C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet 2013 1 Doushambe, 2 juillet 2013 Enjeux et difficultés de la rédaction des normes en France Appliquer les principes de la Better Regulation Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert* Ministère de l’économie et des finances, Paris http://smartregulation.net * Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de l’UE, ni d’aucun ministère français.
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C.H. Montin, Doushambe, 2 juillet 2013 1
Doushambe, 2 juillet 2013
Enjeux et difficultés de la rédaction des normes en France
Appliquer les principes de la Better Regulation
Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert*
Ministère de l’économie et des finances, Paris
http://smartregulation.net
* Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de l’UE, ni d’aucun ministère français.
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Points d’appui du présent diagnostic
Expérience du ‘praticien ’– rédacteur de normes dans plusieurs ministères et
formateur en « rédaction de textes normatifs » (France)– Délégué à l‘OCDE et expert en « qualité réglementaire »
(comité politique réglementaire)
Bonne pratique internationale (smart regulation), de la Commission Européenne et de l’OCDE– Les « principes »: voir «
Recommandation sur la politique réglementaire » de l’OCDE de 2012
– Et leur application à la France: http://montin.com/archive/documents/policy.pdf
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Plan de la présentation
Quelques données sur la situation française Le continuum depuis la formulation des
politiques publiques jusqu’à la rédaction de normes: deux phases, un seul résultat
Standards communs aux deux phases Aspects structurels (institutionnels) La qualité par les normes (juridiques) La qualité par les process Construire les capacités
Qu’entend-on par qualité de rédaction normative en France
La lutte contre « l’inflation normative » Les circulaires sur la qualité du droit (2003,
2011) Le rapport du C.E. 2006: « sécurité juridique
et complexité du droit » L’évolution de la réforme de l’Etat:
– La RGPP couvre qualité des services (2007)– La réforme constitutionnelle 2008 (les RIAs)– La « modernisation de l’action publique » (2012)– La nouvelle politique territoriale (contre
prolifération normative)
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Les défis d’une rédaction de qualité
La politique est faite de compromis, la rédaction normative tolère mal l’ambigüité
Trois causes majeures de complexité:– compromis et des arbitrages– Superposition– Technicité
Ajouts pendant la procédure parlementaire NPO les « alternatives »: les politiques ne
requièrent pas toutes l’adoption de nouvelles normes
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La qualité d’une politique publique
Les leçons tirées des principes de la Better Regulation
Une vision claire du but (politique) recherché, y compris les impacts attendus
Connaissance détaillée de la situation initiale («evidence base”)
Anticipation des problèmes d’adoption et de mise en œuvre
Bien distinguer les phases policy-making et rédaction de la norme
Un choix informé des instruments (pas toujours un nouveau texte)
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Spécialiser les rédacteurs juridiques? Exemples
Au Royaume Uni, une fois la PP définie, le rédacteur contacte les juristes:
le “Bill team” dans le ministère pilote Le comité du conseil des ministres Le passage en Parlement
En France, le bureau rédige la norme Instructions sur la procédure Soutien technique en légistique et workflow
Solon Contrôle qualité juridique du Conseil d’Etat et
SGG Discussion parlementaire soutenue par les
administrateurs
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Bilan de la spécialisation
Nécessaire pour l’examen de la législation requise– La proposition est-elle conforme à la
Constitution? – Quel est le contexte juridique, par exemple faut-il
vraiment de nouvelles clauses légales– La norme proposée permettra-t-elle de mettre en
œuvre la réforme?– Pourra-t-on vraiment faire respecter la réforme?
Facilite la cohérence juridique et la qualité formelle des textes
Mais l’expérience montre que les juristes ont leur propre vision du monde et qu’ils ont du mal à saisir toutes les dimensions des politiques publiques
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Une solution pratique
Ne pas exagérer la dichotomie– Il faut connaître en détail le cadre juridique pour
évaluer les conditions de la mise en œuvre d’une réforme et quelles garanties prendre
– Il est nécessaire de comprendre le fond de la question pour rédiger un bon texte juridique
Solution pratique: donner aux rédacteurs des consignes précises et la formation nécessaire, et encadrer leur travail avec les logiciels appropriés
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Rappel des critères de qualité communs aux deux phases
“Evidence base”: (bonne connaissance de la situation sur le terrain)
Prise en compte le cas échéant des données scientifiques
Evaluation objective des options et choix de l’instrument
Bonne compréhension /soutien des parties prenantes
Diffusion d’un plan détaillé de réformes
Information publique sur l’arrière plan des réformes et des politiques publiques
Consultation effective
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Assurance-qualité par les normes
Encadrer le processus de rédaction ? Publier une législation définissant la procédure de
rédaction normative et le style ? Est-il nécessaire de se doter d’un loi sur
l’interprétation des textes ? Normes de rédaction et de style (manuels de
légistique)
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Assurance-qualité par les processus
Où faire porter l’effort de qualité Une capacité réelle de recherche et d’analyse Un processus standardisé de consultation Des études d’impact standardisées et intégrées
(y compris l’analyse coûts-avantages) Un processus formel de mise au point, avec ou
sans un contrôle ou vérification par un organe externe (oversight)
Ou se situe le rôle du Conseil d’Etat (France)? Voir rapport OCDE 2010
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Construire les capacités requises
Une approche pluridisciplinaire des compétences:– Managériales et économiques– Communication et négociation– Statistiques– Juridiques
Et un engagement de respecter une éthique professionnelle (implicite ou explicite)
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La formation des rédacteurs juridiques
Insérer la formation dans le contexte des principes et de l’expérience comparative
Fonder la formation sur un manuel rédigé au niveau national
Employer des rédacteurs en fonctions plutôt que des universitaires (cf. ENA)
Privilégier les exercices sur cas réels et concrets illustrant:• Les différents types de textes (projets, amendements,
etc.)• Les contextes (procédures parlementaires,
interprétation contentieux, etc.)
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Conclusions pratiques
Bien identifier les deux phases… … mais bien les coordonner pour intégrer les
compétences requises par chaque étape Equilibrer qualité juridique et responsabilité
économique Faire le bilan des compétences techniques
existantes et requises Intégrer le processus qualité dans les
structures
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Pour poursuivre l’étude…
Les documents cités dans cette présentation Dont le texte est en ligne (avec hyperliens) :