Sentencia Corte Constitucional - C-077-17
Sentencia C-077/17
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Contenido y alcance/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES
DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-No requería la
realización de consulta previa a las comunidades étnicas/ZONAS DE
INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Identificación, delimitación y aprobación de dichas
zonas debe estar precedida de un proceso de información,
concertación y coordinación con los concejos municipales de los
entes territoriales/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO
RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Modelo de desarrollo no desconoce
el principio de progresividad de los derechos sociales, ni el
derecho de asociación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris
orientado a garantizar la subsistencia y realización del proyecto
de vida/CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial
protección constitucional en la jurisprudencia
constitucional/POBLACION CAMPESINA Y TRABAJADORES
RURALES-Reconocimiento de marginalización y vulnerabilidad en la
Constitución Política y en la Jurisprudencia
Constitucional/POBLACION CAMPESINA Y LA TIERRA-Relación
La jurisprudencia de6t esta Corporación ha considerado que los
campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial
protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior,
atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que
los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los
cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de
producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los
recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha relación que se
entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los
campesinos con la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también
reconoce en el “campo” un bien jurídico de especial protección
constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un Corpus
iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la
realización de su proyecto de vida. Este Corpus iuris está
compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al
trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el
libre desarrollo de la personalidad, y la participación, los cuales
pueden interpretarse como una de las manifestaciones más claras del
postulado de la dignidad humana.
POBLACION CAMPESINA-Riesgos surgen tanto de la permanencia de un
estado de cosas específico, como de los cambios, tanto en materia
de producción de alimentos, como en los usos y explotación de
recursos naturales/SITUACION O ESTADO DE
VULNERABILIDAD-Concepto
Como ha sostenido esta Corporación, una persona, familia o
comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando
enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y
lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que
están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus
activos. Los riesgos pueden surgir de la permanencia de las
situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera
autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas
en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento
mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar. Para la población
campesina del país, los riesgos surgen tanto de la permanencia de
un estado de cosas específico, esto es, el nivel de marginalización
y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado
tradicionalmente; como de los cambios que están teniendo lugar en
los últimos tiempos, a saber: las modificaciones profundas en la
producción de alimentos, al igual que en los usos y en la
explotación de los recursos naturales.
POBLACION CAMPESINA-Nivel de vulnerabilidad es indisociable de
su relación con la tierra o el campo/COMUNIDADES
CAMPESINAS-Importancia del entorno para el desarrollo de
actividades que permiten el “sostenimiento del proyecto de vida de
la persona”/PROTECCION DE LAS ECONOMIAS TRADICIONALES DE
SUBSISTENCIA-Importancia en la jurisprudencia constitucional/GRUPOS
DE CAMPESINOS QUE SI SON SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION
CONSTITUCIONAL Y COMUNIDADES INDIGENAS-Diferencia en la
jurisprudencia constitucional
COMUNIDADES CAMPESINAS QUE SE DEDICAN A LAS ECONOMIAS
TRADICIONALES DE SUBSISTENCIA-Enfrentamiento con la industria de
producción de alimentos y exploración y explotación de recursos
naturales
CAMPO-Bien jurídico de especial protección constitucional para
la realización del proyecto de vida de los trabajadores rurales
CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Derechos de los que gozan de
manera preferente
DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS-Concepto
SEGURIDAD ALIMENTARIA-Contenido y alcance/SEGURIDAD
ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional/PRODUCCION DE ALIMENTOS Y
EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES-Exigen al Estado
una especial protección de las economías tradicionales de
subsistencia y de las comunidades que dependen de ese tipo de
actividad económica para garantizar su sustento y la realización
del proyecto de vida
DERECHO FUNDAMENTAL A LA ALIMENTACION-Instrumentos
internacionales/ESTADO-Obligación de adoptar los correctivos para
lograr una producción, conservación y distribución eficiente y
justa de los alimentos
DECLARACION SOBRE DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Y DE OTRAS PERSONAS
QUE TRABAJAN EN LAS ZONAS RURALES-Contenido
MINIMO VITAL-Jurisprudencia constitucional/MINIMO
VITAL-Concepto/MINIMO VITAL-Relación intrínseca con el derecho al
trabajo de las comunidades campesinas
DERECHO AL TRABAJO-Protección reforzada/DERECHO AL
TRABAJO-Triple dimensión
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, varias
disposiciones constitucionales reflejan la protección reforzada que
la Constitución Política le otorga al trabajo. El derecho al
trabajo, por lo tanto, tiene una triple dimensión en nuestro
ordenamiento jurídico: es una directriz que orienta las políticas
públicas; un principio rector que informa la estructura de nuestro
Estado Social de Derecho; y es un derecho y un deber social que
tiene un contenido de desarrollo programático, de una parte y, de
la otra, un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le
otorga carácter de fundamental.
DERECHO A LA PARTICIPACION DE LA POBLACION RURAL-Relación de
complementariedad con la libertad de asociación
POBLACION RURAL-Rechazo de implementación de manera unilateral
tanto de políticas públicas que los afecten y que dependen de su
entorno para garantizar su subsistencia, como de medidas concebidas
para evitar, mitigar u ofrecer alternativas en casos de impactos
negativos en sus espacios vitales
PARTICIPACION COMUNITARIA-Casos en que resulta relevante
Conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, la
participación comunitaria es relevante en estos asuntos cuando:
“(i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen
una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre
una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la
contribución del público y las preocupaciones de todos los
participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de
influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de decidir
promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o
grupos potencialmente afectados.
LIBERTAD DE ASOCIACION-Formas de manifestación/LIBERTAD DE
ASOCIACION-Contenido/LIBERTAD DE ASOCIACION-Dimensión positiva y
negativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHO DE
ASOCIACION-Límites
DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración por exigencia de
asociarse/DERECHO DE ASOCIACION-Si tiene que ver con proyectos
económicos, su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad
de empresa
ASOCIACIONES EN PROYECTO ECONOMICO-Resulta imprescindible que el
legislador armonice la libertad económica con la libertad de
asociación tanto en su dimensión positiva como negativa
ASOCIACIONES ENTRE CAMPESINOS Y EMPRESARIOS-Jurisprudencia
constitucional
ASOCIACIONES DE PRODUCCION QUE INVOLUCREN A CAMPESINOS Y
TRABAJADORES AGRARIOS-Deben garantizar su condición de sujetos de
especial protección que tienen una relación con el territorio en el
que viven
MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE PROMUEVAN LA ASOCIACION DE LOS
CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS EN PROYECTOS
ECONOMICOS-Exigencias
Las medidas legislativas que promuevan la asociación de los
campesinos y los trabajadores agrarios en proyectos económicos
deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de asociación,
tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el derecho al
territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios.
Además, deben reconocer que el campesino o trabajador agrario no se
encuentran en condiciones de igualdad frente al empresario, por
ende, se deben establecer los correctivos necesarios para que el
campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si desea o no
formar parte de la asociación.
CAMPESINOS Y TRABAJADORES AGRARIOS-Corpus iuris que el
ordenamiento jurídico reconoce, es una articulación de derechos y
deberes que expresa el postulado de la dignidad humana/PRINCIPIO DE
DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza
El corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce a los
campesinos y trabajadores agrarios es una articulación de derechos
y deberes que quizás expresa de la manera más clara y contundente
el postulado de la dignidad humana, entendida como principio
fundante y valor de nuestro ordenamiento legal, como principio
constitucional y como derecho fundamental autónomo; toda vez que
recoge las tres aristas que la jurisprudencia de esta Corporación
ha extraído de esa expresión, a saber: “(i) La dignidad humana
entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan
vital y de determinarse según sus características (vivir como
quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones
materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no
patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin
humillaciones).
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES
RURALES-Régimen de baldíos/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO
PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES
AGRARIOS-Contenido/DEBER DEL ESTADO DE PROMOVER EL ACCESO
PROGRESIVO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA DE TRABAJADORES
AGRARIOS-Jurisprudencia constitucional
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Dimensiones
Este Tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege
tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra. (i) La garantía
de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la
tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la
ocupación, la mera tenencia, entre otras. (ii) Acceso a los bienes
y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial. (iii) Acceso a
propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la
titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas;
concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la
compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas.
REGIMEN DE BALDIOS-Relación con el acceso a la
tierra/BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Naturaleza/BALDIOS-Desarrollo
normativo/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES
FISCALES-Distinción/BALDIOS-Condiciones de acceso a la
propiedad/BALDIOS-Configuración legislativa para regular la forma
como se adquiere la propiedad, las limitaciones o restricciones a
su adjudicación y procedimientos administrativos/REGIMEN DE
ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS-Jurisprudencia
constitucional/ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales
beneficiarios/ADJUDICACION DE BALDIOS A FAVOR DE TRABAJADORES
AGRARIOS SIN TIERRA-Jurisprudencia constitucional/ADJUDICACION DE
BALDIOS-Objetivo primordial
DESARROLLO AGROINDUSTRIAL EN EL MARCO DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Necesidad de equilibrio entre desarrollo, equidad,
participación, soberanía alimentaria y ambiente sano/MODELO
ECONOMICO Y DE DESARROLLO QUE DEBE ORIENTAR LAS POLITICAS SOCIALES,
ECONOMICAS Y AGRARIAS-Amplio margen de configuración
legislativa/MODELO DE DESARROLLO EN MATERIA RURAL-Respeto del
corpus iuris que el sistema jurídico reconoce en favor de la
población campesina y materialización de los principios y valores
que orientan la reforma agraria
ACTIVIDAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Libres dentro de los
límites del bien común/LIBERTAD ECONOMICA-Ejercicio dentro de los
límites del bien común/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA
ECONOMIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD
LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES QUE ESTABLEZCAN LAS POLITICAS SOCIALES
Y ECONOMICAS-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ASUNTOS
ECONOMICOS-Límites
JUEZ CONSTITUCIONAL-En materia económica debe actuar con
prudencia
En materia económica el juez constitucional debe actuar de
manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la
dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador
con un marco amplio de configuración normativa, razón por la cual
debe respetar, en términos generales, las razones de conveniencia
invocadas por los órganos de representación popular. En
consecuencia, el Tribunal Constitucional sólo puede declarar la
inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se
presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o
cuando se establezcan regulaciones manifiestamente irracionales:
“sólo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales,
o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones
manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez
declarar la inconstitucionalidad de la norma”. En última instancia,
la libertad que tiene el legislador para definir un modelo
económico y de desarrollo, entre otros, no puede traducirse en que
incorpore en el sistema jurídico disposiciones que contraríen
abierta o manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado
Social de Derecho, ya sea por incorporar disposiciones
manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, que vulneran de
manera directa los derechos reconocidos constitucionalmente o que
desconocen los valores y principios rectores que Consagra la Carta.
En caso de presentarse una actuación semejante, esta Corte se
encuentra en la obligación de intervenir mediante el control de
constitucionalidad de las leyes: “el marco constitucional otorga a
los actores políticos un amplio margen de libertad, al interior del
cual es posible diseñar modelos económicos alternativos. Pero
dichos modelos deben, en todo caso, estar encaminados a la
realización de los valores que consagra la Carta, a hacer operantes
los principios rectores de la actividad económica y social del
Estado y velar por la efectividad de los derechos
constitucionales”.
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ASUNTOS ECONOMICOS-Parámetros de
control
MANDATO DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES-Alcance/POLITICAS SOCIALES Y ECONOMICAS IMPLEMENTADAS
POR EL ESTADO-Escrutinio judicial estricto
PRODUCCION DE ALIMENTOS-Protección constitucional especial
EXPLOTACION DE LA TIERRA DE MANERA EFICIENTE Y
PRODUCTIVA-Importancia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR MODELO DE
DESARROLLO AGRARIO-Alcance
DESARROLLO AGRARIO-Respeto del principio de equidad
La búsqueda del desarrollo agrario debe, en consecuencia,
respetar el principio de equidad que se desprende del preámbulo
constitucional y de los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución
Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta,
debe informar la actividad económica y la dirección general de la
economía en cabeza del Estado, quien intervendrá en la misma para
lograr la “distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo” (C.P. 334). Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la
búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un
aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores
desigualdades socio económicas entre los distintos actores
involucrados en el sectores rural; máxime cuando en un lado de la
balanza se encuentra una población vulnerable que, como las
comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su
modus vivendi. Si bien el fomento de la competitividad y de la
inversión privada en el marco de una economía de mercado son
instrumentos válidos y necesarios para impulsar el desarrollo en el
campo, “no se trata de finalidades constitucionalmente
imperiosas, en el sentido que deban prevalecer sobre otros
bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos
-sujetos de especial protección-.”
DESARROLLO AGRARIO-Debe ser sostenible
La jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que el
desarrollo agrario debe ser sostenible. Al respecto, la Corte
Constitucional ha tomado nota de los riesgos que surgen al
confiarse única y excesivamente en las bondades del mercado como
instancia preferente para impulsar el desarrollo. También ha
resaltado las limitaciones y condicionamientos que se han impuesto
al ejercicio de la libertad económica, junto con el replanteamiento
de la amplitud y flexibilidad con que se pondera el concepto de
bienestar económico. El ejercicio desmedido de la libertad
económica, conforme lo ha entendido este Tribunal, puede aumentar
las brechas sociales, amenazar la soberanía alimentaria, la
diversidad étnica y cultural de la Nación, producir daños
irreversibles en el medio ambiente, entre otros factores que “ponen
en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que
cuestionan el supuesto balance positivo final en términos de
costo-beneficio”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto
Acerca del concepto de desarrollo sostenible, esta Corte lo ha
definido como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas
propias.” Esto implica que la satisfacción de las necesidades
actuales implica un ejercicio de planificación económica y de
asunción de responsabilidad en materia de orden económico y modelo
de desarrollo. Especial énfasis se ha puesto en la necesidad de
satisfacer las necesidades esenciales de los sectores menos
favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha establecido
esta Corporación, “se hace más importante en países como los
nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez,
pues no habrá desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la
población viva en niveles de extrema pobreza”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Finalidad/DESARROLLO
SOSTENIBLE-Elementos
El desarrollo sostenible, busca corregir las condiciones de
exclusión socioeconómica, proteger los recursos naturales y la
diversidad cultural, en el marco de una repartición equitativa de
cargas y beneficios entre los ciudadanos, estando acorde con los
fines más altos que persigue nuestro ordenamiento jurídico. Así,
desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha
sostenido que el desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i)
la sostenibilidad ecológica, que exige que el desarrollo sea
compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y los
recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social, que pretende
que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus
vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii) la
sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible
con la cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la
sostenibilidad económica, que pretende que el desarrollo sea
económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre
generaciones”.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Importancia para las prácticas y
actividades que desarrollan tradicionalmente las comunidades
rurales y trabajadores campesinos/DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO Y
AL DESARROLLO SOSTENIBLE-Resulta atado al reconocimiento y a la
protección especial de los derechos de las comunidades agrícolas, a
trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno
donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la
alimentación
POLITICAS DE DESARROLLO RURAL-Escrutinio judicial estricto que
debe realizar el juez constitucional en casos que generen impactos
negativos sobre comunidades cuyo modus vivendi depende de su
entorno
LEGISLADOR-Casos donde excede la órbita de configuración en
materia de definición del modelo económico agrario
La Corte Constitucional ha encontrado que el legislador excede
la órbita de configuración en materia de definición del modelo
económico agrario en los siguientes casos. (i) Cuando las políticas
agrarias implican una intervención arbitraria y sin justificación
suficiente en el espacio que les permite a las comunidades
campesinas, de manera autónoma, subsistir y adelantar su forma de
vida, vulnerando sus derechos al mínimo vital, a la dignidad y a la
autonomía, esto es, el Corpus iuris de la población campesina
(preámbulo y arts. 1, 2, 13, 333 y 334 C.P.). (…) (ii) Sumado a lo
anterior, el legislador excede la órbita de configuración en
materia de definición del modelo de desarrollo rural cuando
promueve políticas agrarias que se abstienen de procurarle a la
población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y
servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida
amparada constitucionalmente (art. 64, 65 y 66 C.P). (…) (iii)
Finalmente, el legislador se extralimita al legislar en materia
agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo
cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, de manera
primordial y generalizada, relacionado con la democratización y el
acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la
trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes
baldíos.
POLITICAS AGRARIAS-Casos en donde se desconoce el deber
ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el
Estado, relacionado con la democratización y acceso a la propiedad
de la tierra a favor de personas que la trabajan y carecen de ella,
mediante la adjudicación de bienes baldíos
El legislador se extralimita al legislar en materia agraria
cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que
tiene que perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada,
relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad de la
tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella,
mediante la adjudicación de bienes baldíos. Las políticas agrarias
desconocen el anterior mandato cuando: (a) los actores que no son
sujetos de reforma agraria se terminan beneficiando, directa o
indirectamente, de los programas destinados para esa finalidad,
“sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido
por el Estado en la población rural de escasos recursos pase a
manos de personas con capacidad económica”; y sin que tenga lugar
una compensación social y pública que justifique los recursos y el
esfuerzo público invertido persiguiendo los fines de la reforma
agraria; (b) cuando la excepción que consiste en entregar bienes
baldíos a favor de empresas, sustrayéndolas al régimen común de
adjudicación a favor de campesinos, se vuelve la regla, situación
que apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan
a la adjudicación de baldíos en contextos de escasez de tierra, y
que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por
otros trabajadores agrarios no propietarios; (c) cuando se entregan
tierras baldías sin límite alguno a favor de personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para
generar proyectos productivos, privilegiando “el crecimiento nudo,
la competitividad de la producción agrícola, y las tendencias
económicas de acumulación de tierras en el mundo”; lo anterior, por
encima del mandato progresivo de democratizar la propiedad rural y
garantizarle al campesino el acceso progresivo a la misma, en el
marco de un desarrollo agrario sostenible y equitativo que sea
acorde con los “mandatos constitucionales de pluralidad de actores
en el mercado [sostenibilidad social y cultural], equilibrio en las
contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones
afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos de
especial protección [sostenibilidad económica]”; (d) cuando se
eliminan las restricciones diseñadas para fomentar la
democratización y el acceso a la propiedad rural de los campesinos,
sin que se establezcan compensaciones efectivas y equitativas a su
favor que permitan una mejora “en su ingreso y calidad de vida a
largo plazo”, preservando, no obstante, tanto su autonomía como su
identidad cultural y su vínculo con la tierra. Al respecto, este
Tribunal ha rechazado enfáticamente que la ejecución de las
políticas públicas se conviertan, ante la falta de mecanismos
complementarios, proporcionales y eficaces, en una fuente de
empobrecimiento para los afectados, ya que en estos casos se
presenta una vulneración evidente y manifiesta “de las obligaciones
internacionales del país en materia de promoción de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio
constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas
manifestaciones a lo largo de la Carta”. Finalmente, este Tribunal
sostuvo que se desconoce el mandato ineludible, progresivo,
primordial y generalizado de perseguir los fines de la reforma
agraria a través de la entrega de bienes baldíos, (e) cuando los
esquemas asociativos desconocen la situación de desigualdad que se
presenta entre los campesinos y los grandes empresarios, sometiendo
a los primeros a una situación de desequilibrio que les impide
acceder equitativamente a “los procesos de integración económica
regional y global que amparados en la Constitución vienen
desarrollándose”, de una parte y, de la otra, cuando incorporan a
los campesinos en las cadenas productivas como eslabones
insignificantes.
DERECHOS SOCIALES-Prohibición de regresividad con especial
referencia al acceso a la titulación de la tierra/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Elementos esenciales
del Estado Social de Derecho/PROTOCOLO ADICIONAL A CONVENCION
AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES/DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Deber de
realización progresiva por Estados
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD-Dimensiones
PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Parámetro de constitucionalidad de
normas que regulen el acceso y la garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales/MANDATO CONSTITUCIONAL DEL
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Criterios
para analizar la constitucionalidad de normas en control abstracto
y control concreto/PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Concepto
MEDIDAS REGRESIVAS EN LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Materialización del
goce efectivo exige una inversión considerable de recursos públicos
con los cuales, el Estado no cuenta de manera inmediata/DERECHOS
ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la escasez de recursos, la
satisfacción está sometida a cierta gradualidad progresiva/DERECHOS
ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Recorte de recursos disponibles
para garantizar el goce efectivo desconoce los fines esenciales del
Estado
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE REGRESIVIDAD FRENTE
AL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS TRABAJADORES
AGRARIOS-Contenido y alcance/AUTORIDADES ESTATALES-Deben adoptar
medidas progresivas estructurales que garantice de manera efectiva
el acceso a la tierra
ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO AL TERRITORIO DE LOS TRABAJADORES
AGRARIOS-Naturaleza fundamental/ADJUDICACION DE TERRENOS DE
PROPIEDAD DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance/ENTIDADES
TERRITORIALES-Derechos
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Justificación/MUNICIPIO-Ente idóneo para solucionar
los problemas locales en la medida en que conoce realmente las
necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por
hallarse en una relación cercana con la comunidad
La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado dos
justificaciones principales, además de las normas constitucionales
respectivas, de la autonomía de las entidades territoriales. En
primer lugar, supone el reconocimiento del municipio como “el ente
idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que
conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés
para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad.
Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece la
legitimidad a través de la gestión territorial”. Y, en segundo
lugar, con el reconocimiento de las autoridades locales como
aquellas que materializan la soberanía y la democracia
participativa en el ámbito local, para responder a las necesidades
de cada comunidad.
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de
competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
La armonización del principio de autonomía de los entes
territoriales y el principio de organización territorial unitaria
del Estado se debe realizar en el siguiente marco: (i) los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
constituyen un criterio para la distribución de competencias de los
diferentes niveles administrativos; y, (ii) el núcleo esencial del
principio de autonomía territorial es indisponible a la regulación
legal. Además, las limitaciones a la autonomía territorial sólo
serán constitucionales si son razonables y proporcionadas.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES
TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad
La sentencia C-149 de 2010 definió el principio de concurrencia
como aquel que reconoce, “en determinadas materias, [que] la
actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los
distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer
lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual
las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se
garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea
posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén
llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva
también un mandato conforme al cual las distintas instancias del
Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la
adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de
esa responsabilidad”. Estableció que el principio de coordinación
“tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su
ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los
distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de
los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde
el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Y,
finalmente, sobre el principio de subsidiariedad indicó que
“corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para
el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva
significa que la intervención el Estado, y la correspondiente
atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo
al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un
criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son
esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos
ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de
subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de
centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las
instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/NUCLEO
ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites mínimos y
máximos
SESIONES SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA
PLENARIA-Prohibición
VOTACIONES EN TRAMILE LEGISLATIVO-Subreglas/REGLAMENTO DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Clases de votaciones/VOTACION NOMINAL Y
PUBLICA-Contenido y alcance
PROYECTO DE LEY-Omisión de votación nominal y pública en
modificación de título/VOTACION NOMINAL EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Exigencias/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones a la
regla general
OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/CONVENIO 169 DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Prevé una manifestación del
derecho de participación de las comunidades indígenas en el trámite
de adopción de medidas legislativas o administrativas que las
puedan afectar/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y
AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental/CONSULTA PREVIA
DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA
PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede
por existir una afectación directa de los grupos étnicos
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Características
SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COMO FUENTE OBLIGATORIA DE
DERECHO-Jurisprudencia constitucional
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Objetivos bajo el esquema del Sistema Nacional de
Desarrollo Rural (SNDR)
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Bienes sobre los cuales se desarrollan los proyectos
productivos/DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS QUE FORMAN
PARTE DEL TERRITORIO-Jurisprudencia constitucional
TERRITORIOS ZIDRES-Características
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Agentes autorizados para adelantar proyectos
productivos
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Incentivos y estímulos a proyectos productivos
CONCEPTOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Conceptos
jurídicos indeterminados
La Corte Constitucional ha indicado que los términos “utilidad
pública e interés social” son conceptos jurídicos indeterminados,
por lo que corresponde al legislador llenarlos de contenido en
ejercicio de su potestad de configuración legislativa, facultad que
también comprende la posibilidad de determinar los diferentes
medios que puede utilizar la administración para lograr dichos
objetivos. Ha precisado la Corte que “en la medida en que son
conceptos jurídicos indeterminados, la declaratoria de una
actividad como de utilidad pública o interés social no conlleva
implícitamente que el Congreso le esté otorgando a la
administración la facultad para adelantar procesos de expropiación.
(…) Así, el Congreso podría definir una actividad como de
utilidad pública o interés social, sin facultar a la
administración para iniciar procesos
de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros
tipos de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o
limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida en que
sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar
ciertos servicios públicos definidos como de utilidad pública o
interés social”
UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Contenido y alcance/UTILIDAD
PUBLICA E INTERES SOCIAL-Fines
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Delimitación y destinación a proyectos productivos
agrícolas, pecuarios, forestales y/o piscícolas, enmarcada dentro
de un enfoque de desarrollo rural (SNDR)
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Principios y propósitos/PROMOCION DEL USO PRODUCTIVO
Y EFICIENTE DE LA TIERRA-Jurisprudencia constitucional/LEY QUE CREA
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Normas que regulan los bienes inmuebles para
ejecución de proyectos productivos
LIMITACIONES Y GRAVAMENES APAREJADAS A LA ADJUDICACION DE BIENES
BALDIOS EN LEY QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL,
ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Contenido y alcance
DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD-Contenido
MODELO DE DESARROLLO PARA EL CAMPO CON PERSPECTIVA HACIA LA
PAZ-Rasgos esenciales
DERECHO DE ASOCIACION CON ENFASIS EN EL SECTOR RURAL-Reglas
jurisprudenciales
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Componentes de los proyectos productivos
NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Procedencia de justicia arbitral para dirimir
eventuales controversias que puedan surgir cuando los aportantes de
los predios para el desarrollo de proyecto tengan la condición de
campesino, mujer rural o trabajadores agrarios
PRINCIPIOS DE PARTICIPACION, DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE
LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO RURAL-Naturaleza
ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y
SOCIAL-ZIDRES-Restricciones/NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE
DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Prohibición de
constituir ZIDRES en territorios colectivos en proceso de
titulación de comunidades negras y territorios indígenas como
resguardos
Referencia: Expedientes D- 11275 y D-11276
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo
(literales a, b, c, d, e), parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los
parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14,
15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3°
y 5° del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de
2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES -.
Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván
Cepeda Castro y Otros (D-11276).
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas
en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241
de la Constitución Política, los ciudadanos Rocío del Pilar Peña
Huertas, Ricardo Daniel Álvarez Morales, María Mónica Parada
Hernández, Luís Enrique Ruíz González y Santiago Zuleta Ríos,
interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra la
totalidad de la Ley 1776 de 2016 por vicios de procedimiento, y
contra los artículos 3, parágrafo 3; 4, inciso 4 (parcial); 13, 15
y 29 de la misma ley por considerar que vulneran los artículos 1,
7, 8, 13, 64, 287 y 313 de la Constitución Política.
Así mismo, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe
Muñoz, Alberto Castilla Salazar, Inti Raúl Asprilla Reyes, Ángela
María Robledo, Blanca Irene López, Nury Peralta, Jhenifer María
Mojica Flórez, Sebastián Quiroga, Paula Mogollón, Jimmy Alexander
Moreno, Wilson Ignacio Galindo Hernández, Luz Perly Mosquera, César
Jerez, Astolfo Aramburo Vivas, Eberto Díaz, Fabián Laverde, Adriana
Marcela Castro Ángel, Claretiana Norman Pérez Bello, Andrés Fuerte
Posada, Carlos Alberto Suescún Barón, Juan Ricardo Garnica, Paola
Fonseca, Daniel Alzate Mora, Ana Jimena Bautista Revelo, Viviana
Tacha Gutiérrez y Adriana Lizeth López, presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c,
d, e), y los parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1°
y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17
(parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5°
del artículo 21, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean
y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico
y Social –ZIDRES-, por considerarlos incompatibles con varios
preceptos constitucionales.
Con fundamento en el artículo 5° del Decreto 2067 de 1991 la
Sala Plena de la Corporación dispuso la acumulación de las
demandas, en atención a que se presenta una coincidencia parcial de
las normas acusadas.
Mediante providencia del seis (6) de abril del dos mil dieciséis
(2016), el Magistrado sustanciador dispuso admitir las demandas,
por considerar que reunían los requisitos exigidos por el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991, y de conformidad con lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 solicitó emitir concepto
técnico sobre la norma demandada, a diferentes instituciones.
Invitó a participar en el presente proceso a las Universidades
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los
Andes, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, de Atlántico, de la
Sabana, Sergio Arboleda, Industrial de Santander, de Ibagué, de
Antioquia y del Rosario. Adicionalmente, invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Superintendencia
de Notariado y Registro, a la Organización Nacional Indígena de
Colombia –ONIC-, al Proceso de Comunidades Negras –PCN-, a la
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, y a la Sociedad de
Agricultores de Colombia- SAC.
Contra el auto que admitió la demanda se interpusieron sendos
recursos de reposición por parte de los ciudadanos Luís Alejandro
Buitrago Cortés y Gustavo Arango Londoño, los cuales fueron
rechazados, por improcedentes, mediante providencia del 27 de mayo
de 2016. Interpuesto el recurso de súplica contra esta providencia,
la Sala Plena de la Corporación decidió rechazarlo por extemporáneo
e improcedente en auto de junio 22 de 2016.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de
esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto completo de la Ley
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 49.770 de 29 de enero de 2016. La ley fue impugnada en su
integridad por vicios de procedimiento. En el texto se destacan con
subrayas los apartes que fueron objeto de cuestionamiento por
razones de fondo.
LEY 1776 DE 2016
(Enero 29)
Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de
desarrollo rural, económico y social”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES PRELIMINARES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO. Créanse las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural, Económico y Social, (Zidres) como territorios con
aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados por
la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en
consonancia con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de
2012, o la que haga sus veces, que se establecerán a partir de
Planes de Desarrollo Rural Integral en un marco de economía formal
y de ordenamiento territorial, soportados bajo parámetros de plena
competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de
desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional,
desarrollo social y sostenibilidad ambiental.
Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren
aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden
elevados costos de adaptación productiva por sus características
agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional;
presenten altos índices de pobreza; o carezcan de infraestructura
mínima para el transporte y comercialización de los productos.
Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y corresponder
a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta
competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
PARÁGRAFO 1o. Las Zidres promoverán e implementarán la
formación de capital humano y social en sus áreas rurales para
sustentar una amplia competitividad empresarial; dotarán estos
territorios de instrumentos equitativos para el desarrollo humano;
auspiciarán las actividades productivas rurales basadas en el
capital social y sistemas de producción familiar respaldados en
estrategias de sostenibilidad y convivencia de las unidades
familiares; propiciarán la sustentabilidad de los procesos y el
acompañamiento e intervención sobre lo rural de las entidades
públicas y privadas fortalecidas con políticas públicas unificadas
para favorecer la vida rural.
PARÁGRAFO 2o. Las Zidres se consideran de utilidad pública
e interés social, excepto para efectos de expropiación.
PARÁGRAFO 3o. Las entidades encargadas de la asistencia
técnica agraria y de comercio, prestarán atención regular y
continua a los productores vinculados a los proyectos productivos
de las Zidres en aspectos como calidad e inocuidad de alimentos;
aptitud de los suelos; en la selección del tipo de actividad a
desarrollar y en la planificación de las explotaciones; en la
aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la
naturaleza de la actividad productiva; en las posibilidades y
procedimientos para acceder al crédito; en la dotación de
infraestructura productiva; en el mercadeo apropiado de los bienes
producidos; en sistemas de inteligencia de mercados e información
de precios; en formas de capacitación empresarial; en sanidad
animal y vegetal; en tecnologías de procesos de transformación; en
la promoción de formas de organización empresarial, y en la gestión
para determinar necesidades de servicios sociales básicos de
soporte al desarrollo rural. Dichas entidades informarán
periódicamente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
sobre los resultados de la evaluación y seguimiento a las
actividades de generación y transferencia de tecnología, a fin de
verificar los resultados de desempeño y eficiencia de este
componente en los proyectos productivos.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS. Las Zidres deberán constituir un
nuevo modelo de desarrollo económico regional a partir de:
- Promover el acceso y la formalización de la propiedad de la
tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres
rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes
inmuebles de la nación.
- Promover la inclusión social y productiva de campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de
bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y
emprendedores.
- Promover el desarrollo de infraestructura para la
competitividad en las Zidres y las Entidades Territoriales en las
que se establezcan dichas zonas.
- Promover la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) y la
Responsabilidad Ambiental Empresarial (RAE) de las personas
jurídicas que desarrollen proyectos productivos en las Zidres.
- Priorizar aquellas iniciativas productivas destinadas a la
producción de alimentos con destino a garantizar el derecho humano
a la alimentación adecuada de los colombianos.
- La promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento
territorial, la modernización y especialización del aparato
productivo, el Desarrollo Humano Sostenible, la agricultura
dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación
hídrica frente al cambio climático, en un marco de integración
empresarial de la sociedad.
- La promoción y consolidación de la paz y la convivencia,
mediante mecanismos encaminados a lograr la justicia social y el
bienestar de la población dedicada a la actividad rural, procurando
el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación
con la región.
- La formulación, implementación y ejecución de proyectos
agrícolas y pecuarios.
- Generación de valor agregado y transferencia de tecnologías
mediante el procesamiento, comercialización e industrialización de
todos sus productos, a partir de procesos asociativos
empresariales.
- Constituir e implementar zonas francas agroindustriales como
instrumento para la creación de empleo y para la captación de
nuevas inversiones de capital, que promoverán la competitividad en
las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos
industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos
de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas
prácticas empresariales. Las zonas francas agroindustriales
contarán con bancos de maquinaria y equipos que serán utilizados en
todo el territorio Zidres.
- La creación o fortalecimiento de parques de ciencia,
tecnología e innovación, centros de investigación y desarrollo de
la agricultura tropical y de investigación en biodiversidad y
recursos naturales.
- Construcción de una oferta científico-tecnológica sustentada
en la formación competitiva de la Población Económica Activa (PEA)
del sector primario de la economía mediante el establecimiento de
centros de formación de educación, inmersos en la zona rural,
uniendo las TIC con la enseñanza, como actividad de aprendizaje de
valores y de reingeniería para técnicos, tecnólogos y profesionales
del campo.
- La construcción de modelos habitacionales en un marco de
desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y sostenibilidad
ambiental en lo rural.
- Desarrollar procesos de producción familiar y comunitaria para
la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes
agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas
integrales a partir de producción agrícola para la familia
(soberanía alimentaria y ahorro), producción agrícola para la
comunidad (generación de rentabilidad social) y plantaciones para
procesos industriales (generación de capital).
- El manejo sostenible de los recursos naturales y una
organización socioempresarial ligada a procesos técnicos
eficientes, dirigida por expertos en el territorio.
CAPÍTULO II.
DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS.
Artículo 3o. Componentes de los proyectos
productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas
asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las
Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo
menos, los siguientes elementos:
a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento
Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y
Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de
ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de
influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9 del
artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces.
b) Un esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica
y de sostenibilidad ambiental.
c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de la
producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto.
d) Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las
políticas de seguridad alimentaria del país.
e) Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de
los créditos de fomento, sean administrados a través de fiducias u
otros mecanismos que generen transparencia en la operación.
f) Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados
y se requieran para el establecimiento del proyecto.
g) Identificación de los predios sobre los cuales se va a
adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción
de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la
tierra requerida para el desarrollo de este.
Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá
cumplir con los siguientes requisitos:
a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por
los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales,
sin tierra, asociados.
b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y
trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de
los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad
competente.
c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a
los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema
bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del
proyecto.
d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de
capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y
acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal.
e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de
asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios
por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la
provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación,
reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y
seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días
contados a partir de la promulgación de la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. El pequeño y mediano productor que decida
adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con el apoyo
técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia
técnica directa rural para el diseño y presentación de las
propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el
presente artículo.
PARÁGRAFO 3o. No podrán adelantar proyectos productivos
dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que
ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos
después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que
cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y
catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.
Parágrafo 4o. Tanto los proyectos productivos que a la
expedición de la presente ley se encuentren en ejecución sobre
áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos
gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre
y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y
trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y
mejorar su calidad de vida.
PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las
Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe
garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía
alimentaria. El Gobierno nacional reglamentará lo mencionado de
conformidad con el parágrafo primero del presente artículo.
CAPÍTULO III.
SISTEMA NACIONAL E INSTANCIAS DE COORDINACIÓN.
Artículo 4o. Sistema Nacional de Desarrollo Rural Para las
Zidres. El Gobierno nacional reglamentará la integración,
organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo
Rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se
agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que
determine el Gobierno nacional.
La definición del carácter y naturaleza jurídica de los
organismos integrantes del Sistema Nacional de Desarrollo Rural
para las Zidres se sujetará a lo establecido en la
Ley 489 de 1998.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)
aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector
rural, acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo
de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del
Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, para lo cual
sesionará al menos dos (2) veces por año.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable
de liderar y coordinar la formulación de la política general de
desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo
y social que permitan determinar las áreas prioritarias de
desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA
el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas
de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus
condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá
los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser
considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y
esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los
municipios.
Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones
de las zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del
suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental.
Con anterioridad a la fecha de inscripción de los proyectos en
el Banco de Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural enviará
a las entidades y organismos que integran el Sistema una relación
de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de
desarrollo rural Zidres, así como los programas que en ellas se
adelantarán, para los cuales se determinará la participación que le
corresponde a cada una de tales entidades.
El Departamento Nacional de Planeación apoyará la coordinación
entre los distintos Ministerios y entidades del Gobierno nacional,
con el fin de facilitar la formulación de las políticas de
desarrollo rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en
los planes anuales de inversión. Los organismos y entidades
integrantes del Sistema Nacional deberán incorporar en los
respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas
necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan,
conforme con lo establecido en el artículo 346 de la
Constitución Política.
ARTÍCULO 5o. INSTANCIAS DE COORDINACIÓN. El Consejo
Seccional de Desarrollo Agropecuario (CONSEA) que opera a nivel
departamental será la instancia de coordinación de las prioridades
y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales y
los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos
Zidres, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas
en los planes de desarrollo nacional y departamental y el Plan de
Desarrollo Rural Integral de la Zidres elaborado por la UPRA.
PARÁGRAFO. Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural,
creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, serán
la instancia de identificación de las prioridades y de concertación
entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los
organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en
armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de Ordenamiento
Territorial.
CAPÍTULO IV.
INSTRUMENTOS DE FOMENTO, INCENTIVOS, GARANTÍAS Y
COFINANCIACIÓN
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 6o. INSTRUMENTOS PARA EL FOMENTO DE PROYECTOS
PRODUCTIVOS. El establecimiento de las Zidres habilita al
Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e
instrumentos de política a los proyectos productivos que se
suscriban en esta.
El fomento de los proyectos productivos tendrá en cuenta los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que
preside las relaciones entre los distintos niveles territoriales,
previstos en el artículo 288de la Constitución Política de
1991.
Artículo 7o. De los incentivos y estímulos. Los proyectos
productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes
incentivos y estímulos:
a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores
agrarios, mujeres rurales y empresarios.
b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los
proyectos productivos.
c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los
campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.
d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que
se conciban para el desarrollo del proyecto productivo.
e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos
productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se
requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá
en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños
y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y
se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de
establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados
del mismo.
Parágrafo 1o. Solo resultarán beneficiarios de la política
de incentivos o estímulos los proyectos asociativos, siempre y
cuando integren como asociados al pequeño o al mediano
productor.
Parágrafo 2o. Los proyectos que asocien a los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán
beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si
garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un
determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en
sus posibilidades de explotación.
Parágrafo 3o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural determinará las condiciones para que los instrumentos
financieros aprobados por el Gobierno nacional y los programas de
estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos,
trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los
proyectos.
Parágrafo 4o. Los profesionales con maestría y doctorado en
áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se vinculen con
proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico
en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos.
Artículo 8o. De las garantías para los proyectos
Zidres. Para dar seguridad a las inversiones, el Estado no
modificará los contratos celebrados o que se celebren, excepto en
los casos específicos acordados con el inversionista y en eventos
excepcionales determinados por circunstancias imprevistas o de
fuerza mayor.
En el caso de modificación de la legislación agraria, de fomento
agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector, se
dejarán a salvo los derechos adquiridos por los inversionistas con
fundamento en la legislación vigente en el momento de suscribir los
convenios y contratos que dieron lugar a la inversión, sin
perjuicio de que puedan acogerse a todo lo que les sea favorable en
la nueva ley.
Artículo 9o. Garantía real. Para cualquiera de las clases
de derechos con fines comerciales a que se refiere la presente ley,
el volumen aprovechable constituye garantía real para transacciones
crediticias u otras operaciones financieras.
Artículo 10. Bienes muebles por anticipación. Cuando se
trate de bienes muebles por anticipación, de los que trata el
artículo 659 del Código Civil, dichos bienes, podrán ser
susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse,
transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y
usufructo, de manera independiente del bien inmueble al que se
encuentran adheridos, de tal suerte que su transferencia no se
tenga que hacer de manera simultánea al inmueble donde están
ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.
ARTÍCULO 11. GARANTÍA DE LA PLANTACIÓN. Toda plantación
forestal, agroforestal o silvopastoril de carácter productor
realizada con recursos propios, implica el derecho de su titular al
aprovechamiento o a darle el destino que determine, con base en
criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos, en
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
ARTÍCULO 12. COFINANCIACIÓN. Los organismos o entidades
oficiales competentes en el respectivo sector de inversión, podrán
participar en la cofinanciación de los planes, programas y
proyectos de desarrollo rural en las Zidres, que sean aprobados por
el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), cuando
estos hagan parte de una actividad de las entidades
territoriales.
Autorizase a las empresas industriales y comerciales del Estado,
a las entidades territoriales, a las entidades de carácter mixto
público-privado, a los fondos de pensiones, a las corporaciones
autónomas regionales y de desarrollo sostenible, a efectuar
inversiones para el desarrollo de proyectos productivos en las
zonas rurales prioritarias y la construcción de redes de
producción, comercialización, procesamiento y consumo de alimentos
originados en la economía campesina u otra forma de pequeña
producción. Estas inversiones serán sujeto de los estímulos y
exenciones tributarias previstas para el sector y sin que estos
sean incompatibles con los estímulos e incentivos en materia
ambiental.
CAPÍTULO V.
DE LOS BIENES PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS.
Artículo 13. De bienes inmuebles de la nación. Para la
ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al
Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o
cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de
bienes inmuebles de la nación ubicados en las Zidres, con el fin de
ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el
artículo 3o de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles
de la nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos
productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano
productor.
La determinación de las condiciones del contrato se hará de
acuerdo con las características y aptitudes de las zonas
específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y
de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal
efecto el Gobierno nacional. La duración de los contratos se
determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se
establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser
devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que
hará parte integral del negocio jurídico suscrito.
Los contratos establecerán, además, las garantías
correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las
obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del
contrato y la devolución de los inmuebles de la nación en óptimas
condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del
Estado.
Parágrafo 1o. Las personas que se encuentren ocupando
predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres,
no cumplan con los requisitos establecidos en la
Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación
de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos
productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar
contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce
y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen,
sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho
real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas,
las afectadas por restitución de tierras y los territorios
étnicos.
Parágrafo 2o. Una vez fenecido el contrato, los elementos y
bienes contemplados en el mismo, pasarán a ser propiedad del
Estado, sin que por ello se deba efectuar compensación alguna.
Parágrafo 3o. No se permitirá la existencia de pacto
arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a ello, las
diferencias surgidas por causa o con ocasión del contrato
celebrado. Los conflictos jurídicos surgidos serán debatidos y
resueltos ante la jurisdicción competente.
PARÁGRAFO 4o. Si dentro de los tres (3) años siguientes a
la aprobación del proyecto productivo por parte del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los bienes
inmuebles de la nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier
otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado
inicio al proyecto productivo, será causal de terminación del
contrato, devolviendo a la nación el respectivo predio y pagando un
porcentaje equivalente al 5% del valor del proyecto, como sanción
pecuniaria, que será definido por el Gobierno nacional, como
sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al
Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (FDREI) o quien
haga sus veces. Exclúyase de esta pena pecuniaria a los pequeños
productores.
Artículo 14. De la retribución por el uso y goce de bienes
inmuebles de la nación. La entrega de los bienes inmuebles de la
nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad
contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una
contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno
nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del
terreno y los volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos
bienes se integren solo para efectos de producción con los predios
de propiedad privada de los ejecutores del proyecto, al igual que
con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos
productores.
El valor de la contraprestación recibida por el Estado, a cambio
de la entrega de los inmuebles de la nación, será destinada al
Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión.
Parágrafo. También para la explotación de los bienes inmuebles
de la nación se podrá hacer uso de las alianzas público-privadas,
para el desarrollo de infraestructura pública y sus servicios
asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de conformidad con
la Ley 1508 de 2012, o la que haga sus veces.
Artículo 15. De los aportes. En las Zidres, el ejecutor del
proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en
aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los
propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio,
posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para
el proyecto productivo.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del
Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte de
los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y
mujer rural al proyecto.
Parágrafo. En el caso de que los aportantes de los predios
para el desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de
campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se permitirá la
existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o
conflictos, cuando haya lugar a ello.
CAPÍTULO VI.
DE LA PARTICIPACIÓN ASOCIATIVA DEL PEQUEÑO PRODUCTOR.
Artículo 16. Indemnidad del campesino, mujer rural y/o del
trabajador agrario. Cuando el campesino, trabajador agrario
ocupante o poseedor de buena fe, cumpla con los requisitos que
distinguen al pequeño productor y no cuente con título que acredite
la propiedad de la tierra sobre la que este desempeña sus labores
agrarias, el Gobierno nacional garantizará la titularidad de dichos
predios mediante un plan de formalización de la propiedad de la
tierra dentro de las Zidres.
Artículo 17. Condición especial para los proyectos productivos
que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o
trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos
generales previstos en el artículo 3o, los proyectos
asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores
agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita
que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto,
estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al
proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante.
Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una
cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la
finalización del mismo.
CAPÍTULO VII.
MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA E INNOVACIÓN.
Artículo 18. Modernización tecnológica. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con las entidades
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y con los Institutos
de Investigación del Sistema Nacional Ambiental y teniendo en
cuenta la agenda de competitividad, definirá una política de
generación y transferencia de tecnología para la estrategia de
desarrollo rural, orientada a mejorar la productividad y la
competitividad, optimizar el uso sostenible de los factores
productivos, facilitar los procesos de comercialización y de
transformación, y generar valor agregado, que garantice a largo
plazo la sostenibilidad ambiental, económica y social de las
actividades productivas, y que contribuya a elevar la calidad de
vida, la rentabilidad y los ingresos de los productores
rurales.
Con base en los lineamientos de dicha política, organizaciones
como Corpoica, los centros especializados de investigación
agropecuaria, de silvicultura tropical y pesquera, el ICA, el SENA,
las Universidades y las demás entidades responsables de la
generación y transferencia tecnológica programarán las actividades
de investigación, adaptación y validación de tecnologías requeridas
para adelantar los programas de modernización tecnológica en las
Zidres.
Los servicios de asistencia técnica y transferencia de
tecnología estarán orientados a facilitar el acceso de los
productores rurales al conocimiento y aplicación de las técnicas
más apropiadas para mejorar la productividad y la rentabilidad de
su producción, y serán prestados a través de las entidades y
organizaciones autorizadas para el efecto por el Gobierno nacional.
Las entidades y organismos o profesionales prestadores de servicios
de asistencia técnica y transferencia de tecnología serán
fortalecidos técnica, operativa y financieramente para cumplir con
este propósito.
Artículo 19. Parques científicos, tecnológicos y de innovación
PCTI. Con el fin de asegurar el manejo sostenible de los
bosques productores, el desarrollo de las industrias agrícolas y
pecuarias y la estabilidad del empleo, se crearán en las zonas
potenciales de producción Parques científicos, tecnológicos y de
innovación PCTI, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de
trabajo en todas las áreas del conocimiento de los bosques
productores y el agro y su cultura. El Estado, las empresas y las
instituciones de formación y capacitación, contribuirán a
satisfacer esta necesidad, en consonancia con lo establecido en el
artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.
La investigación forestal de acuerdo con el Plan Nacional de
Innovación, Investigación y Transferencia de Tecnologías Forestales
se orientará al enriquecimiento del conocimiento, la innovación, el
desarrollo y transferencia de tecnología; el conocimiento sobre
ecosistemas forestales; la diversidad biológica; su importancia
cultural; la evaluación y valoración de los recursos derivados del
bosque; el aprovechamiento de la industria forestal; la prevención
y control de incendios y protección de áreas forestales; las
técnicas agroforestales y silvopastoriles; el desarrollo
tecnológico de los productos forestales; el mejoramiento genético;
aspectos económicos relacionados con el mercado, rendimientos,
incentivos, productividad y competitividad; centros de
transformación y zonas francas agroindustriales; y los demás
aspectos que promuevan y apoyen el Desarrollo Forestal Nacional en
un marco de competitividad y desarrollo humano sostenible.
CAPÍTULO VIII.
DE LAS COMPETENCIAS Y DE LAS OBLIGACIONES.
Artículo 20. Aprobación de Zidres. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos
presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión,
generación de empleo, innovación, alta productividad, valor
agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital
rural.
El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos
con el fin de garantizar la protección de los derechos de los
campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.
Artículo 21. Identificación de las Zidres. La
identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres,
será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o
de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación
territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala
apropiada, información catastral actualizada y estudios de
evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida
por esta entidad.
La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por
el Gobierno nacional a través de documento Conpes.
La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través
del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la
identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los
proyectos productivos propuestos.
El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos
para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la
planificación e identificación de las Zidres.
Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los
predios cobijados sean de propiedad privada o pública.
PARÁGRAFO 1o. El informe que elabore la UPRA debe contener
un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento
productivo y social de la propiedad en el que participarán bajo un
contexto de cooperación interinstitucional las entidades que tengan
competencia para la regularización de los mismos y se procederá a
sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad
jurídica, previa a la aprobación del área.
PARÁGRAFO 2o. La UPRA deberá remitir a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, el acto
administrativo de identificación y delimitación de las Zidres, para
que se realice la respectiva anotación y publicidad en los folios
de matrícula inmobiliaria, que identificarán a todos los predios
que comprenden dicha actuación.
PARÁGRAFO 3o. Cuando en una Zidres se encuentren proyectos
productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las alternativas
establecidas por la UPRA, esta, en coordinación con el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades departamentales
o municipales, establecerá un régimen de transición y
acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos
proyectos, hacia los estándares fijados por la UPRA.
CAPÍTULO IX.
DEL FONDO DE DESARROLLO RURAL, ECONÓMICO E INVERSIÓN.
ARTÍCULO 22. FONDO DE DESARROLLO RURAL, ECONÓMICO E INVERSIÓN DE
LOS RECURSOS OBTENIDOS DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN. Artículo
corregido por el artículo 1 del Decreto 269 de 2016. El
nuevo texto es el siguiente: Créase el Fondo de Desarrollo Rural,
Económico e Inversión (FDREI), como una cuenta especial del
Incoder, o quien haga sus veces, cuyos recursos están constituidos
por los ingresos obtenidos de los contratos a que hace referencia
el artículo 14 o de la presente ley.
Los recursos del fondo serán invertidos preferencialmente en la
adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios
susceptibles de ser adjudicatarios, de acuerdo a lo estipulado en
la Ley 160 de 1994, por fuera de las ZIDRES y
obligatoriamente en el sector agropecuario.
CAPÍTULO X.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 23. GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE
PROYECTOS PRODUCTIVOS EN ZIDRES. La persona natural, jurídica
o la empresa asociativa a quien se le apruebe la ejecución de un
proyecto productivo propuesto para las Zidres, deberá constituir
una garantía de cumplimiento en favor del Estado sobre el monto
inicial de inversión del proyecto aprobado, donde se respalde el
inicio de la ejecución del proyecto productivo en el área
autorizada, de conformidad con los parámetros fijados por la UPRA,
por un término de tres (3) años contados a partir de la aprobación
por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTÍCULO 24. ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS. El sector
empresarial vinculado a las Zidres y el Gobierno nacional podrán
pactar Asociaciones Público-Privadas (APP) y concesiones para el
desarrollo de la infraestructura y servicios públicos necesarios al
desarrollo agroindustrial de estas.
ARTÍCULO 25. PREDIOS EN PROCESO DE RESTITUCIÓN DE
TIERRAS. Mientras no exista una decisión definitiva en firme
por parte del Juez o Magistrado Civil Especializado en Restitución
de Tierras, en las Zidres no podrán adelantarse proyectos en
predios sometidos a este tipo de procesos.
ARTÍCULO 26. PREDIOS CON SENTENCIA DE RESTITUCIÓN EN
FIRME. Los predios ubicados en las Zidres que hayan sido
restituidos en el marco de la Ley 1448 de 2011, no podrán
enajenarse durante los dos (2) años siguientes a la fecha de
ejecutoria del fallo de restitución o de entrega, pero podrán
vincularse a los proyectos a que se refiere esta ley.
ARTÍCULO 27. ZONAS AFECTADAS POR DECLARACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO. La declaratoria de una Zidres sobre un área en la que
pesa una declaración de desplazamiento forzado o en riesgo de
desplazamiento forzado no podrá efectuarse sin el aval del Comité
Territorial de Justicia Transicional correspondiente.
El Comité evaluará las condiciones de violencia y
desplazamiento, luego autorizará el levantamiento de la
declaración, si las condiciones de seguridad lo permiten.
ARTÍCULO 28. PREDIOS AFECTADOS POR MEDIDAS DE PROTECCIÓN CONTRA
EL DESPLAZAMIENTO FORZADO. No podrán adelantarse proyectos en
predios ubicados en una Zidres que sean objeto de medidas de
protección individual a causa del desplazamiento forzado, salvo que
medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte
del respectivo propietario.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1776_2016.html
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ARTÍCULO 29. RESTRICCIONES A LA CONSTITUCIÓN DE LAS
ZIDRES. No podrán constituirse Zidres en territorios
declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina
debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces,
territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las
comunidades negras.
PARÁGRAFO 1o. Los consejos comunitarios y/o autoridades
reconocidas legalmente como representantes de las zonas de reserva
campesina y territorios colectivos titulados podrán bajo expresa
solicitud, avalada por el Ministerio del Interior, solicitar al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser incluidos dentro
de los procesos de producción establecidos para las Zidres.
PARÁGRAFO 2o. Previo a la declaratoria de una Zidres, se
deberá agotar el trámite de consulta previa de conformidad con el
artículo 6o del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el
Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades
étnicas constituidas en la zona de influencia de la
declaratoria.
Es deber del Ministerio del Interior liderar y acompañar a la
UPRA de manera permanente en el proceso de consulta previa con las
comunidades étnicas cuando sea requerido.
ARTÍCULO 30. No podrán constituirse Zidres en territorios
que comprendan áreas declaradas y delimitadas como ecosistemas
estratégicos, parques naturales, páramos y humedales.
ARTÍCULO 31. FACULTAD REGLAMENTARIA. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de
Planeación deberán en un término de seis (6) meses reglamentar
todos los contenidos pertinentes de la presente ley.
ARTÍCULO 32. VIGENCIA DE LA LEY. La presente ley rige a
partir de su promulgación y deroga todas las leyes y normas que le
sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
LUIS FERNANDO VELASCO CHÁVES.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 29 de enero de 2016.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ad hoc,
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Director del Departamento Nacional de Planeación,
SIMÓN GAVIRIA MUÑOZ.
III. LAS DEMANDAS
En consideración a que en este proceso de control de
constitucionalidad se acumularon las demandas con radicados D-11275
y D-11276, se presentaran de manera conjunta aquellos cargos que
son comunes a las dos demandas, y se precisará cuando se trate de
un cargo contenido únicamente en una de ellas. Con esta metodología
a continuación se presentará una reseña de los cargos en que se
fundan las demandas ciudadanas, haciendo referencia, en primer
lugar, a los relativos a vicios de procedimiento y seguidamente a
los fundados en vicios materiales o de fondo.
Cargos fundados en vicios de procedimiento
Primero. Inconstitucionalidad por simultaneidad de las sesiones
adelantadas en la comisión quinta y la plenaria de la Cámara de
Representantes.
En criterio de los demandantes (D-11276) en el proceso de
formación de la Ley 1776 de 2016 se incurrió en un vicio de
procedimiento insubsanable consistente en la simultaneidad de
sesiones, lo cual contraviene los artículos 149 y 157 de la
Constitución, así como los artículos 83 y 93 de la Ley 5 de
1992.
Sostienen que hubo coincidencia entre las sesiones de la
comisión quinta y la plenaria de la Cámara de Representantes, toda
vez que las dos se celebraron el 3 de junio de 2015 y según se
certificó por el Secretario de la Comisión Quinta “la sesión
finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”, en tanto que en la
Plenaria “el registro de asistencia a la sesión fue abierto a las
10:17 a.m. Cuando todavía se encontraba sesionando la Comisión
Quinta de Cámara.”
Segundo cargo. Omisión de votación nominal y pública de la
modificación al título del proyecto de ley 223 de 2015.
Los ciudadanos demandantes (D-11276), consideran que existe un
vicio de forma que afecta la constitucionalidad de la ley, dado que
se omitió llevar a cabo la votación nominal en la modificación del
título de la misma. Conforme a las actas del trámite legislativo,
el título fue modificado, “suprimiéndose la referencia a que se
modificaban algunas disposiciones de la ley 160 de 1994”; sin
embargo, la votación fue ordinaria y no nominal, como lo establece
la Ley 5. Ello, señalan, desconoce el numeral 17 del artículo 129
de la Ley 5 de 1992, en concordancia con los artículos 149 y 157 de
la Constitución.
Tercer cargo. Inconstitucionalidad por ausencia de consulta
previa.
Los accionantes (D-11275 y D-11276) solicitan que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 1776 de 2016, porque contraría
íntegramente la Constitución al haber desconocido el derecho
fundamental a la consulta previa de las comunidades que se verán
afectadas de manera directa, específica y particular por dichas
medidas legislativas. En criterio de los demandantes se cumplen las
subreglas que la Corte Constitucional ha fijado con respecto al
derecho a la consulta previa, esto es: la necesidad y la
oportunidad.
Los accionantes de la demanda D-11276 expusieron como
antecedente de la Ley 1776 de 2016 el proyecto de Ley