UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL DERECHO CONSTITUCIONAL EXP. N° 349-2004-AA/TC LIMA, 2014
UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLARREAL
DERECHO CONSTITUCIONAL
EXP. N° 349-2004-AA/TC
LIMA, 2014
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
UNIVERSIDAD NACIONAL
FEDERICO VILLARREAL
Facultad de Derecho y Ciencia Política
Escuela de Derecho
ASIGNATURA: Derecho Constitucional
PROFESOR: Dr. José Estela Huamán
TEMA: Análisis del Caso “Las rejas”
AULA: B4-1
TURNO: Noche
ALUMNO:
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CASO: “LAS REJAS”
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Cabrera Garrido, Rudy Daniel
AÑO:
2014
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
A mis padres por su cariño y comprensión, por saber formarme con buenos sentimientos, hábitos y valores, lo cual me ayuda a salir adelante buscando siempre el mejor camino. A mis maestros, gracias por su tiempo, por su apoyo así como por la sabiduría que me transmiten en el desarrollo de mi formación profesional.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I: CONSIDERACIONES PRELIMINARES
1.1. La sentencia constitucional: definición, naturaleza jurídica y tipología.
1.2. Visión conflictivista de los derechos fundamentales
CAPÍTULO II: CASO
2.1. Exp. N° 349-2004-AA/TC. De fecha 04/07/2005
CAPÍTULO III: DEFINICIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3.1. ¿Cómo define el Tribunal Constitucional al derecho a la libertad de tránsito y
locomoción?
3.2. ¿Qué naturaleza tiene la seguridad ciudadana según la sentencia del Tribunal
Constitucional?
CAPÍTULO IV: PROBLEMA
4.1. ¿Qué prima más el derecho al libre tránsito o la seguridad?
4.2. ¿Cómo resolvió el Tribunal Constitucional?
CAPÍTULO V: LAS LIMITACIONES A LA COLOCACIÓN DE REJAS Y/O
TRANQUERAS EN LA VÍA PÚBLICA
5.1. Delimitación conceptual del derecho al libre tránsito.
5.2. Naturaleza jurídica de las vías públicas.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
5.3. Delimitación conceptual de la seguridad ciudadana.
5.4. La seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido en nuestro
ordenamiento jurídico.
5.5. El derecho al libre tránsito y su relación con la seguridad ciudadana como bien
jurídicamente protegido: el caso de los enrejados de vías públicas en la ciudad de
Lima.
5.6. Actuación de la administración pública: razonabilidad y proporcionalidad de las
medidas de seguridad que restringen el derecho fundamental al libre de tránsito.
5.7. Lineamientos básicos para la regulación del uso excepcional de medidas de
seguridad en las vías públicas.
CAPÍTULO VI: CUADRO DEL CASO
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFÍA
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
INTRODUCCIÓN
En una sociedad existe necesariamente una convivencia pero esta debe basarse en el
respeto de unos a otros, para poder tener una relación de armonía por lo cual el derecho
regula normas para llegar a ese objetivo, siendo este la no infracción a los bienes jurídicos
tutelados más reconocidos, por lo que el derecho constitucional no puede dejar de
reconocer la vida, la dignidad de la persona, la seguridad y los demás derechos
fundamentales.
La libertad es un valor esencial e imprescindible del sistema democrático. Pero a la par de
ser un principio básico que debe guiar el accionar político y la vida social en un Estado
Democrático, la libertad es también un derecho subjetivo fundamental que se traduce en
un conjunto de “libertades” específicas consagradas en las normas constitucionales y en
los pactos internacionales sobre derechos humanos.
Uno de los ámbitos específicos que involucran la libertad individual es el derecho a una
libertad física o ambulatoria, que reconoce a toda persona la facultad de desplazarse
libremente, sin otras limitaciones que las impuestas por el medio en que se pretende
actuar y las establecidas en la constitución para preservar otros derechos o valores
igualmente relevantes.
El presente trabajo se hará un análisis del Expediente del Tribunal Constitucional STC N°
349-2004-AA/TC de fecha 04/07/2005, interpuesta por Doña María Elena Cotrina Aguilar
En este caso la demandante solicita que se suspenda la instalación de rejas metálicas en
la intersección de la cuadra 74 del jirón Manco Cápac con la avenida Venus, en la
urbanización el trébol, 2° etapa, distrito de Los Olivos, la cual se encuentra a treinta
metros de su vivienda, por considerar que tal proceder se vulneran sus derechos
constitucionales a libre tránsito y a los transportes. En sus fundamentos, el Tribunal
Constitucional fija los alcances genéricos de la libertad de tránsito o derecho de
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
locomoción y la existencia de límites o restricciones a su ejercicio y desarrolla el bien
jurídico seguridad ciudadana determinando que corresponde a la Municipalidad
demandada verificar el cumplimiento de la Ordenanza Municipal N°690 que regula el
enrejado de vías públicas.
En el actual panorama constitucional se puede encontrar bastante arraigada la idea de
que los derechos fundamentales entran en conflicto cuando se trata de su vigencia o
ejercicio práctico. Una concepción de este tipo implica un atentado contra el fin de todo
Estado de Derecho, que se precie de llamarse democrático, de lograr una verdadera,
plena y efectiva vigencia de “los derechos fundamentales” de los individuos.
Recordemos que la doctrina designa comúnmente bajo la expresión “derechos
fundamentales” a los derechos garantizados por la Constitución, los cuales son
concebidos como valores que, desde un punto de vista político y moral, son considerados
como básicos para la convivencia humana.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
CAPÍTULO I: CONSIDERACIONES PRELIMINARES
1.1. La sentencia constitucional: definición, naturaleza jurídica y tipología
Como sucede con cualquier actividad orientada a pacificar una determinada controversia
jurídica, los procesos constitucionales terminan con aquella etapa en la cual el juez
constitucional debe decidir el caso sometido a su conocimiento, como corolario ineludible
del juicio realizado en su interior. Esa etapa final o culminante es la de la sentencia
constitucional. En este sentido, denominamos “sentencia constitucional” a aquella
decisión jurisdiccional cuya emisión pone punto final a los procesos constitucionales, sean
estos orgánicos o de tutela de derechos, y que plantea el reto de dar eficacia a los
derecho que en ella se encuentran reconocidos o a las interpretaciones formuladas,
cuando ello corresponda. De este modo, “sentencia constitucional” es tanto emitida por
los jueces ordinarios del Poder Judicial, como la expedido por el propio Tribunal
Constitucional, a condición de que se derive de alguno de los procesos previstos en el
Código Procesal Constitucional1.
Pero cabe preguntarse: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las sentencias
constitucionales? Al respecto, es posible hacer una clasificación inicial distinguiendo entre
las sentencias recaídas en un proceso de tutela de derechos (amparo, hábeas corpus,
hábeas data y cumplimiento) y aquellas otras que emanan de algún proceso de control
abstracto (inconstitucionalidad, acción popular y competencial). Seguiremos, a tal efecto,
la clásica distinción acuñada por la doctrina procesalista entre sentencias declarativas,
constitutivos y de condena.
Las sentencias que, en el marco de los procesos de la libertad ordenan una prestación de
1 Así también lo ha entendido el TC, al afirmar que “sentencias en materia constitucional” son aquellos “actos procesales emanados de un órgano adscrito a la jurisdicción especializada, mediante las cuales se pone final a la Litis cuya tipología se deriva de alguno de los procesos previstos en el Código Procesal Constitucional” (STC Exp. N° 0024-2003-AI/TC, sección consideraciones previas).
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
dar, hacer o no hacer, son técnicamente sentencias de condena en la medida en que
disponen compulsivamente la realización de determinados actos cuya finalidad es reponer
las cosas al estado anterior a la vulneración o amenaza del derecho invocado. El Tribunal
Constitucional, sin embargo, ha interpretado que también en estas decisiones es posible
ubicar una ardua actividad de valoración interpretativa de ponderaciones, en síntesis
creación, por lo que resulta válido afirmar que aquellas son también sentencias
constitutivas (pues constituyen un derecho o una posición jurídica con relación objeto o
situación).
Por su parte las sentencias recaídas en los procesos de control normativo o abstracto se
caracterización fundamentalmente por ser sentencias declarativas en cuanto constatan
un vicio de inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada que preexistía la
propia sentencia sin embargo como veremos más adelante existen fuertes razones para
sostener que también en esta clase de pronunciamientos del tribunal constitucional por el
poder judicial es posible encontrar algún contenido de condena susceptible de ser
ejecutado.
De otro lado, la sentencia constitucional tiene también una estructura que es menester
poner de relieve a fin de determinar cuáles son los concretos mandatos ejecutables y, en
consecuencia propiciar su cabal cumplimiento. A juicio del Tribunal Constitucional
estructura básica esencial está compuesta por las siguientes cinco elementos2:
“La razón declarativa axiológica es aquella parte de la sentencia constitucional qué
ofrece reflexiones referidas a los valores y principios políticos contenidos en las normas
declarativas y teleológica insertas en la Constitución. En ese sentido, implica el conjunto
de juicios de valor concomitantes a la interpretación y aplicación de las normas técnicas y
prescriptivas de la Constitución que permiten justificar una determinada opción escogitada
por el Colegiado. Ello a efectos de consolidar la ideología, la doctrina y hasta el programa
político establecido en el texto supra.
La razón suficiente expone una formulación general del principio o regla jurídica que se
constituye en la base de la decisión específica, precisa o precisable, que adopta el
Tribunal Constitucional. En efecto, esta se constituye en aquella consideración
determinante que el Tribunal Constitucional ofrece para decidir estimativa o
desestimativamente una causa de naturaleza constitucional; vale decir, es la regla o
2 STC Exp. N° 0024-2003-AI/TC, sección “Consideraciones Previas”.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
principio que el Colegiado establece y precisa como indispensable y, por ende, como
justificante para resolver la litis.
Se trata, en consecuencia, del fundamento directo de la decisión; que, por tal,
eventualmente puede manifestar la basa, base o puntal de un precedente vinculante. La
razón suficiente (la regla o principio recogida como fundamento) puede encontrarse
expresamente formulada en la sentencia o puede ser inferida por la vía del análisis de la
decisión adoptada, las situaciones fácticas y el contenido de las consideraciones
argumentativas.
La razón subsidiaria o accidental es aquella parte de la sentencia que ofrece
reflexiones, acotaciones o apostillas jurídicas marginales o aleatorias que, no siendo
imprescindibles para fundamentar la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional, se
justifican por razones pedagógicas u orientativas, según sea el caso en donde se
formulan. Dicha razón coadyuva in genere para proponer respuestas a los distintos
aspectos problemáticos que comprende la materia jurídica objeto de examen. Ergo
expone una visión más allá del caso específico; por ende, una óptica global acerca de las
aristas de dicha materia. La finalidad de estas sentencias es orientar la labor de los
operadores del derecho mediante la manifestación de criterios que pueden ser utilizados
en la interpretación jurisdiccional que estos realicen en los procesos a su cargo; amén de
contribuir a que los ciudadanos puedan conocer y ejercitar de la manera más óptima sus
derechos. Asimismo, el Tribunal Constitucional emplea la razón subsidiaria o accidental
en aquellas circunstancias en donde, a través del proceso de conocimiento de una
determinada materia constitucional, establece un criterio pro persuasivo o admonitorio
sobre posibles determinaciones futuras en relación a dicha materia. Este
pronunciamiento, a modo de dicta, permite a los operadores jurisdiccionales y a los
justiciables “predecir” o “pronosticar” la futura manera de resolver aquella cuestión
hipotética conexa al caso en donde aparece manifestada.
La invocación preceptiva es aquella parte de la sentencia en donde se consignan las
normas del bloque de constitucionalidad utilizada e interpretada, para la estimación o
desestimación de la petición planteada en un proceso constitucional.
La decisión o fallo constitucional es la parte final de la sentencia constitucional que, de
conformidad con los juicios establecidos a través de la razón declarativa-axiológica, la
razón suficiente, la invocación normativa y, eventualmente, hasta en la razón subsidiaria u
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
occidental, precisa las consecuencias jurídicas establecidas para el caso objeto de
examen constitucional. En puridad, la decisión o fallo constitucional se refiere
simultáneamente al acto de decidir y al contenido de la decisión”.
Ahora bien el punto medular de las sentencias constitucionales, cuando menos relativo en
su ejecución, radica en su parte resolutiva (esto es, la “decisión o fallo constitucional”),
dado que allí se encuentra el concreto mandato o mandatos que son ordenados por el
juez constitucional, y cuya aplicación práctica supone la reposición de las cosas al estado
anterior a la violación o amenaza del derecho conculcado o, en su caso, el
restablecimiento de la supremacía normativa de la Constitución. Esas concretas órdenes
constitucionales, sin embargo, no están sujetas al libre arbitrio del juez, sino que se
11
ESTR
UCT
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ESRAZÓN DECLARATIVA-AXIOLÓGICA
(Reflexiones sobre los valores y pricipios de la Constitución)
RAZÓN SUFICIENTE(Consideración determinante para
decidir el caso)
RAZÓN SUBSIDIARIA O ACCIDENTAL
(Reflexiónes marginales de corte pedagógico u orientador)
DESICIÓN O FALLO CONSTITUCIONAL
(Consecuencia jurídica para el caso concreto)
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
encuentran reguladas expresamente en la ley de la materia (Código Procesal
Constitucional; Ley N° 28237).
Pero, aunado a todo ello, es importante advertir que la sentencia constitucional adopta
también una naturaleza jurídica distinta, dependiendo del tipo del proceso constitucional
bajo el cual ella sea emitida. Se puede, así, hablar de una tipología de las sentencias
constitucionales, lo que a su vez habrá que repercutir indefectiblemente en su forma de
ejecución y en los mecanismos diseñados por el legislador a tal efecto3.
Así pues en atención a los criterios vertidos por los profesores García Belaunde y Eto
Cruz4, es posible diferenciar entre un enfoque formal y otro material para clasificar a las
sentencias constitucionales en nuestro ordenamiento jurídico. A decir de los autores
citados, el criterio formal “dirá que son sentencias formales según sea el sentido del fallo
o de la decisión (fundada o infundada o estimativa o desestimativa); y sentencias
materiales según la operación que se desarrolla en la sentencia sobre el litigio
constitucional”5. En cambio, según el criterio material, se tiene en cuenta “los efectos que
realmente dispone el fallo respecto al contenido normativo del precepto cuestionado”6.
Conforme a esta clasificación propuesta, es posible realizar, pues, la siguiente distinción
metodológica7:
a) En atención al criterio formal de clasificación de las sentencias constitucionales,
podemos diferenciar entre los siguientes tipos de sentencia:
- Sentencia estimativa: que a su vez puede ser:
Sentencias de simple anulación
Sentencias interpretativas propiamente dichas
Sentencias interpretativas-manipulativas (normativas); que comprenden:
Sentencias reductoras
3 Como afirma el Tribunal Constitucional, “Los mecanismos de ejecución de las sentencias constitucionales varían, tratándose de los procesos de control abstracto, respecto de los mecanismos que han de ser necesarios en los procesos de tutela de las libertades. Así, mientras que en el control normativo abstracto el problema parece ubicarse en el ámbito de la eficacia (temporal, material, o normativa) de las sentencias estimatorias o desestimatorias, en el caso de la tutela de los derechos, el problema suele presentarse más bien en el plano de los concretos actos dictados por la Corte o el Tribunal; es decir, se trata aquí del cumplimiento, en sus mismos términos, de las obligaciones de hacer o no hacer ordenadas en la sentencia” (STC Exp. N° 04119-2005-AA/TC, f.j. 15)4 GARCÍA BELAUNDE, Domingo y ETO CRUZ, Gerardo. “Efectos de las sentencias constitucionales en el Perú”, 2012, p. 28.5 GARCÍA BELAUNDE, Domingo y ETO CRUZ, Gerardo. Ob. Cit., p. 28.6 Ibídem, p.37.7 STC Exp. N° 0004-2004-CC/TC.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Sentencias aditivas
Sentencias sustitutivas
Sentencias exhortativas
Sentencias estipulativas
- Sentencias desestimativas
b) En atención al criterio material de clasificación de las sentencias constitucionales,
podemos afirmar que todas las sentencias interpretativas que realiza el Tribunal
Constitucional son materialmente estimatorias; y asimismo, todas las sentencias
interpretativas de desestimación, materialmente son interpretativas de estimación
en sentido amplio.
En resumidas cuentas, la sentencia constitucional constituye la piedra angular en
protección de los derechos fundamentales y en la garantía de la supremacía normativa
de la Constitución, como quiera que ella se erige en un auténtico título habilitante para
restablecer el orden constitucional que ha sido conculcado. Es, por tanto, el desenlace
necesario de la praxis argumentativa llevada a cabo por el juez constitucional a la hora de
fundamentar su decisión final.
Pese a lo dicho, conviene tener presente que la sentencia constitucional no es (ni puede
ser considerada como) un fin en sí mismo. De hecho, para poder hablar de una sentencia
“constitucional” en sus justos términos, no basta con acudir a criterios meramente
formales (tales como la autoridad judicial que la dicta o el proceso del cual emana), sino
que es preciso entrar a valorar el grado de compatibilidad material de la decisión
adoptada con el cuadro de valores materiales establecidos en la Constitución. Dicho en
otras palabras: una sentencia emitida por un juez constitucional, al interior de un proceso
constitucional, pero cuyo mérito vulnera los valores esenciales fijados por la Constitución,
no puede recibir el nomen juris de sentencia “constitucional”.
Pero, además la sentencia constitucional tampoco es un fin en sí mismo en la medida en
que su sola existencia jurídica no equivales stricto sensu al restablecimiento del orden
constitucional vulnerado. Para ello, es necesaria una actividad ulterior que plasme en el
terreno de los hechos aquella realidad ideal que ha sido configurada a modo de orden
imperativa en la respectiva sentencia. Esa actividad ulterior es lo denominamos la
“ejecución” de las sentencias constitucionales8.
8 ROJAS BERNAL, José Miguel. “Guía para la ejecución de sentencias en los procesos constitucionales”, 2011, p. 18
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
1.2. Visión conflictivista de los derechos fundamentales
Conforme a esta visión, los derechos fundamentales son realidades que eventualmente
pueden entrar en oposición entre sí. Al respecto, Peces-Barba9 nos dice que al ejercerse
un derecho fundamental, este se puede encontrar enfrente, en postura disconforme al
ejercicio del titular de otro derecho fundamental que en igualdad pretende ejercerlo.
Incluso se afirma que “como las fronteras que definen los derechos son imprecisas, los
conflictos devienen inevitables y problemáticos”. Así, frente a una situación de conflicto, la
solución se reduce solo a preferir un derecho y desplazar el otro, es decir, poner a uno de
los derechos en conflicto por encima del otro. En este contexto, se hace imperativo
preguntarse ¿cuáles son los criterios a utilizar para justificar la primacía de un derecho
sobre otro? Quienes están a favor de la visión conflictivista de los derechos
fundamentales proponen como criterios de solución la jerarquización y la ponderación de
derechos.
Hablar de jerarquización como criterio de solución de los conflictos entre los derechos
fundamentales, supone aceptar la supremacía de un derecho sobre otro, lo cual
dependerá de la medida que se emplee para determinar la importancia de los derechos
involucrados en un caso concreto. Los defensores de esta postura están convencidos de
que los criterios que definirán la jerarquización con mayor o menor dificultad se configuran
siempre.
En este sentido, se debe distinguir entre derechos fundamentales comunes y derechos
fundamentales “supremos”, o entre derechos de varias “generaciones”, atribuyendo a los
derechos una importancia diferente con arreglo a la “generación” a la que pertenecen6.
De suerte que en un eventual conflicto entre derechos de diversa importancia, o de
diversa generación, podrá resolverse recurriendo a una suerte de orden preestablecido.
Del mismo modo, Serna y Toller10 afirman que en un litigio donde confluyan dos derechos
fundamentales se recurrirá a una tabla pretasada de importancia, que permitirá establecer
la primacía del jerárquicamente superior. No obstante, esta afirmación no tiene en cuenta
que siempre hay argumentos para considerar cualquiera de los derechos centrales como
superiores por sí mismos a algún otro en conflicto.
9 PECES-BARBA, Gregorio. Curso de derechos fundamentales. Teoría general. Universidad Carlos-III de Madrid y Boletín Oficial del Estado. Madrid, 1999, p. 594.10 SERNA, Pedro y TOLLER, Fernando. La interpretación constitucional de los derechos fundamentales. Una alternativa a los conflictos de los derechos. La Ley, Buenos Aires, 2000, pp. 7-10.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Entonces, se puede concluir que la jerarquización, que termina dando siempre el triunfo al
derecho superior en cualquier conflicto, parece arbitraria y no tiene en cuenta la
complejidad de este tipo de problemas y la multiplicidad de excepciones y matices que
ofrece la vida práctica. El otro criterio de solución, denominado balancing test o test de
ponderación de derechos o test de proporcionalidad, consiste en hacer una suerte de
comparación entre los derechos en conflicto, sin dejar de lado las características
especiales de cada caso en concreto, a fin de determinar cuál derecho es más importante
o tiene un “peso” superior.
Existe un principio muy ligado a este criterio o mecanismo de solución. Se trata del
principio de proporcionalidad. Toda vez que en la ponderación, es decir, en la búsqueda
de saber cuál derecho pesa más, es necesario establecer una relación de
proporcionalidad entre los derechos en conflicto. En el mismo sentido, Prieto Sanchís11
nos dice que la ponderación conduce a una exigencia de proporcionalidad que implica
establecer un orden de preferencia relativo al caso concreto, se trata, por lo tanto, de una
jerarquía móvil que no conduce a la declaración de invalidez de uno de los bienes o
derechos constitucionales en conflicto, sino a la preservación de ambos, por más que
inevitablemente ante cada conflicto sea preciso reconocer la primacía a uno u otro.
Así, Javier Barnes12 afirma que “aun presuponiendo que ninguno de los derechos en
cuestión ceda por entero hasta desaparecer, el principio de proporcionalidad impide que
se sacrifique inútilmente, más allá de lo necesario o en forma desequilibrada un derecho a
favor del otro. La proporcionalidad se pondrá, una vez más, del lado del derecho que
padece la restricción, del que se lleva la peor parte”.
Al respecto, a continuación considero necesario hacer una breve referencia sobre las
cuestiones generales relativas al principio de proporcionalidad.
11 ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Traducción de E. Garzón, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p. 90.12 BARNES, Javier. “El principio de proporcionalidad. Estudio preliminar”. En: Cuadernos de Derecho Público. Nº 5, Instituto Nacional de Administración Pública, España, 1998, pp. 35 y 36.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
CAPÍTULO II: CASO
2.1. Exp. N° 349-2004-AA/TC. De fecha 04/07/2005
EXP. N.° 349-2004-AA/TC
CONO NORTE DE LIMA
MARÍA ELENA
COTRINA AGUILAR
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de Julio de 2005, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional, con asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente;
Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña María Elena Cotrina Aguilar contra la
sentencia de la Segunda Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia
del Cono Norte de Lima, de fojas 105, su fecha 27 de octubre de 2003, que declara
improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 14 de febrero de 2003, la recurrente interpone acción de amparo contra
el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Los Olivos, solicitando que se suspenda la
instalación de rejas metálicas en la intersección de la cuadra 74 del jirón Manco Cápac
con la avenida Venus, en la urbanización El Trébol, 2.a etapa, distrito de Los Olivos, la
cual se encuentra a 30 metros de su vivienda, por considerar que con tal proceder se
vulneran sus derechos constitucionales al libre tránsito y a los transportes.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Manifiesta la recurrente que en la citada urbanización existe un grupo de personas
que con el apoyo del burgomaestre demandado se encuentran avocadas a instalar rejas
metálicas en la vía pública argumentando que se necesitan medidas de seguridad para
hacer frente a los supuestos robos que ocurren en el vecindario; y que no obstante que el
emplazado ha sido advertido de que el enrejado es ilegal, sigue permitiendo la invasión de
la vía pública. Agrega que la situación descrita produjo un primer incidente el 23 de enero
de 2003, cuando un grupo de vecinos dirigidos por los ciudadanos Elsa Verano, Grisela
Juana Caro Rosales y Julio W. Bueno Tirado tomaron posesión de la intersección de la
cuadra 74 del Jr. Manco Cápac con Av. Venus a fin de instalar una reja de metal; que en
tales circunstancias, y ante su pedido telefónico, se apersonó la Unidad N.° 003 del
Serenazgo de Los Olivos, junto con la arquitecta Aranda, jefa de la Oficina de Servicios
Urbanos de la municipalidad demandada, la cual indicó mediante Oficio N.° 119-2003-
MDLO/DSU-LC-TP, de fecha 5 de febrero de 2004, párrafo primero, que la pretendida
instalación de rejas de metal era ilegal, pero en su párrafo segundo anunciaba que se
emitiría una ordenanza municipal que legalizaría la instalación de rejas en la vía pública,
con lo que se estaría por cometer un abuso de la autoridad municipal. Manifiesta también
que ha recurrido a la autoridad municipal presentando quejas y solicitudes para denunciar
el enrejado de la vía pública, y que no se han atendido sus reclamos. Añade que el
alcalde demandado viene autorizando de forma verbal la instalación de rejas metálicas, ya
que la municipalidad emplazada no cuenta con ordenanza que regule este hecho.
La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare infundada
alegando que no existe vulneración del derecho constitucional al libre tránsito, toda vez
que la demandante no ha señalado la forma en que la municipalidad estaría apoyando o
autorizando la colocación del citado enrejado, y que, por el contrario, la propia recurrente
señala en su escrito de demanda que han sido los mismos funcionarios de dicha comuna
quienes han requerido a los vecinos que colocaban las rejas para que desistan de su
iniciativa, lo que, en efecto, se ha producido conforme se desprende del Oficio N.° 105-
2003-MDLO/DSU-LC-TP, que oportunamente les fue cursado. Agrega que no existe
ordenanza alguna que viole el derecho constitucional invocado; que el amparo no procede
contra normas legales, salvo las de carácter autoaplicativo, y que se encuentra acreditado
con copia simple de la sentencia de hábeas corpus emitida por el Sexto Juzgado Penal de
la Corte Superior de Justicia del Cono Norte, con fecha 18 de febrero de 2003, que el
enrejado que se habría colocado no vulnera derecho constitucional alguno.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
El Tercer Juzgado Civil del Cono Norte de Lima, con fecha 21 de julio de 2003,
declara fundada la demanda por considerar que la demandada, pese a haber recibido
innumerables solicitudes para la colocación de dispositivos de seguridad en la vía pública
y otros pedidos en contra de tal proceder, sigue permitiendo la instalación de rejas. Añade
que la seguridad de los vecinos tampoco puede anteponerse al ejercicio del derecho
fundamental invocado por la recurrente.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la demanda
argumentando la existencia de sustracción de materia justiciable, ya que sobre los
mismos hechos demandados existe pronunciamiento en un proceso de hábeas corpus
(Exp. N.° 02-03-HC) seguido por la demandante contra doña Elsa Rosa Verano
Aranzares y otros, en el cual, si bien se emite resolución de fecha 18 de febrero del 2003,
que declara infundada la demanda, posteriormente esta es revocada mediante resolución
de fecha 13 de marzo de 2003, que, reformando la apelada, declara fundada la demanda
de hábeas corpus.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1. La demanda tiene por objeto que la Municipalidad Distrital de Los Olivos suspenda
la instalación de rejas metálicas por parte de particulares en la intersección de la
cuadra 74 del jirón Manco Cápac con avenida Venus, de la urbanización El Trébol,
2.a etapa, distrito de Los Olivos, que se encuentra a 30 metros de la vivienda de la
demandante. La actora alega que con ello se vulneran sus derechos constitucionales
al libre tránsito y a los transportes, razón por la cual solicita que se disponga el retiro
de los cercos instalados en la zona señalada así como de aquellos otros que también
han sido colocados en otras intersecciones cercanas, tales como las ubicadas en: a)
la cuadra 71 del Jr. Manco Cápac con Av. Venus; b) la cuadra 71 del Jr. Manco Cápac
con la Av. Angélica Gamarra; c) el Jr. Mayta Cápac con Av. Venus; d) el Jr. Atahualpa
con Av. El Trébol (frente al Colegio Alfredo Rebaza); e) el Jr. Huiracocha con Av. El
Trébol (también frente al Colegio Alfredo Rebaza); f) el Jr. Condorcanqui con las
cuadras 3 y 4 de la Av. Angélica Gamarra; g) la Calle Apolo XI, entre Jr. Manco Cápac
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
y Jr. Newton; y h) el Jr. Saturno, entre Jr. Manco Cápac y Jr. Newton (Panadería
Sambor’s).
La protección procesal constitucional de la libertad de tránsito y el proceso de
amparo
2. Aun cuando la demanda trata de un asunto vinculado con la libertad de tránsito y, en
tal sentido, sería pertinente la vía procesal del hábeas corpus antes que la vía
procesal del amparo, este Colegiado considera innecesario declarar la existencia de
un vicio de procedimiento y disponer una correlativa nulidad de los actuados, pues el
resultado del proceso, a tenor de lo que aparece de los autos, no va a variar por una
eventual modificación de la vía procesal utilizada. Por otra parte, dada la importancia
que exige la atención de causas como la presente y la trascendencia que impone la
definición de las materias como la que la libertad de tránsito presupone, se hace
imperioso un pronunciamiento inmediato sobre el fondo de la controversia.
La supuesta sustracción de materia justiciable y la necesidad de encauzar el
petitorio como un reclamo por omisión inconstitucional
3. Conviene dejar establecido que, aunque en el presente caso, se ha alegado la
sustracción de materia justiciable por el hecho de que existe una sentencia judicial
estimatoria, derivada de un proceso de hábeas corpus interpuesto por la misma
recurrente contra los particulares que instalaron el sistema de rejas que se cuestiona
mediante el presente proceso constitucional (Exp. N.° 2003-373), este Colegiado
considera que tal argumento no es estrictamente correcto. Tal aseveración se
sustenta en lo siguiente: a) el proceso de hábeas corpus que efectivamente conoció el
Poder Judicial y cuyas resoluciones obran de fojas 25 a 31 y de fojas 43 a 44 vuelta
de los presentes actuados, no fue planteado contra la Municipalidad Distrital de Los
Olivos, sino contra los particulares que instalaron el sistema de rejas cuestionado.
Este Tribunal, por consiguiente, no va a evaluar, en este caso, el comportamiento de
dichos particulares, que, por lo demás, ya fue definido en su día por el Poder Judicial,
sino el de la municipalidad demandada; b) independientemente de que resulte, cierto,
o no, lo que afirma la recurrente respecto de que la citada comuna es corresponsable
en la instalación referida (asunto que todavía se analizará más adelante), es un hecho
19
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
que, por las características de lo que se reclama en el contenido de la demanda, esta
parece sustentarse en el cuestionamiento de determinadas conductas omisivas que
afectarían sus derechos, lo que evidentemente impone merituarse en forma adecuada
y no eludirse facilistamente, como aparentemente ha ocurrido en las instancias
judiciales que, con anterioridad, han conocido del presente proceso de amparo.
Cuestionamiento de sistemas de control de tránsito público y necesidad de
establecer criterios generales
4. De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, y tomando en
consideración que son diversas las ocasiones en que se han venido cuestionando,
mediante procesos de tutela de derechos, sistemas de control implementados sobre
vías o zonas de tránsito público, este Colegiado estima pertinente,
independientemente del resultado al que finalmente arribe, exponer una serie de
consideraciones que, en lo sucesivo, habrán de tenerse en cuenta para resolver
controversias similares a la presente. La síntesis de lo que aquí se deje establecido,
será, en buena cuenta, precedente vinculante para este mismo Tribunal y para los
restantes órganos de la jurisdicción ordinaria, de conformidad con lo establecido en el
Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, dispositivo
aplicable al presente proceso a tenor de su disposición final segunda y en tanto no
comporta una interpretación restrictiva de derechos procesales.
Los alcances genéricos de la libertad de tránsito o derecho de locomoción y la
existencia de límites o restricciones a su ejercicio
5. La libertad de tránsito o derecho de locomoción es, dentro del catálogo de atributos
susceptibles de tutela procesal constitucional, de los más tradicionales. Con el mismo
se busca reconocer que todo nacional o extranjero con residencia establecida pueda
circular libremente o sin restricciones por el ámbito de nuestro territorio patrio, habida
cuenta de que, en tanto sujeto con capacidad de autodeterminación, tiene la libre
opción de disponer cómo o por dónde decide desplazarse, sea que dicho
desplazamiento suponga facultad de ingreso hacia el territorio de nuestro Estado,
circulación o tránsito dentro del mismo, o simplemente salida o egreso del país. Dicho
atributo, por otra parte, se encuentra también reconocido en los artículos 12 ° y 13° del
20
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como en el artículo 22° de la
Convención Americana de Derechos Humanos, constituyéndose en uno de los
derechos de mayor implicancia en el ámbito de la libertad personal perteneciente a
cada individuo.
6. Siendo el derecho de tránsito o de locomoción un atributo con alcances bastante
amplios, sin embargo, por mandato expreso de la propia Constitución Política, y
conforme a los criterios recogidos por los instrumentos internacionales antes referidos,
se encuentra sometido a una serie de limites o restricciones en su ejercicio. Dichas
restricciones, en términos generales, pueden ser de dos clases: explícitas e implícitas.
7. Las restricciones explícitas se encuentran reconocidas de modo expreso y pueden
estar referidas tanto a supuestos de tipo ordinario, como los enunciados por el inciso
11) del artículo 2° de la Constitución (mandato judicial, aplicación de la ley de
extranjería o razones de sanidad), como a supuestos de tipo extraordinario (los
previstos en los incisos 1 y 2 del artículo 137° de la Constitución, referidos a los
estados de emergencia y de sitio, respectivamente).
8. El primer supuesto explícito supone que ninguna persona puede ser restringida en
su libertad individual, salvo la existencia de un mandato formal emitido por autoridad
judicial. En dicho contexto, y aunque toda persona tiene la opción de decidir el lugar a
donde quiere desplazarse y los mecanismos de los que se vale a tal efecto, queda
claro que cuando ella es sometida a un proceso, sus derechos, en buena medida,
pueden verse afectados a instancias de la autoridad judicial que dirige tal proceso.
Aunque tal restricción suele rodearse de un cierto margen de discrecionalidad,
tampoco puede o debe ser tomada como un exceso, ya que su procedencia, por lo
general, se encuentra sustentada en la ponderación efectuada por el juzgador de que,
con el libre tránsito de tal persona, no pueda verse perjudicada o entorpecida la
investigación o proceso de la que tal juzgador tiene conocimiento. En tales
circunstancias, no es, pues, que el derecho se restrinja por un capricho del juzgador,
sino por la necesidad de que la administración de justicia y los derechos que ella está
obligada a garantizar, no sufran menoscabo alguno y, por consiguiente, puedan verse
materializados sin desmedro los diversos objetivos constitucionales.
21
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
9. El segundo supuesto, mucho más explicable y en parte advertido desde la propia
idea que el derecho de locomoción solo le corresponde a los nacionales o extranjeros
con residencia establecida, supone que aquel que, sin pertenecer a nuestro Estado,
pretende ingresar, transitar o salir libremente de su territorio, se expone a ser
expulsado del mismo bajo las consideraciones jurídicas que impone la ley de
extranjería. La justificación de dicho proceder se sustenta en que si bien los derechos
fundamentales son reconocidos universalmente, cuando se trata de aquellos cuyo
ámbito de ejecución trastoca principios esenciales, como la soberanía del Estado o la
protección de sus nacionales, el ordenamiento jurídico, sobre la base de una
equilibrada ponderación, suele hacer distingos entre quienes forman parte del mismo y
aquellos otros que carecen de tal vínculo. En tales circunstancias, no es que se niegue
la posibilidad de poder gozar de un derecho a quienes no nacieron en nuestro territorio
o no poseen nuestra nacionalidad, sino que resulta posible o plenamente legítimo
imponer ciertas reglas de obligatorio cumplimiento a efectos de poder viabilizar el goce
de dichos atributos. Supuesto similar ocurre en el ámbito de los derechos políticos,
donde el Estado se reserva el reconocimiento y obligación de tutela de derechos
fundamentalmente para el caso específico o preferente de los nacionales, sin que con
ello se vea perturbada o desconocida la regla de igualdad.
10. El tercer supuesto explícito tiene que ver con otra situación perfectamente justificada.
Como resulta evidente, por razones de sanidad también puede verse restringido el
derecho de tránsito, esencialmente porque, en tal supuesto, de lo que se trata es de
garantizar que el ejercicio de dicho atributo no ponga en peligro derechos de terceros
o, incluso, derechos distintos de la misma persona que intenta el desplazamiento. Tal
contingencia, de suyo, podría ocurrir en el caso de una epidemia o grave enfermedad
que pudiese detectarse en determinada zona o sector del territorio del país. En tales
circunstancias, queda claro que la restricción al derecho de tránsito se vuelve casi un
imperativo que el ordenamiento, como es evidente, está obligado a reconocer y, por
supuesto, a convalidar.
11. Un cuarto supuesto explícito, aunque este último de naturaleza extraordinaria, se
relaciona con las situaciones excepcionales que la misma norma constitucional
contempla bajo la forma de estados de emergencia o de sitio y que suelen
encontrarse asociados a causas de extrema necesidad o grave alteración en la vida
22
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
del Estado, circunstancias en las que resulta posible limitar en cierta medida el
ejercicio de determinados atributos personales, uno de los cuales es el derecho de
tránsito o de locomoción. En dicho contexto, cabe naturalmente precisar que lo que
resulta limitable o restringible no es el ejercicio de la totalidad del derecho o los
derechos de todos los ciudadanos, sino aquellos aspectos estrictamente
indispensables para la consecución de los objetivos de restablecimiento a los que
propende el régimen excepcional, para lo cual ha de estarse a lo determinado por
referentes tan importantes como la razonabilidad y la proporcionalidad.
12. Las restricciones implícitas, a diferencia de las explícitas, resultan mucho más
complejas en cuanto a su delimitación, aunque no por ello inexistentes o carentes de
base constitucional. Se trata, en tales supuestos, de vincular el derecho reconocido
(en este caso, la libertad de tránsito) con otros derechos o bienes constitucionalmente
relevantes, a fin de poder determinar, dentro de una técnica de ponderación, cuál de
todos ellos es el que, bajo determinadas circunstancias, debe prevalecer. Un caso
específico de tales restricciones opera precisamente en los supuestos de preservación
de la seguridad ciudadana, en los cuales se admite que, bajo determinados
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, sea posible limitar el derecho aquí
comentado.
El bien jurídico seguridad ciudadana y sus alcances
13. Aunque no existe una aproximación conceptual precisa en cuanto a lo que, para la
Constitución representa la seguridad ciudadana, sino, básicamente, un conjunto de
características o elementos que permiten integrar lo que sería su contenido, esta
puede ser catalogada como un estado de protección que brinda el Estado y en cuya
consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos
pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de
peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos
como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen
ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en
atención a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus
alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un
atributo o libertad a título subjetivo.
23
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
14. De alguna forma la idea de los bienes jurídicos relevantes se encuentra, pues,
asociada al interés general, mientras que el concepto de los derechos se asome al
interés subjetivo particular de quien reclama por su defensa. Lo dicho cobra especial
importancia si se parte del supuesto de que la ciudadanía ve cotidianamente
arriesgada su seguridad como resultado del entorno conflictivo y antisocial, cuando no
de la criminalidad mayoritariamente presente en las ciudades con abundante
población y tráfico económico y, frente a la cual, se hace necesaria una específica
política de seguridad en favor de la colectividad. En el Estado social de derecho, por
otra parte, es incuestionable la existencia de roles vitales para la consecución de
grandes objetivos. Vista la seguridad ciudadana como uno de esos roles en los que
todo Estado se compromete, no cabe discusión alguna respecto del papel relevante
que le toca cumplir y la especial posición que el ordenamiento constitucional le suele
otorgar.
15. Cabe precisar que, cuando se trata de bienes jurídicos como los aquí descritos, no
resulta extraño, sino perfectamente legítimo el que, bajo determinadas circunstancias;
y como se anticipó anteriormente, los derechos puedan verse restringidos en
determinados ámbitos de su contenido, a fin de compatibilizar los objetivos sociales
propios de todo bien constitucional con los intereses individuales correspondientes a
todo atributo o libertad. Naturalmente, no es que los derechos se encuentren
posicionados por debajo de los bienes jurídicos y ni siquiera a un mismo nivel o
jerarquía, pero es evidente que, ante la existencia de ambas categorías al interior del
ordenamiento, se hace imperioso integrar roles en función de los grandes valores y
principios proclamados desde la Constitución. En ese gran reto ponderativo, el juez
constitucional ocupa un papel gravitante.
Las vías de tránsito público y el establecimiento de rejas como medida de
seguridad vecinal
16. Exceptuados los ámbitos de lo que constituye el dominio privado, todo aquel espacio
que desde el Estado haya sido estructurado como referente para el libre
desplazamiento de personas, puede ser considerado una vía de tránsito público.
Dentro de tales espacios (avenidas, calles, veredas, puentes, plazas, etc.) no existe,
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
en principio, restricción o limitación a la locomoción de los individuos, esto es, no
existe la necesidad de pedir autorización alguna ni ante el Estado ni ante particular
alguno, presumiéndose que su pertenencia le corresponde a todos y no a determinada
persona o grupo de personas en particular.
17. Las vías de tránsito público, por otra parte, sirven no solo para permitir el
desplazamiento de las personas, sino para facilitar otros ámbitos de su
autodeterminación o el ejercicio de una diversidad de derechos constitucionales
(trabajo, salud, alimentación, descanso, etc.). Como tales se constituyen en un
elemento instrumental sumamente importante del cual depende la satisfación plena o
la realización de una multiplicidad de objetivos personales.
18. Siendo las vías de tránsito público libres en su alcance y utilidad, pueden, sin
embargo, y en determinadas circunstancias, ser objeto de regulaciones y aun de
restricciones. Cuando estas provienen directamente del Estado, se presumen acordes
con las facultades que el propio ordenamiento jurídico reconoce en determinados
ámbitos (como ocurre, por ejemplo, con las funciones de control de tránsito efectuadas
por los gobiernos municipales); cuando provienen de particulares, existe la necesidad
de determinar si existe alguna justificación sustentada en la presencia, o no, de
determinados bienes jurídicos.
19. Justamente en la existencia o reconocimiento del bien jurídico seguridad ciudadana,
se encuentra lo que, tal vez, constituya la más frecuente de las formas a través de la
cual se ven restringidas las vías de tránsito público. Tras la consabida necesidad de
garantizar que la colectividad no se vea perjudicada en sus derechos más elementales
frente al entorno de inseguridad recurrente en los últimos tiempos, se ha vuelto una
práctica reiterada el que los vecinos o las organizaciones que los representan, opten
por colocar rejas o instalar mecanismos de seguridad en las vías de tránsito público.
Aunque queda claro que no se trata de todas las vías (no podría implementarse en
avenidas de tránsito fluido, por ejemplo) y que solo se limita a determinados
perímetros (no puede tratarse de zonas en las que el comercio es frecuente), es un
hecho incuestionable que la colocación de los citados mecanismos obliga a evaluar si
el establecimiento de todos ellos responden a las mismas justificaciones y si pueden
asumir toda clase de características.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
20. Este Colegiado ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores que el
establecimiento de rejas como medidas de seguridad vecinal no es per
se inconstitucional, si se parte de la necesidad de compatibilizar o encontrar un marco
de coexistencia entre la libertad de tránsito como derecho y la seguridad ciudadana
como bien jurídico. Lo inconstitucional sería, en todo caso, que el mecanismo
implementado o la forma de utilizarlo resulte irrazonable, desproporcionado o,
simplemente, lesivo de cualquiera de los derechos constitucionales que reconoce el
ordenamiento. Como lo ha sostenido la Defensoría del Pueblo en el Informe
Defensorial N.° 81 sobre “Libertad de Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados
en las vías públicas de Lima Metropolitana”, emitido en el mes de enero del 2004, p.
42, “No se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública, ya que ello afectaría el
contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe
garantizar que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre
tránsito, sino sólo una limitación razonable y proporcional. Ello quiere decir que dicha
medida tiene que estar justificada por los hechos que le han dado origen, el
crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de salvaguardar un interés público
superior, la protección del bien jurídico seguridad ciudadana; y debe ser
proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella”;
El caso planteado
21. Como ya se ha precisado, lo que la demandante cuestiona en el presente caso es la
instalación de rejas principalmente en la intersección de las calles que dan acceso a
su vivienda (cuadra 74 del Jr. Manco Cápac con Av. Venus), así como la instalación
de rejas en una serie de intersecciones cercanas al lugar donde reside, por considerar
que tal sistema de seguridad resulta violatorio de su libertad de tránsito. Aunque
reconoce que quienes directamente han colocado dichas rejas son un grupo de
particulares (vecinos del lugar en realidad), objeta el proceder de la Municipalidad
Distrital de Los Olivos argumentando que, con la pasividad con la que se viene
encarando el problema suscitado, se pretende convalidar las transgresiones de las
que viene siendo objeto.
26
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
22. Merituados los argumentos de las partes, así como las instrumentales obrantes en el
expediente, este Colegiado considera que la demanda interpuesta resulta legítima,
pero solo en parte, habida cuenta de que a) está demostrado, conforme aparece de
las instrumentales de fojas 2, 32 y 33 de los autos, que la instalación de rejas en todas
y cada una de las intersecciones de las vías que dan acceso al domicilio de la
recurrente fue realizada de manera absolutamente unilateral y sin contar con el
permiso municipal correspondiente, incluso sin justificar las razones objetivas en la
implementación de tal sistema de seguridad; b) aunque no es inconstitucional el que
los vecinos de un determinado lugar opten por un determinado sistema de enrejado o
vigilancia destinado a preservar la seguridad de quienes residen en determinado lugar,
no puede tomarse dicha decisión sin el conocimiento de todos los involucrados ni
mucho menos de espaldas a la autoridad municipal, lo que, en todo caso, es la que
debe autorizar, previa evaluación del caso, la implementación del sistema solicitado.
En dicho contexto, es irrelevante, en el presente caso, que las rejas puedan
encontrarse abiertas, semiabiertas o simplemente cerradas, pues lo esencial es que
han sido instaladas sin ningún tipo de permiso o autorización, contraviniendo el
carácter público de toda vía de tránsito o desplazamiento a la par que imponiendo los
derechos de un grupo de ciudadanos por encima de los correspondientes a otros; c) si
bien la demandante alega que la corporación edil demandada viene actuando en
complicidad con los vecinos que implementaron el sistema cuestionado, dicha
afirmación no es rigurosamente cierta. La Municipalidad Distrital de Los Olivos, en
todo momento, ha reconocido el carácter ilegal de las rejas instaladas. Prueba de ello
lo constituyen los Oficios N.os 118-2003-MDLO/DSU-LC-TP y 119-2003-MDLO/DSU-
LC-TP, emitidos con fecha 5 de febrero del 2003, por la Jefatura de la División de
Servicios Urbanos de dicha comuna, en los que se deja claramente establecida la
inexistencia de autorización alguna en favor de los vecinos del lugar; d) aunque es un
hecho que la autoridad edil no tiene la responsabilidad de coparticipación que alega la
recurrente en la instalación de las rejas, no deja de ser cierto, y en ello sí debe
puntualizar este Colegiado, que su actitud resulta excesivamente pasiva, pues si,
como se señala en sus mismos oficios, el sistema de seguridad implementado es
absolutamente ilegal y ni siquiera existe documento alguno mediante el cual se solicite
la instalación del mismo, es inconcebible que la comuna demandada se limite a una
simple exhortación de buena voluntad, como la que aparece en la última parte de sus
comunicaciones a fin de que sean los mismos vecinos los que motu proprio se
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
encarguen de arreglar sus propios problemas. Tal renuncia al principio de autoridad
constituye un despropósito que, efectivamente, puede considerarse lesivo del derecho
de la recurrente, si se parte del supuesto que implica ignorar los reclamos en torno de
su libertad de tránsito y la evaluación que impostergablemente debería hacerse frente
al sistema implementado. En dicho contexto, no es justificación la carencia de
normativa sobre el tema en el distrito de Los Olivos, pues dentro de sus funciones y
para la fecha en que se planteó el presente problema, bien pudo optarse por una
normativa especial vía ordenanza; e) este Tribunal, ciertamente, no pretende, con la
presente sentencia, que la municipalidad demandada adopte comportamientos
verticales o autoritarios frente al problema descrito, pero sí que asuma las
obligaciones que le imponen sus propias normas, tanto más cuanto que de las mismas
depende la eficacia y respeto de los derechos constitucionales pertenecientes a los
vecinos. Su actuación, en tal sentido, y por lo que aparece de los actuados, constituye
una omisión inconstitucional intolerable que debe ser corregida inmediatamente. En
dicho contexto, sus obligaciones son evaluar el sistema de seguridad implementado,
manteniéndolo solo en el supuesto de que cumpla los requisitos, hoy en día
establecidos para toda la Provincia de Lima mediante la Ordenanza N.° 690 o, en su
defecto, proceder a retirarlo indefectiblemente, en el caso de que no se ajuste a lo
establecido por dicha normativa y, sobre todo, a lo expresamente reconocido por la
Constitución.
23. Por consiguiente, habiéndose acreditado que, en el presente caso, existe una notoria
omisión por parte de la municipalidad demandada que incide en los derechos
invocados por la recurrente, aunque no un comportamiento de coparticipación con
quienes instalaron el sistema de seguridad cuestionado, la presente demanda deberá
estimarse en forma parcial, dentro de los términos establecidos por la presente
sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confieren la
Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA, EN PARTE, la demanda.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
2. Ordena que la Municipalidad Distrital de Los Olivos proceda, de conformidad con la
Ordenanza N.° 690, a la evaluación inmediata del sistema de seguridad implementado
en la intersección de la cuadra 74 del jirón Manco Cápac con avenida Venus, de la
urbanización El Trébol, 2.a etapa, distrito de Los Olivos, así como de las intersecciones
aledañas ubicadas en: a) la cuadra 71 del Jr. Manco Cápac con Av. Venus; b) la
cuadra 71 del Jr. Manco Cápac con la Av. Angélica Gamarra; c) el Jr. Mayta Cápac
con Av. Venus; d) el Jr. Atahualpa con Av. El Trébol (frente al Colegio Alfredo
Rebaza); e) el Jr. Huiracocha con Av. El Trébol (también frente al Colegio Alfredo
Rebaza); f) el Jr. Condorcanqui con las cuadras 3 y 4 de la Av. Angélica Gamarra; g)
la Calle Apolo XI, entre Jr. Manco Cápac y Jr. Newton, y h) el Jr. Saturno, entre Jr.
Manco Cápac y Jr. Newton (Panadería Sambor's).
3. Ordena que se proceda al retiro inmediato del sistema de seguridad anteriormente
descrito, solo en el caso de que no se cumpla lo establecido por la Ordenanza N.° 690
y la Constitución Política del Perú.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
CAPÍTULO III: DEFINICIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3.1. ¿Cómo define el Tribunal Constitucional al derecho a la libertad de
tránsito y locomoción?
Según el Tribunal Constitucional la libertad de tránsito o derecho de locomoción es, dentro
del catálogo de atributos susceptibles de tutela procesal constitucional, de los más
tradicionales. Con el mismo se busca reconocer que todo nacional o extranjero con
residencia establecida pueda circular libremente o sin restricciones por el ámbito de
nuestro territorio patrio, habida cuenta de que, en tanto sujeto con capacidad de
autodeterminación, tiene la libre opción de disponer cómo o por dónde decide
desplazarse, sea que dicho desplazamiento suponga facultad de ingreso hacia el territorio
de nuestro Estado, circulación o tránsito dentro del mismo, o simplemente salida o egreso
del país. Dicho atributo, por otra parte, se encuentra también reconocido en los artículos
12 ° y 13° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como en el artículo
22° de la Convención Americana de Derechos Humanos, constituyéndose en uno de los
derechos de mayor implicancia en el ámbito de la libertad personal perteneciente a cada
individuo.
Siendo el derecho de tránsito o de locomoción un atributo con alcances bastante amplios,
sin embargo, por mandato expreso de la propia Constitución Política, y conforme a los
criterios recogidos por los instrumentos internacionales antes referidos, se encuentra
30
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
sometido a una serie de límites o restricciones en su ejercicio. Dichas restricciones, en
términos generales, pueden ser de dos clases: explícitas e implícitas.
Las restricciones explícitas se encuentran reconocidas de modo expreso y pueden estar
referidas tanto a supuestos de tipo ordinario, como los enunciados por el inciso 11) del
artículo 2° de la Constitución (mandato judicial, aplicación de la ley de extranjería o
razones de sanidad), como a supuestos de tipo extraordinario (los previstos en los incisos
1 y 2 del artículo 137° de la Constitución, referidos a los estados de emergencia y de sitio,
respectivamente).
El primer supuesto explícito supone que ninguna persona puede ser restringida en su
libertad individual, salvo la existencia de un mandato formal emitido por autoridad judicial.
En dicho contexto, y aunque toda persona tiene la opción de decidir el lugar a donde
quiere desplazarse y los mecanismos de los que se vale a tal efecto, queda claro que
cuando ella es sometida a un proceso, sus derechos, en buena medida, pueden verse
afectados a instancias de la autoridad judicial que dirige tal proceso. Aunque tal restricción
suele rodearse de un cierto margen de discrecionalidad, tampoco puede o debe ser
tomada como un exceso, ya que su procedencia, por lo general, se encuentra sustentada
en la ponderación efectuada por el juzgador de que, con el libre tránsito de tal persona, no
pueda verse perjudicada o entorpecida la investigación o proceso de la que tal juzgador
tiene conocimiento. En tales circunstancias, no es, pues, que el derecho se restrinja por
un capricho del juzgador, sino por la necesidad de que la administración de justicia y los
derechos que ella está obligada a garantizar, no sufran menoscabo alguno y, por
consiguiente, puedan verse materializados sin desmedro los diversos objetivos
constitucionales.
El segundo supuesto, mucho más explicable y en parte advertido desde la propia idea
que el derecho de locomoción solo le corresponde a los nacionales o extranjeros con
residencia establecida, supone que aquel que, sin pertenecer a nuestro Estado, pretende
ingresar, transitar o salir libremente de su territorio, se expone a ser expulsado del mismo
bajo las consideraciones jurídicas que impone la ley de extranjería. La justificación de
dicho proceder se sustenta en que si bien los derechos fundamentales son reconocidos
universalmente, cuando se trata de aquellos cuyo ámbito de ejecución trastoca principios
esenciales, como la soberanía del Estado o la protección de sus nacionales, el
ordenamiento jurídico, sobre la base de una equilibrada ponderación, suele hacer
distingos entre quienes forman parte del mismo y aquellos otros que carecen de tal
31
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
vínculo. En tales circunstancias, no es que se niegue la posibilidad de poder gozar de un
derecho a quienes no nacieron en nuestro territorio o no poseen nuestra nacionalidad,
sino que resulta posible o plenamente legítimo imponer ciertas reglas de obligatorio
cumplimiento a efectos de poder viabilizar el goce de dichos atributos. Supuesto similar
ocurre en el ámbito de los derechos políticos, donde el Estado se reserva el
reconocimiento y obligación de tutela de derechos fundamentalmente para el caso
específico o preferente de los nacionales, sin que con ello se vea perturbada o
desconocida la regla de igualdad.
El tercer supuesto explícito tiene que ver con otra situación perfectamente justificada.
Como resulta evidente, por razones de sanidad también puede verse restringido el
derecho de tránsito, esencialmente porque, en tal supuesto, de lo que se trata es de
garantizar que el ejercicio de dicho atributo no ponga en peligro derechos de terceros o,
incluso, derechos distintos de la misma persona que intenta el desplazamiento. Tal
contingencia, de suyo, podría ocurrir en el caso de una epidemia o grave enfermedad que
pudiese detectarse en determinada zona o sector del territorio del país. En tales
circunstancias, queda claro que la restricción al derecho de tránsito se vuelve casi un
imperativo que el ordenamiento, como es evidente, está obligado a reconocer y, por
supuesto, a convalidar.
Un cuarto supuesto explícito, aunque este último de naturaleza extraordinaria, se
relaciona con las situaciones excepcionales que la misma norma constitucional contempla
bajo la forma de estados de emergencia o de sitio y que suelen encontrarse asociados a
causas de extrema necesidad o grave alteración en la vida del Estado, circunstancias en
las que resulta posible limitar en cierta medida el ejercicio de determinados atributos
personales, uno de los cuales es el derecho de tránsito o de locomoción. En dicho
contexto, cabe naturalmente precisar que lo que resulta limitable o restringible no es el
ejercicio de la totalidad del derecho o los derechos de todos los ciudadanos, sino aquellos
aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los objetivos de
restablecimiento a los que propende el régimen excepcional, para lo cual ha de estarse a
lo determinado por referentes tan importantes como la razonabilidad y la proporcionalidad.
Las restricciones implícitas, a diferencia de las explícitas, resultan mucho más complejas
en cuanto a su delimitación, aunque no por ello inexistentes o carentes de base
constitucional. Se trata, en tales supuestos, de vincular el derecho reconocido (en este
caso, la libertad de tránsito) con otros derechos o bienes constitucionalmente relevantes,
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
a fin de poder determinar, dentro de una técnica de ponderación, cuál de todos ellos es el
que, bajo determinadas circunstancias, debe prevalecer. Un caso específico de tales
restricciones opera precisamente en los supuestos de preservación de la seguridad
ciudadana, en los cuales se admite que, bajo determinados parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad, sea posible limitar el derecho aquí comentado.
3.2. ¿Qué naturaleza tiene la seguridad ciudadana según la sentencia del
Tribunal Constitucional?
El Tribunal Constitucional alega que no existe una aproximación conceptual precisa en
cuanto a lo que, para la Constitución representa la seguridad ciudadana, sino,
básicamente, un conjunto de características o elementos que permiten integrar lo que
sería su contenido, esta puede ser catalogada como un estado de protección que brinda
el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados
derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de
peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos
como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen ser
los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en atención
a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus alcances, se
trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un atributo o
libertad a título subjetivo.
De alguna forma la idea de los bienes jurídicos relevantes se encuentra, pues, asociada
al interés general, mientras que el concepto de los derechos se asome al interés subjetivo
particular de quien reclama por su defensa. Lo dicho cobra especial importancia si se
parte del supuesto de que la ciudadanía ve cotidianamente arriesgada su seguridad como
resultado del entorno conflictivo y antisocial, cuando no de la criminalidad
mayoritariamente presente en las ciudades con abundante población y tráfico económico
y, frente a la cual, se hace necesaria una específica política de seguridad en favor de la
colectividad. En el Estado social de derecho, por otra parte, es incuestionable la
existencia de roles vitales para la consecución de grandes objetivos. Vista la seguridad
ciudadana como uno de esos roles en los que todo Estado se compromete, no cabe
discusión alguna respecto del papel relevante que le toca cumplir y la especial posición
que el ordenamiento constitucional le suele otorgar.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Cabe precisar que, cuando se trata de bienes jurídicos como los aquí descritos, no
resulta extraño, sino perfectamente legítimo el que, bajo determinadas circunstancias; y
como se anticipó anteriormente, los derechos puedan verse restringidos en determinados
ámbitos de su contenido, a fin de compatibilizar los objetivos sociales propios de todo bien
constitucional con los intereses individuales correspondientes a todo atributo o libertad.
Naturalmente, no es que los derechos se encuentren posicionados por debajo de los
bienes jurídicos y ni siquiera a un mismo nivel o jerarquía, pero es evidente que, ante la
existencia de ambas categorías al interior del ordenamiento, se hace imperioso integrar
roles en función de los grandes valores y principios proclamados desde la Constitución.
En ese gran reto ponderativo, el juez constitucional ocupa un papel gravitante.
CAPÍTULO IV: PROBLEMA
4.1. ¿Qué prima más el derecho al libre tránsito o la seguridad?
Analizando el caso, y en consecuencia el “problema” o conflicto de estos derechos
constitucionales de libre tránsito y seguridad, en lo cual uno determinan un parámetro de
un derecho sobre otro si es que ambos entran en discordia. El tribunal tiene una postura
determinada por sus sentencias vinculantes donde nos dice que en el momento de entrar
en conflicto debe de verse los principios de razonabilidad y el principio de
proporcionalidad que sirven como vías de resolución de este conflicto; también tiene una
postura sobre las vías de tránsito público y el establecimiento de rejas como medida de
seguridad vecinal, en donde cita, que exceptuados los ámbitos de lo que constituye el
dominio privado, todo aquel espacio que desde el Estado haya sido estructurado como
referente para el libre desplazamiento de personas, puede ser considerado una vía de
tránsito público. Dentro de tales espacios (avenidas, calles, veredas, puentes, plazas,
etc.) no existe, en principio, restricción o limitación a la locomoción de los individuos, esto
34
Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
es, no existe la necesidad de pedir autorización alguna ni ante el Estado ni ante particular
alguno, presumiéndose que su pertenencia le corresponde a todos y no a determinada
persona o grupo de personas en particular.
Las vías de tránsito público, por otra parte, sirven no solo para permitir el desplazamiento
de las personas, sino para facilitar otros ámbitos de su autodeterminación o el ejercicio de
una diversidad de derechos constitucionales (trabajo, salud, alimentación, descanso, etc.).
Como tales se constituyen en un elemento instrumental sumamente importante del cual
depende la satisfacción plena o la realización de una multiplicidad de objetivos
personales.
Siendo las vías de tránsito público libres en su alcance y utilidad, pueden, sin embargo, y
en determinadas circunstancias, ser objeto de regulaciones y aun de restricciones.
Cuando estas provienen directamente del Estado, se presumen acordes con las
facultades que el propio ordenamiento jurídico reconoce en determinados ámbitos (como
ocurre, por ejemplo, con las funciones de control de tránsito efectuadas por los gobiernos
municipales); cuando provienen de particulares, existe la necesidad de determinar si
existe alguna justificación sustentada en la presencia, o no, de determinados bienes
jurídicos.
Justamente en la existencia o reconocimiento del bien jurídico seguridad ciudadana, se
encuentra lo que, tal vez, constituya la más frecuente de las formas a través de la cual se
ven restringidas las vías de tránsito público. Tras la consabida necesidad de garantizar
que la colectividad no se vea perjudicada en sus derechos más elementales frente al
entorno de inseguridad recurrente en los últimos tiempos, se ha vuelto una práctica
reiterada el que los vecinos o las organizaciones que los representan, opten por colocar
rejas o instalar mecanismos de seguridad en las vías de tránsito público. Aunque queda
claro que no se trata de todas las vías (no podría implementarse en avenidas de tránsito
fluido, por ejemplo) y que solo se limita a determinados perímetros (no puede tratarse de
zonas en las que el comercio es frecuente), es un hecho incuestionable que la colocación
de los citados mecanismos obliga a evaluar si el establecimiento de todos ellos responden
a las mismas justificaciones y si pueden asumir toda clase de características.
Este Colegiado ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores que el
establecimiento de rejas como medidas de seguridad vecinal no es per se
inconstitucional, si se parte de la necesidad de compatibilizar o encontrar un marco de
coexistencia entre la libertad de tránsito como derecho y la seguridad ciudadana como
bien jurídico. Lo inconstitucional sería, en todo caso, que el mecanismo implementado o la
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
forma de utilizarlo resulte irrazonable, desproporcionado o, simplemente, lesivo de
cualquiera de los derechos constitucionales que reconoce el ordenamiento. Como lo ha
sostenido la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial N.° 81 sobre “Libertad de
Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados en las vías públicas de Lima
Metropolitana”, emitido en el mes de enero del 2004, p. 42, “No se puede admitir un
cierre absoluto de una vía pública, ya que ello afectaría el contenido esencial del derecho
al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar que los enrejados no sean un
obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino sólo una limitación razonable
y proporcional. Ello quiere decir que dicha medida tiene que estar justificada por los
hechos que le han dado origen, el crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de
salvaguardar un interés público superior, la protección del bien jurídico seguridad
ciudadana; y debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella”.
Ahora bien todo esto es lo que argumenta el tribunal constitucional y estoy de acuerdo
con los parámetros establecidos por la doctrina y jurisprudencia. Si hay un conflicto de
libertad de tránsito y seguridad debe entenderse l porque de la instalación de la reja y a
quién beneficia, si es comunal el beneficio o es individual, si las puertas solo deben estar
abiertas o cerradas, fijar un horario establecido de las rejas abiertas y porque no
administrar esto con apoyo de la municipalidad correspondiente.
Los derechos son armónicos, los intereses de las personas no, la pretensión exige,
precisamente, que el interés del otro se subordine al propio. En ese sentido, la
interpretación constitucional debe realizarse de tal forma que conduzca a armonizar los
derechos, al acomodamiento (ajustamiento) del derecho a los intereses controvertidos, a
las pretensiones13.
4.2. ¿Cómo resolvió el Tribunal Constitucional?
Como ya se ha precisado, lo que la demandante cuestiona en el presente caso es la
instalación de rejas principalmente en la intersección de las calles que dan acceso a su
vivienda (cuadra 74 del Jr. Manco Cápac con Av. Venus), así como la instalación de rejas
en una serie de intersecciones cercanas al lugar donde reside, por considerar que tal
sistema de seguridad resulta violatorio de su libertad de tránsito. Aunque reconoce que
quienes directamente han colocado dichas rejas son un grupo de particulares (vecinos del
lugar en realidad), objeta el proceder de la Municipalidad Distrital de Los Olivos
13 BURGA CORONEL, Angélica María. “El test de ponderación o proporcionalidad de los derechos fundamentales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano”. 2006, p. 261
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
argumentando que, con la pasividad con la que se viene encarando el problema
suscitado, se pretende convalidar las transgresiones de las que viene siendo objeto.
Merituados los argumentos de las partes, así como las instrumentales obrantes en el
expediente, este Colegiado considera que la demanda interpuesta resulta legítima, pero
solo en parte, habida cuenta de que a) está demostrado, conforme aparece de las
instrumentales de fojas 2, 32 y 33 de los autos, que la instalación de rejas en todas y cada
una de las intersecciones de las vías que dan acceso al domicilio de la recurrente fue
realizada de manera absolutamente unilateral y sin contar con el permiso municipal
correspondiente, incluso sin justificar las razones objetivas en la implementación de tal
sistema de seguridad; b) aunque no es inconstitucional el que los vecinos de un
determinado lugar opten por un determinado sistema de enrejado o vigilancia destinado a
preservar la seguridad de quienes residen en determinado lugar, no puede tomarse dicha
decisión sin el conocimiento de todos los involucrados ni mucho menos de espaldas a la
autoridad municipal, lo que, en todo caso, es la que debe autorizar, previa evaluación del
caso, la implementación del sistema solicitado. En dicho contexto, es irrelevante, en el
presente caso, que las rejas puedan encontrarse abiertas, semiabiertas o simplemente
cerradas, pues lo esencial es que han sido instaladas sin ningún tipo de permiso o
autorización, contraviniendo el carácter público de toda vía de tránsito o desplazamiento a
la par que imponiendo los derechos de un grupo de ciudadanos por encima de los
correspondientes a otros; c) si bien la demandante alega que la corporación edil
demandada viene actuando en complicidad con los vecinos que implementaron el sistema
cuestionado, dicha afirmación no es rigurosamente cierta. La Municipalidad Distrital de
Los Olivos, en todo momento, ha reconocido el carácter ilegal de las rejas instaladas.
Prueba de ello lo constituyen los Oficios N.os 118-2003-MDLO/DSU-LC-TP y 119-2003-
MDLO/DSU-LC-TP, emitidos con fecha 5 de febrero del 2003, por la Jefatura de la
División de Servicios Urbanos de dicha comuna, en los que se deja claramente
establecida la inexistencia de autorización alguna en favor de los vecinos del
lugar; d) aunque es un hecho que la autoridad edil no tiene la responsabilidad de
coparticipación que alega la recurrente en la instalación de las rejas, no deja de ser cierto,
y en ello sí debe puntualizar este Colegiado, que su actitud resulta excesivamente pasiva,
pues si, como se señala en sus mismos oficios, el sistema de seguridad implementado es
absolutamente ilegal y ni siquiera existe documento alguno mediante el cual se solicite la
instalación del mismo, es inconcebible que la comuna demandada se limite a una simple
exhortación de buena voluntad, como la que aparece en la última parte de sus
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
comunicaciones a fin de que sean los mismos vecinos los que motu proprio se encarguen
de arreglar sus propios problemas. Tal renuncia al principio de autoridad constituye
un despropósito que, efectivamente, puede considerarse lesivo del derecho de la
recurrente, si se parte del supuesto que implica ignorar los reclamos en torno de su
libertad de tránsito y la evaluación que impostergablemente debería hacerse frente
al sistema implementado. En dicho contexto, no es justificación la carencia de
normativa sobre el tema en el distrito de Los Olivos, pues dentro de sus funciones
y para la fecha en que se planteó el presente problema, bien pudo optarse por una
normativa especial vía ordenanza; e) este Tribunal, ciertamente, no pretende, con la
presente sentencia, que la municipalidad demandada adopte comportamientos verticales
o autoritarios frente al problema descrito, pero sí que asuma las obligaciones que le
imponen sus propias normas, tanto más cuanto que de las mismas depende la eficacia y
respeto de los derechos constitucionales pertenecientes a los vecinos. Su actuación, en
tal sentido, y por lo que aparece de los actuados, constituye una omisión
inconstitucional intolerable que debe ser corregida inmediatamente. En dicho
contexto, sus obligaciones son evaluar el sistema de seguridad implementado,
manteniéndolo solo en el supuesto de que cumpla los requisitos, hoy en día
establecidos para toda la Provincia de Lima mediante la Ordenanza N.° 690 o, en su
defecto, proceder a retirarlo indefectiblemente, en el caso de que no se ajuste a lo
establecido por dicha normativa y, sobre todo, a lo expresamente reconocido por la
Constitución.
Por consiguiente, habiéndose acreditado que, en el presente caso, existe una notoria
omisión por parte de la municipalidad demandada que incide en los derechos invocados
por la recurrente, aunque no un comportamiento de coparticipación con quienes instalaron
el sistema de seguridad cuestionado, la presente demanda deberá estimarse en forma
parcial, dentro de los términos establecidos por la presente sentencia.
La declara FUNDADA, EN PARTE, ordena que la Municipalidad Distrital de Los Olivos
proceda, de conformidad con la Ordenanza N.° 690, a la evaluación inmediata del sistema
de seguridad implementado en la intersección, así como de las intersecciones aledañas
ubicadas. Y por último ordena que se proceda al retiro inmediato del sistema de seguridad
anteriormente descrito, solo en el caso de que no se cumpla lo establecido por la
Ordenanza N.° 690 y la Constitución Política del Perú.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
CAPÍTULO V: LAS LIMITACIONES A LA COLOCACIÓN DE REJAS Y/O
TRANQUERAS EN LA VÍA PÚBLICA
5.1. Delimitación conceptual del derecho al libre tránsito
El derecho al libre tránsito implica la facultad que tiene toda persona de poder
desplazarse libremente y con total discrecionalidad, por cualquier lugar del
territorio nacional, con los límites establecidos por las leyes. El sujeto activo de
este derecho es cualquier persona natural, y el sujeto pasivo es el Estado o
cualquier persona natural o jurídica, por tratarse de un derecho fundamental.
El artículo 2° inciso 11) de nuestra Constitución señala que toda persona tiene
derecho “A elegir su residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de él y
entrar en él, salvo las limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o
por aplicación de la ley de extranjería”; consagrando así el derecho fundamental al
libre tránsito como un derecho inherente o consustancial a toda persona humana.
Además, entre los instrumentos internacionales que reconocen este derecho se
encuentran el artículo 13º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el
artículo 12º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo VIII
de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el artículo
22º de la Convención Americana de Derechos Humanos, que determinan el
derecho de toda persona a transitar libremente por el territorio del Estado del cual
se es nacional.
En el caso específico de los tratados, éstos forman parte del derecho nacional
según lo dispuesto por el artículo 56º de la Constitución. Además, la cuarta
disposición final de la Constitución señala que las normas relativas a los derechos
y a las libertades que ella reconoce, se interpretan de conformidad con la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y demás instrumentos
internacionales sobre la materia ratificados por el Perú, lo cual reafirma la vigencia
del derecho al libre tránsito en nuestro sistema jurídico.
En general, podemos señalar que el derecho a transitar o circular libremente por el
territorio nacional se encuentra reconocido dentro del catálogo clásico de
libertades o derechos fundamentales, es decir, dentro del núcleo duro o esencial
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
de derechos reconocidos a toda persona humana en las Constituciones de todo
Estado moderno, los cuales representan valores éticos y políticos asumidos por la
comunidad, e implican un deber de abstención del Estado y los particulares a fin
de no limitar o restringir su ejercicio.
Si partimos de la idea que ningún derecho es en principio absoluto, el término
limitar lo entendemos como aquella posibilidad de poder fijar la extensión del
derecho, de acuerdo a las competencias y procedimientos fijados por la
Constitución y las leyes. Así, la competencia para “limitar” el ejercicio de un
derecho constitucional debe ser entendida como aquella facultad fijada por la
Constitución o la ley para restringir, atenuar o modular el ejercicio del mismo, pero
sin afectar con ello su contenido esencial. Es decir, la limitación debe ser de tal
magnitud que no puede hacer desaparecer o anular el derecho, ni hacer inviable
su ejercicio, salvo disposición en contrario de la propia Constitución.
En tal sentido, cuando la Constitución señala en su artículo 2º inciso 11 que toda
persona tiene derecho a transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar en
él, salvo las limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por
aplicación de la ley de extranjería; no está disponiendo que éstas sean las únicas
limitaciones posibles –en el sentido antes señalado- al ejercicio de dicho derecho,
sino visibiliza que el derecho al libre tránsito puede ser limitado en dichos
supuestos y ello estará conforme a la Constitución.
Desde esta perspectiva, el derecho al libre tránsito sólo puede ser limitado por una
autoridad pública en aquellos casos y bajo las circunstancias que el ordenamiento
constitucional y los tratados internacionales aprobados por el Estado peruano,
expresamente lo autoricen.
Ello nos obliga a preguntarnos si pueden existir otras normas dentro de nuestro
sistema jurídico, que puedan limitar en forma razonable, y por tanto proporcional,
el ejercicio del citado derecho, tema sobre el cual nos ocuparemos más adelante.
En todo caso, cualquier acto o medida que suponga una afectación del derecho al
libre tránsito deberá evaluarse dentro de los márgenes de los principios de
legalidad y razonabilidad, teniendo presente que dicho derecho, por su carácter
fundamental, constituye un parámetro de conformidad para la interpretación de
cualquier norma que intente regularlo o limitarlo.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
De otro lado, ya hemos señalado que las limitaciones que pretendan imponerse al
ejercicio del derecho al libre tránsito no pueden suponer la supresión o el
desvanecimiento total del derecho fundamental, entendiéndose por ello que no se
puede desconocer en ninguna circunstancia su contenido o núcleo esencial.
Al respecto, en el derecho español se ha entendido que, para delimitar el
contenido esencial de un derecho fundamental, cabe seguir dos caminos. El
primero es tratar de acudir a lo que se denomina “naturaleza jurídica”, entendida
como aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el
derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de
pertenecer a este tipo y tiene que pasar a estar comprendido en otro,
desnaturalizándose. El segundo camino, alude a los “intereses jurídicamente
protegidos”, en el sentido que se lesionaría el contenido esencial cuando el
derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan
más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.
Sobre el mismo tema, Pérez Luño, siguiendo a Peter Häberle, ha señalado que “la
protección del contenido esencial debe entenderse como una garantía
institucional...que hace referencia a los fines objetivamente establecidos
(institucionalizados) por la Constitución y en función de los cuales, precisamente,
se reconocen, los derechos y libertades fundamentales.”
En este orden de ideas, siguiendo al citado autor, existe una obligación del
legislador de salvaguardar el contenido esencial de los derechos fundamentales,
concepto que estará definido por el conjunto de la normativa constitucional y las
condiciones histórico-sociales que forman parte del contexto en el que se ejercen
los derechos y libertades. Pero, además, el contenido esencial de los derechos
fundamentales tiene un sentido más dinámico, debiendo apelarse por ello a la
conciencia histórica o percepción que posee la propia humanidad, en el momento
presente, de sus valores y derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, resulta indispensable conocer cuáles son los perfiles o
límites del derecho al libre tránsito y su relación con los restantes derechos
constitucionales, así como su vinculación con los valores y principios reconocidos
en la Constitución; y determinar la finalidad a la que obedece su protección. En tal
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
sentido, señalamos algunos criterios que ayudan en la tarea de delimitación del
derecho fundamental al libre tránsito:
- Se trata de un derecho que representa una de las manifestaciones de la
libertad humana: libertad para moverse de un lugar a otro sin más límites
que los establecidos en la Constitución o en la ley. Esta libertad de
locomoción resulta indispensable para el desarrollo de la persona humana,
ya que permite el ejercicio de otros derechos constitucionales, como los
políticos y los económicos, sociales y culturales.
- En el caso peruano, sólo podría limitarse dicho derecho en forma absoluta
si lo establece un juez (por ejemplo, medidas cautelares para proteger a
menores en caso de conflictos de familia, a víctimas de delitos contra la
libertad sexual, etc.), por medidas de sanidad pública, por aplicación de la
ley de extranjería o por haberse decretado un Estado de Emergencia. Es
decir, la limitación a dicho derecho no implica una detención por la fuerza
de la persona humana, ya que si lo autoriza un mandato judicial estaremos
ante una detención legítima y si lo hace un particular estaríamos frente a la
figura del secuestro; sino que la limitación del derecho se da por una razón
de orden público, un interés superior que es necesario proteger.
- A su vez este derecho se relaciona con otros derechos fundamentales,
como por ejemplo con el derecho a la igualdad de trato, ya que a ninguna
persona se le puede restringir su libre circulación en atención a criterios de
raza, sexo, religión, condición social o económica, ideas políticas, etc.
- En consecuencia, resulta evidente que la protección del derecho al libre
tránsito tiene por finalidad resguardar uno de los pilares en que se sustenta
el principio de dignidad de la persona humana: su libertad; el cual se sitúa,
a la vez, como uno de los valores en que se sustenta la forma de
organización democrática del Estado peruano, consagrada en el artículo
43º de la Constitución.
De otro lado, al ser el derecho constitucional al libre tránsito una extensión de la
libertad individual, se encuentra protegido por la acción de hábeas corpus, aunque
en muchos casos en nuestro ordenamiento jurídico el Tribunal Constitucional ha
aceptado su protección mediante acciones de amparo por estar discutiéndose
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
pretensiones vinculadas a otros derechos constitucionales, como por ejemplo el
derecho a la igualdad de trato o de no discriminación.
En base al marco conceptual desarrollado, resulta pertinente preguntarse si un
derecho fundamental como el de transitar libremente por el territorio nacional
puede soportar, en aras de un interés público superior, una limitación que no anule
completamente su ejercicio; aspecto que abordaremos más adelante al
contrastarlo con un bien constitucionalmente protegido como es la seguridad
ciudadana.
5.2. Naturaleza jurídica de las vías públicas
Las personas pueden transitar libremente, en principio, por las vías públicas sin necesidad de pedir permiso o autorización a alguna autoridad u otra persona, pues dichas vías como las veredas, calles, avenidas, puentes, entre otras, tienen por finalidad esencial el servir como medios para la libre circulación o tránsito de personas, vehículos, etc., de acuerdo a las necesidades de la vida diaria.
La característica principal de estas vías es, entonces, la de ser públicas y de libre desplazamiento; es decir, la de pertenecer a todos y no a una persona o grupo de personas en particular. Ello implica, en principio, que dichas vías no pueden ser apropiadas por ninguna autoridad o persona, ni se pueden imponer sobre ellas medidas restrictivas, derechos reales o cargas que afecten el contenido esencial del derecho de transitar libremente sobre ellas.
Las vías públicas son, entonces, aquellos lugares destinados al tránsito de las personas y los vehículos particulares o públicos15, constituyéndose en el medio que garantiza el ejercicio de la libertad de tránsito, circulación o locomoción.
Esta definición operativa nos obliga a precisar qué tipo de bienes son jurídicamente las vías públicas y el marco normativo que las regula. Ello, para dilucidar la relación existente entre las vías públicas, su regulación y administración por el Estado, y el eventual uso o disposición que las personas puedan hacer sobre ellas.
En un sentido amplio, los bienes de uso público son una especie de los bienes de dominio público y se definen por su finalidad, como por ejemplo las vías públicas, ya que están destinados a que los use cualquier persona dentro del territorio principalmente como medio de comunicación. Es decir, el uso común de dichos bienes consiste en la facultad de servirse de ellos conforme a su destino; uso que pueden realizar todas las personas por su sola condición de tales, sin más requisito que la observancia de las disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por la autoridad.
Para el jurista Marcial Rubio los bienes de dominio público son “aquellos que han sido reservados al dominio del Estado como ente colectivo que ejerce el poder político, y que no son susceptibles de ser transferidos a personas particulares por
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
ningún derecho. Los bienes de dominio público son y quedarán en dominio del Estado”.
Al respecto, debemos precisar que sobre los bienes de dominio público, entre los que se encuentran los de uso público, el Estado ejerce sólo una administración de carácter tuitivo y público, es decir, no puede ejercer los atributos exclusivos del derecho de propiedad y más bien actúa como un administrador, cuidando que su uso sea diligente sin apropiación de alguna persona o grupo de personas en particular; aunque en la actualidad se admite que el Estado pueda establecer algunos derechos sobre ellos, como por ejemplo concesionar su uso para una explotación económica, siempre y cuando no se lesionen derechos de terceros o un interés público.
En consecuencia, los bienes de uso público no pueden ser transferidos en propiedad a los particulares, ya que este tipo de bienes al pertenecer al Estado y, por tanto, a todos, no deben ser usados por determinadas personas para ningún fin que implique la exclusión de derechos de los demás. Su utilización es siempre transitoria sin apropiación alguna ni consumo, es el caso del uso de las calles, caminos, plazas, paseos, canales, parques, puentes, etc.
En esta misma línea de ideas, para el jurista Parejo Alfonso, una de las características de los bienes de uso público es que no pueden ser de los particulares, pues todo el mundo tiene derecho a su uso.
En cuanto a los caracteres principales del uso común de los bienes de uso público como las vías de comunicación, Castro de Ulloa y Burritica han señalado los siguientes:
• Normalidad: las vías públicas existen para el fin de las comunicaciones.• Uso anónimo: corresponde al público, sin importar la edad, sexo,
estirpe o condición.• Pasajero: provecho de tipo transitorio; y• Único: no admite categorías diferentes.
Y en cuanto a los principios que rigen el uso común de las vías públicas, dichos autores consideran:
• Igualdad: no hay lugar a preferencias a favor de determinadas personas o de determinados usuarios
• Libertad: está permitido hacer en ellas todo aquello que no dañe a otro, y esta libertad sólo puede ser restringida por razones de orden público; y
• Gratuidad: no cobro de derechos por parte de la administración, con excepción del peaje en ciertos casos.
En el ordenamiento jurídico peruano, el tema de los bienes de uso público es abordado por el artículo 73° de la Constitución que establece que “los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
económico.” Esta última prescripción supone, evidentemente, que no se lesionen derechos constitucionales o que no se afecte un interés público.
A nivel legal se suele considerar que las municipalidades tienen competencia en la administración de los bienes de uso público y en salvaguardar que las calles y otras áreas de uso público sean empleadas para los fines a que están destinadas. Así lo disponía expresamente, por ejemplo, el artículo 65º inciso 13) de la ya derogada Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853, que señalaba que las municipalidades en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad colectiva “administran los bienes de dominio público, como caminos, puentes, plazas, avenidas, paseos, jardines, edificios públicos y otros análogos, con excepción de los que corresponden al Estado.”
Sin embargo, hoy en día la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, ya no recoge una prescripción similar con relación a la administración de las vías públicas, lo cual hubiese sido deseable desde la perspectiva de la problemática bajo análisis. Asimismo, su artículo 62º sólo atribuye la condición de bienes públicos a las playas, ríos, manantiales, corrientes de agua y lagos, disponiendo que únicamente por razones de seguridad nacional pueden ser objeto de concesión, excluyendo así de esta calificación a las vías públicas, lo cual carece de razón aparente o fundamento.
Es una norma de menor jerarquía, el artículo 56° del Decreto Supremo N° 007-85-VC, Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, la que prescribe que las calles, parques, plazas y paseos, las playas y otras áreas de uso público tienen el carácter de intangibles, inalienables e imprescriptibles; y que los municipios no permitirán su aplicación a fines o modalidades de uso diferentes a las que su carácter de bien público les impone.
En concordancia con lo señalado, el segundo párrafo del artículo 49º de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 establece que la autoridad municipal, en ejercicio de su potestad sancionadora, puede ordenar el retiro de materiales o la demolición de obras e instalaciones que ocupen las vías públicas o mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor; con el auxilio de la fuerza pública o a través del ejecutor coactivo, cuando corresponda.
En conclusión, podemos señalar que las vías públicas son bienes de dominio y uso público, cuya característica esencial o finalidad es que sirven para el uso transitorio de cualquier persona, permitiendo su libre circulación o locomoción en condiciones de igualdad y gratuidad. Ello implica también que el único titular sobre ellas es el Estado y, por tanto, es el único que puede establecer limitaciones sobre ellas.
5.3. Delimitación conceptual de la seguridad ciudadana
En cuanto al concepto de seguridad ciudadana, no existe una definición exacta
unívoca de la misma, y en ese sentido, la normativa y la doctrina no es uniforme
en su conceptualización.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
El concepto de seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido y que
engloba a varios derechos de las personas tomados en conjunto, se ha ido
perfilando en base al hecho que hoy en día la convivencia pacífica en una
sociedad se halla cada vez más amenazada por la existencia de tensiones y
conflictos que generan conductas violentas, y que han surgido por diferentes
causas.
Dos de ellas, la crisis económica que afecta a la mayor parte de los países del
mundo y la crisis de valores, han generado pobreza, marginalidad, desempleo,
drogadicción, alcoholismo, corrupción, pérdida de identidad, pérdida de confianza
en el otro, etc.
Dichas conductas violentas representan entonces una ruptura entre los individuos
y las normas de convivencia social pacífica impuesta y aceptada por la mayoría de
las personas. El quebrantamiento de dichas normas genera conductas delictivas o,
en menor grado faltas o contravenciones de policía, las mismas que afectan
directamente las libertades y derechos de otras personas.
Constituye una constante a nivel mundial, el significativo aumento de formas de
ruptura de la convivencia social pacífica en las grandes ciudades, aumentando las
conductas delictivas que afectan los derechos a la vida, a la integridad, a la
libertad (física, sexual, etc.), a la propiedad, etc., ocasionando una situación
generalizada de inseguridad. Así, por ejemplo, en mayo del 2002 Bernardo
Kliksberg, coordinador de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y
Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), afirmó que: "los índices
de criminalidad de América Latina se han disparado en las dos últimas
décadas...todas las ciudades de la región son hoy más inseguras que hace diez
años...la ciudadanía tiene una sensación de inseguridad en la gran mayoría de los
centros urbanos. Incluso ciudades consideradas tradicionalmente seguras han
visto rápidos deterioros en la situación."
Por ello, las sociedades modernas viven actualmente obsesionadas con la
búsqueda de seguridad, y el tema de la inseguridad se ha convertido en uno de los
más graves problemas de nuestro tiempo.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
Frente a ello, las soluciones que suelen plantearse son diversas: medidas
punitivas drásticas para combatir la criminalidad, organización de la sociedad civil
para crear mecanismos de protección y
5.4. La seguridad ciudadana como bien jurídicamente protegido en nuestro
ordenamiento jurídico
El concepto de “seguridad ciudadana” fue recogido a nivel constitucional en
nuestro país recién a partir de la Constitución de 1993. Así, se señalaba en el
artículo 195° del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993, sobre
descentralización, lo siguiente:
“La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades
en materia de seguridad ciudadana”
Posteriormente, cuando dicho capítulo fue modificado, mediante la Ley de
Reforma Constitucional N° 27680, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 7 de
marzo de 2002, se trasladó dicha figura al artículo 197° que señala lo siguiente:
“Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad
ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a
ley”.
Un breve análisis del referido artículo constitucional nos permiten comprobar, en
primer lugar, que se elevó a rango constitucional a la seguridad ciudadana y, en
segundo lugar, que la categoría que se le da a dicho término es la de un servicio
público30; el cual forma parte de las competencias y funciones de los gobiernos
locales en favor de los vecinos, tal como lo disponen los artículos 73º (numeral 2.5)
y 85º de la actual Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº 27972, precisándose
que el rol de la Policía Nacional en este aspecto es sólo el de cooperar con los
gobiernos locales conforme a ley.31
Sin embargo, además de ser un servicio público garantizado a nivel constitucional,
consideramos que la seguridad ciudadana es también un valor o bien
jurídicamente protegido por nuestro ordenamiento constitucional. Ello porque el
concepto de seguridad ciudadana tiene como fuente directa dos deberes
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
primordiales del Estado recogidos en el artículo 44º de la Constitución, el cual
expresamente señala:
“Artículo 44°.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía
nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a
la población de las amenazas contra su seguridad (…).”
Estos deberes de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y,
especialmente, de brindar protección a la población frente a cualquier amenaza
contra su “seguridad” es consustancial a todo Estado de Derecho, y ningún grupo
social o ente puede reemplazarlo o excluirlo de esta función sin socavar su poder.
De otro lado, se suele entender que la seguridad ciudadana no incluye aquellos
aspectos o amenazas a la seguridad que tengan un contenido político o ideológico,
ya que ello no cae dentro de su campo de acción. Así lo ha sostenido, por ejemplo,
el Tribunal Constitucional en sentencia recaída en el expediente N°
005-2001-AI/TC, sobre la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el
Defensor del Pueblo contra diversos artículos del Decreto Legislativo N° 895, Ley
contra el terrorismo agravado, en la cual señaló que “…la seguridad ciudadana
normalmente preserva la paz, la tranquilidad y la seguridad de los ciudadanos, sin
mediar el factor político y/o el trasfondo ideológico en su vulneración. Quien
delinque contra la seguridad ciudadana, no se propone derrocar o amenazar al
régimen político constitucionalmente establecido, a fin de imponer uno distinto o
una distinta ideología”. (el resaltado es nuestro)
A nivel legal, el concepto de seguridad ciudadana ha sido recogido y desarrollado
también con anterioridad en la Ley N° 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional,
y en Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana32, pero
siempre como una situación o estado ideal de cosas, que el Estado garantiza a
través de actividades administrativas prestacionales en colaboración con la
ciudadanía.
Así, por ejemplo, en el artículo 2° de la Ley Nº 27933 – Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana, se señala que: “Se entiende por seguridad ciudadana,
para efectos de esta Ley, a la acción integrada que desarrolla el Estado, con
colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos.
Del mismo modo, contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas.”
De ello se desprende que la seguridad ciudadana no constituye en sí misma un
derecho de naturaleza constitucional o legal, pero sí un bien jurídicamente
protegido en tanto conjunto de acciones o medidas destinadas a preservar otros
bienes o valores jurídicamente protegidos por nuestro ordenamiento –además de
los derechos constitucionales a la vida, integridad, propiedad, etc.- como la
tranquilidad pública o paz social, la prevención del delito, uso pacífico de los
espacios y vías públicas, erradicación de la violencia, etc.
En conclusión, consideramos que la seguridad ciudadana es un bien jurídicamente
protegido que se organiza bajo la forma de un servicio público a cargo de los
gobiernos locales en colaboración con la Policía Nacional del Perú.
5.5. El derecho al libre tránsito y su relación con la seguridad ciudadana
como bien jurídicamente protegido: el caso de los enrejados de vías públicas
en la ciudad de Lima
La inseguridad ciudadana es hoy un tema común y relevante en las grandes
ciudades. Se observa en las estadísticas que los delitos contra la vida, integridad,
libertad sexual, o propiedad de las personas se cometen en gran escala; la ciudad
de Lima no es la excepción.
El aumento de la delincuencia o violencia urbana generalmente tiene una relación
directamente proporcional con problemas de pobreza, desempleo o desigualdad
de oportunidades. Por ello, en el presente informe hemos asumido como un dato
de la realidad que el problema de la proliferación de enrejados en las vías públicas
no está aislado de los problemas de crecimiento de la delincuencia y, en general,
de la inseguridad ciudadana.
Así, en muchas zonas de la capital de la república -que alberga a más de 8
millones de habitantes la población, al verse afectada por el crecimiento de la
delincuencia y al no obtener respuestas eficaces de las autoridades, ha tomado
diversas medidas para tratar de “mejorar” su seguridad personal y familiar. Entre
ellas, se está optando por el uso de enrejados, plumas levadizas, tranqueras, etc.
en las vías públicas, ocasionando diversos problemas a la libertad de tránsito, al
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
transporte público, al comercio y, paradójicamente, a la propia seguridad de las
personas que residen en las zonas que han adoptado tales medidas.
En este sentido, la Defensoría del Pueblo ha recibido diversas quejas referidas a la
indebida instalación de rejas en las vías públicas, formuladas por vecinos contra
diversas municipalidades distritales, entre ellas las de Ate, Carabayllo,
Independencia, Los Olivos, La Molina y San Martín de Porres. Además, se ha
comprobado que existen enrejados en distintas vías públicas de los distritos de
Barranco, Cercado de Lima, Chorrillos, San Borja, San Luis y Santiago de Surco.
Es decir, el problema abarca, hoy en día, a diferentes distritos de muy distinta
composición socioeconómica.
Al respecto, algunas municipalidades distritales, como las de La Molina, San Borja,
Ate y Los Olivos, han considerado que tienen competencia para autorizar la
instalación de mecanismos de seguridad sobre vías públicas, aprobando
ordenanzas que regulan procedimientos para autorizar, entre otras medidas, el uso
de enrejados en vías públicas. A tal efecto, se argumenta lo siguiente:
• Que, la finalidad es dar seguridad al vecindario, así como mantener
condiciones de ornato e higiene.
• Que sólo se permitirá el enrejado en vías y pasajes, cuando se trate de
zonas de probada incidencia de actos delincuenciales.
Frente a ello, y teniendo en cuenta que sólo en el distrito de La Molina existen más
de 400 enrejados en vías públicas, según la Municipalidad Metropolitana de Lima,
consideramos que las medidas de seguridad que se están adoptando con o sin
autorización de las autoridades municipales, en tanto afectan el derecho al libre
tránsito así como derechos de terceros y la libre circulación del transporte público,
deben ser evaluadas en relación y en proporción con los bienes jurídicos que se
quieren proteger, y bajo el marco de los principios y derechos constitucionales que
están en conflicto.
5.6. Actuación de la administración pública: razonabilidad y proporcionalidad
de las medidas de seguridad que restringen el derecho fundamental al libre
de tránsito
Los derechos fundamentales de la persona, como el derecho al libre tránsito,
tienen una doble dimensión: una subjetiva y otra objetiva. La primera de ellas
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
alude al hecho que garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de la
existencia de la persona. La segunda de ellas, alude al hecho que al mismo tiempo
constituyen elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad
organizada, generalmente bajo la forma de un Estado de Derecho, en cuanto dicha
comunidad se configura como marco de una convivencia humana digna, justa y
pacífica.
Ello significa reconocer que la titularidad de los derechos fundamentales no sólo
atañe a las personas individualmente consideradas sino también a las
organizaciones sociales a las que pertenecen. Los derechos fundamentales se han
convertido en los componentes estructurales básicos de todo orden constitucional
por ser la expresión jurídica de un sistema de valores que sirve de sustento a la
organización jurídica y política.
Asimismo, los derechos y libertades fundamentales tienen un efecto vinculante:
vinculan a todos los poderes públicos, y son origen inmediato de derechos y
obligaciones, y no meros principios programáticos.
En este orden de ideas, todo Estado democrático de Derecho tiene definidas y
limitadas por la Constitución y las leyes, la competencia de sus autoridades para
tomar decisiones que puedan afectar la vigencia de los derechos fundamentales
de las personas.
En ejercicio de tal función reguladora, se tiene que tomar en cuenta el principio
jurídico por el cual a los límites a los derechos fundamentales se interpretan con
criterio restrictivo y en el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales
derechos. De lo expuesto, podemos precisar que el tema de las medidas de
seguridad en las vías públicas presenta dos problemas centrales:
a) El primero: si el derecho fundamental al libre tránsito puede ceder su
prevalencia, en ciertos casos debidamente justificados y por razones de
orden público, frente al bien jurídicamente protegido de la seguridad
ciudadana.
b) El segundo: si las municipalidades tienen competencia atribuida por la
Constitución o una ley, para restringir el ejercicio de un derecho
fundamental como la libertad de tránsito.
Al respecto, señalamos a continuación algunas líneas de interpretación.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
5.7. Lineamientos básicos para la regulación del uso excepcional de medidas
de seguridad en las vías públicas
De acuerdo a lo expuesto, el Congreso de la República, como expresión de la
comunidad política peruana, debería expedir una ley marco que regule las
medidas excepcionales de seguridad que los gobiernos locales podrían autorizar
sobre las vías públicas, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes
lineamientos:
1. Las municipalidades provinciales podrán autorizar excepcionalmente
medidas de seguridad sobre las vías públicas siempre y cuando no se
afecte el contenido esencial del derecho al libre tránsito así como del
derecho de igualdad ante la ley, u otros derechos y principios reconocidos
en la Constitución.
2. Dichas medidas de seguridad requerirán una resolución de autorización de
la municipalidad provincial respectiva y la opinión favorable de la Policía
Nacional del Perú, y deberán ser proporcionales a los bienes que se
quieren proteger.
3. Las medidas de seguridad que se autoricen sólo podrán restringir
parcialmente el libre tránsito y en horarios pre-establecidos en aquellas
zonas de comprobada alta incidencia de criminalidad. En estos casos las
medidas de seguridad que se aprueben deben contar con personal de
seguridad permanente que facilite el acceso por las vías públicas con
acceso restringido, lo cual deberá ser fiscalizado por las municipalidades
distritales respectivas. El incumplimiento de esta medida deberá generar el
retiro inmediato de la medida de seguridad autorizada.
4. No se podrán autorizar medidas de seguridad sobre vías públicas que
afecten la libre circulación del transporte público de pasajeros y de carga.
5. La solicitud de autorización para la instalación de una medida de seguridad
deberá contar con la opinión favorable y firma de por lo menos el 80% de
los residentes de la zona en que se instalará la medida. El padrón de
residentes deberá ser certificado por la municipalidad distrital respectiva.
En la referida solicitud se deberá designar, además, a un Comité de
Vecinos para que representen a los residentes y se hagan responsables de
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las coordinaciones y cumplimiento de las normas administrativas
respectivas.
6. El plazo máximo de vigencia para la autorización de una medida de
seguridad será de un año. Las condiciones para la renovación de la
autorización deberán establecerse en los respectivos Textos Únicos de
Procedimientos Administrativos (TUPAS) de las municipalidades, tomando
en consideración la opinión de la Policía Nacional del Perú.
7. Las especificaciones técnicas mínimas requeridas para las medidas de
seguridad a adoptarse deberán ser aprobadas por una comisión técnica
compuesta por representantes de la Policía Nacional del Perú, del Cuerpo
General de Bomberos Voluntarios del Perú y del Instituto Nacional de
Defensa Civil; las mismas que deberán ser aprobadas por un Decreto
Supremo expedido por el Poder Ejecutivo.
8. No se podrá autorizar el establecimiento de ninguna medida de seguridad
por particulares sobre avenidas principales o colectoras, sobre
intersecciones de dos o más vías, y sobre espacios abiertos al público
como parques, jardines y plazas públicas.
9. Se deberá establecer un plazo máximo de adecuación de las medidas de
seguridad ya instaladas, bajo sanción de iniciarse el procedimiento de
ejecución coactivo correspondiente para el retiro de las mismas.
10. Se deberá establecer las competencias específicas de las municipalidades
distritales en esta materia, específicamente en el campo de la fiscalización
y sanción de las obligaciones administrativas.
11. Se deberán proponer parámetros para el establecimiento de las sanciones
pecuniarias, las cuales constituirán recursos propios de las municipalidades
distritales.
12. Las municipalidades provinciales deberán expedir ordenanzas que
desarrollen lo establecido en la ley marco, precisando los procedimientos a
seguirse. 13. Las municipalidades provinciales deberán incorporar en sus
respectivos Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAS), los
procedimientos administrativos de autorización y renovación de
autorización de medidas de seguridad sobre las vías públicas, así como las
tasas respectivas por éstos servicios. Igualmente, el Ministerio del Interior
deberá establecer en el respectivo Texto Único de Procedimientos
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Administrativos (TUPA) de la Policía Nacional del Perú, el procedimiento
para emitir su opinión en estos casos con la tasa correspondiente.
CAPÍTULO VI: CUADRO DEL CASO
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N° SENTENCIA
EXP. N° 349-2004-AA/TC
FUNDADA / INFUNDADA ARGUMENTACIÓN Y CRITERIOS UTILIZADOS
POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1°
INSTANCIA
2°
INSTANCIA
TRIBUNAL CONSTITUCIONA
L
DEMANDANTE:
Doña María Elena Cotrina Aguilar
EL TERCER JUZGADO CIVIL DEL CONO NORTE DE LIMA la declara FUNDADA la demanda por considerar que la demandada, pese a haber recibido innumerables solicitudes para la colocación de dispositivos de seguridad en la vía pública y otros pedidos en contra de tal proceder, sigue permitiendo la instalación de rejas. Añade que la seguridad de los vecinos tampoco puede anteponerse al ejercicio del derecho fundamental
SEGUNDA SALA ESPECIALIZADA EN LO CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DEL CONO NORTE DE LIMA, la declara IMPROCEDENTE la demanda argumentando la existencia de sustracción de materia justiciable, ya que sobre los mismos hechos demandados existe pronunciamiento en un proceso de hábeas corpus (Exp. N.° 02-03-HC) seguido por la demandante contra doña Elsa Rosa Verano Aranzares y otros, en el cual, que declara infundada la demanda,
La declara FUNDADA, EN PARTE, ordena que la Municipalidad Distrital de Los Olivos proceda, de conformidad con la Ordenanza N.° 690, a la evaluación inmediata del sistema de seguridad implementado en la intersección, así como de las intersecciones aledañas ubicadas. Y por último ordena que se proceda al retiro inmediato del sistema de seguridad anteriormente descrito, solo en el caso de que no se cumpla lo establecido por la Ordenanza N.° 690 y la Constitución Política del Perú.
La libertad de tránsito o derecho de locomoción es, dentro del catálogo de atributos susceptibles de tutela procesal constitucional, de los más tradicionales. Con el mismo se busca reconocer que todo nacional o extranjero con residencia establecida pueda circular libremente o sin restricciones por el ámbito de nuestro territorio patrio, habida cuenta de que, en tanto sujeto con capacidad de autodeterminación, tiene la libre opción de disponer cómo o por dónde decide desplazarse, sea que dicho desplazamiento suponga facultad de ingreso hacia el territorio de nuestro Estado.
Para la Constitución representa la seguridad ciudadana, sino, básicamente, un conjunto de características o elementos que permiten integrar lo que sería su contenido, esta puede ser catalogada como un
DEMANDADO:
Municipalidad Distrital de Los Olivos y otros.
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invocado por la recurrente.
posteriormente esta es revocada mediante resolución, reformando la apelada, declara fundada la demanda de hábeas corpus.
estado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana.
No se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública, ya que ello afectaría el contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino sólo una limitación razonable y proporcional. Ello quiere decir que dicha medida tiene que estar justificada por los hechos que le han dado origen, el crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de salvaguardar un interés público superior, la protección del bien jurídico seguridad ciudadana; y debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella.
Solicita que se suspenda la instalación de rejas metálicas en la intersección de la cuadra 74 del jirón Manco Cápac con la avenida Venus, en la urbanización El Trébol, 2.a etapa, distrito de Los Olivos, la cual se encuentra a 30 metros de su vivienda, por considerar que con tal proceder se vulneran sus derechos constitucionales al libre tránsito y a los transportes.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
CONCLUSIONES
1. Los derechos son armónicos, los intereses de las personas no, la pretensión exige,
precisamente, que el interés del otro se subordine al propio.
2. La interpretación constitucional debe realizarse de tal forma que conduzca a armonizar los
derechos, al acomodamiento (ajustamiento) del derecho a los intereses controvertidos, a
las pretensiones.
3. La sentencia constitucional tiene también una estructura que es menester poner de relieve
a fin de determinar cuáles son los concretos mandatos ejecutables y, en consecuencia
propiciar su cabal cumplimiento. A juicio del Tribunal Constitucional estructura básica
esencial está compuesta por las siguientes cinco elementos: La razón declarativa
axiológica; la razón suficiente; la razón subsidiaria o accidental; la decisión o fallo
constitucional; y la invocación preceptiva.
4. La libertad de tránsito o derecho de locomoción es, dentro del catálogo de atributos
susceptibles de tutela procesal constitucional, de los más tradicionales. Con el mismo se
busca reconocer que todo nacional o extranjero con residencia establecida pueda circular
libremente o sin restricciones por el ámbito de nuestro territorio patrio, habida cuenta de
que, en tanto sujeto con capacidad de autodeterminación, tiene la libre opción de disponer
cómo o por dónde decide desplazarse, sea que dicho desplazamiento suponga facultad
de ingreso hacia el territorio de nuestro Estado, circulación o tránsito dentro del mismo, o
simplemente salida o egreso del país.
5. No existe una aproximación conceptual precisa en cuanto a lo que, para la Constitución
representa la seguridad ciudadana, sino, básicamente, un conjunto de características o
elementos que permiten integrar lo que sería su contenido, esta puede ser catalogada
como un estado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la
sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan
ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados en caso de
vulneración o desconocimiento.
6. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal,
suelen ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana
en atención a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus
alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un
atributo o libertad a título subjetivo.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
7. El tribunal tiene una postura determinada por sus sentencias vinculantes donde nos dice
que en el momento de entrar en conflicto debe de verse los principios de razonabilidad y
el principio de proporcionalidad que sirven como vías de resolución de este conflicto.
8. Las vías de tránsito público libres en su alcance y utilidad, pueden, sin embargo, y en
determinadas circunstancias, ser objeto de regulaciones y aun de restricciones. Cuando
estas provienen directamente del Estado, se presumen acordes con las facultades que el
propio ordenamiento jurídico reconoce en determinados ámbitos (como ocurre, por
ejemplo, con las funciones de control de tránsito efectuadas por los gobiernos
municipales); cuando provienen de particulares, existe la necesidad de determinar si
existe alguna justificación sustentada en la presencia, o no, de determinados bienes
jurídicos.
9. Como lo ha sostenido la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial N.° 81 sobre
“Libertad de Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados en las vías públicas de Lima
Metropolitana”, emitido en el mes de enero del 2004, p. 42, “No se puede admitir un
cierre absoluto de una vía pública, ya que ello afectaría el contenido esencial del derecho
al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar que los enrejados no sean un
obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino sólo una limitación razonable
y proporcional. Ello quiere decir que dicha medida tiene que estar justificada por los
hechos que le han dado origen, el crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de
salvaguardar un interés público superior, la protección del bien jurídico seguridad
ciudadana; y debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella”.
10. El derecho al libre tránsito sólo puede ser limitado por una autoridad pública en los casos
y bajo las circunstancias que el ordenamiento constitucional y los tratados internacionales
aprobados por el Estado peruano expresamente lo autoricen, y cualquier acto o medida
que suponga su afectación, deberá evaluarse dentro de los márgenes de los principios de
legalidad y razonabilidad que nuestro ordenamiento jurídico consagra.
11. Las limitaciones al ejercicio del derecho al libre tránsito no pueden suponer la supresión o
el desvanecimiento del derecho fundamental, entendiendo por ello que no se puede
desconocer en ninguna circunstancia su contenido o núcleo esencial. Es decir, dicho
derecho fundamental no puede quedar sometido a limitaciones o restricciones que lo
tornen impracticable, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria
protección.
12. Las vías públicas constituyen el medio que garantiza el ejercicio de la libertad de tránsito,
circulación o locomoción. El uso común de las vías públicas se rige por los principios de
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
igualdad, libertad y gratuidad, ya que constituyen bienes de dominio y uso público, es
decir, el único titular sobre ellas es el Estado y, por tanto, es el único que puede
establecer limitaciones o restricciones sobre ellas.
13. La seguridad ciudadana es entendida hoy en día como una actividad de servicio público a
cargo del Estado. Éste tiene la obligación de elaborar diversas políticas (económicas,
sociales, culturales) preventivas y punitivas, en la búsqueda de garantizar la paz social, la
tranquilidad y el desarrollo de la vida social libre de peligros. En la base del concepto de
seguridad ciudadana está el deber del Estado de brindar protección a sus habitantes
frente a toda amenaza a su seguridad personal y de sus bienes. En tal sentido, tiene un
carácter instrumental ya que constituye un requisito indispensable para el desarrollo de la
libertad de las personas y un presupuesto para el ejercicio efectivo de sus derechos
reconocidos en la Constitución.
14. La seguridad ciudadana constituye un bien jurídicamente protegido en nuestro
ordenamiento legal en tanto conjunto de acciones o medidas destinadas a preservar otros
bienes jurídicamente protegidos como la tranquilidad pública, la prevención del delito, el
uso pacífico de los espacios y vías públicas, la erradicación de la violencia, etc.; o la
protección de derechos constitucionales como la vida, integridad personal, propiedad, etc.
15. Para el diseño de políticas de seguridad ciudadana eficaz en nuestro país se requiere
contar con un sistema actualizado y confiable que registre las denuncias por comisión de
delitos. En tal sentido, resulta una tarea prioritaria el diseño y ejecución de un sistema
único de registro y procesamiento de datos sobre el número y modalidades de delitos que
se cometen en las vías públicas y en los domicilios.
16. La realidad nos demuestra que la inseguridad ciudadana sigue creciendo en Lima y que la
Policía Nacional del Perú y el servicio público de Serenazgo, no se dan abasto para
atender las demandas de la población.
17. Las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales no deberían darse a través de
las normas expedidas por cualquiera de los órganos del Estado, ya que ello afectaría su
condición de ser componentes estructurales del ordenamiento jurídico y político. Estos
derechos, por su rango constitucional, sólo deberían ser limitados por normas de igual
naturaleza, o por normas expedidas por el Poder Legislativo, como expresión del conjunto
de la comunidad política. De este modo se evita, además, una multiplicidad de
regulaciones limitadoras de un mismo derecho fundamental dentro del mismo Estado.
18. Las municipalidades no tienen en nuestro ordenamiento jurídico competencia para limitar
en forma absoluta el ejercicio de derechos fundamentales, como el libre tránsito, en su
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jurisdicción territorial. Es decir, en nuestro sistema jurídico, ni la Constitución ni la Ley
Orgánica de Municipalidades habilitan a un gobierno local para dictar medidas de
seguridad que impliquen una limitación total de un derecho fundamental, como el de
transitar libremente.
19. A través de una ley expedida por el Congreso de la República se debe crear un marco
regulatorio que faculte a las municipalidades a autorizar la adopción de medidas
excepcionales de seguridad sobre las vías públicas, sin que dichas medidas signifiquen
una limitación absoluta a la circulación de personas y vehículos, respetando así el
contenido esencial del derecho al libre tránsito reconocido en el artículo 2º, inciso 11) de
la Constitución.
20. Dicha ley deberá prever, como regla general que el fin perseguido sea lícito, y la
aplicación a cada caso concreto deberá someterse a un test o juicio de razonabilidad
respecto de la medida limitativa. La aprobación de la limitación del derecho al libre tránsito
en casos excepcionales y debidamente justificados, implicará la adopción de medidas
adecuadas, necesarias y proporcionales al fin perseguido: garantizar la seguridad
ciudadana.
21. No se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública ya que ello afectaría el
contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar
que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino
sólo una limitación razonable o proporcional. Ello quiere decir que dicha medida tiene que
estar justificada por los hechos que le han dado origen, el crecimiento de la delincuencia;
por la necesidad de salvaguardar un interés público superior, la protección del bien
jurídico seguridad ciudadana; y debe ser proporcionada a los fines que se procuran
alcanzar con ella.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
RECOMENDACIONES
1. RECOMENDAR al Congreso de la República para que a través de sus Comisiones de
Gobiernos Locales; de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia; y de Derechos
Humanos; proponga y apruebe una ley marco que faculte a los gobiernos locales
provinciales a autorizar a los vecinos la adopción de medidas de seguridad sobre las vías
públicas en resguardo de la seguridad ciudadana, de acuerdo a los lineamientos
señalados en el numeral VI del presente Informe Defensorial, proponiendo los cambios
pertinentes a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
2. Hacer la coordinación respectiva, con la Municipalidad pertinente para poder establecer
diálogos vecinales, juntas vecinales con la finalidad de llegar a soluciones con respecto a
la instalación de rejas.
3. Fomentar una junta de seguridad, en la cual se puede formar un grupo exclusivo para la
seguridad, tomar coordinación y participación vecinal para combatir la seguridad, hasta se
puede hacer estrategias conjuntamente con la policía y serenazgo.
4. La falta de intervención municipal supondría entrar en conflictos, entre propios vecinos, se
puede formar comisiones en lo cual se puede dialogar y coordinar con la municipalidad los
asuntos de cuestión.
5. SUGERIR al Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, creado por la Ley Nº 27933, Ley
del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, para que en ejercicio de sus funciones de
establecer las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, incorpore en su
agenda la discusión pública de los lineamientos para la aprobación por el Congreso de la
República de una ley marco que regule las medidas de seguridad que se pueden adoptar
sobre las vías públicas, desarrollados en el presente informe defensorial.
6. RECOMENDAR a la Policía Nacional del Perú para que en coordinación con el Ministerio
Público, el Poder Judicial, representantes de los gobiernos regionales y locales, y
representantes de diversas juntas vecinales, diseñe e implemente un sistema único de
registro de denuncias por la comisión de delitos a nivel nacional, con la finalidad de tener
una base de datos confiable que permita la adopción de políticas eficaces en materia de
seguridad ciudadana.
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Derecho Constitucional – Caso: “Las Rejas”
7. RECOMENDAR a las Municipalidades Distritales de Ate, La Molina, Los Olivos y San
Borja de la Provincia de Lima y a las demás municipalidades provinciales y distritales del
país, lo siguiente:
a) La revisión y adecuación jurídica de las ordenanzas que regulan las medidas
de seguridad que se pueden instalar en las vías públicas, a los fundamentos y
marco normativo contenidos en la presente resolución defensorial, en tanto el
Congreso de la República expida la ley correspondiente.
b) La realización de una adecuada fiscalización de los enrejados u otras medidas
de seguridad ya instaladas sobre las vías públicas que impliquen una
vulneración al derecho al libre tránsito y/o incumplan con la normativa
correspondiente.
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BIBLIOGRAFÍA
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