VII. Aspecte procedurale in contenciosul administrativ
1. Delimitarea contenciosului administrativ de alte litigii
Delimitarea contenciosului administrativ de celelalte litigii
prezint relevan practic n special pentru
a) determinarea instanei care are competena material n materie
de drept administrativ
Conform art. 1 CPC, judectoriile judec
plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor administraiei publice
cu activitate jurisdicional i ale altor organe cu astfel de
activitate, n cazurile prevzute de lege.Conform art. 2 CPC,
tribunalele judec
n prim instan: procesele i cererile n materie de contencios
administrativ, n afar de cele date n competena curilor de apel
ca instana de apel: apelurile declarate mpotriva hotrrilor
pronunate de judectorii n prim instan; ca instana de recurs:
recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de judectorii,
care, potrivit legii, nu sunt supuse apelului.
Conform Art. 3 CPC curile de apel judec n prim instan: procesele
i cererile n materie de contencios administrativ privind actele
autoritilor i instituiilor centrale
ca instane de apel: apelurile declarate mpotriva hotrrilor
pronunate de tribunale n prim instan;
ca instane de recurs: recursurile declarate mpotriva hotrrilor
pronunate de tribunale n apel sau mpotriva hotrrilor pronunate n
prim instan de tribunale, care, potrivit legii, nu sunt supuse
apelului, precum i n orice alte cazuri expres prevzute de lege;
Conform art. 4 CPC nalta Curte de Casaie i Justiiejudec
1. recursurile declarate mpotriva hotrrilor curilor de apel i a
altor hotrri, n cazurile prevzute de lege;
2. recursurile n interesul legii;
3. *** Abrogat de O.U.G. Nr. 58/2003
4. n orice alte materii date prin lege n competena sa.
b) determinarea judectorului care are competena funcional
La instanele unde funcioneaz secii sau complete specializate
pentru cauze de contencios administrativ i fiscal, competena
aparine numai acestora n materie de contencios administrativ,
pentru judecarea fondului, ct i n cile de atac.
c) judecata, n special n legtur cu un act administrativ
Conform art. 7 din Legea 544/2004, nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ competente, persoana care se
consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
printr-un act administrativ individual sau printr-un act
administrativ normativ, trebuie s solicite autoritii publice
emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist,
revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
d) controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative
se realizeaz, n mod preponderent, prin intermediul instanelor de
contencios administrativ i, n mod excepional, prin intermediul
instanelor de drept comun, n condiiile unor legi speciale care
prevd n mod expres acest lucru.
De altfel, chiar Legea nr.554/2004 consacr aceast posibilitate
la art.5 alin.(2), potrivit cruia nu pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o
alt procedur judiciar, fiind vorba, evident, de litigiile de
contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt date n
competena de judecat a instanelor de drept comun.
Deosebirea esenial dintre litigiile de contencios administrativ
date n competena instanei de drept comun i litigiile de contencios
administrativ aflate n competena instanei de contencios
administrativ este aceea, c instanele de drept comun nu vor judeca
dup procedura reglementat prin legea cadru a contenciosului
administrativ, ci dup procedura comun a dreptului procesual civil,
completat cu reguli care se regsesc n legile speciale, care au
stabilit o astfel de competen excepional.
Deci, n ambele situaii ne aflm n faa unei activiti de contencios
administrativ, instanele de drept comun desfurnd activitatea de
contencios administrativ fr a fi instane specializate de contencios
administrativ, aa cum sunt instanele competente enumerate de legea
contenciosului administrativ(alte amnunte, la art.2 alin.(1)
lit.g).
1.1 Definiia contenciosul administrativ
Art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea 544/2004 definete contenciosul
administrativdrept activitatea de soluionare de ctre instanele de
contencios administrativ competente potrivit legii organice a
litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public,
iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a
unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.ns aceast definiie este incomplet. Instanelor de contencios
administrativ le-au fost atribuite competene extinse prin Legea nr.
544/2004 i alte legi (speciale), n cazul litigiilor care, datorit
stabilirii n mod expres a competenei, dar i a faptului c i au
originea n dreptul public, se judec n contencios administrativ.
Legea 544/2004 prevede urmtoarele litigii:Art. 1 alin. 7:
Persoana vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime prin
ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale
se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile
prezentei legi.Art. 1 alin. 8: Prefectul, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici i orice subiect de drept public pot introduce
aciuni n contencios administrativ, n condiiile prezentei legi i ale
legilor speciale.
Art. 3 - Tutela administrativ(1) Prefectul poate ataca direct n
faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile
administraiei publice locale, dac le consider nelegale; aciunea se
formuleaz n termenul prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe s
curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect i n condiiile
prevzute de prezenta lege. Aciunea introdus de prefect este scutit
de taxa de timbru.(2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate
ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind
funcia public, n condiiile prezentei legi i aleLegii nr.
188/1999privind Statutul funcionarilor publici, republicat.Art. 8
alin. 2: Instana de contencios administrativ este competent s
soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui
contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea,
modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului
administrativ.
Art. 1 alin. 2 din Codul de procedur civil prevede, n plus:
Judectoriile judec plngerile mpotriva hotrrilor autoritilor
administraiei publice cu activitate jurisdicional i ale altor
organe cu astfel de activitate, n cazurile prevzute de lege.
1.2 Principalele noiuni din domeniul contenciosului
administrativ
1. Definiiile din lege, conform art. 2 (1) din Legea
554/2004
II. Principalele noiuni din domeniul contenciosului
administrativ
1. Definiile legale de la art. 2 (1) din Legea nr. 554/2004
Art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2
decembrie 2004 definete noiunile importante din lege. Cu toate
acestea, multe dintre acele noiuni necesit, la rndul lor,
explicaii.
a)persoan vtmat- orice persoan titular a unui drept ori a unui
interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri; n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i
grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al
unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum i
organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ
atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i
intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
Observaii:
Act administrativ:
Vezi art. 2 (1) c) i observaiile de la aciunea n anulare (
).
Persoana titular a unui drept:
aa) Titularul unui drept este cel cruia o norm legal i confer un
drept public subiectiv. Acesta este dreptul persoanei fa de
administraia public. Dreptul respectiv trebuie s reias din legi sau
alte norme legale, aplicate de administraiile publice n ndeplinirea
atribuiilor lor i, deci, n domeniul dreptului public. Dreptul poate
fi exercitat pentru contracararea unei ingerine a autoritii publice
ntr-un drept al persoanei, protejat de lege, ori pentru realizarea
unei prestaii de ctre autoritatea public. Dreptul subiectiv la
contracararea ingerinelor poate consta i din interzicerea unor
aciuni de ctre autoriti, n sensul c autoritatea public trebuie s
interzic ingerinele n drepturile persoanei vtmate, drepturi care
sunt protejate prin dreptul privat, n special atunci cnd este vorba
despre ingerine n dreptul de proprietate.
Exemple:
- O persoan atac autorizaia de construcie eliberat vecinului su,
invocnd ca motiv faptul c autorizaia nu respect distana legal fa de
limita fondului, ceea ce ncalc dreptul su de proprietate.
- O persoan solicit eliberarea unei autorizaii de construcie de
la autoritile publice pentru construcii, cu meniunea c are un drept
subiectiv la aceast autorizaie, n conformitate cu legislaia din
construcii.
bb) n aceste cazuri sunt avute n vedere persoane fizice i
juridice de drept privat, precum i persoane juridice de drept
public.
Interes legitim:
Titularul interesului legitim este persoana ale crei interese
sunt nu doar de fapt, ci i protejate printr-o norm legal. Interesul
legitim se refer la poziia juridic fa de administraie.
Exemplu: Proprietarul unui restaurant are interesul ca drumul
din faa casei sale s fie transformat n zon pietonal. Acesta este un
interes de fapt, din moment ce nu-i are temeiul ntr-o dispoziie
legal i, deci, nu are nici un interes legitim, ca individ, n
amenajarea zonei pietonale.
Cu privire la definiia interesului legitim al persoanei vezi
observaiile cu privire la art. 2 (1) p) i r).
Persoana vtmat de o autoritate public printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri:
Vtmarea drepturilor persoanei se produce, mai nti, prin faptul c
dreptul sau interesul su legitim este nemijlocit lezat prin actul
administativ emis de autoritatea public (cu privire la noiunea de
autoritte vezi observaiile cu privire la art. 2 (1) b)).
Exemplu: Autoritatea competent retrage permisul de conducere pe
motiv c posesorul acestuia este inapt s conduc autovehicule, n
ciuda faptului c persoana este n continuare apt.
Drepturile persoanei pot fi vtmate i prin faptul c autoritatea
public nu i-a rspuns n termen de 30 de zile de la depunerea cererii
prin care solicita eliberarea unui act administrativ care i-ar fi
conferit drepturi prefereniale; cu alte cuvinte, vtmarea s-a produs
prin inaciunea autoritii publice (art. 2 (1) h), vezi observaiile
de la acel punct). n acest caz, condiia este ca persoana s aib un
drept public subiectiv la eliberarea actului administrativ
solicitat.
Asimilate persoanei vtmate - Grupul de persoane fizice, fr
personalitate juridic, titulare ale unor drepturi subiective sau
interese legitime private:
n consecina asimilrii, se poate aprecia c grupului persoanelor
fizice fr personalitate juridic i pot fi vtmate drepturi dac, prin
eliberarea actului administrativ sau prin inaciunea autoritii a
fost vtmat un drept public subiectiv sau un interes legitim privat.
Astfel, ca uniune, grupul respectiv este titularul unui drept
subiectiv propriu sau mai ales al unui interes privat legitim (cu
privire la interesul legitim privat vezi observaiile de la art. 2
(1) p)). Este necesar ca grupul s dispun de un minim de organizare
intern i s urmreasc un scop comun. n proces, grupul poate s se
prezinte sub denumirea pe care o poart.
Exemple: societatea de drept civil, societile comerciale n curs
de constituire, asociaiile pentru promovarea unor concepii
comune.
Asimilate persoanei vtmate - organismele sociale care invoc
vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim
public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane
fizice determinate:
n consecina asimilrii, se consider c organismelor sociale
definite la art. 2 (1) s) (vezi observaiile cu privire la acel
punct) le-au fost vtmate drepturile dac, prin actul administrativ
atacat de acestea, a fost vtmat und interes legitim public sau un
drept i interesul legitim al unor persoane fizice determinate.
Interesele legitime sunt definite la art. 2 (1) p) i r) (vezi
observaiile pe marginea acelor puncte). Spre deosebire de grupurile
de persoane fizice de mai sus, organismele sociale nu invoc lezarea
propriilor drepturi publice subiective sau a intereselor private
legitime n aciunea n anulare pe care au iniiat-o, ci nclcarea
intereselor legitime publice sau poziii de drept ale altcuiva. Din
art. 2 (1) s) reiese c organismul social trebuie s aib ca scop
reprezentarea intereselor publice sau a drepturilor i intereselor
legitime ale persoanelor fizice determinate. Ausserdem muss die
Einrichtung in einem foermlichen Verfahren anerkannt
werden.b)autoritate public- orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public,
pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate
autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate
public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim
de putere public;
Observaii:
Orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale
care acioneaz n regim de putere public:
Autoritile i ndeplinesc atribuiile publice prin aplicarea
dispoziiilor legale pe care sunt chemate s le execute. n acest
context, ele exercit puterea public, adic autoritatea statului.
Puterea public este acea abilitare conferit prin lege autoritilor
competente, prin care acestea pot efectua, n mod unilateral, toate
msurile necesare, n limitele dreptului public, n contextul unui
raport de supraordonare i de subordonare. n acest sens, prin
autoritate se nelege orice unitate autonom din punct de vedere
organizatoric, aparinnd unui structuri de administraie public,
structur care ndeplinete atribuii de administraie public n mod
autonom i responsabil. Printre acestea se numr att autoritile
publice ale statului, ct i cele ale administraiei publice locale,
care au dreptul de autogestiune (art. 116, 120, 121 din Constituia
Romniei). n aceste condiii, noiunea de autoritate se va nelege sub
aspect funcional.
Exemplu: Preedintele unei curi de apel este autoritate public
atunci cnd ia msuri administrative n domeniul organizrii instanei
sau al ordinii interioare a instanei.Satisfacerea unui interes
legitim public:
Interesul public legitim este definit la art. 2 (1) r). i const
n realizarea principiilor constituionale enumerate la acel punct,
referitoare la statul de drept i la democraie, inclusivla
drepturile i libertile individuale care au legtur cu acestea (vezi
observaiile la art. 2 (1) r)).
Persoanele juridice de drept privat, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public:
Condiia este ca legea respectiv s fi transferat persoanelor
juridice de drept privat autoritatea public i, deci, puterea
public, necesar pentru realizarea anumitor activiti administrative.
Este suficient ca respectivele persoane juridice s fi primit
statutul de utilitate public.
Sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de
putere public:
Serviciul public este definit la art. 2 (1) m) (vezi observaiile
cu privire la acest punct). Persoanele juridice de drept public nu
fac parte din structura administraiei, ci funcioneaz pe lng
acestea, exercitnd competenele conferite ca pe chestiuni care le
aparin.
Exemplu: Supravegherea siguranei circulaiei autovehiculelor este
transferat unei asociaii organizate n baza dreptului privat.
Nu sunt autoriti persoanele care acord sprijin unei autoriti, fr
s desfoare o activitate proprie, n regim de putere public (exemplu:
antreprenorul care monteaz semne de circulaie pe un antier al unei
osele). n asemenea cazuri, poate aciona, deci poate exercita
autoritatea public numai autoritatea ale crei atribuii sunt
ndeplinite de persoana particular.
c)act administrativ- actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n
vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a
legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i
contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect
punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea
lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte
categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor
de contencios administrativ;
Observaii:
Vezi observaiile cu privire la aciunea n anulare ( ).
d)act administrativ-jurisdicional- actul emis de o autoritate
administrativ nvestit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie
administrativ special;
Observaii:Pentru unele domenii ale administraiei, legea organic
prevede verificarea gratuit a actului administrativ, prin
intermediul autoritilor cu competene speciale stabilite n acest
sens - jurisdicie administrativa speciala (vezi art. 2 (1) e) i
observaiile de la acest punct). Procedura, n acest caz, este
asemntoare celei judectoreti, iar soluia este denumit act
administrativ-jurisdicional. Ceteanul al crui act administrativ
poate fi verificat n cadrul jurisdiciei administrative speciale,
are un drept de opiune, adic poate alege aceast cale sau conform
dispoziiilor privind procedura prealabil (art. 7 (1) i (2) din
Legea nr. 554/2004) se poate adresa instanei de contencios
administrativ (art. 6 (2) din Legea nr. 554/2004). Actul
administrativ-jurisdicional are caracterul unui act care soluioneaz
un litigiu; chiar dac este emis de o autoritate, nu este act
administrativ n sensul art. 2 (1) c) din Legea nr. 554/2004.
Partea mportiva creia se ndreapt actul
administrativ-jurisdicional poate ataca soluia respectiv. Dac legea
organic special prevede o cale de atac la alt jurisdicie
administrativ special, partea poate depune plngerea, cu toate c
acum are i posibilitatea ca, renunnd la aceast cale, precum i fr
procedur prealabil, s se adreseze direct instanei de contencios
administrativ. Termenul pentru aciune este de 15 zile de la
comunicarea actului administrativ-jurisdicional (art. 6 (3) din
Legea nr. 554/2004).
e)jurisdicie administrativ special - activitatea nfptuit de o
autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale
n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act
administrativ, dup o procedur bazat pe principiile
contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei
activitii administrativ-jurisdicionale;
Observaie:
Jurisdicia administrativ special este activitatea autoritii
administrative abilitate n acest sens, care verific legalitatea
unui act administrativ. Verificarea se face n cadrul unei proceduri
asemntoare celei de la instana de contencios administrativ, la
solicitarea unui cetean dezavantajat de actul administrativ.
Decizia autoritii va consta ntr-o soluionare a litigiului prin act
administrativ-jurisdicional n sensul art. 2 (1) d) din Legea nr.
554/2004 (vezi observaiile de la acel punct). Procedura trebuie s
ndeplineasc urmtoarele condiii: obiectul verificrii va fi actul
administrativ al unei autoriti publice de stat sau locale;
procedura trebuie s fie contradictorie, cu citarea prilor; prile au
dreptul s apeleze la avocat; trebuie asigurat independena
funcionarilor publici desemnai pentru luarea deciziilor.
Exemple de autoriti care au competena de jurisdicie
administrativ special:
- comisiile care potrivit O.G. 121/1998 aprobat prin Legea nr.
25/1999 stabilesc rspunderea material a militarilor;
- comisiile judeene de aplicare a Legii fondului funciar nr.
18/1991 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 169/1997 i prin
Legea nr. 1/2000;
- Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci care este competent s
soluioneze litigii privitoare la brevete de invenii i mrci.
f)contencios administrativ- activitatea de soluionare de ctre
instanele de contencios administrativ competente potrivit legii
organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o
autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau
ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei
legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim;
Observaie:
Vezi observaiile cu privire la I.2.
g)instan de contencios administrativ, denumit n continuare
instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi
de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal
ale curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;
Observaie: Definiia nu este complet, din moment ce nu sunt
menionate judectoriile. Judectoriile judec plngerile mpotriva
hotrrilor autoritilor administraiei publice cu activitate
jurisdicional i ale altor organe cu astfel de activitate, n
cazurile prevzute de lege (art. 1 alin. 2 CPC).h)nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri- faptul de a nu rspunde solicitantului
n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu
se prevede alt termen;
Observaie: n cazul de fa trebuie fcut deosebirea dintre actul
administrativ omis a fi emis despre care este vorba aici i refuzul
nejustificat de a soluiona o cerere (art.2 (1) i) din Legea nr.
554/2004), deoarece refuzul nseamn c autoritate nu a decis asupra
solicitrii, ci i-a exprimat numai voina de a nu soluiona cererea
(vezi observaiile de la art. 2 (1) i)).
Omisiunea d posibilitate persoanei vtmate s se adreseze instanei
de contencios administativ, n conformitate cu prevederile art. 1
(1) din Legea nr. 554/2004, pentru a cere obligarea la emiterea
actului administrativ solicitat, prin aciune mpotriva inaciunii
autoritii, fr s mai fie necesar parcurgerea procedurii prealabile
(art. 7 (1) din Legea nr. 554/2004).i)refuz nejustificat de a
soluiona o cerere- exprimarea explicit, cu exces de putere, a
voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilat
refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului
administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau,
dup caz, a plngerii prealabile;
Observaii:
Exprimarea explicit a voinei de a nu rezolva cererea unei
persoane:
Spre deosebire de siutaia descris la art. 2 (1) h) din Legea nr.
554/2004, n care autoritatea public nu a rspuns solicitantului n
interval de 30 de zile, de aceast dat a fost exprimat intenia
expres, de a nu decide asupra cererii, nici de a da curs cererii i
nici de a refuza emiterea actului administrativ.
Cu exces de putere:
Acest refuz este nelegitim dac autoritatea a depit limitele n
interiorul crora poate s ia decizii, ceea ce nseamn c refuzul fost
dat cu eroare de apreciere. Depirea acestor limite este definit la
art. 2 (1) n) din Legea nr. 554/2004 (vezi observaiile de la acest
punct). n cazul de fa trebuie fcut deosebirea ntre aprecierea
autoritii publice, reglementat prin dispoziii procedurale, i
aprecierea care se face la soluionarea cererii, n baza prevederilor
de drept material.
aa) La soluionarea cererii, autoritii publice trebuie s i se
confere un spaiu de apreciere, reglementat prin dispoziii
procedurale. Cu alte cuvinte, cererea ceteanului de eliberare a
unui act administrativ prin care acestuia i se acord drepturi
prefereniale trebuie soluionat n limitele spaiului de apreciere pe
care l are la dispoziie autoritatea public, prin folosirea adecvat
a posibilitilor pe care le are aceasta la dispoziie, precum i n
termen rezonabil. n limitele care i-au fost stabilite, autoritatea
va aprecia cu ce mijloace apropriate i adecvate va soluiona
cererea, spre exemplu, dac va solicita o expertiz ntr-un proiect de
construcie dificil de facto. Dac soluionarea unei cereri este
tergiversat ca urmare a unei chestiuni de facto sau i de jure, fr
ca tergiversarea s-i poat fi imputabil autoritii, nu se poate
considera c au fost vtmate drepturile procedurale ale ceteanului.
Din acest punct de vedere, intenia expres de a nu decide asupra
cererii din astfel de motive legitime (temporar) nu va putea fi
considerat o eroare de apreciere a autoritii publice.
n cazul n care autoritatea refuz s ofere solicitantului un
rspuns suficient motivat, din care s reias de ce nu a soluionat i
cnd va soluiona cererea, ori n cazul n care motivarea nu este
suficient, se va confirma existena unei erori de apreciere. Aceast
eroare exist cu att mai mult atunci cnd autoritatea explic n mod
expres i fr motiv obiectiv clar c nu dorete s decid asupra cererii.
Astfel de refuzuri ale autoritii publice reprezint vtmri ale
drepturilor cetenilor la o procedur administrativ corect.
bb) Trebuie avut n vedere i vtmarea dreptului de apreciere pe
care l are o autoritate din punct de vedere al dreptului material.
ntr-un astfel de context, trebuie stabilit dac solicitantul are un
drept, conform legii, la emiterea actului administrativ ori dac
emiterea acestuia se bazeaz pe exercitarea dreptului de apreciere
de ctre autoritate, n conformitate cu legea aplicabil. Dac
autoritatea are un drept de apreciere cu privire la emiterea
actului administrativ, refuzul nejustificat de a soluiona cererea
constituie (i) o eroare de apreciere n contextul dreptului
material, precum i o nclcare a dreptului subiectiv al
solicitantului de a obine din partea autoritii o decizie fr erori
de apreciere (cu privire la depirea dreptului de apreciere vezi
art. 2 (1) n) i observaiile de la acest punct).
Este asimilat refuzului nejustificat:
Asimilarea refuzului nejustificat de a soluiona o cerere cu
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere are drept consecin
faptul c solicitantul se poate adresa instanei de contencios
administrativ competent, prin aciune n obligare, dup cum prevede
expres art. 8 (1) semifr. 2 din Legea nr. 554/2004, precum i dup
cum reiese, suplimentar din prevederile art. 2 (2) al acestei legi.
Astfel, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere este asimilat
actului administrativ (de refuz), dac cererea se refer la un drept
sau un interes legitim al solicitantului. Solicitantul nu va trebui
s parcurg procedura prealabil la autoritatea public emitent sau
superioar; de fapt, solicitantul are drept de opiune n acest caz
(art. 7 (5) din Legea nr 554/2004).
Este asimilat nepunerea n executare a actului administrativ emis
ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a
plngerii prealabile:
Asimilarea are ca urmare posibilitatea ca persoana creia un act
administrativ i confer drepturi prefereniale s se adreseze instanei
de contencios administrativ n ceea ce privete executarea (art. 8 (
1) semifr. 2 din Legea nr. 554/2004).
j)plngere prealabil- cererea prin care se solicit autoritii
publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau
normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia;
Observaie: Prin plngere prealabil este iniiat procedura
prealabil, la nivel administrativ intern, n scopul verificrii
legalitii actului administrativ atacat. Procedura este reglementat
la art. 7 din Legea nr. 554/2004. De obicei, depunerea plngerii i
efectuarea procedurii prealabile reprezint condiia pentru a putea
iniia aciunea n anulare la instana de constencios administrativ,
dac n urma procedurii prealabile nu se d curs solicitrii (vezi
observaiile referitoare la aciunea n anulare).
k)acte care privesc raporturile cu Parlamentul- actele emise de
o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de
Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu
Parlamentul;
Observaie:
Actele emise de o autoritate public:
Trebuie s fie acte administrative, dup cum reiese din art. 5 (1)
a) din Legea nr. 554/2004: actele administrative nu pot fi atacate
n contenciosul administrativ dac se refer la raporturile
autoritilor publice cu Parlamentul.
Cu privire la actul administrativ vezi art. 2 (1) c) i
explicaiile cu privire la aciunea n anulare; n ceea ce privete
autoritatea public vezi art. 2 (1) b) i observaiile cu privire la
acest punct.
Raporturile de natur politic cu Parlamentul:
Raportul cu Parlamentul trebuie s existe i, n plus, s fie de
natur politic. Autoritatea public trebuie s fi emis un astfel de
act administrativ n ndeplinirea atribuiilor care i revin n mod
nemijlocit din Constituie sau dintr-o lege organic. Deoarece
raporturile sunt politice, trebuie s fie constituionale. n
condiiile n care actele administrative pot fi, de regul, verificate
de ctre instan (art. 126 (6) din Constituie, art. 2 (1) f) din
Legea nr. 554/2004), nseamn c scoaterea acestor acte politice -
referitoare la raportul unei autoriti publice cu Parlamentul - din
domeniul de protecie juridic general constituie o excepie, fiind de
strict interpretare.
l)act de comandament cu caracter militar- actul administrativ
referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul
forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun
dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte
privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi ori, dup
caz, la ndeplinirea serviciului militar;
Observaii:
Actul administrativ:
Vezi art. 2 (1) c) i explicaiile cu privire la aciunea n
anulare.
Problemele strict militar:
Actul de comandament cu caracter militar exist numai dac are ca
obiect - n sine i orice privin (strict) - aspecte de ordin militar
din cadrul activitii armatei. Un act de comandament cu caracter
militar nu poate fi atacat la instana de contencios administrativ
(art. 5 (1) b) din Legea nr. 554/2004, art. 126 (6) Constituia
Romniei). n cazul n care dispoziia conine i elemente care nu au
tangen cu domeniul militar, se va aprecia c nu este un act de
comandament cu caracter militar, ci despre un act administrativ, a
crui verificare cade n competena instanelor de contencios
administrativ. Pornind de la principiul general confom cruia actul
administrativ prin care se creeaz o obligaie poate fi atacat la
instana de contencios administrativ, trebuie ca, la verificarea
unui act de comandament cu caracter militar, s se verifice n mod
deosebit dac este vorba exclusiv sau n orice privin despre un act
cu caracter militar din cadrul activitii forelor armate. Avnd n
vedere drepturile fundamentale ale cetenilor, precum i protecia
juridic la care au dreptul acetia conform Constituiei, Curtea
Suprem a decis ntr-o aciune a unui ofiet mpotriva elibrii sale din
funcie c respectiva msur adoptat nu este un pur act de comandament
cu caracter militar (Decizia nr. 1737 din 8 mai 2001, publicat n
Jurisprudena Curii Supreme de Justiie Secia Contencios
Administrativ pe anul 2001, Editura Economic, Bucureti, 2002, pag.
102 106).
Dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte
privitoare la conducerea trupei n timp de pace sau rzboi ori, dup
caz, la ndeplinirea serviciului militar:
Dreptul comandantului de a da ordine n exercitarea atribuiilor
sale de comand reiese din dispoziiile legale corespunztoare. Tot
din acestea reiese i care autoriti sau instane decid asupra
plngerilor/reclamaiilor militarilor.m)serviciu public- activitatea
organizat sau, dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul
satisfacerii unui interes legitim public;
Observaii:
n scopul satisfacerii unui interes legitim public:Definiia nu se
refer la serviciul public ca organizaie, ci la activitatea
organizat de autoritatea public.
Interesul legitim public este definit la art. 2 (1) r) (vezi
observaiile cu privire la acest punct).
n)exces de putere- exercitarea dreptului de apreciere al
autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de
lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor;
Observaii:
Exercitarea dreptului de apreciere de ctre autoritile
publice:
Decizia cu privire la exercitarea unui drept de apreciere pentru
o autoritate public ntr-un anumit domeniu se stabilete numai prin
lege. Dac legea prevede un drept de apreciere, nseamn c autoritatea
public va stabili consecinele legale posibile n cazul confirmrii
ipotezei legale ntr-un caz concret.
Dreptul de apreciere se refer, pe de-o parte, la posibilitatea
autoritii de a aciona (dreptul de a aprecia dac poate s decid), iar
pe de alt parte, la posibilele alternative de aciune (dreptul de
apreciere n funcie de diferite variante). Specificul normelor care
confer o marj de apreciere sunt este acela c ele conin formulri,
cum ar fi poate, are voie/este permis, este abilitat/are competena
sau ar urma s (soll). Exercitndu-i dreptul de apreciere,
autoritatea public trebuie s aib n vedere scopul legii de
abilitare, situaie n care se poate s fie necesar ca scopul s fie
determinat prin interpretare; totodat, autoritatea public trebuie s
respecte limitele legale ale dreptului de apreciere. n acest caz,
conteaz n mod deosebit motivarea deciziei, dar i coninutul actelor
relevante, emise de autoritatea public, atunci cnd intervine
controlul instanei.
Dac legea folosete formularea ar urma s (soll), de obicei
autoritatea public nu are dreptul de apreciere, dar dac se confrunt
cu un caz atipic i se ofer posibilitatea s foloseasc marja sa de
apreciere.
nclcarea limitelor competenei:Limitele legale ale dreptului de
apreciere indic posibilitile de aciune ale autoritii publice n
interiorul domeniului de apreciere care i este oferit prin lege. Da
autoritatea alege o anumit consecin legal, dar aceasta nu este
prevzut de lege, nseamn c avem un caz de depire a limitelor
legale.
Exemple: Autoritatea public i stabilete unui cetean o tax
administrativ, nclcnd cadrul legal prevzut de lege pentru suma n
discuie, adic prin nclcarea cadrului n limitele cruia
autoritateapublic poate s-i exercite dreptul de apreciere.
Autoritatea pentru construcii retrage unui cetean permisul de
conducere, deoarece a construit un imobil fr s aib autorizaie de
construcie pentru acesta.
nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor:
aa) Autoritatea i exercit dreptul de apreciere n mod eronat i
atunci cnd a vtmat drepturile i libertile cetenilor. Fa de
autoritatea public, ceteanul are un drept subiectiv, conferit de
lege, la folosirea marjei de apreciere fr nici un fel de eroare.
Vtmarea acestui drept poate consta i n neexercitarea dreptului de
apreciere (nefolosirea marjei de apreciere). Aadar, eroarea de
apreciere exist i atunci cnd autoritatea public nu sesizeaz
existena unei norme care i confer un drept de apreciere, iar
decizia sa este luat, n mod eronat, fr a face uz de acest drept.
Tot o nclcare a drepturilor ceteanului exist i atunci cnd marja de
apreciere prevzut de lege nu este folosit conform scopului pentru
care a fost conferit. n situaia aceasta, actul administrativ este
emis n limitele legale ale normei care prevede dreptul de
apreciere, dar considerentele luate ca baz de autoritatea public nu
corespund obiectivelor urmrite de lege. Scopul normei prin care se
stabilete dreptul de apreciere este acela ca autoritatea public s
respecte urmtoarele condiii n etapa decizional:
autoritatea trebuie s analizeze faptele n totalitate i s in
seama de toate rezultatele acestor analize;
n adoptarea deciziei, autoritatea nu va abuza de dreptul su de
apreciere prin luarea n considerare a unor aspecte strine de
problem sau prin aprecierea eronat a unui aspect relevant pentru
scopul legii.
Exemplu: Autoritatea public exclude un om de afaceri de pe o
pia, deoarece locuiete numai de puin timp n localitate.
-Autoritatea emite un ordin de prsire a teritoriului pentru
strniul care a nclcat legea, neinnd seama c acesta se afl pe
teritoriul Romniei nc din copilrie i c nu a ridicat nici un fel de
probleme n tot acest timp.
-n exercitarea dreptului su de apreciere n favoarea ceteanului,
autoritatea public este inut s respecte principiul constituional al
proporionalitii, care rezult din princpiul statului de drept (art.
1 (3) din Constituiei Romniei). Instana va verifica dac msura prin
care se urmrete atingerea unui anumit scop este adecvat, necesar i
rezonabil, n condiiile n care msura respectiv stabilete obligaii
(vezi observaiile la aciunea n anulare). Dac msura ncalc principiul
proporionalitii, inclcarea constituie o vtmare a drepturilor
persoanei.
Exemplu: Autoritatea pentru construcii dispune demolarea unei
cldiri aflate n ruin, cu toate c aceasta poate fi refcut.
bb) n cazul n care autoritatea public are un drept de apreciere,
aceasta i poate exercita libertatea de alegere i de decizie n
limitele menionate. Exist ns situaii n care o singur decizie nu
prezint eroare de apreciere i, deci, reprezint unica variant legal.
Astfel, dac exist un pericol iminent pentru viaa i sntatea
oammenilor, iar decizia autoritii publice competente se ia prin
exercitarea dreptului de apreciere n asemenea situaii, autoritate
arespectiv, dac nu acioneaz, va comite eroare de apreciere i va
nclca legea. n astfel de situaii, exist o singur decizie care nu
prezint eroare de apreciere: intervenia (reducerea la 0 a dreptului
de apreciere).
o) drept vtmat - orice drept prevzut de Constituie, de lege sau
de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ;
orice drept, cruia i se aduce atingere printr-un act
administrativ:
Observaii: Dreptul subiectiv, n special dreptul fundamental
prevzut de Constituie, poate fi afectat de un act administrativ
chiar i n momentul n care nu s-a produs o ingerin nelegal n dreptul
respectiv, dar exist un risc concret care indic faptul c oricnd se
poate produce acea ingerin. n cazul unui astfel de risc este
suficient atingerea adus dreptului, pentru a se presupune c va fi o
vtmare a dreptului (exemplu: iminena ndeprtrii azilantului de pe
teritoriul rii Rpitorii amenin cu uciderea victimei).p)interes
legitim privat- posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n
considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil,
prefigurat;
posibilitatea de a pretinde o anumita conduita:
Observaii:
Ceteanul cu un interes legitim privat n privina unui drept
subiectiv care se nate i este previzibil are posibilitatea ca, de
acum, precum i dac este necesar, s cear ca autoritatea public s aib
un anumit comportament n scopul realizrii acestui drept. De
asemenea, ceteanul se poate adresa i instanei de contencios
administrativ (art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004).
Realizarea unui drept subiectiv viitor i previzibil:
aa) Interesul legitim privat difer de interesul legitim public.
n timp ce interesul public urmrete s serveasc binelui public i,
deci, tuturor cetenilor (vezi observaiile cu privire la art. 2 (1)
r)), interesul privat se refer numai la aspecte care l privesc pe
cetean, ca individ, adic la realizarea intereselor sale personale.
n aciunea n contencios administrativ, interesul legitim privat al
ceteanului se afl n legtur cu un drept subiectiv; acest drept al
persoanei este viitor, dar deja previzibil i suficient de bine
conturat. Dac aceasta este situaia, ceteanul vtmat are un interes
(privat) corespunztor n realizarea acestui drept.
Interesul legitim privat reprezint o poziie de drept care
precede n timp naterea unui anumit drept subiectiv. Condiia este ca
dreptul subiectiv s se contureze suficient de bine, aa nct s exist
un grad mare de probabilitate c se va nate, ceea ce nseamn c este
doar o chestiune de timp pn se va nate dreptul respectiv.
(Exemplu: un vecin se adreseaz instanei mpotriva unei autorizaii
de construcie, cu toate c nu este nc proprietarul terenului su.
nscrierea n Cartea Funciar se va face n urmtoarele zile. Atunci va
avea un interes legitim s promoveze aciunea.
n cazul n care este necesar contracararea unui act administrativ
cu caracter individual, ceteanul afectat poate ca, naintea emiterii
actului, s aib un interes legitim n a solicita protecie juridic
mpotriva unui act administrativ care se constituie temeiul i care
are caracter normativ.
(Exemplu: un cetean se ndreapt mpotriva unui act administrativ
cu caracter normativ emis de o administraie local, prin care sunt
stabilite condiiile generale privind taxele locale periodice.
Urmtorul act administrativ cu caracter individual care va stabili
taxele concrete urmeaz s fie emis n curnd. Ceteanul are un interes
legitim de a lua msuri mpotriva actului administrativ cu caracter
normativ.
bb) Recunoaterea interesului legitim privat rezult din dispoziia
constituional conform creia orice persoan se poate adresa justiiei
pentru aprarea intereselor sale legitimefa de autoritile publice
(art. 21 (1) i 52 (1) din Constituia Romniei).
r)interes legitim public- interesul care vizeaz ordinea de drept
i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenei autoritilor publice;
Observaii:
aa) Aciunea administraiei are un interes legitim public numai
atunci cnd este n concordan i servete realizrii tuturor drepturilor
exprimate prin principiile fundamentale ale Constituiei. Ordinea de
drept:
Aceasta reprezint totalitatea normelor de drept valabile n
stat.
Democraia constituionala:
Aceasta reprezint ordinea democratic stabilit prin Constituie, n
care exist sistemul separrii puterilor.
Garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale
ale cetenilor:Acestea sunt drepturile i obligaiile fundamentale ale
cetenilor, garantate prin Constituie.
Satisfacerea nevoilor comunitare:
Nevoile comunitare nu trebuie neaprat s constea n interesul
nemijlocit al tuturor sau numai n intersul majoritii cetenilor, aa
nct numai tuturor sau celor mai muli dintre ceteni s le fie
garantate protecia statului i ajutorul din partea statului. Tot din
categoria interesului legitim public fac parte i ajutoarele pentru
minoriti, cum ar fi ranii agricultori, studenii sau ntreprinztorii,
deoarece prin ajutorul acordat fiecruia dintre acetia este
satisfcut un interes al ntregii societi.
Realizarea competenei autoritilor publice:
Autoritile publice acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public (art. 2 (1) b), vezi observaiile
de la acest punct). Interesul legitim public exist numai dac
aciunea administraiei este n concordan cu legile existente i cu
alte norme de drept.
bb) Satisfacerea interesului legitim public este atribuia
serviciului public, aa cum este el definit la art. 2 (1) m) (vezi
observaiile de la acest punct).
cc) n conformitate cu art. 1 (1) din Legea nr. 554/2004, orice
persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ, se poate adresa instanei de contencios administrativ
competente; interesul legitim poate fi privat sau public. Art. 8
(1) din Legea nr. 554/2004 prevede c persoanele fizice i persoanele
juridice de drept privat pot invoca n cererea lor aprarea unui
interes legitim public numai n subsidiar, n msura n care nclcarea
interesului public legitim rezult n mod logic din vtmarea dreptului
subiectiv sau a interesului privat legitim. Aadar, persoanele
private pot fi reclamani numai dac invoc n special vtmarea unui
drept subiectiv al lor sau a unui interes legitim privat.
s)organisme sociale interesate- structuri neguvernamentale,
sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect
de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni
sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice
administrative;
Observaii:Structuri neguvernamentale:Sindicatele, asociaiile i
fundaiile pot fi departajate de alte organizaii suficient de
precis, deoarece au legislaie proprie, ceea ce nu este ns valabil i
pentru structurile neguvernamentale. Pe lng organizaiile deja
menionate, trebuie avute n vedere i altele, comparabile cu acestea.
Limitarea tipurilor de organizaii este posibil pornindu-se de la
obiectul activitii acestora. De aceea este necesar ca structurile
neguvernamentale s fie recunoscute printr-o procedur formal de
ndeplinire a scopului urmrit de ele.
Obiect de activitate - protecia drepturilor diferitelor
categorii de ceteni:
Obiectul activitii poate consta, spre exemplu, n protejarea
cetenilor care i apr drepturile lor n calitate de lucrtori,
angajatori, consumatori, militari, cadre didactice, rani
agricultori, persoane cu dizabiliti grave etc.
Buna funcionare a serviciilor publice administrative:
Obiectul acestei activiti este n interesul public. Interesul
public poate s constea n sprijinirea autoritilor competente pentru
protecia naturii i protecia peisajelor, n ofeirirea de informaii
pentru acestea, ct i n elaborarea de propuneri de soluii
alternative. Interesul public poate s constea i n sprijinirea
activitii altor autoriti, cum ar fi administraia financiar sau
poliia.
Organismele sociale interesate pot invoca n faa instanei
drepturile cetenilor pe care i protejeaz (art. 2 (1) a), vezi
observaiile de la acest punct).
)pagub iminent- prejudiciul material viitor i previzibil sau,
dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti
publice sau a unui serviciu public;
Observaii: Prejudiciul material viitor i previzibil:n ceea ce
privete previzibilitatea producerii prejudiciului viitor, aceasta
nu se poate stabili dect printr-o prognoz care trebuie realizat din
punctul de vedere al persoanelor, n momentul n care acestea
acioneaz. Nu se va putea cere ca prejudiciul s se produc cu
certitudine. Este suficient s existe un grad ridicat de
probabilitate c prejudiciul se va produce. De asemenea, trebuie
luate n considerare valoarea material a dreptului care risc s fie
vtmat, precum i mrimea previzibil a prejudiciului. Dac prejudiciul
ar risca s fie mare, ar trebui ca i cerinele n ceea ce privete
probabilitatea producerii acestuia s fie la un nivel mai sczut.
Perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice
sau a unui serviciu public:
Acestea pot fi perturbri grave ale serviciului de salubrizare,
ale transportului feroviar, ale traficului aerian sau ale
funcionrii spitalelor.
Noiunea de pagub iminent prezint relevan n contextul cererii de
suspendare a executrii unui act administrativ, ca msur de asigurare
a proteciei juridice provizorii (art. 14 (1) i 15 (1) din Legea nr.
554/2004). Astfel, este posibil ca n cazuri bine justificate (vezi
art. 2 (1) t) i observaiile pe marginea acestuia) i pentru
prevenirea unei pagube iminente instana care are competena judecrii
cauzei s suspende, la cerere, executarea actului administrativ
mpotriva cruia se ndreapt aciunea.
t)cazuri bine justificate- mprejurrile legate de starea de fapt
i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina
legalitii actului administrativ;
Observaii:
ndoiala serioas n privina legalitii actului
administrativ:Definiia are legtur cu procedura reglementat la art.
14 i 15 din Legea nr. 554/2004, referitoare la cererea de
suspendare a executrii actului administrativ. Astfel, n cazuri bine
justificate (art. 14 (1) i 15 (1)), persoana al crei drept a fost
vtmat de actul administrativ poate solicita instanei competente s
suspende executarea. Art. 14 i 15 nu explic n ce condiii se
stabilete cnd exist un caz bine justificat. Art. 2 (1) t) din lege
detaliaz aceste condiii. Din aceast dispoziie legal reiese ideea c
atunci cnd exist ndoieli majore cu privire la legalitatea actului
administrativ, administraia necesit mai puin protecie dect persoana
imiplicat. ndoieli serioase cu privire la legalitatea actului
administrativ pot exista dac ansele plngerii n procedura prealabil
sau ale aciunii judectoreti sunt cel puin la fel de probabile ca
lipsa anselor. Aa se explic de ce nu este necesar s existe ndoieli
serioase cu privire la legalitatea actului administrativ. Existena
sau nu a ndoielilor serioase se constat de ctre instana de
contencios administrativ, avnd n vedere c decizia trebuie dat de
urgen, prin verificarea sumar a situaiei de fapt i de drept.
) instan de executare - instana care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ.
2. Definiia legal de la art. 2 (2) din Legea nr. 554/2004
Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la
un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Observaii:
Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere:Refuzul nejustificat
de soluionare a unei cereri este definit la art. 2 (1) i) (vezi
observaiile de la acest punct).
Un drept sau un interes legitim:Prin acesta se nelege un drept
subiectiv sau un interes legitim privat (art. 2 (1) p), vezi
observaiile de la acest punct).
Nu rspunde solicitantului n termenul legal:Este vorba despre
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, aa cum este aceasta
definit la art. 2 (1) h) (vezi observaiile de la acest punct).
n condiiile asimilrii cu actul administrativ, solicitanii se pot
adresa instanei de contencios administrativ prin aciune mpotriva
inaciunii autoritii publice, la fel ca atunci cnd actul
administrativ emis fa de ei ar fi constat ntr-un refuz (art. 8 (2)
semifr. 2 din Legea nr. 554/2004). n aceste cazuri, nu este
obligatorie procedura prealabil, cu toate c solicitantul are
posibilitatea s o parcurg (art. 7 (5) din Legea nr. 554/2004).
1.3 Tipuri de aciuni n contencios administrativ
n contenciosul administrativ exist trei tipuri de aciuni i
anume: aciunea n anulare, aciunea n obligarea de a emite un act
administrativ i aciunea n obligarea de a emite un alt nscris sau de
a efectua o anumit operaiune administrativ.
1.3.1 Aciunea n anulare
Prin intermediul aciunii n anulare, reclamantul poate cere
instanei s anuleze actul administrativ atacat. Aadar, aceast aciune
presupune nainte de toate c autoritatea a emis un act
administrativ.
Schema de verificare a unei aciuni n anulare
a)Verificarea dac o msur este act administrativ n conformitate
cu art. 2 alin. 1 c) din Legea nr. 554/2004
Noiunea de act administativ definit la art. 2 (1) c) din Legea
554/2004 are o importan esenial, deoarece instana de
contencios-administrativ, prevzut la art. 2 (1) f) din prezenta
lege, este competent, n principal, s judece litigiile care privesc
tocmai aceste acte. n aceste condiii, atunci cnd se prezum c exist
un act administrativ, nseamn c litigiul care se nate din acesta
este de competena instantei de contencios administrativ.+ Actul
unilateral cu caracter individual
a) Msura trebuie s fi fost luat de autoriti. Noiunea de
autoritate public n sensul de organ de stat care acioneaz n regim
de autoritate public este definit n art. 2 alin.1 lit. b) (vezi
observaiile de la II.1.b)).
b) Autoritatea public trebuie s acioneze n regim de putere
public n limitele puterii cu care a fost nvestit n domeniul
dreptului public. Dreptul public este dreptul special la care
apeleaz autoritatea public cnd acioneaz, n regim de putere public,
pentru ndeplinirea atribuiilor care i revin. n felul acesta, actul
administrativ devine o msur a autoritii publice, aa nct se
delimiteaz de aciunile autoritii, acestea avnd la baz dreptul
privat (de ex.: eliberarea autorizaiei de construire de ctre
autoritatea competent este o msur a puterii publice; n schimb,
achiziia de mobilier pentru birou intr n sfera dreptului
privat).
c) Trebuie s existe un act unilateral. Perfectarea unui contract
(de dou pagini) nu reprezint, ca noiune, un act administrativ.
d) Aciunea autoritii publice trebuie s conduc la naterea,
modificarea sau stingerea raporturilor juridice. Cu alte cuvinte,
trebuie ca aciunea, avnd n vedere sensul ei obiectiv, s fie
orientat spre stabilirea sau constatarea nemijlocit a unor drepturi
ori obligaii (efect legal), iar stabilirea sau constatarea s fie
obligatorie pentru persoana implicat. Tot despre o reglementare se
vorbete i atunci cnd prin msur luat se urmrete respingerea, cu
caracter obligatoriu, a naterii, anulrii, modificrii sau constatrii
existenei unui drept subiectiv sau a statutului legal.
e) Msura trebuie s-i gseasc expresia ntr-un act administrativ,
adic trebuie s reglementeze un caz individual. Deoarece privete un
caz individual, actul administrativ se deosebete de normele
juridice. Cazul individual exist ntotdeauna cnd msura const ntr-o
reglementare concret-individual, cu alte cuvinte, cnd este ndreptat
mpotriva unei anumite persoane i are ca obiect o situaie concret
(de exemplu: o persoan determinat este obligat s demoleze o anumit
cldire). n cazul normei juridice, n schimb, nu se poate vorbi
despre un caz individual, dac aceasta conine o reglementare
general-abstract, care se adreseaz unui cerc nedeterminat de
persoane i urmrete s reglementeze un numr nedeterminat de cazuri.f)
Aciunea autoritii trebuie s fie orientat spre producerea unui efect
spre exterior, ceea ce nseamn c nu urmrete s obin efecte n
interiorul autoritii, ci s organizeze sau s constate, n mod
nemijlocit i cu caracter obligatoriu, o anumit poziie legal a
persoanelor aflate n afara respectivei autoriti. Reglementarea d
natere unei relaii juridice cu o persoan care este titular autonom
de drepturi i obligaii. Deoarece este necesar un efect spre
exterior, nu intr n discuie msuri care nu privesc drepturi ale
altui titular de drepturi, n special cele ale unui cetean. Avnd n
vedere sensul actului administrativ, trebuie ca efectul spre
exterior s fie obiectul reglementrii.
Efectul spre exterior lipsete n cazul dispoziiilor
administrative interne transmise de autoritile supraordonate celor
subordonate sau de ctre superiori funcionarilor publici din
subordine, pentru ca acestea/acetia s acioneze ntr-un anumit mod,
chiar dac, n mod mijlocit, se produc efecte i pentru unii
ceteni.
n legislaia serviciului public, msurile angajatorului care au ca
urmare modificarea statutului legal al funcionarului public, cum ar
fi numirea, mutarea sau eliberarea din funcie, produc efecte spre
exterior, deoarece au tangen cu funcionarul public n calitatea
acestuia de titular de drepturi i obligaii. n schimb, dispoziiile
de lucru i ordinele superiorului, transmise funcionarului public n
scopul efecturii activitilor, nu au efect spre exterior, deoarece
nu au efect legal nemijlocit asupra statutului su juridic personal,
n condiiile n care se adreseaz exclusiv poziiei sale de funcionar
public n interiorul unei autoriti.
Actele organizaionale ale administraiei nu au natur juridic
unitar. n funcie de forma lor i de efectele acesteia, ele pot fi
acte administrative cu caracter individual sau msuri interne ale
administraiei. Deciziile organizaiei, care conduc la modificarea
sau anularea unei instituii publice, sunt considerate, de regul,
msuri cu efect spre exterior i, deci, acte administrative (de
exemplu: decizia cu privire la deschiderea sau nchiderea unei coli
avnd n vedere drepturile fundamentale afectate ale elevilor i
prinilor; transferarea unei entiti publice ctre o organizaie
particular; desfiinarea unei gri). n schimb, msurile organizatorice
din i pentru interiorul autoritilor nu reprezint acte
administrative n lipsa efectului lor spre exterior (de exemplu:
reorganizarea intern a unei autoriti publice; crearea de noi
autoriti publice; mutarea sau desfiinarea de autoriti publice).
g) Msura trebuie s aib loc n scopul aplicrii concrete a legii.
Aadar, vorbim despre existena unui act administrativ numai atunci
cnd emiterea sa se ntemeiaz pe o lege i cnd servete aplicrii acelei
legi.
Observaie: Spre deosebire, actul administrativ cu caracter
normativ, va fi adoptat n scopul organizrii executrii legii, adic n
scopul realizrii cadrului organizatoric necesar aplicrii n concret
a legii.
h) Actul administrativ cu caracter individual care urmrete o
reglementare ntr-un caz individual exist i atunci cnd este vorba
despre o prescripie colectiv. Vorbim despre prescripie colectiv n
cazul actului administrativ care se adreseaz unei sfere de persoane
determinate sau determinabile, n funcie de criterii generale, sau
care se refer la natura dreptului public a unui bun sau la
utilizarea sa de ctre colectivitate. Reglementarea care se regsete
n prescripia colectiv trece peste situaia concret-individual, dar
coninutul su nu i permite s fie ncadrat la categoria normei
juridice (general-abstract). Prescripia colectiv poate s priveasc
persoane sau obiecte. Concreteea situaiei reglementate este cea
care determin deosebirea dintre prescripia colectiv orientat spre
persoane i norma juridic (de exemplu: interdicia - transmis prin
radio i televiziune de a vinde un anumit sortiment de salat sau
paste finoase provenind de la un anumit productor; reglementarea
unor condiii de circulaie prin panouri sau semnale luminoase).
Prescripia colectiv orientat spre obiecte conine reglementri n
legtur cu calitatea (de drept public a) obiectului sau folosina
public. n astfel de cazuri, relaia cu un obiect concret asigur
diferena de fond fa de norma juridic (de exemplu: destinaia unei
strzi ca drum deschis circulaiei publice; stabilirea de staii de
autobuz cu interdicie de staionare; repartizarea i modificarea
denumirilor de strzi; repartizarea numerelor pentru case;
deschiderea sau nchiderea unei coli ori a unui aeroport cu circuit
deschis).
Pentru ca, n asemenea cazuri, s existe un act administrativ cu
caracter individual, trebuie ca reglementarea pe care o conine s nu
fi rezultat sub forma unei norme juridice. Iar dac o autoritate
public emite o norm juridic, aceasta este un act administrativ
normativ.
2. Actul unilateral cu caracter normativa) Actul administrativ
poate fi emis i ca act cu caracter normativ. Acest act unilateral
emis de o autoritate public conine o reglementare care depete
cadrul unei situaii concret-individuale. De aceast dat, actul este
o dispoziie legal a administraiei, dar care nu a fost emis n forma
unei legi. n acest scop, autoritatea public respectiv ar avea
nevoie de o abilitare prin lege n acest sens, ca n cazul emiterii
actului administrativ cu caracter individual (de exemplu: hotrrea
de guvern prin care se stabilesc anumite preuri maximale pentru
anumite produse; ordinul unui ministru de stabilire a normelor
metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea
calculrii impozitului; hotrrea unui consiliu local de stabilire a
taxelor locale etc.).
i n acest caz, trebuie s fie ntrunite aceleai condiii ca la
emiterea unui act administrativ cu caracter individual. Deosebirea
const n faptul c reglementarea este general i abstract din punct de
vedere al coninutului i destinatarilor si. Dac autoritatea public
emite o prescripie colectiv sub form de norm juridic, forma va fi
cea determinant, aa nct actul este considerat act administrativ
normativ.
b) Reglementarea din actul administativ cu caracter normativ
trebuie s aib efect spre exterior, ceea ce nseamn c trebuie s se
adreseze persoanelor ale cror drepturi subiective sunt vizate.
Situaia aceasta nu se ntlnete ns i n cazul dispoziiilor generale
care trebuie s produc efecte numai n interiorul autoritii publice
(exemplu de dispoziii interne: dispoziii generale ale autoritii
superioare ctre autoritile subordonate n scopul reglementrii
activitilor specifice de serviciu).
Observaie: Prin actul administrativ normativ, administraia
creeaz cadrul organizatoric de aplicare a unei legi sau a unor
dispoziii dintr-o lege.
Exemplu: Regulamente de aplicare, Norme metodologice, Norme de
aplicare, Instruciuni, etc.
3. Contractele administrativea) n sensul prezentei legi, unele
categorii de contracte ncheiate de autoritile publice (contracte
administrative) sunt asimilate actelor administrative n anumite
condiii, aa nct litigiile ce decurg din acestea sunt de competena
instanei de contencios-administrativ. Condiia este ca aceste
contracte administrative s aib ca obiect domeniile enumerate n
lege. Domeniile respective sunt de interes public, dup cum reiese
din enumerarea cuprins n lege, i au ca scop ndeplinirea unor
atribuii publice pe care autoritatea, de regul, nu le poate
ndeplini prin fore proprii. n asemenea situaii, instana nu trebuie
s stabileasc dac sunt contracte de drept public sau de drept
privat, avnd n vedere obiectul i coninutul lor. n mod obinuit,
aceste contracte ar trebui incluse n categoria celor de drept
privat, avnd n vedere obiectul lor, precum i datorit faptului c
sunt ncheiate cu ntreprinderi particulare i au un coninut care le
ncadreaz n sfera dreptului privat. Totui, n temeiul legii, ele sunt
asimilate actelor administrative, care reprezint o form de aciune
din dreptul public. Litigiile care rezult din acestea sunt de
competena contenciosului administrativ.
aa)) Asimilarea cu actul administrativ presupune ca mcar una
dintre pri s fie o autoritate public. De regul, cocontractantul
este o persoan fizic sau juridic. Ca n dreptul civil, este necesar
ca acest contract s fi fost ncheiat cu ndeplinirea condiiilor de
validitate, ceea ce nseamn c prile trebuie s fi convenit asupra
coninutului contractului, prin manifestarea voinei lor de a stabili
obligaii contractuale.
bb) Coninutul contractelor trebuie s aib ca obiect unul dintre
domeniile de intres public, enumerate de lege. Determinant este, ca
obiectul contracutlui s fie ncadrat n mod obiectiv, n condiiile n
care aspectele de ordin subiectiv avute n vedere de pri la
ncheierea contractului nu prezint relevan.
cc) Prin ncheierea contractului cu respectarea condiiilor de
validitate, autoritatea public se plaseaz la acelai nivel cu
cealalt parte contractant - cu ceteanul - din punct de vedere al
dreptului contractelor. Asimilarea contractului cu actul
administrativ care se emite unilateral, n condiiile unui raport n
care autoritatea public este supraordonat fa de destinatar, nu
poate s fie complet tocmai ca urmare a acestei poziii diferite.
Esenial este ns faptul c asemenea contracte sunt de competena
contenciosului administrativ, ceea ce nseamn c instana de
contencios-administrativ va decide cu privire la drepturile i
obligaiile ce decurg din contractele respective, chiar dac sunt
contracte de drept privat. Aceast instan are vaste competene, dup
cum reiese din art. 8 (2) Legea nr. 554/2004: instana de
contencios-administrativ este competent i pentru litigiile
anterioare perfectrii contractului administrativ, precum i pentru
aciuni n legtur cu ncheierea, modificarea, interpretarea,
executarea sau ncetarea contractului administrativ.
b) Contractele de fa se ncadreaz n urmtoarele categorii:
aa) punerea n valoare a bunurilor proprietate public
Observaie: n categoria contractelor administrative, n sensul
Legii nr.554/2004, nu se ncadreaz toate contractele care privesc
punerea n valoare a bunurilor proprietatea statului sau a unitilor
administrativ teritoriale, ci numai acelea care au ca obiect
punerea n valoare a bunurilor care aparin domeniului public. n
aceast categorie nu vor intra contractele care privesc punerea n
valoare a bunurilor care aparin domeniului privat al statului sau a
unitilor administrativ teritoriale.
bb) executarea lucrrilor de interes public
cc) achiziiile publice
Aadar, este vorba despre ncredinarea de lucrri publice ale
autoritilor publice ctre persoane fizice ori juridice de drept
privat, pentru a achiziiona bunuri sau pentru a efectua lucrri de
construcie, n scopul asigurrii administrrii publice. n ceea ce
privete obiectul lor, contractele ncheiate de o autoritate cu o
ntreprindere particular n scopul achiziionrii de bunuri i servicii
se ncadreaz n sfera dreptului civil, chiar dac executarea
contractului de ctre ntreprinderile particulare face parte din
domeniul atribuiilor publice ale autoritii (de exemplu: construcia
de strzi, coli, cldiri administrative). Prin asimilarea cu actele
administrative, toate litigiile rezultate din aceste contracte sunt
de competena instanelor de contencios-administrativ.
Observaie: OUG nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri i a
contractelor de concesiune de servicii, transpune Directiva nr.
17/2004/CE privind coordonarea procedurilor de achiziie...., i
Directiva nr. 18/2004/CE privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de lucrri, de furnizare i de servicii.
dd) prestarea serviciilor publice
Noiunea de serviciu public este definit la art. 2 (1) b) din
Legea 554/2004 (vezi observaiile de la II.1. f)). Este vorba despre
activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public n scopul
satisfacerii unui interes legitim public (de exemplu: transferarea
serviciilor de salubrizare de la autoritatea competent la o
ntreprindere particular, inspecia tehnic periodic a autovehiculelor
ctre o organizaie particular).
c) Alte contracte ncheiate de autoriti cu cetenii sau cu alte
entiti de administraie public nu sunt asimilate actului
administrativ. n aceste condiii, nu vor fi de domeniul
contenciosului administrativ i, deci, nu vor fi supuse competenei
instanelor de contencios administrativ numeroasele contracte
administrative care ar putea fi ncheiate ntre autoriti i ceteni i
care avnd n vedere obiectul lor - pot fi ncadrate la categoria
contractelor de drept public (de exemplu: autoritatea ncheie un
contract administrativ cu un cetean care dorete s efectueze o
construcie, iar prin contractul respectiv ceteanul este obligat s
compenseze administraiei publice locale anumite costuri create de
realizarea construciei; autoritatea ncheie un contract cu un cetean
n scopul modificrii unui proiect de construcie; autoritatea ncheie
un contract cu o fundaie privat, pentru ca aceasta s renoveze, cu
titlu gratuit, o coal public a crei ntreinere trebuie asigurat de
autoritate).
d) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de
contracte administrative asimilate actelor administrative, dup cum
prevede n mod expres art. 2 (1) c) din prezenta lege.
1. Verificarea admisibilitatea aciunii
Vorbim despre o aciune n anulare atunci cnd reclamantul cere
anularea sau modificarea unui act administrativ, dup cum reiese din
mai multe dispoziii ale Legii nr. 554/2004. Acestea prevd, n mod
expres, anularea actului administrativ ca posibil obiect al aciunii
(art. 1 (1), 8 (1) 1, 18 (1)).
Noiunea de act administrativ este definit la art. 2 (1) c) din
Legea 554/2004 (vezi observaiile referitoare la definiie). Actul
administrativ poate avea caracter individual sau normativ.
n conformitate cu art. 2 (1) c) din Legea 554/2004, anumite
categorii de contracte ncheiate de autoritile publice sunt
asimilate actelor administrative, aa nct sunt de competena
instanelor de contencios administrativ (art. 2 (1) f) din Legea
554/2004). Aceste contracte sunt denumite contracte administrative,
fr a se ine seama de obiectul lor, care este, de regul, unul de
natura dreptului privat. Avnd n vedere c legea le asimileaz actelor
administrative, pot fi atacate cu aciune n anulare, dup cum reiese
din art. 18 (4) a) din Legea 554/2004. Instana de contencios
administrativ poate anula, n tot sau n parte, contractul
administrativ. n asemenea cazuri, i autoritatea public poate
formula o aciune n anulare.
Categoriile de acte administrative prevzute la art. 5 (1) a i
b), precum i la art. (2) din Legea 554/2004, nu pot fi atacate n
contencios administrativ, fiind vorba despre acte care privesc
relaia cu parlamentul, cele care au caracter militar sau dac pentru
modificarea sau anularea lor este prevzut o alt procedur judiciar
ntr-o lege organic. n astfel de cazuri, aciunea n anulare n
contencios administrativ nu este admisibil. Actele administrative
referitoare la starea de rzboi sau de necesitate pot fi verificate
doar n ceea ce privete erorile de apreciere (art. 5 (3); astfel de
aciuni pot fi admise, ns verificarea fondului lor va fi
limitat.
O categorie aparte o reprezint cazurile de aciuni n anulare,
reglementate la art. 1 (6) din Legea 554/2004. Acestea sunt
situaiile n care autoritatea formuleaz aciunea n scopul anulrii
unui act administrativ pe care l-a emis i care s-a dovedit a fi
nelegal. Condiia este n acest caz, ca actul administrativ s nu mai
poat fi anulat de autoritate nsi, deoarece a intrat deja n
circuitul civil i produce efecte spre exterior. Totodat, nu este o
condiie ca actul administrativ s nu mai poat fi atacat de
destinatarul lui.
b) Verificarea dreptului reclamantului de a exercita aciunea
aa) n conformitate cu art. 1 (1) 1 din Legea 554/2004, persoana
se poate adresa instanei de contencios administrativ mpotriva unui
act administrativ (cu caracter individual sau normativ), dac se
consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. Din
dispoziia legal reiese c aciunea trebuie s ndeplineasc mai multe
condiii. Instana de contencios administrativ verific ndeplinrea
aceastora nc din faza verificrii admisibilitii aciunii. Verificarea
se rezum ns la posibila vtmare a dreptului sau interesului legitim
al reclamantului (n acest scop sunt avute n vedere cererea
reclamantului, precum i susinerile prtului). Abia n etapa
verificrii temeiniciei, instana de contencios administrativ va
stabili dac dreptul sau interesul legitim a fost ntr-adevr
vtmat.
Reclamantul trebuie s indice dreptul subiectiv sau interesul
legitim vtmat. Interesul legitim poate fi de natur privat, sau
public. Definiiile se gsesc la art. 2 (1) p) i r) din Legea nr.
554/2004 (vezi observaiile pe marginea acelor articole). n
conformitate cu art. 8 (1) din Legea nr. 554/2004, persoanele
fizice i cele juridice de drept privat pot invoca protecia
intersului public numai n msura n care vtmarea interesului legitim
public rezult n mod logic din vtmarea dreptului subiectiv sau a
interesului legitim privat al persoanei.
ntr-un astfel de caz, reclamantul trebuie, n primul rnd, s
indice dreptul subiectiv sau interesul legitim vtmat; protecia
interesului legitim public poate fi invocat numai n subsidiar.
bb) n cazul aciunii n anulare, destinatarul actului
administrativ are ntotdeauna calitate procesual activ, deoarece
destinatarul actului administrativ vtmtor trebuie ntotdeauna s
accepte ingerina n libertile sale personale protejate prin
Constituie (art. 23 (1) din Constituie). Aceast ingerin poate s fie
nelegal. De aceea, este absolut necesar ca persoana care trebuie s
accepte ingerina statului n libertatea sa personal s aib calitate
procesual activ, pentru a se putea verifica, dac aceast aciune a
statului i-a vtmat drepturile. Pentru practica instanelor este
important de tiut c n numeroasele cazuri n care destinatarul
actului administrativ formuleaz aciune n anulare trebuie s-i fie
confirmat calitatea procesual fr a mai fi necesare verificri
speciale. Aceast regul este valabil de fiecare dat cnd actul
administrativ are caracter individual. Dac este un act
administrativ cu caracter normativ, se va porni de la aceeai ipotez
atunci cnd actul constituie o ingerin n dreptul sau interesul
legitim al reclamantului, adic dac actul respectiv d natere unor
obligaii.
cc) Conform art. 1 (2) Legea 554/2004, se poate adresa instanei
de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept sau
interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept. Aadar, poate avea calitate
procesual activ nu doar destinatarul actului administrativ cu
caracter individual, ci i terul care consider c a fost vtmat ntr-un
drept al su sau ntr-un interes legitim, aa nct acesta poate formula
aciune n anulare. Frecvent, acestea sunt cazurile n care un vecin
sau un concurent al destinatarului actului administrativ, ce i
confer celui din urm drepturi prefereniale, consider c a fost vtmat
ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim prin respectivul act
administrativ. n astfel de cazuri, instana verific dac reclamantul
are calitate procesual activ. Verificarea va ine seama de urmtorul
etalon:
Pentru a constata existena calitii procesuale active, trebuie s
fie posibil ca persoana s invoce vtmarea unui drept al su, vtmare
ce poate fi de drept, precum i de fapt, ceea ce nseamn c, prin
actul administrativ, reclamantul trebuie s fi fost pus ntr-o
situaie care l defavorizeaz att de drept, ct i de fapt. El poate fi
defavorizat de drept, dac dispoziia legal n baza creia a fost emis
actul administrativ poate s asigure i protecia unui ter aflat n
situaia sa. Dac este o defavorizare de fapt, se va constata
calitatea procesual activ n cazul n care este posibil, ca
reclamantul s fi fost vtmat de fapt prin efectele actului
administrativ emis destinatarului.
n astfel de cazuri, dac exist vreo ndoial privind existena
calitatii procesuale active, se va aplica un etalon generos: numai
dac este evident, n orice variant, c reclamantul nu a fost vtmat
ntr-un drept subiectiv al su sau ntr-un interes legitim, aciunea va
fi respins ca inadmisibil pentru lipsa calitii procesuale. n cazul
n care exist ndoieli, n special n cazul aciunii unui ter, va fi
confirmat calitatea procesual i, deci, admisibilitatea, fr un efort
prea mare de verificare a aspectelor de fapt i de drept.
Exemple pentru lipsa evident a calitii procesuale: reclamantul
cu domiciliul n Bucureti formuleaz aciune mpotriva autorizaiei de
construire eliberat n Sibiu, cu toate c nu deine un imobil n Sibiu
i nici nu locuiete acolo (nu este afectat de fapt de aceast
autorizaie). Reclamantul formuleaz aciune mpotriva actului
administrativ prin care se dispune nchiderea unei coli private, pe
motiv c administratorul nu are competene etice; reclamantul i
motiveaz cererea prin faptul c ar fi dorit s participe la un
concurs pentru ocuparea unui post la acea coal (nu este afectat de
drept).
dd) n cazurile de la art. 1 (6) din Legea 554/2004, nu este
necesar s existe calitate procesual pentru aciunile formulate de
autoritatea public.
c) Verificarea efecturii procedurii prealabile
1. a) n conformitate cu prevederile art. 7 (1) din Legea
554/2004, nainte de a se adresa instanei, persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ individual sau n conformitate cu alin. 11 printr-un
act administrativ normativ, trebuie s solicite autoritii publice
emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n
tot sau n parte, a acestuia. Aceste dispoziii sunt aplicabile i
atunci cnd o lege organic prevede o procedur n cadrul jurisdiciei
administrative speciale, iar partea nu a optat pentru aceasta (art.
2 (1) d) und e) i art. 6 (2) din Legea nr. 554/2004). Aceasta
conduce la verificarea legalittii si temeiniciei actului
administrativ, urmat de decizia autoritatii publice sesizate.
Autoritatea are posibilitatea, i n aceast etap, s fac din nou uz de
marja de apreciere pe care o are.
b) Deoarece art. 7 (1) prevede, n mod expres, procedura
prealabil ca etap anterioar sesizrii instanei, n scopul revocrii
actului administrativ, aceast cerin vizeaz doar aciunile n
revocare, nu i aciunile prin care se solicit obligarea autoritii
publice la emiterea unui act administrativ (n favoarea
solicitantului).
2. Art. 7 (3) din Legea 554/2004 prevede, n mod expres, c
persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim,
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept, poate s introduc plngere prealabil, iar, conform
jurisprudenei Seciei de contencios administrativ i fiscal a ICCJ
parcurgerea procedurii plngerii prealabile de ctre ter este chiar
obligatorie, excepiile de la regula obligativitii plngerii
prealabile fiind de strict interpretare.
3.a) Persoana creia i-a fost adresat actul administrativ
individual trebuie s depun plngerea prealabil n termen de 30 de
zile la autoritatea public emitent sau la autoritatea ierarhic
superioar, dac aceasta exist. n cazul actului administrativ
normativ, nu exist termen limit pentru formularea plngerii
prealabile (art. 7 (11) din Legea 554/2004). Plngerea poate fi
depus i peste termenul de 30 de zile prevzut la alin. (1), pentru
motive temeinice, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii
actului, adic de la comunicarea acestuia; dup trecerea termenului
de 6 luni, se prescrie dreptul de a formula plngere prealabil. Se
va considera motiv temeinic situaia n care persoana nu a respectat
termenul din cauze care nu-i sunt imputabile. Motive temeinice pot
fi cazul de boal, fenomenele naturale sau absena pe termen scurt n
perioada concediului. Legea nu stabilete dac termenul de 6 luni se
aplic i atunci cnd nu mai exist motivul temeinic. Din textul legii
reiese c persoana poate depune plngerea oricnd n interiorul
termenului de 6 luni.
b) Dreptul terului (altul dect destinatarul actului) de a depune
plngere prealabil se nate din momentul n care ia la cunotin de
existena actului administrativ individual i poate fi exercitat n
termenul de 6 luni prevzut la art. 7 (3) din Legea 554/2004. Din
textul legii reiese c terul ndreptit poate depune plngerea oricnd n
interiorul termenului de 6 luni, fr s fie necesar existena unui
motiv temeinic, care s fi mpiedicat depunerea plngerii la o dat
anterioar.
4. Plngerea prealabil nu este obligatorie nici n cazurile
prevzute la art. 7 (5), cnd aciunile sunt introduse de anumite
autoriti, dup cum reiese din art. 1 (8) i art. 3 din Legea
554/2004; totodat, nu sunt obligatorii nici pentru cererile
persoanelor vtmate prin ordonane i nici n cazurile prevzute la art.
2 (2) i art. 4 din Legea 554/2004. Art.2 (2) se refer la situaiile
n care autoritatea nu a ntreprins nici o aciune, contrar
obligaiilor sale (art. 2 (1) h) i i) din Legea 554/2004), aa nct
solicitantul se poate adresa imediat instanei de
contencios-administrativ, fr a mai fi necesar parcurgerea
procedurii plngerii prealabile.
5. Procedura preliminar este necesar i atunci cnd persoana
solicit revocarea contractului administrativ, asimilat actului
administrativ conform prevederilor art. 2 (1) c din Legea 554/2004.
n litigii comerciale, procedura prealabil are semnificaia
concilierii, avnd n vedere c aceste contracte au caracter de drept
privat (art. 7 (6) din Legea 554/2004). n acest caz, termenul
pentru depunerea plngerii este de 6 luni care ncepe s curg de la un
anumit moment, n funcie de obiectul litigiului dintr-un astfel de
contract.
6. n conformitate cu prevederile art. 7 (4) din Legea 554/2004,
autoritatea trebuie s soluioneze plngerea n termenul de 30 de zile,
prevzut la art. 2 (1) g) (de fapt, h) din prezenta lege. Termenul
ncepe s curg de la data nregistrrii plngerii la autoritatea creia
i-a fost adresat.
7. Procedura prealabil se finalizeaz cu un rspuns al autoritii
creia i-a fost adresat; rspunsul cuprinde rezultatul procedurii
prealabile (art. 8 (1) 1 i art. 11 (1) a) din Legea 554/2004). Dac
actul ori contractul administrativ este meninut n tot sau n parte,
persoana vtmat prin acesta ntr-un drept sau interes legitim poate
sesiza instana de contencios administrativ, dar numai n termenul
legal, cu o aciune n anulare. Dac actul administrativ a fost
modificat n procedura prealabil, el face obiectul aciunii n instan
n forma modificat.
8. Dac procedura prealabil nu este finalizat n termenul de 30 de
zile, persoana vtmat se poate adresa cu aciune instanei de
contencios administrativ. Termenul de sesizare a instanei curge de
la data expirrii termenului de 30 de zile.
9. Procedura prealabil este o condiie pentru sesizarea instanei.
Dac destinatarul actului administrativ sesizeaz instana nainte s fi
parcurs procedura prealabil, cererea sa este neadmisibil. Dac
destinatarul actului sau terul (persoana creia nu i-a fost adresat
actul) nu respect termenul pentru depunerea plngerii prelabile,
actul administrativ nu mai poate fi atacat.
d) Verificarea respectrii termenului de sesizare a instanei
aa) Aciunea n anularea unui act administrativ cu caracter
individual sau a unui contract administrativ poate fi formulat n
termen de 6 luni de la comunicarea deciziei n urma procedurii
prealabile (Art. 11 (1) a) din Legea 554/2004). Aciunea poate fi
formulat i n temeiul art. 11 (1) b), n termen de 6 luni, prin
cerere ntemeiat pe inaciunea autoritii publice, fr parcurgerea
procedurii prealabile, sau dup ce a fost comunicat refuzul
nejustificat de soluionare a cererii n cazurile prevzute de art. 2
(1) i), iar n baza art. 11 (1) c), i dup trecerea termenului legal
de 30 de zile pentru soluionarea contestaiei (termenul prevzut la
art. 7 (4) din Legea 554/2004, cu trimitere la art. 2 (1) h din
lege), precum i n baza art. 11 (1) d), dup trecerea termenului
prevzut la art. 2 (1) h) n cazul inaciunii autoritii. Termenul
pentru aciune ncepe s curg, n cazul contractului administrativ, de
la data ntocmirii procesului verbal cu privire la finalizarea
reconcilierii din procedura prealabil, conform reglementrii de la
art. 7 (6) din Legea 554/2004 (art. 11 (1) e)).
bb) Aciunea autoritii publice pentru anularea unui act
administrativ pe care l-a emis, dar a constatat c este nelegal,
poate fi formulat n interval de un an de la emiterea actului
administrativ, fr procedur prealabil (art. 1 (6) 3 din Legea
554/2004). n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor
Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena
actului nelegal (art. 11 (3) din Legea 554/2004). Este vorba despre
cazurile prevzute de art. 1 (3), (4), (5) i (8) din lege.
cc) Pot fi atacate oricnd, fiindc nu exist termen pentru
acestea, aciunile mpotriva ordonanelor sau dispoziiilor din
ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele
administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale
(art. 11 (4) din Legea 554/2004).
dd) Cererea poate fi introdus i dup mplinirea termenului prevzut
la art. 11 (1), dac este ndreptat mpotriva unui act administrativ
cu caracter individual i dac exist un motiv temeinic (art. 11 (2)
din Legea 554/2004); se asimileaz acesteia cererea prevzut la art.
11 (3). La fel ca n cazurile de la art. 7 (7) din lege, condiia
este ca reclamantul s nu fi respectat termenul din cauze care nu-i
sunt imputabile.
2. Verificarea temeiniciei aciunii
a) Indicarea corect a prtului
Verificarea temeiniciei ncepe prin a stabili, dac este indicat
corect prtul. Conform prevederilor Legii nr. 554/2004, autoritile
emit acte administrative i pot formula aciune n anumite condiii
(art. 1 (1) i 96). De aceea, pot avea calitatea de pri. Reclamantul
formuleaz aciunea mpotriva autoritii publice care a emis actul.
Observaie: n cazul aciunii formulate conform art.1 alin.(1) i
(6) din Lege, calitatea de prt va reveni beneficiarului
actului.
n condiiile art.16 din Lege, n cauz vor mai putea avea calitate
procesual pasiv funcionarul vinovat de emiterea actului
administrativ nelegal, precum i funcionarul public cu funcie de
conducere chemat n garanie.
b) Nelegalitatea actului administrativ
n conformitate cu art. 18 (1) din Lega 554/2004, n cazul
aciunilor introduse n temeiul art. 8 (1), instana poate anula actul
administrativ n tot sau n parte. Aciunile prevzute la art. 8 (1)
urmresc anularea actului administrativ. Condiia pentru aceast
aciune n anulare este ca reclamantul s invoce vtmarea unui drept
subiectiv sau a unui interes legitim recunoscut printr-o lege.
Aciunea se consider temeinic, dac instana confirm existena unei
astfel de vtmri a dreptului sau interesului legitim. Actul
administrativ ndreptat mpotriva unui cetean i va vtma drepturile
sau interesele legitime, dac nu ndeplinete condiile din norma care
abiliteaz autoritatea public s emit actul administrativ. Aadar,
acest act administrativ va leza drepturile subiective ale
destinatarului, dac, n mod obiectiv, a fost emis nelegal. De aceea,
n cazul aciunii n anulare, instana va verifica ntotdeauna dac actul
administrativ este n concordan cu temeiul legal. n cazul aciunii
terului, instana va verifica dac actul administrativ a fost emis cu
nclcarea unei norme care l protejeaz pe ter. Dac nu exist o astfel
de nclcare, nu se va mai verifica existena altor condiii legale n
norma pe care se ntemeiaz emiterea actului, dar care nu i asigur
terului protecie.
aa) Nendeplinirea conditiilor legale de formActul administrativ
este legal numai dac autoritatea respect dispoziiile procedurale
obligatorii la emiterea acestuia. n Romnia nu exist Cod de procedur
pentru contenciosul administrativ, care s reglementeze cerinele
corespunztoare. Exist ns cerine pentru procedura de contencios
administrativ. n privina acestei proceduri, principiul statului de
drept prevzut de Constituia Romniei la art. 1 (3) presupune
existena anumitor condiii importante pentru realizarea, n mod
echitabil, a procedurii de contencios administrativ. Totodat, exist
dispoziiile art. 18 (2) din Legea 554/2004, care nu conine anumite
cerine de ordin procedural, dar care permite instanei s hotrasc (pe
lng cazurile prevzute la art. 1 (6)) i cu privire la legalitatea
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
administrativ contestat n instan. Acestea pot fi nelese ca fiind
cerine fa de procedura de contencios administrativ, a crei
nelegalitate atrage i nelegalitatea actului administrativ. aadar,
aArt. 18 (2) din Legea 554/2004 presupune existena unor cerine de
ordin procedural.
Urmtoarele cerine trebuie privite ca fiind cerine de ordin
procedural:
1. Competena
Autoritile sunt abilitate s emit acte administrative numai n
limitele competenelor lor. Pentru existena competenei nu este
obligatorie reglementarea printr-o lge sau o alt norm juridic. ns,
din motive de echitate, ceteanul are dreptul la o aciune din partea
autoritii competente. Competenele sunt urmtoarele:
- competena teritorial se refer la limitele dintr-un teritoriu n
interiorul cruia este permis autoritii s acioneze;
- competena material se refer la domeniul de activitate al
autoritii, descris ca obiect i coninut, creia i revine efectuarea
unei operaiuni materiale.
- Autoritatea trebuie s fie competent i din punct de vedere
jurisdicional, adic n funcie de ordinea ierarhic a structurilor
administrative.
- n timp ce competenele teritorial, material i jurisdicional au
tangen cu autoritatea, competena absolut (Verbandszustaendigkeit)
este axat pe entitatea creia i aparine autoritatea, de exemplu, o
anumit administraie public local.
2. Forma
Actul administrativ necesit o anumit form, de exemplu, forma
scris, n msura n care legea prevede aceast form. n rest, actul
administrativ poate fi i verbal. Totui, cerinele fa de un stat de
drept impuna ca regula nescris s fie privit ca avnd forma scris
atunci cnd este vorba despre textul deciziei. Regulile de form
trebuie s protejeze ceteanul i autoritatea de decizii neclare, aa
nct respectarea acestora constituie tot o condiie pentru
legalitatea actului administrativ, cu excepia situaiei n care
formei scrise i revine doar o funcie de reglementare.
3. Procedura
Actul administrativ este legal emis numai dac autoritatea a
respectat procedura prevzut pentru acesta. Exist principii
procedurale care rezid din cerina realizrii unei proceduri care s
fie n concordan cu principiul statului de drept, aa nct ceteanul s
beneficieze de protecie: interdicia participrii funcionarului
public aflat ntr-o situaie de parialitate; audierea anterioar a
persoanelor, nainte de emiterea actului administrativ prin care se
stabilesc obligaii; participarea altor autoriti stabilit prin
lege.
Actul administrativ trebuie s fie suficient motivat. Obligaia
motivrii actului administrativ pornete de la cerina existent ntr-un
stat de drept, ca procedura administrativ s-i ofere persoanei
suficiente posibiliti pentru ca aceasta s-i poat menine drepturile
sale. Nu este necesar motivarea dac autoritatea soluioneaz
favorabil ntreaga cerere a persoanei, iar raionamentele de ordin
juridic i de fapt ale autoritii sunt cunoscute. Motivarea are o
importan deosebit atunci cnd decizia are la baz o apreciere n
interiorul unei marje stabilite.
bb) Nendeplinirea condiiilor legale de fond
1. ndeplinirea condiiilor legale ale bazei abilitriiActul
administrativ trebuie s corespund normelor legale relevante i n
ceea ce privete reglementarea sa de coninut (material). Cu alte
cuvinte, actul nu trebuie s fi rezultat prin aplicarea sau
interpretarea eronat a dispoziiilor relevante.
2. Determinare
n conformitate cu principiul statului de drept prevzut n
Constituie, actul administrativ trebuie s fie suficient determinat,
pentru a asigura n special claritate juridic i securitate juridic.
Determinarea suficient se refer la faptul c reglementarea rezultat
prin act trebuie s fie complet, clar i univoc n ceea ce privete
motivele i celelalte circumstane cunoscute sau sesizabile de ctre
destinatarul actului administrativ, dar i de ctre autoritate, aa
nct acestea s i poat orienta comportamentul n funcie de
reglementarea respectiv.
Condiia de determinare trebuie s fie ndeplinit n special n ceea
ce privete destinatarul i coninutul reglementrii. De exemplu: se
consider nedeterminat dispoziia de plat a unui impozit, dac n act
nu este menionat tipul de impozit.
La determinarea coninutului unei reglementri se urmrete valoarea
obiectiv a declaraiei pe care o conine; neclaritile sunt
trecute