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La evaluacin como herramienta para una gestin pblica orientada a
resultados. La prctica de la evaluacin en el mbito pblico
mexicano*
Jos Meja Lira ______________________________
Introduccin
El presente estudio se enmarca en la investigacin general
impulsada por el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD), con el objetivo de aportar conocimientos
prcticos y tcnicos sobre el papel de la evaluacin en el
mejoramiento de la gestin pblica. En particular se busca
identificar reas crticas que influyan en el diseo e implementacin
de la evaluacin de la gestin pblica, orientada a resultados, con el
inters de formular hiptesis sobre el papel que la evaluacin juega
en la modernizacin y democratizacin del Estado. Se asume que la
creacin de sistemas de evaluacin de resultados o el desarrollo de
instrumentos en ese sentido, es un componente fundamental de la
modernizacin gubernamental.
El estudio auspiciado por el CLAD comprende un anlisis de la
prctica de la evaluacin en diversos pases, el presente documento
reporta la experiencia mexicana. Debe aclararse que, siendo Mxico
un pas federal, donde cada Estado que conforma el pas tiene rangos
de autonoma importantes, y con administraciones pblicas diferentes,
el anlisis realizado solo tom en cuenta al gobierno nacional,
reconociendo que en los Estados existen experiencias tiles e
importantes en los esfuerzos modernizadores del aparato
administrativo pblico. Un estudio en profundidad como el que se
propone aqu no se ha realizado an para Mxico en contraste con el
alto grado de atencin que se le ha prestado al estudio de este
tpico en otras regiones.
Para realizar el estudio se tomaron en cuenta los documentos
oficiales, as como entrevistas a funcionarios pblicos involucrados
en el rea de evaluacin, tanto por ser parte del diseo como por ser
instrumentadores del proceso evaluatorio. Hubo necesidad de
considerar varias instancias por disponer de diferentes vertientes
de evaluacin. Tambin se tuvo la posibilidad de entrevistar a un
asesor que colabor en una de los sistemas de evaluacin y que aun
contina apoyando el esfuerzo. Podemos decir que formalmente existen
herramientas tiles y con un diseo tcnico adecuado, incluso con una
clara ptica a evaluar resultados e impactos, y aunque existe un
sistema para todas las dependencias y las principales entidades del
gobierno federal, todava no se ha consolidado del todo un sistema
integral de evaluacin, aunque si persiste, y ha sido muy til, el
Sistema de Evaluacin de Metas, siendo un enfoque orientado a medir
alcances de aspectos sustantivos. Consideramos que Mxico est muy
cerca de disponer de un sistema integral orientado a resultados,
ello adems de haber incorporado ya, las evaluaciones externas en
algunos programas, situacin derivada de una obligacin del
congreso.
En el actual gobierno se hizo un gran esfuerzo, y a nivel de
Secretaras de Estado (Ministerios) se cuenta con un sistema de
negociacin de metas, que anualmente se establecen entre el titular
de las dependencias y el Presidente de la Repblica. Este sistema es
un claro proceso de evaluacin por objetivos, y cuyo seguimiento
reviste gran importancia, dado que, el mismo Presidente est al
tanto de los avances o retrocesos en los compromisos acordados.
Pero tambin se dispone de otros mecanismos de evaluacin, algunos
aplicados de manera generalizada y otros muy particulares.
Para nuestra investigacin, tambin hicimos uso de algunos
estudios realizados sobre la evaluacin, en particular la tesis
doctoral de Myriam Cardozo, de la cual fui revisor. Como es siempre
es el caso, los errores y defectos son responsabilidad ma. No se
describen ciertos sistemas
* Documento elaborado en el ao 2005, por encargo del CLAD. Los
anlisis contenidos en este informe no reflejan necesariamente las
opiniones del CLAD.
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por ser muy particulares, como el MIDO, que se aplica para los
rganos internos de control; ni el sistema de evaluacin del
desempeo, derivado de la obligacin de la Ley de
Profesionalizacin.
Debo agradecer a las personas que me apoyaron en este estudio,
tanto a quienes proveyeron la informacin como quienes amablemente
permitieron ser entrevistados, sobre todo por haber aplicado
entrevistas amplias que significaron una dedicacin significativa de
tiempo, pero que brindaron informacin muy importante para este
estudio. En particular debo agradecer a Dora Nava Garca, que se
encarg de hacer los contactos y las citas correspondientes, al
igual que a Richard Hernndez que transcribi gran parte de la
Informacin y apoy en la reflexin y manejo del tema. Una persona con
quien encontramos coincidencia de intereses fue Ramiro Nava con
quien compartimos esfuerzos e informacin, facilitando tambin este
estudio, vaya nuestra gratitud. Finalmente debo agradecer a Hugo
Nicols Prez que me propuso para ser responsable de este estudio y
me brind las facilidades necesarias y al CLAD por ser una
institucin que cada vez ms muestra estar estudiando los temas ms
relevantes que favorecen el cambio y mejoramiento de las
administraciones pblicas, en particular a Nuria Cunill, profesional
que ha demostrado ser una investigadora de gran calidad. I.
Justificacin y Contexto
La creacin de sistemas de evaluacin de la gestin pblica es un
componente crtico dentro de las propuestas de reforma del sector
pblico. En los pases desarrollados, los casos ms conocidos son los
esfuerzos realizados bajo la idea del New Government o
Neo-Gerencialismo1 en Gran Bretaa, Nueva Zelanda y los Estados
Unidos.
Estos esfuerzos en los pases latinoamericanos, responden a las
particularidades histricas de la regin. Por ejemplo, el problema de
la calidad de la gestin pblica y su capacidad para implementar
polticas y movilizar recursos se convirti en un factor crtico
dentro de las reformas de segunda generacin que se dieron despus de
los ajustes macroeconmicos de los 80s2. El aumento de su capacidad
a travs del desarrollo institucional es una de las herramientas
para asegurar el xito de los procesos de modernizacin del Estado en
la regin, como parte de la agenda ms amplia que busca crear las
condiciones para el fortalecimiento y profundizacin de una
democracia que genere desarrollo sostenible3.
La forma como cada pas est respondiendo a las situaciones
generadas a partir de los procesos de reforma tiene importantes
implicaciones para la consolidacin de sus estructuras democrticas.
En este sentido, la evaluacin es un asunto poltico que concierne
tanto a gobernantes como a gobernados. En Mxico, el proceso de
transformacin ilustra como la descentralizacin administrativa,
fiscal y poltica; la democratizacin y las reformas electorales; y
la modernizacin del estado representan tres procesos de la reforma
que han afectado las relaciones horizontales y verticales entre los
actores participantes en la bsqueda de soluciones a los problemas
pblicos. La lgica de conceptualizacin e implementacin de los
sistemas de evaluacin mexicanos aparecen dentro de este contexto,
que estn directamente enmarcada en estos cambios.
Uno de los problemas ms comunes que enfrentan muchas
administraciones pblicas, es la ausencia de un mtodo eficaz y
sistemtico para medir el rendimiento de su gestin y evaluar sus
resultados. El inters tanto administrativo como poltico, se ha
orientado ms bien a controlar los insumos, o inputs, que recibe la
Administracin pblica y a garantizar la observacin de normas y
procedimientos. De hecho medir el coste o bien evaluar el
rendimiento de la prestacin de los servicios pblicos, no era, hasta
hace relativamente pocos aos una preocupacin fundamental.
1 Rodees, R.A.W. The Public Management. Public Administration.
Vol. 69:1. Bresser Pereira, Luiz Carlos. State Reform in the 1990s.
Logic and Control Mechanisms. Presentado en el II Congreso
Internacional del CLAD. Venezuela. Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD). 2 Naim, Moiss. Latin
Americans Journey To the Market: From Macroeconomic Shocks to
Institutional Therapy. California, ICS Press, 1995. 3 Prats, Joan.
La Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Presentado en
el II Congreso Internacional del CLAD. Venezuela, 1997.
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Los aos recientes han llevado a la exigencia de mostrar
resultados de los gobiernos y a tener para ello metodologas, o al
menos, indicadores que demuestren que se est avanzando en
solucionar los problemas o en aprovechar las oportunidades,
El estudio que se propone aqu busca identificar los obstculos y
oportunidades que se han generado en esfuerzos importantes de
evaluacin de la gestin pblica en Mxico, a fin de identificar reas
crticas que influyan en el diseo e implementacin de sta, orientada
a resultados, con el inters de formular hiptesis sobre el papel que
la evaluacin juega en la modernizacin y democratizacin del
Estado.
II. El Problema
La teora contempornea de la administracin pblica enfatiza las
ventajas de tener una gestin pblica orientada a resultados, en
contraste con una orientacin clsica que destaca los procedimientos
y los procesos de gestin. El orientar la gestin a resultados,
genera una dinmica al interior de la organizacin que provoca el
mejoramiento del desempeo organizacional y de los resultados que se
desean alcanzar.
La teora implcita es que esta dinmica por s misma genera
procesos de retroalimentacin y aprendizaje por parte de los actores
involucrados, los cuales a su vez, generan acciones de correccin
que producen el mejoramiento de la gestin. Este razonamiento
explica la aparicin de numerosos esfuerzos de evaluacin de la
gestin en varios pases de Amrica Latina, algunos creando un
conjunto de instrumentos de evaluacin, y otros intentando crear
sistemas nacionales de evaluacin de la gestin.
Es poco lo que sabemos acerca de la manera como estos sistemas y
herramientas de evaluacin en efecto contribuyen al mejoramiento de
la gestin pblica en Amrica Latina. Tampoco sabemos cules son los
factores que facilitan u obstaculizan el uso de la evaluacin como
herramienta gerencial, y ms concretamente, como se usa este
instrumento para promover una gestin pblica orientada a resultados.
Generar conocimientos sobre estos temas puede proporcionar
lecciones tiles, tanto para quienes administran los sistemas
existentes, como para quienes consideran esta herramienta como
parte de la agenda de modernizacin de la administracin pblica, y
finalmente para los estudiosos de la gestin pblica como disciplina.
Este estudio busca explorar la relacin causal entre los procesos y
herramientas de evaluacin de la gestin, la generacin de una gestin
orientada a resultados y el consecuente mejoramiento de la gestin
pblica en Mxico.
Naturalmente, el realizar una evaluacin de resultados resulta
til para distintos agentes. Los agentes ms interesados en el
sistema son:
Los ciudadanos, quienes buscan informacin acerca del uso de sus
impuestos, de la efectividad de la Administracin y de la obediencia
de sus deseos como electorado.
Los polticos, interesados en conocer la cantidad y calidad de
los bienes y servicios producidos, el grado de atencin de los
problemas enfrentados y si los recursos han sido utilizados
adecuadamente, es decir ms all de evaluar la productividad del
gasto analizar la incidencia distributiva.
Los funcionarios pblicos, quienes desean conocer las debilidades
y riesgos del sistema de gestin, la pertinencia de los objetivos y
programas, y si la combinacin de recursos en la gestin
administrativa ha resultado adecuada.
Los implementadores de la poltica que pueden reconocer los
efectos de sus esfuerzos y las repercusiones de su actuacin.
Cubrir estas y otras necesidades de informacin exige la
consideracin de una diversidad de dimensiones del rendimiento.
Aquellas ms comnmente adoptadas son la economa, la eficiencia y la
efectividad, dado el predominio del llamado modelo de medicin del
rendimiento de las 3 e's. Sin embargo muchas iniciativas han
ensayado novedosas medidas de rendimiento en dimensiones como
calidad de los servicios y satisfaccin del cliente, entre otras,
que distinguen entre la efectividad de
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los programas y la efectividad poltica de los resultados4. En el
campo de los programas y proyectos sociales la evaluacin del
impacto, destaca como el criterio ms importante a utilizar5.
Algunas estrategias ponen nfasis en la calidad, pertinencia y
suficiencia de la oferta de productos (bienes o servicios) que
presta la administracin pblica, as como en su gestin presupuestal
sobre la base del rendimiento, mientras otras lo hacen en la
demanda y requerimientos de los contribuyentes y otras ms
consideran a ambas (oferta y demanda) simultneamente. El xito,
modalidad y ritmo de introduccin de sistemas de medicin del
rendimiento descansa en las condiciones organizativas e
institucionales en las cuales intente introducirse.
Este estudio, en gran medida descriptivo, tiene como objetivo
general el aportar conocimientos prcticos y tericos sobre el papel
de la evaluacin en el mejoramiento de la gestin pblica, para el
caso de Mxico. En particular la investigacin busca:
Identificar reas crticas que influyen en el diseo e
implementacin de la evaluacin de la gestin pblica orientada a
resultados en Mxico.
Desarrollar hiptesis sobre el papel que la evaluacin juega en la
modernizacin y democratizacin del Estado mexicano.
Este estudio propone hacer un examen detenido del proceso de
definicin, conceptualizacin, diseo e implementacin de los
diferentes sistemas de evaluacin de la gestin pblica en Mxico,
orientados a medir resultados. Concretamente del Sistema de
Evaluacin del Desempeo (SED), diseado conjuntamente por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (ministerio de Hacienda) y la
Secretara de la Contralora y Modernizacin Administrativa (hoy
Secretara de la Funcin Pblica)6; el Sistema de Evaluacin y
Seguimiento de Metas Presidenciales (SIMEP) y el Sistema de
Evaluacin y Control Gubernamental de la Secretara de la Funcin
Pblica (Ministerio de la Funcin Pblica).
III. Marco Referencial del Estudio III.1. Origen del Sistema de
Evaluacin en Mxico
Para el manejo de la historia de Mxico suele ser el referente el
ao 1917, por ser donde se inicia el perodo post-revolucionario. A
partir de esa poca los esfuerzos gubernamentales se encaminaron a
poner orden en el pas y a sentar las bases para el desarrollo.
La preocupacin por la evaluacin iniciara tmidamente en los aos
cuarenta y ms como una preocupacin que con acciones concretas al
respecto. Los primeros esfuerzos se encaminaron al manejo de
recursos7. La lgica de los gobiernos a partir de esos aos fue
imprimir un sello que los caracterizar, incluso con cambio en los
nombres y/o funciones de las Secretaras de Estado. Poco se hizo
para conocer la eficiencia de los programas y los informes
elaborados correspondan a un acopio de datos y reportes positivos
sin una metodologa que mostrara el impacto de los programas
instrumentales.
La preocupacin por administrar y sobre todo controlar, los
organismos pblicos, particularmente las llamadas empresas
paraestatales, llevaron a la creacin de mecanismos de seguimiento
de estas instancias en el perodo 1970-1976. As el Congreso de la
Unin adquiri algunas facultades y se inici el control general de
ingresos y egresos de los principales organismos de la
administracin pblica descentralizada.
Uno de los elementos que contribuy al desarrollo de procesos de
evaluacin fueron los esfuerzos de planeacin, iniciados propiamente
en el perodo del presidente Jos Lpez Portillo, que
4 Ted Gaebler y D. Osborne. La reinvencin del gobierno. Paids
,1993. 5 Ernesto Cohen y Rolando Franco. Formulacin y Evaluacin de
Proyectos Sociales. S. XXI, Ed., Mxico.1993. 6 El sistema se aplica
actualmente, y de manera parcial, en la Secretara de la Funcin
Pblica. De hecho el sistema de metas presidenciales se incorpor en
este sistema. 7 De hecho hubo etapas donde no se tena en claro el
patrimonio gubernamental por la falta de controles y/o registros
adecuados.
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tuvieron su antecedente en la Comisin de Administracin Pblica,
donde l mismo trabaj en el perodo gubernamental anterior.
En el sexenio de Lpez Portillo (1976-1982), se cre la Secretara
de Programacin y Presupuesto (SPP), encargndole la planeacin,
programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico.
La SSP contaba con un Subsecretario de Evaluacin de los resultados
gubernamentales aunque slo dispona de una Direccin General. No
existi propiamente un sistema de evaluacin, aunque esta direccin
busc ser un apoyo identificando y corrigiendo errores y fallas o
bien replanteando estrategias. Adems de los problemas derivados de
la pugna entre la SHCP y SPP, la Subsecretara de Evaluacin enfrent
problemas con la Coordinacin de Evaluacin que exista desde 1977 en
la Secretara de la Presidencia, y en consecuencia decayeron sus
esfuerzos. A pesar de ello se realizaron anlisis de avances y de
situaciones que vivan los programas gubernamentales, realizando
revisiones en reuniones nacionales de evaluacin, aunque ms con
acopio de informacin que rescataba finalmente lo propio de cada
dependencia y dilua las fallas y errores. Adems, en el mbito
legislativo, se fortaleci el rgano tcnico de revisin de cuentas al
aprobarse en 1978, la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda8.
En este perodo gubernamental se hizo el esfuerzo de generar un
plan de desarrollo nacional, conocido como Plan Global de
Desarrollo. Fue precisamente Miguel de la Madrid, quien sera el
siguiente presidente de Mxico, al frente de la Secretara de
Programacin y Presupuesto quien elabor dicho plan. Posteriormente
se establecera un sistema nacional de planeacin.
La llegada del presidente Miguel de la Madrid Hurtado, que
gobern de 1982 a 1988, se dio en un contexto de crisis profunda del
pas, con una inflacin galopante, cada del tipo de cambio monetario
y falta de recursos monetarios. El descontrol y descontento
llevaron a una serie de acciones, entre las cuales una lnea del
proyecto del gobierno fue la renovacin moral y en ese marco se crea
la Secretara General de la Federacin (SECOGEF), siendo normativa
para las actividades de control y evaluacin, adems de ser
responsable de ejercer la fiscalizacin, el control y la evaluacin.
Su aparicin llev a la extincin de la Coordinacin de Evaluacin de la
Presidencia.
Ante esta profunda crisis, la Secretara de Programacin y
Presupuesto dej de lado en gran medida la planeacin para encargarse
de los programas de estabilizacin, de saneamiento de las finanzas
pblicas, el control de gasto, entre otros. Si bien el sistema de
planeacin contemplaba un proceso de evaluacin, la preocupacin por
el diseo de polticas econmicas apropiadas para enfrentar la crisis
dio como consecuencia que las funciones de evaluacin quedaran
reservadas para la SECOGEF, la cual estuvo ms orientada a las
auditorias y sistemas de revisin que a un proceso de evaluacin de
resultados.
Uno de los aspectos positivos de este perodo correspondi a la
creacin del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Para ello se
modific la Constitucin haciendo obligatoria la elaboracin de un
plan nacional de desarrollo y la instrumentacin de polticas pblicas
a travs de programas sectoriales enmarcados en el plan nacional,
bajo las orientaciones de la Ley de Planeacin. Este sistema obliga
a un mecanismo de consulta popular para recoger la participacin
social en las etapas de formulacin, control y evaluacin. Contempla
como vertiente la obligatoriedad de la planeacin en el mbito
pblico, la vertiente de la concertacin en otros niveles de gobierno
y la vertiente de induccin para los mbitos privado y social.
Tambin se impuls un programa de simplificacin administrativa,
orientado a facilitar los trmites a la sociedad y en este programa
se realiz una reunin de evaluacin, donde se analizaron los avances,
bajo un enfoque ms que todo descriptivo. Un juicio sobre la
actuacin de la SECOGEF en este perodo nos llevar a reconocer que
fue ms sancionadora, que preventiva y que la evaluacin fue limitada
y escasa, aunque se foment la lgica del autocontrol, pero sin
grandes resultados.
8 Este rgano tiene antecedentes desde la Colonia y se orienta ms
a un anlisis del gasto. Se sustituy a partir de 1999 por la
Auditoria Superior de la Federacin.
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En el siguiente perodo gubernamental, con la llegada del
presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se puso en marcha
el Programa Nacional de Solidaridad, en un principio manejado por
la SPP; adems se cre el Programa General de Simplificacin de la
Administracin Pblica Federal, que inclua entre sus objetivos:
consolidar una cultura administrativa que propiciara la eficacia y
la productividad en la gestin de las instituciones gubernamentales,
promover la evaluacin de la calidad y la transparencia en la
prestacin de los servicios pblicos, as como prevenir y combatir la
corrupcin. Al final desaparecera la SPP para dar paso a la
Secretara de Desarrollo Social, y devolver las actividades de
presupuestacin a la SHCP.
Igualmente, en este perodo se cre la Comisin Nacional de
Derechos Humanos, como organismo pblico encargado de vigilar y
auxiliar a las autoridades en la observancia de la ley y la
proteccin de las garantas individuales. Uno de los aspectos
positivos en este perodo fue la creacin de la contralora social,
creada en el marco del PRONASOL, bajo la cual se nombra vocales de
control y vigilancia de los mismos grupos sociales. Estas
contraloras sociales vinieron a otorgar una mayor fuerza a la
participacin social y corresponde un avance significativo en la
vigilancia de la sociedad a la accin gubernamental.
El PRONASOL operaba a travs de comits de solidaridad, que eran
conformados por la propia gente de la comunidad beneficiaria del
programa. Cada comit nombraba un vocal de control y vigilancia;
siendo rganos tambin y con funciones especficas para los programas
sociales. Estos vocales no tenan personalidad jurdica y no contaban
con un respaldo legal para su actuacin, por lo cual su funcin se
circunscriba a informar a SECOGEF de las irregularidades
identificadas. Igualmente se instrument el Sistema Nacional de
Quejas y Atencin Ciudadana a cargo de la misma Secretara, ampliando
la posibilidad de incorporar a la sociedad civil a las actividades
de control y vigilancia.
Para el ao 1992 se extingue como hemos sealado la SPP y se
transfieren sus funciones a la SHCP9. A finales del sexenio de
Carlos Salinas, la SECOGEF, se transform en Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), al asumir las
responsabilidades en materia de desarrollo administrativo. Se
entiende entonces, que el aparato administrativo gubernamental
requera de un cambio significativo para lograr la eficacia y
eficiencia gubernamental.
Tradicionalmente en Mxico, la evaluacin de programas y/o
polticas pblicas consista en un reporte simple sobre acciones
llevadas a cabo y la identificacin de algunos resultados generales.
Los informes gubernamentales hacan mediciones globales, sin aislar
y/o considerar los efectos directos de una accin gubernamental
ejecutada. As los apoyos al campo, se medan con la produccin
agropecuaria global sin estimar elementos que habran permitido el
incremento o el decremento en la produccin. Ya para este periodo se
identifica la necesidad de una evaluacin de polticas pblicas
orientada a medir impactos y medir los beneficios sociales.
La globalizacin y los nuevos paradigmas que aparecen llegan a
reforzar la idea de un sistema de medicin de la actividad pblica y
la bsqueda por un gobierno eficiente y efectivo. El paso de una
economa protegida a una insercin a los mercados mundiales, exige
una mayor eficacia del gobierno en todos sus mbitos. Es en el
sexenio del presidente Ernesto Zedillo (1994-200), que Mxico se ve
totalmente inmerso en una economa globalizadora, que exige naciones
encaminadas hacia el primer mundo donde se requiere un gobierno con
servicios de clase mundial, planeacin estratgica a largo plazo,
autonoma de gestin, evaluacin por resultados no por actividades,
tcnicas de administracin de calidad total, estndares de servicio,
desregulacin interna y externa antes que modernizacin,
implementacin de un servicio civil, desregulacin y organizaciones
flexibles, entre otros. En ese sentido, el gobierno en turno
establece como lnea de trabajo un proceso modernizador, dentro del
cual se postula un sistema de evaluacin orientado a resultados, con
el denominado Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
(PROMAP).
9 Ya habamos sealado que se prest a disfunciones y conflictos la
operacin del Gasto por una dependencia y del ingreso por otra. A
pesar de existir una Comisin de Gasto Financiamiento.
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El PROMAP postul como sus objetivos: Lograr un gobierno eficaz y
eficiente (competitivo) Combatir la corrupcin a travs del enfoque
preventivo
Teniendo como filosofa un enfoque al servicio orientado al
cliente. Sus subprogramas fueron:
Participacin y atencin ciudadana Descentralizacin y/o
desconcentracin Medicin y Evaluacin de la gestin pblica
Dignificacin, Profesionalizacin y tica del Servidor Pblico
Este programa subray el enfoque al servicio y al cliente, adems
de buscar una desregulacin, tanto interna como externa, haciendo
importantes esfuerzos para ello. Tambin busc acercar las decisiones
a las reas de servicio, mejorar el proceso de asignacin y
administracin presupuestaria, y sobre todo la creacin de un
conjunto de Indicadores relevantes de resultados. Se subray la
importancia de la capacitacin, para mejorar la administracin
pblica.
Dentro de sus caractersticas, el PROMAP, hizo nfasis en
distinguir la diferencia entre los tipos de control. De un sistema
basado en la desconfianza, centralizado y ms orientado al control
de operaciones y verificacin de recursos a un sistema de control
moderno, basado en la responsabilidad, descentralizado, bajo la
lgica del autocontrol y centrado en la verificacin de resultados.
Entendiendo que esta ltima perspectiva facilitara la actuacin y
sera menos costosa.
TRADICIONAL MODERNO (PROMAP)
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Desconfianza Responsabilidad Centralizado Descentralizado
Control hasta la operacin Control estratgico - autocontrol de la
operacin Verificacin de uso de recursos Verificacin de resultados,
costos y rentabilidad Requiere muchos recursos y tramos de
control
Es menos costosa
El esquema de modernizacin parta de una vinculacin al Plan
Nacional de Desarrollo y la
piedra de arranque era la definicin de estndares que mediran la
actuacin. El PROMAP fue un esfuerzo que llev a todas las
dependencias del mbito pblico federal a generar indicadores de
distinto tipo. Primero, estaban los llamados estratgicos que
correspondan al cumplimiento de los objetivos institucionales,
enmarcados en los planes y programas; luego haba indicadores de
proyectos y de gestin; pero tambin se dispuso de indicadores de
servicio, que correspondan a mediciones basadas en la opinin de la
propia sociedad.
Roles Especficos del PROMAP
ESTRATEGIA
SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
PROYECTOS
SERVICIOS
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Se entendi que las dependencias deban manejar mediciones, que
seran diferentes
dependiendo del nivel. Adems, deba incorporarse un enfoque de
servicio, visualizando a los ciudadanos como clientes.
Enfoque a Servicios
Flexibilidad Servicios internos Comunicacin Valor agregado
Aprendizaje Visibilidad Apertura Control Cultura Indicadores de
proceso
En este mismo periodo la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP) busc cambiar y favorecer la eficiencia del Sistema
Presupuestario, lo que se conoci como la Reforma al Sistema
Presupuestario. Uno de los aspectos importantes de esta reforma era
la bsqueda para integrar el Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED)10, cuya caracterstica era precisamente una orientacin a
resultados pero vinculada al presupuesto. Los logros alcanzados no
fueron todos los esperados, aunque logr introducir mejoras a la
presupuestacin. Se reconoci la rigidez del sistema presupuestal y
se realizaron cambios, redefiniendo las categoras programticas.
Pero lo principal fueron los esfuerzos para generar un sistema de
indicadores para orientar el gasto a resultados, como base de un
Sistema de Evaluacin del Desempeo. As, se busc adecuar los
programas gubernamentales a objetivos sectoriales estratgicos, se
cre un sistema de monitoreo de programas y proyectos, se
establecieron tcnicas de medicin y se incorporaron mecanismos de
evaluacin de programas.
El sistema de evaluacin del desempeo (SED) tena como fases:
Medicin y evaluacin Descentralizacin, desconcentracin y
flexibilidad operativa Involucramiento de la sociedad Servicio
Profesional de Carrera
10 Este Sistema se describe con mayor amplitud en el apartado
Principales Sistemas de Evaluacin Existentes.
SERVICIOPROCESOS PERSONAS
Facultacin Rentabilidad social Capacidad Estndares Trabajo en
equipo, etc. Indicador de desempeo
Indicador de satisfaccin, etc.
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En la primera fase se buscaba la medicin a travs de indicadores
de resultados. En la segunda se trabaj por convenios de desempeo
que fijaban compromisos a travs de la tipificacin de metas e
indicadores de resultados, flexibilizando en cierta medida el
manejo del presupuesto. La fase de involucramiento de la sociedad
se trabajaba por encuestas de opinin. La ltima fase buscaba brindar
premios y sanciones a los responsables de los programas. Si bien se
logr contar con indicadores y se realizaron convenios de desempeo,
no se consolid un sistema que brindara la evaluacin esperada y
sobre todo la vinculacin NEP-SED.
Debe recuperarse de esta etapa la creacin del Sistema Nacional
de Quejas, Denuncias y Atencin Ciudadana, cuyo fin principal fue
promover la participacin social. En el mbito del poder legislativo
se modific la Constitucin para dar paso a la creacin de la
Auditoria Superior de la Federacin, sustituyendo a la Contadura
Mayor de Hacienda y fortaleciendo las actividades de control y
evaluacin del Congreso. Esta instancia es ahora un rgano con
mayores facultades y sobre todo con un carcter imparcial contando
con autonoma tcnica y financiera.
Finalmente, a la llegada de Vicente Fox a la presidencia se
instrument el modelo de Innovacin gubernamental, que se describe
mas adelante y que tiene como punta de lanza la negociacin de metas
y la consecuente evaluacin y seguimiento de los avances en metas y
objetivos, correspondiendo a una administracin por objetivos.
III.2. Marco Institucional y Contexto Poltico III.2.1. Contexto
Poltico
Mxico ha entrado a un proceso de ampliacin de su vida
democrtica, que ha significado para el ao 2000 la llegada al poder
de un partido distinto al Partido Revolucionario Institucional, que
tena gobernando 70 aos. As, en las elecciones de ese ao, obtuvo el
triunfo el candidato de Partido Accin Nacional, Vicente Fox
Quezada. A la llegada del presidente Fox, se instituy como
referente de actuacin, el Modelo de Innovacin Gubernamental. En l
se establecieron principios y vertientes de trabajo, entre las
cuales figuraba el trabajar bajo metas negociadas y teniendo como
eje rector la innovacin y la bsqueda por un gobierno de calidad
mundial.
Hoy en da la sociedad mexicana, como se est presentando en la
mayora de los pases, se ha vuelto ms exigente. Despus de las crisis
antes reseadas, se demanda al gobierno una actuacin con resultados
y bajo la premisa de administrar bien los recursos.
La administracin del presente gobierno ha anunciado y perseguido
el lograr un gobierno eficaz y con mejores servicios, un gobierno
honesto y transparente, un gobierno que funcione, pero sobre todo
que tenga visin humana. La filosofa del gobierno actual busca
centrarse en el ciudadano y disponer de un grupo creativo e
innovador de funcionarios pblicos, que trabajen bajo una
focalizacin clara de sus intenciones. Ha enunciado que la calidad
es una de las bases para el fortalecimiento de Mxico, acompaado de
la reciprocidad en eficiencia, honestidad, confianza, excelencia,
democracia, justicia, transparencia, responsabilidad y legitimidad.
Una de las finalidades de esta administracin es romper con los
esquemas y paradigmas tradicionales con los que comnmente se
efectuaban los asuntos en Mxico.
Es as, que el gobierno actual se ha encaminado a obtener mejores
resultados en materia social, econmica y poltica. La principal
herramienta que ha utilizado el gobierno actual ha sido el Modelo
de Innovacin Gubernamental, tratando de utilizar los ms avanzados
sistemas administrativos y tecnolgicos para poder evitar la mala
distribucin y mal uso de recursos, promoviendo as la eficacia de su
funcin en todos los rdenes.
Dicha innovacin ha buscado la reduccin del gasto con la idea de
hacer ms con menos para ofrecer mayores beneficios a la sociedad.
Uno de sus logros es haber contribuido a la mejora del manejo del
personal a travs de la Ley del Servicio Profesional. Esta ley
pretende perseguir la satisfaccin o superacin de las expectativas
de los ciudadanos en los servicios que se le brindan, bajo el hecho
de atraer, retener, y motivar a las mejores mujeres y los mejores
hombres en el
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servicio pblico, tratando de garantizar que la administracin
pblica transite sexenalmente sin el mnimo problema y la mxima
eficacia, y asegurando que, siendo polticamente neutra, se
convierta en una herramienta til para nuestro pas. El gobierno
actual tambin ha facilitado que, desde la comodidad de la casa u
oficina, los ciudadanos obtengan informacin del gobierno y tengan
acceso a los servicios que ste ofrece.
La presente administracin ha buscado crear un gobierno gil y
flexible, capaz de captar las oportunidades, atender los problemas
y adecuarse a las circunstancias rpida y eficazmente. La idea ha
sido disponer de un gobierno de clase mundial, innovador y de
calidad total que ponga en el centro del quehacer gubernamental la
satisfaccin de las necesidades y expectativas de la sociedad; todo
ello a travs, como se sealo anteriormente, a travs del Modelo de
Innovacin Gubernamental.
El Modelo de Innovacin Gubernamental, es un modelo esencialmente
de Innovacin Social hacia el interior de la Administracin Pblica
Federal. Su visin se centra en recuperar la confianza de los
ciudadanos en el gobierno as como en transformar al gobierno en una
institucin competitiva que contribuya a lograr los resultados
planeados en materia de crecimiento econmico, desarrollo humano y
social, as como en materia de orden y respeto. Es una gua slida y
estructurada para establecer el rumbo y pasar a la accin basada en
un Cdigo de tica y una Poltica de Innovacin y Calidad. Todo esto
mediante un sistema de valores compartidos. Para ello estableci una
serie de lneas de accin, identificadas como la filosofa del
gobierno:
Administracin por Calidad Estructuras Planas (Reduccin)
Estructuras Flexibles (Reorganizacin): administracin cruzada Mejora
en la Capacidad de Gobernar Visin y Misin Compartida
Re-posicionamiento Contribucin a un Nuevo Orden Mundial
El modelo de Innovacin Gubernamental tuvo 4 fases distintas: 1.
Arranque: diseo del modelo de innovacin y calidad gubernamental. 2.
Primera Fase: revisin de procesos, programa de capacidad integral,
programa de
reconocimiento a la innovacin y la calidad, etc. 3. Segunda
Fase: gobierno enfocado y diferenciado, gobierno corporativo,
servicio civil de
carrera, rediseo de procesos, etc. 4. Tercera Fase: blindaje
constitucional, reforma jurdica, proceso de mejora continua,
gobierno competitivo, etc. Con la finalidad de dar respuesta a
las demandas y expectativas generadas por la sociedad, el
gobierno actual a travs del modelo de innovacin gubernamental
estableci la agenda presidencial de Buen Gobierno que tiene como
objetivo transformar radicalmente los esquemas tradicionales del
quehacer pblico, buscando generar cambios profundos y permanentes,
y reemplazando las viejas formas de los servidores pblicos de
percibir y de actuar ante las necesidades de la ciudadana de ms y
mejores servicios. Las lneas de accin en las cuales se centra el
Buen Gobierno son:
Gobierno Honesto y Transparente, recuperando la confianza de la
sociedad. Gobierno de Calidad, satisfaciendo o superando las
expectativas de los clientes y
ciudadanos en los servicios que les brinda. Gobierno
Profesional, atrayendo, motivando, desarrollando y reteniendo a las
mejores
mujeres y los mejores hombres en el servicio pblico. Gobierno
Digital, permitiendo que los clientes y ciudadanos obtengan
informacin del
gobierno y tengan acceso a los servicios que ofrece desde la
comodidad de su casa u oficina. Gobierno con Mejora Regulatoria,
garantizando que los clientes, ciudadanos, y los
servidores pblicos puedan efectuar trmites con facilidad,
seguridad y rapidez. Gobierno que Cueste Menos, reduciendo el gasto
que no agrega valor para ofrecer
mayores beneficios a la sociedad.
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Todas las instituciones gubernamentales deben, adems de cumplir
sus objetivos sustantivos, establecer compromisos para satisfacer
estos aspectos. Dicho de otra manera, adems de contar con metas de
sus atribuciones y funciones especficas, deben existir metas para
cumplir con la agenda de buen gobierno. Como veremos ms adelante
los principales instrumentos de evaluacin hacen uso de estos ejes
de actuacin.
III.2.2 Marco Institucional
Existen diversos sealamientos que obligan a la existencia de un
proceso de evaluacin. De entrada el Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica, encuadrado en la ley de Planeacin, obliga a la
aplicacin de la evaluacin para juzgar los avances y el cumplimiento
del Plan y los programas de gobierno.
Adems existe la obligacin de aplicar una evaluacin de resultados
por un agente externo a todos los programas sociales con reglas de
operacin. De igual manera la reciente ley de profesionalizacin,
obliga a la aplicacin de un sistema de evaluacin orientado a
resultados. Como un marco de actuacin importante debe sealarse el
Modelo de Innovacin Gubernamental. Este modelo fue instituido desde
la Oficina de la Presidencia, y ha sido el referente obligado para
los cambios y mejoramiento de la administracin gubernamental en
este periodo.
En el marco institucional, quien tiene las funciones de control
y evaluacin es la Secretara de la Funcin Pblica (antes la SECODAM).
Y de acuerdo a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,
en su artculo 31, corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP), preparar el proyecto de presupuesto de egresos de la
federacin (PEF), a travs de la Subsecretara de Egresos, la cual
incluye la Direccin General de Programacin y Presupuesto B, y a su
interior encontramos el rea encargada de las evaluaciones
externas.
El artculo 25 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, seala que El Estado (Mexicano) planear, conducir,
coordinar y orientar la actividad econmica y llevar a cabo la
regulacin y fomento de las actividades que demande el inters
general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin11. El
artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos seala que el Estado organizar un sistema de planeacin
democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la
independencia y democratizacin poltica, social y cultural de la
Nacin. Asimismo, establece que los fines del proyecto nacional
contenidos en dicho ordenamiento determinarn los objetivos de la
planeacin.
Por otra parte, indica que habr un Plan Nacional de Desarrollo
al que se sujetarn obligatoriamente los Programas de la
Administracin Pblica Federal y que la Ley facultar al Ejecutivo
para que establezca los criterios para la formulacin,
instrumentacin, control y evaluacin del Plan y de los Programas de
Desarrollo.
El mbito de competencia de la actual Secretara de la Funcin
Pblica (SFP), fue definido el 28 de diciembre de 1994 en el Decreto
que reform al artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, agregando otras responsabilidades, a las funciones
de control, fiscalizacin, evaluacin, responsabilidades y atencin
ciudadana y contralora social, desarrolladas por la entonces
Secretara de la Contralora General de la Federacin. Segn hemos
sealado se le otorgaron nuevas atribuciones para promover el
desarrollo y modernizacin de la APF, administrar el patrimonio
inmobiliario federal, realizar avalos de inmuebles federales,
determinar la justipreciacin de rentas, emitir la normatividad en
materia de adquisiciones, obra pblica, servicios y bienes
muebles.
Estas funciones, se fortalecen y perfeccionan con las reformas a
las leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Federal de
Entidades Paraestatales y Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, publicadas en el DOF el 24 de diciembre de
1996, al conferirle a la entonces SECODAM atribuciones para nombrar
y remover a los Titulares de los rganos Internos
11 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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de Control de las Dependencias y Entidades de la APF, y los
correspondientes a las reas de auditorias, quejas y
responsabilidades. En el artculo 37 de la Ley Orgnica se establece
que la SFP tendr como responsabilidad la vigilancia y el control
del cumplimiento de normas y compromisos administrativos, as como
la posible realizacin de auditorias y evaluaciones a las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. De ah
que las principales actividades de evaluacin estn encuadradas en la
SFP.
En materia de evaluacin le corresponde tambin a la SFP el
cumplimiento del Acuerdo firmado por la SHCP y la entonces SECODAM,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de Abril de
2002, con el objeto de que las evaluaciones sean de calidad para
mejorar el desempeo de los programas federales, se generen insumos
adicionales a las dependencias para mejorar el diseo y resultados
de sus programas, se aporten insumos sobre las deficiencias y
bondades de las evaluaciones externas a los coordinadores de
sector, se ofrezcan elementos para la preparacin del proyecto de
presupuesto al representante del ejecutivo, se brinde apoyo tcnico
a la Cmara de Diputados sobre el avance y valoracin de los
programas federales, y que se pueda posicionar a la Direccin
General de Operacin Regional y Contralora Social de la SFP como un
ente capaz de emitir un dictamen confiable sobre la evaluacin
externa de los programas federales y que emita recomendaciones de
poltica pblica en funcin del anlisis de sus resultados.
En Mxico, como en cualquier otro pas del mundo, el control y
evaluacin de la gestin pblica, tienen un papel relevante como
instrumento articulador de una democracia ms slida y totalmente
transparente. El Plan Nacional de Desarrollo de los Estados Unidos
Mexicanos, establece el compromiso con la ciudadana de fortalecer
los principios de probidad y rendicin puntual de cuentas en la
Administracin Pblica Federal, lo que conlleva a vigilar que los
recursos pblicos se utilicen bajo los principios de legalidad,
honestidad, eficiencia, eficacia y calidad.
Otra forma de medir el desempeo y evaluar la gestin pblica es a
travs de resultados; esto exigi dar un nuevo enfoque a los
procedimientos de control y evaluacin gubernamental. En este
sentido, la SFP con base en las atribuciones que le confiere la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal del Gobierno Mexicano,
revis y dio un nuevo enfoque al Sistema de Control y Evaluacin
Gubernamental.
Para tal efecto, se estableci como prioridad el lograr una
evaluacin integral de los resultados de la gestin pblica en trminos
de eficiencia, eficacia y productividad, articulando el gasto
pblico, los programas y metas de los sectores con los principales
objetivos y polticas de gobierno. No resultara completa esta
evaluacin, si no se contribuye a fortalecer y mejorar los servicios
que se ofrecen a la ciudadana.
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CICLO DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA
Planeacin PresupuestacinProgramacin
EVALUACION CONTROL
Corresponde a la SHCP y a la SFP celebrar en el seno de la
Comisin Intersecretarial de Gasto Financiamiento, Convenios para el
establecimiento de metas de desempeo, compromisos de balance de
operacin, primario y financiero, mensual y trimestral a nivel
devengado y pagado. La SFP es la responsable de vigilar el
cumplimiento de las disposiciones en materia de planeacin,
presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda,
patrimonio, fondos y valores de la propiedad o al cuidado del
Gobierno Federal.
Informes de Evaluacin de Programas y Presupuesto a) Informe de
gobierno
De conformidad con lo establecido por el Artculo 69 de la
Constitucin y el Artculo 6. de la Ley de Planeacin en la apertura
ordinaria del primer perodo de sesiones del H. Congreso de la Unin,
el Presidente de la Repblica presenta un informe sobre el estado
general que guarda la Administracin Pblica Federal del pas. En este
informe el Presidente tambin hace mencin expresa de las decisiones
adoptadas para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo y los
Programas de Mediano Plazo.
IMPLANTAR EL SISTEMA DE CONTROL Y
EVALUACION GUBERNAMENTAL
INSTRUMENTO ARTICULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION
DEMOCRATICA Y PROMOTOR DE LA CONSECUCION DE LOS OBJETIVOS
PLANTEADOS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, PROGRAMAS SECTORIALES
GUBERNAMENTALES Y SISTEMA NACIONAL DE INDICADORES
RESPONSABILIDAD DE LA SFP Y LOS
ORGANOS INTERNOS DE CONTROL
EVALUAR EL PROCESO
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El documento contiene un Anexo, elaborado por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, el cual recopila informacin histrica con
cifras definitivas, el avance del perodo septiembre-agosto con
niveles preliminares sobre los aspectos ms relevantes de la vida
poltica, econmica y social del pas, al igual que del quehacer de la
Administracin Pblica Federal para el cumplimiento del Programa de
Gobierno.
La informacin que presenta se organiza en tres apartados: avance
programtico, informacin estadstica, e inversin y obra pblica. Para
la formulacin de estos apartados, la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, emite una serie de lineamientos, formatos, instructivos y
guiones para que las dependencias y entidades enven su informacin
de manera homognea, tal proceso se lleve a cabo en los tiempos
establecidos por la Ley y la misma Secretara se encarga de su
integracin.
El apartado de Avance Programtico considera un anlisis
sectorial, estructurado por temas definidos a partir de las
funciones sustantivas y programas prioritarios de las dependencias
coordinadoras y entidades coordinadas; se presentan por sector las
principales acciones realizadas, los resultados econmicos y
sociales obtenidos, y las metas operativas de mayor significado
alcanzados durante el perodo.
El apartado estadstico se integra por series largas y homogneas
y con datos relevantes para el conocimiento de los aspectos
agregados y sectoriales que ms interesan a la sociedad. Por su
parte, el apartado de inversin y obra pblica muestra los esfuerzos
del Gobierno para fortalecer la infraestructura econmica y social
que requiere el desarrollo del pas.
b) Informe de labores
Con fundamento en las disposiciones del Artculo 93 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el 23 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y 8 de la Ley de
Planeacin, los secretarios de despacho y los jefes de departamento
administrativos informan anualmente al H. Congreso de la Unin del
estado que guardan los distintos ramos de la Administracin Pblica
Federal. Al respecto, cada titular de la Dependencia o Entidad es
responsable de integrar dicho documento con base a los lineamientos
que emite la Secretaria de Gobernacin para su homogeneizacin, la
cual tiene la obligacin de entregarlos a la Comisin Permanente del
Poder Legislativo.
El documento reporta los resultados del periodo 1 de septiembre
al 31 de agosto, de las actividades desarrolladas para el
cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas cada
dependencia o entidad. El propsito de este informe es evaluar el
grado de cumplimiento de los objetivos y metas tanto del Plan como
de sus correspondientes Programas, haciendo nfasis en los aspectos
administrativos y avances programticos y, muy particularmente de
las estrategias y polticas. Normalmente la estructura del documento
se presenta de acuerdo a las unidades administrativas con que
cuenta la Dependencia o Entidad, aunque tambin puede ser con base a
los programas de que es responsable, o de las funciones que
cumple.
c) Informe de ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo del
Gobierno Mexicano
De conformidad con lo previsto en el Artculo 6 de la Ley de
Planeacin, el Ejecutivo Federal debe remitir en el mes de marzo de
cada ao un informe de las principales acciones y resultados
alcanzados mediante las estrategias establecidas en el Plan y en
los programas sectoriales, especiales y regionales.
La integracin del documento corresponde a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico con base en la informacin proporcionada
por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal, la cual se elabora de acuerdo a los lineamientos,
instructivos y guiones previamente comunicados por dicha Secretara
en el plazo establecido por la Ley.
Este informe evala el grado de cumplimiento de los objetivos del
Plan, los resultados alcanzados en cada una de las lneas que
componen la estrategia, as como las acciones realizadas en cada una
de las polticas para instrumentar la estrategia. Para los Programas
se realiza una evaluacin similar, destacando su vinculacin con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo del
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Gobierno Mexicano. El documento, para la actual administracin,
se conforma por cuatro captulos: Desarrollo Social y Humano;
Crecimiento con Calidad; Orden y Respeto; y Compromisos con Mxico.
d) Cuenta de la Hacienda Pblica Federal de la Gestin Pblica del
Gobierno Mexicano
La Cuenta Pblica es un documento de evaluacin financiera del
ejercicio fiscal inmediato anterior, sustentado en estados
financieros, presupuestales, programticos y econmicos definitivos y
auditados, que se presenta a la H. Cmara de Diputados de
conformidad al Artculo 74, fraccin IV de la Constitucin para su
revisin.
La Contabilidad Gubernamental y sus resultados anuales
registrados en la cuenta de la Hacienda Pblica Federal apoyan la
planeacin, control y evaluacin, retroalimentando la formulacin e
integracin del Plan y los programas sometindose en consecuencia a
nuevas funciones e interrelaciones dentro del Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica.
La Cuenta Pblica es por lo mismo un instrumento que permite el
seguimiento real de las acciones emprendidas en el mbito
presupuestario, programtico, contable y econmico dentro del Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica, por lo que es una herramienta muy
til en la formulacin de planes y programas.
La revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal por el
Poder legislativo tiene como objetivos conocer los resultados de la
gestin financiera; comprobar si el ejercicio presupuestal de las
entidades del Sector Pblico se ha ajustado a los criterios sealados
en el Decreto de Presupuesto y dems ordenamientos que rigen la
accin del Ejecutivo Federal en esta materia; y revisar el
cumplimiento de las metas contenidas en los diversos programas del
presupuesto.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal
establece como responsabilidad de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico la formulacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, en
donde consigna la informacin financiera, presupuestaria, econmica y
programtica de las distintas dependencias y entidades que conforman
el Sector Pblico Presupuestal. Dicha informacin se presenta con
base a los formatos, instructivos, lineamientos y metodologa que
dicha Secretara emite para captar la informacin, lo cual implica un
proceso altamente complejo para su integracin final. La evaluacin
se centra en el programa de finanzas pblicas y su contribucin en el
cumplimiento de las lneas bsicas que seala el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000 para alcanzar el crecimiento econmico,
estabilizacin, inversin y modernizacin.
e) Control y seguimiento del gasto pblico del cumplimiento de
programas y metas
En cumplimiento a lo dispuesto por los artculos 37, fracciones I
y V, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y del
Decreto de Presupuesto Anual de Egresos de la Federacin, la
Secretara de la Funcin Pblica, realiza, con periodicidad
trimestral, la evaluacin del ejercicio del presupuesto y
cumplimiento de metas de las dependencias y entidades paraestatales
de Cuenta Pblica, reportes que se envan a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico y los Titulares de las Coordinadoras de Sector y de
las Entidades para los efectos de su competencia.
Asimismo, se efecta en forma mensual la evaluacin de 31
Convenios de Balance de Operacin Primario y Financiero, los cuales
se revisan en el seno de la Comisin Intersecretarial
Gasto-Financiamiento. Actualmente la evaluacin de programas y
presupuestos, se realiza con base en los datos que proporcionan las
dependencias y entidades a travs del Sistema Integral de
Informacin, la que se complementa con diversa documentacin que
envan. Dicho Sistema proporciona datos cuantitativos, adems de que
presenta algunas deficiencias en cuanto a la oportunidad de envo de
informacin y carece de notas cualitativas que expliquen, en su
caso, las causas de variacin del ejercicio presupuestal y del
cumplimiento de programas y metas.
El que los Titulares de los rganos Internos de Control estn
adscritos orgnicamente a la SFP, permite que las deficiencias en la
calidad y oportunidad de la informacin se atiendan de origen y se
corrijan los sistemas y mecanismos de acopio, procesamiento,
consolidacin y
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evaluacin, lo que tendra una repercusin en la calidad de los
informes consolidados que elabora la SFP. Adems, se estara
avanzando hacia la implementacin del proceso de auto-evaluacin en
la Administracin Pblica.
f) Indicadores de gestin
En respuesta a las demandas ciudadanas contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo y con base en los lineamientos de la Ley de
Planeacin, se contempla como una de sus principales metas
fortalecer la evaluacin de la gestin pblica. En este contexto, se
ha planteado la necesidad de establecer en forma sistemtica
Indicadores de Gestin.
Los indicadores se constituyen como un instrumento importante
para promover el cambio estructural y la modernizacin de la
Administracin Pblica, toda vez que permiten medir el cumplimiento
de los objetivos institucionales y vincular sus resultados con la
satisfaccin de las demandas sociales que, en el mbito de su
competencia, corresponde atender al Estado mexicano.
Los objetivos especficos que en el marco de la Administracin
Pblica Federal se reconocen a los Indicadores de Gestin, son los
siguientes:
Analizar el desempeo de las Dependencias y Entidades,
vinculndolo con el cumplimiento de sus objetivos.
Evaluar sistemticamente el costo de los servicios pblicos y de
la produccin de bienes, as como su calidad, su pertinencia y
efectos sociales.
Verificar que los recursos pblicos se utilicen con honestidad,
eficacia y eficiencia. En un primer momento, y antes de disponer
del sistema de metas presidenciales, los
indicadores que se venan manejando se clasificaron en:
Programtico-Presupuestales: Su empleo permite determinar los
niveles de eficiencia y
eficacia de la gestin pblica, precisar el grado de avance
fsico-financiero de los programas y principales metas y su
incidencia en el logro de los objetivos y, en su caso, definir y
ejecutar los ajustes correspondientes en metas y recursos.
Financieros: Mediante su utilizacin se puede obtener sistemtica
y estructuralmente informacin cuantitativa en unidades monetarias y
en trminos porcentuales que permitan evaluar si las dependencias y
entidades mantienen una adecuada estructura financiera y de
inversin, y si cuentan con el capital de trabajo y con la liquidez
necesarios para su operacin, aspectos que permitirn desarrollar e
integrar planes de operacin, expansin y rentabilidad.
Administrativos: Permiten determinar el rendimiento de los
recursos humanos y su capacidad tcnica en la consecucin de una meta
o en la ejecucin de una tarea asignada a una determinada unidad
administrativa. Estos parmetros, conjuntamente con los
programticos, definen los niveles de productividad alcanzados.
Operativos y de Servicios: Con este tipo de indicadores se
pretende dimensionar o cuantificar valores cualitativos, como es la
calidad y pertinencia de los bienes y servicios, mediante el
establecimiento de frmulas aritmticas que permitan evaluar el
aprovechamiento de los recursos materiales de los diferentes
procesos productivos y reas de servicios, y su incidencia o efecto
producido en el entorno socio-econmico.
Con ello se ha buscado evaluar el cumplimiento de la legislacin,
las polticas, estrategias, objetivos y metas contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo, en los Programas Nacionales Sectoriales, en
los Programas Operativos Anuales y en el Presupuesto de Egresos de
la Federacin vigente. A continuacin se describirn ampliamente los
tres principales Sistemas de Evaluacin que existen en Mxico, dndole
un mayor nfasis al Sistema de Metas Presidenciales, que es el que
actualmente gua al gobierno federal.
IV. Principales sistemas de evaluacin existentes
Segn vimos en los antecedentes y el marco institucional, el
papel de la evaluacin ha sido importante para los ltimos gobiernos
de Mxico. En todos los casos se ha postulado la necesidad de
evaluar y tener mediciones adecuadas para hacer seguimientos de los
planes y tener mediciones
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resultados. La prctica de la evaluacin en el mbito pblico
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adecuadas para tener un aprendizaje. Se cuenta con importantes
sistemas de evaluacin, y como se ha sealado los mtodos aplicados
por la SFP estn a un buen punto para permitir que el gobierno pueda
sustentar su accionar en una evaluacin de resultados. An faltan
puntos que cumplir y satisfacer, pero al menos ya se cuenta con
evaluaciones que no slo miden la actuacin sino el efecto alcanzado
con ella. En suma, en la etapa actual se dispone de instrumentos
muy adecuados para una evaluacin orientada a resultados. En este
documento expondremos slo los principales sistemas de evaluacin,
que tienen un sentido general y se orientan a medir resultados:
Sistema de Evaluacin del Desempeo, de la SHCP Sistema de Metas
Presidenciales Sistema de Evaluacin y Control Gubernamental de la
SFP
IV.1. Sistema de Evaluacin del Desempeo, SED, de la SHCP
Durante el periodo de gobierno anterior se hizo un gran esfuerzo
para vincular la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el Sistema de
Evaluacin al Desempeo (SED), como elementos clave de la Reforma al
Sistema Presupuestario del Gobierno Federal. Este esfuerzo estuvo a
la altura de las tendencias internacionales en materia
presupuestaria, buscando recuperar un enfoque basado en
resultados12. Atento al proceso de evolucin de las prcticas ms
exitosas en materia de gasto pblico13, el Gobierno Federal
instrument desde 1997 un proyecto integral de modernizacin del
proceso de planeacin, programacin y presupuestacin -la NEP-, cuya
misin era transformar los procesos de las unidades ejecutoras de la
Administracin Pblica, buscando enfocarlos hacia criterios de
productividad de los recursos pblicos -cada vez ms escasos- y
apoyarlos en la identificacin y evaluacin de las distintas
alternativas para el mejoramiento del impacto de los programas
gubernamentales.
En este sentido, la NEP permite una evaluacin de los recursos
necesarios para la consecucin de determinados resultados, abatiendo
los criterios discrecionales en su asignacin. Este es el principal
atractivo de vincular la NEP con el sistema de indicadores
estratgicos, el SED. Los procesos de transformacin que demand la
Reforma comprendieron:
La adecuacin de los programas gubernamentales a objetivos
sectoriales estratgicos; Sistemas de monitoreo de programas
sectoriales y especiales, actividades institucionales,
proyectos institucionales y de inversin; Tcnicas de medicin de
resultados y procesos clave; Compromisos sustantivos frente a la
sociedad; Tecnologa de apoyo al monitoreo y evaluacin de programas
sectoriales y especiales,
actividades institucionales y proyectos institucionales y de
inversin; Mecanismos de evaluacin integral de programas sectoriales
y especiales, institucionales,
y proyectos institucionales y de inversin. De acuerdo a esta
nueva tendencia, las instituciones pblicas "justifican" los gastos
de los
programas que administran, si saben si el gasto pblico destinado
a dichos programas tiene los resultados deseados, es decir, si los
programas producen beneficios reales a costos razonables. Esto es,
si pueden evaluar el impacto de la gestin pblica desde la
perspectiva de un anlisis de costo-beneficio. Reconociendo que los
sistemas de medicin del desempeo basados en los resultados
requieren de elementos adicionales que slo es posible alcanzar en
el mediano plazo: mtodos
12 En este sentido, las reas presupuestarias de diferentes
latitudes coinciden en el agotamiento del esquema de planeacin,
programacin y presupuestacin ligado a metas, en el marco de ajustes
en sus finanzas pblicas, de procesos de modernizacin y cambio
estructural de la administracin pblica, fuertes factores inerciales
y escasos mrgenes de maniobra en la elaboracin de presupuestos. 13
La evaluacin del desempeo, surgi como tema clave en la
administracin de las organizaciones a mediados de los aos setenta,
cuando stas comenzaron a centrar su atencin en la calidad de los
procesos y sus productos y posteriormente, en la planeacin
estratgica como herramienta para lograrlo. Tomando como premisa
este enfoque a los resultados, el sector pblico increment su inters
por encontrar mejores mtodos de planeacin, programacin y
presupuestacin de los recursos gubernamentales.
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flexibles y creativos que cuenten con indicadores de medicin de
alta calidad, susceptibles de incorporar nuevas variables, y
sustentados en sistemas de informacin adecuados, se inici un
esfuerzo importante para orientar la accin a resultados. Este
esquema requiri de los avances en la desregulacin y diferentes
grados de flexibilidad en la normatividad para elaborar el
presupuesto, as como para el ejercicio del gasto.
El SED, reconoci que varias de las instituciones pblicas no
podran disponer de un sistema de indicadores estratgicos tpico, no
obstante que siempre pueden encontrarse alternativas razonables
para la evaluacin de su gestin. Tal es el caso de algunas
actividades en las dependencias del sector central, por ejemplo,
cmo medir el impacto de las secretaras de Gobernacin, de Relaciones
Exteriores, de Comercio y Fomento Industrial y de Hacienda y Crdito
Pblico, entre otras, de acuerdo al esquema de resultados?, cmo
debera fijarse el valor deseado de las acciones relacionadas con el
servicio exterior, las negociaciones de tratados internacionales,
la definicin de promocin industrial y comercial, las polticas de
migracin y de comunicacin social, entre otras?, se mide realmente
el desempeo de la Secretara?
A estas dependencias se les pidi manejar otros parmetros de
evaluacin de resultados, en los que se monitorearan ciertos
atributos de la gestin, tales como la calidad y eficiencia en los
servicios que brindan a la sociedad. En estos casos, el indicador
de gestin sera el indicador estratgico.
Se postul como misin del Sistema de Evaluacin: Contribuir a
elevar la productividad de los recursos Fiscales, proporcionando a
las dependencias globalizadoras y a los ejecutores de programas
gubernamentales, elementos para mejorar la toma de decisiones en
los mbitos de planeacin y ejecucin del gasto, fortaleciendo y
formalizando procesos de evaluacin de programas y el desempeo de
funcionarios responsables.
Como objetivos se manejaron: Adecuar el diseo de los programas
gubernamentales a los objetivos sectoriales y a la
demanda de la poblacin. Fomentar el cambio cultural hacia la
obtencin de resultados y a la satisfaccin de
beneficiarios, en lugar de al desarrollo de actividades.
Incorporar en la evaluacin de programas gubernamentales criterios
de resultados,
eficiencia, costos y calidad de los servicios incluyendo
satisfaccin de los beneficiarios- y promover un mayor
involucramiento de la sociedad en el proceso de evaluacin.
Mejorar la objetividad y la racionalidad de la asignacin del
gasto pblico. Incorporar nuevas herramientas tecnolgicas a la
administracin de programas
gubernamentales, mediante el desarrollo de sistemas de
informacin. Los beneficios globales del SED, que se identificaron
fueron los siguientes:
El SED propiciara que los programas sustantivos se ligaran a
resultados concretos, siempre con referencia a estndares
deseables.
Se promovera la comunicacin entre los ejecutores y las entidades
globalizadoras. Motivara a los ejecutores para mejorar de manera
continua los programas. Apoyara a las reas de presupuestacin en la
asignacin de recursos presupuestales al
proveer de argumentos confiables para la toma de decisiones.
Permitira detectar y corregir fallas a tiempo. Permitira mantener
informada a la sociedad sobre el manejo de recursos pblicos y
la
eficiencia en la administracin de los mismos. El Sistema de
Evaluacin del Desempeo est integrado por cinco elementos
principales:
indicadores, convenios de desempeo, encuestas a beneficiarios,
auditorias de resultados y como herramienta tecnolgica, el Sistema
de Informacin Ejecutivo (SIE). Estos elementos interactan para la
evaluacin de los programas gubernamentales.
En consecuencia, los elementos clave del sistema son:
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1. Definicin de Indicadores La definicin de indicadores es el
punto de partida y el elemento ms importante para la
incorporacin de una nueva actividad o proyecto, ya que son los
parmetros de evaluacin del cumplimiento de la misin de los
programas. La definicin de indicadores debe adecuarse al Plan
Nacional de Desarrollo, los planes sectoriales, y la misin y los
objetivos de los programas. Para ello, se prev identificar los
factores crticos de xito para el cumplimiento de objetivos y,
conforme a ellos, construir un modelo lgico para el diseo de
indicadores alineados a objetivos estratgicos, acordes a los
principios generales de la NEP. Corresponde a los ejecutores
-conocedores de los programas sustantivos- crear grupos de trabajo
para la construccin de indicadores preliminares y presentarlos a
las Direcciones Generales de Programacin y Presupuesto sectoriales
de SHCP, y a la SFP con el fin de depurarlos, validarlos y crear
una versin final para cada programa clasificados en cinco
dimensiones del desempeo: impacto, cobertura, calidad, eficiencia y
alineacin de recursos.
Una vez que se dispone de los indicadores validados, stos se
ponderan tomando en cuenta la importancia relativa de cada uno de
ellos. Este proceso permite seleccionar a los ms representativos
para los cuales se generarn indicadores costo-efectividad, que
medirn la eficiencia en el uso de recursos para la generacin de
resultados. Este ltimo tipo de indicadores quedar integrado al
sistema, pero estar disponible slo para la SHCP, pues su
aprovechamiento real depende de la construccin de series histricas
que permitan realizar series de tiempo y regresiones para hacer
estimaciones estadsticamente vlidas.
Los indicadores de costo-efectividad no evalan el beneficio de
un programa, sino que proporcionan informacin de cmo se esperara
que cambiara el valor de un indicador de resultado al transformar
marginalmente el gasto en el programa.
A continuacin se presentan los lineamientos para el diseo de
estos indicadores: Elegir variables lo ms altamente correlacionadas
posible con el programa a evaluar, con
el fin de reducir al mnimo el impacto de factores no
controlables por el programa. Deflactar los gastos para hacer
comparaciones en trminos reales. Calcular los indicadores por
entidad federativa con el fin de tomar en cuenta diferencias
regionales y evitar comparaciones entre entidades con
caractersticas dismbolas. Construir series de tiempo que permitan
dar validez estadstica a los indicadores
costo/efectividad, ya que stos slo pueden ser calculados para un
periodo especfico. Incorporar variables de resultados asociados no
slo al impacto y cobertura, sino tambin
al acceso, calidad y eficiencia de los servicios, con el fin de
responder mejor a objetivos de equidad, universalidad y eficacia,
caractersticos de los sectores sociales.
Evitar la sobreestimacin de los gastos requeridos por los
programas, ajustando los recursos programados a relaciones
histricas de mejora en resultados contra incrementos
presupuestales.
Para todos los indicadores se deben establecer metas anuales y
multianuales tomando como referencia estndares relevantes,
identificados por los ejecutores y validados por las
globalizadoras. Estos estndares pueden surgir de comportamientos
histricos de estados lderes a nivel nacional, de compromisos
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, o de mejores
prcticas en pases con programas similares.
2. Sistema de Informacin Ejecutivo La informacin de indicadores,
ponderadores y metas es alimentada a un "software"
denominado Sistema de Informacin Ejecutivo, el cual est
conformado en ambiente "Windows" sumamente amigable, y a travs de
diversas pantallas los ejecutores y las globalizadoras tienen las
capacidad de consultar mes a mes el desempeo de los programas. En
las pantallas, el nivel de desempeo por indicador se refleja con
semforos que indican el grado de cumplimiento de las metas fijadas
por los ejecutores en el periodo de clculo, las cuales tienen
asociadas rangos bajo los cuales se determina si el comportamiento
fue favorable, ligeramente desfavorable o desfavorable.
Adicionalmente, a fin de detectar el comportamiento regional de
un programa, el SIE permite
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hacer comparaciones entre estados, hacer proyecciones para
cumplir con la meta anual, hacer simulaciones para encontrar
niveles ptimos de desempeo en variables clave, incluir informacin
cualitativa a travs de fichas tcnicas en donde los usuarios
justifican el resultados de indicadores y medir la relacin
costo-efectividad de variables clave.
Las principales caractersticas del SIE son las siguientes:
Permite observar el desempeo de los programas incorporados al
sistema con relacin a
sus metas establecidas, en diferentes niveles de agregacin.
Permite enfocarse en los asuntos que requieren mayor atencin,
debido a que opera con
base en un sistema de semforos que muestran el desempeo respecto
a la meta: verde - cumple con la meta; amarillo -marginalmente
fuera de la meta; y rojo- no cumple con la meta. Adicionalmente, es
posible tambin consultar el valor de cada indicador y de los datos
que lo componen, si as se desea.
Permite realizar diversos anlisis de sensibilidad y de proyeccin
del desempeo de los indicadores para fines de planeacin o de apoyo
a la toma de decisiones.
Cuenta con fichas tcnicas que permiten al ejecutor presentar un
anlisis de los resultados obtenidos y las recomendaciones
correspondientes.
3. Convenios de desempeo Los convenios de desempeo son
compromisos pblicos establecidos conjuntamente con
ejecutores, en donde se fijan metas de desempeo alineadas a
indicadores de resultados. Los indicadores incluidos en los
convenios son seleccionados por los ejecutores as como por las
globalizadoras de un paquete de indicadores que se definen para
cada programa en el SIE, con fin de extraer los ms relevantes y
asegurar que los ejecutores respondan a las necesidades
prioritarias de los programas.
La definicin y concertacin de convenios de desempeo debe
reconocer la diversidad que se tiene entre las unidades
responsables de la APF, al menos: empresas paraestatales de carcter
productivo, organismos pblicos descentralizados que prestan un
servicio y/o otorgan apoyos a algunos sectores de la poblacin,
rganos desconcentrados, dependencias del sector central,
instituciones financieras y fideicomisos.
En su contenido los convenios definen los objetivos y metas, los
trminos de evaluacin, las responsabilidades, el grado de autonoma y
los incentivos y sanciones asociadas al cumplimiento de los mismos.
Existen estmulos de diversos tipos tanto al buen desempeo y como
por incumplimiento. Asimismo, los convenios establecen acuerdos
operativos bajos los cuales se eliminan los requerimientos de
informacin irrelevante bajo el nuevo enfoque de evaluacin y se
otorga mayor flexibilidad en la administracin del presupuesto. En
este sentido, se hace necesario tomar en cuenta para cada tipo de
unidad responsable un esquema de flexibilidad y autonoma acorde a
su naturaleza y operacin.
Los beneficios de los convenios de desempeo son los siguientes:
Promocin del cambio cultural en la administracin pblica, de
desarrollo de actividades
para la obtencin de resultados y satisfaccin de beneficiarios.
Elevacin del nivel de interaccin entre las reas globalizadoras y
los ejecutores en el
proceso presupuestario, al pasar de una negociacin centrada en
recursos a otra, de objetivos a lograr, metas y recursos necesarios
para alcanzarlas.
Impulso a la carrera de funcionarios eficientes, mediante la
difusin de los resultados de su gestin.
Fortalecimiento de la capacidad de conduccin estratgica de los
sectores bajo esquemas descentralizados, a travs del
establecimiento de metas de desempeo ligadas a planes sectoriales y
al apoyo en auditorias de resultados.
Fomento a una administracin pblica ms eficiente, mediante el
establecimiento de incentivos y sanciones al desempeo, la
flexibilizacin operativa de los programas y la racionalizacin de
requerimientos de informacin a los ejecutores por parte de las
globalizadoras.
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Apoyo a la legitimacin del gobierno frente a la ciudadana, a
travs de la publicacin de resultados a obtener, recursos asignados
por programa clave incluido en el convenio y, posteriormente,
resultados alcanzados.
4. Encuestas Las encuestas son un elemento valioso del sistema
pues arrojan informacin cualitativa que
complementa la informacin cuantitativa generada por los
indicadores. Su incorporacin en el SED responde a tres objetivos
principales:
Obtener informacin de las demandas de la ciudadana. Conocer la
opinin de los beneficiarios acerca de los resultados que perciben
de los
programas. Obtener nuevas variables para la alimentacin de
indicadores del desempeo y de costo
efectividad. Las encuestas son diseadas por los ejecutores con
el apoyo de una organizacin calificada
en la materia y validadas por las globalizadoras, la informacin
resultante permitir inferir de manera confiable la opinin y las
demandas del grupo de beneficiarios al que est dirigido un programa
o actividad en especfico.
5. Auditoras Para garantizar que la informacin con la que se
alimenta el SIE sea confiable, se plantea la
realizacin de auditorias de resultados para validar la calidad
de las bases de datos. La definicin de la operacin de estas
auditorias se deber discutir con la SFP. Se ha pensado que se
realicen anualmente en programas clave y aleatoriamente para el
resto de los programas.
6. Evaluacin La evaluacin de programas es el fin ltimo del
Sistema, pues consiste en el uso de todos los
elementos que lo conforman para emitir juicios de valor para el
presupuesto, fundamentados en fuentes confiables de informacin.
Este ejercicio consiste en hacer comparaciones de resultados contra
metas y analizar tendencias en el comportamiento de los
indicadores.
Las evaluaciones deben realizarse al trmino del ao presupuestal
en mesas de trabajo en donde los ejecutores presentan su auto
evaluacin, y las globalizadoras validan. Dado que el SED no puede
determinar de manera automtica la causalidad de los indicadores de
resultados, son los ejecutores quienes tendrn que definir con base
en sistemas de verificacin interna las causas por las cuales se
obtuvieron dichos resultados. Asimismo los ejecutores deben definir
las lneas de accin a los responsables y los tiempos para implantar
polticas de mejora. Los resultados de las evaluaciones son del
conocimiento pblico, as como los incentivos y las sanciones
asociadas al cumplimiento o incumplimiento de los convenios de
desempeo
7. Retroalimentacin Una vez concluidas las evaluaciones, los
ejecutores conjuntamente con las globalizadoras
dictaminarn las necesidades de ajuste al sistema para su
perfeccionamiento. En dicho proceso se analiza si los indicadores
propuestos deben ser mejorados, depurados o si se necesita crear
indicadores adicionales para medir aspectos clave no contemplados
en mdulos previos. Por otro lado, debern revisar las encuestas y la
estructura de convenios para hacer adecuaciones que mejoren la
calidad del sistema en conjunto.
IV.2. Sistema de Metas Presidenciales, SIMEP
Este programa se inici en la administracin de Vicente Fox. La
mecnica es simple pero significativa. Cada titular de las
dependencias y entidades del sector pblico debe negociar un
conjunto de metas con el mismo Presidente de la Repblica. Ah se
establecen plazos y momentos de avances. El sistema se instituy
desde el inicio del gobierno del presidente Fox. Las metas
deben
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estar vinculadas al Plan Nacional de Desarrollo (PND) y a los
Programas Sectoriales. El Sistema de Evaluacin y Seguimiento de
Metas Presidenciales est a cargo de la Unidad de Control y
Evaluacin de la Administracin Pblica de la Secretara de la Funcin
Pblica. La Unidad de Control y Evaluacin corresponde a un rea
existente antes del gobierno de Fox, cuya principal funcin ha sido
dar seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y hacer una
evaluacin de tipo presupuestal.
El Sistema de Metas Presidenciales (SIMEP), ha sido definido
como una herramienta administrativa que tiene por objetivo
concertar y establecer con las instituciones de la Administracin
Pblica Federal, compromisos de mejora de resultados de programas
prioritarios y estratgicos del Gobierno Federal, y de avanzar en la
racionalizacin y uso ptimo de recursos humanos, materiales y
financieros, con el propsito fundamental de lograr la transformacin
de la realidad econmica y social en beneficio de la poblacin. Sus
caractersticas y objetivos especficos son:
Es una herramienta para transitar de un gobierno basado en
normas a uno basado en resultados.
Forma parte del Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad
Gubernamental. Este Sistema no tiene el propsito de sustituir los
mecanismos de control, evaluacin y
seguimiento de la gestin pblica de la APF, establecidos en las
disposiciones jurdico-normativas aplicables en la materia.
Es un Sistema de alta direccin que busca identificar los
procesos sustantivos y de alto impacto del Gobierno Federal, a
efecto de establecer desafos y retos de evaluacin de resultados
mediante esfuerzos adicionales con base en los resultados de los
ejercicios anteriores.
Procura que los recursos y esfuerzos del Gobierno Federal se
enfoquen hacia la atencin de las demandas, necesidades y
expectativas de la Sociedad.
Mediante este Sistema el Titular del Ejecutivo Federal o la
persona que designe, lleva a cabo una concertacin con los titulares
de las instituciones seleccionadas, las metas que sern sujetas de
seguimiento y evaluacin en trminos de resultados, y se determinan
los estndares, ponderaciones y el rango de metas a cumplir (mnima,
satisfactoria y sobresaliente).
La evaluacin ms importante es la evaluacin del cumplimiento del
PND y se monitorea por sectores. Cada cabeza de sector debe
reportar e informar al respecto. Existe un sistema de informacin
integral que aprovechan la SFP, la SHCP y el Banco de Mxico,
denominado Sistema Integral de Informacin. La SFP tambin hace
seguimiento de las reas de comunicacin social y es un rea de
vinculacin con la ASF, para atender las observaciones de ese rgano
(se realizan cerca de 3.000 observaciones al ao).
Se realizan reportes peridicos donde se van haciendo
recomendaciones sobre cumplimiento de metas comprometidas y sobre
gasto. Tambin se analiza el marco de actuacin en una lgica
normativa. El uso de la informacin de reportes es precisamente para
el Presidente, a quien se le entrega cada da 10 del mes en curso
con las variaciones ocurridas. Cada institucin debe cargar en el
sistema sus metas y avances en el sistema; y los pueden consultar.
Este sistema funciona en lnea con rangos de estatus que permiten
tener acceso a cierto tipo de informacin. Slo el Presidente, el rea
de innovacin de la presidencia y la unidad de control y evaluacin
tienen acceso a todo el sistema.
El rgano de control de la dependencia tiene acceso a la parte de
la misma dependencia, pues como veremos ms adelante los OIC (rganos
Internos de Control) son evaluados por el cumplimiento de metas
presidenciales y otros aspectos. El sistema, conocido como SIMEP,
no slo incorpora las metas y sus avances, sino tambin incorpora
explicaciones y el rea de evaluacin emite juicios de valor y cruza
informacin con otros sistemas.
La informacin del SIMEP se considera reservada por lo cual el
pblico no tiene acceso a la misma. La razn dada por los
responsables del mismo es que aqu se plantean metas de poltica
gubernamental que implican comportamientos de ciertos agentes
sociales que al mencionarse pueden no darse en tiempo y modo
conveniente, o bien, que pueda implicar modificaciones a leyes
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y normas que requieren cabildeo y negociacin. Otro argumento es
que el sistema incorpora juicios de valor no definitivos.
El sistema incorpora los temas prioritarios para el Presidente y
se negocia ao con ao con cada titular. Tambin incorpora compromisos
y ofertas de campaa y de discurso, y naturalmente se vincula, como
ya mencionamos con el PND y los programas sectoriales. De la
negociacin surgen compromisos que derivan en metas y se les asigna
un valor, esto es las metas de cada titular seran ponderadas, bajo
un sistema participativo pero interno a la administracin pblica. En
general quienes participan son, adems del titular de la dependencia
o entidad y del propio presidente, el oficial mayor, los operadores
principales, el rgano interno de control y las reas que inciden
fuerte en el proceso.
Para la evaluacin de la dependencia se tienen los siguientes
rangos: Metas 60% Buen Gobierno 20% Evaluacin del Cliente 20%
Cabe mencionar que el primer ao se registraron 110 metas,
provocando que se cumpliera con slo una mnima parte. Actualmente
slo se cuenta con 4 5 metas, por dependencia. Este sistema de metas
presidenciales es considerado por la administracin del presidente
Fox como un sistema oportuno, confiable y suficiente, ya que los
OIC lo verifican a travs de subsistemas. Como se observa, la
evaluacin, adems de los retos de cada dependencia, considera los
objetivos de Buen Gobierno, derivados del Modelo de Innovacin
Gubernamental y existen de igual manera, evaluaciones de cliente
que se hacen por sondeos de opinin . Estos ltimos los realiza la
unidad de control y evaluacin. Los resultados son tomados y
manejados para obtener un indicador. Esta informacin sirve de
retroalimentacin para cada dependencia, para que el Presidente est
informado de la marcha de su administracin, y para que el rgano de
control tenga informacin de los resultados que se estn alcanzando y
apoye, en su caso.
1. Tipos de metas presidenciales a) Resultados de operacin
Son las metas relacionadas con los principales programas y
proyectos de las instituciones, que permiten valorar cualitativa y
cuantitativamente los resultados de sus Programas Operativos
Anuales aprobados, y sus efectos en la ejecucin y cumplimiento del
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y de los programas
sectoriales de mediano plazo.
Contemplan la concertacin de metas especficas y temporales
orientadas a logra