s p a r a p e r m i t i r q u e e l e s o b t i v e s s e m u m a
performance m e l h o r d o q u e a d o s P A D s n a a u r o r a d o s e u d e s e n -
v o l v i m e n t o e m u i t o m e n o s p a r a q u e m e l h o r a s s e m o p r ó p r i o d e -
s e m p e n h o q u e t i v e r a m n o p e r í o d o 1 9 6 0 - 1 9 8 0 . 1 3
Q u e t e m i s s o a v e r c o m a i d é i a d e " c h u t a r a e s c a d a " ? E u c o n -
c o r d a r i a q u e , e x e r c i d a s d e m a n e i r a r e a l i s t a e c o m b i n a d a s c o m
a s p o l í t i c a s c e r t a s , a s p r e s s õ e s i n t e r n a c i o n a i s p e l o a p e r f e i ç o a m e n -
t o i n s t i t u c i o n a l p o d e m t e r u m p a p e l p o s i t i v o n o p r o c e s s o d e d e -
s e n v o l v i m e n t o . N o e n t a n t o , a a t u a l p r e s s ã o p a r a q u e o s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o . a p r i m o r e m s u a s i n s t i t u i ç õ e s n ã o e s t á s e n -
13 Outra prova de que as "boas instituições" não bastam para gerar crescimen-
to é o fato de as maiores economias e m desenvolv imento da Ásia terem
ficado virtualmente estagnadas na primeira metade do século XX, m u i t o
embora t ivessem introduzido muitas instituições modernas durante o do-
mín io colonial (formal ou informal). Segundo a est imativa de Maddison
(1989) , a taxa média de cresc imento do PIB per capita dos nove maiores
países e m desenvo lv imento da Ásia (Bangladesh, China, Coréia do Sul, Fi-
lipinas, índia, Indonésia, Paquistão, Tailândia e Taiwan), no período 1900-
1950, foi de 0% a. a. N e s s e período, Taiwan e Filipinas cresceram -0,3% a. a.,
a Coréia e a Tailândia, 0 ,1% a. a. A China cresceu -0,3% a. a., o s países do
Sul da Ásia e a Indonésia, -0 ,1% a. a. Não obstante, e s ses países consegui-
ram gerar um cresc imento mui to mais rápido c o m o fim da dominação colo-
nial. A taxa média de cresc imento do PIB per capita des ses países, no perío-
do 1950-1987 , foi de 3,1% a. a. Em parte, i s so se deveu, naturalmente, à
melhora da qualidade de suas instituições, porém a mudança mais impor-
tante foi e les terem a possibil idade de adotar as políticas "certas", ou seja,
as políticas 1CT ativistas. Para outra exposição desse ponto, ver A m s d e n
(2001) .
222
Chutando a escada
d o e x e r c i d a d e s s e m o d o e é b e m p r o v á v e l q u e r e s u l t e e m m a i s
u m a t o d e " c h u t a r a e s c a d a " .
A o e x i g i r d o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o p a d r õ e s i n s t i t u c i o -
n a i s q u e e l e s m e s m o s n ã o t i n h a m q u a n d o e s t a v a m e m e s t á g i o s
c o m p a r á v e i s d e d e s e n v o l v i m e n t o , o s P A D s e s t ã o u s a n d o , e f e t i -
v a m e n t e , d o i s p e s o s e d u a s m e d i d a s e l e s a n d o - o s c o m a i m p o s i -
ç ã o d e m u i t a s i n s t i t u i ç õ e s d e q u e e l e s n ã o p r e c i s a m e a s q u a i s
n ã o p o d e m s u s t e n t a r . 1 4 P o r e x e m p l o , p a r a m a n t e r u m " p a d r ã o
g l o b a l " d e d i r e i t o s d e p r o p r i e d a d e e i n s t i t u i ç õ e s d e g o v e r n a n ç a
e m p r e s a r i a l , o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o s e r ã o o b r i g a d o s a
f o r m a r ( o u , o q u e é p i o r , a c o n t r a t a r n o e x t e r i o r ) u m g i g a n t e s c o
e x é r c i t o d e a d v o g a d o s e c o n t a d o r e s d e n í v e l i n t e r n a c i o n a l . I s s o
s i g n i f i c a q u e t e r ã o , i n e v i t a v e l m e n t e , m e n o s d i n h e i r o ( d e l e s p r ó -
p r i o s o u d e d o a d o r e s ) p a r a g a s t a r e m c o i s a s c o m o a f o r m a ç ã o d e
p r o f e s s o r e s o u e n g e n h e i r o s i n d u s t r i a i s , q u e p o d e m s e r m u i t o
m a i s n e c e s s á r i o s e m s e u e s t á g i o d e d e s e n v o l v i m e n t o . N e s s e s e n -
t i d o , o s P A D s e s t ã o " c h u t a n d o a e s c a d a " n ã o s ó n a á r e a d a s p o l í -
t i c a s , c o m o t a m b é m n a d a s i n s t i t u i ç õ e s .
S e m e m b a r g o , e m s e t r a t a n d o d e i n s t i t u i ç õ e s , o q u a d r o é m a i s
c o m p l i c a d o d o q u e n o t o c a n t e à s p o l í t i c a s . A o c o n t r á r i o d o q u e
o c o r r e c o m e s t a s , m u i t a s d a s i n s t i t u i ç õ e s r e c o m e n d a d a s p o d e m
b e n e f i c i a r o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , i n d e p e n d e n t e m e n t e
d a s f o r m a s p r e c i s a s q u e v e n h a m a t e r . T o d a v i a , e s s e s b e n e f í c i o s
p o t e n c i a i s s ó p o d e m s e r r e a l i z a d o s p l e n a m e n t e s e e s t i v e r e m c o m -
b i n a d o s c o m a s p o l í t i c a s " c e r t a s " . O a p r i m o r a m e n t o d a s i n s t i -
t u i ç õ e s t a m b é m t e m c u s t o s g e n u í n o s . P o r t a n t o , s e a c a m p a n h a
p e l a s " i n s t i t u i ç õ e s b o a s " h á d e r e d u n d a r n u m a t o d e " c h u t a r a
e s c a d a " d e p e n d e m u i t o d a s f o r m a s e d a q u a l i d a d e e x a t a s d a s i n s -
14 U m caso, aliás lamentável , que apóia o meu ponto de vista é o fato de, logo
depois do colapso do soc ia l i smo na Mongólia, o governo dos Estados Uni-
d o s ter pago uma fortuna à Harvard University para treinar dezenas de inte-
l igentes jovens m o n g ó i s c o m o corretores da bolsa - dinheiro que podia ter
s ido empregado e m coisas bem mais úteis para o desenvolv imento .
223
Ha-Joon Chang
t i t u i ç õ e s e x i g i d a s , a s s i m c o m o d a v e l o c i d a d e e m q u e e s s a s e x i -
g ê n c i a s d e v e m s e r a t e n d i d a s . N o s d o i s a s p e c t o s , a p r e s s ã o a t u a l
p e l a r e f o r m a i n s t i t u c i o n a l p a r e c e n ã o s e r m u i t o p o s i t i v a p a r a o s
p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o .
4.4 Possíveis objeções
P o d e m - s e e r g u e r p e l o m e n o s t r ê s o b j e ç õ e s c o n t r a a a r g u m e n -
t a ç ã o d e s t e l i v r o . A p r i m e i r a - e m a i s ó b v i a - é o r a c i o c í n i o s e -
g u n d o o q u a l o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , q u e i r a m o u n ã o ,
t ê m d e a d o t a r a s p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s r e c o m e n d a d a s p e l o s
d e s e n v o l v i d o s , p o r q u e o m u n d o é a s s i m m e s m o : o s f o r t e s m a n -
d a m e o s f r a c o s o b e d e c e m .
E m c e r t o n í v e l , é d i f í c i l n e g a r a f o r ç a d e s s e a r g u m e n t o . A l i á s ,
a m i n h a d i s c u s s ã o n a s e ç ã o 2 . 3 d o C a p í t u l o 2 , s o b r e a s t á t i c a s
d e " a v a n ç o " o u t r o r a e m p r e g a d a s p e l o s P A D s ( p o r e x e m p l o , o
c o l o n i a l i s m o , o s t r a t a d o s d e s i g u a i s , a p r o i b i ç ã o d a e x p o r t a ç ã o d e
m á q u i n a s ) , a p ó i a a m p l a m e n t e e s s e r a c i o c í n i o . T a m p o u c o f a l t a m
e v i d ê n c i a s , m e s m o n a a t u a l i d a d e , q u e j á n ã o a c e i t a o c o l o n i a l i s m o
n e m o s t r a t a d o s d e s i g u a i s , d e q u e o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s t ê m
m e i o s d e e x e r c e r u m a i n f l u ê n c i a e n o r m e s o b r e o s q u e a i n d a e s -
t ã o e m f a s e d e d e s e n v o l v i m e n t o . E e x e r c e m u m a i n f l u ê n c i a b i l a -
t e r a l d i r e t a p o r m e i o d o s m e c a n i s m o s d e a j u d a e d a s p o l í t i c a s
c o m e r c i a i s ; t a m b é m e x e r c e m u m a i n f l u ê n c i a c o l e t i v a m e d i a n t e
o c o n t r o l e d a s i n s t i t u i ç õ e s f i n a n c e i r a s i n t e r n a c i o n a i s , d a s q u a i s
o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o s ã o d e p e n d e n t e s . E e x e r c e m u m a
i n f l u ê n c i a d e s p r o p o r c i o n a l n a g e s t ã o d e v á r i o s o r g a n i s m o s i n -
t e r n a c i o n a i s , a t é m e s m o s o b r e a o s t e n s i v a m e n t e " d e m o c r á t i c a "
O M C , q u e é r e g i d a p e l o p r i n c í p i o d e u m v o t o p o r p a í s ( a o c o n -
t r á r i o d a s N a ç õ e s U n i d a s , e m q u e o s m e m b r o s p e r m a n e n t e s d o
C o n s e l h o d e S e g u r a n ç a t ê m p o d e r d e v e t o , o u d o B a n c o M u n -
d i a l e d o F M I , e m q u e o p o d e r d e v o t o c o r r e s p o n d e g r o s s e i r a m e n t e
a o r í u m e r o d e c o t a s ) . A l é m d i s s o , n a s ú l t i m a s d u a s d é c a d a s , o
224
Chutando a escada
c o l a p s o d a U n i ã o S o v i é t i c a , q u e d e c e r t o m o d o c o n t r a b a l a n ç a v a
o p o d e r d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s , e o f i m d o m o v i m e n t o d o s
" n ã o - a l i n h a d o s " d i m i n u í r a m o p o d e r d e b a r g a n h a d o s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o .
N ã o o b s t a n t e , e m o u t r o n í v e l , é u m e q u í v o c o a l e g a r q u e e s -
t e s t ê m d e o b s e r v a r a s " n o v a s r e g r a s " d a e c o n o m i a m u n d i a l p o r -
q u e é i s s o q u e q u e r e m o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s e o E I P D s o b o
s e u c o m a n d o . A f i r m o q u e j u s t a m e n t e e s s a s " n o v a s r e g r a s " p r e -
c i s a m m u d a r . C o n c o r d o , s e m d ú v i d a , q u e é r e m o t í s s i m a a c h a n c e
d e e l a s m u d a r e m n u m f u t u r o p r ó x i m o . M a s i s s o e s t á l o n g e d e
s i g n i f i c a r q u e é i n s e n s a t o d i s c u t i r c o m o d e v e s e r e s s a m u d a n ç a .
U m a v e z q u e e s t a m o s c o n v e n c i d o s d e q u e a s r e g r a s p r e c i s a m
m u d a r , é n e c e s s á r i o d i s c u t i r a m e l h o r m a n e i r a d e c h e g a r a t a n -
t o , p o r r e m o t a s q u e s e j a m a s c h a n c e s d e m u d a n ç a . A o i d e n t i f i -
c a r a s " r e g r a s " p e l a s q u a i s o s P A D s s e d e s e n v o l v e r a m , e s t e l i v r o
p r o c u r a c o n t r i b u i r p r e c i s a m e n t e c o m e s s a d i s c u s s ã o .
A s e g u n d a p o s s í v e l o b j e ç ã o c o n s i s t e e m a l e g a r q u e a s p o l í t i -
c a s e i n s t i t u i ç õ e s r e c o m e n d a d a s p e l o E I P D a o s p a í s e s e m d e s e n -
v o l v i m e n t o t ê m d e s e r a d o t a d a s p o r q u e é e s s a a v o n t a d e d o s i n -
v e s t i d o r e s i n t e r n a c i o n a i s . P o d e - s e a c r e s c e n t a r q u e é i r r e l e v a n t e
q u e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o g o s t e m o u n ã o d e s s a s " n o -
v a s r e g r a s " o u m e s m o q u e o E I P D e s t e j a d i s p o s t o a a l t e r á - l a s , p o i s ,
n a e r a d a g l o b a l i z a ç ã o , q u e m d á a s c a r t a s s ã o o s i n v e s t i d o r e s i n -
t e r n a c i o n a i s . E o s p a í s e s q u e n ã o a d o t a r e m a s p o l í t i c a s e a s i n s -
t i t u i ç õ e s q u e e l e s q u e r e m s e r ã o m a r g i n a l i z a d o s e a m a r g a r ã o a s
c o n s e q ü ê n c i a s .
E s s e a r g u m e n t o , n o e n t a n t o , t e m m u i t o s p r o b l e m a s . E m
p r i m e i r o l u g a r , n ã o é t ã o e v i d e n t e a s s i m q u e o s i n v e s t i d o r e s i n -
t e r n a c i o n a i s e s t ã o n e c e s s a r i a m e n t e p r e o c u p a d o s c o m a s p o l í t i -
c a s e a s i n s t i t u i ç õ e s p r e c o n i z a d a s p e l o E I P D . P o r e x e m p l o , a C h i n a
t e m c o n s e g u i d o a t r a i r u m a q u a n t i d a d e e n o r m e d e i n v e s t i m e n -
t o s e s t r a n g e i r o s a p e s a r d a p r o l i f e r a ç ã o d o q u e a t u a l m e n t e s e
c o n s i d e r a " p o l í t i c a s r u i n s " e " i n s t i t u i ç õ e s p r e c á r i a s " . A o q u e t u d o
- i n d i c a , o q u e o s i n v e s t i d o r e s r e a l m e n t e q u e r e m c o s t u m a s e r d i -
225
Ha-Joon Chang
f e r e n t e d o q u e e l e s d i z e m q u e q u e r e m o u d o q u e o E I P D p r e t e n -
d e q u e e l e s q u e r e m - s e n d o a d e m o c r a c i a e o i m p é r i o d a l e i o s
m e l h o r e s e x e m p l o s d i s s o . O s e s t u d o s e m p í r i c o s m o s t r a m q u e a
m a i o r i a d a s v a r i á v e i s i n s t i t u c i o n a i s é m u i t o m e n o s i m p o r t a n t e
d o q u e f a t o r e s c o m o o t a m a n h o d o m e r c a d o e o c r e s c i m e n t o p a r a
d e t e r m i n a r a s d e c i s õ e s d e i n v e s t i m e n t o i n t e r n a c i o n a l ( C h a n g ,
1 9 9 8 a ) .
S e g u n d o , m e s m o q u e a c o n f o r m i d a d e c o m o s p a d r õ e s i n t e r -
n a c i o n a i s d e p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s g e r e o a u m e n t o d o s i n v e s t i -
m e n t o s e s t r a n g e i r o s , n a m a i o r i a d o s p a í s e s , e s t e s n ã o s ã o o e l e -
m e n t o - c h a v e d o m e c a n i s m o d e c r e s c i m e n t o . E m o u t r a s p a l a v r a s ,
p a r a u m p a í s , o v a l o r p o t e n c i a l d e u m a p o l í t i c a o u d e u m a i n s t i -
t u i ç ã o d e v e s e r d e t e r m i n a d o m a i s p e l o q u e e l a f a r á p a r a p r o m o -
v e r o d e s e n v o l v i m e n t o i n t e r n o d o q u e p e l o q u e a c h a m o s i n v e s -
t i d o r e s i n t e r n a c i o n a i s . E s t e l i v r o d e m o n s t r a q u e m u i t a s d a s
i n s t i t u i ç õ e s h o j e p r o m o v i d a s p e l o s a d v o g a d o s d o a r c a b o u ç o d a
" b o a g o v e r n a n ç a " p o d e m s e r d e s n e c e s s á r i a s a o d e s e n v o l v i m e n -
t o . A l g u m a s d e l a s ( p o r e x e m p l o , a p r o t e ç ã o a c e r t o s d i r e i t o s d e
p r o p r i e d a d e ) c h e g a m a s e r p r e j u d i c i a i s . P r i n c i p a l m e n t e s e s e t i v e r
e m c o n t a s e u s c u s t o s d e i n s t a l a ç ã o e m a n u t e n ç ã o , o e s t a b e l e c i m e n -
t o d e t a i s i n s t i t u i ç õ e s p o d e , f a c i l m e n t e , t e r u m i m p a c t o g e r a l n e -
g a t i v o , a i n d a q u e s e d e s t i n e a a t r a i r m a i s i n v e s t i m e n t o s e x t e r n o s .
E m t e r c e i r o l u g a r , e s p e c i f i c a m e n t e n o q u e s e r e f e r e à s i n s t i -
t u i ç õ e s , e u a r g u m e n t a r i a q u e , m e s m o s e f o r e m i m p l a n t a d a s p o r
c a u s a d a p r e s s ã o i n t e r n a c i o n a l , a l g u m a s i n s t i t u i ç õ e s " b o a s " n ã o
p r o d u z i r ã o o e f e i t o e s p e r a d o s e n ã o p u d e r e m s e r e f e t i v a m e n t e
a p l i c a d a s . E p o s s í v e l a l e g a r q u e s e d e v e a c o l h e r d e b o m g r a d o
c e r t o g r a u d e p r e s s ã o e x t e r n a e m s i t u a ç õ e s , n a s q u a i s o g o v e r n o
d e u m p a í s e m d e s e n v o l v i m e n t o o p õ e r e s i s t ê n c i a à i m p l a n t a ç ã o
d e c e r t a s i n s t i t u i ç õ e s e v i d e n t e m e n t e " s u s t e n t á v e i s " e c o m p a t í -
v e i s c o m a s n o r m a s p o l í t i c a s e c u l t u r a i s p r e v a l e c e n t e s n a s u a
s o c i e d a d e . S e m e m b a r g o , t a m b é m é p r e c i s o r e c o n h e c e r q u e a
i n t r o d u ç ã o d e i n s t i t u i ç õ e s e m p a í s e s q u e n ã o e s t ã o " p r e p a r a d o s "
p a r a r e c e b ê - l a s s i g n i f i c a q u e e l a s n ã o f u n c i o n a r ã o b e m o u p o -
226
Chutando a escada
d e m a t é m e s m o s e r t o t a l m e n t e m i n a d a s . C o m o e x e m p l o s , c a b e
c i t a r a s d e m o c r a c i a s s o l a p a d a s p o r g o l p e s m i l i t a r e s , f r a u d e s e l e i -
t o r a i s e a c o m p r a d e v o t o s o u o i m p o s t o d e r e n d a s i s t e m á t i c a e
a b e r t a m e n t e s o n e g a d o p e l o s ' r i c o s . T a m b é m h a v e r á p r o b l e m a s
c o m a s m u d a n ç a s i n s t i t u c i o n a i s i m p o s t a s d e f o r a p a r a d e n t r o s e m
" p r o p r i e d a d e l o c a l " , c o m o d i z o j a r g ã o e m m o d a . N e s s e c a s o , o s
i n v e s t i d o r e s i n t e r n a c i o n a i s i n t e l i g e n t e s h ã o d e p e r c e b e r q u e p r o -
c e s s a r a l g u m a s i n s t i t u i ç õ e s n o p a p e l n ã o é a m e s m a c o i s a q u e
t ê - l a s d e f a t o , o q u e s i g n i f i c a q u e , n a v e r d a d e , a i n t r o d u ç ã o f o r -
m a l d e i n s t i t u i ç õ e s " p a d r ã o g l o b a l " p o u c o f a r á p a r a t o r n a r o p a í s
m a i s a t r a e n t e p a r a o s i n v e s t i d o r e s e s t r a n g e i r o s .
Q u a r t o , j á q u e o establishment i n t e r n a c i o n a l d a p o l í t i c a d e
d e s e n v o l v i m e n t o é c a p a z d e i n f l u e n c i a r a m a n e i r a c o m o a s " b o a s
p o l í t i c a s " e a s " b o a s i n s t i t u i ç õ e s " s ã o d e f i n i d a s , i n t e r p r e t a d a s e
p r o m o v i d a s , a i n d a é c o n v e n i e n t e d i s c u t i r q u e p o l í t i c a s e i n s t i -
t u i ç õ e s s e d e v e p e d i r a c a d a p a í s e m d e s e n v o l v i m e n t o . O a r g u -
m e n t o " a c a t a r a s n o r m a s g l o b a i s o u p e r e c e r " p r e s s u p õ e q u e o
E I P D é u m a b i r u t a a g i r a r à s c e g a s a o s a b o r d o s v e n t o s d o s s e n t i -
m e n t o s d o s i n v e s t i d o r e s i n t e r n a c i o n a i s . M a s e s s e establishment
p o d e d e c i d i r a t i v a m e n t e - e g e r a l m e n t e d e c i d e - o v i g o r c o m q u e
a s p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s s ã o i m p o s t a s .
A t e r c e i r a p o s s í v e l o b j e ç ã o à m i n h a a r g u m e n t a ç ã o , q u e d i z
r e s p e i t o p a r t i c u l a r m e n t e à q u e s t ã o d o d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u -
c i o n a l , é q u e a s i n s t i t u i ç õ e s " p a d r ã o m u n d i a l " s u r g i r a m n o s é -
c u l o p a s s a d o , d e m o d o q u e o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o
n ã o d e v e m t o m a r c o m o m o d e l o o s P A D s d e c e m o u 1 5 0 a n o s a t r á s .
D e v o d i z e r q u e e s t o u i n t e i r a m e n t e d e a c o r d o c o m i s s o . D e
c e r t o m o d o , s e r i a a b s u r d o a f i r m a r o c o n t r á r i o . E m t e r m o s d e
r e n d a per capita, p o d e s e r q u e a í n d i a e s t e j a n u m n í v e l d e d e s e n -
v o l v i m e n t o s e m e l h a n t e a o d o s E s t a d o s U n i d o s e m 1 8 2 0 , m a s i s s o
n ã o q u e r d i z e r q u e e l a d e v a r e s t a u r a r a e s c r a v i d ã o , a b o l i r o s u -
f r á g i o u n i v e r s a l , " d e s p r o f i s s i o n a l i z a r " a b u r o c r a c i a , s u p r i m i r a
r e s p o n s a b i l i d a d e l i m i t a d a g e n e r a l i z a d a , o B a n c o C e n t r a l , o i m -
p o s t o d e r e n d a , a L e i d e C o n c o r r ê n c i a e t c .
2 2 7
Ha-Joon Chang
D e f a t o , e m m u i t o s a s p e c t o s , o a l t o n í v e l d o p a d r ã o i n s t i t u -
c i o n a l g l o b a l é p o s i t i v o p a r a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , o u
p e l o m e n o s p a r a o s r e f o r m i s t a s q u e n e l e s h á . A o c o n t r á r i o d o s
s e u s e q u i v a l e n t e s n o p a s s a d o r e c e n t e d o s P A D s , o s r e f o r m i s t a s
d o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o s n ã o p r e c i s a m l u t a r t ã o
d u r a m e n t e c o m o s q u e v ê e m n a d a m e n o s q u e o f i m d a c i v i l i z a -
ç ã o , t a l c o m o a c o n h e c e m o s , n a i m p l a n t a ç ã o d e c o i s a s c o m o o
v o t o f e m i n i n o , o i m p o s t o d e r e n d a , a l i m i t a ç ã o d a j o r n a d a d e t r a -
b a l h o e a s i n s t i t u i ç õ e s d e b e m - e s t a r s o c i a l . T a m p o u c o p r e c i s a m
r e i n v e n t a r i n s t i t u i ç õ e s c o m o o b a n c o c e n t r a l o u a r e s p o n s a b i l i -
d a d e l i m i t a d a , p o r t r á s d a s q u a i s h á u m a l ó g i c a q u e o s P A D s d e
o u t r o r a a c h a v a m d i f í c i l c o m p r e e n d e r .
O s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o d e v e m , p o r t a n t o , e x p l o r a r a o
m á x i m o a v a n t a g e m d e s e r r e t a r d a t á r i o s e t r a t a r d e c h e g a r a o m a i s
a l t o n í v e l p o s s í v e l d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o n a l . A d e m a i s ,
c o m o j á a s s i n a l e i n o i n í c i o d e s t e c a p í t u l o ( s e ç ã o 4 . 2 ) , é b e m p o s -
s í v e l q u e o s n í v e i s m a i s e l e v a d o s d e d e s e n v o l v i m e n t o i n s t i t u c i o -
n a l s e j a m o m o t i v o p e l o q u a l o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o
c o n s e g u i r a m , n a s d é c a d a s d e 1 9 6 0 e 1 9 7 0 , q u a n d o a i n d a l h e s e r a
p e r m i t i d o i m p l e m e n t a r " p o l í t i c a s r u i n s " , c h e g a r a í n d i c e s d e c r e s -
c i m e n t o m u i t o m a i s a l t o s d o q u e c o n s e g u i r a m o s P A D s q u a n d o
e s t a v a m e m e s t á g i o s c o m p a r á v e i s d e d e s e n v o l v i m e n t o .
O q u e m e p r e o c u p a , n o e n t a n t o é a i d é i a d e q u e a s i n s t i t u i -
ç õ e s s ã o u m a s i m p l e s q u e s t ã o d e e s c o l h a , e , p o r t a n t o , t o d o s o s
p a í s e s d e v e m p r o c u r a r c h e g a r , i m e d i a t a m e n t e o u a p ó s u m b r e -
v í s s i m o p e r í o d o d e t r a n s i ç ã o , a o " p a d r ã o g l o b a l m í n i m o " ( q u e ,
a l i á s , é b a s t a n t e e l e v a d o ) . E m b o r a a d m i t a m o s q u e o s r e t a r d a t á -
r i o s n ã o p r e c i s a m p e r d e r t a n t o t e m p o q u a n t o o s p a í s e s p i o n e i -
r o s p a r a d e s e n v o l v e r i n s t i t u i ç õ e s n o v a s , n ã o c o n v é m e s q u e c e r
q u e o s P A D s d e m o r a r a m d é c a d a s o u a t é m e s m o g e r a ç õ e s p a r a
e s t a b e l e c e r c e r t a s i n s t i t u i ç õ e s c u j a n e c e s s i d a d e j á t i n h a s i d o d e -
t e c t a d a . G e r a l m e n t e , e l e s t a r d a r a m o u t r a s t a n t a s d é c a d a s p a r a
c o l o c á - l a s e m p l e n o f u n c i o n a m e n t o , a p e r f e i ç o a n d o a a d m i n i s t r a -
ç ã o , f e c h a n d o a s v á r i a s b r e c h a s , r e f o r ç a n d o a s u a a p l i c a ç ã o . A l é m
228
Chutando a escada
d i s s o , t a m p o u c o c o n v é m e s q u e c e r q u e , e m c o m p a r a ç ã o c o m o s
P A D s d e o u t r o r a , o s p a í s e s h o j e e m d e s e n v o l v i m e n t o j á c o n t a m
c o m a l t o s p a d r õ e s d e p r o g r e s s o i n s t i t u c i o n a l , q u e , n o s d e c ê n i o s
d e 1 9 6 0 e 1 9 7 0 , s e m o s t r a r a m c a p a z e s d e e s c o r a r a l t o s í n d i c e s
d e d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o . A s s i m s e n d o , s e r i a i n s e n s a t o
e x i g i r q u e e l e s e l e v a s s e m e x t r a o r d i n a r i a m e n t e a q u a l i d a d e d e
s u a s i n s t i t u i ç õ e s a c u r t o p r a z o .
4.5 Observações finais
P o r q u e o establishment i n t e r n a c i o n a l d a p o l í t i c a d e d e s e n v o l -
v i m e n t o e o s P A D s q u e o c o n t r o l a m n ã o r e c o m e n d a m a s p o l í t i -
c a s i m p l e m e n t a d a s h á s é c u l o s p e l o s p a í s e s b e m - s u c e d i d o s ? P o r
q u e p r o c u r a m i m p o r a o s a t u a i s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o c e r -
t a s i n s t i t u i ç õ e s " d a m e l h o r p r á t i c a " q u e n ã o f o r a m a p l i c a d a s p e l o s
P A D s q u a n d o s e e n c o n t r a v a m e m e s t á g i o s c o m p a r á v e i s d e d e -
s e n v o l v i m e n t o ?
P o r q u e o s p a í s e s a v a n ç a d o s s ã o t ã o i g n o r a n t e s d o s e u p r ó -
p r i o d e s e n v o l v i m e n t o h i s t ó r i c o ? S e r á p o r c a u s a d a n o s s a t e n d ê n -
c i a n a t u r a l a i n t e r p r e t a r a h i s t ó r i a d o p o n t o d e v i s t a d a a t u a l a g e n -
d a i n t e l e c t u a l e p o l í t i c a , q u e g e r a l m e n t e e n s o m b r e i a a p e r s p e c t i v a
h i s t ó r i c a ? O u é p o r q u e , c o m o j á a c o n t e c e u t a n t a s v e z e s , a s n a -
ç õ e s t ê m i n t e r e s s e s v e l a d o s e m i m p o r p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s , d a s
q u a i s n ã o s e v a l e r a m e m s e u p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o , m a s
q u e p a s s a r a m a b e n e f i c i á - l a s q u a n d o e l a s c h e g a r a m à f r o n t e i r a
t e c n o l ó g i c a ? E m s u m a , o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s n ã o e s t ã o t r a -
t a n d o d e " c h u t a r a e s c a d a " q u a n d o i n s i s t e m p a r a q u e o s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o a d o t e m p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s diferentes d a s
q u e e l e s a d o t a r a m p a r a s e d e s e n v o l v e r ?
A d i s c u s s ã o d e s t e l i v r o s u g e r e q u e s i m , é e x a t a m e n t e i s s o
q u e e l e s e s t ã o f a z e n d o . A d m i t o q u e e s s a a t i t u d e d e " c h u t a r a
e s c a d a " p o d e s e r m o t i v a d a p e l a b o a - f é ( a i n d a q u e m a l i n f o r m a -
d a ) . E p o s s í v e l q u e , a o r e c o m e n d a r e s s a s p o l í t i c a s , a l g u n s e s t r a -
229
Ha-Joon Chang
t e g i s t a s e a c a d ê m i c o s d o s P A D s e s t e j a m g e n u i n a m e n t e m a l i n -
f o r m a d o s : a c r e d i t a n d o q u e s e u s p a í s e s s e d e s e n v o l v e r a m g r a ç a s
à s p o l í t i c a s d o l i v r e - c o m é r c i o e / o u laissez-faire, q u e r e m q u e o s
o u t r o s s e b e n e f i c i e m d e l a s . M a s i s s o n ã o p r e j u d i c a m e n o s o s
p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o . P e l o c o n t r á r i o , c h e g a a s e r a t é m a i s
p e r i g o s o d o q u e " c h u t a r a e s c a d a " n a f r a n c a d e f e s a d o s i n t e r e s -
s e s n a c i o n a i s , j á q u e a c e r t e z a a b s o l u t a d e e s t a r c o m a r a z ã o c o s -
t u m a s e r m u i t o m a i s o b s t i n a d a d o q u e o i n t e r e s s e p r ó p r i o .
S e j a q u a l f o r a i n t e n ç ã o p o r t r á s d e s s e " c h u t a r a e s c a d a " , o
f a t o é q u e a s p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s s u p o s t a m e n t e " b o a s " n ã o
c o n s e g u i r a m g e r a r o p r o m e t i d o d i n a m i s m o d o c r e s c i m e n t o ,
n o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o , n a s ú l t i m a s d u a s d é c a d a s e m
q u e f o r a m t ã o v i g o r o s a m e n t e p r o m o v i d a s p e l o E I P D . P e l o c o n -
t r á r i o , e m m u i t o s d e s s e s p a í s e s , o c r e s c i m e n t o s i m p l e s m e n t e
d e s a p a r e c e u .
Q u e f a z e r e n t ã o ? C o n q u a n t o e s c a p e d o a l c a n c e d e s t e l i v r o
e s t a b e l e c e r u m d e t a l h a d o p l a n o d e a ç ã o , p o d e m - s e m a n i f e s t a r
a s s e g u i n t e s i d é i a s .
P a r a c o m e ç a r , d e v i a m - s e d i v u l g a r m a i s o s f a t o s h i s t ó r i c o s l i -
g a d o s a o p r o c e s s o d e d e s e n v o l v i m e n t o d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s .
N ã o s e t r a t a a p e n a s d e " e n t e n d e r b e m a h i s t ó r i a " , m a s t a m b é m
d e p e r m i t i r a o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o f a z e r e s c o l h a s i n f o r -
m a d a s q u a n t o à s p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s q u e t a l v e z l h e s s e j a m
m a i s c o n v e n i e n t e s . É n e c e s s á r i o m a i s e s f o r ç o i n t e l e c t u a l p a r a
m e l h o r c o m p r e e n d e r o p a p e l d a s p o l í t i c a s e d a s i n s t i t u i ç õ e s -
s o b r e t u d o o d e s t a s ú l t i m a s - n o d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o ,
r e m o v e n d o o s m i t o s h i s t ó r i c o s e a s t e o r i a s e x c e s s i v a m e n t e a b s -
t r a t a s q u e o f u s c a m m u i t o s t e ó r i c o s e e s t r a t e g i s t a s .
M a i s e s p e c i f i c a m e n t e , a s p o l í t i c a s " r u i n s " , q u e a m a i o r i a d o s
P A D s a p l i c o u c o m t a n t a e f i c i ê n c i a q u a n d o e s t a v a s e d e s e n v o l v e n -
d o , d e v i a m s e r p e r m i t i d a s e a t é m e s m o e s t i m u l a d a s p e l o p a í s e s
d e s e n v o l v i d o s e p e l o E I P D q u e e l e s c o n t r o l a m . E m b o r a s e j a v e r -
d a d e q u e a s p o l í t i c a s I C T a t i v i s t a s p o d e m d e g e n e r a r n u m a r e d e
d e b u r o c r a t i s m o e c o r r u p ç ã o , i s s o n ã o s i g n i f i c a q u e t a i s p o l í t i -
230
Chutando a escada
c a s j a m a i s d e v a m s e r u s a d a s . A f i n a l , n ã o d e i x a m o s d e v i a j a r d e
a v i ã o p o r q u e s e m p r e h á u m a p o s s i b i l i d a d e d e e l e c a i r , n e m a b a n -
d o n a m o s t o d o s o s p r o g r a m a s d e v a c i n a ç ã o p o r q u e a l g u m a s c r i a n -
ç a s p o d e m t e r u m a r e a ç ã o a t é r g i c a e m o r r e r .
A c o n c l u s ã o é q u e p r e c i s a m o s d e u m a a b o r d a g e m d a e l a b o -
r a ç ã o i n t e r n a c i o n a l d e p o l í t i c a s d e d e s e n v o l v i m e n t o m u i t o d i f e -
r e n t e d a a d o t a d a p e l o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s e p e l o establishment
i n t e r n a c i o n a l d a p o l í t i c a d e d e s e n v o l v i m e n t o .
E m t e r m o s d e p o l í t i c a s , e u a d v o g a r i a , a n t e s d e t u d o , u m a
m u d a n ç a r a d i c a l n a s c o n d i c i o n a l i d a d e s v i n c u l a d a s à a j u d a f i n a n -
c e i r a d o F M I e d o B a n c o M u n d i a l o u d o s g o v e r n o s d o s p a í s e s
d e s e n v o l v i d o s . T a i s c o n d i c i o n a l i d a d e s d e v i a m s e a p o i a r n o r e c o -
n h e c i m e n t o d e q u e m u i t a s p o l í t i c a s c o n s i d e r a d a s " r u i n s " n ã o o
s ã o n a v e r d a d e e d e q u e n ã o p o d e e x i s t i r u m a p o l í t i c a d a " m e -
l h o r p r á t i c a " , à q u a l t o d o s d e v e m a d e r i r . E m s e g u n d o l u g a r , é
p r e c i s o r e e s c r e v e r a s r e g r a s d a O M C e d e o u t r o s a c o r d o s m u l t i -
l a t e r a i s d e c o m é r c i o d e m o d o a p e r m i t i r u m u s o m a i s a t i v o d o s
i n s t r u m e n t o s d e p r o m o ç ã o d a i n d ú s t r i a n a s c e n t e ( p o r e x e m p l o ,
a s t a r i f a s e o s s u b s í d i o s ) .
D e v e - s e e s t i m u l a r o a p r i m o r a m e n t o i n s t i t u c i o n a l , s o b r e t u -
d o d i a n t e d o e n o r m e p o t e n c i a l d e c r e s c i m e n t o q u e u m a c o m b i -
n a ç ã o d e ( v e r d a d e i r a m e n t e ) b o a s p o l í t i c a s e b o a s i n s t i t u i ç õ e s
p o d e g e r a r . T o d a v i a , i s s o n ã o s e d e v e c o n f u n d i r c o m a i m p o s i ç ã o
d e u m c o n j u n t o f i x o d e i n s t i t u i ç õ e s a n g l o - a m e r i c a n a s a t o d o s o s
p a í s e s . T a m b é m s ã o n e c e s s á r i a s t e n t a t i v a s m a i s s é r i a s , t a n t o n o
â m b i t o a c a d ê m i c o q u a n t o n o p r á t i c o , d e i n v e s t i g a r e x a t a m e n t e
q u a i s i n s t i t u i ç õ e s s ã o n e c e s s á r i a s o u b e n é f i c a s p a r a q u e t i p o d e
p a í s , t e n d o e m c o n t a o e s t á g i o d e d e s e n v o l v i m e n t o e a s c o n d i -
ç õ e s e c o n ô m i c a s , p o l í t i c a s e a t é c u l t u r a i s e s p e c í f i c o s . D e v e - s e
t o m a r u m c u i d a d o m u i t o e s p e c i a l p a r a n ã o s e e x i g i r u m upgrading
e x c e s s i v a m e n t e r á p i d o d a s i n s t i t u i ç õ e s d o s p a í s e s e m d e s e n v o l -
v i m e n t o , p r i n c i p a l m e n t e p o r q u e e l e s j á f i z e r a m m u i t o , e m c o m -
p a r a ç ã o c o m o s P A D s e m e s t á g i o s e q u i v a l e n t e s d e d e s e n v o l v i m e n -
t o , e p o r q u e a i m p l a n t a ç ã o d e n o v a s i n s t i t u i ç õ e s é m u i t o c u s t o s a .
231
Ha-Joon Chang
P e r m i t i r q u e o s p a í s e s e m d e s e n v o l v i m e n t o a d o t e m p o l í t i -
c a s e i n s t i t u i ç õ e s m a i s a p r o p r i a d a s a o s e u e s t á g i o d e d e s e n v o l -
v i m e n t o e a o u t r a s c i r c u n s t â n c i a s q u e e l e s e s t ã o v i v e n d o p e r m i -
t i r - l h e s - á c r e s c e r m a i s r a p i d a m e n t e , c o m o d e v e r a s a c o n t e c e u n a s
d é c a d a s d e 1 9 6 0 e 1 9 7 0 . I s s o h á d e b e n e f i c i a r n ã o s ó o s p a í s e s
e m d e s e n v o l v i m e n t o , m a s , a l o n g o p r a z o , t a m b é m o s d e s e n v o l -
v i d o s , à m e d i d a q u e a u m e n t a r á o c o m é r c i o e a s o p o r t u n i d a d e s
d e i n v e s t i m e n t o . 1 5 A t r a g é d i a d o n o s s o t e m p o e s t á n a i n c a p a c i -
d a d e d o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s d e p e r c e b e r e m i s s o . C i t a n d o u m
a d á g i o c h i n ê s c l á s s i c o , p o d e s e r q u e e l e s e s t e j a m " d e i x a n d o p a s -
s a r g a n h o s m a i o r e s e m a i s a l o n g o p r a z o p o r b u s c a r c o m e x c e s -
s i v a a m b i ç ã o o u t r o s m e n o r e s e m a i s i m e d i a t o s " . E h o r a d e r e -
p e n s a r q u e p o l í t i c a s e i n s t i t u i ç õ e s a j u d a r ã o o s a t u a i s p a í s e s e m
d e s e n v o l v i m e n t o a c r e s c e r m a i s d e p r e s s a ; i s s o t a m b é m t r a r á
m a i o r e s b e n e f í c i o s p a r a o s p a í s e s d e s e n v o l v i d o s .
15 É claro que i s so não implica necessariamente que todos se beneficiarão c o m
isso. Por e x e m p l o , a lguns trabalhadores d o s países desenvo lv idos p o d e m
sofrer e m conseqüênc ia de u m a u m e n t o das oportunidades de invest imen-
to n o s países e m desenvo lv imento , as quais, a m e n o s que haja u m mecanis-
m o adequado de transferência interna de renda, resultam n;. transferência
de certas atividades produtivas para essas nações e m desenvo lv imento .
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