Bosna i Hercegovina - World Banksiteresources.worldbank.org/INTBOSNIAHERZ/Resources/...Izvještaj br. 36156-BiH Bosna i Hercegovina: Obračun sa fiskalnim izazovima i jačanje perspektiva

Izvještaj br. 36156-BiH Bosna i Hercegovina: Obračun sa fiskalnim izazovima i jačanje perspektiva za rast Pregled javne potrošnje i institucija

Septembar 2006. godine

Poverty Reduction and Economic Management Unit Europe and Central Asia Region Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomsko upravljanje Region Evrope i srednje Azije

Dokument Svjetske banke

VALUTNE JEDINICE I PROTIV‐VRIJEDNOSTI  (na dan 13. septembra 2006. godine) 

 Valutna jedinica = Konvertibilna marka (KM) 

 1 US$ = 1,5390 KM 1 € = 1,95583 KM 

MJERNI SISTEM Metrički sistem 

FISKALNA GODINA 1. januar – 31. decembar 

Potpredsjednik: Shigeo Katsu (ECAVP) Direktor za BiH: Orsalia Kalantzopoulos (ECCU4) Direktor sektora: Cheryl W. Gray (ECSPE)

Menadžer sektora: Bernard Funck (ECSPE) Vođa projektnog tima: Ivailo Izvorski (ECSPE)

PRIZNANJA  

Ovaj Pregled javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Review, PEIR) podržan je od strane Orsalije Kalantzopoulos (Direktor za BH), pripremljen pod vodstvom Bernarda Funcka (menadžer sektora), i imao je koristi od stalnog učešća i podrške Arda Hanssona, kao i od detaljnih komentara Dirka Reinermanna i Roberta Jaunceya. Pripremu cijelog izvještaja vodio je Ivailo Izvorski (vođa projektnog tima). Poglavlje 1 (Strateške postavke) napisali su Ivailo Izvorski i Irina Smirnov. Poglavlje 2 (Fiskalna pozadina i fiskalna održivost) napisao je Ivailo Izvorski. Ranija verzija analize fiskalne održivosti predstavljena je na sastanku o izgradnji države i fiskalnoj održivosti koji su organizovale Svjetska banka i Evropska Komisija i koji je održan u Briselu, 5. i 6. decembra 2005. godine. Poglavlje 3 (Izgradnja države) pripremili su Dana Frey, Michael Spackman (konsultanti PKF-a koje sponzoriše DfID), Irina Smirnov i Ivailo Izvorski. Poglavlje 4 (Javna uprava) napisao je Bernard Myers. Poglavlje 5 (Obrazovanje) pripremio je Michael Mertaugh sa iscrpnim doprinosima Tobya Lindena i temeljnim istraživanjem Tanje Bošković. Ranija verzija ovog poglavlja je razmatrana na sastanku Međuministarske radne grupe za finansiranje i upravljanje u obrazovanju koji je održan u Mostaru u januaru 2006. godine. Poglavlje 6 (Socijalna zaštita) pripremili su Monika Huppi, Christian Bodewig, Csaba Feher i Pia Schneider. Poglavlje 7 (Transport) pripremio je Richard Martin Humphreys. Irina Smirnov je vodila aktivnosti na konsolidaciji fiskalnih podataka sa inicijalnim inputima Lejle Ćatić, i pratila je brojna tehnička pitanja i pitanja vezana za podatke. Samra Bajramović je pomogla pri sakupljanju podataka iz sektora zdravstva. Željka Njuhović je pomogla pri procesuiranju dijelova dokumenta i koordinirala je rasporede misija, zahtjeve za dostavom podataka i prevodilačke aktivnosti. Ekaterina Stefanova je takođe pružila vrijednu podršku. Tijana Medić je prevela dokument na lokalni jezik. Izvještaj je takođe imao koristi od diskusija sa različitim kolegama u različitim fazama pripreme, kao i od njihovih komentara. Među tim kolegama vrijedi istaći sljedeće: Asad Alam, Arup Banerji, Francois Decaillet, Vesna Frančić, Cheryl Gray, Juan Carlos Ginarte, Betty Hanan, Satu Kahkonen, Elena Kantarovich, Franz Kaps, Mirjana Karahasanović, Sanjay Kathuria, Dušan Kidrić, Tracey Lane, Zorica Lešić, Sanja Madžarević-Šujster, Ali Mansoor, Alia Moubayed, Vikram Nehru, Camille Lampart Nuamah, Anand Rajaram, Jekaterina Rojaka, Anita Schwarz, Willem van Eeghen, Olga Vybornaia, Deborah Wetzel i Matthias Zeeb. Kolege koje su izvršile pregled dokumenta su Santiago Herrera i Vera Songwe. Tim mnogo duguje zvaničnicima iz vlada BH na svim nivoima i iz centralne banke, vladinim agencijama i nevladinim organizacijama, za obezbjeđenje ključnih inputa, podataka i podrške u vezi sa analizom. Sa zahvalnošću dajemo priznanje za podršku iz DfID-a za konsultante iz PKF-a koji su radili na poglavlju 3. Tim je također imao koristi od diskusija sa kolegama iz MMF-a, DFID-a, OHR-a, EC-ja, USAID-a, Trezora SAD-a, Državnog odjela SAD-a, EBRD-a, KfW-a, EUPM-a, NATO-a, PWC-a i drugih organizacija.

AKRONIMI I SKRAĆENICE  

BDP Bruto Domaći Proizvod BFP / DOB Budget Framework Paper (Dokument okvirnog budžeta) BH Bosna i Hercegovina CEE Central and Eastern Europe (Srednja i istočna Evropa) CIS Commonwealth of Independent States (Zajednica nezavisnih država) CIT Corporate Income Tax (Porez na dobit) VM Vijeće ministara ADU Agencija za državnu upravu CSR Centar za socijalni rad

DfID (UK) Department for International Development (Odjel za međunarodni razvoj Vlade Ujedinjenog Kraljevstva)

DPA Dayton Peace Accord (Dejtonski mirovni sporazum)

EBRD European Bank for Reconstruction and Development (Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj)

EC European Commission (Evropska Komisija) ECA Europe and Central Asia (Evropa i srednja Azija) ZZ Zavod za zapošljavanje

EMSAC Economic Management Structural Adjustment Credit (Kredit za strukturalno prilagođavanje ekonomskog upravljanja)

EU Evropska Unija FBH Federacija Bosne i Hercegovine (entitet BH) FIB Federation Investment Bank (Investicijska banka Federacije) FTA Free Trade Agreement (Sporazum o slobodnoj trgovini) FTE Full-Time Equivalent (Ekvivalent punog radnog vremena) GDP Gross Domestic Product (Bruto domaći proizvod) GFS Government Finance Statistics (Vladine Finansijske Statistike) GNI Gross National Income (Bruto Nacionalni Dohodak) FZO Fond zdravstvenog osiguranja HJPC High Judicial and Prosecutorial Council (Visoko sudsko i tužilačko vijeće) HR High Representative (Visoki predstavnik) ILO International Labor Organization (Međunarodna organizacija za rad) IMF International Monetary Fund (Međunarodni monetarni fond) ZJZ Zavod za javno zdravstvo ITA Indirect Tax Authority (Uprava za indirektno oporezivanje) KM Konvertibilna marka

LSMS Living Standards Measurement Survey (Studija mjerenja životnog standarda)

MO Ministarstvo odbrane MF Ministarstvo finansija MZ Ministarstvo zdravlja MRBP Ministarstvo rada i boračkih pitanja

MTDS/SRS Medium-Term Development Strategy (Srednjoročna razvoja strategija) MTEF/SOR Medium-Term Expenditure Framework (Srednjoročni okvir rashoda) NATO North Atlantic Treaty Organization (Sjevernoatlantski pakt) NEER Nominal Effective Exchange Rate (Nominalna efektivna kursna stopa) NFC National Fiscal Council (Nacionalno fiskalno vijeće) NHA National Health Accounts (Nacionalni računi u zdravstvu) NMS New Member States (EU) (Nove zemlje članice) NOE Non-Observed Economy (Nepraćena ekonomija) NPV Net Present Value (Neto sadašnja vrijednost)

OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj)

OHR Office of the High Representative (Kancelarija visokog predstavnika) PIO Fond penzijskog i invalidskog osiguranja PAR Public Administration Reform (Reforma javne uprave)

PEIR Public Expenditure and Institutional Review (Pregled javne potrošnje i institucija)

PfP Partnership for Peace – NATO (Partnerstvo za mir) PHC Primary Healthcare (Primarna zdravstvena zaštita) PIC Peace Implementation Council (Vijeće za implementaciju mira) PIT Personal Income Tax (Porez na dohodak građana) PPP Purchasing Power Parity (Paritet kupovne moći) REER Real Effective Exchange Rate (Realna efektivna kursna stopa) RS Republika Srpska (entitet BH)

SAA Stabilization and Association Agreement (Sporazum o stabilizaciji i priključenju)

SCG Srbija i Crna Gora SAP Stabilization and Association Process (Proces stabilizacije i priključenja) JIE Jugoistočna Evropa SSDZ Socijalna skrb i dječija zaštita JTR Jedinični troškovi rada

UNECE United Nations Economic Commission for Europe (Ekonomska komisija za Evropu Ujedinjenih nacija)

US United States (Sjedinjene države)

USAID United States Agency for International Development (Agencija Sjedinjenih Država za međunarodni razvoj)

VAT / PDV Value Added Tax (Porez na dodanu vrijednost) VNI Vitalni nacionalni interes WHO World Health Organization (Svjetska zdravstvena organizacija)

SADRŽAJ 

PRIZNANJA REZIME...........................................................................................................................................i PREGLED..................................................................................................................................... iii 1. STRATEŠKE POSTAVKE .......................................................................................................1 A. Uvod ............................................................................................................................................1 B. Politička pozadina........................................................................................................................3 C. Makroekonomske postavke .........................................................................................................5 D. Nepraćena privreda....................................................................................................................11 E. Zaključak....................................................................................................................................13 2. FISKALNA POZADINA I FISKALNA ODRŽIVOST ........................................................14 A. Uvod ..........................................................................................................................................14 B. Novija dešavanja u fiskalnom sektoru .......................................................................................14 C. Prihodi vlade..............................................................................................................................16 D. Nivo javne potrošnje..................................................................................................................17 E. Struktura javne potrošnje i kvalitet upravljanja .......................................................................19 F. Fiskalna održivost ......................................................................................................................23 G. Ambiciozniji reformski scenario ...............................................................................................26 H. Manje ambiciozan reformski scenario.......................................................................................39 I. Preporuke ....................................................................................................................................43 3. IZGRADNJA DRŽAVE – KLJUČNI IZAZOV I PRILIKA ...............................................45 A. Uvod ..........................................................................................................................................45 B. Tekuće stanje izgradnje institucija.............................................................................................46 C. Polazni scenario: Metodologija .................................................................................................48 D. Polazni scenario: Rezultati ........................................................................................................49 E. Zaključak....................................................................................................................................51 4. STRATEŠKA PITANJA U UPRAVLJANJU JAVNOM ADMINISTRACIJOM.............53 A. Uvod ..........................................................................................................................................53 B. Troškovi zaposlenosti u javnom sektoru ..................................................................................54 C. Uticaj postojećih praksi kod plaćanja ........................................................................................60 D. Upravljanje troškovima u javnoj upravi ....................................................................................67 E. Preporuke ...................................................................................................................................70 5. OBRAZOVANJE .....................................................................................................................72 A. Uvod ..........................................................................................................................................72 B. Institucionalni aranžmani i potrošnja u sektoru obrazovanja.....................................................72 C. Ishodi kod obrazovanja..............................................................................................................74 D. Preporuke za unapređenje stepena efikasnosti i ishoda .............................................................78

Unapređenje stepena efikasnosti korištenja resursa.................................................................78 Unapređenje rezultata obrazovanja..........................................................................................82

6. SOCIJALNO OSIGURANJE I ZAŠTITA ............................................................................84 A. Uvod ..........................................................................................................................................84

B. Ukupna potrošnja na socijalno osiguranje i zaštitu....................................................................85 C. Stope doprinosa za socijalno osiguranje ....................................................................................86 D. Socijalno osiguranje ..................................................................................................................88 D1. Penzije .....................................................................................................................................88

Preporuke .................................................................................................................................93 D2. Osiguranje u slučaju nezaposlenosti........................................................................................94

Preporuke .................................................................................................................................98 D3. Zdravstvena skrb .....................................................................................................................99

Preporuke ...............................................................................................................................108 E. Socijalni programi finansirani iz opštih prihoda......................................................................111 E1. Boračka davanja.....................................................................................................................111

Preporuke ...............................................................................................................................113 E2. Davanja za socijalnu skrb i dječiju zaštitu .............................................................................114

Preporuke ...............................................................................................................................116 7. TRANSPORT .........................................................................................................................118 A. Uvod ........................................................................................................................................118 B. Institucionalni kontekst za javnu potrošnju na transport .........................................................119 C. Kvalitet transportne infrastrukture...........................................................................................122 D. Koliko je efikasan proces potrošnje za sektor transporta ........................................................126 E. Zahtjevi za potrošnjom i prihodi za sektor transporta .............................................................127 F. Preporuke .................................................................................................................................131

TABELE 

Tabela 1.1 BH: Izabrani pokazatelji, 2001-2006. godina...............................................................6 Tabela 1.2 BH: Plate, zaposlenost i jedinična cijena rada, 2000-2004. godina..............................8 Tabela 1.3 Prilagođavanje za nepraćenu privredu u statistikama BDP ........................................12 Tabela 2.1 BH: Fiskalna dešavanja, konsolidovane vlade na svim nivoima, 1999-2005. godina15 Tabela 2.2 BH: Entitetski budžeti, 2005-2006. godina ................................................................16 Tabela 2.3 Poreski prihodi iz komparativne perspektive, 2004. godina.......................................17 Tabela 2.4 Stope doprinosa za socijalno osiguranje.....................................................................17 Tabela 2.5 Prihodi i potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima za izabrane zemlje .........18 Tabela 2.6 BH: Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, 2002-2005. godina...............20 Tabela 2.7 Mjerila kvaliteta ishoda aktivnosti Vlade ...................................................................21 Tabela 2.8 Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, Ekonomska klasifikacija, 2004. ..22 Tabela 2.9 Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, Funkcionalna klasifikacija, 2004 23 Tabela 2.10 Konsolidovani dug vlada ............................................................................................24 Tabela 2.11 Primarni bilans za stabilizaciju duga ..........................................................................24 Tabela 2.12 Scenariji za fiskalnu održivost: Ključne pretpostavke................................................25 Tabela 2.13 BH: Kvantifikacija fiskalnih pritisaka ........................................................................26 Tabela 2.14 BH: Stanje domaćih potraživanja, Ambiciozniji scenario reforme ............................27 Tabela 2.15 BH: Isplate za izmirenje domaćih potraživanja, Ambiciozniji scenario.....................28 Tabela 2.16 BH: Reforma odbrane, Ambiciozniji reformski scenario...........................................31 Tabela 2.17 BH: Reforma policijskih snaga, Ambiciozniji reformski scenario.............................32 Tabela 2.18 BH: Brojčano izražavanje mjera vezanih za potrošnju, Ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina...........................................................................................................33 Tabela 2.19 BH: Fond plata, Ambiciozniji reformski scenario......................................................34 Tabela 2.20 BH: Odlivi na obrazovanje, Ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina ...35

Tabela 2.21 BH: Odlivi na socijalnu skrb, dječiju zaštitu i boračka davanja, Ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina ..........................................................................................36 Tabela 2.22 BH: Odlivi na penzijska davanja za konsolidovane vlade na svim nivoima, 2005-2010. godina ...................................................................................................................................37 Tabela 2.23 BH: Sažeti prikaz ambicioznijeg reformskog scenarija, 2005-2010. godina..............38 Tabela 2.24 BH: Kvantifikacija fiskalnih pritisaka, Manje ambiciozan ref. scenario, 2005-2010.39 Tabela 2.25 BH: Stanje domaćih potraživanja, Manje ambiciozan reformski scenario.................40 Tabela 2.26 BH: Isplate za izmirenje domaćih potraživanja, Manje ambiciozan ref. scenario......40 Tabela 2.27 BH: Kvantifikacija mjera vezanih za potrošnju, Manje ambiciozan reformski scenario, 2005-2010. godina...........................................................................................................41 Tabela 2.28 BH: Sažeti pregled manje ambicioznog reformskog scenarija ...................................42 Tabela 3.1 BH: Izgradnja države, 2002-2005. godina..................................................................47 Tabela 3.2 BH: Nove institucije i funkcije koje su potrebne u kratkoročnom i srednjoročnom periodu............................................................................................................................................50 Tabela 3.3 BH: Nove institucije i funkcije koje su potrebne u dugoročnijem periodu ................50 Tabela 3.4 BH: Povećanje finansiranja za postojeće institucije, DOB na državnom nivou, 2006-2008. godina ...................................................................................................................................50 Tabela 3.5 Izgradnja države u BH: Sažeti prikaz troškova ..........................................................51 Tabela 4.1 Zaposlenost u javnom sektoru i plate po nivou vlade, 2005. godina..........................57 Tabela 4.2 Procijenjena funkcionalna alokacija platnog fonda iz 2005. godine ..........................58 Tabela 4.3 Neto naknada u privatnom sektoru u poređenju sa državnim nivoom i FBH, 2004...61 Tabela 4.4 Poređenje ukupne neto naknade sa susjednim zemljama ...........................................62 Tabela 4.5 Poređenje prosječne neto plate u izabranim kantonima, 2004. godina.......................64 Tabela 4.6 Naknade u sklopu osnovne državne uprave, 2004. godina.........................................65 Tabela 4.7 Procjenjene uštede kod platnog fonda koje bi rezultovale iz različitih opcija za politike............................................................................................................................................68 Tabela 5.1 Potrošnja na obrazovanje: Ukupno, i na plate, u izabranim zemljama.......................73 Tabela 5.2 BH: Potrošnja na obrazovanje konsolidovane vlade na svim nivoima.......................74 Tabela 5.3 Odnos broja učenika i broja nastavnika, BH i izabrane zemlje s kojima se mogu vršiti poređenja, 2003. godina .................................................................................................................75 Tabela 5.4 Obuhvat obrazovanja u izabranim zemljama..............................................................75 Tabela 5.5 BH: Neto stope upisa..................................................................................................76 Tabela 5.6 BH: Privatni odlivi na obrazovanje ............................................................................76 Tabela 5.7 Potrošnja na obrazovanje: ukupno, i na plate, u izabranim zemljama, 2005-2010. godina..........................................................................................................................79 Tabela 6.1 BH i NMS: Potrošnja na socijalnu zaštitu, 2004. godina ...........................................85 Tabela 6.2 BH: Sažeti prikaz davanja iz oblasti socijalne zaštite i izvora finansiranja................86 Tabela 6.3 Ključni parametri penzijskih sistema u BH ................................................................88 Tabela 6.4 BH PIO: Prihodi i rashodi, 2003-2005 godine. ..........................................................90 Tabela 6.5 BH: Struktura korisnika penzijskih davanja ...............................................................90 Tabela 6.6 BH: Registrovani nezaposleni po kategoriji korisnika, 2005. godina ........................91 Tabela 6.7 BH: Entitetski zavodi za zapošljavanje, 2004. godina................................................96 Tabela 6.8 BH: Prihodi Fonda zdravstvenog osiguranja, 2002-2004. godina............................101 Tabela 6.9 BH: Zaostale neizmirene obaveze u sektoru zdravstva, 2004. godina .....................101 Tabela 6.10 Odlivi u sektoru zdravstva, izabrane zemlje, 2004. godina ......................................102 Tabela 6.11 Potrošnja u sektoru zdravstva u FBH, 2002-2004. godina .......................................103 Tabela 6.12 BH: Broj zdravstvenih radnika, 2002 i 2004. godina ...............................................104 Tabela 6.13 BH: Članstvo u Fondu zdravstvenog osiguranja, po kategoriji upisa, 2004. godina104 Tabela 6.14 Broj kreveta i ljekara, izabrane zemlje, 2003. godina ..............................................105 Tabela 6.15 BH: Pružaoci usluga u javnom zdravstvenom sektoru, 2004. godina ......................106 Tabela 6.16 Produktivnost bolnica, izabrane zemlje....................................................................106

Tabela 6.17 BH: Registrovani privatni pružaoci usluga, 2004. godina........................................106 Tabela 6.18 BH: Procijenjeni rashodi na lijekove, 2004. godina .................................................107 Tabela 6.19 Zdravstveni pokazatelji za izabrane zemlje, 2002. godina .......................................108 Tabela 6.20 BH: Potrošnja na gotovinske transfere koji se finansiraju iz opštih prihoda, 2002-2005. godine .................................................................................................................................111 Tabela 6.21 BH: Korisnici programa socijalne skrbi i dječije zaštite, 2004. godina....................114 Tabela 7.1 BH: Rashodi u sektoru transporta, 2000-2005. godina.............................................120 Tabela 7.2 BH: Potrošnja na transport po sektoru, 2000-2005. godine......................................121 Tabela 7.3 Odlivi potrošnje u transportu, vladin i privatni sektor..............................................121 Tabela 7.4 Obuhvat putne infrastrukture....................................................................................122 Tabela 7.5 Stanje magistralne i regionalne putne mreže, 2004. godina .....................................123 Tabela 7.6 BH: Karakteristike željezničke mreže, 2005. godina ...............................................124 Tabela 7.7 BH: Broj putnika i obim prevezenog tereta, 1999-2004. godina..............................124 Tabela 7.8 Izabrani indeksi produktivnosti za izabrane željeznice, 2003. godina......................125 Tabela 7.9 Ocjena kvaliteta infrastrukture, izabrane zemlje ......................................................126 Tabela 7.10 Putna mreža BH: Procjenjene potrebe za održavanjem, 2006-2010. godina............128 Tabela 7.11 Željeznice BH: Projicirani rashodi, 2006-2010. godine ...........................................129 Tabela 7.12 BH: Prihodi od puteva i željezničkih pruga i nedostatak finansiranja, 2006-2010 ..131

SLIKE  Slika 1.1 BH: Procenat preduzeća koja ukazuju na probleme u poslovanju, 2002-2005 godina ...4 Slika 1.2 BH: Izabrani ekonomski pokazatelji ...............................................................................7 Slika 2.1 Rashodi nevezani za kamate i prosječan bruto nacionalni dohodak per capita.............19 Slika 4.1 BH: Fond plata konsolidovane vlade svih nivoa...........................................................54 Slika 4.2 Poređenja platnog fonda konsolidovane vlade na svim nivoima, 2004. godina............55 Slika 4.3 BH: Struktura ukupnih i kantonalnih platnih fondova, 2005. godine ...........................57 Slika 4.4 Odlivi na plate u odbrani i javnom redu, 2004. godina .................................................59 Slika 4.5 Raspodjela zaposlenosti po funkcijama i kantonima, 2004. godina..............................59 Slika 4.6 Zaposlenost u konsolidovanoj vladi na svim nivoima, 2004.godina.............................60 Slika 5.1 Procenat učenika koji postižu uspjehe u matematici ispod minimalnog standarda,

ocjena po regiji, 2003-2004. godina ...........................................................................77 Slika 6.1 Stope zamjene za izabrane zemlje.................................................................................91 Slika 6.2 BH: Stope zamjene penzijskih davanja .........................................................................92 Slika 6.3 BH: Stope zamjene davanja za nezaposlene .................................................................95 Slika 6.4 BH: Odlivi na aktivne i pasivne programe zapošljavanja .............................................96 Slika 6.5 Zavod za zapošljavanje FBH: Projekcije prihoda i rashoda..........................................97 Slika 6.6 Zavod za zapošljavanje RS: Projekcije prihoda i rashoda.............................................98 Slika 6.7 BH: Rashodi fondova zdravstvenog osiguranja po funkcionalnim kategorijama .......103 Slika 6.8 Godišnje stope kontakta sa pacijentima u ambulantnom liječenju, izabrane zemlje...105 Slika 6.9 Potrošnja na socijalnu pomoć u izabranim zemljama ................................................112 Slika 6.10 BH: Korisnici boračkih davanja po kategoriji, 2004. godina.....................................112 Slika 6.11 Kantoni u FBH: Potrošnja na socijalnu pomoć po primaocu, 2004. godina ...............116 Slika 7.1 BH: Tekući i kapitalni rashodi, 2000-2005.godina .....................................................119 Slika 7.2 BH: Broj smrtnih slučajeva u transportu na 10.000 vozila .........................................123

ANEKSI 

Aneks A: Primarni bilans za stabilizaciju duga..........................................................................133

Aneks B: Izgradnja države .........................................................................................................135 Aneks C: Obrazovanje................................................................................................................145 REFERENCE .............................................................................................................................148

i

 REZIME 

Bosna i Hercegovina (BH) je u toku perioda od kraja rata koji je vođen od 1992. do 1995.

godine ostvarila značajan napredak u ekonomskoj rekonstrukciji i izgradnji države, a fiskalna konsolidacija je bila snažna sve do 2004. godine. Napredak postignut u skorijem periodu je kulminirao početkom pregovora sa Evropskom Komisijom o Sporazumu o stabilizaciji i priključenju (Stabilization and Association Agreement, SAA) početkom 2006. godine. Pregovori za SAA imaju potencijal da pomognu ubrzanje tempa političkih i ekonomskih promjena koje su neophodne za jačanje jedinstvenog ekonomskog prostora, stvaranje efikasne vlade i povećanje životnog standarda.

Vlastima treba čestitati na napretku koji je postignut, ali još mnogo preostaje da se uradi na daljem jačanju vladinih institucija, osiguranju napretka u tranziciji u tržišnu privredu i smanjenju rizika za teško stečenu fiskalnu stabilnost. Institucije vlade i dalje su opterećujuće, neracionalno decentralizovane i skupe. Konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima, izražena kao procenat BDP-a, i dalje je znatno veća nego u zemljama sa sličnim nivoom dohotka per capita i viša nego u gotovo svim zemljama jugoistočne Evrope, dok su ishodi, u opštem slučaju, slabiji. Štaviše, izgleda da je najveći dio potrošnje neefikasno raspodjeljen na vladine funkcije, što rezultuje pretjeranim nivoom potrošnje na plate i neusmjerene socijalne transfere, kao i nedostatkom finansiranja za usmjerena davanja socijalne pomoći i dječije zaštite i za održavanje postojećih kapitalnih projekata.

Vlade u BH bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da iskoriste napredak koji je postignut u daljoj nadgradnji, usmjerenoj na odlučno rješavanje ključnih fiskalnih izazova. Pregled javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Review, PEIR) daje konkretne preporuke za način na koji se to može uraditi u toku srednjoročnog perioda, što je ukratko predstavljeno u sljedećem dijelu (Pregled), a detaljnije razmotreno u glavnom dijelu izvještaja. Mjere koje se preporučuju uključuju sveobuhvatne napore za jačanje institucija vlade na državnom nivou, osiguranje fiskalne održivosti i smanjenje opterećenja koje vlada predstavlja za privredu. Ovaj izvještaj takođe podstiče vlasti da poduzmu korake ka izmirenju preostalog iznosa domaćih potraživanja i riješe restituciju imovine na način kojim će se postići adekvatna ravnoteža između privatnih i javnih interesa. Predložene reforme javne uprave, obrazovanja, socijalne potrošnje i transporta takođe će omogućiti BH da unaprijedi kvalitet potrošnje vlade i time doprinese povećanju potencijala ekonomije na strani ponude..

Uspješno rješavanje navedenih srednjoročnih izazova zahtijevaće skore reforme u spektru oblasti koje se razmatraju u sklopu ovog izvještaja. Sljedeći program u deset tačaka naglašava neke od ključnih oblasti za brzo poduzimanje aktivnosti:

(1) Uspostavljanje realnih ciljeva za smanjenje broja zaposlenih kroz prioritiziranje ključnih

funkcija i aktivnosti vlade i implementaciju djelimičnog zamrzavanja novog zapošljavanja. (2) Jačanje motivacije za postizanje rezultata u radu kroz dekompresiju strukture osnovnih plata,

objedinjavanje naknada u osnovnu platu, te smanjenje nominalnih nivoa plata za ona radna mjesta na kojima naknade u najvećoj mjeri premašuju naknade na radnim mjestima u privatnom sektoru koja se s njima mogu porediti.

ii

(3) Implementacija sistema finansiranja prema broju učenika u obrazovanju i usporavanje rasta

plata nastavnika ili njegovo svođenje na umjerene nivoe. Korištenje dijela ušteda ostvarenih tim mjerama za podršku u unapređenju rezultata obrazovanja.

(4) Korištenje prilike koju nudi ostvarenje prihoda od poreza na dodatnu vrijednost, koje je

snažnije od projiciranog, za smanjenje stopa doprinosa za socijalno osiguranje, u kombinaciji sa širenjem osnovice za obračun doprinosa i harmonizacijom stopa doprinosa između entiteta. Smanjivanje broja izuzeća od plaćanja doprinosa i prenos odgovornosti za plaćanje doprinosa za pojedince koji su oslobođeni obaveze plaćanja doprinosa na entitetske budžete.

(5) Pomoć pri osiguranju fiskalne održivosti penzijskih sistema kroz zakonsko uvođenje

indeksacije penzija zasnovane na stopi rasta maloprodajnih cijena (CPI). Ukidanje prelaznih aranžmana koji omogućavaju penzionisanje prije navršenih 65 godina starosti.

(6) Opoziv nedavnih izmjena Zakona o zapošljavanju Federacije BH (FBH) i ograničavanje

maksimalnog trajanja naknada za nezaposlene na 12 mjeseci. Prekid dodjele povoljnih zajmova preduzećima, finansiranih iz doprinosa za osiguranje u slučaju nezaposlenosti, preko Zavoda za zapošljavanje FBH i investicijske banke Federacije.

(7) Usmjeravanje boračkih programa na najugroženije; ograničavanje boračkih invalidnina na

kategorije onesposobljenja od I do VI i prestanak implementacije neusmjerenih sistema davanja za nosioce odlikovanja u FBH. Ciljana realokacija resursa na sada nedovoljno finansirane programe socijalne pomoći i dječije zaštite i centralizacija njihovog finansiranja na entitetskom nivou.

(8) Restruktuiranje i racionalizacija bolničke njege i ograničavanje skupih procedura na nekoliko

bolnica. U isto vrijeme, jačanje pružalaca usluga primarne zdravstvene njege, koji su „stražari na vratima“ bolničkog sistema i osiguravanje efikasnog sistema upućivanja.

(9) Centralizacija nabavke lijekova barem na entitetskom nivou. Ograničavanje povrata troškova

za neinovativne lijekove na generičke ekvivalente, a za nove lijekove na terapijske ekvivalente sa najnižom cijenom.

(10) Osiguravanje da se prioritet u potrošnji unutar sektora transporta stavi na unapređenje stanja

postojeće transportne mreže, uključujući i smanjenje zaostataka u održavanju. Razvoj sveobuhvatne strategije i politike za transportni sektor s ciljem identifikacije prioriteta i osiguranja da su sve investicije finansirane iz zaduživanja konzistentne sa srednjoročnim fiskalnim okvirom koji je vladi na raspolaganju. Konkretno, osiguravanje da su razvoj putne infrastrukture duž koridora Vc i nabavka vagona konzistentni sa tom strategijom i dostupnim fiskalnim okvirom.

iii

PREGLED 

1.1. Bosna i Hercegovina (BH) je u toku perioda od kraja rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine ostvarila značajan napredak u ekonomskoj rekonstrukciji i izgradnji države, a fiskalna konsolidacija je bila snažna od kraja devedesetih godina prošlog vijeka sve do 2004. godine. Međutim, još mnogo se mora uraditi da bi se pomoglo pri sužavanju jaza u odnosu na neke naprednije reformske zemlje u regionu i da bi se nastavila fiskalna konsolidacija koja je stagnirala u toku 2005. i 2006. godine. Napredak postignut u skorijem periodu je kulminirao početkom pregovora sa Evropskom Komisijom o Sporazumu o stabilizaciji i Priključenju (Stabilization and Association Agreement, SAA), početkom 2006. godine. Pregovori za SAA, zajedno sa pregovorima o ustavnim promjenama među ključnim političkim partijama koji su počeli krajem 2005. godine i koji će, za nadati se, biti nastavljeni nakon nedavnih odlaganja, imaju potencijal da pomognu ubrzanje tempa političkih i ekonomskih promjena koje su neophodne za jačanje jedinstvenog ekonomskog prostora, stvaranje efikasne vlade i povećanje životnog standarda. Realizacija tog potencijala ovisiće od odlučnosti vlasti da nastave sa ulaganjem napora u provođenje reformi. 1.2. Vlastima treba čestitati na napretku koji je postignut, ali još mnogo preostaje da se uradi na daljem jačanju vladinih institucija, osiguranju napretka u tranziciji na tržišnu privredu i smanjenju rizika za teško stečenu fiskalnu stabilnost. Institucije vlade i dalje su opterećujuće, neracionalno decentralizovane i skupe. Konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima, izražena kao procenat BDP-a, i dalje je znatno viša nego u zemljama sa sličnim nivoom dohotka per capita, dok su njeni ishodi općenito slabiji. Štaviše, izgleda da je najveći dio potrošnje neefikasno raspodjeljen na vladine funkcije, što rezultuje nedostatkom finansiranja za ciljane projekte. Državna vlada je od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma osnažena, ali je i dalje znatno slabija od dva konstitutivna entiteta koji su formirani po etno-religijskim linijama razdvajanja: Federacije Bosne i Hercegovine (FBH), u kojoj dominiraju Bošnjaci i Hrvati, te Republike Srpske (RS) u kojoj dominiraju Srbi. 1.3. Ovaj Pregled javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Review, PEIR) analizira ključna pitanja koja imaju uticaja na nivo i strukturu javne potrošnje i pozicije fiskalne politike. Razumijevanje tih pitanja je time važnije ako se uzmu u obzir znatni fiskalni pritisci koji nadolaze i za koje se očekuje da će se u narednim godinama multiplicirati. Ti pritisci uključuju potrebu snaženja institucija na državnom nivou vlasti, rashode koji su neophodni za izmirenje velikog iznosa domaćih potraživanja, te konačno pokretanje restitucije imovine. Planovi vlade vezani za pokretanje velikih infrastrukturnih projekata takođe će postaviti znatne zahtjeve pred fiskalne resurse. Analiza nivoa i strukture potrošnje i pozicija fiskalne politike služi kao osnova za preporuke u sklopu izvještaja, a opšti cilj je pružanje pomoći pri postizanju snažnijeg rasta proizvodnje i zaposlenosti, smanjenja siromaštva i osiguranja fiskalne održivosti. 1.4. Kompleksna institucionalna struktura koja je proizašla iz Dejtonskog mirovnog sporazuma i institucionalizovanih podjela po etničkim i religijskim linijama razdvajanja, pomaže pri objašnjavanju izazova za implementaciju reformi u BH. Stečeni interesi unutar tri konstitutivna naroda, Bošnjaka, Hrvata i Srba, odupirali su se izmjenama Dejtonskog mirovnog sporazuma duže nego što se inicijalno predviđalo, što je otežalo izuzetno potreban napredak ka modernom i efikasnom

iv

upravljanju. Indirektni troškovi za BH koje donosi neuspjeh u reformi i modernizaciji Dejtonskog mirovnog sporazuma su vjerovatno veliki, ali ih je teško brojčano izraziti. Ovaj izvještaj, međutim, otkriva da su direktni troškovi Dejtonskog mirovnog sporazuma, mjereni u smislu potrošnje vlada koja je veća od optimalne, relativno mali; neefikasna i nedjelotvorna potrošnja je ono što predstavlja ključni uzrok odlijevanja javnih resursa, a ne Dejtonski mirovni sporazum.

A. MAKROEKONOMSKE POSTAVKE 

1.5. Ekonomske aktivnosti su u toku posljednjih nekoliko godina ostale stabilne i snažne, unatoč usporavanju implementacije strukturnih reformi. Vjerovatno je da je došlo do umjerenog smanjivanja realne stope rasta BDP-a u 2005. godini na 5,3 posto, sa 6,2 posto 2004. godine. Stopa inflacije se umjereno povećala u toku 2005. godine a vjerovatno je da će porasti na 5 posto ili više u 2006. godini, nakon uvođenja PDV-a početkom 2006. godine. Stope nezaposlenosti i siromaštva su ostale visoke i u tom smislu viđeno je malo promjena u toku posljednjih nekoliko godina, dok je procenat zaposlenosti u neformalnoj privredi nastavio da raste. Kompanije u neformalnom sektoru isplaćuju znatno niže plate i ne uplaćuju doprinose za socijalno osiguranje, što održava stepen siromaštva na visokom nivou, bez obzira na snažan realni rast BDP-a. Rastući stepen deformalizacije ekonomskih aktivnosti (prelaska ekonomskih aktivnosti u neformalni sektor) je, sa svoje strane, predstavljao odgovor na nefleksibilna tržišta rada i poslovno okruženje koje se i dalje smatra nepovoljnim. 1.6. Visoki deficit tekućeg računa platnog bilansa i dalje predstavlja ključni makroekonomski izazov. Imajući u vidu da je konsolidovani bilans vlada na svim nivoima gotovo uravnotežen, ugrubo gledano, deficit odražava nedostatak štednje među kompanijama i, u novijem periodu, i među domaćinstvima. Čini se da su se rezultati sektora preduzeća donekle poboljšali u toku posljednjih par godina, ali je moguće da polovina kompanija u BH ostvaruje gubitke i uplaćuje mali nivo poreza i doprinosa za socijalno osiguranje, ako ih uopšte i uplaćuje. Kao rezultat toga, od ključne važnosti je obnavljanje napora na implementaciji strukturnih reformi, posebno na nastavku napora na privatizaciji i restruktuiranju sektora preduzeća, unapređenju poslovnog i regulatornog okruženja i izvršavanju reformi na tržištu rada. Rast zaduživanja sektora građanstva kod banaka i dalje je snažan i, u kombinaciji sa rastom plata u formalnom sektoru, čije stope stalno premašuju stope inflacije i povećanja produktivnosti, doprinijeo je velikom porastu obima uvoza i deficitu tekućeg računa.

B. FISKALNA POZADINA I FISKALNA ODRŽIVOST  

1.7. Fiskalna pozicija BH je znatno poboljšana od kraja rata, ali ipak ostaju mnoga pitanja koja moraju biti riješena s ciljem ograničavanja rizika po fiskalnu stabilnost i rast. Konsolidovani deficit vlada na svim nivoima na bazi preuzetih obaveza smanjen je sa 6,3 posto BDP-a prilagođenog za veličinu nepraćene privrede u 1999. godini skoro na nulu u toku posljednjih nekoliko godina, dok je konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima smanjena na 40,5 posto prilagođenog BDP-a. Međutim, u toku 2005. godine potrošnja, izražena kao procenat BDP-a, opet se povećala, i vjerovatno je da će se dalje povećavati u toku 2006. godine, u toku perioda do parlamentarnih izbora zakazanih za oktobar, što će dijelom preokrenuti raniju konsolidaciju. Na sadašnjem nivou, vladina potrošnja je cijelih 5 posto BDP-a veča nego u zemljama sa sličnim nivoom dohotka per capita i za 4 posto veća od prosjeka za zemlje jugoistočne Evrope. Potrošnja vlada je značajno veća nego u bogatijim zemljama sa bržim rastom, uključujući Irsku, Južnu Koreju i Baltičke zemlje. U isto vrijeme, ishodi vladine potrošnje imaju tendenciju da budu znatno lošiji. Važan prioritet za vladu u budućnosti predstavlja smanjenje opterećenja koje vlada predstavlja za privredu i unapređenje pružanja javnih usluga.

v

1.8. Izazovi za smanjenje potrošnje vlada, izražene kao procenat BDP-a, biće uvećani potrebom istovremenog rješavanja nadolazećih novih fiskalnih pritisaka. To će zahtijevati da vlade implementiraju ambiciozne i sveobuhvatne reforme potrošnje, uključujući kontrolisanje i smanjenje postojeće potrošnje. Moraju se učiniti pažljivo procijenjeni kompromisi između konkurentnih prioriteta s ciljem uravnoteženja privatnih i javnih interesa. Kapacitet za izmirenje, koordinaciju i implementiranje fiskalne politike treba se u znatnoj mjeri osnažiti, kako bi se dao kredibilitet vladinom reformskom programu. Rekavši sve to, mjere za smanjenje ili kontrolu potrošnje morale bi ići i dalje od onih koje sada razmatraju vlade, a njihova implementacija bi zahtijevala znatan stepen političke hrabrosti. Snažna i koordinirana podrška svih članica međunarodne zajednice takođe će biti od ključne važnosti za uspješnu implementaciju reformi. 1.9. Izvještaj PEIR sprovodi analizu fiskalne održivosti kroz brojčano izražavanje vjerovatnih fiskalnih pritisaka i potencijalnih ušteda kroz skup preporuka koje se zasnivaju na informacijama dobijenim iz analize konkretnih pitanja i sektora. Ambiciozniji reformski scenario kao pretpostavku uzima ambiciozne reforme potrošnje, u skladu sa mjerama koje su predložene u sklopu izvještaja, dok manje ambiciozan scenario kao pretpostavku uzima skromnije napore na reformi. Po ambicioznijem scenariju i vladina potrošnja i dug bilježe opadajući trend, pri čemu se u toku kratkoročnog perioda pojavljuje privremeni nedostatak finansiranja. Privatni povjerioci mogli bi biti voljni da finansiraju taj jaz, uz uslov da vladin program bude kredibilan. Kao alternativa tome, vlasti bi morale da implementiraju ili ambicioznije mjere za smanjenje potrošnje, ili jače napore na kontroli pritisaka za novu potrošnju, ili bi morale da prihvate da će izgradnja države trajati duže nego što se sada očekuje. Po manje ambicioznom scenariju, vladin dug bilježio bi rastući trend, sa rastućim fiskalnim deficitom za koji je malo vjerovatno da će biti finansiran. Ukratko, ono što će vlasti biti u stanju da postignu u smislu izgradnje države i rješavanja preostalih fiskalnih pritisaka u konačnici će biti ograničeno njihovom političkom hrabrošću i ambicijama za reforme.

C. IZGRADNJA DRŽAVE 

1.10. Jačanje institucija na centralnom nivou vlade, koje Dejtonskim mirovnim sporazumom namjerno ostavljene minimalnim, predstavlja i ključni izazov i priliku za vlasti BH. Da bi osigurale fiskalnu održivost, vlasti bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da nastave sa izgradnjom institucija isključivo unutar strogih budžetskih ograničenja. Nedavno usvojene reforme policijskih i odbrambenih snaga predstavljaju dobrodošle uspjehe, ali predstavljaju i potencijalne fiskalne rizike. Kako vlasti budu finalizirale te reforme, perspektiva za znatno i trajno povećanje odliva na plate morala bi se pažljivo odvagati u odnosu na prioritetnu potrošnju i šire makroekonomske efekte takvih odluka. Principi koji bi trebalo da vode izgradnju institucija trebalo bi da uključuju, prvo, ograničenje da, kad se sa institucija pod-državnog nivoa ovlasti prenose na državni nivo, bez dodavanja funkcija, onda taj prelazak mora imati neutralan uticaj na troškove. Dalje, ako dodavanje kapaciteta ili funkcija unutar postojećih institucija rezultuje troškovima, onda bi trebalo da postoje i kompenzirajuće uštede u drugim oblastima. Štaviše, integracija u EU ne predstavlja razlog per se za povećanje potrošnje. Sasvim suprotno, iskustva zemalja novih članica EU (NMS) pokazuju da je nivo vladine potrošnje, izražen kao procenat BDP-a, smanjen u toku desetak godina prije priključenja, a u nekim slučajevima, kao što su Estonija i Slovačka, to smanjenje je bilo znatno. BH bi trebalo da uči iz tih iskustava.

1.11. Veza između izgradnje institucija i fiskalne održivosti često se ne prepoznaje i ponekad se izgradnja države predstavlja kao sine qua non koji se mora ispuniti, bez obzira na fiskalne troškove. Takav pristup će u konačnici imati negativan uticaj na teško stečenu fiskalnu i finansijsku stabilnost BH, te se vlasti u velikoj mjeri savjetuju da ga ne zastupaju. Kada bi vlasti odlučile da nastave sa izgradnjom institucija po bržoj stopi od one koja se predviđa u ovoj studiji, na primjer, morala bi se identifikovati dodatna smanjenja potrošnje kako bi se osigurala fiskalna održivost. Kao i u slučaju drugih pritisaka za dodatnu potrošnju sa kojima se suočava država, izgradnja institucija države

vi

se uglavnom svodi na uspostavljanje procesa prihvatanja i usaglašavanja vladinih prioriteta, zajedno sa sposobnošću za iznalaženje koncenzusa koji je neophodan za ostvarivanje promjena.

D. IZAZOVI PRI UPRAVLJANJU JAVNOM UPRAVOM 

1.12. Jačanje kvaliteta javne uprave i dalje predstavlja ključni izazov za BH. Bez obzira na napore koji su u prethodnih nekoliko godina uloženi u smanjivanje opterećenja koje predstavlja broj zaposlenih u javnom sektoru, fond plata je, izražen kao procenat BDP-a, viši nego u gotovo svim zemljama šireg regiona, dok ishodi i dalje ostaju ispod standarda. Pretjerani nivo učešća plata u BDP-u prije svega odražava platne stope koje nisu usklađene, posebno za zaposlene nižeg nivoa na državnom nivou i, u manjoj mjeri, na nivou FBH. Ukupan broj zaposlenih u javnom sektoru nije veliki, u odnosu na broj stanovnika, ali je pretjeran ako se uporedi sa ukupnim brojem zaposlenih u privredi. Međutim, imajući u vidu znatan višak zaposlenih u policijskim i odbrambenim snagama, sudstvu i obrazovanju, kao i dupliciranja koja predstavljaju posljedicu fragmentirane administrativne strukture, veličina jezgra javne uprave je vrlo mala, što ima negativne posljedice po pružanje javnih usluga. 1.13. Smanjivanje troškova javne uprave u toku srednjoročnog perioda zahtijevaće pooštrenu kontrolu, uključujući i smanjenje nivoa plata za određene kategorije zaposlenih. Pošto je najveći dio zaposlenih u javnom sektoru na nižim nivoima, pretjerani nivoi plata za ta radna mjesta mogu imati znatan uticaj na ukupni fond plata. Na državnom nivou, konkretno, treba da se izvrše dodatne procjene u vezi s tim da li planirano, a još nerealizovano smanjenje nivoa plata za 2006. godinu za 10% treba ili ne povećati, s ciljem smanjenja troškova vezanih za zaposlene u javnom sektoru. Štaviše, bez adekvatne koordinacije između različitih nivoa vlasti, postoji rizik da će doći do dodatnog povećanja fiskalnih troškova, kako zaposleni budu prelazili na državni nivo sa napredovanjem izgradnje države. Čak i unutar postojećih entitetskih struktura, postoji potreba za izbjegavanjem pretjeranih naknada za radna mjesta koja su u manjoj mjeri ključna za osnovne funkcije vlade. 1.14. Na određenim nivoima vlasti moraju se prihvatiti i teško prihvatljivi kompromisi s ciljem smanjenja broja zaposlenih. Imajući u vidu da odlivi na plate za odbranu, javni red, sudstvo i obrazovanje zajedno predstavljaju oko tri četvrtine ukupnog fonda plata, svaki ozbiljan pokušaj smanjenja troškova moraće uključivati te sektore. Postavljanje realnih budžetskih ciljeva za uštede predstavlja jednu od strategija za određivanje prioriteta različitih funkcija i aktivnosti na svim nivoima vlasti i između njih. Motivacija za postizanje rezultata se takođe mora osnažiti, ako se želi vidjeti stvarno poboljšanje kvaliteta javne uprave. Iako je postignut znatan stepen napretka pri uvođenju imenovanja u državnu upravu zasnovanog na zaslugama i vrijednostima, platni sistem je i dalje u velikoj mjeri nereformisan.

vii

E. OBRAZOVANJE 

1.15. BH troši više na obrazovanje od većine zemalja šireg regiona, uključujući Hrvatsku, SCG i Poljsku. Bez obzira na to, neefikasna potrošnja na obrazovanje unutar institucionalno kompleksne strukture rezultovala je neprihvatljivo niskim ishodima obrazovanja. Četrdeset posto učenika ne dobije ni osnovna znanja i vještine, a mnogi učenici upisani u skupe usmjerene škole završavaju školovanje nespremni da se suoče sa izazovima koje nosi privreda BH koja je u procesu promjena. Stope upisa u srednju školu i na univerzitet i dalje su niske. U isto vrijeme, visokoškolske institucije dozvoljavaju studentima čije se studiranje finansira iz budžeta da dugo studiraju do diplome, što rezultuje rasipanjem resursa i slabim stepenom motivacije među dodiplomcima. Uz to, fragmentacija u institucionalnoj organizaciji sektora zacementirala je znatne regionalne razlike u potrošnji na obrazovanje i obrazovnim uspjesima, što je otežalo stabilnije uspostavljanje jedinstvenog ekonomskog prostora. 1.16. Obrazovni sistem će zahtjevati znatan stepen unapređenja, ali povećanje resursa neće u svakom slučaju pomoći pri unapređenju ishoda u obrazovanju. Prioritet za vlade bi trebala da bude implementacija mjera za unapređenje stepena efikasnosti potrošnje i pojednostavljenje organizacije i finansiranja obrazovanja. Uz uslov da se materijalizuju, dio ušteda ostvarenih unapređenjem efikasnosti trebao bi da se iskoristi za podršku unapređenju ishoda obrazovanja. Plan za unapređenje ishoda mogao bi da uključuje mjere za unapređenje okruženja u učionicama, kroz povećanje dostupnosti udžbenika i drugih materijala, za jačanje stepena djelotvornosti nastavnika kroz obuku, te za obezbjeđenje dodatne motivacije i sankcija ua podsticanje pohađanja škole među djecom iz najsiromašnijih domaćinstava. Program koji se razmatra u sklopu izvještaja PEIR je svakako ambiciozan i njegova implementacija bi svakako zahtijevala znatan stepen političke volje. On je, međutim, od centralne važnosti za buduću dobrobit zemlje. Da li bi se on mogao implementirati u postojećem fragmentiranom institucionalnom okviru je, međutim, pitanje koje zaslužuje pažljivo razmatranje.

Javna uprava: Sažeti pregled preporuka 1/ • Stvoriti platni sistem koji objedinjuje transparentnost i preuzimanje odgovornosti. • Postepeno smanjivati kompresiju u strukturi plata, između ostalog i kroz smanjivanje plata u nominalnom smislu za određene kategorije zaposlenih u javnom sektoru. Eliminisati i/ili konsolidovati najveći dio naknada u osnovnu platu. Revidirati zakone o platama i osigurati njihovu konzistentnost na svim nivoima. • S ciljem podrške upravljanju javnom administracijom, razviti konsolidovane baze podataka o osoblju. • Povećati stepen nadzora za promaknuća i napredovanje u karijeri. Rafinirati kriterije za ulazak u državnu upravu. • Uspostaviti realne ciljeve za smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru. Implementirati parcijalno zamrzavanje novog zapošljavanja. • Do kraja implementirati značajne reforme u oblastima odbrane, policije i sudstva. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 4, na strani 70 i strani 71.

viii

F. SOCIJALNA ZAŠTITA 

1.17. Ukupna potrošnja BH na socijalnu zaštitu je donekle veća u odnosu na BDP od one u evropskim zemljama sa bržom stopom rasta, ali je u širokim crtama bliska prosjeku za NMS. Struktura potrošnje je, međutim, znatno različita. Manji odlivi na penzije su održali ukupne rashode za socijalno osiguranje (penzije, davanja za nezaposlene zdravstveno osiguranje i, u RS, dječiji dodaci) na relativno niskom nivou, bez obzira na višu potrošnju na zdravstvo. Za razliku od toga, potrošnja na socijalnu pomoć i dječiju zaštitu je viša, zahvaljujući većim kategorijskim davanjima, većinom za one koji su pretrpjeli uticaj rata. 1.18. Sistem socijalnog osiguranja pati od stalno prisutnih problema nepoštivanja propisa, što odražava izbjegavanje poreskih obaveza, slabu naplatu i nizak nivo zaposlenosti u formalnom sektoru. Imajući u vidu da su prihodi manji od zakonski predviđenih prava, planovi socijalnog osiguranja redovno zahtijevaju transfere iz opštih prihoda. Bez obzira na to, stope doprinosa za socijalno osiguranje imaju tendenciju da premašuju stope u većini zemalja novih članica EU i zemalja OECD-a, što naglašava znatan stepen deformalizacije privrede. Smanjivanje stopa doprinosa za socijalno osiguranje i harmonizacija poreske osnovice u entitetima trebalo bi da budu prioriteti za vlade.

1.19. Visoke stope ovisnosti i niske stope obuhvata u oba entitetska penzijska sistema predstavljaju prijetnju za njihovu finansijsku održivost, koja je do sada obezbjeđivana primjenom pravila o koeficijentu. Potrebna je dugoročna reforma, ali se prije toga moraju implementirati daljnje parametarske promjene.

Doprinosi za socijalno osiguranje: Sažeti pregled preporuka 1/ • Smanjiti stope doprinosa za socijalno osiguranje, uz istovremeno proširenje osnovice za obračun doprinosa i harmonizaciju stopa doprinosa između entiteta. • Smanjiti broj izuzeća od obaveze plaćanja doprinosa. Prenijeti na entitetske budžete odgovornost za plaćanje doprinosa za lica sa onesposobljenjem koja su oslobođena plaćanja doprinosa. • Unaprijediti administraciju s ciljem povećanja efikasnosti naplate i doprinošenja transparentnosti u sistemu. • Objediniti osnovicu i administraciju za oporezivanje dohotka građana i za doprinose za socijalno osiguranje. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 6, na strani 87.

Obrazovanje: Sažeti pregled preporuka 1/ • Usvojiti politike za smanjenje broja nastavnika u skladu sa smanjenjem broja upisanih. • Preći na preporučenu prosječnu veličinu razreda za osnovno obrazovanje u oba entiteta. • Implementirati sistem finansiranja prema broju učenika / studenata. • Usporiti rast plata nastavnika, ili ga dovesti na umjeren nivo. • Restruktuirati srednje obrazovanje s ciljem smanjenja troškova i unapređenja relevantnosti. • Preći na objedinjeno upravljanje visokim obrazovanjem, kao instrument za ostvarivanje velikih ušteda. • U visokom obrazovanju, povećati plaćanja za studente koji ponavljaju godine i povećati naplate za strane studente. • Iskoristiti dio tih ušteda za podršku unapređenju ishoda obrazovanja. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 5, na stranama 78-83.

ix

1.20. Velikodušna davanja za nezaposlene, posebno u FBH, imaju tendenciju da demotivišu nezaposlene da traže posao. Najveća motivacija za registrovanje u službama za zapošljavanje ne odnosi se u tolikoj mjeri na davanja za nezaposlene, već na besplatno zdravstveno osiguranje za sva lica registrovana kao nezaposlena, što je dovelo do odlivanja javnih resursa i konfuzije kod izbora politika. Smanjivanje velikodušnih davanja za nezaposlene i neefikasne potrošnje na aktivne programe na tržištu rada trebalo bi da omogući znatno smanjenje stopa doprinosa za zapošljavanje u FBH koje bi, sa svoje strane, podržalo napore na smanjenju stepena deformalizacije privrede.

1.21. Zdravstveni sistem je fragmentiran i opterećen značajnim dupliciranjem, viškom zaposlenih i neefikasnim korištenjem dostupnih resursa. Dostupnost zdravstvene njege je, štaviše, neravnopravna, pri čemu neformalna plaćanja premašuju zakonski propisane participacije, čemu su osnovni uzroci implicitno racionalizovanje usluga i ograničen stepen prenosivosti osiguranja. Znatne razlike u resursima i mali stepen objedinjavanja rizika u FBH takođe predstavljaju važne faktore. Bolesti koje se mogu spriječiti, a koje podrazumijevaju visoke troškove, imaju visoku poziciju na listi bolesti koje predstavljaju opterećenje za sistem. Neefikasnost u organizaciji i pružanju njege dodatno doprinosi bojaznima vezanim za ravnopravnost kod dostupnosti. Neefikasnosti u potrošnji na zdravstvo dodatno su ilustrovane fragmentiranim procesom nabavke lijekova.

Osiguranje u slučaju nezaposlenosti: Sažeti pregled preporuka 1/ • Opozvati nedavne izmjene Zakona o zapošljavanju FBH i ograničiti maksimalno trajanje naknada za nezaposlene na 12 mjeseci. • Smanjiti potrošnju na neusmjerene i neevaluirane aktivne programe na tržištu rada u FBH. • Potpuno prekinuti programe kreditiranja preduzeća. • Smanjiti stopu doprinosa za osiguranje u slučaju nezaposlenosti u FBH. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 6, na strani 98-99.

Penzije: Sažeti pregled preporuka 1/ • Ukinuti prelazne aranžmane vezane za starosne penzije koje omogućavaju penzionisanje prije navršavanja 65 godina starosti. • Uvesti indeksaciju penzija zasnovanu na stopi rasta maloprodajnih cijena (CPI), zasnovanu na zakonu. • Ograničiti priznavanje penzijskih prava na one čiji staž osiguranja je u potpunosti pokriven. • Modifikovati vremenski plan sticanja prava tako da se više značaja daje kasnijim godinama staža osiguranja. • Proširiti osnovicu za obračun doprinosa za penzijsko osiguranje kroz uključenje naknada koje ne predstavljaju dio osnovne plate i smanjiti stopu doprinosa. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 6, na strani 93-94.

x

1.22. Transferi koji su finansirani iz opštih prihoda su visoki po međunarodnim standardima, izraženo u procentu BDP-a, ali je udio onih transfera koji se isplaćuju licima sa dohotkom ispod određenog nivoa sa eksplicitnim ciljem smanjenja siromaštva niži nego u svim zemljama šireg regiona. Istisnut iz potrošnje velikim rashodima na boračka davanja, sistem socijalne skrbi i dječije zaštite je nedovoljno finansiran, sa izuzetkom Fonda dječije zaštite u RS. Jedan od pet ljudi u BH koristi neku vrstu socijalnog transfera, ali takvi transferi dopiru samo do jedne četvrtine siromašnih i imaju niži uticaj na smanjenje siromaštva nego u Hrvatskoj ili u Bugarskoj. Budžeti predviđaju da će se gotovinski transferi pojedincima dodatno povećati u 2006. godini, posebno u FBH, zbog nastavka proliferacije i širenja uglavnom neusmjerenih davanja. Imajući u vidu fiskalne pritiske i razmatranja vezana za pravičnost, BH bi trebalo da ima za cilj smanjenje ukupnog dijela resursa koji se alociraju na socijalne transfere, uz istovremeno restrukturiranje sistema tako da se osigura da on obezbjeđuje djelotvornu mrežu socijalne sigurnosti.

G. TRANSPORT 

1.23. Opšte stanje transportne infrastrukture i dalje je slabo i neadekvatno za zemlju veličine BH, bez obzira na znatan nivo potrošnje u sektoru u toku posljednje dekade. Nepovoljna

Zdravstvo: Sažeti pregled preporuka 1/ • Izvršiti restruktuiranje i racionalizaciju bolničke njege. Ograničiti skupe procedure na nekoliko bolnica. • Osnažiti pružaoce primarne zdravstvene njege, koji su „stražari na vratima“ bolničkog sistema. Osigurati efikasno upućivanje • Osigurati prenosivost osiguranja i zajednički paket prava barem na entitetskom nivou. • Stvoriti centralnu agenciju za lijekove koja bi bila zadužena za kontrolu kvaliteta, pozitivnu listu i određivanje cijena. • Centralizovati nabavke lijekova barem na entitetskom nivou. Ograničiti povrat troškova za neinovativne lijekove (nove lijekove) na generičke ekvivalente (terapijske ekvivalente sa najnižom cijenom). • Povećati naglasak na preventivnu medicinu s ciljem smanjivanja incidence bolesti koje rezultuju visokim troškovima. • Usmjeriti usluge kao što su imunizacija i prevencija tuberkuloze na grupe sa niskim dohotkom. • Zauzeti agresivan stav protiv osoblja koje traži/prima neformalne isplate od pacijenata. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 6, na stranama 108-110.

Transferi finansirani iz opštih prihoda: Sažeti pregled preporuka 1/ • Usmjeriti boračke programe na najugroženije. Prilagoditi nivoe davanja naniže, u skladu sa davanjima za civilne žrtve rata i lica sa onesposobljenjem nevezanim za rat. • Ograničiti boračke invalidnine na kategorije onesposobljenja od I do VI. • Suzdržati se od implementacije sistema davanja za nosioce odlikovanja u FBH. • Spriječiti “dvostruko korištenje davanja” za sve korisnike. • Prekinuti implementaciju dodatnih programa boračkih davanja na nivou kantona i opština. • Centralizovati finansiranje osnovnih davanja socijalne pomoći i dječije zaštite na entitetskom nivou. • Spojiti davanja za socijalnu pomoć, izbjeglice i raseljena lica. • Unaprijediti usmjeravanje, između ostalog i kroz veći stepen oslanjanja na parametre imovinskog cenzusa i indirektno utvrđene parametre imovinskog cenzusa. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 6, na strani 113-114 i strani 116-117.

xi

institucionalna struktura u sektoru, posebno u pod-sektoru puteva, dovela je do znatnog povećanja transakcionih troškova i umanjila je stepen efikasnosti potrošnje. Štaviše, potrošnja na transport je u toku posljednjih nekoliko godina opala, posebno u vezi sa potrošnjom na obnovu i održavanje, što je rezultovalo znatnim zaostacima kod održavanja. Projicira se da će u budućnosti potražnja i za drumskim i za željezničkim prevozom tereta znatno porasti. Za razliku od toga, malo je vjerovatno da će putnički željeznički saobraćaj da se oporavi i do predratnih nivoa. Pošto je u povrat na investicije u rehabilitaciju u ovom trenutku u prosjeku znatno veći od povrata na unapređivanje puteva ili izgradnju novih puteva, prioritet se treba dati potrošnji na raščišćavanju zaostataka kod održavanja i rehabilitaciju mreže. Slična pitanja postoje i u željezničkom pod-sektoru. 1.24. Novija dešavanja predstavljaju razlog za zabrinutost. Vlada FBH nastavlja sa kupovinom putničkih vagona po cijeni zbog koje ne izgleda da su fiskalna ograničenja entiteta u potpunosti uzeta u obzir i sa tehničkim kapacitetima koji znatno premašuju tehničke kapacitete željezničke mreže. Ostale fiskalne bojazni izazvane su namjerama vlasti vezanim za razvoj putne infrastrukture na koridoru Vc, što je poduhvat koji će vjerovatno imati cijenu ekvivalentnu jednoj polovini BDP-a BH. U svjetlu tih dešavanja, izvještaj PEIR tvrdi da bi sa javnim investicijama trebalo nastaviti samo unutar državnih i sektorskih investicijskih strategija koje uključuju listu prioriteta i koje su konzistentne sa dostupnim fiskalnim okvirom. Uključivanje privatnog sektora je važno, ali su znatno unapređenje institucionalnog okvira za partnerstva privatnog i javnog sektora (public private partnerships, PPP) i otvoreni i transparentni procesi konkurentnih tendera preduslovi za osiguranje da se najviši nivo vrijednosti dobije za raspoložive javne resurse.

Transport: Sažeti pregled preporuka 1/ • Razviti sveobuhvatnu državnu strategiju za transportni sektor, sa prioritetima i vremenskim planom. • Pažljivo razmotriti planove javnih investicija i odvagati ih u odnosu na druge alternative unutar opšteg fiskalnog okvira. Nastaviti sa implementacijom takvih planova samo unutar državnih i sektorskih strategija. • Dati prioritet raščišćavanju zaostataka u održavanju i rehabilitaciji postojeće putne mreže. • Osnažiti institucionalni okvir za PPP. • Raditi na konsolidaciji kreiranja politika i operativnih odgovornosti na svim nivoima. • Revidirati postojeće odredbe u Zakonu o putevima FBH s ciljem prenosa resursa na magistralne putne mreže koje nose najveći obim saobraćaja. • Preraspodijeliti željezničke usluge i linije s ciljem unapređenja rezultata održive osnovne mreže. 1/ Vidjeti potpunu listu preporuka u poglavlju 7, na strani 131-132.

1

1. STRATEŠKE POSTAVKE 

A. UVOD 

1.1. Bosna i Hercegovina (BH) je u toku perioda od kraja rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine ostvarila značajan napredak u ekonomskoj rekonstrukciji i izgradnji države, ali se još mnogo mora uraditi da bi se pomoglo pri sužavanju jaza u odnosu na neke naprednije reformske zemlje u regionu. Napredak postignut u novijem periodu je kulminirao početkom pregovora sa Evropskom Komisijom o Sporazumu o stabilizaciji i Priključenju (Stabilization and Association Agreement, SAA), početkom 2006. godine. Pregovori za SAA imaju potencijal da pripomognu pri katalizaciji tempa političkih i ekonomskih reformi koje su neophodne za jačanje jedinstvenog ekonomskog prostora, stvaranje efikasne vlade i povećanje životnog standarda. Konačni uspjeh implementacije SAA i dalja integracija u Evropsku Uniju (EU) u ključnoj će mjeri zavisiti od odlučnosti vlasti da nastave s ulaganjem napora vezanih za reforme. 1.2. Još mnogo ostaje da se uradi kako bi se dodatno osnažile vladine institucije, kako bi se napredovalo na putu tranzicije u tržišnu privredu i kako bi se smanjili rizici po teško stečenu fiskalnu stabilnost. Institucije vlada su i dalje opterećujuće, neracionalno decentralizovane i skupe. Konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima je, u odnosu na BDP, i dalje znatno veća nego u zemljama sa sličnim nivoima dohotka per capita, dok su ishodi potrošnje općenito lošiji. Štaviše, izgleda da je najveći dio potrošnje neefikasno raspodijeljen na vladine funkcije, što rezultira nedostatkom finansiranja za usmjerena davanja socijalne pomoći i dječije zaštite, kao i nedovoljnošću resursa za održavanje postojećih kapitalnih projekata. Centralna vlada (u nastavku teksta: „državna vlada“) je ojačana, ali je i dalje znatno slabija od dva konstitutivna entiteta koji su formirani na osnovu etno-religijskih linija podjele: Federacije Bosne i Hercegovine (FBH), u kojoj dominiraju Bošnjaci i Hrvati, te Republike Srpske (RS) u kojoj dominiraju Srbi. 1.3. Pojavljuju se znatni fiskalni pritisci i očekuje se da će se oni u narednim godinama dodatno umnožiti. Ti pritisci odražavaju potrebu za jačanjem institucija na državnom nivou vlasti (u nastavku teksta, „izgradnja institucija“ ili „izgradnja države“) na putu ka integraciji u EU, odlive koji su potrebni za izmirenje velikog iznosa domaćih potraživanja i, na kraju, početak procesa restitucije imovine. Vladine namjere vezane za početak velikih infrastrukturnih projekata će takođe postaviti znatne zahtjeve u odnosu na fiskalne resurse. Izdržavanje tih izazova će zahtjevati da vlade naprave pažljive kompromise između prioriteta koji su međusobno konkurentni, uz istovremenu implementaciju odlučnih mjera s ciljem smanjenja ili kontrolisanja postojeće i nove potrošnje, kako bi olakšale teret koji vlada predstavlja za privredu. Ti izazovi vezani za politike moraće se početi rješavati uz paralelno rješavanje ključnih pitanja vezanih za efikasnost i ravnopravnost. 1.4. Pregled javne potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Review, PEIR) analizira ključna pitanja i sektore koji imaju uticaja na nivo i strukturu javne potrošnje i pozicije fiskalne politike. Sveobuhvatni cilj preporuka koje su iznesene na osnovu analize, kao i ključna motivacija PEIR-a, je postizanje snažnijeg rasta kod obima proizvodnje i zaposlenosti, smanjivanje stepena siromaštva i osiguranje fiskalne održivosti. Ostatak Poglavlja 1 predstavlja stratešku pozadinu za analizu. Kompleksne institucionalne strukture koje su nastale na osnovu Dejtonskog mirovnog sporazuma (Dayton Peace Accords, DPA), kao i institucionalne podjele po etno-religijskim linijama razdvajanja, pomažu pri objašnjavanju izazova s kojima se suočava

2

implementacija reformi u BH. Ekonomska dešavanja od kraja rata su općenito bila povoljna, stepen fiskalnog prilagođavanja je bio znatan, ali su odlaganja kod napredovanja strukturnih reformi ograničila prostor za rast proizvodnje, izvoza i zaposlenosti. Prema mjerenjima na osnovu strukturalnih reformskih pokazatelja EBRD-a, BH je na dnu liste svih zemalja u srednjoj i istočnoj Evropi i jugoistočnoj Evropi. Makroekonomski izazovi su i dalje prisutni, posebno u vezi sa predimenzioniranim tekućim računom platnog bilansa. Siromaštvo i nezaposlenost su visoki i, štaviše, uopšteno gledano nepromijenjeni od 2001. godine, što dovodi do socijalnog isključivanja određenih grupa u društvu kojim se hitno treba pozabaviti. 1.5. Poglavlje 2 razmatra nivo i strukturu javne potrošnje. Fiskalna konsolidacija je u toku perioda od 1999. do 2004. bila snažna, ali je ukupna konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima još uvijek visoka u odnosu na BDP, a ne izgleda da je njena struktura takva da motiviše rast. Međutim, ishodi potrošnje vlada imaju tendenciju da budu lošiji od onih koji se sreću u zemljama koje su u sličnoj fazi ekonomskog razvoja, a sama potrošnja je često loše usmjerena. Koristeći preporuke date u preostalom dijelu izvještaja i detaljne procjene budućih fiskalnih pritisaka, to poglavlje uključuje i analizu fiskalne održivosti. Nadolazeći fiskalni pritisci se mogu djelotvorno riješiti, a osjetljive tačke kod javnih finansija mogu se kontrolisati, pod uslovom da vlasti izvrše ambiciozan i odlučan program reformi s ciljem kontrolisanja ili smanjivanja postojeće potrošnje. Takav program bi, u skladu sa detaljnom analizom predstavljenom u ostalim dijelovima ovog izvještaja, morao da bude širi od onoga što u ovom trenutku razmatraju vlade BH. Vlade, štaviše, moraju da ubrzaju izgradnju kapaciteta koji su neophodni za uspostavljanje, koordinaciju i implementaciju fiskalnih politika, kako bi unaprijedile stepen kredibiliteta svih vladinih reformskih planova. Mijenjanje ustavnog poretka koji je uspostavljen kao rezultat DPA moglo bi pomoći pri smanjenju troškova, ali PEIR analiza provodi se unutar ograničenja postojećih aranžmana. 1.6. Izgradnja institucija, koja predstavlja ključni input za analizu fiskalne održivosti, razmatra se u poglavlju 3. To poglavlje predstavlja srednjoročni i dugoročni scenario za jačanje institucija na državnom nivou vlasti i daje procjenu pratećih troškova. Analiza u tom poglavlju preporučuje da bi prenos institucija sa pod-državnog na državni nivo trebalo da ima barem neutralan uticaj na troškove, dok se povećanje troškova koje proizilazi iz jačanja kapaciteta novih institucija mora nadoknaditi smanjivanjem potrošnje u drugim oblastima. 1.7. Poglavlje 4 razmatra zaposlenost i plate u javnom sektoru i zaključuje da visoke prosječne stope plata, posebno za zaposlene nižeg ranga na nivou države i FBH rezultuju velikim konsolidovanim fondom plata za vlade na svim nivoima. Za razliku od toga, ukupna veličina javne uprave, predstavljena u odnosu na broj stanovnika zemlje, nije veća od odgovarajućih nivoa u drugim zemljama. Imajući u vidu znatan stepen duplikacije i prevelik broj zaposlenih u policijskim snagama, odbrani i obrazovanju, to ukazuje na činjenicu da je jezgro javne uprave malo, što ima negativne posljedice po pružanje javnih usluga. 1.8. Poglavlje 5 analizira potrošnju vlada na obrazovanje i predlaže mjere za unapređenje kako efikasnosti potrošnje, tako i kvaliteta ishoda obrazovanja. Iako je ukupna potrošnje na obrazovanje veća u odnosu na druge zemlje regiona, rashodi na plate dominiraju ukupnom potrošnjom i istiskuju rashode na kapitalna unapređenja i funkcionisanje i održavanje. Niske stope upisa u srednjem i visokom obrazovanju , zajedno sa postojanjem skupih, a nedjelotvornih usmjerenih škola, rezultuju time da su maturanti slabo pripremljeni za izazove sa kojima se suočava privreda BH. 1.9. Poglavlje 6 analizira potrošnju u socijalnom sektoru, finansiranu i iz doprinosa za socijalno osiguranje i iz opštih prihoda. Izražena u odnosu na BDP, ukupna potrošnja na socijalnu zaštitu, uključujući zdravstvo, na sličnom je nivou kao i u drugim zemljama regiona srednje i istočne Evrope, ali je njena struktura različita. Potrošnja na penzije je znatno niža, dok su neusmjereni transferi za borce i porodice palih boraca daleko veći. Sa izuzetkom Fonda dječije zaštite u RS, potrošnja na socijalnu skrb i dječiju zaštitu i dalje je ad hoc, pri čemu su isplate u većini kantona FBH

3

ispod zakonski propisanih davanja, a čak su i ona preniska da bi pomogla najsiromašnijim članovima društva. Sektor zdravstva je karakterisan fragmentiranom organizacijom i finansiranjem, što rezultuje nejednakom dostupnošću, neefikasnom potrošnjom i visokim nivoom zaostalih neizmirenih obaveza zdravstvenih ustanova. Ključne preporuke tog poglavlja uključuju mjere za smanjenje doprinosa za socijalno osiguranje uz istovremeno unapređenje perspektiva za održivost šema osiguranja. Za programe koji se finansiraju iz opštih prihoda, u sklopu poglavlja se predlažu mjere za unapređenje usmjeravanja s ciljem smanjenja siromaštva i unapređenja efikasnog korištenja resursa. 1.10. Opšte stanje transportne infrastrukture i dalje je slabo i neadekvatno za zemlju veličine BH, bez obzira na znatan stepen potrošnje u tom sektoru u toku prethodne dekade. Poglavlje 7 analizira javnu potrošnju na transport i zaključuje da postoji nekoliko razloga za slabo stanje infrastrukture, uključujući neadekvatnu potrošnju, kako na magistrale tako i na lokalne puteve, kao i neravnotežu alokacije između kapitalnih rashoda i potrošnje na održavanje. Takva neravnoteža mogla bi biti dodatno otežana novim investicijama koje se predlažu. Unapređenje kvaliteta infrastrukture zahtijevaće dodatne resurse, ali oni treba da se alociraju unutar ukupnog budžetskog okvira, nakon pažljivog razmatranja alternativnih zahtjeva za trošenjem javnih resursa.

B. POLITIČKA POZADINA

1.11. DPA, koji je potpisan u decembru 1995. godine, pomogao je prekidanju rata vođenog od 1992. do 1995. godine i uspostavljanju političkog okvira za razvoj BH. DPA (zvanično nazvan Opšti okvirni mirovni sporazum) predstavljao je neophodan kompromis za donošenje mira BH i njenim trima konstitutivnim narodima, Bošnjacima, Hrvatima i Srbima, ali po cijenu stvaranja kompleksne, višeslojne i decentralizovane strukture upravljanja. Otpor izmjenama DPA nastavio se daleko duže nego što je inicijalno predviđano, što je otežalo u velikoj mjeri neophodan napredak ka modernom i efikasnom upravljanju. U tim okolnostima punim izazova, BH je postigla značajan stepen napretka pri ponovnoj izgradnji svoje privrede, rastrgane ratom, ali je tranzicija ka tržišnoj privredi bila neujednačena. 1.12. Struktura upravljanja uspostavljena u sklopu DPA je kompleksna i skupa. Pored dva entiteta, 2000. godine je, nakon neuspjeha pri postizanju dogovora između dva entiteta o tome kako upravljati gradom sa 80.000 stanovnika, stvoren i Distrikt Brčko, koji je pod međunarodnom supervizijom. FBH je dodatno podjeljena u deset kantona i 80 opština. RS, koja je u većoj mjeri etnički homogena, manje je decentralizovana, jer nema kantona, a ima samo 62 opštine. DPA je uspostavio poziciju Visokog predstavnika, kojeg podržava Kancelarija visokog predstavnika (Office of the High representative, OHR), s ciljem vršenja nadzora nad implementacijom civilnih aspekata Mirovnog sporazuma.1 Visokog predstavnika direktno nadzire Vijeće za implementaciju mira (Peace Implementation Council, PIC), tijelo sastavljeno od 55 zemalja i međunarodnih organizacija. Ovlaštenja Visokog predstavnika su 1997. godine na sastanku PIC-a u Bonu proširena, što je omogućilo Visokom predstavniku da uklanja sa pozicija javne zvaničnike koji krše pravne obaveze preuzete u sklopu DPA, kao i da nameće zakone (takozvana bonska ovlaštenja). Namjera je da se uloga OHR-a smanjuje paralelno sa jačanjem administrativnih kapaciteta, pri čemu bi se bonska ovlaštenja, konkretno, u potpunosti eliminisala možda tokom 2007. godine.. 1.13. Nacionalističke političke partije su dominirale političkim procesom još od kraja rata, i do promjena je često dolazilo usljed pritisaka međunarodne zajednice. Takav ishod je podržan nedostatkom spremnosti za udaljavanje od etničkih podjela, omogućavanje višeg stepena fleksibilnosti u javnoj upravi i izgradnju efikasnije uprave. Odlučivanje je, kao rezultat toga, u znatnoj

1 Gospodin Christian Schwarz-Schilling je na poziciji Visokog predstavnika od 1. februara 2006. godine. Slično kao i njegov prethodnik, gospodin Paddy Ashdown, on je i posebni predstavnik EU za BH.

4

mjeri vođeno potrebom održavanja etničke ravnoteže. Ta bojazan je, na primjer utjelovljena u sljedećim odredbama:

• Dvije trećine od 42 člana Predstavničkog vijeća Parlamenta na državnom nivou (donjeg doma Parlamenta) biraju se iz FBH; a jedna trećina iz RS. Ti procenti i dalje opstaju, bez obzira na nedostatak popisa stanovništva – posljednji popis je izvršen 1991. godine.

• 15 članova Vijeća naroda Parlamenta na državnom nivou (gornjeg doma Parlamenta) biraju tri konstitutivna naroda, u jednakim udjelima.

• Predsjedništvo na državnom nivou sastoji se od tri člana koji se na mjestu predsjednika smjenjuju svakih 8 mjeseci, a svaki od njih dolazi iz po jednog konstitutivnog naroda. Državni i entitetski ustavi predviđaju zaštitu vitalnog nacionalnog interesa (VNI), pa se zbog toga odluke koje se odnose na VNI, prema listi uključenoj u ustave, usvajaju većinom glasova predstavničkog kluba svakog od konstitutivnih naroda. 1.14. BH je tek nedavno preusmjerila fokus sa napora na posljeratnoj rekonstrukciji na naglasak na tranziciji u tržišnu privredu. Kao rezultat toga, implementacija strukturnih reformi je bila spora. Prema mjerenjima pomoću pokazatelja tranzicije EBRD-a, BH je 2005. godine rangirana ispred Bjelorusije, Tadžikistana, Turkmenistana i Uzbekistana, a sve ostale zemlje su rangirane bolje u odnosu na BH. Pregovori o SAA, zajedno sa pregovorima o ustavnim promjenama između ključnih političkih partija, koji su počeli krajem 2005. godine, predstavljaju obećanje da će tranzicija ka tržišnoj privredi biti ubrzana i da će struktura upravljanja evoluirati ka racionalnijem modelu, koji je u većoj mjeri prilagođen približavanju BH Evropi. 1.15. Bez obzira na kompleksno institucionalno okruženje, izgleda da je u toku posljednjih nekoliko godina upravljanje unapređeno, prema ocjenama iz istraživanja na nivou kompanija u BH (Slika 1.1). Ipak, BH je i dalje među zemljama u kojim loše upravljanje i korupcija predstavljaju značajan problem, pri

Slika 1.1. BH: Procenat kompanija koje ukazuju na probleme u poslovanju,

2002-2005. godine

0% 25% 50% 75% 100%

Dostupnostfinansiranja

Cijenafinansiranja

Telekomunikacije

Elektricna enerija

Transport

Poreske stope

Poreskaadministracija

Carinske itrgovinskeregulative

Licence i dozvoleza psolovanje

Regulacija rada

Vjestine iobrazovanjeradne snage

Neizvjesnost uvezi sa

regulacijom

Makroekonomskanestabilnost

Funkcionisanjesudstva

Korupcija

Kriminal, kradje inered

Organizovanikriminal / mafija

Prakse protivkonkurencije

Krsenje ugovora

Aze-2005 BiH-2005

Izvor: BEEPS, 2002 i 2005. god, Svjetska banka

5

čemu je više od jedne polovine svih kompanija 2005. godine ukazalo da korupcija predstavlja prepreku za poslovanje.2 Štaviše, kompanije smatraju da je stepen državnog uplitanja – korupcija u procesu zakonodavstva – u posljednjih nekoliko godina povećan, što dovodi do toga da je BH zemlja sa najgorim percepcijama vezanim za uplitanje države u istočnoj i srednjoj Evropi.

C. MAKROEKONOMSKE POSTAVKE 

1.16. Ekonomske aktivnosti su u toku posljednjih nekoliko godina ostale solidne, bez obzira na sporu implementaciju reformi. Domaća tražnja je stabilno rasla na temelju snažnog rasta plata i kreditiranja. Inflacija je ubrzana u 2005. godini i početkom 2006. godine, nakon uvođenja poreza na dodanu vrijednost (PDV) sa jedinstvenom stopom postavljenom na 17 posto od početka 2006. godine, i odražavajući više cijene uvoza energije. Stepen nezaposlenosti i stepen siromaštva su ostali na visokom nivou i u toku posljednjih nekoliko godina nisu se znatno mijenjali, pošto zaposlenost u neformalnom sektoru nastavlja brzo da raste. Plate u neformalnom sektoru su niže i izgleda rastu sporije od plata u formalnom sektoru. Rastuća informalizacija privrede predstavlja reakciju na kruta tržišta rada i nepovoljno poslovno okruženje, što naglašava važnost strukturnih reformi.

Obim proizvodnje, zaposlenost i inflacija 

1.17. U toku posljednjih nekoliko godina ekonomske aktivnosti su doživjele snažnu ekspanziju, iako po sporijoj stopu nego u periodu odmah nakon kraja rata. Realni rast BDP-a vjerovatno je smanjen na 5¼ procenata u 2005. godini, nakon što je solidno povećanje izvoza pomjerilo stopu rasta na 6,2 posto u 2004. godini, sa 4 posto u 2003. godini (Tabela 1.1 i Slika 1.2). Smanjenje rasta u 2005. godini odražavalo je spor napredak strukturnih reformi. Došlo je do ogromnog rasta kupovine, kako kompanija, tako i domaćinstava, zbog želje za stvaranjem rezervi prije svega investicione robe i trajnih potrošačkih dobara. Veliko povećanje uvoza takođe je predstavljalo reakciju na nastavak brze ekspanzije kreditiranja, bez obzira na korake koje je Centralna banka poduzela sa ciljem pooštravanja regulatornih zahtjeva koji se odnose na poslovne banke. 1.18. U toku prethodne dekade, tempo ekonomskih aktivnosti je bio sporiji nego među zemljama srednje i istočne Evrope. Štaviše, rast je bio nedovoljan da uopšte načne stalno prisutan visok stepen siromaštva i nezaposlenosti, zbog čega BH i dalje ostaje jedna od najsiromašnijih zemalja Evrope. Petina stanovništva nema posao, a sličan procenat stanovništva je siromašan – uz to je od 2001. godine došlo do tek zanemarivih promjena oba pokazatelja. Štaviše, dodatna trećina stanovništva živi tek nešto iznad granice siromaštva, što dovodi do toga da je ta grupa osjetljiva na čak i skromne negativne šokove po dohodak. 1.19. Stopa nezaposlenosti ostala je nepromijenjena od 2001. do 2004. godine. Štaviše, četiri petine povećanja zaposlenosti desilo se u neformalnom sektoru. Uz to, veliki dio povećanja formalne zaposlenosti odražavao je izgradnju državnog nivoa vlasti, bez nadoknađujućih smanjenja na pod-državnom nivou, a praćen je znatnim otpuštanjima radnika među preduzećima u državnom vlasništvu. Zaposlenost u neformalnoj privredi do 2004. godine povećana je na 42 posto ukupne zaposlenosti, sa 37 posto u 2001. godini.

2 BEEPS, 2002 i 2005. godine, EBRD-World Bank Business Environment and Enterprise Performance Survey (Istraživanje poslovnog okruženja i rezultata preduzeća koje sprovode EBRD i Svjetska banka).

6

Tabela 1.1. Bosna i Hercegovina: Izabrani pokazatelji, 2001-2006. godina

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.

(Procenat promjene, ako nije navedeno drugačije) Nominalni BDP (U milionima KM) 10,480 11,651 12,303 13,440 14,490 15,622 Realna stopa rasta BDP-a 4.3 5.3 4.4 6.2 5.3 5.3 Inflacija potrošačkih cijena (Godišnji prosjek) 3.2 0.3 0.6 0.3 2.5 6.1 Bruto plate (Godišnji prosjek) 10.9 10.4 8.6 4.4 5.9 … (U procentima zvaničnog BDP-a) Potrošnja 111.0 114.1 114.2 117.2 116.3 113.2 Bruto nacionalna štednja 3.2 -0.8 -3.0 -2.8 -3.4 -2.3 Bruto investicije 18.9 20.4 21.5 19.7 20.5 21.0 Strana štednja 15.7 21.2 24.5 22.5 23.9 23.3 (u milionima US$) Izvoz robe 1,135 1,101 1,470 2,082 2,592 3,209 (Procenat promjene iz godine u godinu) 0.3 -3.0 33.6 41.6 24.5 23.8 Uvoz rove 4,095 4,419 5,612 6,647 7,648 8,767 (Procenat promjene iz godine u godinu) 5.0 7.9 27.0 18.4 15.1 14.6 Bilans na tekućem računu -739 -1178 -1629 -1784 -2108 -1570 (U procentima BDP-a) -15.7 -21.2 -24.5 -22.5 -22.9 -15.0 (U procentima prilagođenog BDP-a) -11.8 -16.2 -17.7 -16.1 -17.6 -11.5 Bruto zvanične rezerve 1234 1187 1604 2195 2668 … (U mjesecima uvoza robe i usluga) 3.4 3.0 3.2 3.7 4.0 … Široko definisani novac (kraj perioda, % promjene) 89.3 8.6 8.4 24.3 18.2 … Domaće kreditiranje (u milionima KM) 1/ 3339 4281 5122 5464 7491 … (Procenat promjene iz godine u godinu) 10.7 28.2 19.6 15.7 26.4 … Kreditiranje građanstva 682 1456 1966 2628 3402 … (Procenat promjene iz godine u godinu) 77.5 113.6 35.0 33.6 29.5 … Vanjski dug (u milionima US$) 3010 3579 4436 5118 5556 … (U procentima zvaničnog BDP-a) 62.8 63.8 62.5 60.0 60.3 … (U procentima prilagođenog BDP-a) 48.3 49.1 48.1 46.2 46.4 Vanjski javni dug (u milionima US$) 2311 2250 2519 2755 2820 … (U procentima BDP-a) 48.2 40.1 35.5 32.3 30.6 … (U procentima prilagođenog BDP-a) 37.1 30.8 27.3 24.8 23.5 Kursna stopa (KM za US$, prosjek za period) 2.19 2.08 1.73 1.58 1.57 1.55 Izvori: Zavodi za statistiku; Centralna banka BiH; MMF i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Prilagođeno u odnosu na pretpostavljeni iznos duga u 2004. god. od 463 miliona KM duga preduzeća vlade RS.

7

Slika 1.2. Bosna i Hercegovina: Izabrani ekonomski pokazatelji

Izvori: Zavodi za statistiku; Centralna banka BiH; procjene (e) i prognoze (f) osoblja Svjetske banke.1/ Neto u odnosu na vladine depozite i korigovano u odnosu na pretpostavke o iznosu duga u 2004. godini od 463 miliona KM duga preduzeca od strane Vlade Republike Srpske (RS).2/ Povecanje oznacava povecanje vrijednosti.

Realni GDP (u % iz godine u godinu)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

2001 2002 2003 2004 2005e 2006f0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

Indeks potrosackih cijena(godisnji prosjek, u %)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

2001 2002 2003 2004 2005e 2006f0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Ukupno kreditiranje (U milionima KM, kraj godine)

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

2001 2002 2003 2004 2005e 2006f0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

UkupnoNevladino

Efektivne kursne stope 2/(Indeks, april 2002. = 100)

NEER

REER

9092949698

100102104106108

A2002

J O J2003

A J O J2004

A J O J2005

A J O919293949596979899100101102

Rezerve strane velute(U milionima eura)

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

J2001

S M J2003

S M J2005

S0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

Deficit na tekucem racunu i direktne strane investicije

(u % prilagodjenog GDP-a )

0

5

10

15

20

25

30

2000 2001 2002 2003 2004 20050

5

10

15

20

25

30Deficit na tekucem racunu

Dotoci direktnih stranih investicija

8

1.20. Uz odgovarajuće rezerve vezane za loše podatke, izgleda da je u toku posljednjih pet godina, bez obzira na visoku stopu nezaposlenosti, došlo do povećanja nominalnih plata koje je znatno brže od rasta stope inflacije i rasta stope produktivnosti. Prosječne nominalne plate povećavane su za 8 posto godišnje od 2000. do 2005. godine, što treba uporediti sa godišnjom stopom inflacije od 2,2 posto (Tabela 1.2). Povećanja velikim dijelom odražavaju rigidno određivanje plata i nedostatak kvalifikovane radne snage. Povećanja prosječnih nominalnih plata bila su znatno viša u RS, ali je to praćeno snažnim ratom produktivnosti. Umjerenija povećanja plata u FBH, sa druge strane, koincidirala su sa padom stepena produktivnosti, što je, dijelom, odražavalo odlaganje implementacije reformi.

Tabela 1.2. BH: Plate, zaposlenost i jedinična cijena rada, 2000-2004. god. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. FBH - Proizvodnja Plaćena zaposlenost 41,607 46,359 51,922 52,057 60,858 Plate (u KM mjesečno) 302 316 360 409 412 Jedinične cijene rada (Indeks, 2000.=100) 100.0 101.9 114.7 124.3 128.0 (Procenat promjene iz godine u godinu) 24.2 1.9 12.5 8.4 2.9 RS - Proizvodnja Plaćena zaposlenost 30,391 24,761 26,816 23,043 22,399 Plate (u KM mjesečno) 192 210 235 259 303 Jedinične cijene rada (Indeks, 2000.=100) 100.0 109.0 116.1 111.0 110.5 (Procenat promjene iz godine u godinu) 4.9 9.0 6.6 -4.4 -0.4 BH – Ukupno Stopa nezaposlenosti 1/ 21.6 22.2 Stopa zaposlenosti 2/ 41.8 45.9 Zaposlenost u neformalnom sektoru 3/ 39.0 42.3 Izvori: Zavodi za statistiku FBH i RS, procjene osoblja MMF-a i Svjetske banke. 1/ Kao % radne snage. 2/ Ko % broja stanovnika radne dobi 3/ Kao procenat ukupne zaposlenosti

1.21. Aranžman valutnog odbora koji je uveden 1997. godine pomogao je pri uspostavljanju stabilnosti cijena. Nakon snažnog povećanja u toku perioda odmah nakon rata, inflacija na bazi potrošačkih cijena je do 2003. godine usporena do nivoa koji je prisutan u industrijskim zemljama. Nakon što je ostala na gotovo nepromjenjenom nivou od blizu 1 posto u toku 2003. i 2004. godine, inflacija je u toku 2005. godine skočila na 2½ posto. Očekuje se da će u toku 2006. godine doći do daljnjeg porasta inflacije na bazi potrošačkih cijena, što će najvećim dijelom odražavati povećanja indirektnog oporezivanja i povećanja reguliranih cijena. Preliminarne procjene predviđaju znatniji uticaj PDV-a od onog što se inicijalno očekivalo, iznad nivoa koji su viđeni u drugim zemljama regiona. Iako neki od tih efekata mogu nestati, vjerovatno je da će u toku 2006. godine inflacija na bazi potrošačkih cijena u prosjeku iznositi oko 5 posto.

9

Platni bilans i vanjski dug  

1.22. Visoki deficit tekućeg računa platnog bilansa i dalje predstavlja ključni makroekonomski izazov. Kako je konsolidovani budžet vlada na svim nivoima ugrubo izbalansiran a nevladine investicije su na umjerenom nivou, deficit odražava nedostatak štednje među kompanijama i, u novijem periodu, i među domaćinstvima. Izgleda da su se u toku posljednjih nekoliko godina rezultati preduzeća poboljšali, ali ipak polovina svih kompanija u BH i dalje stvara gubitke, a veliki dio ostalih kompanija ima malu dobit i plaća malo poreza i doprinosa za socijalno osiguranje, ako ih uopšte i plaća. Domaćinstva su takođe smanjila štednju i povećala zaduživanje kod domaćih banaka s ciljem finansiranja kupovine nekretnina i trajnih potrošačkih dobara, što i podržava povećanje obima uvoza. 1.23. Više cijene za uvozna goriva i prirodni gas su, zajedno sa preventivnim uvozom za stvaranje rezervi prije uvođenja PDV-a, dodatno povećala deficit tekućeg računa platnog bilansa u 2005. godini. Vjerovatno je da će se deficit tekućeg računa povećati na 19 posto prilagođenog BDP-a u 2005. godini, sa 17¼ posto u 2004. godini. Gubici koji se odnose na uslove trgovine (Terms of Trade ToT), u vezi sa višim cijenama uvozne energije su, kako izgleda, u 2005. godini pogoršali vanjski deficit za oko 2 posto prilagođenog BDP-a. Štaviše, brzo povećanje uvoza kapitalnih i potrošačkih dobara krajem 2005. godine, pred uvođenje PDV-a, vjerovatno je dodalo još 1 posto prilagođenog BDP-a deficitu. 1.24. Neto dotoci kapitala su konzistentno premašivali deficit tekućeg računa, što je dovelo do brzog porasta rezervi strane valute. Rezerve su sa krajem 2005. godine povećane na 2,7 milijardi US$, što je ekvivalentno četveromjesečnom uvozu robe i usluga. Tempo akumulacije rezervi je u toku 2005. godine smanjen, pošto je došlo do proširenja deficita tekućeg računa, a dotoci kapitala su neznatno pali. Smanjenje kapitalnih dotoka u 2005. godini odražavalo je smanjenje direktnih stranih investicija na 3 posto BDP-a, nakon što je privatizacija kompanije BH Steel povećala dotoke direktnih stranih investicija na oko 7 posto BDP-a u 2004. godini. Dodatni faktor koji doprinosi usporavanju akumulacije rezervi predstavljalo je manje smanjenje zaduživanja banaka u inostranstvu.

Događanja na monetarnom i kursnom planu 

1.25. Poštivanje aranžmana valutnog odbora, oštrije fiskalne politike u toku 2005. godine i napori uloženi na ubrzanju privatizacije banaka uz učešće strateških stranih investitora predstavljali su temelj finansijske stabilnosti. Depoziti denominirani u lokalnoj valuti su pokazali snažan rast, povećavajući se sa 15 posto ukupnih depozita 1997. godine na polovinu svih depozita do 2005. godine. 1.26. Zahtjevi vezani za obavezne rezerve u bankarskom sektoru su pooštreni 2004. godine, i opet 2005. godine, s ciljem usporavanja tempa ekspanzije kreditiranja. Centralna banka je krajem 2004. godine udvostručila stopu obaveznih rezervi na depozite u bankama na 10 posto i dodatno ju je povećala na 15 posto krajem 2005. godine. Te mjere su pomogle pri uspostavljanju umjerenijeg rasta kreditiranja, od 25 posto u toku perioda od dvanaest mjeseci završno sa decembrom 2005. godine, u odnosu na 31 posto za period završno sa decemebrom 2004. godine. Stopa rasta pozajmljivanja nevladinim klijentima je smanjena u manjoj mjeri, na 25 posto sa 28 posto, u toku istog perioda. Pozajmljivanje građanstvu je ostalo na znatnoj mjeri, uz dodatna smanjenja kamatnih stopa po kojima banke pozajmljuju sredstva i uz znatne zahtjeve vezane za hipoteke i kreditiranje potrošača. 1.27. Kako je vrijednost SCG dinara smanjena u odnosu na KM, koja je vezana za euro, a vrijednost hrvatske kune je ostala uglavnom nepromijenjena, nominalni efektivni devizni kurs (nominal effective exchange rate, NEER) je u toku nekoliko posljednjih godina zabilježio

10

skroman rast. NEER je od 2002. do 2005. godine povećan za 6 posto, po otprilike istom tempu svake godine. Pošto je, međutim, u toku posljednjih nekoliko godina stopa inflacije u BH bila niža od stope inflacije u SCG i Hrvatskoj, realni efektivni devizni kurs (real effective exchange rate, REER) je smanjen. REER je od 2002. do 2005. godine oslabio za 3 posto. Za razliku od smanjenja vrijednosti realnog deviznog kursa, jedinična cijena rada (Unit Labor Cost, ULC) u proizvodnji kontinuirano je rasla. Povećanje je u RS bilo umjereno, pošto se ULC u proizvodnji povećavala za 3 posto godišnje od 2000. do 2005. godine, uz snažan rast produktivnosti kombinovan sa smanjivanjem radne snage. U FBH, za razliku od toga, ULC u proizvodnji je u toku istog perioda povećavana za pretjeranih 9 posto godišnje, u prosjeku, što u velikoj mjeri odražava odlaganje reformi.

Strukturne reforme 

1.28. Napredak strukturnih reformi je bio neujednačen. Reforme finansijskog sektora, trgovinskih politika i javnog finansiranja su napredovale odlučno. Za razliku od toga, napredak nebankarske privatizacije i restruktuiranja preduzeća, unapređenja poslovnog okruženja i reforme tržišta rada bio je spor. Ukupno gledano, implementacija strukturnih reformi je u znatnoj mjeri zaostajala u tempu u odnosu na dešavanja u drugim zemljama u tranziciji. 1.29. Privatizacija banaka i druge reforme finansijskog sektora su dobro napredovale. Samo 6 od 33 banke, koje predstavljaju oko 10 posto kapitala bankarskog sistema, još uvijek je u vlasništvu vlade. Supervizija banaka i dalje je povjerena dvjema agencijama za superviziju banaka, što je, međutim, anomalija za zemlju sa 3,8 miliona stanovnika. U toku su napori na spajanju agencija za superviziju banaka pod okriljem centralne banke. 1.30. Liberalizacija trgovinske razmjene je ranije vršena odlučno, ali je u toku 2005. godine uvedeno nekoliko restrikcija. BH je zaključila bilateralne sporazume o slobodnoj trgovini sa svim zemljama jugoistočne Evrope i pregovara o priključenju WTO. Prosječna neponderisana tarifna stopa iznosi 6 posto, što je među najnižima u regionu, pri čemu je stopa na poljoprivredne proizvode najniža među svim zemljama regiona jugoistočne Evrope. Pod pritiscima domaćih poljoprivrednih proizvođača,nezadovoljnih povećanim uvozom iz Hrvatske, a kao reakcija na odluku vlade SCG o subvencionisanju proizvodnje mesnih i mliječnih proizvoda, vlada BH je početkom 2005. godine suspendovala dijelove sporazuma o slobodnoj trgovini sa tim zemljama. Iako je SCG povukla izvozne subvencije u maju 2005. godine, protu-mjere koje je uvela BH su i dalje na snazi. Ad hoc reakcije ove vrste, koje krše duh bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini, pokreću pitanja vezana za stepen posvećenosti vlasti slobodnoj trgovinskoj razmjeni, bez obzira na pregovore o SAA, posebno imajući u vidu da ključne mjere u sklopu SAA obuhvataju slobodnu trgovinu. 1.31. Znatan napredak je postignut u oblasti javnog finansiranja, ali još mnogo više ostaje da se uradi. Osnovni uspjesi postignuti do danas uključuju uspješnu harmonizaciju indirektnog oporezivanja, koja je kulminirala uspostavom Uprave za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority, ITA) početkom 2004. godine i uvođenjem široko-obuhvatnog PDV-a sa jedinstvenom stopom od početka 2006. godine. Pripremljeni su nacrti zakona o modernizaciji i harmonizaciji oporezivanja dobiti i dohotka između entiteta i oni su u skupštinskim procedurama, a njihova implementacija planira se za kraj 2006. godine ili početak 2007. godine. Nacrti zakona uvode porez na dobit preduzeća sa jedinstvenom stopom od 10 posto i porez na dohodak građana sa stopama od 10 i 15 posto. 1.32. Napori na unapređenju upravljanja javnom potrošnjom još uvijek su u toku, uz povećanje stepena preuzimanja procesa od strane lokalnih učesnika, posebno što se tiče pripreme srednjoročnih okvira rashoda i snaženje aranžmana koordinacije, uključujući i uspostavljanje

11

Nacionalnog fiskalnog vijeća (National Fiscal Council, NFC) u toku 2005. godine.3 Uvođenje revizije javnog sektora je dovelo do povećanja stepena transparentnosti i preuzimanja odgovornosti pri potrošnji u javnom sektoru. Stepen reagovanja na revizorske izvještaje i praćenje implementacije preporučenih mjera, međutim, i dalje su na nedovoljnom nivou. 1.33. Nebankarska privatizacija je bila spora, a privatni sektor generiše tek oko polovinu BDP-a, što je znatno manji udio nego u većini drugih zemalja u širem regionu. Privatizacija je prilično uznapredovala među manjim preduzećima, ali znatan dio većih ili većina zaduženih kompanija i dalje je u državnom vlasništvu. Odražavajući rašireno korištenje privatizacijskih certifikata i drugih negotovinskih metoda plaćanja, zajedno sa slabim stanjem većine kompanija koje su privatizovane, kumulativni gotovinski primici od privatizacije bili su skromni i s krajem 2005. godine iznosili su 230 miliona US$. 1.34. Rezultati preduzeća su bili mješoviti i oni i dalje ostaju ključni izazov za politike. Odražavajući nedostatak djelotvornog vlasništva, što je dijelom rezultat oslanjanja na masovnu i vaučersku privatizaciju, te usljed stalnih odlaganja restruktuiranja kompanija, kompanije koje stvaraju gubitke su veoma prisutne, što predstavlja znatno opterećenje za cijelu privredu. Napori koje su vlade učinile davanjem bezuslovnih otpisa duga nisu proizveli rezultate, kao što se i očekivalo, ali je spremnost za pokretanje procesa stečaja bila slaba, posebno u FBH. Nakon odlaganja, vlasti RS su u toku 2004. i 2005. godine ostvarile znatan napredak pri ubrzavanju privatizacije i ostalim procesima restruktuiranja u sektoru preduzeća. Ukupno gledano, poslovno okruženje se ne smatra povoljnim za investitore, bez obzira na novija unapređenja u oblastima registracije poslovanja, stečaja i inspekcija poslovanja.4 Veliki broj kompanija i dalje smatra da su dobijanje dozvola, sarađivanje sa vladom, neizvjesnost ekonomskih politika i korupcija najviše opterećujuća ograničenja za razvoj i poslovanje. 1.35. Visoka stopa nezaposlenosti, visoke i stalno rastuće plate u formalnom sektoru i sve veći udio neformalne privrede predstavljaju ključne izazove sa kojima se BH suočava na tržištu rada. Određivanje nivoa plata i dalje je rigidno i nefleksibilno, u sklopu sveobuhvatnih kolektivnih ugovora kojima dominiraju moćni i uticajni sindikati. Štaviše, zakoni o radu su i dalje nefleksibilni i utjelovljeni u radnim praksama koje podsjećaju na one u bivšoj Jugoslaviji. Nefleksibilnosti i nepokrivene oblasti u regulatornom okviru doprinose stalnom prisustvu viška zaposlenih, što je kombinovano sa neusklađenom strukturom znanja i vještina, ali i, opet, sa velikodušnim povećanjima plata. Sve to predstavlja temelj hitnosti koja je neophodna pri napredovanju reformi na tržištu rada.

D. NEPRAĆENA PRIVREDA 

1.36. Podaci nacionalnih računa BH nisu prilagođeni u odnosu na veličinu nepraćene privrede (non-observed economy, NOE). Za razliku od toga, većina zemalja u regionu Evrope i srednje Azije (Europe and central Asia, ECA) vrše takva prilagođavanja. Odnosi koji se zasnivaju na BDP-u bi, prema tome, izgledali manje tačni u BH ako se koristi BDP bez barem nekog prilagođavanja za NOE. Ovaj izvještaj pokušava da koriguje zvanične procjene BDP-a, s ciljem pomaganja pri rješavanju tog pitanja i pravljenja tačnijih poređenja sa drugim zemljama. 1.37. Prilagođavanja za NOE su znatna i kreću se od 12 posto praćene privrede u prosjeku za nove članice EU (NMS)5 do 30 posto za zemlje Zajednice nezavisnih država (Commonwealth of Independent States, CIS) (Tabela 1.3). Zvanični nacionalni računi koje je objavila Albanija

3 Prema postojećoj strukturi, NFC se satoji od premijera i ministara finansija države i entiteta. 4 BEEPS, 2005.godine. 5 Osam zemalja srednje i istočne Evrope koje su pristupile EU 2004. godine: Češka, Estonija, Mađarska, Latvija, Litvanija, Poljska, Slovačka i Slovenija.

12

uključuju znatno prilagođavanje, dok su prilagođavanja koja se vrše u BJR Makedoniji i Hrvatskoj znatno manja. Nacionalni računi za SCG, sa druge strane, ne uključuju prilagođavanje. 1.38. Prema onome što je do sada postalo dobro uspostavljena metodologija OECD-a za mjerenje NOE, NOE se sastoji od skrivene, neformalne i nelegalne proizvodnje.6 Skrivena proizvodnja uključuje aktivnosti koje nisu praćene ili zbog nedovoljnog izvještavanja, ili zbog neregistrovanosti ili iz različitih statističkih razloga. Neformalna proizvodnja uključuje neregistrovanu proizvodnju, dok nelegalne aktivnosti obuhvataju korupciju, prostituciju i slične aktivnosti. 6 OECD, 2004, Handbook for Measurement of the Non-Observed Economy (Priručnik za mjerenje nepraćene privrede), www.oecd.org.

U % BDP-a uklj. NOE 1/

U % BDP-a isklj. NOE 2/

Jugoistočna Evropa 20.8 27.6Albanija 2004 31.8 46.6BH … Ovaj PEIR - 23.1 Ovaj PEIR - 30Hrvatska 3/ 2002 14.2 16.6SCG … nema nemaBJR Makedonija 4/ 2003 16.3 19.5

Nove zemlje članice 13.8 16.4Estonija 3/ 2002 9.6 10.6Češka 3/ 2000 4.6 4.8Mađarska 4/ 2000 11.9 13.5Latvija 3/ 2000 13.6 15.7Litvanija 3/ 2002 18.9 23.3Poljska 3/ 2002 15.7 18.6Slovačka 4/ 1998 22.0 28.2

Zemlje u procesu priključenja 14.0 16.4Bugarska 3/ 2001 10.2 11.4Rumunija 3/ 2002 17.7 21.5

CIS 23.2 29.8Armenija 3/ 2003 28.9 40.6Azerbejdžan 3/ 2003 20.7 26.1Bjelorusija 3/ 2003 10.7 12.0Gruzija 3/ 2004 28.3 27.6Kazahstan 3/ 2003 21.6 27.6Kirgistan 3/ 2003 17.0 32.1Moldavija 3/ 2001 31.6 33.3Rusija 3/ 2003 24.3 32.1Tadžikistan 3/ … 25.0 33.3Ukrajina 3/ 2003 17.2 20.8Uzbekistan 3/ … 29.5 41.8

OstaliAustrija 3/ 2001 7.9 17.4Italija 3/ 2003 14.8 17.4Meksiko 3/ 2003 12.1 13.8

Izvori: UNECE (2003 i 2005) i IMF (05/158, 2005).

3/ UNECE, Nepraćena privreda u nacionalnim računima (Non-Observed Economy in N4/ UNECE, 2003 prema citatu iz IMF (05/158), 2005.

1/ 100*NOE/(NOE+OE), sa NOE (OE) nepraćene (praćene) privrede.2/ 100*NOE/OE, gdje je NOE nepraćena a OE praćena privreda.

(Izraženo kao procenat objavljenog BDP-a i kao procenat praćene privrede)Tabela 1.3 Prilagođavanja za nepraćenu privredu u statistikama za BDP

NOE uključen u BDPGodinaZemlja

13

1.39. Nekoliko studija je procijenilo da je stepen NOE u BH visok. Izvještaj OECD-a je procijenio da je u toku perioda od 2001. do 2003. godine NOE fluktuirala između 57,7 i 52,6 procenata zvanično procijenjenog BDP-a.7 Ako se isključe korupcija i prostitucija, procjenjuje se da je NOE 2003. godine iznosila do 48,2 zvanično procjenjenog BDP-a. Dalje, savjetnik MMF-a za statistiku Centralne banke BiH je 2002. godine procijenio da siva ekonomija predstavlja 40 posto BDP-a.8 Na kraju, izvještaj MMF-a je koristeći regresionu analizu procijenio da je nepraćena privreda na nivou ekvivalentnom 30 posto BDP-a .9 1.40. Iako su intervali o kojima izvještavaju te studije široki, ovaj izvještaj PEIR uzima konzervativnu pretpostavku da NOE iznosi do 30 posto zvanično procijenjenog BDP-a, odnosno 23 posto ukupnog BDP-a, koji uključuje i NOE. Uključivanje prilagođavanja za NOE pomoglo bi pri povećanju pouzdanosti poređenja sa drugim zemljama i rafiniralo bi analizu koja je predstavljena u izvještaju. Za pitanja vezana za fiskalnu održivost, međutim, prilagođavanje nije relevantno i diskusija se usmjerava na neprilagođene iznose – prilagođavanje BDP-a utiče samo na nivo potrošnje ili duga u odnosu na BDP, ali ne na opšti smjer promjena. 1.41. Poređenja BH sa drugim zemljama jugoistočne Evrope moraju se vršiti pažljivo, pošto ovaj izvještaj ne vrši bilo kakva eksplicitna prilagođavanja za druge zemlje, osim ukoliko to nije eksplicitno navedeno (Tabele 2.5 i 2.8). Konkretno, kada bi BDP dat za SCG uključivao prilagođavanje za NOE, ili kada bi iznosi BDP-a dati za BJR Makedoniju i Hrvatsku bili prilagođeni naviše za iznos veći od onog koji je prikazan u tabeli koja slijedi, procenti BDP-a prikazani za zemlje jugoistočne Evrope bili bi znatno niži. Kao temelj za razmatranja u poglavlju 2, potrošnja svih vlada u odnosu na BDP, prilagođena za NOE u BH, 2004. godine iznosila je 40,5 posto, dok je prosjek za zemlje jugoistočne Evrope iznosio 40,4 posto. Prilagođavanje BDP-a SCG za 30 posto naviše i dodavanje po 10 posto na iznose BDP-a date za BJR Makedoniju i Hrvatsku, dovelo bi do toga da bi prosjek ukupne potrošnje vlada među zemljama jugoistočne Evrope za 2004. godinu iznosio 36,7 BDP-a. Stoga, i uz korištenje općenito uporedive metodologije BH rashodi su još uvijek vrlo visoki u poređenju sa susjedima, ne uzimajući u obzir ekonomije sa većim stopama rasta u ostatku svijeta.

E. ZAKLJUČAK 

1.42. Ovo Poglavlje predstavlja ukupnu pozadinu u odnosu na koju se razvija detaljna fiskalna diskusija u preostalom dijelu izvještaja. Pregovori o SAA sa EC predstavljaju perspektivu za pomoć pri ubrzavanju toka reformi. Međutim, biće potrebno još mnogo vremena da bi se uzeli u obzir interesi tri etno-religijske grupe. Makroekonomski debalansi se moraju razrješavati brže, strukturne reforme treba da napreduju sa obnovljenim poletom, kako bi se stvorili uslovi za snažniji rast proizvodnje i pomoć pri smanjenju stepena siromaštva. Naredno poglavlje se usmjerava na detaljniju i dubinsku analizu makrofiskalnih dešavanja i izazova.

7 Dell’Anno, Roberto and Marje Piirisild, 2004, Estimates of the Non-Observed Economy in Bosnia and Herzegovina (Procjene nepraćene privrede u Bosni i Hercegovini), OECD. 8 IMF, 2004, Selected Economic Issues (Izabrana ekonomska pitanja), Izvještaj 05/54. 9 IMF, 2005, Selected Issues (Izabrana pitanja), Izvještaj 05/158.

14

2. FISKALNA POZADINA I FISKALNA ODRŽIVOST  

A. UVOD  

2.1. Fiskalna pozicija BH je znatno poboljšana od kraja rata, ali ipak ostaju nerazriješena značajna pitanja koja imaju potencijal da u znatnoj mjeri umanje stepen fiskalne održivosti i perspektive za unapređenje životnog standarda. Ta pitanja uključuju neefikasno poduplavanje i fragmentaciju vladinih funkcija, lošu kvalitetu vladinih usluga, te neefikasnu strukturu vladine potrošnje. Mehanizmi koordinacije između državnog i entitetskog nivoa, koji su od ključne važnosti za uspostavljanje, sprovođenje i praćenje fiskalnih politika, i dalje su nedovoljno razvijeni. U toku srednjoročnog perioda, vlasti će dobro postupiti ako poslušaju savjet da riješe te probleme i izgrade djelotvorne vladine institucije koje bi trebalo da pomognu pri konsolidaciji jedinstvenog ekonomskog prostora i napredovanju u integracijama u Evropsku Uniju. Ti napori biće dodatno komplikovani potrebom da se riješi pitanje velikih fiskalnih pritisaka, uključujući i one koji su vezani za troškove izgradnje državnih institucija, izmirenje domaćih potraživanja i vođenje restitucije imovine. 2.2. Ovo poglavlje istražuje razvoj fiskalnih politika u BH u toku posljednjih nekoliko godina i analizira nivo, strukturu i ishode vladine potrošnje. Uključen je i pregled prihoda vlade, a daju se i preporuke vezane za načine smanjenja opterećenja koji vlada predstavlja za privredu. Poglavlje se nastavlja analizom fiskalne održivosti, uzimajući u obzir neposredne pritiske na fiskalne resurse i ključne preporuke koje se mogu kvantificiratiu i koje se daju u ostatku ovog dokumenta. Poglavlje se završava dodatnim preporukama vezanim za fiskalnu politiku, troškove vlade i institucionalne kapacitete.

B. NOVIJA DEŠAVANJA U FISKALNOM SEKTORU 

2.3. Vlastima treba odati priznanje na znatnom stepenu fiskalnog prilagođavanja od trenutka u kojem je konsolidovani deficit vlada na svim nivoima dostigao svoj maksimum, u toku 1999. godine. Konsolidovani deficit vlada na svim nivoima zasnovan na preuzetim obavezama smanjen je sa 6¼ posto BDP-a prilagođenog za veličinu nepraćene privrede (8,1 procenat zvaničnog BDP-a) u 1999. godini na općenito uravnotežen saldo u 2004. i 2005. godini, pošto je veliko smanjenje odliva premašilo smanjenje prihoda (Tabela 2.1). Konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima, izražena na osnovu preuzetih obaveza pala je sa 52,6 posto prilagođenog BDP-a 1999. godine na 40½ posto 2004. godine. (Izražena kao procenat zvaničnog BDP-a, konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima opala je sa 68 posto 1999. godine na 52,6 posto 2004. godine). Međutim, preliminarni podaci ukazuju da se u toku 2005. godine potrošnja, izražena kao procenat BDP-a, opet povećala, te da je vjerovatno da će se dalje povećavati u toku 2006. godine. Konsolidovani prihodi vlada na svim nivoima su u toku 2004. godine opali gotovo potpuno paralelno sa smanjenjem grantova, uglavnom za investicijske projekte finansirane iz vanjskih izvora, prije ponovnog porasta u 2005. godini, te dodatnog u 2006. godini, kako je došlo do jačanja ekonomskih aktivnosti i naplate poreza.

15

2.4. Oštar pad kod investicijskih projekata finansiranih iz vanjskih izvora i prelazak sa akumulacije zaostalih neizmirenih obaveza na njihovu isplatu predstavljao je najveći dio smanjenja potrošnje, izražene na osnovu preuzetih obaveza, od 1999. do 2004. godine. Preostali dio odražavao je smanjenja odliva na plate, kamate i drugu tekuću potrošnju. Postepeno smanjenje međunarodne podrške, i kod grantova i kod zajmova, uslijedilo je nakon isplata zvaničnih donatora za posljeratnu rekonstrukciju, koje su u toku perioda od 1995. do 2000. godine ukupno iznosile 5,1 milijardi US$.1 Prelazak na isplatu zaostalih neizmirenih obaveza najvećim je dijelom bio posljedica prekida neovlaštene potrošnje različitih vojski koje su postojele u zemlji krajem devedesetih godina prošlog vijeka i uvođenja trezora na različitim nivoima vlasti.

2.5. Odlivi na plate su opali prije svega zbog demobilizacije vojske i smanjenja veličine policije, reformi koje su bile politički teške i za koje vlastima treba odati veliko priznanje. Odlivi na odbranu i bezbjednost su opali sa 12 posto 1999. godine na još uvijek pretjeranih 7 posto zvanično mjerenog BDP-a 2004. godine. Ad hoc smanjenja kod potrošnje na održavanje i funkcionisanje (materijalne troškove), uglavnom za puteve i drugu infrastrukturu koja je rekonstruisana pomoću donatorskih sredstava u periodu neposredno nakon kraja rata, takođe su doprinijela smanjenju potrošnje. Niže međunarodne kamatne stope i restruktuiranje vanjskih obaveza BH prema Pariškom i Londonskom klubu pomogli su pri smanjenju odliva na kamate za dvije trećine, na ¾ posto BDP-a do 2004. godine. 1 Isplate vanjske pomoći, grantova i zajmova ne dokumentuju se ni u državnom ni u entitetskim budžetima. Slično tome, budžeti ne dokumentuju odlive na vladine investicijske projekte koje finansiraju vanjski donatori. Početak rješavanja tog pitanja pojavljuje se kao jedan od najvažnijih prioriteta za vlasti, na putu ka unapređenju fiskalne transparentnosti i omogućavanju usmjeravanja i sprovođenja fiskalne politike.

Tabela 2.1. BH: Fiskalna dešavanja, konsolidovane vlade na svim nivoima, 1999-2005. godina

(U procentima zvanično procjenjenog BDP-a, osim ako je drukčije ukazano)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Prihodi 60,3 56,2 52,0 50,6 53,0 52,1 53,1

Poreski prihodi 42,5 42,6 40,2 38,5 40,3 40,4 41,7Indirektni porezi 17,1 16,2 14,0 16,2 17,4 18,1 20,6Porezi na trgovinu 5,7 6,2 8,0 5,7 5,2 4,1 4,7Direktni porezi 3,9 4,3 3,5 3,2 3,4 3,4 3,8Doprinosi za socijalno osiguranje 15,8 15,9 14,7 13,5 14,4 13,2 15,7

Neporeski prihodi 5,5 3,7 4,3 4,8 7,6 8,1 9,4Grantovi 12,2 9,9 7,6 7,3 5,1 3,6 2,5

Potrošnja, na osnovu preuzetih obaveza 1/ 68,4 63,5 55,5 56,4 54,3 52,6 53,1Tekuća potrošnja koja ne nosi kamate 1/ 56,4 54,1 47,5 49,1 47,1 46,0 46,2Kapitalna potrošnja 10,8 8,0 6,8 6,3 6,2 6,0 6,2

Kapitalni projekti finansirani iz vanjskih 10,0 6,7 5,4 2,7 3,9 3,2 1,7Ostalo 0,8 1,3 1,4 3,6 2,3 2,8 4,5

Kamate 1,2 1,4 1,2 1,0 0,9 0,7 0,7

Bilans za osnovu preuzetih obaveza 1/ -8,1 -7,3 -3,5 -5,8 -1,3 -0,5 0,0

Uporedne stavke:Potrošnja u odnosu na prilagođeni BDP 52,6 48,8 42,7 43,4 41,8 40,5 40,9Bilans u odnosu na prilagođeni BDP B -6,3 -5,6 -2,7 -4,5 -1,0 -0,4 0,0

Izvori: Vlasti BH, MMF (različite publikacije) i procjene osoblja Svjetske banke.

16

2.6. Povećanje socijalne potrošnje 2005. godine dovelo je do povećanja konsolidovane potrošnje vlada na svim nivoima, izražene kao procenat BDP-a. Predizborni budžeti entiteta za 2006. godinu predviđaju dvocifrena povećanja potrošnje, uglavnom na temelju mišljenja vlasti da će prihodi od PDV-a biti znatno viši od onih koji su ranije prognozirani i da okvirna uravnoteženost

budžeta postignuta u toku prethodnog perioda predstavlja previše restriktivnu fiskalnu poziciju (Tabela 2.2). Potrošnja izražena kao procenat BDP-a će se kao rezultat toga povećati i u FBH i u RS. Najveći dio planiranog povećanja potrošnje u FBH rezultat je skoka uglavnom neusmjerenih socijalnih transfera, što odražava povećanje boračkih davanja, stvaranje novih prava i sredstva za slabo usmjeren program ublažavanja posljedica uvođenja PDV-a. Više plate za nastavnike i policiju, uz odlive na slično

slabo usmjeren program za olakšavanje posljedica uvođenja PDV-a, predstavljaju najveći dio povećanja potrošnje u RS. Sve u svemu, vjerovatno povećanje potrošnje u odnosu na BDP u toku 2005. i 2006. godine poništiće napredak koji je postignut u toku posljednjih nekoliko godina i otežaće vlastima postizanje cilja koji se odnosi na smanjenje tereta koji vlada predstavlja za privredu i smanjenje poreskih stopa.

C. PRIHODI VLADE 

2.7. Visok nivo potrošnje vlade i dalje se podržava poreskim opterećenjem koje je veće od optimalnog, što prije svega odražava opterećujuće doprinose za socijalno osiguranje (Tabela 2.3). Pošto se naplaćuju na malu osnovicu, zbog sveprisutnih poreskih izuzetaka i visokog stepena izbjegavanja poreskih obaveza, visoke stope doprinosa za socijalno osiguranje predstavljaju ključni uzrok visokog i rastućeg stepena prelaska ekonomskih aktivnosti u neformalni sektor. 2.8. Stope doprinosa za socijalnu sigurnost su više nego u većini zemalja OECD-a i EU, a znatno su više od stopa u privredama u razvoju, kao što su Irska, Čile, Estonija i Litvanija (Tabela 2.4). Vlade bi postupile dobro kada bi uvažile savjet da iskoriste priliku koju nudi potencijalno snažnije ostvarenje prihoda od poreza na dodatnu vrijednost (PDV) u odnosu na očekivano, da smanje teret koji predstavljaju doprinosi za socijalno osiguranje, u slučaju da se pokaže da je povećanje tih prihoda stalne prirode. Prioritet bi trebalo dati smanjivanju stopa doprinosa za zapošljavanje. Druga smanjivanja mogla bi se uvesti samo u tandemu sa odlukama o finansiranju dijela davanja iz oblasti socijalne zaštite iz opštih vladinih prihoda, umjesto iz oporezivanja plata. Na primjer, kad bi se obaveza plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje za penzionere prenijela sa fondova za penzijsko osiguranje na entitetske vlade, određeni stepen smanjenja doprinosa za penzijsko osiguranje mogao bi da bude održiv. Vlada RS bi takođe trebalo da ponovno razmotri finansiranje davanja dječije zaštite iz opštih prihoda i eliminaciju doprinosa za dječiju zaštitu koji se naplaćuje na plate (vidjeti detalje u Poglavlju 6).

Tabela 2.2. Entitetski budžeti, 2005-2006. godina 1/ (U milionima KM, ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2005 2006

Potrošnja 942 1.091 1.033 1.140(U procentima BDP-a) 21,0 21,9 10,6 11,1

Prilagođavanja:Vraćanje duga … 71 2 138Odbrana 66 … 180 …Kamate … 38 2 62

Prilagođena potoršnja 876 981 853 940(U procentima BDP-a) 20,4 20,5 8,8 9,8(Procenat promjene iz godine u … 12,0 … 10,2

Nominalni entitetski BDP 4.502 4.830 9.500 10.191Izvori: Ministarstva finansija i kalkulacije osoblja Svjetske banke.

godinu stavili na istu osnovu.1/ Prilagođavanja izvršena kako bi se podaci za 2005. i 2006. godinu

RS FBH

17

2.9. Pored distorzivnih uticaja doprinosa za socijalno osiguranje, veliki dio prihoda generiše se kroz manje distorzivno indirektno oporezivanje. Prihodi od indirektnog oporezivanja zauzimaju veći udio u poreskim prihodima nego u većini zemalja EU i OECD, dok primici od poreza na dohodak imaju jedan od najmanjih udjela u svijetu. Nizak udio poreza na dohodak u odnosu na BDP odražava niske poreske stope, brojne izuzetke od oporezivanja i rašireno izbjegavanje poreskih obaveza. Entitetske vlade namjeravaju da krajem 2006. ili početkom 2007. godine usvoje harmonizovane zakone o porezu na dobit i porezu na dohodak građana, što je dobrodošao razvoj događaja. Ako se usvoje i sprovedu, ti zakoni bi mogli da u velikoj mjeri olakšaju uspostavljanje ravnomjernije prihodne osnovice. Eliminacija izuzeća i neoporezivih dijelova dohotka vjerovatno će rezultovati većim stvarnim statutarnim stopama poreza na dohodak i poreza na dobit i vjerovatno će rezultovati većim prihodima. Vlasti bi trebalo da tu priliku iskoriste da smanje stope doprinosa za socijalno osiguranje. Nakon uspješnog uvođenja zakona, vlasti bi u toku srednjoročnog perioda dobro učinile kada bi poslušale savjet da razmotre povećanje stope poreza na dohodak građana, kako bi se stvorio prostor za dodatno smanjenje stopa doprinosa za socijalno osiguranje.

D. NIVO JAVNE POTROŠNJE  

2.10. Bez obzira na fiskalna prilagođavanja od 1999. godine, konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima i dalje ostaje visoka, na nivou od 40½ posto prilagođenog BDP-a.

Tabela 2.3. Poreski prihodi iz komparativne perspektive, 2004. godina

PLD, PD PoreziUkupno PLD PD DSO R i U Ostalo DSO R i U

BiH zvanični BDP 41,7 2,4 1,2 14,6 19,2 4,3 43,6 46,0 prilagođeni BDP 32,1 1,8 0,9 11,2 14,8 3,2 43,6 46,1

EU-15 40,6 10,5 3,5 10,3 12,5 3,8 59,7 30,8OECD prosjek 36,3 9,4 3,4 8,3 11,6 3,6 58,2 31,9

Irska 28,4 7,4 3,7 4,0 11,2 2,0 53,4 39,5Koreja 24,4 3,1 3,1 4,6 9,5 4,1 44,4 38,8Slovačka 30,2 2,6 2,4 12,4 11,4 1,4 57,6 37,7Čile 18,2 … … 1,4 … … … …Izvori: OECD, MMF ai kalkulacije osoblja Svjetske banke.

(u % BDP-a) (u % ukupne sume)

Poreski prihodi i doprinosi za socijalno osiguranje 1/

1/ PLD- pozen za lični dohodak; PD- porez na dobit; SSC - doprinosi za socijalno osiguranje; R i U - roba i usluge, uključuje PDV

Tabela 2.4. Stope doprinosa za socijalno osiguranje

(kao procenat bruto plata)

Osiguranik Poslodavac Ukupno

BiH 29,9 5,8 35,6RS 27,7 0 27,7FBH 32,0 11,5 43,5

OECD prosjek 11,4 18,1 29,5 od čega: Irska 8,0 10,8 18,8 Koreja 7,1 8,8 15,8 Novi Zeland 1/ 0,0 0,0 0,0

EU-8 prosjek 12,8 27,3 38,1od čega: Litvanija 3,0 28,0 31,0 Poljska 27,0 19,7 46,6 Slovačka 9,4 25,6 35,0

Čile 17,6 2,4 20,0Izvor: Administracija za socijalnu sigurnost SAD-a

18

Potrošnja je za cijelih 5 posto BDP-a viša od one u zemljama sa sličnim nivoom per capita dohotka. Poređenja sa ostalim zemljama iz regiona jugoistočne Evrope je teže provesti, stoga što SCG ne vrši prilagođavanja za nepraćenu privredu u svom BDP-u, dok druge zemlje vrše značajno različita prilagođavanja. U svrhu ilustracije, uniformno kumulativno prilagođavanje za nepraćenu privredu u svim zemljama jugoistočne Evrope od 30 posto (uključujući i prilagođavanja koja ove zemlje već sada vrše) rezultira prosječnim nivoom rashoda u odnosu na BDP od 36,7 posto, što je cijelih 4 posto BDP-a manje nego u BH (Tabela 2.5). Slično tome, ako se koriste procjene iz regresije prosječne primarne potrošnje na BND per capita, prognozirani nivo primarne potrošnje BH je za 5 posto BDP-a niži od viđenog (Slika 2.1). Prognozirani nivo primarne potrošnje je još niži ako se privrede u tranziciji, koje u tipičnom slučaju imaju više stope oporezivanja i više nivoe potrošnje, što odražava nasljeđe tranzicije, isključe iz analize.

2.11. Ono što je još važnije je da vladina potrošnja u BiH, izražena kao procenat BDP-a, u znatnoj mjeri premašuje nivoe u nekoliko zemalja koje imaju brži rast i, u tipičnom slučaju, viši dohodak. Estonija i Litvanija, na primjer, nove članice EU sa otprilike sličnim brojem stanovnika i aranžmanima valutnog odbora, imaju ukupnu potrošnju vlada na svim nivoima na nivou koji je ugrubo oko 5 posto BDP-a niži nego u BH, a dohodak per capita koji je 70 posto viši i stvarne stope rasta BDP-a koje su, u prosjeku, u toku perioda od 1999. do 2004. godine, bile dvostruko brže. Vladina potrošnja u Irskoj, Čileu i Južnoj Koreji je takođe niža, ali su dohoci per capita i prosječne stvarne stope rasta BDP-a znatno više. Na opštijem planu, sve zemlje u kojima je realna stopa rasta BDP-a u toku perioda od 1999. do 2004. godine u prosjeku iznosila 6 posto ili više imaju daleko niže odnose potrošnje i BDP-a nego BH.

Tabela 2.5. Prihodi i potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima za izabrane zemlje (U US$, izraženo kao procenat BDP-a, te u procentima) /1

BND per capita Prihodi Potrošnja Realni rast BDP-aZemlja (US$ PPP, 2004) per capita (1999-2004)

BH Zvanični BDP 7,430 52.4 52.6 3.2 Prilagođeni BDP 40.3 40.5 3.2

Prosjek za jugoistočnu Evropu Sa zvaničnim BDP za BH 2/ 7,663 41.0 42.8 3.6 Sa svim prilagođavanjima 3/ 35.0 36.7

NMS 14,926 38.2 40.8 4.4

Irska 33,170 34.5 34.3 4.9Španija 25,070 40.0 39.6 2.0Grčka 22,000 43.6 48.3 3.4Slovenija 20,730 41.7 43.1 2.8Juzna Koreja 20,400 31.1 20.8 3.7Ćeška Republika 18,400 38.6 41.9 3.3Mađarska 15,620 43.0 49.3 3.3Slovačka Republika 14,370 35.0 38.9 3.3Estonija 13,190 39.6 37.9 6.3Poljska 12,640 41.4 44.2 3.0Litvanija 12,610 31.4 33.6 6.1Latvija 11,850 34.8 35.9 7.0Hrvatska 11,670 47.2 51.5 4.0Čile 10,500 23.3 21.1 3.2Malezija 9,630 23.5 28.8 1.4Rusija 9,620 32.0 34.1 5.8Rumunija 8,190 29.6 30.7 4.4Tajland 8,020 17.1 16.8 3.4Bugarska 7,870 41.7 40.0 5.0Turska 7,680 42.2 47.2 2.5BJR Makedonija 6,480 36.6 37.1 0.7Ukrajina 6,250 34.9 39.4 7.3Albanija 5,070 23.7 28.5 4.7SCG … 45.3 44.3 5.2Izvori: ECA PREM baza podataka Svjetske banke i drzavne vlasti

2/ Sve zemlje, ukljucujuci BH, u odnosu na zvanicni BDP.

(U % BDP-a za 2004. god.)

1/ Ukoliko nije drugačije navedeno, procenti su u odnosu na zvanično objavljeni BDP. Bilo kakva prilagođavanja su radne pretpostavke i ne odrazavaju zvanicne stavove vlasti ili Svjetske Banke. U ovoj tabeli SEE ukljlučuje Albaniju, BH, Hrvatsku, BJR Makedoniju i SCG.

3/ Za sve zemlje u odnosu na BDP prilagođen da se uključe procjene nepraćene privrede u obimu od 30 posto od praćene privrede. Ovo uključuje 30 posto prilagođavanja naviše za BH i SCG, te razliku do 30 posto prilagođavanja za ostale zemlje, jer njihov zvanično objavljeni BDP već uključuje određena prilagođavanja za obim nepraćene privrede.

19

E. STRUKTURA JAVNE POTROŠNJE I KVALITET UPRAVLJANJA 

2.12. Struktura potrošnje odražava znatan stepen poduplavanja funkcija na svim nivoima vlade i neefikasnosti koje su i dalje prisutne, deset godina nakon kraja rata. Dalja analiza i poređenja sa drugim zemljama zasnovana su na ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji za konsolidovanu vladu na svim nivoima koja je pripremljena za ovaj izvještaj PEIR. U BH, konsolidovana vlada na svim nivoima uključuje državnu vladu; entitete; distrikt Brčko; kantone u FBH; opštine u oba entiteta; vanbudžetske fondove za penzijsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, zapošljavanje i dječiju zaštitu (posljednji samo u RS); te direkcije za puteve na nivou entiteta i kantona (Tabela 2.6).2 Odlivi na investicijske projekte finansirane iz vanjskih izvora su takođe uključeni, na osnovu podataka dobijenih od stranih donatora.

2.13. Kvalitet ishoda napora vlada je niži od onog koji bi se mogao pretpostaviti na osnovu nivoa ukupne potrošnje u pojedinačnim kategorijama. Primijećeni kvalitet ishoda u BH bio bi konzistentan sa vladinom potrošnjom od oko 30 posto, u odnosu na prilagođeni BDP, što je 10 postotaka niže od zabilježenog nivoa (Tabela 2.7). Ti rezultati su samo parcijalni i moraju se tretirati sa oprezom, ali oni ipak ukazuju na znatan stepen neefikasnosti kod vladine potrošnje. Te neefikasnosti se moraju početi rješavati prije nego što se ikakvi dodatni resursi posvete jačanju prioritetnih oblasti.

2 Vlasti ne pripremaju konsolidovane račune za vlade na svim nivoima. Centralna banka je postigla napredak u tom smjeru, ali podaci koji su objavljeni na internet stranici centralne banke za početak 2006. godine još uvijek ne uključuju opštine, direkcije za puteve i investicijske projekte finansirane iz vanjskih izvora. Nivo detalja je takođe ograničen. Vidjeti: http://www.cbbh.gov.ba/statistika/vladine_financije/vladina_statistika_metodologija_en.pdf.

Slika 2.1. Rashodi nevezani za kamate i prosječan bruto nacionalni dohodak per capita (U procentu bruto nacionalnog dohotka i u US$, na bazi PPP)

y = -3E-08x2 + 0.0016x + 22.878

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

55.0

60.0

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000

Bruto nacionalni dohodak (BND) per capita (u US$, PPP, prosjek za period 1999-2003. g.)

Potro

šnja

koj

a ne

nos

i kam

ate

(u %

BN

D)

Turska

Hrvatska

Albanija

Bugarska

Poljska

Rumunija

BiH pril.

20

 Ekonomska klasifikacija 

2.14. Rashodi vlasti ne izgledaju poticajni za rast, sa više od polovine rashoda namijenjenih kategorijama potrošnje koje se općenito tretiraju kao kategorije koje samo u marginalnom smislu doprinose privrednom rastu. Takva potrošnja uključuje pretjerane odlive na plate, u poređenju sa zemljama sa višim stopama rasta, kao što su Slovačka, Čile ili Južna Koreja; subvencije za preduzeća u državnom vlasništvu; veliki udio kapitalne potrošnje koja, i deset godina nakon kraja rata, ima tendenciju da odražava projekte koji su implementirani bez odgovarajućih opštih sektorskih strategija; te dio znatnog udjela transfera za sektor zdravstva koji su klasifikovani kao “ugovorene usluge” u sklopu potrošnje na funkcionisanje i održavanje (materijalne troškove) (Tabela 2.8).

2.15. Odlivi na plate u javnom sektoru i kapitalnu potrošnju jasno su viši u odnosu na zemlje sa kojima se mogu vršiti poređenja, ali su prisutni i drugi slučajevi neefikasnosti.

Tabela 2.6. BH: Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, 2002-2005. godina

(U procentima BDP-a)

2002 2003 2004 2005b 2004 2005b

Potrošnja na gotovinskoj osnovi 56.4 54.3 52.6 53.1 40.5 40.9 Plate i doprinosi 16.4 14.6 14.2 13.5 10.9 10.4 Bruto plate 11.8 11.1 10.9 10.4 8.4 8.0 Naknade 2.8 2.4 2.2 2.2 1.7 1.7 Doprinosi 0.9 1.1 0.9 0.8 0.7 0.6 Otpremnine 0.8 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 Roba i usluge 10.7 12.6 11.5 10.4 8.8 8.0 Ugovorene usluge 6.1 7.8 7.4 6.7 5.7 5.2 Komunalije, isključujući energiju 1.1 1.4 1.3 0.9 1.0 0.7 Nabavka materijala 1.0 1.1 1.0 0.9 0.8 0.7 Tekuće održavanje 1.3 1.5 1.0 1.0 0.8 0.7 Ostalo 1/ 0.8 0.9 0.8 0.8 0.6 0.6 Kapitalna potrošnja 6.3 6.2 6.0 6.2 4.6 4.8 Projekti finansirani iz vansjkih izvora 2.7 3.9 3.2 1.7 2.4 1.3 Ostalo 1/ 3.6 2.3 2.8 4.5 2.2 3.5 Subvencije i transferi 21.5 19.0 19.7 21.6 15.2 16.6 Subvencije 1.1 1.3 1.5 1.5 1.1 1.1 Transferi pojedincima 13.7 13.7 14.4 15.2 11.1 11.7 Penzije 8.1 8.0 8.4 8.8 6.5 6.8 Boračka davanja 3.6 3.5 3.3 3.1 2.5 2.4 Naknade za nezaposlene 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 Dječija zaštita 0.4 0.5 0.6 0.4 0.4 0.3 Socijalna pomoć 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 Pomoć izbjeglicama 0.7 0.7 0.5 0.4 0.4 0.3 Ostali transferi pojedincima 0.2 0.3 0.7 0.9 0.5 0.7 Ostali transferi 6.7 4.1 3.9 4.9 3.0 3.8 Kamate 1.0 0.9 0.7 0.7 0.5 0.5 Neto zaduživanje 0.2 0.6 0.2 0.2 0.2 0.2 Zaostale obaveze (+=gotvinski odlivi za izmirenje) 0.3 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3

Zaostale obaveze (+=povećanje) -0.3 -0.3 -0.4 -0.4 -0.3 -0.3

Potrošnja na osnovu preuzetih obaveza 56.1 54.0 52.2 52.7 40.2 40.5Izvori: Procjene osoblja Svjetske banke na osnovu podataka sa različitih nivoa vlasti.1/ Dnevnice, naknade za prevoz i gorivo, najam i osiguranje i bankarske usluge.

(Prilagođeni BDP)(Zvanični BDP)

21

• U odnosu na prilagođeni BDP, potrošnja na plate je oko 2½ posto viša nego u NMS, u prosjeku, i za 5 posto viša nego u Slovačkoj, Koreji ili Čileu (Poglavlje 4). Viši odlivi na plate predstavljaju kontrast u odnosu na loše rezultate javne uprave. Rezultat BH je niži od rezultata drugih zemalja jugoistočne Evrope što se tiče nekih pokazatelja adekvatnosti upravljanja.3 Štaviše, indeks viđenja korupcije za BH bi, na osnovu regresije na nivo vladine potrošnje za 43 zemlje, trebalo da bude dva puta bolji od onog koji je viđen.

• Nivo kapitalne potrošnje u BH je znatno viši nego u drugim zemljama

regiona. Iako visok nivo potrošnje nije neuobičajen u zemljama koje se oporavljaju nakon rata, viđenja iz nekoliko projekata širom zemlje ukazuju da postoje znatni nivoi neefikasnosti. Za donošenje definitivnih zaključaka biće neophodne detaljne aktivnosti vezane za rješavanje pitanja neefikasnosti u BH, ali se široko prihvata da su javni sektori u zemljama kao što su Čile i Irska visoko efikasni, što ukazuje da i niži nivoi kapitalne potrošnje u tim zemljama mogu da obezbjede iste ili veće koristi od daleko većih odliva u BH.4 Štaviše, bez obzira na velike kapitalne odlive, ne izgleda da se rutinsko održavanje infrastrukture sprovodi redovno i došlo je do nagomilavanja znatnog nivoa neizvršenih aktivnosti na održavanju (Poglavlje 7). Smanjivanje stepena nagomilanih zaostalih neizvršenih aktivnosti i eliminacija neefikasnosti kod kapitalne potrošnje trebalo bi da budu prioriteti.

• Eksplicitne subvencije su, uopšte gledano, u skladu sa onim u zemljama sa kojima se mogu vršiti poređenja, ali implicitne subvencije dovode do toga da je ukupni nivo podrške preduzećima znatno viši. Odlaganje napredovanja kod restruktuiranja sektora preduzeća i stalni gubici željezničkih kompanija rezultovali su povećanjem eksplicitnih subvencija sa ¾ posto prilagođenog BDP-a 2002. godine na 1,1 posto 2004. godine. Drugi iznos je, uopšte gledano, u skladu sa iznosima za NMS, ali subvencije u tim zemljama imaju tendenciju da u većoj mjeri odražavaju podršku poljoprivrednim proizvođačima. Cijena održavanja znatnog broja preduzeća u javnom vlasništvu koja proizvode gubitke u BH je takođe sigurno mnogo viša. Uz to, u novijem periodu su se ponovo pojavili i kvazi-fiskalni gubici komunalnih preduzeća u državnom vlasništvu, pošto su tarifne stope ostale najvećim dijelom nepromjenjene, dok se cijena inputa oštro povećala. Kvazi-fiskalni gubici su 2004. godine vjerovatno iznosili i do ¼ procenta prilagođenog BDP-a. Teško je, međutim, brojčano izraziti veličinu drugih implicitnih subvencija.

• Kao što je ranije razmatrano, razlika između nivoa potrošnje u BH i potrošnje koja se prognozira na osnovu kvaliteta ishoda iznosi 10 posto BDP-a. Analiza u sklopu ovog izvještaja ukazuje na to da je najveći dio razlike izazvan neefikasnom potrošnjom, a ne ograničenjima koje

3 Svjetska banka, 2004, Governance Matters (Pitanje uprave). 4 Vidjeti Afonso et al., 2006, Public Sector Efficiency: Evidence for New EU Member States and Emerging Markets (Efikasnost javnog sektora: dokazi za nove članice EU i privrede u razvoju), European Central Bank (Evropska centralna banka), Radni dokument Br. 581.

Tabela 2.7. Mjerila kvaliteta ishoda aktivnosti Vlade

Indeks Stopa morta- Stopa upisaviđenja liteta djece DTP u srednje

korupcije 1/ na 1.000 2/ Imun. 3/ š. (neto) 4/

BHOstvareno 3.1 14.0 80 73Prognozirano 5/ 5.7 11.4 94 …

Albanija 2.5 18.0 98 74Hrvatska 3.5 6.0 95 87BJR Makedonija 2.7 10.0 96 81SCG 2.7 12.0 95 83Estonija 6.0 8.0 97 87Litvanija 4.6 8.0 95 93Slovenija 6.0 4.0 92 93Slovačka 4.0 7.0 99 87Poljska 3.5 6.0 99 91Čile 7.4 … … 79Irska 7.5 5.1 … 82Južna Koreja 4.5 5.0 97 …Izvori: Transparency International; WHO; te procjene osoblja.1/ Transparency International. Higher score is better.2/ WHO. Stopa mortaliteta djece na 1.000 živorođenih. Niže je bolje.3/ WHO. U % broja djece starosti od 12-23 mjeseci. Više je bolje.4/ LSMS za BH i Pokazatelji rasta u svijetu za ostatak. 5/ Regresija pokazatelja na vladinu potrošnju za 43 zemlje.

22

nameće DPA. Odlivi na plate su viši za čak 6 posto BDP-a od nivoa na koji bi ukazivali ishodi vladinih službi, a, kako pokazuje Poglavlje 4, veći fond plata odražava visoke plate za zaposlene nižeg ranga, kao i preveliki broj zaposlenih u sektorima odbrane i policije. Štaviše, veći odlivi na boračka davanja odražavaju nasljeđe rata i skromne reformske napore, više nego DPA. Uz to, kapitalna potrošnja je viša od prosjeka za NMS, a u isto vrijeme se ne pruža isti kvalitet usluga, što, opet, ne odražava troškove koje nameće DPA. Prema tome, izgleda da je direktna cijena aranžmana koje nameće DPA ograničena na relativno skromni rezidual koji ne premašuje nivo od 1-2 posto BDP-a. Indirektni troškovi neuspjeha pri reformama i modernizaciji DPA deset godina nakon rata, kao što su nedostatak jedinstvenog ekonomskog i političkog prostora, vjerovatno su mnogo veći i mnogo ih je teže kvantificirati.

Funkcionalna klasifikacija 

2.16. Nasljeđe rata i dalje predstavlja znatan teret za strukturu javne potrošnje, pri čemu BH troši neproporcionalno više od zemalja NMS na javni red i boračka davanja (Tabela 2.9). Ključne odlike analize funkcionalne klasifikacije su sljedeće:

• Odražavajući znatno veće policijske snage, odlivi na javni red su znatno viši u BH nego u zemljama NMS, odnosno iznose 5½ posto prilagođenog BDP-a, u odnosu na 3½ posto. Tekući

Tabela 2.8. Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, Ekonomska klasifikacija, 2004. 1/ (u procentu BDP-a)

Ukupno Primarno Ukupno Plate Ukupno Subvencije Kapitalna Kamate

BHZvanični BDP 52.6 51.9 25.7 13.0 19.7 1.5 6.0 0.7Prilagođeni BDP 40.5 39.9 19.8 10.0 15.2 1.2 4.6 0.5

Prosjek za jugoistočnu Evropu 2/Sa zvaničnim BDP za BH 3/ 42.8 41.1 17.1 9.8 16.9 1.5 5.0 1.7Sva prilagođavanja 4/ 36.7 35.1 14.5 8.4 14.4 … 4.4 1.6

Albanija 28.5 24.9 9.4 6.3 10.6 … 4.9 3.6Hrvatska 51.5 49.3 19.4 10.8 21.0 … 8.2 2.2BJR Makedonija 37.1 36.2 13.1 8.5 11.2 … 3.2 0.9SCG 44.3 43.1 17.7 10.4 22.1 … 2.5 1.2

NMS prosjek 40.8 38.9 … 8.2 19.0 … 3.9 1.9od čega: Estonija 5/ 37.1 36.9 21.1 7.6 12.9 1.4 2.9 0.2 Litvanija 5/ 33.6 32.5 14.9 6.7 12.5 0.5 3.6 1.1 Slovenija 44.0 42.5 … 11.1 20.4 1.4 4.7 1.5 Slovačka 38.4 36.1 … 6.5 15.6 2.0 3.9 2.3 Poljska 45.7 43.0 … 20.7 0.6 3.6 2.7

OstaliČile 22.1 21.1 … 4.3 6.6 … 2.1 1.0Irska 32.7 31.5 14.8 8.7 12.2 0.7 3.6 1.2Južna Koreja 22.0 20.8 … 6.5 4.1 … 3.4 1.2

Izvori: Svjetska banka, MMF i kalkulacije osoblja Svjetske banke.1/ Zbir iznosa možda nije jednak ukupnom zbog toga što nisu uključeni neto pozajmljivanje i transferi u budžet EU .2/ U ovoj tabeli, jugoistočna Evropa uključuje Albaniju, BH, Hrvatsku, BJR Makedoniju i SCG3/ Korištenje potrošnje izražene u odnosu na zvanično procijenjeni BDP u BH.4/ Za sve zemlje u odnosu na BDP koji uključuje 30 posto kumulativno prilagođavanje za nepraćenu privredu.

Subvencije i transferiRoba i uslugePotrošnja

23

proces demobilizacije pomogao je smanjenje potrošnje na odbranu na nivo koji je jednak prosječnom nivou za NMS, koji je povećan kako bi se ispunile obaveze preuzete u odnosu na NATO. Izazov za vlasti BH biće priprema za cilj postizanja članstva u Partnerstvu za mir i, u konačnici, NATO-u, uz istovremeno održavanje potrošnje na odbranu unutar razumnih ograničenja.

• Socijalna zaštita: Ukupni odlivi na socijalnu zaštitu su, ugrubo, slični nivoima u drugim zemljama regiona, ali su loše uravnoteženi (vidjeti Poglavlje 6). Boračka davanja, koja nisu usmjerena na najsiromašnije, zauzimaju neproporcionalan udio u javnim resursima, pri čemu su ti odlivi, izraženi kao procenat BDP-a, šest puta veći nego u susjednoj Hrvatskoj. Programi socijalne skrbi i dječije zaštite, za razliku od toga, izgledaju nedovoljno finansirani.

• Zdravstvena zaštita: Preveliki kapaciteti u sektoru zdravstvene zaštite, u kombinaciji sa velikim stepenom poduplavanja u administraciji zdravstvene zaštite, rezultuju velikim, ali istovremeno i neefikasnim, odlivima na zdravstvo (vidjeti Poglavlje 6).

• Obrazovanje: Neto stopa upisa u srednje škole je u BH znatno niža nego u zemljama srednje i istočne Evrope, što ima negativne konsekvence po perspektive za rast (vidjeti Poglavlje 5).

F. FISKALNA ODRŽIVOST 

2.17. Imajući u vidu da je bilans konsolidovane vlade na svim nivoima u toku posljednjih par godina bio gotovo neutralan, te da je izvršeno restruktuiranje duga sa Pariškim i Londonskim klubom, dug je do 2005. godine pao na nivo od 31½ posto zvaničnog BDP-a. Sav dug vlade predstavlja dug prema vanjskim povjeriocima. Predviđa se, međutim, da će vladin dug u znatnoj mjeri porasti nakon vjerovatne formalizacije potraživanja od vlade za nadoknadu ratne štete, zamrznute depozite u stranoj valuti (u nastavku teksta “zamrznuti devizni depoziti”), neplaćene obaveze i drugo (domaća potraživanja) u toku 2007. i 2008. godine. Tekuće procjene predviđaju da ukupni nivo domaćih potraživanja ima nominalnu vrijednost od oko 25 posto GDP-a, što bi, zajedno sa postojećim stanjem vanjskog duga vlade, dovelo do povećanja ukupnog duga vlada na nivo od oko 56 posto zvaničnog BDP-a (vidjeti u nastavku razmatranja i obračun stanja domaćih potraživanja) (Tabela 2.10).

Tabela 2.9. Potrošnja konsolidovanih vlada na svim nivoima, Funkcionalna klasifikacija, 2004 (U procentima BDP-a)

Opštejavne Ekonomska

Ukupna Prim. alužbe Ukupno Odbrana Obrazovanje Zdravlje Ukupno Penzije pitanja

BHZvanični BDP 52.6 51.9 7.7 7.2 2.4 6.2 7.0 15.1 8.4 4.3Prilagođeni BDP 40.5 40.0 5.9 5.5 1.8 4.8 5.4 11.6 6.5 3.3

EU-8 prosjek 40.8 38.9 6.1 3.5 1.7 5.1 4.7 15.9 8.8 4.5

Hrvatska 51.6 49.3 2.5 4.9 2.3 4.3 6.6 15.1 … …Estonija 38.9 36.9 … … 2.0 5.7 … 14.3 6.1 3.8Litvanija 32.9 32.5 4.6 3.6 1.6 5.9 3.8 15.2 6.2 4.4Slovenija 44.0 42.5 8.5 3.4 1.4 5.9 6.8 18.3 11.6 3.5Slovačka 38.4 36.1 5.0 3.8 1.8 1.8 4.4 8.4 7.6 4.7Poljska 45.7 43.0 7.0 2.2 1.8 5.6 4.1 22.1 11.6 3.2Čile 22.1 21.1 0.3 2.7 … 3.8 3.0 7.5 2.9 2.7Irska 34.3 31.5 2.3 2.2 0.6 4.4 6.4 9.5 3.1 5.1Izvori: Svjetska banka; MMF; Svjetska banka: Pregled politika javnog finansiranja u Bugarskoj (2005); i kalkulacije osoblja Svjetske banke.

Socijalna zaštitaOdbrana ijavni red

Potrošnja kons. vlade

24

2.18. Kalkulacije primarnih bilansa za stabilizaciju duga se koriste, ali predstavljaju nepotpun instrument za analizu fiskalne održivosti u slučaju BH. (Vidjeti kratak opis metodologije za obračunavanje primarnog bilansa za stabilizaciju duga u Aneksu A). Pod pretpostavkom da je realna kamatna stopa (nominalna kamatna stopa, plus stopa inflacije) niža od realne stope rasta BDP-a za 1 postotni poen, procjenjuje se da primarni deficit neophodan za stabilizaciju iznosi oko 0,6 posto BDP-a (Tabela 2.11).5 Uključujući odlive na kamate na nivou od 3,3 posto BDP-a godišnje, to bi povlačilo fiskalni deficit u iznosu od 3.9 posto, što je red veličina koji povjerioci vjerovatno neće biti spremni da finansiraju. Kao rezultat toga, korisnije je uzeti kao pretpostavku red veličina zaduživanja vlade od 1½ posto BDP-a godišnje. Zahtijevani primarni suficit, kao rezultat toga, iznosi 1,8 posto. Fiskalna politika bila bi vođena faktorima koji, međutim, nisu oni koji su uzeti u obzir u ovoj analizi. Visoki vanjski deficit, neizvjesnost vezana za varijable politika i ukupno stanje domaćih potraživanja, između ostalog, vjerovatno će kao rezultat imati

neophodnost čak i oštrije fiskalne politike. Čak i kada se ti faktori apstrahuju, međutim, jednostavni model u ovom stavu zahtijevao bi pooštrenje od oko 1 posto BDP-a u odnosu na ishode iz 2005. godine. Budžeti vlada za 2006. godinu nisu, međutim, u skladu sa ovom kalkulacijom, što dovodi do neophodnosti sprovođenja većih prilagođavanja u narednim godinama.

2.19. Potpunija slika fiskalne održivosti zahtijevala bi da analiza uzme u obzir i buduće fiskalne pritiske, kao i potrebu smanjenja vladine potrošnje i duga, u odnosu na BDP. Fiskalni pritisci koji se naziru na horizontu uključuju potrebu formalizacije i izmirenja velikog nivoa domaćih potraživanja, jačanja institucija državne vlade i rješavanja pitanja restitucije imovine. Štaviše, vlade su izrazile želju da se angažuju na velikim infrastrukturnim projektima i poduzele su korake na kupovini željezničkih vozila, bez jasne strategije za željeznički sektor. Povećavanje poreskih stopa, kao način rješavanja tih izazova, bilo bi kontraproduktivno, imajući u vidu već veliki stepen tereta

5 Odražavajući koncesionalnu prirodu postojećeg stanja vladinog duga i povoljne međunarodne kamatne stope, prosječna nominalna kamatna stopa u 2005. godini iznosila je 2,3 posto (dobija se dijeljenjem isplata za kamate sa prosječnim stanjem duha u toku 2005. godine). Projicira se da će ta stopa u toku srednjoročnog perioda rasti 5½ posto. Pretpostavlja se da će prosječna nominalna stopa na obveznice koje će biti izdate za izmirenje domaćih potraživanja iznositi 2½ posto, a pretpostavljeno je i povećanje stope za novi dug na 7 posto, što rezultuje nominalnom prosječnom stopom od 5 posto na vladin dug.

Realna kamatna stopa minus Primarni FiskalniUkupno Od čega realna stopa rasta BDP-a 2/ bilans bilans

Vanjski (u %)

BH 1/ Fiskalni ishod za 2005. god. 0.7 0.0 Zvanično 56.3 31.7 Prilagođeno 43.3 24.4SCG 60.2 52.9 1. Bez ograničenja pozajmljivanjaHrvatska 44.2 24.4 -2.0 -1.1 -3.9Albanija 55.6 17.8 -1.0 -0.6 -3.9BJR Makedonija 37.6 26.9

2. Ograničenje zaduživanja: Maks. 1.5 % BDP-a godišnjeBugarska 32.0 20.0 -2.0 1.3 -1.5Rumunija 38.6 18.8 -1.0 1.8 -1.5Izvori: MMF i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Realna stopa rasta BDP-a od 5 posto; stanje duga, 1/ Uključuje domaća potraživanja sa nominalnom uklj. domaća potraživanja, jednako 56,3 posto BDP-avrijednošću od 29,6 posto BDP-a 2/ Negativno ako je realna kamatna stopa niža od rasta

(u % BDP-a)

Tabela 2.10. Konsolidovani dug vlada(U procentu BDP-a, 2005. godine)

Tabela 2.11. Primarni bilans za stabilizaciju duga 1/(U procentu BDP-a)

25

koji vlada predstavlja za privredu. Takođe, ni potrošnja zasnovana na povećavanju deficita ne predstavlja opciju, zbog negativnih konsekvenci koje bi to imalo na fiskalnu održivost.

2.20. Rješavanje fiskalnih pritisaka bi zahtijevalo da vlade pažljivo prihvate kompromise između međusobno konkurentnih prioriteta, za ograničavanje nove potrošnje, uz istovremeno implementiranje odlučnih mjera s ciljem kontrolisanja postojeće potrošnje. Sprovođenje usaglašenih reformi odbrane i policije, bi, na primjer, zahtijevalo da vlasti odrede nivo plata za nove snage (vidjeti u nastavku). Vlasti bi trebalo da iskoriste priliku da postave nivo plata na način koji bi u jednakoj mjeri uzeo u obzir i brige vezane za privlačenje i zadržavanje profesionalnih snaga i smanjenje potencijala za korupciju, te potrebu osiguranja fiskalne održivosti. Reforme koje smanjuju broj zaposlenih u policijskim i vojnim snagama i centralizuju komandne strukture trebalo bi da smanjuju, a ne povećavaju troškove. Za razliku od toga, vlade će imati znatno više prostora za manevre pri sprovođenju daljih koraka na restituciji imovine, implementaciji socijalnog programa kao podrške za restruktuiranje sektora preduzeća i ograničavanju potrošnje na infrastrukturu.

2.21. Kontrolisanje novih fiskalnih pritisaka bi moralo da bude nadopunjeno odlučnim mjerama usmjerenim na smanjenje postojeće potrošnje. Kako pokazuje analiza u nastavku, te mjere bi morale da budu šire od onoga što vlade u ovom trenutku razmatraju. Dogovor o takvim mjerama trebalo bi da bude nadopunjen izgradnjom kapaciteta za određivanje, koordinaciju i implementaciju fiskalne politike. Samo sa takvim kapacitetima vlade mogu da kontinualno identifikuju oblasti koje bi mogle da prođu kroz racionalizaciju.

2.22. Ostatak ovog poglavlja ocjenjuje stepen fiskalne održivosti kombinujući efekte fiskalnih pritisaka i mjera za postizanje ušteda kroz korištenje dva scenarija, ambicioznijeg i manje ambicioznog reformskog scenarija. Ambiciozniji scenario uzima kao pretpostavku odlučnije i hrabre napore na reformi, što bi doprinjelo povoljnijem makroekonomskom okruženju i snažnijim perspektivama za rast. Manje ambiciozan scenario, za razliku od toga, uzima kao pretpostavku mnogo

Tabela 2.12. Scenariji za fiskalnu održivost: Ključne pretpostavke

A1. Prihodi isključujući grantove ostaju na konstantnom nivou, kao % BDP-aA2. Grantovi se smanjuju u skladu sa pretpostavkama MMF-a (SM/05/164), isto za oba scenarijaA3. Odnos potrošnje i BDP-a ostaje stalan, isklj. kamate i kategorije sa pritiscima i uštedama.A4. Kamatne stope na vladin dug iste su u oba scenarija.A5. Vraćanje dospjele glavnice na vanjski dug s krajem 2005. godine je iz SOR-a BH za period 2006-08.A6. Promjena BDP deflatora je konstantna, na 2 posto godišnje.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Grantovi 3.3 2.3 1.8 1.2 0.8 0.7

Vraćanja glavnice dospjela na stanje vanjskog duga sa krajem 2005. g. 157 194 168 146 183 183

Kamatna stopa na vanjski dug sa krajem 2005. godine 2.3 5.0 5.5 5.5 5.5 5.5Kamatna stopa na nove zajmove Ambiciozniji reformski scenario 6.0 6.5 7.0 7.0 7.0 Manje ambiciozan reformski scenario 7.5 8.0 8.5 8.5 8.5

Realna stopa rasta BDP-a Ambiciozniji reformski scenario 5.3 5.3 5.3 5.3 5.3 Manje ambiciozan reformski scenario 5.0 4.8 4.5 4.0 4.0

(u %)

(u milionima KM)

(u % zvaničnog BDP-a)

26

skromnije reformske napore. Imajući u vidu da će vlada biti ograničena u finansiranju velikog fiskalnog deficita, manje ambiciozan scenario ilustruje ograničenja za skromne reforme, u kombinaciji sa velikim fiskalnim pritiscima i ambicioznim planovima za povećanje potrošnje. U skladu sa navedenim, ovi scenariji su ilustrativni i vlasti će se suočiti sa većim brojem izbora između dva navedena. Ti izbori će rezultirati spektrom rezultata i ograničenja onoga što se može realizovati, uključujući i ostvarenja u smislu izgradnje države.

2.23. Mjere za štednju koje se razmatraju u sklopu ambicioznijeg scenarija sažeto predstavljaju ključne pretpostavke preostalih poglavlja izvještaja PEIR, koje se mogu brojčano izraziti. Oba scenarija kao pretpostavku uzimaju iste nivoe inflacije i isplata glavnice duga koje će dospjevati na postojeći vladin dug (Tabela 2.12). Sa druge strane, u različitim scenarijima se kao pretpostavke uzimaju različite kamatne stope za nova zaduženja, što odražava različite percepcije među povjeriocima o srednjoročnim mogućnostima zemlje u različitim scenarijima. Kamatne stope se obračunavaju na osnovu stanja duga vlade na kraju prethodne godine. Ono što je još zajedničko za oba scenarija je pretpostavka da će prihodi, isključujući grantove, ostati na nepromjenjenom nivou, u odnosu na BDP, dok će u toku srednjoročnog perioda grantovi biti smanjeni, u odnosu na BDP. Za razliku od toga, realne stope rasta BDP-a su različite u različitim scenarijima, kao i red veličina fiskalnih pritisaka i mjere za kontrolu potrošnje.

G. AMBICIOZNIJI REFORMSKI SCENARIO 

Brojčano izražavanje fiskalnih pritisaka 

2.24. Ambiciozniji reformski scenario kao pretpostavku uzima postojanje znatne političke volje i ulaganje znatnih napora na rješavanju nadolazećih fiskalnih pritisaka, smanjenju tereta koji vlada predstavlja za privredu i smanjivanje vladinog duga. Fiskalni pritisci s kojima se suočava BH su znatni. Iz razloga koji su detaljnije predstavljeni u nastavku teksta, u nedostatku mjera

Tabela 2.13. BH: Kvantifikacija fiskalnih pritisaka, ambiciozniji scenario, 2005-2010 (U milionima KM, ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Potrošnja na kategorije sa pritiscima 1697 2094 2471 2616 2717 2889 (U % zvaničnog BDP-a) 11,9 13,7 15,0 14,8 14,3 14,2Potoršnja na kat. sa pritiscima, isključujući glavnicu 1697 2014 2259 2372 2519 2686 (U % zvaničnog BDP-a) 11,9 13,2 13,7 13,4 13,3 13,2

Odbrana 274 283 290 267 267 267 (U KM u odnosu na 2005.godinu) 9 16 -7 -7 -7Policija 610 610 610 627 632 641 (U KM u odnosu na 2005.godinu) 17 22 31Restruktuiranje sektora preduzeća 19 19 19 19 19 (U KM u odnosu na 2005.godinu) 19 19 19 19 19Domaća potraživanja 80 256 313 261 261 Kamate 63 88 83 78 Glavnica 80 193 224 178 183Restitucija 29 29 29 29 Kamate 10 10 9 9 Glavnica 18 19 19 20Kapitalni odlivi 813 1026 1102 1184 1271 1366 (U % BDP-a) 5,7 6,7 6,7 6,7 6,7 6,7Izgradnja institucija 77 164 177 237 306 (U % BDP) 0,5 1,0 1,0 1,3 1,5Izvori: Procjene osoblja Svjetske banke.

27

za smanjenje ili kontrolu potrošnje, rješavanje tih fiskalnih pritisaka bi do 2010. godine povećalo konsolidovanu potrošnju vlada na svim nivoima koja ne nosi kamate za 1,3 posto BDP-a u odnosu na 2005. godinu, isključujući vraćanje glavnice domaćeg duga. Ako se uključi vraćanje glavnice, projicira se povećanje odliva za 2,3 posto GDP-a do 2010. godine (Tabela 2.13). Ključni pritisci na rashodnoj strani detaljno su prikazani u narednim stavovima.

2.25. Postoje rizici vezani za mogućnost povećanja veličine fiskalnih pritisaka identifikovanih u ovoj sekciji, kao i nadolaska dodatnih pritisaka. Takva događanja bi trebalo da se riješe kroz identifikaciju dodatnih smanjenja potrošnje i daljeg pooštravanja fiskalne politike, ako se želi da aktivnosti na izgradnji institucija i preostalom dijelu vladinog programa budu nastavljene po planu. Unutar identifikovanih kategorija, ključni rizici bi mogli da rezultuju iz viših troškova restitucije imovine, restruktuiranja sektora preduzeća ili izmirenja domaćih potraživanja. Štaviše, napori na jačanju opštinskih nivoa vlasti, kroz odobravanje viših plafona za zaduživanje opština, a time i viših odliva, možda će morati da se nadoknade ograničavanjem potrošnje na drugim nivoima vlasti.

Izgradnja države 

2.26. Jačanje centralnog nivoa vlade u isto vrijeme predstavlja i ključni izazov i priliku za unapređenje efikasnosti i pomoć pri napredovanju procesa integracije sa EU. Kao što je detaljno predstavljeno u Poglavlju 3, izgradnja institucija uključuje konsolidaciju, na državnom nivou, ključnih institucija ili funkcija koje su do sada bile fragmentirane na mnogo različitih nivoa vlasti, stvaranje novih institucija i jačanje kapaciteta postojećih institucija. Kao što pokazuju procjene date u Poglavlju 3, skroman tempo izgradnje države rezultovaće troškovima na nivou od ¾ posto BDP-a godišnje. Nešto ambiciozniji program povećao bi troškove na 1½ posto BDP-a godišnje. Ambiciozniji reformski scenario uzima kao pretpostavku da će troškovi iznositi ½ posto BDP-a 2006. godine, ali da će se povećati na 1½ posto do 2010. godine.

Domaća potraživanja 

TekućeZakoni 1/ Proc 2/ Gotovina Obveznice

Ukupna nominalna vrijednost 4,731 3,308 211 3,097 Nominalna vrijednost (U % nominalnog BDP- 35.3 24.6 1.6 23.0 NPV (U % nominalnog BDP-a iz 2004. godine) 17.8

FBH 2,969 1,654 100 1,561 Opšte obaveze 948 93 93 Obaveze za zajmove poslovnih banaka 11 11 11 Obaveze za zamrznute depozite u stranoj valuti 1,110 1,150 1,150 Potraživanja nadoknade ratne štete 900 400 400

RS 1,762 1,654 111 1,543 Opšte obaveze 387 224 56 168 Obaveze za zamrznute depozite u stranoj valut 775 830 55 775 Potraživanja nadoknade ratne štete 600 600 600Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Zakon o određivanju i izmirenju unutrašnjeg duga FBH (2004.)i Zakon o određivanju i izmirenju unutrašnjeg duga RS (2004.).2/ Entitetska ministarstva finansija, OHR, MMF i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 2.14. BH: Stanje domaćih potraživanja, Ambiciozniji scenario reforme(U milionima KM ako nije eksplicitno rečeno drugačije)

Planirano izmirenje

28

2.27. U BH su kao rezultat rata vođenog od 1992. do 1995. godine i fiskalnih pritisaka u periodu odmah iza njega akumulirana znatna domaća potraživanja (Tabela 2.14). Kao odgovor na navalu podnošenja sudskih prijava od strane pojedinačnih potražilaca, kao i ekstremno različite sudske presude za slična potraživanja, oba entiteta su usvojila zakone koji propisuju tip i veličinu validnih potraživanja. Zakoni su usvojeni i kao reakcija na ranije presude Komisije za ljudska prava Ustavnog suda, koje su proglasile nevažećim dijelove tada postojećih mehanizama za izmirenje potraživanja, koji su usvojeni u sklopu zakona o privatizaciji. Sa manjim izuzecima, zakoni su podijelili potraživanja na tri velike grupe: zaostale neizmirene obaveze u sklopu vladine potrošnje (dospjele od 30. juna 1996. godine do 31. decembra 2002. godine), obaveze za zamrznute depozite u stranoj valuti i obaveze za nadoknadu ratne štete (Tabela 2.15). NPV obveznica koje će biti izdate za izmirenje domaćih potraživanja prema zakonima ograničena je na 10 posto BDP-a.

2.28. Zakoni su osporeni na Ustavnom sudu i Komisiji za ljudska prava. U vezi sa zamrznutim deviznim depozitima, Komisija za ljudska prava je prosudila da izmirenje mora da se sprovede obveznicama koje bi izdala državna vlada, uz eksplicitne državne garancije, te sa ročnošću ne dužom od 15 godina i kamatnom stopom koja bi nosiocima prava adekvatno nadoknadila gubitke vrijednosti zbog inflacije. Sadašnji državni zakon o izmirenju potraživanja za zamrznute devizne depozite predviđa obveznice sa ročnošću od 13 godina i fiksnom kamatnom stopom od 2,5 posto.

2.29. Potraživanja za nadoknadu ratne štete potencijalno su manja u odnosu na potraživanja zamrznute devizne štednje, ali su bila praćena jednako značajnim osporavanjima. U decembru 2004. godine, Ustavni sud je presudio, a kasnije je to potvrdila i Komisija za ljudska prava, da su obveznice sa rokom dospijeća od 50 godina sa nula prinosom kupona bile nekompatibilne sa građanskim pravima koja štiti Ustav. Odluka Komisije za ljudska prava, međutim, nije dala nikakve daljnje smjernice vezane za adekvatnu ročnost obveznica koja bi bila konzistentna sa Ustavom i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Analiza kao pretpostavku uzima obveznice sa ročnošću od 15

2006 2007 2008 2009 2010 NPV 1/

Ukupni odlivi 80 256 313 261 261 (U % BDP-a) 0.5 1.6 1.8 1.4 1.3 17.8

Kamate 63 88 83 78 Glavnica 80 193 224 178 183

Opšte obaveze, gotovina 52 52 52 Opšte obaveze, obveznice 2/ 15 15 15 15 1.0 Kredit FBH uzet od banaka 2/ 1 1 1 1 0.1 Zamrznuti devizni depoziti 2/ 3/ 161 161 161 161 11.3 Zamrznuti devizni depoziti, gotovina 28 28 Potraživanja nadoknade ratne štete 2/ 84 84 84 5.4

Uporedna stavka: Restitucija 3/ 29 29 29 29 od čega: kamate 11 10 9 9Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ NPV kao procenat nominalnog BDP-a za 204. godinu.2/ U potpunosti amortizovane obveznice na 15 godina sa 3 posto kupona.3/ Uz pretpostaku izmirenja obveznicama sa NPV od 2 posto BDP-a.

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)Tabela 2.15. BH: Isplate za izmirenje domaćih potraživanja, ambiciozniji scenario

29

godina i kamatnom stopom od 2,5 posto, ali bi se moglo pokazati da će stvarno izmirenje biti povoljnije, sa dužom ročnošću i grejs periodom.

2.30. Kako entitetske vlade plaćaju domaće zaostale obaveze, stanje domaćih potraživanja je od kraja 2004. godine smanjeno. Zajedno sa dodatnim otpisima koji su predstavljali rezultat verifikacije, ukupna veličina domaćih zaostalih neizmirenih obaveza znatno je smanjena. Štaviše, revizija veličine domaćih zaostalih neizmirenih obaveza nagore malo je vjerovatna, pa se postojeće stanje uzima kao osnova i za ambiciozniji reformski i za manje ambiciozan scenario. Vlasti su počele verifikaciju računa zamrznutih deviznih depozita 11. augusta 2005. godine u RS i 11. septembra 2005. godine u FBH i očekuju da će taj proces završiti do kraja 2006. godine. Oba scenarija su zasnovana na zakonski propisanom limitu, iako iskustva iz susjednih zemalja ukazuju da je vjerovatno da će konačni iznos biti manji.

2.31. Vjerovatno je znatnije smanjenje veličine potraživanja nadoknade ratne štete u FBH. Iscrpni napori koje je uložio OHR, uključujući pregled svih potraživanja podnešenih na kantonalnom i entitetskom nivou, ukazuje na to da je vjerovatno da će nadoknade ratne štete, koje su procjenjene na 900 miliona KM u zakonu FBH vjerovatno iznositi najviše 400 miliona KM. To je iznos koji se koristi u sklopu ambicioznijeg reformskog scenarija. Za razliku od potraživanja u FBH, dalje smanjenje potraživanja za nadoknadu ratne štete u RS, u odnosu na ograničenje od 600 miliona KM koje je predviđeno zakonom u RS malo je vjerovatno. Ambiciozniji eformski scenario koristi iznos koji je predviđen zakonom, a manje ambiciozan reformski scenario predviđa daleko veći iznos.

2.32. Pod ambicioznijim reformskim scenarijem, nominalna vrijednost domaćih potraživanja iznosi do 24,6 posto nominalnog BDP-a iz 2004. godine, sa NPV od 17,8 posto.6 Predviđa se da će samo dio potraživanja biti izmiren gotovinom, a da će se ostatak izmiriti obveznicama. Pretpostavlja se da će obveznice za izmirenje potraživanja vezanih za zamrznute devizne depozite biti izdate 2007. godine, a da će obveznice za nadoknadu ratne štete biti izdate u 2008. godini. Pretpostavlja se da će obveznice biti potpuno amortizovane u toku svog vijeka, što je konzervativna pretpostavka.

Reforma odbrane 

2.33. Vlasti su pokrenule ambicioznu reformu odbrane. Od početka 2006. godine uspostavljena je jedinstvena komandna struktura, sa jedinstvenim budžetom, na državnom nivou. Entitetske vojne snage i ministarstva odbrane su ujedinjeni u isto vrijeme, ali će broj osoblja i stopa plata ostati nepromijenjeni do kraja septembra 2006. godine. Vlasti su preuzele obavezu da do sredine 2006. godine postignu dogovor o broju osoblja i nivoima plata koji će stupiti na snagu u oktobru 2006. godine. Te stope plata biće propisane u zakonu o platama u javnom sektoru na državnom nivou. Ambiciozniji reformski scenario uzima kao pretpostavku znatno niže povećanje stopa plata od onog koji proističe iz budžeta za 2006. godinu. Postizanje manjeg povećanja zahtijevalo bi znatan stepen političke volje, posebno u iščekivanju opštih izbora 2006. godine. Uzimaju se sljedeće pretpostavke:

• Od oktobra 2006. godine, vojne snage će biti smanjene na 10.000, sa 11.766, koliko iznosi sadašnje stanje, a broj administrativnog osoblja će biti smanjen na 1.000, sa 1.364. Pretpostavlja se da će prosječne stope plata za vojsku biti povećane na 1.137 KM mjesečno (povećanje od 5 posto za

6 Da bi se izračunala NPV potraživanja, analiza koristi diskontnu stopu koja predstavlja zbir prosječnog dobitka na desetogodišnje njemačke obveznice od 2001. godine (oko 4 posto), kao i interval za nedavno izdate Eurobond obveznice Ukrajine, u odnosu na njemačke obveznice (250 baznih poena), diskontna stopa koja je korištena, prema tome, iznosi 6½ posto. Prema ambicioznijem reformskom scenariju, NPV svih domaćih potraživanja iznosi do 17,8 posto nominalnog BDP-a iz 2004. godine, odnosno 18,9 posto nominalnog BDP-a iz 2003. godine. Taj drugi iznos treba da se uporedi sa NPV od 10 posto BDP-a koji predstavlja ciljni iznos koji zakoni treba da postignu.

30

oružane snage FBH, što rezultuje povećanjem od 34 posto za oružane snage RS) i na 1.717 KM za osoblje Ministarstva odbrane. I takve stope plata su i dalje vrlo visoke. Za svrhe poređenja, prosječna bruto plata u formalnom sektoru u BH 2004. godine je iznosila 713 KM, dok su prosječne plate u rastućem neformalnom sektoru bile mnogo niže.

• Smanjenja broja osoblja prati isplata otpremnina, prema kojoj višak vojnika i državnih službenika dobija svoje tekuće plate u toku 12 mjeseci, od oktobra 2006. godine do septembra 2007. godine (što iznosi 12.400 KM po osobi u Armiji FBH i 11.300 u Vojsci RS).

2.34. U odnosu na scenario koji predviđa zadržavanje statusa quo i nikakve promjene broja zaposlenih i stopa plata u sektoru odbrane, ambiciozniji reformski scenario rezultuje skromnim troškovima od 0,1 posto BDP-a 2006. i 2007. godine. Nakon toga postižu se zanemarive uštede, što je dostignuće koje odražava pretpostavku vezanu za skromna povećanja plata (Tabela 2.16). Ti rezultati naglašavaju važnost fiskalne prudentnosti pri određivanju stopa plata i otpremnina za vojsku i Ministarstvo odbrane.

Reforma policijskih snaga 

2.35. Vlasti su krajem 2005. godine postigle dogovor o pokretanju reforme policijskih snaga. Tekući prijedlozi predviđaju da će taj proces biti završen u toku pet godina, počevši sa administrativnim i pravnim pripremama od 2006. godine, do kraja 2007. godine, što bi pratile unifikacija i smanjenje postojećih policijskih snaga od 2008. godine i dalje do 2010. godine. Postoji, međutim, znatan stepen neizvjesnosti u vezi sa brzinom procesa. U sklopu ambicioznijeg reformskog scenarija koriste se sljedeće pretpostavke (Tabela 2.17):

• U toku perioda od 2008. do 2010. godine, ukupni broj policijskih snaga biće smanjen za 3.500 u odnosu na nivoe iz 2005. godine (20 posto u toku 2008. godine, 30 posto u toku 2009. godine i ostatak u toku 2010. godine), dok će broj administrativnog osoblja biti smanjen za 2.000 (50 posto u toku 2008. godine, 30 posto u toku 2009. godine i 20 posto u toku 2010. godine), u skladu sa preporukama koje su sadržane u Izvještaju Komisije za restruktuiranje policijskih snaga BH iz decembra 2004. godine. Pretpostavlja se da će dinamika premiještanja policijskih snaga i administracije u nove policijske regione teći u skladu sa već pomenutim pretpostavkama vezanim za dinamiku smanjenja broja osoblja.

• U nedostatku zvaničnih odluka, pretpostavlja se da će prosječna plata novih policijskih snaga biti povećana za 5 posto u odnosu na sadašnji nivo prosječne plate u FBH. To je ambiciozna pretpostavka, čija realizacija će zahtjevati političku volju. Policajci će početi da primaju nove plate nakon što pređu u nove snage; do tada, pretpostavlja se da će primati svoje sadašnje plate. U nedostatku bilo kakvih drugih smjernica vlasti, pretpostavlja se da će višak policijskih snaga primiti otpremnine u iznosu od 7.000 KM po osobi.

2.36. Pod ambicioznijim reformskim scenarijem projicira se da će cijena reforme policijskih snaga biti skromna i da će iznositi do 0,1-0,2 posto godišnje od 2008. do 2010. godine. Vlasti bi dobro postupile ako bi poslušale savjet da odrede nivoe plata i broj zaposlenih tako da se u toku srednjoročnog perioda ostvare uštede, umjesto da to rezultuje povećanjem troškova.

31

Ukupnezap plate zap plate zap plate plate zap plate zap plate zap plate

Državni nivo Vojska 10,000 1,384 10,000 1,384 10,000 1,384 10,000 1,384 Administracija 158 1,717 158 1,717 1,000 1,717 1,000 1,717 1,000 1,717 1,000 1,717

FBH Vojska 7,937 1,034 7,937 1,034 Administracija 791 1,348 791 1,348

RS Vojska 3,829 813 3,829 813 Administracija 415 941 415 941

Ukupni platni fond 156.6 117.4 46.7 164.1 186.7 186.7 186.7Nadoknade 31.3 23.5 9.3 32.8 37.3 37.3 37.3Otpremnine 1/ 7.0 7.0 17.5 0.0 0.0Ostali troškovi tranzicije 2/ 3.3 5.0

Ukupna cijena reforme 3/ 19.4 58.7 36.1 36.1 (U % BDP-a) 0.1 0.4 0.2 0.2Iznosi: Ministarstva odbrane, Komisija za reforme odbrane i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Počevši od oktobra 2006. godine, svo osoblje koje je višak će primati u toku dodatnih 12 mjeseci primati iste bruto plate koje su primali do septembra 22/ Ministarstvo odbrane.3/ U odnosu na nerefomski scenario u sklopu kojeg se plate zadržavaju na nepromijenjenom nivou, u nominalnim iznosima.

Tabela 2.16. BH: Reforma odbrane, ambiciozniji reformski scenario(Broj zaposlenih - stvarni iznosi, bruto prosječne mjesečne plate u KM)

(U milionima KM)

2007 2008 20092005 2006Jan-Sept Okt-Dec

32

Restitucija imovine 

2.37. Restitucija imovine tek treba da počne. Komisija za restituciju na državnom nivou, koja je uspostavljena u toku 2004. godine, pozvala je građane i kompanije da dostave potraživanja za

Tabela 2.17. BH: Reforma policijskih snaga, Ambiciozniji reformski scenario 1/ (Broj zaposlenih - stvarni iznosi, bruto prosječne mjesečne plate u KM)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ministarstvo bezbjednosti 2/ od čega: Administracija Pr. plate 1,900 1,900 1,900 1,900 1,900 1,900

Br. zap 51 51 51 2,001 3,171 3,951 Policija Pr. plate 1,622 1,622 1,622

Br. zap 2,161 5,403 10,805

RS Administracija Pr. plate 750 750 750 750 750 750

Br. zap 2,196 2,196 2,196 1,098 439 0 Policija Pr. plate 850 850 850 850 850 850

Br. zap 5,458 5,458 5,458 4,366 2,729 0

FBH Administracija Pr. plate 1,545 1,545 1,545 1,545 1,545 1,545

Br. zap 404 404 404 202 81 0 Policija Pr. plate 1,545 1,545 1,545 1,545 1,545 1,545

Br. zap 847 847 847 678 424 0

Kantoni Administracija Pr. plate 1,360 1,360 1,360 1,360 1,360 1,360

Br. zap 3,300 3,300 3,300 1,650 660 0 Policija Pr. plate 1,360 1,360 1,360 1,360 1,360 1,360

Br. zap 8,000 8,000 8,000 6,400 4,000 0

Ukupno Administracija Pr. plate 1,152 1,152 1,152 1,451 1,695 1,900

Br. zap 5,951 5,951 5,951 4,951 4,351 3,951 Policija Pr. plate 1,176 1,176 1,176 1,247 1,368 1,622

Br. zap 14,305 14,305 14,305 13,605 12,555 10,805

Platni fond bez reforme 284 284 284 284 284 284

Sažetak reformskog scenarijay Platni fond 2/ 284 284 284 290 295 300 Otpremnine 0 0 12 12 15 Ukupan trošak plata 284 284 284 302 306 315

Neto cijena 17 22 31 (U % BDP-a) 0.1 0.1 0.2

1/ Prosječne plate date su u KM mjesečno.

(U milionima KM)

Izvori: EUPM, Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstvo bezbjednosti, MMF i procjene osoblja Svjetske banke.

33

imovinom koja bi bila podložna restituciji, ali još nije donijeta odluka o tome koji koraci bi trebalo da se poduzmu. Do sada dostavljeni zahtjevi pokrivaju polovinu teritorije BH, pri čemu se većina odnosi na obradivo zemljište i šume. Čak i ako se u obzir uzme mogućnost preklapanja potraživanja ili prekomjernih potraživanja, ti iznosi ukazuju na činjenicu da bi potencijalni troškovi tog procesa mogli da eskaliraju ako se procesom ne bude adekvatno upravljalo. S tim na umu, vlasti bi dobro postupile kad bi prihvatile savjet da se dogovore da obezbjede samo novčanu kompenzaciju i da razviju mehanizme za izmirenje potraživanja restitucije kojima bi se postigla ravnoteža između privatnih potraživanja i javnih interesa. Analiza uzima kao pretpostavku da će NPV duga izdatog za rješavanje restitucije iznositi samo 2 posto BDP-a, a pretpostavlja se da će izmirenje početi u toku 2007. godine preko obveznica sa istim karakteristikama koje imaju i obveznice koje se koriste za izmirenje domaćih potraživanja. Međutim, rizik da će stvarno izmirenje biti mnogo veće od pretpostavljenog je znatan. Neizvjesnost u vezi stvarnog vremena početka procesa je takođe znatna.

Kapitalni rashodi 

2.38. Kako bi odražavao povećanje vjerovatnoće da će vlade da se angažuju na infrastrukturnim investicijama višeg nivoa, kao i vjerovatnoću da će potrošnja biti povećana s ciljem unapređenja infrastrukture na pod-državnom nivou, ambiciozniji reformski scenario uzima kao pretpostavku da će kapitalni rashodi konsolidovane vlade na svim nivoima biti povećani sa 5,7 posto BDP-a za 2005. godini na 6,7 posto do 2010. godine.

Tabela 2.18. BH: Brojčano izražavanje mjera vezanih za potrošnju, Ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Potrošnja u kategorijama sa mjerama 4134 4204 4209 4300 4417 4544 (% BDP-a) 29.0 27.5 25.6 24.3 23.3 22.3

Usko definisani platni fond 1/ 822 812 803 793 790 790 (U % BDP-a) 5.3 4.9 4.5 4.2 3.9

Obrazovanje 2/ 745 732 764 801 843 889 (U % BDP-a) 4.8 4.6 4.5 4.4 4.4

Subvencije 210 205 200 195 195 195 (U % BDP-a) 1.3 1.2 1.1 1.0 1.0

Transferi neprofitnim organizacijama 285 278 271 264 264 264 (U % BDP-a) 2.0 1.8 1.6 1.5 1.4 1.3

Socijalna skrb 3/ 623 697 630 641 653 665 (U % BDP-a) 4.5 3.8 3.6 3.4 3.3

Penzije 1316 1369 1425 1482 1542 (U % BDP-a) 8.6 8.3 8.1 7.8 7.6

Nabavke lijekova 184 164 172 181 190 199 (U % BDP-a) 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Isključuje zaposlene u javnom sektoru u sektorima odbrane, policije i obrazovanja.2/ Uključuje sve odlive na obrazovanje, uključujući plate. 3/ Uključuje socijalnu skrb, djećiju zaštitu i boračka davanja.

34

Brojčano izražavanje mjera za smanjenje potrošnje 

2.39. Kako bi se nadoknadili pritisci za povećanje potrošnje i kako bi se omogućilo opšte smanjenje potrošnje sa 53 posto zvaničnog BDP-a na 49 posto, predložene mjere za potrošnju bi, same za sebe, smanjile odlive za procijenjenih 6,7 posto BDP-a do 2010. godine, u odnosu na 2005. godinu. Te mjere predstavljaju podskup preporuka koje su sadržane u ostatku izvještaja i predstavljaju znatan reformski napor (Tabela 2.18). Iako su odlučna, predložena smanjenja potrošnje svakako nisu nerealna. Ta smanjenja mogla bi se porediti sa smanjenjem konsolidovane potrošnje vlada na svim nivoima ekvivalentnom 6,2 posto, od 1998. do 2002. godine u Litvaniji, ili sa smanjenjem od 4 posto BDP-a u Srbiji i Crnoj Gori od 2002. do 2005. godine. Mjere vezane za potrošnju koje su identifikovane, štaviše, funkcionišu i unutar postojećih ustavnih aranžmana. Vlasti, međutim, mogu odlučiti da u toku dugoročnijeg perioda izmijene postojeći sistem uprave, s ciljem smanjivanja stepena duplikacije i ostvarivanja dodatnih ušteda.

• Nivo plata i broj zaposlenih u javnom sektoru (vidjeti detaljnije u Poglavlju 4). Mjere u narednim stavovima odnose se samo na postojeće vladine institucije, isključujući odbranu, policijske snage i obrazovanje (Tabela 2.19). Fond plata za odbranu, policijske snage i nove institucije razmatra se u sekciji o fiskalnim pritiscima. Fond plata u obrazovanju je razmatran u narednoj sekciji, posvećenoj obrazovanju.

Mjera 1: Smanjenje nivoa plata u sudstvu u skladu sa prijedlozima Visokog sudskog i tužilačkog vijeća. Nakon smanjenja od 4,4 posto na početku 2006. godine (2,9 miliona KM), pretpostavlja se da će nominalne stopa plata ostati zamrznute sve do 2010. godine. Uz to, pretpostavlja se da će davanja koja su ukinuta, pa zatim djelomično vraćena, biti trajno ukinuta.

Mjera 2: Smanjenje broja zaposlenih u ministarstvima zdravlja, fondovima zdravstvenog osiguranja i zavodima za javno zdravstvo, u skladu sa preporukama funkcionalnih pregleda EU. Kao rezultat toga, fond plata u tim institucijama smanjiće se za 9,3 miliona KM u toku narednog perioda. Međutim, postoji znatno veći prostor za smanjenja.

Mjera 3: Smanjenje fonda plata za preostale kategorije zaposlenih u javnom sektoru za 1 posto u nominalnim iznosima godišnje, u toku tri godine, te zadržavanje fonda plata na tom zamrznutom nivou u nominalnim iznosima. To bi se postiglo kroz implementaciju mjera koje

Tabela 2.19. BH: Fond plata, Ambiciozniji reformski scenario (U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ukupno 1953 (U % BDP-a) 14

Odbrana 234 Policijske snage 284 Obrazovanje 613

Usko definisani platni fond 1/ 822 812 803 793 790 790 (U % BDP-a) 5.8 5.3 4.9 4.5 4.2 3.9

Sudstvo 116 113 113 113 113 113 Zdravstvo, isklj. zdravstvene radnike 42 42 39 36 33 33Svi ostali 664 657 651 644 644 644Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Iksljučujući zaposlene u javnom sektoru u sektorima odbrane, policije i obrazovanja

35

bi pomogle pri određivanju stepena prioriteta funkcija i smanjenju ukupnog broja zaposlenih, postepeno, za 2-2½ posto godišnje. Uštede bi bile nadoknađene odvajanjem skromnog iznosa (1-1½ posto) za diferencijaciju plata za prioritetna radna mjesta.

• Obrazovanje: Sve mjere vezane za obrazovanje detaljno su predstavljene u Poglavlju 5. usvajanje svih mjera u ovoj sekciji pomoglo bi pri smanjenju odliva za 0,9 posto BDP-a do 2010. godine, u donosu na 2005. godinu (Tabela 2.20).

Mjera 4: Prelazak na finansiranje prema broju učenika (per capita finansiranje) u osnovnim i srednjim školama.

Mjera 5: Preusmjeravanje učenika na opšte srednje obrazovanje sa tehničkog i usmjerenog obrazovanja s ciljem podrške smanjenju odliva na obrazovanje i unapređenju perspektiva koje će učenici imati na tržištu rada.

Mjera 6: Povećati naplate za univerzitetske studente koji ponavljaju godine.

Mjera 7: Povećati naplate za strane studente s ciljem potpunog pokrivanja cijene njihovog obrazovanja.

Mjera 8: Potpuna integracija zasebno vođenih funkcija svakog univerziteta s ciljem smanjenja široko raširenog dupliciranja osoblja, objekata i programa.

• Subvencije i transferi neprofitnim organizacijama

Mjera 9: Smanjenje subvencija za željeznice i zamrzavanje poljoprivrednih subvencija u nominalnim iznosima, što bi rezultovalo smanjenjem od ½ posto BDP-a u 2010. godini u odnosu na 2005. godinu. Postizanje smanjenja subvencija za željeznice zahtijevaće donošenje teških odluka vezanih za ograničavanje radne snage, usluga i mreže. Uz to, unapređenje povrata investicije iz prevoza tereta na mreži takođe će unaprijediti finansijsku poziciju željezničkih kompanija, smanjujući potrebu za subvencijama. Održavanje poljoprivrednih subvencija na nepromijenjenom nivou takođe će zahtijevati snažnu političku riješenost.

Mjera 10: Smanjenje transfera neprofitnim organizacijama. Entitetske i podentitetske vlade su izvršile transfere u iznosu ekvivalentnom 1½ posto BDP-a boračkim udruženjima,

Tabela 2.20. BH: Odlivi na obrazovanje, ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Predložene mjere 1/ 65 92 119 143 168 (U % BDP-a) 0.4 0.6 0.7 0.8 0.9

Prelazak na per capita finansiranje 17 30 40 44 46 Preusmjeravanje od tehničkog ka opštem obrazovanju 8 20 35 53 73 Povećanje naplata za ponavljanje 25 27 29 31 34 Integracija univerziteta 15 15 15 15 15Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Razlike u odnosu na 2005. godinu.

36

udruženjima građana i drugim neprofitnim subjektima u toku 2004. godine.7 Vlasti bi trebalo da razmotre smanjivanje transfera neprofitnim organizacijama za bar ½ posto BDP-a do 2008. godine, u odnosu na 2005. godinu, s ciljem pomaganja pri unapređenju transparentnosti i smanjenja stepena neefikasnosti pri korištenju javnih resursa.

• Boračka davanja, socijalna skrb i dječija zaštita (vidjeti detaljnije u Poglavlju 6): Mjere koje su predložene u narednim stavovima bi više nego nadoknadile skromne troškove vezane za usvajanje zakona o socijalnoj zaštiti u RS i dječijoj zaštiti u FBH i pomogle bi pri smanjenju ukupne potrošnje na boračka davanja, socijalnu zaštitu i dječiju zaštitu za 1,1 posto BDP-a do 2010. godine, u odnosu na 2005. godinu (Tabela 2.21). Takve uštede mogle bi se ostvariti samo značajno odlučnijim reformama sistema boračkih davanja, od onih koje su podržane u sklopu posljednje runde izmjena zakonskog okvira. Reforme bi zahtijevale odlučne akcije na unapređivanju usmjeravanja davanja na lica sa najvišim stepenom onesposobljenja i najugroženije porodice palih boraca, a to bi pozivalo na smanjenje broja korisnika za preko 40 posto. Toliko ambiciozne reforme dosegle bi znatno dalje od nominalnog zamrzavanja potrošnje na boračka davanja, što je do sada pokušavano, sa malim stepenom uspješnosti.

Mjera 11: Pooštravanje kriterija podobnosti korisnika programa za borce i porodice palih boraca.

Mjera 12: U FBH, smanjenje alokacije za lica sa onesposobljenjima koja nisu izazvana ratom, kroz gotovinsku racionalizaciju.

• Penzije (Vidjeti dodatne detalje u Poglavlju 6)

Mjera 13: Ograničiti povećanja penzija u oba entiteta na stopu rasta maloprodajnih cijena. Prelazak na indeksaciju u skladu sa stopom inflacije, sa implicitne indeksacije prema kretanju prosječnih plata, pomoći će pri usporavanju rasta penzijskih odliva u nominalnom smislu i smanjiće ih za 1¼ posto BDP-a do 2010. godine, u poređenju sa 2005. godinom (Tabela 2.22).

7 Transferi neprofitnim organizacijama često uključuju bona fide subvencije, kao što su isplate kompaniji Air Bosna iz budžeta FBH u toku 2004. i 2005. godine. Izvještaj PEIR vrši prilagođavanja za te pogrešne kalkulacije.

Tabela 2.21. BH: Odlivi na socijalnu skrb, dječiju zaštitu i boračka davanja, ambiciozniji reformski scenario, 2005-2010. godina 1/ (U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ukupno 623 697 630 641 653 665 (U % BDP-a) 4.4 4.5 3.8 3.6 3.4 3.3

Socijalna skrb 2/ 93 133 136 139 141 144Dječija zaštita 3/ 76 110 113 116 119 122Boračka davanja 455 453 381 387 392 398 (U % BDP-a) 3.2 3.0 2.3 2.2 2.1 2.0Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Konsolidovana vlada na svim nivoima.2/ Uključuje odlive na socijalnu skrb, civilne žrtve rata i onesposobljenja. Kao pretpostavka se uzima usvajanje zakona o socijalnoj zaštiti u RS od početka 2006. godine.3/ Kao pretpostavka se uzima usvajanje zakona o dječijoj zaštiti u FBH u toku 2006. godine.

37

• Nabavke lijekova (vidjeti dodatne detalje u Poglavlju 6)

Mjera 14: Centralizacija nabavke lijekova, barem na entitetskom nivou; te prelazak novog sistema nabavke na tendersku osnovu. Centralizovana nabavka lijekova kroz konkurentske tendere trebalo bi da pomogne pri smanjenju ukupne potrošnje na lijekove do 20 posto u FBH, odnosno za četvrtinu procenta BDP-a do 2010. godine, u odnosu na 2005. godinu. Uštede bi u RS bile manje pošto je sistem već više centralizovan. Pretpostavlja se da će centralizovane nabavke zasnovane na tenderima, u kombinaciji sa mjerama za kontrolisanje širenja pozitivne liste lijekova, te podsticanje zamjene generičkim lijekovima, pomoći pri održavanju povećanja ukupnih odliva na lijekove koje pokrivaju fondovi zdravstvenog osiguranja do 5 posto godišnje u toku srednjoročnog perioda, nakon inicijalnog smanjenja, što bi zahtijevalo oštru kontrolu nad potrošnjom na lijekove.

Fiskalna održivost: Objedinjavanje pritisaka i mjera 

2.40. Ambiciozniji reformski scenario pretpostavlja da će sve mjere pomenute u prethodnom tekstu biti implementirane. Tako odlučan reformski napor omogućio bi vladama da ispune fiskalne izazove identifikovane u ovom Poglavlju, uz istovremeno smanjenje vladine potrošnje i duga (Tabela 2.23). Kao rezultat toga projicira se smanjenje vladine potrošnje sa 41 posto prilagođenog BDP-a na 38 posto do 2010. godine. To predstavlja značajno smanjenje, imajući u vidu red veličina fiskalnih pritisaka za koje se u ovom scenariju pretpostavlja de će početi da se rješavaju, ali bi i tada potrošnja bila znatno viša u odnosu na BDP nego u zemljama sa sličnim nivoom per capita dohotka i veća od prosjeka za zemlje SEE. Projicira se da će konsolidovani dug vlada na svim nivoima, uključujući domaća potraživanja, pasti na 33 posto prilagođenog BDP-a, nakon povećanja na 41 posto u 2007. godini. Projicira se da će vladin dug, izražen kao procenat zvaničnog BDP-a, pasti sa 53 posto BDP-a u 2006. godini na 43 posto do 2010. godine.

2.41. Posvećenost ambicioznim smanjenjima potrošnje u skladu sa ambicioznijim reformskim scenarijem trebalo bi da dovede do jačanja povjerenja investitora i da doprinese unapređenju kreditne sposobnosti BH. To bi trebalo da omogući vladama da finansiraju privremene deficite u toku narednih nekoliko godina, kao i otplate glavnice koje budu dospjele.

Tabela 2.22. BH: Odlivi na penzijska davanja za konsolidovane vlade na svim nivoima, 2005-2010. (U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ukupno 1265 1316 1369 1425 1482 1542 (U % BDP-a) 8,9 8,6 8,3 8,1 7,8 7,6

FBH 1/ 831 865 900 936 974 1013 (U % BDP-a) 5,8 5,6 5,5 5,3 5,1 5,0

RS 1/ 434 452 470 489 509 529 (U % BDP-a) 3,0 2,9 2,9 2,8 2,7 2,6

1/ Od 2006. godine na nadalje, analiza uzima kao pretpostavku povećanje broja korisnika za 2 posto godišnje. Pretpostavlja se i povećanje ukupnih godišnjih odliva na penzije za 2 posto godišnje.

Izvori: Procjene osoblja Svjetske banke.

38

Pretpostavlja se da će otplate glavnice koje će dospjeti na postojeći ukupni iznos duga iznositi do 1-1¼ posto BDP-a u 2006. i 2007. godini, da će nakon toga padati, dok će otplate glavnice koje će dospjeti na domaća potraživanja i restituciju skočiti na 1.4 posto do 2008. godine. Projicira se da će bruto potrebe vlade za zaduživanjem porasti sa 3,5 posto BDP-a u 2006. godini na 3,9 posto BDP-a u 2007. godini, prije postepenog smanjivanja do 0,8 posto u 2010. godini.

2.42. Dio potreba za zaduživanjem mogao bi se finansirati kroz povlačenje vladinih depozita koji se drže u domaćim bankama. Uz uslov da se vlasti saglase sa kredibilnim srednjoročnim programom u skladu sa ovim scenarijem, pretpostavlja se da će multilateralni povjerioci odobravati oko 80 miliona US$ godišnje u toku perioda 2006-2010.8

2.43. Uz sve navedeno, čak i sa ambicioznim reformama koje su do sada razmatrane, preostale bi znatne potrebe za finansiranjem. Uz pretpostavku da povlačenja depozita u toku perioda od 2006. do 2010. godine iznose 100 miliona US$, a da bruto multilateralne isplate iznose do 400 miliona US$, projicira se da će preostali kumulativni nepokriveni dio u finansiranju iznositi 850 8 Ovdje se kao pretpostavka uzimaju isplate u, ugrubo gledano, jednakim proporcijama, u sklopu postojećeg i novog pozajmljivanja Svjetske banke, zasnovanog na politikama, te u sklopu novog stand-by aranžmana sa MMF-om.

Tabela 2.23. BH: Sažeti prikaz ambicioznijeg reformskog scenarija, 2005-2010. godina (U procentima BDP-a ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009

Prihodi i grantovi vlada na svim nivoima 53.5 52.5 52.0 51.4 51.0 Prihodi 50.2 50.2 50.2 50.2 50.2 Grantovi 3.3 2.3 1.8 1.2 0.8

Potrošnja vlada na svim nivoima 53.5 54.0 53.6 52.3 51.0 U kategorijama pod fiskalnim pritiscima 11.9 13.2 13.7 13.4 13.3 U kategorijama sa uštedama 29.0 27.5 25.6 24.3 23.3 Ostali odlivi bez kamata 11.9 11.9 11.9 11.9 11.9 Kamate 0.7 1.5 2.4 2.7 2.6 (U milionima KM) 100 224 388 469 492

Konsolidovani bilans vlada na svim nivoima 0.0 -1.5 -1.6 -0.9 -0.1 (U milionima KM) 0 -225 -261 -164 -10

Primarni bilans 0.7 0.0 0.8 1.7 2.5

Finansiranje 1.5 1.6 0.9 0.1 Vraćanje glavnice dospjele na vanjski dug s krajem 2005. godine -1.3 -1.0 -0.8 -1.0 Vraćanje glavnice dospjele na unutrašnji dug s krajem 2005. godine -0.3 Vraćanje glavnice dospjelo na domaća potraživanja i restituciju -0.5 -1.3 -1.4 -1.0 Novo zaduživanje 3.5 3.9 3.1 2.1

Dug vlade 31.7 48.9 53.2 50.4 47.0 Vanjski dug sa krajem 2005. godine 31.4 28.0 25.0 22.5 20.0 Domaći dug sa krajem 2005. godine 0.3 Domaća potraživanja i restitucija 17.4 21.0 18.1 15.8 Novi zajmovi 3.5 7.2 9.8 11.2

Potrošnja vlada na svim nivoima 41.2 41.5 41.2 40.2 39.3Dug vlada na svim nivoima 24.4 37.6 40.9 38.8 36.2

(U % prilagođenog BDP-a)

Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

39

miliona US$, sa većom koncentracijom u ranijim godinama. Da li će strani povjerioci finansirati takav nepokriveni dio još nije jasno, ali bi se perspektive svakako unaprijedile kada bi vlasti usaglasile i počele da implementiraju ambiciozan program reformi potrošnje i strukturalnih reformi. Alternativno, nepokriveni dio bi se mogao u znatnoj mjeri suziti kada bi vlasti prihvatile da tempo izgradnje institucija na državnom nivou mora da bude sporiji nego što se pretpostavljalo i kada bi kapitalni rashodi ostali u glavnim crtama nepromijenjeni, umjesto da pokažu projicirani porast.

H. MANJE AMBICIOZAN REFORMSKI SCENARIO 

2.44. Manje ambiciozan reformski scenario uzima kao pretpostavku da će slabija riješenost za sprovođenje reformi rezultovati većim troškovima kod rješavanja fiskalnih pritisaka i manjim uštedama ostvarenim kroz implementaciju podskupa mjera vezanih za potrošnju koje su razmatrane u sklopu ambicioznijeg reformskog scenarija. Projicira se da će ti faktori, u kombinaciji sa sporijim realnim rastom BDP-a, rezultovati stalno visokim vladinim deficitom zbog kojeg će vladin dug zadržati rastući i neodrživ trend.

2.45. Razlike kod fiskalnih pritisaka u manje ambicioznom i ambicioznijem reformskom scenariju detaljno su predstavljene u tekstu koji slijedi (Tabela 2.24). Manje ambiciozan scenario kao pretpostavku uzima da će stanje domaćih potraživanja iznositi 900 miliona KM u FBH, u skladu sa zakonom FBH, a oko 3 milijarde u RS, ili upola manje nego u skladu sa zakonom u RS (Tabele 2.25 i 2.26). Veći iznosi, u poređenju sa ambicioznijim reformskim scenarijom odražavaju rizike

Tabela 2.24. BH: kvanitifikacija fiskalnih pritisaka, manje ambiciozan ref. scenario, 2005-2010 (U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Potrošnja na kategorije pod pritiscima 1697 2132 2675 3116 3219 3400 (U % zvaničnog BDP-a) 11.9 14.0 16.4 17.9 17.4 17.4

Potrošnja u kategorijama pod pritiscima, isklj .glavnicu 1697 2053 2428 2670 2813 2982 (U % zvaničnog BDP-a) 11.9 13.4 14.9 15.3 15.2 15.2

Odbrana 274 305 381 358 358 358 (U KM u odnosu na 2005. godinu) 31 107 84 84 84

Policijske snage 610 610 610 638 662 701 (U KM u odnosu na 2005. godinu) 0 0 28 52 91

Restruktuiranje sektora preduzeća 38 38 38 38 39 (U KM u odnosu na 2005. godinu) 38 38 38 38 39

Domaća potraživanja 80 311 660 608 608 Kamate 83 206 194 182 Glavnica 80 228 427 386 397

Restitucija 29 29 29 29 Kamate 10 10 9 9 Glavnica 18 19 19 20

Kapitalni odlivi 813 1023 1143 1218 1292 1371 (U % BDP-a) 5.7 6.7 7.0 7.0 7.0 7.0

Izgradnja institucija 76 163 174 231 294 (U % BDP-a) 0.5 1.0 1.0 1.3 1.5Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

40

vezane za pojavu dodatnih potraživanja za nadoknadom ratne štete, ali su ti iznosi svakako na gornjim granicama onoga što je moguće. Pod tim pretpostavkama, nominalna vrijednost domaćeg duga iznosila bi do 45 posto BDP-a sa NPV od 33,5 posto. Pretpostavlja se da će izmirenje domaćih potraživanja biti sprovedeno preko obveznica sa istim parametrima kao i u skladu sa ambicioznijim reformskim scenarijem.

TekućeZakoni 1/ proc. 2/ gotovina obveznice

Ukupna nominalna vrijednost 4,731 6,208 196 6,012 (U % nominalnog BDP-a iz 2004. godine) 35.3 46.4 1.5 44.9 NPV (U % nominalnog BDP-a iz 2004. godine) 33.5

FBH 2,969 2,154 93 2,061 Opšte obaveze 948 93 93 Obaveze za zajmove poslovnih banaka 11 11 11 Obaveze za zamrznute devizne depozite 1,110 1,150 1,150 Potraživanja naknade ratne štete 900 900 900

RS 1,762 4,054 103 3,951 Opšte obaveze 387 224 48 176 Obaveze za zamrznute devizne depozite 775 830 55 775 Potraživanja naknade ratne štete 600 3,000 3,000Izvor: Vlasti BH, OHR, i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Zakon o određivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga FBH (2004. godina) Zakon o određivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga RS (2004. godina)2/ Entitetska ministarstva finansija, OHR, IMF i procjene osoblja.

2006 2007 2008 2009 2010 NPV 1/

Ukupni odlivi 80 256 556 504 504 (U % BDP-a) 0.5 1.6 3.1 2.7 2.5 33.5

Kamate 63 171 161 150 Glavnica 80 193 385 343 353

Opšte obaveze, gotovina 52 52 52 Opšte obaveze, obveznice 2/ 15 15 15 15 1.0 Krediti odobreni FBH u poslovnim bankama 2 1 1 1 1 0.1 Zamrznuti devizni depoziti 2/ 3/ 161 161 161 161 11.3 Zamrznuti devizni depoziti, gotovina 28 28 Potraživanja naknade ratne štete 2/ 327 327 327 21.2

Uporedna stavka: Restitucija 3/ 29 29 29 29 od čega: kamate 11 10 9 9Izvor: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ NPV kao procenat nominalnog BDP-a iz 2004. godine.2/ U potpunosti amortizovane 15-godišnje obveznice sa 3 posto kupona.3/ Uz pretpostavku izmirenja obveznicama sa NPV od 2 posto BDP-a.

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

Tabela 2.25. BH: Stanje domaćih potraživanja, manje ambiciozan ref. scenario (U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

Planirano izmirenje

Tabela 2.26. BH: Isplate za izmirenje domaćih potraživanja, manje ambiciozan ref. scenario

41

2.46. Za odbranu, u manje ambicioznom reformskom scenariju, pretpostavlja se da će prosječne stope plata u vojsci biti povećane do nivoa prosječnih plata za državno Ministarstvo odbrane, odnosno na 1.717 KM mjesečno. Cijena reforme odbrane će biti, ugrubo izraženo, dvostruko veća nego u ambicioznijem reformskom scenariju, odnosno 0,2 posto BDP-a u 2006. godini, 0,7 posto u 2007. godini, a ½ procenta sve do 2010. godine.

2.47. Za policijske snage, u manje abicioznom reformskom scenariju takođe se pretpostavlja da će doći do znatnih povećanja prosječnog nivoa plata. Pretpostavlja se da će prosječne plate biti povećane za 20 posto za operativno osoblje policijskih snaga, u odnosu na tekuće nivoe u FBH, a za 10 posto za administrativno osoblje, u odnosu na tekuću stopu plata na državnom nivou. Pod tim pretpostavkama, cijena reforme policijskih snaga bila bi povećana na 0,4 posto BDP-a do 2010. godine, sa 0,2 posto BDP-a u 2008. godini.

2.48. Takođe se pretpostavlja da će odlivi na socijalni program za omogućavanje restruktuiranja sektora preduzeća i kapitalna potrošnja biti veći nego u ambicioznijem reformskom scenariju. Za socijalni program, pretpostavlja se da će odlivi biti tri puta veći nego u ambicioznijem reformskom scenariju, ali da će i dalje biti skromni, na nivou od ¼ posto BDP-a godišnje. Pretpostavlja se da će se kapitalni rashodi povećavati brže nego u ambicioznijem reformskom scenariju, na 7 posto BDP-a do 2007. godine, a da će na tom nivou ostati sve do 2010. godine. Pretpostavlja se da će svi preostali fiskalni pritisci imati sličan red veličina kao i kod ambicioznijeg reformskog scenarija.

2.49. Manje ambiciozan reformski scenario pretpostavlja da će biti implementiran ograničeniji skup mjera vezanih za potrošnju nego kod ambicioznijeg reformskog scenarija. Tri oblasti u kojima će implementacija reformi biti sporija su plate u javnom sektoru, subvencije i potrošnja na socijalnu skrb, uključujući boračka davanja (Tabela 2.27). Analiza uzima kao pretpostavku da će se plate u javnom sektoru, osim plata za vojsku, policijske snage, sudstvo, obrazovanje i zdravstvo, povećavati za 2 posto godišnje u nominalnim iznosima. Prema tome, projicira se da će usko definisani fond plata biti smanjen za 1¼ posto do 2010. godine, u odnosu na

Tabela 2.27. BH: Kvantifikacija mjera vezanih za potrošnju, manje ambiciozan reformski scenario, 2005-2010. godina

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Potrošnja u kategorijama sa mjerama 3301 3326 3420 3524 3644 3774 (U % BDP-a) 23,1 21,8 20,9 20,3 19,7 19,3

Usko definisani platni fond 1/ 822 835 843 854 865 879 (U % BDP-a) 5,5 5,2 4,9 4,7 4,5

Obrazovanje 2/ 745 732 764 801 843 889 (U % BDP-a) 4,8 4,7 4,6 4,6 4,5

Transferi neprofitnim organizacijama 285 278 271 264 264 264 (U % BDP-a) 2,0 1,8 1,7 1,5 1,4 1,3

Penzije 1265 1316 1369 1425 1482 1542 (U % BDP-a) 8,6 8,4 8,2 8,0 7,9

Nabavke lijekova 184 164 172 181 190 199 (U % BDP-a) 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Isključuje zaposlene u javnom sektoru u sektorima odbrane, policijskih snaga i obrazovanja.2/ Uključuje sve odlive na obrazovanje, uključujući plate.

42

2005. godinu, umjesto za oko 2 posto BDP-a, kao u ambicioznijem reformskom scenariju. Projicira se da će subvencije ostati nepromijenjene, na nivou od 1½ posto BDP-a, umjesto da budu smanjenje za jednu trećinu. Pretpostavlja se da će sve ostale mjere vezane za potrošnju koje se razmatraju u sklopu ambicioznijeg reformskog scenarija biti implementirane u potpunosti. Sve u svemu, projicira se da će mjere koje se pretpostavljaju za manje ambiciozni reformski scenario smanjiti konsolidovanu potrošnju vlada na svim nivoima za 3,9 posto BDP-a do 2010. godine, u odnosu na 2006. godinu.

2.50. Umjerene mjere koje se razmatraju u sklopu ovog scenarija neće biti dovoljne za nadoknađivanje troškova koji će nastati od pretpostavljenih fiskalnih pritisaka. U odsustvu ograničenja za zaduživanje, fiskalni deficit bi se povećao na 5,8 posto do 2010. godine i to bi dovelo do toga da bi vladin dug nastavio da se penje, povećavajući se do 60 posto BDP-a do 2010. godine (Tabela 2.28). Potrebe vlada za zaduživanjem bi se stalno povećavale, na 9 posto BDP-a godišnje. Međutim, malo je vjerovatno da će takav red veličina biti finansiran, čime će doći do ograničenja stepena do kog će vlade moći da uspješno sprovode reforme. Izgradnja institucija, kao i druge inicijative, moraće se sprovoditi sporije ili u manjem obimu. Manje ambiciozan reformski scenario, prema tome, služi kao ilustracija ograničenja sa kojima će se suočiti vlasti u odnosu na program izgradnje države i ostale programe ako ne budu u mogućnosti, ili ako ne budu voljne, da identifikuju odlučnije mjere od onih koje se razmatraju u ovoj sekciji.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Prihodi i grantovi konsolidovane vlade 53.5 52.5 52.0 51.4 51.0 50.9 Prihodi 50.2 50.2 50.2 50.2 50.2 50.2 Grantovi 3.3 2.3 1.8 1.2 0.8 0.7

Potrošnja konsolidovane vlade 53.5 54.4 56.1 57.1 56.9 56.7 U kategorijama sa fiskalnim pritiscima 11.9 13.4 14.9 15.3 15.2 15.2 U kategorijama sa uštedama 23.1 21.8 20.9 20.3 19.7 19.3 Ostali odlivi koji ne nose kamate 17.7 17.7 17.7 17.7 17.7 17.7 Kamate 0.7 1.5 2.6 3.7 4.1 4.5

Bilans konsolidovane vlade 0.0 -1.9 -4.2 -5.7 -5.9 -5.8

Primarni bilans 0.7 -0.5 -1.6 -1.9 -1.7 -1.4

Finansiranje 0.0 1.9 4.2 5.7 5.9 5.8 Dospjele rate glavnice duga Na vanjski dug s krajem 2005. godine 0.0 -1.3 -1.0 -0.8 -1.0 -0.9 Na domaći dug s krajem 2005. godine -0.3 Na domaća potraživanja i restituciju 0.0 -0.5 -1.5 -2.6 -2.2 -2.1 Novo zaduživanje 0.0 4.0 6.7 9.1 9.0 8.9

Vladin dug 31.7 49.5 74.4 75.4 77.0 78.4 Vanjski dug s krajem 2005. godine 31.4 28.0 25.2 22.8 20.5 18.4 Domaći dug s krajem 2005. godine 0.3 Domaća potraživanja i restituciju 17.5 38.7 33.8 29.6 25.8 Novi zajmovi 4.0 10.4 18.9 26.8 34.2

Potrošnja konsolidovane vlade 41.2 41.9 43.2 43.9 43.7 43.6Vladin dug 24.4 38.1 57.2 58.0 59.2 60.3Izvor: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

(u % prilagođenog BDP-a)

Tabela 2.28. BH: Sažeti pregled manje ambicioznog reformskog scenarija(u % BDP-a ako nije esplicitno navedeno drugačije )

43

2.51. Ammbiciozniji i manje ambiciozan reformski scenario koji su predstavljeni u ovom poglavlju ilustruju ključne opcije sa kojima se suočavaju vlade BH. Čak i ako se sve odlučne mjere koje su predložene u ovom poglavlju implementiraju, i dalje će ostati znatan finansijski jaz. Da li se, i po kojoj cijeni, taj jaz može finansirati, predstavlja ključno ograničenje koje će, u konačnici, voditi i opcije za koje će se vlasti odlučiti. Dio tog jaza odražava i pretpostavku, uzetu u sklopu poglavlja, da će nivo prihoda bez grantova ostati nepromijenjen u odnosu na BDP u toku srednjoročnog perioda. Ambiciozna implementacija strukturnih reformi, koja je implicirana u sklopu ambicioznijeg reformskog scenarija, trebalo bi da pomogne pri povećavanju obima privrednih aktivnosti i da rezultuje snažnijim ostvarenjem prihoda. To bi pružilo priliku za smanjenje stopa doprinosa za socijalno osiguranje, što bi imalo dodatni povoljan uticaj na realni rast BDP-a i prihoda.

2.52. Usaglašavanje i implementiranje odlučnijeg programa reformi koje se odnose na potrošnju od onoga koji je predložen u sklopu ovog poglavlja trebalo bi da pomogne pri smanjenju jaza i unapređenju kredibiliteta vlada. Ne bi trebalo imati iluzije o tome da će to možda biti veoma teško iz političke perspektive. U slučaju da dođe do usaglašavanja takvog programa, doći će do poboljšanja pristupa tržištima kapitala, što će učiniti vjerovatnijim i finansiranje znatnog dijela preostalog nepokrivenog jaza. Ambicioznija smanjenja potrošnje su još važnija ako se ima u vidu da je potencijalna cijena izgradnje institucija na državnom nivou nepoznata. U slučaju da cijena bude veća od onog što se u ovom poglavlju pretpostavlja, vlasti bi trebalo da nađu načine za ostvarenje dodatnih ušteda. Iako bi određene uštede mogle da rezultuju iz ad hoc mjera za kontrolisanje odliva na funkcionisanje i održavanje (materijalne troškove), kao što je već viđeno u novijoj prošlosti, takav pristup bi samo dodatno otežao ekonomsku ekspanziju i fiskalne probleme. Uštede moraju doći iz oblasti koje pokazuju najviše stepene neefikasnosti, a njih ima mnogo.

2.53. Odlaganja implementacije reformi potrošnje ili strukturnih reformi imala bi ozbiljne negativne konsekvence po tempo integracije sa EU. Imajući u vidu da je malo vjerovatno da će strani investitori finansirati velike fiskalne deficite, u slučaju da se ne usvoji nikakav kredibilan srednjoročni program fiskalnog ograničavanja i prilagođavanja, vlasti će biti natjerane da uspore tempo izgradnje institucija i da smanje potrošnju na neplaniran način. Sporiji tempo izgradnje ili jačanja vladinih institucija dovešće do odlaganja integracije sa EU i ograničiće prostor za stvaranje jedinstvenog ekonomskog i političkog prostora. Rekavši sve to, vlasti će ispustiti priliku da smanje vrlo visoku stopu nezaposlenosti i siromaštva i da unaprijede životni standard. Fiskalne i finansijske konsekvence će takođe biti znatne i u slučaju da dođe do intenziviranja bojazni investitora vezanih za fiskalnu održivost.

I. PREPORUKE 

2.54. Ovo poglavlje završava se sažetim pregledom preporuka koje su izvučene iz analize nivoa i strukture potrošnje vlada. Preporuke ne uključuju one koje su predstavljene u narednim poglavljima i kvantificirane u analizi fiskalne održivosti.

Vladina potrošnja 

• Smanjiti nivo vladine potrošnje u odnosu na BDP bliže nivoima koji su prisutni u privredama sa bržim rastom i zemljama sa ugrubo gledano sličnim nivoima per capita dohotka. To bi trebalo da olakša teret koji vlada predstavlja za privredu i da pomogne pri pokretanju procesa rješavanja nadolazećih fiskalnih pritisaka. Rekavši sve to, treba razmotriti usvajanje i implementaciju srednjoročnog plana fiskalne konsolidacije koji bi smanjio postojeću potrošnju za barem 7 % BDP-a.

• Kao opšte pravilo, eliminisati neefikasnosti u sektorima ili programima prije posvećivanja novog finansiranja tim oblastima.

44

• Koristeći analizu datu u ostatku izvještaja, unaprijediti strukturu vladine potrošnje tako da se smanji udio rashoda koji se često smatraju rashodima koji ne doprinose povećanju ekonomskog rasta i smanjenju stepena siromaštva.

Porezi i doprinosi za socijalno osiguranje 

• Usvojiti harmonizovane entitetske zakone o porezu na dobit i porezu na dohodak građana. Razmotriti načine za dodatnu eliminaciju izuzeća od oporezivanja, s ciljem stvaranja jednakih uslova za sve kompanije, kako domaće tako i strane.

• Smanjiti stope doprinosa za socijalno osiguranje. Kao prvi korak, iskoristiti sve prihode od PDV-a koji su veći od projiciranih, ako se pokaže da su oni stalni, za eliminaciju unakrsnih tokova između vanbudžetskih fondova i smanjivanje stopa doprinosa (vidjeti detaljnije u poglavlju 6). Kao drugi korak, u slučaju da se pokaže da novi zakoni o porezu na dobit i porezu na dohodak građana takođe imaju pozitivan uticaj na ostvarenje prihoda, dodatno smanjiti stope doprinosa. Na kraju, razmotriti skromna povećanja kod stope poreza na dohodak građana, s ciljem dodatnog smanjenja stopa doprinosa za socijalno osiguranje.

Reforme odbrane i policije, izgradnja države  

• Postaviti nivoe plata i broj zaposlenih za vojne i policijske snage na način koji bi bio fiskalno održiv, uz istovremeno obezbjeđenje motivacije za zadržavanje i regrutovanje sposobnog osoblja, u skladu sa vladinim dugoročnijim prioritetima.

• Jačanje državnih institucija, sa pažljivo određenim listama prioriteta i pažljivim planiranjem, trebalo bi da pomogne pri ograničavanju troškova. Princip bi trebalo da bude da prenos institucija sa pod-državnog na državni nivo vlade, bez dodavanja funkcija, ima barem neutralan uticaj na troškove, ako već ne dovodi do njihovog smanjenja. Vlasti bi trebalo da ulažu napore na nadoknađivanje troškova vezanih za stvaranje novih ili jačanje postojećih institucija i funkcija na državnom nivou kroz smanjenja potrošnje na drugim mjestima.

Domaća potraživanja i restitucija 

• Izmirenje preostalih domaćih potraživanja i proces restitucije trebalo bi sprovesti na način koji balansira javnie i privatne interese. Potreba za smanjenjem vladine potrošnje s ciljem jačanja privrednih aktivnosti i smanjenja siromaštva, zajedno sa potrebom jačanja institucija na državnom nivou, ograničava iznos koji vlade mogu platiti s ciljem izmirenja neizmirenih potraživanja. Kršenje tih ograničenja dovešće do negativnih fiskalnih konsekvenci.

Podaci i kapacitet za fiskalne politike 

• Kvalitet podataka treba biti radikalno unapređen, a kapaciteti za konsolidaciju fiskalnih podataka treba da budu znatno ojačani, kako bi se omogućila pouzdana analiza. Priprema konsolidovanih fiskalnih izvještaja, barem na godišnjem nivou, trebalo bi da ima prioritet. Eksplicitno uključenje investicijskih projekata finansiranih iz vanjskih izvora u entitetske i državne budžete takođe bi trebalo da bude izvršeno, s ciljem doprinošenja unapređenju transparentnosti i kapaciteta za analizu fiskalnih dešavanja.

• Kapaciteti vlada za analizu fiskalnih podataka, kao i određivanje, sprovođenje i praćenje fiskalnih politika, moraju se osnažiti. Takvi kapaciteti bili bi važni za analiziranje kompromisa između konfliktnih prijedloga za potrošnju i za postizanje dogovora o rješavanju nadolazećih fiskalnih pritisaka.

45

3. IZGRADNJA DRŽAVE – KLJUČNI IZAZOV I PRILIKA  

A. UVOD 

3.1. Jačanje institucija na centralnom nivou vlade, koje su u skladu sa DPA namjerno ostavljene minimalnim, predstavlja i ključni izazov i priliku za vlasti BH. Konsolidacija ključnih funkcija koje su do sad bile fragmentirane na različitim nivoima vlasti takođe bi unaprijedila kapacitet BH da se djelotvorno angažuje sa EC i drugim partnerima.

3.2. Buduće aktivnosti na izgradnji institucija će slijediti napredak koji je postignut pri jačanju državnog nivoa vlasti od kraja oružanog konflikta i novije sporazume za reformu i centralizaciju odbrambenih i policijskih snaga. Konceptualno gledano, korisno je na buduće aktivnosti na izgradnji institucija gledati kao na proces koji se sastoji iz dviju faza. Prva faza uključuje uspostavljanje institucija, funkcija i kapaciteta koji su potrebni za jačanje jedinstvenog ekonomskog i političkog prostora u BH i omogućavanje vladi da preuzme ključne obaveze u sklopu SAA. Prva faza će uključivati stvaranje novih institucija, prenos institucija sa pod-državnih nivoa vlade, ili proširivanje kapaciteta / funkcija postojećih institucija. U drugoj fazi, koja bi mogla da se sprovodi paralelno sa prvom fazom, u kasnijim godinama, vlada BH će preći na implementaciju acquis communautaire EU. Taj proces bi trebalo da bude sličan dešavanjima među zemljama srednje i istočne Evrope u toku desetak godina prije priključenja. Ovo poglavlje koncentriše se na prvu fazu izgradnje institucija.

3.3. Kao nadgradnja na novija dešavanja i dokument o partnerstvu sa EC, osnovni scenario pretpostavlja da će se dalje aktivnosti na izgradnji države nastaviti unutar postojeće ustavne strukture, kroz samo umjerene procese centralizacije i proširenja postojećih institucija. Očekuje se da će entitetske, kantonalne i opštinske vlasti u BH prilagoditi svoje prioritete za potrošnju tako da oni na bolji način ispunjavaju zahtjeve EU, a da će uloga države nastaviti da se uglavnom svodi na koordinaciju politika i međunarodne odnose. Kada bi BH bila restruktuirana iz svoje postojeće federalne strukture u zemlju sličniju drugim zemljama u tranziciji, bruto cijena izgradnje institucija bi, zaista, bila znatno viša, a i zahtjevala bi velika nadoknađujuća smanjenja kod funkcija na pod-državnom nivou. Takav scenario bi uključivao znatne ustavne promjene, što je razvoj događaja koji u ovom trenutku izgleda kao malo vjerovatan.

3.4. Da bi se pomoglo pri osiguranju održivosti, vlasti bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da nastave sa izgradnjom institucija sam unutar konteksta ukupnog budžetskog okvira. Nedavno usvojene reforme policijskih i odbrambenih snaga predstavljaju dobrodošle uspjehe, ali postojeći potencijal se suočava sa rizicima. Kako vlasti budu finalizirale te reforme, perspektive znatnih i trajnih povećanja odliva na plate moraće se pažljivo odvagati u odnosu na alternativnu prioritetnu potrošnju i šire makroekonomske efekte takvih odluka. Principi kojima bi se vodila izgradnja institucija mogli bi da uključuju, najprije, ograničenje koje predviđa da, kad dolazi do prenosa institucija sa pod-državnog nivoa na državni nivo, bez dodavanja funkcija, prenos mora imati neutralan uticaj na troškove. Dalje, ako dodavanje funkcija ili kapaciteta unutar postojećih institucija rezultuje troškovima, trebalo bi da se na nekom drugom mjestu ostvare nadoknađujuće uštede.

3.5. Štaviše, integracija u EU nije razlog per se za povećanje potrošnje. Sasvim suprotno, iskustva NMS-a ukazuju na to da je ukupna konsolidovana potrošnja vlada na svim nivoima u odnosu

46

na BDP smanjena u toku perioda od oko deset godina prije priključenja. Na primjer, ukupna potrošnja vlada na svim nivoima u Estoniji opala je sa 40,8 posto BDP-a 1994. godine na 37,1 posto 2004. godine. U slovačkoj, potrošnja je smanjena sa 47,8 posto BDP-a 1994. godine na 38,4 posto 2004. godine. BH bi trebalo da uči iz tih iskustava.

3.6. Veza između izgradnje institucija i fiskalne održivosti se često ne priznaje i ponekad se izgradnja države predstavlja kao sine qua non, nešto u šta napori treba da se ulažu bez obzira na fiskalne troškove. Takav pristup bi, u konačnici, imao negativne konsekvence po teško stečenu fiskalnu i finansijsku stabilnost BH i vlasti se u velikoj mjeri savjetuju da ga ne primjenjuju. Kada bi vlasti odlučile da nastave izgradnju institucija bržim tempom od onog koji je predviđen u ovoj studiji, na primjer, moralo bi da se nađu dodatne mogućnosti za smanjivanja potrošnje, kako bi se osiguralo da je fiskalna stabilnost garantovana. Kao i u odnosu na druge fiskalne pritiske koji se razmatraju u Poglavlju 2, izgradnja države se u velikoj mjeri svodi na uspostavljanje procesa postizanja dogovora i određivanja vladinih prioriteta, uz sposobnost postizanja koncenzusa koji je neophodan da se pokrenu promjene.

3.7. Napredovanje izgradnje države i implementacija ambicioznog programa reformi koje su neophodne da bi to bilo uspješno zahtjeva snažnu i koordiniranu podršku od svih članova međunarodne zajednice. Vlasti se podstiču da ulože maksimalne napore u uspostavljanje svojih prioriteta, imajući u vidu izazove sa kojima se suočavaju i da rade na tome da preuzmu vodeću ulogu u koordinaciji međunarodne podrške, posebno sad kad je takva podrška u padu. Međunarodna zajednica bi trebalo da u potpunosti podržava napore vlada na izgradnji djelotvornijih državnih institucija na koordiniran način.

3.8. Ovo poglavlje pretpostavlja da će postojeća decentralizovana struktura upravljanja ostati neprimijenjena u toku srednjoročnog perioda. Tekuće diskusije između političkih stranaka o ustavnoj reformi mogu, u konačnici, dovesti do promjene u strukturi, ali je u ovom trenutku nejasno o kakvim promjenama bi moglo da se radi. Polazni scenario ovog poglavlja uzima kao pretpostavku da će izgradnja institucija rezultovati lakšom centralizacijom vlade od one na koju se nailazi u većini drugih zemalja EU.

B. TEKUĆE STANJE IZGRADNJE INSTITUCIJA  

3.9. Izgradnja institucija je napredovala u toku prethodne dekade, ali još mnogo više ostaje da se uradi da bi državna vlada BiH postala istinski djelotvorna i efikasna. Na samom početku, DPA je predvidio rotirajuće predsjedništvo sa tri člana, mali, dvodomni državni parlament sa usko definisanim zahtjevima za prihvatljivost, te malu državnu vladu. Predsjednici, po jedan is svakog konstitutivnog naroda, rotiraju se svakih osam mjeseci. Članovi oba doma parlamenta, 15 delegata gornjeg Doma naroda i 42 delegata Predstavničkog doma, moraju se izabrati u jednakom broju iz tri konstitutivna naroda. Državna vlada, uspostavljena kao rezultat DPA; sastojala se od tri ministarstva: Ministarstva vanjskih poslova, Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa i Ministarstva civilnih poslova i komunikacija, koja su koordinirana pod nadležnošću Vijeća ministara, kojim je predsjedavao jedan od tri ministra, na rotirajućoj osnovi. Administrativna potrošnja državnih institucija 1998 godine iznosila je ¾ BDP-a, ili 1 posto ukupne konsolidovane potrošnje vlada na svim nivoima.

3.10. Izgradnja države ubrzana je 2000. godine sa stvaranjem tri nova ministarstva: Ministarstva trezora, Ministarstva za ljudska prava i Ministarstva za evropske integracije, pri čemu je posljednje ubrzo nakon toga transformisano u Direkciju. Takođe je stvorena i Državna granična služba. Proces je nastavljen 2002. godine, kad su stvorena Ministarstvo bezbjednosti i Ministarstvo pravde, a Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija je podijeljeno na Ministarstvo saobraćaja i komunikacija i Ministarstvo civilnih poslova (Tabela 3.1). potrošnja 28 državnih institucija koje su postojale 2002. godine iznosila je 1¼ posto BDP-a. Dalji napredak u jačanju institucija na državnom nivou je od tada

47

nastavljen, što je rezultiralo povećanjem broja institucija na 49 do 2005. godine, kao i do povećanja njihove administrativne potrošnje na iznos koji odgovara nivou od 1,8 posto BDP-a.

3.11. Izgradnja države je takođe odražavala stvaranje institucija koje vrše funkcije centralne vlade, ali rade izvan državnog nivoa vlade, kao što su Uprava za indirektno oporezivanje i Nacionalno fiskalno vijeće. Uprava za indirektno oporezivanje je uspostavljena kao međuvladina agencija kroz spajanje državnih i entitetskih carinskih uprava s ciljem poštivanja odredbi ustava države (Aneks IV DPA). Prema tim odredbama, sve funkcije i ovlaštenja koja nisu eksplicitno dodjeljena državnoj vladi dodjeljena su entitetima. Entiteti mogu da delegiraju dodatne funkcije na državni nivo, a za vršenje tih funkcija mogu se uspostavljati dodatne institucije. Slično tome, kao odgovor na nedostatak kapaciteta za određivanje i praćenje agregatne pozicije fiskalne politike, vlasti su uspostavile Nacionalno fiskalno vijeće. Izazovi pri uspostavljanju nacionalnog fiskalnog vijeća su, međutim, bili višestruki, i NFC tek treba da postane u potpunosti operativno. Znatan napredak pri izgradnji države postignut je krajem 2005. godine, zahvaljujući sporazumima za prenos nadležnosti za odbranu i policijske snage na državni nivo. Kao što se razmatra u Poglavlju 2, vlasti su spojile entitetske armije i ministarstva odbrane u jedinstvene oružane snage na jednom nivou i jedinstveno ministarstvo, od početka 2006. godine. Principijelan sporazum o reformi policijskih snaga pokazao se veoma teškim za postizanje, sa političkog aspekta i vjerovatno će i dalje ostati izazov za implementaciju.

3.12. Do sada je, međutim, izgradnja institucija izvršavana bez dovoljnog razmatranja fiskalnih ograničenja. Stvaranje Uprave za indirektno oporezivanje je, na primjer, dovelo do prenosa 1.500 zaposlenih na državni nivo, zajedno sa znatnim povećanjem plata zbog stalno velikih razlika između plata u javnom sektoru na nivou države i entiteta. Slično tome, uspostavljanje Državne agencije za informisanje i bezbjednost (SIPA) rezultovalo je prenosom oko 1.000 zaposlenih na slično inflatirane nivoe plata.

3.13. Neriješena pitanja na državnom nivou vlade moraju se riješiti, kako bi došlo do unapređenja stepena dje-lotvornosti. Postoji mnogo institucija centralne vlade, ali njihovi administrativni kapaciteti su slabi i podložni zahtjevima za postizanjem koncenzusa između tri

konstitutivna naroda, koji funkcionišu nalik na veto. Čak i kada su uspostavljeni na državnom nivou, mehanizmi za koordinaciju politika niti efikasno rade unutar Vijeća ministara, niti omogućavaju rješavanje konflikata između zvaničnika sa entitetskog i državnog nivoa u toku procesa kreiranja politika. Stalno prisustvo nedovoljnog broja osoblja u ključnim institucijama,

konkretno u Ministarstvu financija i trezora, predstavlja ključni problem. Izgradnja djelotvorne državne vlade bi zahtjevala ne samo jačanje osoblja i tehničkih kapaciteta, već i stvaranje mehanizama za donošenje odluka i razbijanje mrtvih petlji do kojih dolazi zbog blokada između tri konstitutivna naroda. Dalje, jačanje fiskalne kontrole i preuzimanja odgovornosti na državnom nivou predstavlja ključni sastojak za uspješniju izgradnju institucija. Usvajanje zakona o vrhovnoj revizorskoj instituciji na državnom nivou i priprema nacrta i usvajanje zakona o internoj reviziji će predstavljati značajan korak ka ispunjenju tog cilja.

Tabela 3.1. BH: Izgradnja države, 2002-2005. godina

Zaposleni

Broj institucija

Budžet (u milionima

KM) Broj

% promjena iz godine u godinu

2002 28 146 3,449 … 2003 37 157 3,895 12.9 2004 41 215 6,982 79.3 2005 49 308 8,224 17.8 Izvori: Državno ministarstvo financija i trezora i kalkulacije osoblja Svjetske banke.

48

C. POLAZNI SCENARIO: METODOLOGIJA 

3.14. Polazni scenario ovog poglavlja polazi od pretpostavke da će vlasti nastaviti reforme umjerenim tempom unutar postojećih ustavnih aranžmana. Pretpostavlja se, prema tome, da će nadležnosti entiteta ostati u skladu s onim što je predviđeno u sklopu DPA, dok će se državne institucije i funkcije uspostavljati s ciljem obezbjeđivanja koordinacione funkcije. Ta pretpostavka je jasno konzervativna. Nedavno dogovorene reforme odbrambenih i policijskih snaga uključuju potpuni prenos entitetskih nadležnosti sa entiteta na državu. Ne postoje, međutim, indikacije da će politička podrška za nastavak izgradnje države na takav način nastaviti da napreduje. U slučaju da dođe do pojave koncenzusa u vezi sa takvom promjenom, to će omogućiti vlastima da ojačaju državne institucije na efikasniji način.

3.15. Metodologija polaznog scenarija ima nekoliko komponenti: (i) identifikacija zahtjeva za novim ili osnaženim državnim institucijama ili funkcijama; (ii) procjena troškova izvršenja izgradnje institucija; i (ii) projiciranje tajminga procesa. Tekst u nastavku razmatra opšti skup pretpostavki i faktore koji mogu da imaju uticaja na pretpostavke. Aneks B predstavlja konkretne pretpostavke za pojedinačne institucije i detaljne kalkulacije.

Nove ili osnažene institucije ili funkcije  3.16. Izgradnja institucija može uključivati stvaranje novih institucija na državnom nivou, prenos postojećih institucija sa pod-državnog nivoa ili jačanje postojećih državnih institucija. Unutar postojećih institucija se vrše važne reforme, ali izgleda da mnoge od njih nemaju mjerljive fiskalne implikacije. Reforma ili izgradnja kapaciteta unutar postojećih institucija uključuje se u slučaju da dodatne fiskalne implikacije mogu biti znatne. U nastavku su date neke od ključnih pretpostavki: (i) analiza ne uključuje troškove proširivanja institucija na pod-državnom nivou; (ii) studija gleda i dalje od već dogovorenih reformi policijskih i odbrambenih snaga; (iii) lista novih i osnaženih institucija/funkcija data u poglavlju je u velikoj mjeri zasnovana na Predloženoj odluci Evropskog vijeća od 9. novembra 2005. godine,1 što je nadopunjeno drugim izvorima,2 uključujući i dokumente okvirnog budžeta za 2006-2008. godinu koje su pripremile vlade. Neke institucije ili funkcije koje se razmatraju u nastavku nisu direktno predviđene u EU Partnerstvu, ali se smatraju potrebnim za omogućavanje efikasnijeg funkcionisanja državne vlade; (iv) državni Dokument okvirnog budžeta za period 2006-2008. godine koristi se kao referenca na potencijalne potrebe postojećih ministarstava, ali ne predstavlja pouzdanu procjenu budućih troškova. Gore navedeni COM (2005) predlaže da “sva ministarstva i institucije na državnom nivou budu adekvatno finansirane, operacionalne i adekvatno opremljene, konkretno u odnosu na prostor i osoblje.” Dokument okvirnog budžeta poredi sadašnji broj osoblja sa brojem osoblja kojeg predviđaju pravilnici, te obračunava da bi potpuno popunjavanje osobljem koštalo oko 80 miliona Km godišnje, odnosno 0.6 posto nominalnog BDP-a iz 2004. godine. Dokument okvirnog budžeta navodi da su nivoi popunjenosti osobljem iz pravilnika nerealno visoki, pošto su bili zasnovani na potraživanjima od javnih resursa, bez razmišljanja o budžetskim ograničenjima. Dokument okvirnog budžeta takođe sadržava i listu dodatnih prioriteta koji se traže za postojeće i nove institucije, i u smislu kapitala i u smislu tekuće potrošnje. 1 Vijeće Evropske Unije, “On the Principles, Priorities and Conditions Contained in the European Partnership with Bosnia and Herzegovina (O principima, prioritetima i uslovima sadržanim u evropskom partnerstvu sa Bosnom i Hercegovinom),” COM (2005) 555. 2 To uključuje sastanke sa vladinim zvaničnicima i sa predstavnicima međunarodnih organizacija. Dokument koji su konsultovani uključuju funkcionalne preglede koje je nedavno proizveo Program pregleda javne uprave (Public Administration Review Program); “Feasibility Study (Studiju izvodljivosti)” EC iz novembra 2003. godine (COM 2003, 692 final); Izvještaj Vijeća ministara iz maja 2005. godine o napretku u prioritetnim oblastima; Srednjoročnu razvojnu strategiju.

49

Tajming 

3.17. Sudovi vezani za tajming budućih reformi uzimaju u obzir funkcionalne preglede EU, diskusije sa vlastima i razmatranja u drugim zemljama. Tajming i struktura izgradnje institucija će, u konačnici, biti pod direktnim uticajem brzine i prirode pravne i ustavne reforme. Tekući scenario kao pretpostavku uzima da status quo neće biti promjenjen. Procjene su predstavljene pod pretpostavkom ulaska u članstvo EU do 2020. godine. Ta projekcija odražava vremenski period koji je bio potreban zemljama koje su se priključile EU u 2004. godini.

Pretpostavke vezane za troškove  

3.18. Osnova za svaku procjenu je, u tipičnom slučaju, proizvod broja osoblja i faktora za neko opšte gledano slično tijelo, kako bi se uključili i troškovi koji nisu vezani za osoblje. Taj faktor je uzet iz nacrta državnog dokumenta okvirnog budžeta iz 2006. godine, kao i druge dokumentacije za državni budžet 2005. godine. Razmatrani su i budžeti pojedinačnih ministarstava, kako bi se provjerile stope tekućih troškova. Kvantitativne pretpostavke za svaki od slučajeva predstavljene su u Aneksu B. Jednokratni troškovi, npr. trošak inicijalne kupovine namještaja, opreme i materijala, procijenjeni su kao procenat ukupnih troškova plata i drugih tekućih administrativnih troškova, uz korištenje podataka iz studija koje se konkretno odnose na BH, gdje god su one bile dostupne (npr. Izvještaji programa reforme javne uprave EU), vladinih izvora, ili subjektivnih procjena. Na kraju, u slučajevima za koje podaci koji se konkretno odnose na BH nisu bili dostupni, kao što je slučaj vezan za uspostavljanje i rad Ministarstva za zaštitu životne sredine u skladu sa standardima EU, korišten je jednostavan procenat BDP-a, izveden iz drugih zemalja srednje i istočne Evrope. Procjene troškova ne uzimaju u potpunost u obzor cijenu kancelarijskog prostora za nove institucije, pod pretpostavkom da će se potreba za prostorom rješavati sa donatorski finansiranom rekonstrukcijom vladinog tornja u Sarajevu. Zakon o platama u javnom sektoru na državnom nivou je upravo u pripremi i mogao bi da rezultuje izmjenama pretpostavki vezanih za troškove koje su prihvaćene za ovo poglavlje. Neke institucionalne promjene ne bi trebalo da rezultuju znatnim troškovima, uključujući i namjeravana spajanja entitetskih agencija za superviziju banaka i agencija za superviziju osiguranja, konkurencijskog vijeća, regulatora komunalnih preduzeća i regulatora berzi.

D. POLAZNI SCENARIO: REZULTATI 

3.19. Na osnovu izvora koji su razmatrani u prethodnom dijelu teksta, poglavlje identifikuje institucije koje će vlasti morati da uspostave u toku srednjoročnog i dugoročnog perioda, kao i dodatno finansiranje koje je potrebno za jačanje postojećih institucija na državnom nivou, procjenjuje se da će uspostavljanje svih institucija na državnom nivou koje su opisane u ovoj sekciji rezultovati troškovima uspostavljanja od 0,4 posto BDP-a i tekućim troškovima od 0,5-0,8 BDP-a godišnje. Te pretpostavke predstavljaju osnovu za pretpostavke koje su korištene u analizi fiskalne održivosti u Poglavlju 2. procjene uzimaju kao pretpostavku da pod-državne vlade nastavljaju da vrše svoje tekuće funkcije, pri čemu će država, u osnovi, igrati koordinacionu ulogu u oblastima u kojima postoje preklapanja. 3.20. Analiza pravi razliku između institucija koje treba da se uspostave u toku naredne dvije do tri godine i onih koje treba da se uspostave u toku dugoročnijeg perioda. Tabela 3.2 daje listu institucija koje treba da budu uspostavljene u toku kratkoročnog i srednjoročnog perioda (naredne dvije do tri godine). Jednokratan trošak uspostavljanja procjenjuje se na 8 miliona KM, a tekući troškovi njihovog rada na 21 milion KM godišnje. Tabela 3.3. predstavlja projekcije za dugoročnija dešavanja, i u najvećoj mjeri uključuje institucije koje bi trebalo da budu uspostavljene u sklopu procesa stabilizacije i priključenja. To je minimalni skup institucija i funkcija za koji se vjeruje da je

50

neophodan. S tim vezani dodatni tekući troškovi, nakon potpune operacionalizacije, procjenjuju se na 40 miliona KM godišnje, uz jednokratne troškove uspostavljanja od oko 14 miliona KM. 3.21. Kako je vlada nastavila aktivnosti na integraciji u EU, mnoge agencije su već stvorene. Efekt promjena koje su date u listama u tabelama 3.2 i 3.3, prema tome, često predstavlja samo konsolidaciju tih koordinacionih funkcija i obezbjeđenje adekvatnog finansiranja za njihovu implementaciju. Kao konsekvenca toga, jednokratni troškovi imaju tendenciju da budu niski, jer prije svega odražavaju regrutovanje dodatnog osoblja. 3.22. Uz nove institucije koje su razmatrane u prethodnom dijelu teksta, Tabela 3.4 daje listu institucija za koje je potrebno dodatno finansiranje, kako bi im se pomoglo da ojačaju kapacitete, u skladu sa nalazima državnog Dokumenta okvirnog budžeta za period 2006-2008. Procjenjuje se da će jednokratni troškovi iznositi oko 28 miliona KM, a

da će s tim vezani dodatni tekući troškovi, kad te institucije postanu u potpunosti funkcionalne, iznositi oko 57 miliona KM godišnje. Tabela 3.5 daje sažeti prikaz troškova predstavljenih u tabelama 3.2-3.4.

Tabela 3.2. BH: Nove institucije i funkcije koje su potrebne u kratkoročnom i srednjoročnom periodu

Proširena agencija za koordinaciju poljoprivredeAgencija za bezbjednost hraneKonsolidacija bankarske supervizijeUjedinjeno regulatorno tijelo za superviziju berziStandardizovana statisticka agencijaJačanje cetralnog upravljanja javnom potrošnjom Agencija za koordinaciju obrazovanjaAgencija za koordinaciju visokog obrazovanjaAgencija za kordinaciju zaštite životne sredineProširena agencija za zaštitu potrošača, uključujći Vijeće za konkurenciju i Agenciju za nadzor nad tržištem Proširena regulatorna tijela uključujući i institut za intelektualnu svojinuAgencija za koordinaciju u zdravstvuFunkcija koordinacije radaSavjetnička komisija za međuvladine odnoseVijeće nacionalnih manjinaAgencije za informatičko društvo i zaštitu podataka Ispektorat za superviziju osiguranjaKancelarija za narkotikeProširena regulatorna tijela, uključujući i institut za intelektualnu svojimu Izvori: Kao što je navedeno u tekstu

Tabela 3.3. BH: Nove institucije i funkcije koje su potrebne u dugoročnijem periodu

Tabela 3.4. Povećanje finansiranja za postojeće institucije, DOB na državnom nivou, 2006-2008. godina

Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja Parlamentarna skupština Državno ministarstvo obrazovanja Izborna komisija

Ministarstvo ili odjel za visoko obrazovanje Sekretarijat Vijeća ministara i koordinator za

javnu upravu Ministarstvo za zaštitu životne sredine Agencija za državnu upravu

Jače ministarstvo transporta Državni sud, kancelarija tužioca i Visoko sudsko

i tužilačko vijeće Odjel ili ministarstvo za socijalnu skrb Ministarstvo bezbjednosti Odjel ili ministarstvo zdravlja / Agencija za javno zdravstvo

Državna agencija za istraživanje i zaštitu, uključujući Jedinicu za finansijsko informisanje

Odjel ili ministarstvo za rad i zapošljavanje Ministarstvo transporta i komunikacija Odjel ili agencija za profesionalne bolesti i rizike Državna granična služba Ministarstvo privrede Institut za akreditaciju Institucija za finansijsku superviziju Odjel za evropske integracije Izvori: Kao što je navedeno u tekstu. Izvori: Kao što je navedeno u tekstu.

51

3.23. Pretpostavlja se da će najveći broj novih ili osnaženih institucija koje treba da se uspostave biti relativno umjerene veličine i da neće biti praćene znatnim administrativnim troškovima (Aneks B, tabele B3 i B4). Samo su agencije / ministarstva poljoprivrede, zaštite životne sredine i transporta relativno velike. Zajedno, te tri agencije predstavljaju oko dvije trećine svih novih troškova. U slučaju da dođe do bilo kakvog većeg restruktuiranja obezbjeđenja službi u drugim oblastima, kao što je finansiranje penzija na državnom nivou, isplata transfera, ili visoko obrazovanje, ukupna potrošnja na državnom nivou možda će morati da raste daleko brže od potrošnje na samo administrativne troškove, iako tu postoji potencijal za znatno ili potpuno nadoknađivanje uštedama na drugim nivoima vlasti.

3.24. U daleko centralizovanijem, ali i mnogo manje vjerovatnom scenariju zasnovanom na poređenju institucija na državnom nivou u Slovačkoj i BH, trošak izgradnje institucija biće ograničen na 1,8 posto BDP-a godišnje. Detalji vezani za te kalkulacije dostupni su na zahtjev.

E. ZAKLJUČAK 

3.25. U polaznom scenariju ovog poglavlja, izgleda da se neto dodatni troškovi buduće institucionalne reforme stabilizuju na oko 0,7-0,8 posto BDP-a godišnje nakon oko 12 godina. Više od polovine tih troškova već je uključeno u državni Dokument okvirnog budžeta za period 2006-2008. godina, iako bez eksplicitnih pretpostavki o tome na koje se institucije ti troškovi odnose. U centralizovanijem modelu, troškovi izgradnje države bili bi veći, ali ograničeni sa 1,8 posto BDP-a. Te procjene predstavljaju osnovu za pretpostavke vezane za izgradnju države u sklopu analize fiskalne održivosti u poglavlju 2.

3.26. Stvarni troškovi izgradnje države mogli bi da u znatnoj mjeri variraju u odnosu na one u scenariju koji je predstavljen u ovom poglavlju, zbog nekoliko faktora. Najprije, pritisci vezani za povećanje broja zaposlenih i stopa plata vjerovatno će se nastaviti. Drugo, podaci dostupni za procjenu troškova dodatnog kancelarijskog prostora mogli bi biti preoptimistični, stvarni troškovi mogli bi biti prilično veći. Treće, i dalje postoje znatne razlike u nivoima plata u različitim oblastima nadležnosti u BH, što dovodi do znatnih povećanja plata pri prenosu odgovornosti između različitih oblasti odgovornosti. Četvrto, na pozitivnoj strani, analiza nije uzela u obzir moguće uštede na pod-državnom nivou koje mogu da nadoknade troškove izgradnje državne vlade.

Jednokratno Tekuće Jednokratno Tekuće

Ukupno 50 118 0.4 0.8 Nove institucije, srednjoročno (Tabela 3.2) 8 21 0.1 0.1 Nove institucije, dugoročno (Tabela 3.3) 14 40 0.1 0.2-0.3 Jačanje postojećih institucija (Tabela 3.4) 28 57 0.2 0.4Izvori: Kao što je navedeno u tekstu, te procjene osoblja Svjetske banke.

% GDP-a iz 2006.1/miliona KM (cijene iz 2006.)

Tabel 3.5. BH, izgradnja države: Sažeti pregled troškova

1/ Kao procenat nominalnog BDP-a iz 2006. godine. U odnosu na tekući BDP, troškovi padaju do 0,5 posto do 2010. godine

3.27. Nedostatak potpuno operativne centralne fiskalne institucije otežava vršenje izgradnje države unutar na odgovarajući način definisanih budžetskih ograničenja. Vlasti bi trebale prihvatiti savjet da ubrzaju usvajanje zakona o nacionalnom fiskalnom vijeću i ostvare brz napredak

52

pri operacionalizaciji Vijeća i sekretarijata adekvatno popunjenog osobljem. Odlivi na izgradnju države, kao i svi drugi rashodi, treba da budu podložni procesima budžetskog planiranja i kontrole. Nijedna reforma neće, u konačnici, biti solidna, ako nije izvršena poštujući strogu fiskalnu disciplinu.

3.28. U konačnici, realna djelotvornost institucija koje su stvorene na državnom nivou šira je od samo nivoa popunjenosti osobljem ili konkretnih funkcija koje su joj pripisane. Kako pokazuje Poglavlje 4, politike vezane za regrutovanje, promociju, plaćanje i motivaciju sve mogu imati značajan uticaj na sposobnost države da privuče i motiviše osoblje sa adekvatnim vještinama. Kako bi osigurale da će resursi potrošeni na izgradnju države proizvesti osjetne koristi za građane, vlasti će morati da ih uvjere da reforme sistema javne uprave ide ruku pod ruku sa stvaranjem novih i proširenih institucija.

53

4. STRATEŠKA PITANJA U UPRAVLJANJU JAVNOM ADMINISTRACIJOM  

A. UVOD 

4.1. Jačanje kvaliteta javne uprave i dalje predstavlja ključni izazov, kako BH napreduje na putu ka integraciji sa EU. Djelotvorna uprava takođe predstavlja važan uslov koji omogućava mnoge druge reforme politika. Iako se javnoj upravi dodaju nove funkcije i aktivnosti, sa ciljem podrške pri ispunjavanju standarda EU, vlasti moraju naći načine da umanje ukupne troškove i unaprijede stepen efikasnosti. Bez obzira na znatne napore koji su u toku prethodnih nekoliko godina uloženi u smanjivanje tereta koje zaposleni u javnom sektoru predstavljaju za budžet. Plate i naknade u javnom sektoru, izražene u odnosu na BDP, i dalje su visoke po međunarodnim standardima, dok su ishodi i dalje ispod standardnih. Štaviše, mnogi od temeljnih sistema i praksi za upravljanje vladinim ljudskim potencijalima poništavaju napore na podsticanju kulture postizanja rezultata i meritokracije unutar javnog sektora.

4.2. Udio plata u javnom sektoru u BDP i u ukupnoj potrošnji znatno je veći nego u zemljama sa kojima se mogu vršiti poređenja, što je ishod koji u velikoj mjeri predstavlja posljedicu relativno viših nivoa plata. Nivoi plata su posebno neusklađeni za zaposlene nižeg ranga na državnom nivou i, u manjoj mjeri, u FBH. Za razliku od toga, nivoi plata za zaposlene na višem i srednjem nivou su neuobičajeno neizdiferencirane. Visoki komparativni nivoi plata praćeni su ukupnim brojem zaposlenih u javnom sektoru koji izgleda skroman u odnosu na broj stanovnika zemlje, ali i pretjeran u odnosu na ukupni broj zaposlenih u privredi. Imajući u vidu višak zaposlenih u policijskim snagama, odbrani, sudovima i obrazovanju, kao i poduplavanje koje predstavlja posljedicu fragmentirane administrativne strukture, veličina “jezgra” javne uprave je vrlo mala, što ima negativne posljedice na funkcionisanje vlade i pružanje javnih usluga.

4.3. Smanjivanje cijene javne uprave u toku srednjoročnog perioda zahtijevaće pooštrenu kontrolu nivoa plata, čak i do te mjere da će učiniti neophodnim smanjenje prosječne visine plata u realnim odnosima. Pošto je najveći dio zaposlenih u javnom sektoru na nižim nivoima, pretjerani nivoi plata za ta radna mjesta mogu imati znatan uticaj na ukupni platni fond. Na državnom nivou, konkretno, treba da se izvrše dodatne procjene u vezi s tim da li se planirano, a još nerealizovano smanjenje nivoa plata za 2006. godinu za 10% treba ili ne povećati, s ciljem smanjenja troškova vezanih za zaposlene u javnom sektoru. Štaviše, bez adekvatne koordinacije između različitih nivoa vlasti, postoji rizik da će doći do dodatnog povećanja fiskalnih troškova, kako zaposleni budu bili prebacivani na državni nivo sa napredovanjem izgradnje države. Čak i unutar postojećih entitetskih struktura, postoji potreba za izbjegavanjem pretjeranih nadoknada za radna mjesta koja su u manjoj mjeri ključna za jezgro funkcija vlade.

4.4. Na određenim nivoima vlasti moraju se prihvatiti teško prihvatljivi kompromisi s ciljem smanjenja broja zaposlenih. Planirane reforme u oblastima odbrane i policije doprinijeće tome, ali neće same uraditi dovoljno na smanjenju troškova javne uprave na održive nivoe. Preklapajuće vladine strukture unutar BH ukazuju na to da bi određeni stepen racionalizacije trebalo da bude izvodljiv, ali je teško brojčano izraziti red veličina mogućih ušteda bez dubinskih istraživanja. Postavljanje jasnih, realnih budžetskih ciljeva za uštede predstavlja jednu od strategija za motivisanje određivanja prioriteta različitih

54

funkcija i aktivnosti u velikom broju različitih ministarstava na entitetskom i podentitetskom nivou. Postepena smanjivanja broja zaposlenih u toku srednjoročnog perioda trebalo bi da budu izvodljiva, ali bi njihov doprinos ukupnim uštedama mogao da bude skroman, imajući u vidu da je jezgro državne uprave relativno malo. Sektori odbrane, javnog reda (uključujući i sudstvo), te obrazovanja zajedno predstavljaju oko 70 posto ukupnog platnog fonda, što znači da će svaki ozbiljan pokušaj smanjivanja troškova morati da se odnosi i na te sektore.

4.5. Motivacija za postizanje rezultata se takođe mora ojačati, ako se želi vidjeti bilo kakav stvarni napredak u kvalitetu javnog upravljanja. Iako je pri uvođenju imenovanja u državnu upravu na osnovu znanja i vještina postignut znatan napredak, sistem plaćanja i dalje je u velikoj mjeri nereformisan. Platne skale i dalje su veoma neizdiferencirane, pri čemu visok stepen oslanjanja na dužinu staža pri određivanju ukupnih isplata doprinosi kulturi u kojoj se rezultati i odgovornost često ničim ne nagrađuju. Unapređenje motivacione strukture imalo bi budžetske implikacije, ali one ne moraju biti preobimne, ako budu dobro usmjerene ka ključnim znanjima i vještinama. Politike za upravljanje karijerom i napredovanjem takođe bi mogle biti rafinirane, s ciljem da javni sektor postane privlačniji za pojedince sa visokim stepenom znanja i vještina.

4.6. Ovo poglavlje usmjereno je na visoke troškove javne uprave i njihove ključne odrednice. Ono predstavlja okvir opcija za smanjenje troškova, zasnovanih na premisi koja nalaže da bi aktivnosti na politikama trebalo da budu dobro usmjerene na konkretne sektore. U okviru poglavlja ne pokušava se konkretno navesti koja ministarstva ili koje funkcije treba da smanje broj zaposlenih ili nivo naknada, pošto su to kompromisi vezani za politike o kojima treba da odluče isključivo vlasti. Poglavlje takođe analizira postojeće prakse kod plaćanja i način na koji one doprinose upravljanju rezultatima i ravnopravnosti unutar javne uprave, odnosno, do koje mjere ih poništavaju. Daju se preporuke za jačanje motivacionih faktora za primanje i zadržavanje osoblja sa adekvatnim znanjima i vještinama, koje će omogućiti viši stepen djelotvornosti. Opšti pravac u kojem je usmjereno poglavlje odnosi se na potrebu daleko bolje raspodjele resursa s ciljem unapređenja rezultata javnog sektora. Zaista, pretjerano oslanjanje na postizanje željenih nivoa broja zaposlenih, bez obzira na zanemarivanje osnovnih operativnih sredstava, u nekim slučajevima je dovelo do viših troškova i upitnih ishoda.

B. TROŠKOVI ZAPOSLENOSTI U JAVNOM SEKTORU 

4.7. Platni fond je i dalje visok, bez obzira na znatan stepen napretka pri smanjivanju odliva na plate koji je postignut u novijem periodu. Konsolidovani fond plata vlada na svim nivoima opao je sa 11,7 posto BDP-a u 2000. godini na 10 posto u 2004. godini (Slika 4.1). U odnosu na zvanični nivo BDP-a, smanjenje je bilo sa 19,6 posto na 15, 2 posto.1 Uključujući odlive iz

1 Za vanbudžetske fondove nisu bili dostupni nikakvi pouzdani podaci. Kako bi se omogućila poređenja sa drugim zemljama, ova procjena isključuje odlive na plate iz vanbudžetskih fondova. Ti odlivi su iznosili 0,4 posto prilagođenog BDP-a u 2005. godini. fond plata u BH u ovom primjeru takođe ne uključuje plate koje se isplaćuju

Slika 4.1. BH: Fond plata konsolidovane vlade svih nivoa 1/

(U procentu od prilagođenog BDP-a)

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

2002 2003 2004 2005

Izvori: Ministarstva finansija i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Ne uključuje plate za zaposlene u zdravstvenim ustanovama.

55

vanbudžetskih fondova i plate za zdravstvene radnike, što je prilagođavanje koje omogućava pouzdanije poređenje sa drugim zemljama, ukupni fond plata je 2005. godine iznosio 12,7 posto prilagođenog BDP-a. u odnosu na BDP, vladin fond plata je veći nego u svim ostalim zemljama regiona srednje i istočne Evrope i jugoistočne Evrope, a posebno je pretjeran u poređenju sa privredama u razvoju sa bržom stopom rasta (Slika 4.2).

4.8. Potpomognut dijelom i demobilizacijom vojske, nominalni fond plata pokazuje male promjene od 2002. do 2004. godine, prije umjerenog porasta u 2005. godini, kao rezultat izgradnje novih državnih institucija. Entitetska ministarstva finansija su uložila napore da troškove zadrže pod zdravstvenim radnicima, pošto se one finansiraju kroz paušalne transfere iz vanbudžetskih fondova. Ti odlivi na plate vjerovatno su iznosili do 400 miliona KM u 2004. godini, odnosno 2,3 posto prilagođenog BDP-a.

Slika 4.2. Poređenja platnog fonda konsolidovane vlade na svim nivoima, 2004. god. 1/

Platni fond izražen kao % BDP-a

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

Buga

rska

Rum

unija

Alb

anija

Litv

anija

Esto

nija

Latv

ija

Irska

Slov

enija

BH-is

klj.

Zdra

vstv

o

SCG

EU 2

5NM

S 10

Poljs

ka

Hrv

atsk

aBH

-ukl

j. Zd

ravs

tvo

Platni fond izražen u procentima konsolidovane potrošnje vlada na svim nivoima

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

Bulg

aria

Rom

ania

Czec

h Re

publ

ic

Esto

nia

Slov

akia

Lith

uani

a

Latv

iaSl

oven

ia

EU 2

5

SaM

Alb

ania

NM

S 10

Hun

gary

Irela

nd

Pola

ndBH

-exc

l hea

lth

Croa

tiaBH

-incl

hea

tlh

Izvori: Ministarstva finansija; MMF; Eurostat i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ BH – u odnosu na prilagođeni BDP u 2005. godini; NMS – nove zemlje članice EU.

56

kontrolom, a zamrzavanja platnih nivoa za većinu zaposlenih u javnom sektoru bila su među najprominentnijim aktivnostima vezanim za politike.2

4.9. Fond plata je visok čak i kad se mjeri u odnosu na ukupnu potrošnju vlada. Uključujući plate u zdravstvu, odlivi na plate iznose do 35 posto vladine potrošnje u BH, što treba uporediti sa 24 posto, koliko je prosjek u EU, i 19 posto, koliko je prosjek za baltičke zemlje. Visoki odlivi na plate imaju tendenciju da istisnu druge vidove potrošnje, uključujući rashode na funkcionisanje i održavanje (materijalne troškove). U sudstvu, na primjer, došlo je do znatnog povećanja plata u toku perioda od 2001. do 2004. godine, dok su resursi za osnovnu opremu i operacije gotovo isušili, a mnogi sudovi su nagomilali dugove za plaćanje komunalnih i drugih tekućih troškova. Visoko sudsko i tužilačko vijeće procjenjuje da je čak i u 2004. godini samo oko 18 posto ukupnog budžeta za sudstvo otišlo na funkcionisanje i održavanje, a tek 2 posto na kapitalne investicije u objekte.

4.10. Oba entiteta doprinose visokom platnom fondu, ali je situacija gora u decentralizovanoj strukturi FBH.3 Među kantonima u FBH tendencija je da opsegom aktivnosti dominiraju funkcije obrazovanja i policije, koje u velikoj mjeri intenzivno koriste radnu snagu. Samo je jedan kanton, Kanton Sarajevo, imao dovoljne budžetske resurse koji su mu omogućili da manje od polovine svog budžeta potroši na troškove vezane za personal. 2004. godine, u 2 od 10 kantona, plate i naknade predstavljale su 70 posto o više ukupne potrošnje. Stvarni iznos koji je na raspolaganju za troškove funkcionisanja je, u stvari, mnogo niži, zbog toga što isplate transfera zauzimaju još oko jedne petine kantonalnih budžeta. Sve u svemu, kantoni u prosjeku troše samo oko 14 posto svojih budžeta na robe i sluge neophodne za izvršavanje svojih funkcija.

4.11. Naredna sekcija razmatra zaposlenost u javnom sektoru i veličinu fonda plata u javnom sektoru u odnosu na tri dimenzije: (i) odnos između državnih službenika i zaposlenih u javnom sektoru; (ii) nivo vlasti na kojem ljudi rade; i (iii) funkcije ili sektore u kojima su angažovani. Sekcija se završava razmatranjima vezanim za ukupnu veličinu zaposlenosti u javnom sektoru.

Državni službenici vs. zaposleni u javnom sektoru   

4.12. Državna uprava, u opštem slučaju, izvršava osnovne funkcije vezane za politike u javnoj upravi, ali u stvari ne postoji konzistentna definicija državnih službenika koja bi se odnosila na sve vlade. I državni nivo i dva entiteta imaju zasebne zakone o državnoj upravi koji na različite načine definišu kategorije od kojih se sastoji državna uprava. Na primjer, na državnom nivou, državni službenici su ograničeni na one koji su zaposleni na određenim izvršnim funkcijama, a isključuje diplomatsku službu i uniformisane policijske snage. U sklopu propisanih funkcija na državnom nivou, pozicije državnih službenika ograničene su na one koje zahtijevaju univerzitetsko obrazovanje. Državna uprava na nivou FBH takođe ima određena ograničenja vezana za stepen obrazovanja, ali uključuje i osoblje koje radi u kantonima i opštinama, a koje ispunjava obrazovne kriterijume. Za razliku od toga, u RS državna uprava isključuje one koji su zaposleni u opštinama. Štaviše, kriterijumi koji se u RS koriste za uključenje u državnu upravu su fleksibilniji u odnosu na obrazovne kvalifikacije.

4.13. Ne postoje pouzdani podaci, ali izgleda da državni službenici predstavljaju samo mali dio ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru. I vlada na državnom nivou i entitetske vlade su pokrenule proces razvoja registra državnih službenika. I državna vlada i vlada RS dostavile su podatke samo o broju

2 Sposobnost vlada u BH da ograniče nivoe plata odražava razlike u odnosu na druge zemlje. U drugim dijelovima regiona, dešavalo se da kolektivni ugovori sa sindikatima iz javnog sektora vrše pritisak za povećanje platnog fonda u javnom sektoru. U BH, za razliku od toga, opšti kolektivni ugovor je problematičan, prije svega zbog teškog tereta koji nameće na privatni sektor. Kao što je navedeno u novijem izvještaju Svjetske banke o tržištu rada u BH, mnogi od uslova i rokova rada koji se sada propisuju opštim kolektivnim ugovorom mogli bi se produktivnije tretirati u odvojenim granskim kolektivnim ugovorima za javni i privatni sektor. 3 U ovom slučaju, mislimo na vladu na entitetskom nivou i sve pod-entitetske vlade (tj. kantone i/ili opštine).

57

državnih službenika u svakom od ministarstava. Za razliku od njih, Agencija za državnu upravu FBH ima impresivne statističke podatke dostupne u registru, ali samo za mali dio ukupnog broja službenika, pošto su podaci raspršeni između različitih nivoa u entitetu, kantonalnih i opštinskih vlada.

4.14. Ukupno, oko 105.000 ljudi je zaposleno u javnoj upravi, isključujući one koji rade za opštine, a od tog broja oko 12 posto su vjerovatno državni službenici (Tabela 4.1). Na nivou opština nisu

dostupni nikakvi podaci, ali na osnovu njihovih podataka o potrošnju, može se procijeniti da oni možda predstavljaju još dodatnih 16.000 zaposlenih, što dovodi ukupan broj zaposlenih u javnoj upravi na svim nivoima vlasti na nivo od preko 121.000.

Broj zaposlenih po nivou vlasti 

4.15. Odgovornost za upravljanje platama i s tim vezanim troškovima je raspodijeljena između više različitih vlada. FBH, kantoni i opštine zauzimaju 61 posto ukupnih odliva na plate u BH, a RS zauzima oko 23 posto (Slika 4.3). Entitetske vlade obezbjeđuju opštu koordinaciju za najveći dio potrošnje, ali su direktno odgovorne samo za oko trećinu ukupnog platnog fonda. Kantoni su odgovorni za najveći pojedinačni dio platnog fonda, gotovo dvije trećine. Udio državnog nivoa je znatno porastao u posljednje

Tabela 4.1. Zaposlenost u javnom sektoru i plate po nivou vlade, 2005. godina

Državni službenici

Ostali zaposleni u

javnom sektoru

Ukupni broj zaposlenih u

javnom sektoru Ukupni platni fond (u milionima KM)

Državni nivo 823 6,310 7,133 214 FBH Entitetska vlada n/a n/a 15,041 297 Kantoni n/a n/a 46,100 715 Opštine n/a n/a n/a 138 RS Entitetska vlada 4,006 30,357 34,363 362 Opštine … … n.a. 78 Brčko Distrikt … … 2,900 66 Sve ukupno … … 105,537 1,870

Izvori: Ministarstva finansija; Agencije za državnu upravu; Sistemski pregled EU; MMF i procjene blj S j t k b k

Slika 4.3. BH: Struktura ukupnih i kantonalnih platnih fondova, 2005. godine

Centralna vlada u RS19%

Državni nivo11%

Kantoni u FBH39%

Opštine u FBH7%

Centralna vlada u FBH16%

Opštine u RS4%

Brčko Distrikt4%

0

50

100

150

200

250

Unsko-s

anski

Posavsk

i

Tuzlans

ki

Bosansk

o-pod

rinjsk

i

Srednje

bosan

ski

Sarajev

ski

Herceg-

bosan

ski

u m

ilion

ima

KM

2002 2004

58

dvije godine, ali još uvijek predstavlja samo jednu desetinu ukupnih troškova. Ako treba da dođe do znatnog smanjenja platnog fonda, smanjenja bi morala da se izvrše na kantonalnom, a moguće i na opštinskom nivou. Na entitetskom nivou je u RS već došlo do određenog stepena racionalizacije ministarstava i funkcija, ali ne i u FBH.

4.16. Među kantonima, kapaciteti za potrošnju u velikoj mjeri variraju, a nekoliko kantona zauzima najveći dio odliva. Kantoni Sarajevo i Tuzla su odgovorni za gotovo jednu trećinu ukupnih kantonalnih rashoda na plate. Zajedno sa kantonima Una-Sana, Zenica-Doboj i Zapadna Hercegovina, pet najvećih kantona zauzimaju oko 80 posto ukupnog kantonalnog platnog fonda

Platni fond po funkciji i sektoru  

4.17. Najveći broj zaposlenih u javnom sektoru koncentrisan je u tri oblasti – odbrana, javni red i obrazovanje. Te tri funkcije zajedno predstavljaju dvije trećine ukupnog platnog fonda, što je ekvivalentno 9 posto zvaničnog BDP-a, odnosno 6,9 posto prilagođenog BDP-a (Tabela 4.2).4 Preostala trećina platnog fonda predstavlja “jezgro” državne uprave: uključuje sve druge funkcije i ministarstva vlade. Štaviše, oko jedne polovine tog drugog iznosa troše opštine i Distrikt Brčko. Prema tome, najveći broj funkcija unutar

kantona, entiteta i na državnom nivou finansira se iz iznosa koji je ekvivalentan 2 posto BDP-a. od tog iznosa, oko jedne četvrtine odlazi na aktivnosti vezane za oporezivanje i carinjenje. Teško je reći da li taj bilans predstavlja adekvatan iznos za BH, u izolaciji, ali red veličina o kom se radi izgleda uglavnom u skladu sa međunarodnim praksama.

4.18. Napori na demobilizaciji u novijem periodu pomogli su pri smanjenju odliva na odbranu, ali ukupna potrošnja na odbranu i javni red i dalje se ističe kao posebno velika u poređenju sa drugim zemljama u Evropi. Odlivi na plate vezani za te dvije kategorije iznose 2,8 posto prilagođenog BDP-a u poređenju sa manje od 2 posto, koliko iznosi prosjek za EU. Rezultati su slični kada se porede i odlivi u odnosu na ukupnu potrošnju. Oko 37 posto platnog fonda u BH predstavlja potrošnju na odbranu i javni red, što treba uporediti sa oko 19 posto u EU i 17 posto među NMS (Slika 4.4). Bez obzira na relativno visoku stopu potrošnje na odbranu i javni red koja već postoji, taj udio bi mogao dodatno da se poveća, ako se reforme u odbrani i policijskim snagama ne budu sprovodile pažljivo (Poglavlje 3).

4 Podaci na kojima se zasniva funkcionalna raspodjela su veoma neprecizni, tako da su grafikoni koji su predstavljani u tabeli 4.2 u najboljem slučaju grube procjene.

Tabela 4.2. Procijenjena funkcionalna alokacija platnog fonda iz 2005. godine 1/

U milionima

KM U % platnog

fonda U % BDP-a

Odbrana 198 11 1.4 Policija / bezbjednost 304 16 2.1 Sudstvo 118 6 0.8 Obrazovanje 630 34 4.4 Drugi dijelovi državne uprave 620 33 4.3 Opštine i Brčko Distrikt 282 15 2.0 Država, entiteti, kantoni 338 18 2.4 Ukupno 1870 100 13.0 Izvori: Ministarstva finansija; MMF i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Plate zdravstvenih radnika nisu uključene..

59

Slika 4.4. Odlivi na plate u odbrani i javnom redu, 2004. godina 1/ (U % BDP-a)

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,2

2,4

2,6

2,8

3,0

Poljs

ka

EE

5

NM

S 10

Esto

nija

EU 2

5

Slov

enia

Litv

anija

Latv

ija

BiH

Izvori: Ministarstva finansija, Eurostat i procjene osoblja Svjetske banke.

4.19. Većina kantona ima relativno ograničene kapacitete izvan oblasti obrazovanja i policijskih snaga, što ograničava prostor za uštede u sklopu postojeće ustavne strukture. Samo 10 posto zaposlenih na kantonalnom nivou rade u jezgru državne uprave, 60 posto radi u sektoru obrazovanja, a ostatak u policiji ili sudstvu (Slika 4.5). Štaviše, kapacitet kantona da popune osobljem jezgro državne uprave u velikoj mjeri varira u različitim kantonima. Prema tome, svako smanjivanje koje bi se odnosilo na sve imalo bi neproporcionalan uticaj na neke od kantona. Među osam kantona koji su dostavili podatke o broju zaposlenih, Unsko-sanski, Tuzlanski i Hercegovačko-neretvanski imaju mnogo uže državne uprave. Veličina kantonalnog budžeta nije, međutim, pouzdan pokazatelj u svakom slučaju, pošto Tuzlanski kanton ima jedan od većih ukupnih platnih fondova, ali jednu od najmanjih državnih uprava. Potrebno je dodatno istražiti da li kantoni sa većim državnim upravama obezbjeđuju proporcionalno više funkcija ili službi koje bi opravdale više troškove.

Veličina zaposlenosti u javnoj upravi 

4.20. Ukupno, odnos broja zaposlenih u javnoj upravi ne izgleda pretjeran u odnosu na ukupni broj stanovnika, ako se uporedi sa situacijom u drugim zemljama. Za deset zemalja OECD-a za koje su podaci dostupni, ukupni broj zaposlenih u vladama na svim nivoima kreće se od 2,5 posto broja stanovnika u Grčkoj do 8,3 u Kanadi (Slika 4.6). U BH, broj zaposlenih u javnom sektoru, uključujući lokalne vlade, iznosi oko 3 posto broja stanovnika, što ovu zemlju stavlja na niži dio intervala. Kada bi se u procjenu za

Slika 4.5. Raspodjela zaposlenosti po funkcijama i kantonima, 2004. godina

Univerzitet2%

Osnovne škole40%

Sudstvo 7%

Srednje škole18%

Policija23%

Jezgro državne uprave10%

Izvori: Ministarstva finansija i procjene osoblja Svjetske banke.

60

BH uključili i zdravstveni radnici, nivo broja zaposlenih u javnom sektoru porastao bi na oko 4,0 posto – što je i dalje na donjem kraju intervala. Međutim, broj zaposlenih u javnom sektoru, izražen kao procenat u broju zaposlenih u formalnom sektoru, prevelik je, na nivou od 23 posto. Ta poređenja se moraju vršiti pažljivo, imajući u vidu da definicije možda nisu jednake u svim zemljama.

4.21. Ključno pitanje za BH možda neće predstavljati ukupni broj ljudi koji su zaposleni u javnom sektoru, već da li su oni zaposleni na produktivnim funkcijama i aktivnostima. Osim za nekoliko većih kategorija koje su već razmatrane u prethodnom dijelu teksta (odbrana, javni red i obrazovanje), podaci ne omogućavaju ocjenu broja ljudi koji su angažovani u različitim aktivnostima vlade, kao ni da li vrijednost usluga koje su pružene opravdava dodatne administrativne troškove ili ne. Na primjer, nije jasno koliko ljudi je angažovano na onome što GFS klasifikuje kao “opšte javne službe”, a, konkretno, za izvršne i zakonodavne organe koji postoje na svim nivoima vlasti. Te oblasti bi mogle imati u znatnoj mjeri pretjeran broj osoblja, čak i ako unutar kategorija “ekonomski poslovi” ili “zaštita životne okoline” postoje ozbiljni manjkovi osoblja, ili vice versa. Proces integracije sa EU donijeće na svjetlo dana oblasti u kojima je potreban dodatan broj osoblja, ali to neće u svakom slučaju riješiti probleme u oblastima sa pretjeranim nivoom zaposlenih u javnoj administraciji.

C. UTICAJ POSTOJEĆIH PRAKSI KOD PLAĆANJA 

4.22. Prakse kod plaćanja u BH su skupe i ne obezbjeđuju motivaciju za postizanje rezultata u javnoj upravi. Karakteristike platnog sistema u BH ne razlikuju se od onih koje se mogu naći u ostalim republikama bivše Jugoslavije. Opet, iako druge zemlje počinju da ostvaruju napredak u reformi svojih sistema, s ciljem postizanja standarda EU i OECD-a, BH je pokazala sporost pri adaptaciji. Platni intervali u BH i dalje su veoma neizdiferencirani, a pretjeran dio ukupnih naknada još uvijek je zasnovan na dodacima za dužinu staža.

4.23. Reforma platnog sistema zahtjevaće donošenje teških odluka između konkurentnih interesa, kao i viši nivo koordinacije na državnom nivou. Naredna sekcija poredi platne stope u javnom sektoru BH sa onima u privatnom sektoru i onima u drugim zemljama. Dalje, ona razmatra stepen konzistentnosti kod platnih praksi kod različitih vlada u BH i daje pregled strukture cijelog sistema i njenog vjerovatnog uticaja na rezultate rada.

Slika 4.6. Zaposlenost u konsolidovanoj vladi na svim nivoima, 2004.godina (u % broja stanovnika)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Češka

Njemačka

Grčka

Španija

Francuska

Italija

Mađarska

Holandija

Japan

Hrvatska

BH (isključujući zdravstvo)

BH (uključujući zdravstvo)

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke na osnovu podataka iz OECD/Puma.

61

Eksterna konkurentnost plata u javnom sektoru  

4.24. Platne stope u znatnoj mjeri variraju na različitim nivoima vlade, ali na državnom nivou – gdje se očekuje najveći dio porasta broja zaposlenih u budućem periodu – plate su već veoma konkurentne i često pretjerane, u poređenju sa situacijom u privatnom sektoru. Nedavno izvršeno istraživanje pokazalo je da se neto ukupne naknade približavaju, ili da premašuju, srednju vrijednost za privatni sektor, za tri od šest radnih mjesta u javnoj službi.5 Samo dva najviša radna mjesta koja su razmatrana - “šef funkcije” i “viši stručni saradnik”— u znatnoj mjeri su zaostajala za srednjim vrijednostima za privatni sektor i otprilike su odgovarala 25- postotnom dijelu.6 Od četiri radna mjesta koja su konkurentna u odnosu na srednju vrijednost, dva su klasifikovana kao radna mjesta u državnoj upravi (Tabela 4.3).7

Tabela 4.3. Neto naknada u privatnom sektoru u poređenju sa državnim nivoom i FBH, 2004 (u KM na mjesečnom nivou)

Naziv radnog mjesta Srednja vrijednost za privatni sektor Državni nivo FBH

Šef funkcije / srednji nivo uprave 2,050 1,402 997 Viši stručni saradnik 1,621 1,162 955 Iskusni stručni saradnik 1,166 1,090 945 Stručni saradnik 950 1,018 924 Administrativni službenik 791 874 664 Fizički radnik 685 730 664

Izvor: PriceWaterhouseCoopers, Završni izvještaj za DfID, oktobar 2005. godine.

4.25. Plate u FBH za istu kategoriju ili radno mjesto su konzistentno niže od onih na državnom nivou. Prema rezultatima istraživanja, platni nivoi u FBH su najbliži platnim nivoima na državnom nivou za radna mjesta u državnoj upravi na polaznom nivou (kao što je “saradnik”), a daleko manje bliski za radna mjesta višeg nivoa, kao što su “generalni sekretar” ili “pomoćnik ministra”. Podaci koji su za istraživanje dostavljeni iz RS nisu pouzdani, ali pokazuju da plate u RS variraju u odnosu na one u FBH. Neto ukupne naknade u FBH su nešto niže od srednje vrijednosti za privatni sektor, za četiri kategorije od fizičkih radnika do “iskusnih stručnih saradnika”. Za poslove “višeg stručnog saradnika” i “šefa funkcije”, platni nivoi u FBH su, međutim, ispod 25-tog procenta.

4.26. Plate su i na državnom nivou i u FBH veoma visoke u poređenju sa drugim zemljama u bliskom susjedstvu, posebno za niža radna mjesta i radna mjesta na srednjem nivou. Poređenja nivoa plata u različitim zemljama moraju se tumačiti oprezno, ne samo zbog razlika u kupovnoj moći. Istraživanje koje je pomenuto u prethodnom dijelu teksta predstavlja analizu platnih praksi u Hrvatskoj i SCG za šest nivoa radnih mjesta, od “službenika” do “generalnog sekretara”. Stopa naknada na državnom nivou u BH izgledaju manje-više slične onim u Hrvatskoj za četiri niža radna mjesta, a znatno niže od stopa u Hrvatskoj za najviša dva radna mjesta. Za razliku od toga, platne stope u BH su mnogo više od onih u SCG za četiri niže kategorije, a jednake za najviše pozicije (Tabela 4.4). Kada se podaci koji se odnose na plate prilagode u odnosu na paritet kupovne moći (purchasing power parity, PPP), visoka stopa naknada u BH još se 5 “BH: Support for the Determination of the Pay and Grading System at State Level, (BH: Podrška za određivanje sistema plata i rangiranja na državnom nivou)”, oktobar 2005. godine, pripremili PriceWaterhouseCoopers LLP u ime DfID-a. Istraživanje se prije svega odnosi na radna mjesta u državnoj upravi. Za policijske snage i vojsku, plate u RS imaju tendenciju da budu znatno niže od onih u FBH. 6 Nivoi plata za ta radna mjesta bili su viši od nivoa plata za samo 25 posto ekvivalentnih radnih mjesta u privatnom sektoru. 7 Štaviše, podaci PWC-a su pod uticajem prisustva međunarodnih kompanija u uzorku. Plate u takvim kompanijama su u tipičnom slučaju 50 posto više nego u domaćim kompanijama, ali one vjerovatno takođe zahtijevaju i više nivoe znanja i vještina.

62

radikalnije ističe.8 Naknade na državnom nivou u BH su gotovo dvostruko više nego u Hrvatskoj, za sve osim za dva najviša radna mjesta.9 U FBH, gdje su nivoi plata niži nego na državnom nivou, na PPP osnovi oni su ipak umjereno viši nego u Hrvatskoj, za najniža četiri radna mjesta. Plate u FBH bile bi uporedive sa platama u SCG za najviša dva radna mjesta, ali znatno više za preostala radna mjesta srednjeg nivoa i polaznog nivoa.

Tabela 4.4. Poređenje ukupne neto naknade sa susjednim zemljama (U KM na mjesečnom nivou i US$ PPP)

Ime radnog mjesta BH/Država FBH Hrvatska SCG BH/Država FBH Hrvatska SCG U KM na mjesečnom nivou U US$ PPP

Generalni sekretar 1,690 1,049 3,098 1,664 3,588 2,227 2,963 2,192 Pomoćnik ministra 1,402 997 3,098 1,664 2,977 2,117 2,963 2,192 Viši savjetnik 1,162 955 1,438 503 2,467 2,027 1,376 663 Viši saradnik 1,090 945 1,230 359 2,314 2,006 1,176 473 Saradnik 1,018 924 1,133 350 2,161 1,962 1,083 461 Službenik 874 664 889 312 1,856 1,410 851 411 Izvori: PriceWaterhouseCoopers, Konačni izvještaj, oktobar 2005. godine za DFID i nacrti izvještaja PWC.

4.27. Bez obzira na analizu datu u prethodnom dijelu teksta, platni nivoi za određene kategorije radnih mjesta premašuju one koji se mogu naći u jezgru države uprave. Na primjer, policijski službenici na državnom nivou primaju u prosjeku 30 posto bonusa povrh svoje redovne plate, a sudije imaju zasebne platne skale u sklopu kojih stopa mogu biti više nego dva puta veće od onih u državnoj upravi. Podaci iz istraživanja ukazuju na to da su policijske snage u SCG plaćene znatno manje (od jedne trećine do polovine) od onih u BH.

4.28. Stabilna ponuda radne snage za javni sektor ukazuje na to je plata koja se nudi za najveći broj radnih mjesta vjerovatno prilično privlačna u odnosu na alternativne mogućnosti zapošljavanja. Podaci o protoku zaposlenih nisu dostupni, ali usmena kazivanja ukazuju na to da javni sektor nije izgubio znatan broj ljudi kroz njihov prelazak u privatni sektor. Zvaničnici u entitetima češće citiraju primjere gubljenja osoblja zbog njihovog prelaska u druge vlade, uključujući i nove državne institucije i određene opštine. Nedostatak opcija za alternativno zaposlenje u privatnom sektoru vjerovatno će predstavljati osnovni razlog zašto ljudi ostaju u privatnom sektoru bez obzira na stagnaciju plata u toku posljednjih nekoliko godina. Značajnije pitanje moglo bi biti da li državna uprava dobija onaj kalibar državnih službenika koji joj je potreban. Zvaničnici su priznali da najbolji diplomci sa univerziteta imaju tendenciju da se usmjeravaju na druge opcije i da ih ne privlači zapošljavanje u javnom sektoru.10

Unutrašnja ravnopravnost i konzistentnost kod praksi plaćanja  

4.29. Veze između stepena odgovornosti na radnom mjestu i nivoa plate nisu toliko jake koliko bi trebalo da budu, da bi to podržalo stepen unutrašnje ravnopravnosti. Poslovi sa veoma različitim nivoima odgovornosti donose gotovo jednake plate, a u isto vrijeme i poslovi sa sličnim odgovornostima nose veoma različite nivoe plata. Dobra praksa upravljanja ljudskim potencijalima je određivanje nivoa plata na osnovu relativnog sadržaja posla. Međutim, u BH nazivi poslova određuju plate, a oni su zasnovani

8 Analiza platnih praksi prilagođena u odnosu na PPP nije uključena u završnu verziju istraživanja PWC-a. 9 Razlike u nivoima plata između Hrvatske i BH takođe se odražavaju u činjenici da je agregatni platni fond u odnosu na BDP u te dvije zemlje uporediv, ali da je državna uprava u Hrvatskoj znatno veća od one u BH. 10 Plate u javnom sektoru možda ne uzimaju u obzir u adekvatnoj mjeri tržišne premije koje znanja i vještine najkvalifikovanijih diplomaca privlače u međunarodnim firmama u privatnom sektoru. Drugi faktori, kao što su razmatranja mogućnosti za napredovanje u karijeri, obuku i stepen odgovornosti, takođe mogu doprinositi oklijevanju pri prihvatanju zaposlenja u javnom sektoru.

63

na obrazovnim kvalifikacijama i godinama iskustva – što je sistem koji je relativno sličan sistemu u bivšim jugoslovenskim republikama. Iako postoji određeni stepen korelacije između naziva radnih mjesta i nivoa odgovornosti, ta korelacija je veoma slaba. Na primjer, “šef funkcije” nije jednako radno mjesto u svim ministarstvima i odjelima. Određeni platni sistemi u drugim zemljama mogli bi biti u mogućnosti da riješe probleme koji nastaju zbog razlika u stepenu odgovornosti, kroz široke intervale plata po kategorijama, ali oni se ne koriste u BH.

4.30. I između radnih mjesta sa istim nazivima unutar istog nivoa vlasti postoje velike i neobjašnjive varijacije. To je tačno i za državni nivo i za RS. Pregled podataka o fondu plata na državnom nivou za april 2005. godine pokazuje nekoliko radnih mjesta kod kojih su razlike između plata koje primaju pojedinci veće od onog što bi se u uobičajenom slučaju moglo objasniti strukturom plata i naknada.11 Najveće razlike, međutim, nalaze se u novostvorenoj Upravi za indirektno oporezivanje, gdje je najviša plata četiri puta veća od najniže plate za radno mjesto sa istim nazivom. Moguće je naći mnogo različitih objašnjenja. Na primjer, zaostale neizmirene obaveze za plate su možda uključene u podatke, ili su menadžeri imali priliku koristiti određeni stepen fleksibilnosti sa ciljem privlačenja, zadržavanja ili nagrađivanja ljudi koji ostvaruju najbolje rezultate. Takođe se može zamisliti da tako velike razlike odražavaju određeni stepen favorizovanja ili slabe kontrole. Sve u svemu, red veličina razlika je popriličan i ukazuje na neophodnost uvođenja transparentnije strukture, sa jasnim skupom pravila i procedura za odluke vezane za plate. Štaviše, vlasti bi imale koristi od solidnijih računovodstvenih procedura koje bi jasno definisale komponente ukupne plate.

4.31. Pokušaj radne grupe vlade da pripremi nacrt zakona o platama na državnom nivou potvrđuje da postoje loše prakse za koje postoji rizik da će ih biti teško ukloniti. Predložene su posebne naknade za službe bezbjednosti, za one koji su na radnim mjestima “od posebne važnosti”, kao i one koji su preuzeli privremene dužnosti zbog toga što su drugi radnici u njihovim institucijama otišli na godišnji odmor. Kriterijumi za najveći broj tih dodatnih naknada su nejasni, pri čemu se dodaci određuju tako da predstavljaju 25-50 posto neto plate. Naknada za privremene dužnosti je podložna zloupotrebama i dovodi do distorzije budžetskog procesa. Trenutno ministri predlažu svoje organizacione strukture za ministarstva, uključujući i broj radnih mjesta koja će imati (što je podložno odobrenju Vijeća ministara). Pošto nepopunjena radna mjesta stvaraju prilike da pojedinci primaju dodatke za prihvatanje “dodatnih” dužnosti, ministarstva imaju motivaciju da održavaju neka radna mjesta nepopunjenim.

4.32. Prakse vezane za plate u RS su takođe veoma nekonzistentne, pošto izgleda da svako ministarstvo ima stepen fleksibilnosti koji mu dopušta da daje naknade prema svom nahođenju. Podaci koje je PWC obezbijedio od Ministarstva finansija i Ministarstva rada i boračkih pitanja ukazuju da jednaka radna mjesta mogu imati veoma različite nivoe plata. Najmanja razlika je 34 posto za radno mjesto saradnika, a najveća 81 posto za radno mjesto “generalnog sekretara”. Iako se razlike kod visine plata mogu opravdati na osnovu određenih razlika u sadržaju posla ili odgovornostima, ne izgleda da postoji formalni sistem u sklopu kojeg bi se to ocijenilo. Još neobičnija je činjenica da se u istom ministarstvu radna mjesta na nižem nivou mogu plaćati više od radnih mjesta višeg nivoa. Ako su ti podaci u razumnoj mjeri pouzdani, oni ukazuju na potrebu za novim smjernicama ili procedurama za osiguravanje transparentnosti prakse vezane za naknade i njihove stvarne povezanosti sa razlikama u ostvarenim rezultatima.

11 Na primjer, postoji 100 posto razlike između neto plata ljudi koji imaju zvanje “stručni savjetnik”, sve unutar istog nivoa obrazovnih kvalifikacija. Postoji i oko 70 posto razlike u platama za “šefa odsjeka” ili “šefa funkcije”, a dvostruko toliko ako se uključi i Visoko sudsko i tužilačko vijeće koje prima podršku donatora. Mjesečne plate za “sekretare”, jedno od najviših radnih mjesta, kreću se od 1.500 KM do 2.600 KM.

64

4.33. Velike razlike u platnim praksama postoje i između pojedinačnih kantona. Neke od razlika između kantona mogu predstavljati rezultat razlika u strukturi radnih mjesta, dok ostale mogu odražavati razlike kod platnih politika (Tabela 4.5). Raspon između kantona koji plaćaju najviše i onih koji plaćaju najmanje je upadljiv; za radna mjesta u policiji, na primjer, taj raspon iznosi 65 posto. Za radna mjesta unutar državne uprave, jedan kanton u prosjeku plaća dvostruko više od drugog.

4.34. Razlike u platama mogu biti znatne i između funkcija ili sektora. Na primjer, zbog uticaja međunarodne zajednice, plate za sudije i tužioce su se stabilno povećavale u toku posljednje četiri godine i sada je tendencija da su oko dva puta više od plata viših javnih zvaničnika. Iako obrazloženje za tu politiku možda zvuči racionalno, to je dovelo do znatnih debalansa. Čak i neka od običnih radnih mjesta u državnoj upravi koja uključuju rad sa sudstvom preko Visokog sudskog i tužilačkog vijeća sada imaju koristi od daleko viših plata u odnosu na slična radna mjesta u drugim sektorima. Oni koji rade u sudstvu nisu jedini koji imaju koristi od viših plata; na državnom nivou, radnici u policiji i bezbjednosti imaju više plate, u prosjeku, dijelom zbog bonusa od 30 posto.

Potencijalni uticaj sistema plaćanja na rezultate 

4.35. Nekoliko odlika postojećeg dizajna platnog sistema, kako na državnom tako i na entitetskom nivou, ima negativan uticaj na rezultate rada javne uprave. Neke od praksi imaju dugu tradiciju i, prema tome, ukorijenjene su, što zahtijeva znatne reformske napore kojima bi se sistem doveo u sklad sa evropskim standardima za javnu upravu. U idealnoj situaciji, reforme bi trebalo da budu usvojene prije nego što dođe do dodatnih prenosa odgovornosti na institucije na državnom nivou. Bez snažnijih motivacionih faktora u sklopu platnog sistema za napredovanje u karijeri i rezultate rada, vlada rizikuje da nastavi da održava visoke nivoe potrošnje, bez ostvarivanja željenih ekonomskih koristi.

4.36. Prvi korak trebalo bi da bude diferencijacija postojeće strukture plata, koja je, prema međunarodnim standardima, visoko neizdiferencirana. Poredeći ukupne neto naknade u državnoj upravi,12 odnos između najviše i najniže plaćene pozicije u FBH iznosi oko 2,313 a oko 2,8 na državnom 12 Policija i sudstvo imaju svoje zasebne skale. 13 Ako se kao pretpostavka uzme da je ukupna neto plata generalnog sekretara oko 1.150 KM, u odnosu na oko 500 KM za nekvalifikovanog radnika.

Tabela 4.5. Poređenje prosječne neto plate u izabranim kantonima, 2004. godina (u KM na mjesečnom nivou ako nije eksplicitno rečeno drugačije)

Kanton Kanton br. Univerzitet Osnovne

škole Srednje škole Policija Sudstvo

Jezgro državne uprave

Unsko-sanski 1 706 485 539 561 1,065 970 Posavski 2 - 613 740 604 1,138 728 Tuzlanski 3 767 454 515 546 972 623 Zeničko-dobojski 4 793 412 540 481 990 682 Bosansko-podrinjski 5 - 412 523 478 1,011 462 Srednjebosanski 6 Hercegovačko-neretvanski 7 - 564 591 672 1,076 945 Zapadno-hercegovački 8 Sarajevski 9 - 615 663 788 1,080 688 Herceg-bosanski 10 - 493 556 559 1,125 616 Raspon (od Min do Max, u %) 49 44 65 17 110 Izvori: Ministarstva finansija i procjene osoblja Svjetske banke.

65

nivou.14 (RS nije obezbijedila dovoljno podataka za obračunavanje tog odnosa, ali on je vjerovatno unutar istog intervala.) Za razliku od toga, stepen izdiferenci-ranosti u SCG je već povećan na oko 4,9, a mnoge zemlje OECD-a imaju stepen izdiferenci-ranosti od oko 7 do 9. Federalna vlada u SAD ima stepen izdiferenciranosti od oko 10.

4.37. U platnom sistemu BH naknade igraju važnu ulogu i doprinose niskom stepenu izdiferenciranosti. Najčešće viđene naknade su za topli obrok, prevoz i regres za godišnji odmor. Za “nekvalifikovanog radnika” zaposlenog od strane FBH, naknade mogu da iznose čak i više od osnovne plate. Kako se naknade izražavaju u apsolutnom iznosu, umjesto kao procenat osnovne plate, javni službenici sa višim nivoom znanja i vještina primaju proporcionalno manje naknade. Postoje i druge naknade, kao što su one za privremeno obavljanje dužnosti i za rad u komisijama, koje se daju selektivno nekolicini pojedinaca i koje su otvorene za moguće zloupotrebe. Uopšte gledano, naknade imaju preveliku ulogu u određivanju ukupne neto plate i većina bi trebalo da se eliminiše, pri čemu bi se rezultujuće uštede mogle iskoristiti za povećanje osnovnih plata. Diferencijalni poreski tretman koji sada postoji u FBH, koji različito tretira osnovne plate i naknade, morao bi se izmijeniti, kako bi bilo moguće implementirati tu politiku.

4.38. Male razlike u ukupnim neto platama između platnih grupa predstavljaju značajnu prepreku za ostvarivanje rezultata (Tabela 4.6). Lice koje uđe u državnu službi na radnom mjestu saradnika može očekivati da mu se plata neće povećati za više od 20 posto nakon čak tri pomaknuća u službi. Konsekventno, oni koji ostvaruju znatne rezultate imali bi mali stepen motivacije da preuzmu dodatne odgovornosti. Takođe “prijetnja” stagnacijom u karijeri nije neki koristan instrument za motivisanje dodatnih napora od onih koji više vole da ne rade mnogo. Nedostatak rasta primanja u skladu sa nepredovanjem u karijeri sigurno predstavlja jednu od prepreka za privlačenje i zadržavanje mlađeg kadra sa visokim stepenom znanja i vještina u javni sektor. Podaci iz Agencije za državnu upravu sa državnog nivoa ukazuju da je samo oko 4 posto državnih službenika na državnom nivou mlađe od 30 godina.15

4.39. Dekompresija platnih struktura imala bi budžetske implikacije, ali bi troškovi bili ograničeni ako bi prilagođavanja plata bila usmjerena i implementirana postepeno. Za ilustrativne namjene, plate bi mogle da se povećaju za oko 50 posto u prosjeku, u toku perioda od pet godina, za tri najviša nivoa državnih službenika unutar državne uprave FBH po godišnjoj cijeni od 7 miliona KM, odnosno 0,04 posto BDP-a. U kantonima, u entitetskoj vladi RS i na državnom nivou, dekompresija bi takođe mogla biti usmjerena na jezgro državne uprave i administracije i radna mjesta koja odgovaraju nivou “šefa odjela” ili višem, što predstavlja samo mali dio ukupnog platnog fonda u javnom sektoru. Stalna kontrola vlasti nad nominalnim iznosima plata za “radnike u javnom sektoru” i državne službenike nižeg nivoa mogla bi da pomogne pri ograničavanju ukupnog fiskalnog uticaja dekompresije. Ako vlasti izaberu da usvoje značajnu

14 Za državni nivo, kao pretpostavka se uzima ukupna neto plata u iznosu od 1.690 KM za generalnog sekretara u odnosu na 610 KM za nekvalifikovanog radnika 15 Iz FBH i RS nisu bili dostupni dovoljni podaci za određivanje starosne raspodjele za njihove državne službenike. Međutim, podaci za uzorak od oko 1000 državnih službenika u cijeloj FBH ukazuju na to da je udio mlađih radnika u državnoj upravi ugrubo jednak onome koji je otkriven na državnom nivou.

Tabela 4.6. Naknade u sklopu osnovne državne uprave, 2004. g. 1/ Nivo vlasti Zvanje Platni

koeficijent Odnos plate

Državni nivo Pomoćnik ministra, savjetnik 4.8 1.50 Šef odjela 4.2 1.31 Stručni savjetnik 3.8 1.19 Viši stručni saradnik 3.5 1.09 Stručni saradnik 3.2 1.00 FBH Generalni sekretar 7.2 1.20 Pomoćnik ministra 6.7 1.12 Šef odjela 6.4 1.07 Stručni saradnik 6 1.00

Izvori: Vlade BH i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ na osnovu radnih mjesta državnih službenika na nivou države i FBH.

66

strategiju dekompresije, takođe bi bilo adekvatno i pooštriti zahtjeve koji se odnose za ostvarivanje rezultata, tako da od reforme imaju koristi samo oni koji ostvaruju zadovoljavajuće rezultate u radu.

4.40. Drugi važan razlog zbog kojeg platni sistem demotiviše postizanje rezultata je taj što on daje preveliki značaj dužini staža osobe pri određivanju ukupne plate. Dužina staža je legitiman faktor kod određivanja plate i mnoge vlade daju automatska povećanja na godišnjem nivou, barem dijelom zbog izazova kojeg predstavlja ocjenjivanje rezultata rada na neki drugi način, osim dužine iskustva. Međutim, način na koji je to implementirano u BH dovodi do izuzetno neravnopravnih ishoda i obeshrabruje napore na povećanju rezultata rada. Godišnja povećanja trebalo bi da se sprovode unutar konkretnih kategorija posla ili unutar konkretnih platnih razreda, ali u BH to funkcioniše kao dodatna naknada, zauvijek vezana za pojedinca, a ne za radno mjesto. Čak i ako je osoba tek stupila na radno mjesto, ona sa sobom nosi svoj najviši nivo plate na novo radno mjesto i može imati platu koja je viša od plate onih koji imaju bolje rezultate na tom konkretnom radnom mjestu. Pošto su nivoi plata u tolikoj mjeri neizdifrencirani, godine staža prave veliku razliku u odnosu na ukupnu platu. Bolji pristup bi bio da se za svaki platni razred uvedu platni rangovi, sa definisanim minimumom i maksimumom i da se dozvole povećanja unutar tog ranga. Način na koji neko prolazi kroz taj interval mogao bi biti baziran na dužini staža i/ili rezultatima u radu, ali bi stepen relevantnosti dužine staža bio prije svega vezan za konkretno radno mjesto.

Druge prakse vezane za ljudske potencijale i njihov uticaj na rezultate  

4.41. Izgleda da agencije za državnu upravu na nivou države i entiteta vrlo dobro obavljaju svoje uloge pri osiguravanju da je ulazak u državnu upravu zasnovan na vrijednostima i zaslugama. Razgovori sa vladinim zvaničnicima i nalazi iz Sistemskog pregleda EU ukazuju na to da je zapošljavanje u državnoj upravi dobro struktuirano i da napreduje bez znatnog stepena kašnjenja. Uravnotežavanje etničke zastupljenosti unutar državne uprave još uvijek se razmatra u toku procesa zapošljavanja. Međutim, njegov uticaj bi u budućnosti mogao da se smanji, pošto je struktura izbornih komisija promijenjena, da bi se dalo više prostora osoblju agencija za državnu upravu koje bi, za nadati se, radilo na imenovanju najkvalifikovanijih kandidata. Zaštite za državnu upravu bi, međutim, možda trebalo da se ojačaju, s ciljem osiguravanja da se viši državni službenici ne mogu jednostavno ukloniti nakon svake promjene vlade.

4.42. Način na koji javna administracija upravlja napredovanjem i pomaknućem u karijeri ima znatan uticaj na kvalitet osoblja koje će biti privučeno i zadržano u javnoj administraciji. Do stepena do kog se ti procesi smatraju presporim, nedovoljno fleksibilnim ili zasnovanim na faktorima koji se ne svode na zasluge i vrijednosti, najtalentovaniji i najambiciozniji državni službenici ili kandidati nalaziće alternativna zaposlenja. Izazov za javnu administraciju u BH je stvaranje okruženja u kojem se priznaju i prepoznaju talent i rezultati. Više plate ne mogu predstavljati jedini instrument za omogućavanje toga. Postojeći sistem napredovanja u karijeri sam po sebi treba da bude dovoljno fleksibilan da novo osoblje sa visokim stepenom vještina i znanja ulazi u državnu upravu i da brzo može da preuzme dodatne odgovornosti i dobije priznanja koja uz to idu. U Ujedinjenom Kraljevstvu je stvoren formalan program nazvan „brza pruga“ sa zasebnim, zahtjevnijim procesom prijave, s ciljem identifikacije talenata i, nakon toga, mogućnosti da ih se izloži zadacima koji obogaćuju njihovu karijeru. U BH bi se mogao primijeniti manje struktuiran program, kao što je onaj koji predlaže Sistemski pregled EU, koji bi doveo do smanjenja zahtjeva za radnim iskustvom koji se postavljaju pred diplomce univerziteta za ulazak u državnu službu. Jedna od najznačajnijih odlika je da bi se magistarske studije uzimale u obzir kao tražene godine iskustva i da bi oni koji završe magistarske studije mogli da uđu u službu na višem nivou od onog koji je sada moguć. Posebni bonusi i posebni putevi karijere takođe bi se mogli kreirati za privlačenje pojedinaca koji su školovani u inostranstvu i koji imaju znanja i vještine za kojima postoji visok stepen potražnje. Ne može se od svih tih ljudi očekivati da cijelu karijeru posvete javnom sektoru, ali od samog javnog sektora ovisi da li će u potpunosti iskoristiti njihove vještine u toku perioda (od možda 3-5 godina) koji će oni u njemu provesti. Kao nadopuna putu napredovanja u karijeri menadžera, koji već postoji, mogle bi se uvesti tehničke/savjetničke pozicije visokog nivoa koje bi zahtijevale manje detaljno poznavanje javnog sektora.

67

4.43. Bez obzira na to kako se određuju specifikacije za svaki nivo državne uprave, od vitalne je važnosti da procesi za napredovanje budu što je moguće objektivniji i zasnovani na zaslugama, kao i proces za inicijalni ulazak u državnu upravu. Poštivanje zapošljavanja zasnovanog na zaslugama i vrijednostima osiguravaju agencije za državnu upravu, ali takav nadzor ne postoji za interno zapošljavanje osoblja ili napredovanje i pomaknuće osoblja. Umjesto toga, svako resorno ministarstvo određuje svoje politike i prakse za promaknuće osoblja. Iako se to ne razmatra eksplicitno u sklopu ovog izvještaja, koraci bi se trebali poduzeti s ciljem pregleda procedura za interno natjecanje za radna mjesta, a, u širem smislu, s ciljem pregleda načina na koji se u cijeloj državnoj upravi upravlja napredovanjem u karijeri.

D. UPRAVLJANJE TROŠKOVIMA U JAVNOJ UPRAVI 

4.44. Potreba za uspostavljanjem novih institucija i funkcija na državnom nivou dovela je do pritisaka za povećanjem fonda plata u BH bez kompenzirajućih ušteda ili unapređenja stepena efikasnosti. Da bi riješile izazove koje će u toku srednjoročnog perioda donijeti izgradnja državnih institucija, vlasti će morati da kontrolišu troškove na državnom nivou i smanje troškove na pod-državnom nivou. U slučaju da se date funkcije prenose sa entitetskog na državni nivo, na primjer, taj prenos bi trebalo da ima bar neutralan uticaj na troškove. Međutim, u slučaju da u toku procesa dođe do povećanja troškova, nadoknađujuće uštede moraju se naći na drugim mjestima (vidjeti detaljnije u poglavlju 3).

4.45. Ova sekcija usmjerena je na pristupe za ostvarivanje ušteda u javnoj administraciji. Ona kao pretpostavku uzima da će konkretne aktivnosti unutar date funkcije biti postepeno proširivane na državnom nivou, a da će to, sa svoje strane, smanjiti potrebu da se zapošljavaju ljudi koji izvršavaju aktivnosti na entitetskom i podentitetskom nivou. Funkcije će se i dalje morati izvršavati, ali se one mogu raditi jednako dobro, a možda i efikasnije, na centralizovanijem nivou. Štaviše, ne moraju sve uštede doći kao rezultat unapređenja efikasnosti. Adekvatno je podsticati i smanjenje funkcija i aktivnosti. Suočeni sa budžetskim ograničenjima, kreatori politika se mogu odlučiti za neke aktivnosti koje bi bile poželjne, ali nisu ključne.

4.46. Opcije koje su predstavljene u nastavku teksta odnose se na jezgro državne administracije, isključujući sektore kao što su policija, sudstvo, odbrana i obrazovanje. U prva tri sektora već su pokrenuti reformski programi. Sektor obrazovanja razmatra se u poglavlju 5. državna administracija koja preostaje zauzima 545 miliona KM, odnosno jednu trećinu ukupnog fonda plata. Preostali dio poglavlja razmatra nekoliko scenarija (koji imaju oznake od 1 do 4) koji se odnose na načine kako bi se taj iznos mogao smanjiti. Pošto je opštinskim vladama Zakonom o lokalnoj samoupravi data autonomija, one se razmatraju u zasebnom scenariju. Sve ocjene ušteda predstavljaju grube procjene imajući u vidu fragmentiranu prirodu izvještavanja u BH. U svrhu ove analize, kao pretpostavku uzimamo petogodišnji period implementacije, od 2006. do 2010. godine (Tabela 4.7).

68

Opcija 1:  Smanjenje troškova kroz proces prirodnog odliva 

4.47. Jedan put koji zahtijeva nizak stepen administrativnih napora ili centralnog vođenja politika bio bi implementacija zamrzavanja novog zapošljavanja i oslanjanje na proces prirodnog odliva za smanjenje broja osoblja. Broj ljudi koji bi mogli da odu je neizvjestan, ali ovaj proces ima tu prednost što je dobrovoljan i uključuje minimalni nivo konflikta. Pošto bi se određena mjesta morala ponovo popuniti, proces novog zapošljavanja bi bio isključivo interne prirode, sa stanovišta državne uprave. Nema dostupnih podataka o protoku radne snage u javnom sektoru, ali se kao pretpostavka uzima da je ta stopa oko 2,5 posto godišnje. Alternativni pristup je da se dozvoli i određena stopa novog zapošljavanja izvana, tako da postoji skroman priliv novih zaposlenika u javnu administraciju. Scenario 1A bi uključivao striktno zamrzavanje – tj. ukidanje svakog zapošljavanja izvana. Unutar entitetskih vlada i kantonalnih državnih administracija, takva mjera bi dovela do uštede 8 miliona KM, manje od 0,1 posto BDP-a godišnje (uz pretpostavku da nivoi plata ostanu na konstantnom nivou u realnom smislu). Ukupni broj osoblja bi opao za oko 13 posto. Scenario 1B uzima kao pretpostavku djelomično zamrzavanje novog zapošljavanja, pri čemu

Tabela 4.7. Procjenjene uštede kod platnog fonda koje bi rezultovale iz različitih opcija za politike 1/

U KM U % BDP-a

U KM, bez

promjena politike

U KM, sa promjenama

politike

U % BDP-a

1a Teško zamrzavanje novog zapošljavanja sa godišnjim smanjenjem od 2,5 posto

207 1.5 229 199 1.0

1b Lako- zamrzavanje novog zapošljavanja sa godišnjim smanjenjem od 1,5 posto

207 1.5 229 211 1.1

2a Usmjereno smanjenje od 15 posto u toku pet godina

207 1.5 229 194 1.0

2b Usmjereno smanjenje od 5 posto u toku pet godina

207 1.5 229 217 1.1

2c Usmjereno smanjenje od 5 posto za opštine i Brčko Distrikt

242 1.7 267 254 1.3

3a Ograničenje ukupnog rasta plata na 1 posto godišnje, uključujući i dekompresiju

207 1.5 229 217 1.1

3b Ograničenje ukupnog rasta plata u sektoru obrazovanja na 1 posto godišnje, uključujući i dekompresiju

630 4.4 696 660 3.4

3c Ograničenje ukupnog rasta plata u opštinama i Distriktu Brčko na 1 posto godišnje, uključujući i dekompresiju

242 1.7 267 254 1.3

4 Smanjenje prosječnih stopa plata za 5 posto u nominalnom smislu 207 1.5 229 197 1.0

Izvori: Vlade BiH i kalkulacije osoblja Svjetske banke.1/ Odnosi se na funkcije državne uprave unutar entitetskih centralnih vlada i kantona, ako nije navedeno drugačije. Državna uprava se definiše tako da isključuje odbranu, sudstvo, javni red / bezbjednost i obrazovanje. Scenariji 1 i 2 kao pretpostavku uzimaju da će plate ostati na konstantnom nivou u realnom smislu. Scenariji 3 i 4 uzimaju kao pretpostavku da će broj zaposlenih ostati na konstantnom nivou .

Potrošnja u 2005.g. Potrošnja u 2010. godini

Opis

69

bi se ministarstvima dopustilo da dvije od pet osoba zaposle i izvana. Iako bi se broj zaposlenih smanjio za samo 1,5 posto godišnje, uštede bi bile otprilike jednake kao i kod Scenarija 1A.

Opcija 2:  Usmjereno smanjenje funkcija i aktivnosti 

4.48. Nedostatak smanjenja koja su vođena procesom prirodnog odliva je taj da svi budžetski korisnici snose isti teret. To može biti problematično, pošto niti sve jedinice imaju isti teret pri radu, niti imaju isti stepen strateškog značaja. Alternativni pristup bi bio da se uspostavi proces kojim bi kreatori politika izvršili rebalans relativnih nivoa broja osoblja u svim ministarstvima, tako da on odgovara strateškim prioritetima. Određivanje prioriteta postaje neophodnost nakon što se organizacija suoči sa gornjim ograničenjem resursa unutar kojeg mora raditi. Neka ministarstva ili odjeli mogli bi ostati nepromijenjeni, dok bi ostali bili smanjeni.

4.49. Za svako ministarstvo bi se mogla odrediti gornja granica za broj zaposlenih za period od pet godina, a ministarstvima bi se omogućilo da slobodno izaberu način na koji bi postigla taj cilj. Neka ministarstva bi to mogla uraditi kroz eliminaciju funkcija ili odjela, zajedno sa osobljem, druga kroz korištenje procesa prirodnog odliva, nudeći paket naknade za dobrovoljni odlazak radnika, ili kroz neku kombinaciju programa. S ciljem smanjenja teškoća, oni radnici koji bi bili višak dobijali bi prednost pri prijavljivanju za druga radna mjesta koja bi postajala slobodna. Od ministarstava bi se očekivalo da regrutuju većinu radnika za nova radna mjesta interno, prije oglašavanja eksternih poziva za prijavljivanje kandidata. Kako bi se najbolji ljudi spriječili da napuste državnu upravu, mjere bi mogle da se ograniče na određene funkcije ili zaposlene u javnom sektoru koji nisu državni službenici (ili na neki drugi definisani podskup).

4.50. Odjel za opšte službe FBH mogao bi biti među ministarstvima koja bi mogla da podnesu veći dio troškova. Odjel je 2004. godine zapošljavao oko 450 lica, ali se samo 5 posto moglo kvalifikovati za državne službenike, a većina ostalih ima samo srednje obrazovanje, ili nivo obrazovanja niži od tog. Iako bi bila potrebna dodatna analiza, izgleda da bi to moglo da se u znatnoj mjeri smanji bez znatnijeg uticaja na javne usluge. Ako bi se većina opštih službi mogla obavljati na tržištu, Ministarstvo finansija bi moglo da stvori motivaciju za konkurentnost.16 Ova opcija bi predstavljala veći izazov za implementaciju od opcije 1. u sklopu sadašnjih ustavnih postavki, implementacija svakog smanjivanja broja zaposlenih zahtjevala bi ili jačanje centralne uprave za obezbjeđenje konkretnih smjernica vezanih za politike, ili širok stepen koncenzusa između entitetskih vlada o samostalnom sprovođenju budžetskih koncesija. Scenario 2A kao pretpostavku uzima ukupno smanjenje broja zaposlenih od 15 posto na kraju perioda od pet godina (i konstantne vrijednosti plata, nakon čega bi platni fond za entitetsku i državnu administraciju iznosio oko 194 miliona KM, odnosno 1 posto BDP-a, što je pad od oko 0,5 posto BDP-a. scenario 2B uzima kao pretpostavku umjereniju stopu smanjivanja broja zaposlenih od 5 posto. To bi dovelo do ušteda na nivou od 0,3 posto BDP-a. Scenario 2C proširio bi proces smanjivanja broja zaposlenih i na opštinske vlade, tražeći od njih da smanje broj osoblja za 5 posto. To dodaje još 0,4 posto BDP-a u uštedama povrh svega što bi moglo da se postigne na ostalim nivoima.

Opcija 3:  Ograničavanje rasta plata 

4.51. Treća opcija je zamrzavanje većine plata u nominalnom smislu. Imajući u vidu nisku stopu inflacije, do sada je bilo moguće za vlade da održavaju plate na gotovo nepromijenjenim nivoima. Kao što je već napomenuto, međutim, struktura plata je u velikoj mjeri neizdiferencirana, te je s ciljem poboljšanja motivacije za ostvarivanje boljih rezultata neophodan određen stepen dekompresije. Ova opcija uzima kao pretpostavku da se 1 posto ukupnog fonda plata državne administracije ostavlja na stranu za unapređenje plata za radna mjesta na srednjem i višem nivou državne uprave. Uticaj toga može biti znatno veći od 1

16 Nije uvijek slučaj da privatni sektor može jeftinije da pruža usluge, a vlade bi dobro postupile kada ne bi naslijepo ugovarale pružanje “opštih usluga.”

70

posto, ako se resursi pažljivo usmjeravaju. Ako se za pretpostavku uzme prosječni nivo inflacije od 2 posto, neto efekt bi i dalje predstavljao smanjenje prosječnog fonda plata za 1 posto.

4.52. Scenario 3A uzima kao pretpostavku da će plate za državnu administraciju rasti 1 posto godišnje, dok će broj zaposlenih ostati nepromijenjen. Uštede bi iznosile 10 miliona KM godišnje, odnosno 0,3 posto BDP-a. Scenario 3B proširuje isti način kontrolisanja stopa plata i na obrazovni sektor, što bi rezultovalo uštedama od 30 miliona KM, odnosno 1 posto BDP-a. Zajedno, ti scenariji bi nudili uštede na nivou do 1,7 posto BDP-a.

Opcija 4: Smanjenje nominalnih nivoa plata 

4.53. Smanjivanje nominalnih nivoa plata predstavlja ambiciozan poduhvat čija bi implementacija zahtijevala znatan stepen političke volje. Državna vlada je predložila smanjenje plata na državnom nivou od 10 posto u toku 2006. godine. Do polovine 2006. godine to još nije postignuto. Vlasti bi dobro postupile kada bi razmotrile nominalna smanjenja na nivou države i FBH za zaposlene u nižim razredima. Kao što je već razmatrano u prethodnom dijelu teksta, izgleda da ti zaposleni imaju znatno bolje naknade od svojih kolega na istom nivou u regionu, a njihove pretjerano visoke plate dovode do neproporcionalnog povećanja ukupnog fonda plata. Pritisak na plate u privatnom sektoru je takođe znatan, posebno ako se ima u vidu veliki broj zaposlenih u vladi, u odnosu na ukupni boj zaposlenih u formalnom sektoru.

E. PREPORUKE 

4.54. Vlasti bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da pri napredovanju na putu izgradnje države imaju u vidu dva međusobno komplementarna cilja. Prvi je stvaranje platnog sistema za javnu upravu koji se odlikuje transparentnošću i preuzimanjem odgovornosti. Reforma platnog sistema je od ključne važnosti za sve nivoe vlasti, pošto tekuće prakse ne nagrađuju rezultate rada niti podržavaju izgradnju meritokratije unutar javne administracije. S tim ciljem treba pripremiti nacrte novih zakona o platama, u skladu sa obavezama koje su vlasti preuzele u sklopu Kredita za strukturalno prilagođavanje ekonomskog upravljanja (Economic Management Structural Adjustment Credit, EMSAC). Štaviše, na svim nivoima vlade neophodno je uložiti napore koji bi bili u većoj mjeri koordinirani.

4.55. Drugi cilj trebalo bi da predstavlja određivanje prioriteta među funkcijama koje treba da sprovodi javna uprava, tako da se one postave na put ka fiskalnoj održivosti. Ključno pitanje je kako osigurati da se resursi koriste produktivno i da alokacije između sektora i funkcija odražavaju stvarne potrebe zemlje. Smanjivanje mogućih poduplavanja unutar državne uprave predstavlja polaznu tačku, posebno u odnosu na preklapanja između državnog nivoa, entitetskog i podentitetskog nivoa vlasti. Opet, također treba priznati da su neki od najvećih dijelova platnog fonda posvećeni odbrani i javnom redu – daleko veći nego što je to slučaj u drugim dijelovima Evrope. Bez znatnih napora na smanjivanju troškova tih sektora, doći će do potrebe za znatnijim smanjenjima u drugim vitalnim oblastima, kao što je oblast ekonomskih pitanja, ili u funkcijama obezbjeđivanja prvog reda usluga, kao što je obrazovanje.

4.56. Ukratko rečeno, vlasti bi trebalo da razmotre sljedeće akcije s ciljem stvaranja temelja za djelotvornu izgradnju države u narednih nekoliko godina:

Politika plata i sistemi plaćanja 

• Postepeno, ali sigurno izdiferencirati strukture plata usmjeravanjem povećanja plata u budućnosti na radna mjesta srednjeg i višeg nivoa u državnoj upravi u jezgru državne administracije. Zamrznuti (smanjiti) ukupnu bruto naknadu za radna mjesta nižeg nivoa u državnoj upravi i za sva radna mjesta koja nisu radna mjesta državnih službenika.

71

• Eliminisati i/ili konsolidovati većinu naknada u osnovnu platu i osigurati da suma naknada koje neko može da ostvari rijetko iznosi više od 20 posto neto osnovne plate. Smanjiti stepen diskrecionog odlučivanja kojeg pojedini ministri imaju pri dodjeli naknada i bonusa, uključujući naknade za preuzimanje privremenih dužnosti ili rad u komisijama.

• Revidirati zakone o platama s ciljem stvaranja intervala plata za svaki platni razred i omogućiti postepena povećanja za dužinu staža samo unutar tih intervala plata. Umanjiti uticaj dužine staža na ukupnu platu i stvoriti jasne institucionalne aranžmane i procedure za korištenje diskrecionog prava menadžera, kao što su smjernice za omogućavanje bržeg rasta plata onih koji ostvaruju bolje rezultate.

• Uspostaviti viši stepen konzistentnosti između zakona o platama za državni nivo, entitete i kantone. Pri pripremi nacrta zakona, osigurati da su režimi plata koji se primjenjuju na svaki sektor međusobno kompatibilni (tj. da omogućavaju poređenje radnih mjesta koja zahtijevaju slične kvalifikacije u različitim sektorima ili porodicama poslova) i da odražavaju konzistentnu strategiju u smislu relativne konkurentnosti plata.

Upravljanje i planiranje u državnoj upravi 

• Raditi ka višem stepenu konzistentnosti kod definicije državnih službenika na različitim nivoima vlasti (pri čemu bi prednost trebalo dati užim definicijama) i uspostavljanju zajedničkih procedura koje mogu da omoguće transfer državnih službenika između vlada.

• Razviti konsolidovane baze podataka o osoblju kako bi se vladama omogućilo da imaju podatke o broju i troškovima zaposlenih u javnom sektoru. Sistemi za izvještavanje bi trebalo da uključuju državne službenike, kao i druge zaposlene u javnom sektoru, bez obzira na nivo vlasti.

• Povećati stepen nadzora nad procesima za napredovanje i pomaknuće u karijeri unutar ministarstava s ciljem da se oni sprovode na transparentan način i u skladu sa zaslugama.

• Rafinirati kriterije za ulazak u državnu upravu, posebno što se tiče iskustva koje se zahtijeva i načina na koji se obračunavaju viša akademska zvanja. Stvoriti fleksibilnije puteve razvoja karijere za one koji imaju posebna znanja i vještine, stavljajući pri određivanju platnih razreda veći naglasak na rezultate, u odnosu na staž..

Racionalizacija veličine i obima javne uprave 

• Uspostava realnih ciljnih iznosa za smanjenje ukupnog bora zaposlenih u javnom sektoru na svim nivoima vlasti. Nakon toga treba da uslijedi strateški pregled koji će (i) smanjiti oblasti mogućeg poduplavanja na različitim nivoima vlasti, i (ii) odrediti prioritete među preostalim funkcijama/ aktivnostima na entitetskom i kantonalnom nivou s ciljem jačanja onih koje nemaju dovoljno osoblja, i znatnog smanjenja onih koje su u manjoj mjeri ključne.

• Implementirati djelomično zamrzavanje novog zapošljavanja u javnoj upravi, pri čemu bi se prioritet za novo zapošljavanje dao radnim mjestima u državnoj upravi koja su angažovana na funkcijama i aktivnostima u prioritetnim kategorijama.

• Do kraja implementirati znatne reforme u oblastima odbrane, sudstva i bezbjednosti kako bi se agregatni troškovi tih sektora doveli u sklad sa nivoima u drugim evropskim zemljama.

72

5. OBRAZOVANJE  

A. UVOD 

5.1. Neefikasna potrošnja na obrazovanje unutar institucionalno kompleksne strukture rezultovala je neprihvatljivo niskim ishodima obrazovanja u BH. Četrdeset posto učenika ne dobije ni osnovna znanja i vještine, a mnogi učenici upisani u skupe usmjerene škole dobijaju nedovoljno opšte obrazovanje i završavaju školovanje nespremni da se suoče sa izazovima koje nose današnja tržišta rada. Stope upisa u srednju školu i na univerzitet i dalje su niske. U isto vrijeme, visokoškolske institucije dozvoljavaju studentima čije se studiranje finansira iz budžeta da dugo studiraju do diplome, što rezultira rasipanjem resursa i slabim stepenom motivacije među diplomcima. Fragmentacija u institucionalnoj organizaciji sektora zacementirala je znatne regionalne razlike u potrošnji na obrazovanje i obrazovnim uspjesima, što je otežalo stabilnije uspostavljanje jedinstvenog ekonomskog prostora. 5.2. Rješavanje izazova sa kojima se suočava obrazovni sektor zahtijevaće početak eliminacije neefikasnosti unutar sistema, prije nego što bude moguće sektoru posvetiti dodatne resurse. Činjenica da BH troši više na obrazovanje od prosjeka za zemlje jugoistočne Evrope, uključujući SCG i Hrvatsku, je od kritične važnosti. Ovo poglavlje razmatra institucionalne aranžmane i potrošnju na obrazovanje i daje prijedloge mjera koje bi mogle da pomognu pri unapređenju stepena efikasnosti u srednjoročnom periodu, uz istovremeno poboljšanje ishoda obrazovanja. 5.3. Uštede koje se mogu ostvariti kroz unapređenje stepena efikasnosti unutar sektora mogle bi biti veće od onog što je potrebno za finansiranje paketa reformi koje su hitno potrebne za početak rješavanja identifikovanih izazova. Procjenjuje se da bi mjere koje su predložene u sklopu ovog poglavlja dovele do ušteda na nivou do 740 miliona KM u toku narednih pet godina, odnosno 0,7 posto BDP-a godišnje, u prosjeku. Sektoru će trebati 370 miliona KM, ili 0,4 posto BDP-a godišnje, u prosjeku, da pokrene rješavanje izazova koji se pominju u prvom stavu ovog poglavlja. Oba skupa preporuka bi, u kombinaciji, smanjili potrošnju na obrazovanje u BH u skromnoj mjeri, sa tekućih nivoa, ali bi, u isto vrijeme, unaprijedili obrazovne ishode. To bi postavilo temelje za buduće reforme sa dubljim efektima na kvalitet obrazovanja. Te dugoročnije reforme moraće se razmatrati unutar ukupnog fiskalnog okvira koji je dostupan i moraće se balansirati u odnosu na druge prioritete, kao što se razmatra u narednim poglavljima ovog izvještaja.

B. INSTITUCIONALNI ARANŽMANI I POTROŠNJA U SEKTORU OBRAZOVANJA 

5.4. Institucionalna struktura sektora obrazovanja je kompleksna, neefikasna i neravnopravna. Na državnom nivou ne postoji institucija koja bi obezbjeđivala finansiranje za obrazovanje. Međuentitetska Agencija za standarde i ocjenjivanje određuje standarde i sprovodi godišnje standardizovano testiranje. U FBH, entitetsko Ministarstvo obrazovanja i nauke nema

73

odgovornosti za upravljanje školama ili univerzitetima, pošto su kantonalna ministarstva obrazovanja zadužena za osnovno, srednje i visoko (uključujući i više) obrazovanje. U RS, entitetsko Ministarstvo prosvjete i kulture obezbjeđuje finansiranje za sve nivoe obrazovanja (osim za kapitalna unapređenja u srednjim školama, što obezbjeđuju isključivo opštine). Osam pedagoških zavoda, koji u nekim slučajevima predstavljaju integralne dijelove ministarstava obrazovanja, a u nekim slučajevima su nezavisna tijela, odgovorno je za obuku nastavnika. 5.5. Mjereno u odnosu na BDP, prilagođen u skladu s veličinom sive ekonomije, potrošnja na obrazovanje u BH je viša nego u bio kojoj drugoj zemlji jugoistočne Evrope, Irskoj i Čileu. Odlivi na obrazovanje u BH su 2005. godine iznosili do 4,3 posto prilagođenog BDP-a, što treba uporediti sa 3,8 posto u jugoistočnoj Evropi (Tabela 5.1). Potrošnja u zemljama OECD-a u prosjeku iznosi do 5,4 posto BDP-a, ali taj iznos gotovo u potpunosti odražava znatno višu potrošnju na istraživanje i razvoj na vodećim univerzitetima. Iz istorijske perspektive, Japan je u toku sedamdesetih godina prošlog vijeka trošio 3-4 posto BDP-a na obrazovanje, kao i Južna Koreja, Filipini i Tajland u devedesetim godinama prošlog vijeka, što ukazuje da odlivi na obrazovanje u BH nisu mali. 5.6. U opštim rashodima na obrazovanje, plate u BH zauzimaju udio koji je nešto viši od onog u zemljama sa kojima se mogu vršiti poređenja, uključujući i rashode u zemljama OECD-a, u prosjeku. Fond plata u obrazovanju iznosi do 80 posto ukupnih rashoda na obrazovanje (Tabela 5.2). Kao i u drugim oblastima vladinog finansiranja, veliki fond plata istiskuje investicije u školsku infrastrukturu i obuku nastavnika, što ima negativne posljedice na rezultate obrazovanja. Taj problem je posebno akutan u nekim od siromašnijih kantona u FBH, gdje plate predstavljaju još i veći dio potrošnje na obrazovanje. Norme koje se odnose na veličinu razreda igraju ključnu ulogu u upravljanju troškovima u obrazovanju. Nivo plata nastavnika određuje se kolektivnim ugovorom, dok se broj nastavnika određuje u skladu sa normama koje su vezane za broj razreda. Norme se propisuju u obliku minimuma i maksimuma za dozvoljenu veličinu razreda, zajedno sa optimalnom (preporučenom) veličinom razreda.

Plate u Obr.

(U % potrošnje na obrazovanje)

Albanija 10.4 3.0 …SCG 7.9 3.5 …Japan 10.6 3.6 …BJR Makedonija 10.5 3.7 …Grčka 8.4 4.0 …Hrvatska 9.5 4.3 …BH 2/ 10.9 4.3 77.7Irska 13.0 4.4 …Njemačka 9.8 4.8 78.8Slovenija n.a. 5.1 …Prosjek za OECD 12.9 5.4 74.4Mađarska 10.3 5.5 71.5Poljska n.a. 5.6 65.8Sjedinjene Države 15.2 5.6 71.4BH 3/ 10.9 5.6 77.7Francuska 11.0 5.8 72.4Finska 12.7 6.4 59.5Novi Zeland 20.8 6.7 …Malezija 28.1 7.6 49.4

3/ U % zvaničnog BDP-a.

Tabela 5.1. Potrošnja na obrazovanje: Ukupno, i na plate u izabranim zemljama 1/

Izvori: OECD Education at a Glance 2005; LSMS; BH 2005 Labor Market Update.

2/ U % prilagođenog BDP-a.

Potrošnja u obrazovanju

U % BDP-a

U % vladine

potrošnje

1/ Podaci za BH - 2004, OECD - 2002, drugo isključuje univerzitete.Njemačka i Mađarska - samo javne institucije.

74

5.7. Postoji znatan prostor za unapređenje stepena efikasnosti korištenja nastavnika, a time i za povećanje odnosa broja učenika i broja nastavnika, što predstavlja način za smanjenje potrošnje na plate. Iako različite zemlje pokazuju širok spektar odnosa između broja učenika i broja nastavnika, odnos koji postoji u visokom obrazovanju u BH je nizak (Tabela 5.3). Štaviše, trend u BH ide u pogrešnom smjeru. U FBH je broj nastavnika i u osnovnom i u srednjem obrazovanju opao za manji iznos od iznosa za koji je opao broj učenika u srednjem obrazovanju između školske godine 2002/2003. i 2003/2004 (Aneks C, Tabela C1). U RS se broj nastavnika u srednjim školama zapravo i povećao, bez obzira na to što je broj učenika opao.

C. ISHODI KOD OBRAZOVANJA 

5.8. Imajući u vidu nivoe finansiranja, rezultati u obrazovanju su nedopustivo loši, pošto ih karakterišu slab obuhvat i neadekvatni rezultati obrazovanja. Štaviše, obrazovanje ne opskrbljuje učenike i studente onim što je potrebno za zadovoljavanje zahtjeva privrede u BH koja je u procesu mijenjanja. Ova sekcija razmatra rezultate u obrazovanju, u donosu na nekoliko ključnih dimenzija. Obuhvat obrazovanja  5.9. Obuhvat srednjeg i visokog obrazovanja je slab. Procenat djece koja pohađaju osnovne škole je sličan kao u drugim zemljama, iako obuhvat nije kompletan (Tabela 5.4). Obuhvat srednjeg i visokog obrazovanja ima tendenciju da bude niži, bez obzira na određena poboljšanja u skorijem periodu. Od 2001. godine, apsolutni broj učenika u osnovnom i srednjem obrazovanju je opadao sporije od procjenjene stope smanjenja veličine odgovarajućih dobnih skupina. Stope upisa su mnogo niže za djecu iz siromašnih domaćinstava i djecu sa relativno neobrazovanim roditeljima, što ograničava mogućnosti za izlazak iz siromaštva (Tabela 5.5). 1 5.10. Osobe koje ne završe školovanje suočavaju se sa višim stopama siromaštva. Među roditeljima djece koja ne nastavljaju obrazovanje upisom u srednje škole, većina smatra da je obrazovanje njihove djece završeno na kraju osnovnog devetogodišnjeg obrazovanja. To često odražava iskustva i očekivanja roditelja, kao i mišljenje da završeno srednjoškolsko obrazovanje ne dovodi do znatnog povećanja kasnijih zarada, za što postoji i dobar razlog. Kao što se razmatra u nastavku teksta, postoji ozbiljan stepen neusklađenosti između vještina i znanja koje se pruža u

1 Svjetska banka, 2003. godine, Bosnia and Herzegovina Poverty Assessment (Ocjena stepena siromaštva u Bosni i Hercegovini), Izvještaj br. 25343-BH.

2003 2004 2005

FBHRashodi 484 520 568 Plate 404 411 463 Roba i usluge 33 53 53 Kapitalni 3 5 6 Ostali 44 51 46

RSRashodi 172 198 208 Plate 134 147 164 Roba i usluge 8 20 19 Kapitalni 2 10 10 Ostali 28 21 16

Rashodi na obrazovanje u Brčko Dist 18 25 24 Plate … 19.2 17.8

BHRashodi 673 742 800 Plate … 577 645 Roba i usluge … 76 77 Kapitalni … 15 17 Ostali … 75 61

Uporedna stavka:Plate (U % odliva na obrazovanje) … 77.7 80.6Izvori: Ministarstva finansija i procjene Svjetske banke.

(U milionima KM osim ako je eksplicitno rečeno drugačije)

Tabela 5.2. BH: Potrošnja na obrazovanje konsolidovane vlade na svim nivoima

75

srednjem obrazovanju i onog što se zahtjeva na tržištu rada. Taj problem je posebno akutan u programima srednjeg usmjerenog i tehničkog obrazovanja, koji u neproporcionalnoj mjeri privlače učenike iz domaćinstava sa niskim nivoom dohotka. Oni koji maturiraju u sklopu tih programa takođe zarađuju daleko manje, u prosjeku, od onih koji završe srednje škole sa opštijim programima, a samo nešto više od onih koji su završili samo osnovnu školu. 5.11. Troškovi školovanja sa aspekta lica koja se školuju (privatni troškovi) ograničavaju stopu pohađanja škola među siromašnom djecom. Cijena obrazovanja predstavlja drugi najčešći razlog završetka školovanja nakon obaveznog osnovnog nivoa. Privatni troškovi obrazovanja pokazuju oštar porast nakon osnovnog nivoa (Tabela 5.6). Zaista, troškovi za mnoga siromašna domaćinstva su, u tipičnom slučaju, iznad prosjeka, zato što je za siromašne porodice vjerovatnoća da žive u ruralnim oblastima veća, te se one suočavaju sa većim troškovima za prevoz i smještaj vezan za školovanje od porodica iz urbanih oblasti. Uz te dodatne troškove, porodice se takođe suočavaju sa gubitkom potencijalnog dohotka, pošto su djeca na školovanju, umjesto da rade. Svaka uspješna strategija za rješavanje problema niske stope

upisa u srednje škole morala bi da riješi ograničenja vezana za niska obrazovna očekivanja, nizak stepen korisnosti srednjeg obrazovanja – i prema viđenjima roditelja i u stvarnosti, kao i troškove pohađanja škole. 5.12. U toku naredne dekade doći će do oštrog smanjenja veličine dobnih grupa školske dobi, zbog ranijih smanjenja stope nataliteta, što će pratiti djelimičan oporavak na ranije nivoe u dekadi nakon nje. Imajući u vidu da se procjenjuje da je stopa nataliteta pala sa 1,6 promila u 1991. godini na 1,3 promila do 2001. godine, očekuje se da će veličina dobnih grupa biti najmanja u toku 2008. godine za dobnu grupu za osnovno obrazovanje, u 2014. godini

Tabela 5.3. Odnos broja učenika i broja nastavnika, BH i izabrane zemlje s kojima se

mogu vršiti poređenja, 2003. godina osnovno srednje visoko BH FBH 18.3 15.8 8.6 RS 16.6 18.0 n.a OECD Prosjek 16.5 13.6 14.9 Mađarska 10.6 11.8 14.8 Poljska 11.9 13.0 18.3 Španija 14.3 10.9 11.8 Sjedinjene Države

15.5 15.5 15.2

Finska 16.6 12.9 12.3 Rusija 17.0 8.5 11.8 Češka 18.3 13.4 17.3 Njemačka 18.7 15.1 12.5 Francuska 19.4 12.2 17.6 Slovačka 19.4 14.0 10.8 Novi Zeland 19.9 14.4 8.5 Ujedinjeno Kraljevstvo

20.0 14.8 18.2

Indonezija 23.4 18.0 18.7 Peru 25.1 18.9 14.8 Južna Koreja 30.2 17.8 n.a. Izvor: OECD, 2005, Education at a Glance (Obrazovanje na prvi pogled)

Tabela 5.4. Obuhvat obrazovanja u izabranim zemljama 2003 PPP

Per-Capita BDP (US$)

Neto stopa upisa (u %) 1/

osnovno srednje visoko

Gruzija 2,519 89 61 38 Armenija 3,468 94 84 28 Albanija 4,322 97 74 15 Bjelorusija 5,729 94 85 62 BJR Makedonija

5,928

92

81

27

BH 6,279 93 73 24 Bugarska 7,086 90 87 38 Rumunija 7,176 88 80 30 Hrvatska 11,025 89 87 39 Slovenija 18,474 93 93 66 Izvori: Pokazatelji razvoja u svijetu (World Development Indicators), 2005. godine; Ocjena siromaštva u BH, 2003. godine (BH 2003 Poverty Assessment). 1/ Procenat stanovništva u normalnoj dobnoj skupini za svaki stepen obrazovanja koji je stvarno upisan u taj stepen školovanja. Stopa upisa u visoko obrazovanje za sve zemlje osim BH je u bruto iznosima.

76

za dobnu grupu za srednje obrazovanje, a u 2015. godini za dobnu grupu za univerzitetsko obrazovanje (Aneks C, Tabela C2). Projicira se da će u toku naredne dekade dobna grupa osnovnoškolske dobi porasti za 8 posto, dok će se dobne grupe za srednje i visoko obrazovanje smanjiti za trećinu.

5.13. Taj model predstavlja srećan splet okolnosti za potrošnju u obrazovanju, pošto se projicira da će do smanjenja dobnih grupa doći na nivoima obrazovanja koje u ovom trenutku imaju niske stope obuhvata. Te demografske promjene omogućile bi povećanje stopa obuhvata za srednje i visoko obrazovanje, bez povećanja broja osoblja ili proširenja kapaciteta. Ako se tekući odnosi kod stopa upisa u srednje i visoko obrazovanje zadrže u toku naredne dekade. Samo smanjenje dobnih skupina rezultovaće povećanjem neto stopa upisa sa 73 posto, koliko je sadašnji nivo, na 95 posto do 2015. godine za srednje obrazovanje, a sa 24 posto na 32 posto za visoko obrazo-vanje. Alternativno, postepe-

no poboljšanje stopa upisa omogućilo bi znatno smanjenje broja osoblja i kapaciteta objekata u visokom obrazovanju, što bi, za rezultat imalo uštede. Ostvarivanje tih ušteda zahtijevalo bi temeljne promjene u načinu finansiranja i upravljanja u obrazovanju. Kvalitet obrazovanja   5.14. Činjenica koja dodatno otežava probleme u sektoru obrazovanja je to što su rezultati učenika u više oblasti ispod standardnih, dok su geografske razlike znatne. Sve-državna ocjena znanja učenika na kraju osnovne škole daje vrijedan pokazatelj regionalnih varijacija i promjena kroz vrijeme kod stepena do kod učenici prihvataju osnovne oblasti vještina. U toku školske godine 2003/2004, jedanaest kantona i regija, te bar 40 posto učenika osmih razreda nije uspjelo da dobije zadovoljavajući skor na testu iz matematike (Slika 5.1). Taj broj se povećava na više od polovine učenika osmih razreda u Srednjebosanskom i Unsko-Sanskom kantonu. Razlika između rezultata pojedinih škola je još značajnija. 5.15. Nivoi finansiranja imaju pozitivnu vezu sa nivoima uspješnosti učenika. I stepen javnog finansiranja po učeniku i rezultati učenika u znatnoj mjeri variraju od regiona do regiona. Barem unutar FBH kantoni koji troše više na obrazovanje imaju tendenciju da njihovi učenici postižu bolje rezultate. Ti kantoni takođe najčešće imaju i više nivoe dohotka i obrazovanja roditelja, što je takođe pozitivno vezano sa višim stepenom uspješnosti učenika. Poboljšanje

Tabela 5.6. BH: Privatni odlivi na obrazovanje (po učeniku, u KM na godišnjem nivou)

Obrazovni stepen Osnovno Srednje Više i visoko

Prevoz 72 296 546 Školarina 4 55 189 Uniforme / odjeća 42 49 34 Udžbenici / materijali 72 86 166 Hrana / stan 70 103 197 Ostali rashodi 60 124 374 Ukupno 319 715 1506 Izvor: LSMS 2001.

Predškolsko Osnovno Srednje Više i visoko0-6 14-Jul 15-18 19-23

Nisu siromašni 5.6 93 76.4 27.3Siromašni 1.1 92.2 57.2 9.3Ukupno 4.3 92.8 72.6 24.25 % conf. interval 3.0-5.7 91.1-94.5 68.3-76.9 20.2-28.3Izvor: LSMS 2001.

Tabela 5.5. BH: Neto stope upisa 1/

77

rezultata učenja u siromašnijim kantonima zahtijevalo bi veću potrošnju na intervencije kao što su tutorstvo i

subvencionirano obezbjeđenje udžbenika, s ciljem nadoknađivanja hendikepa koji donose niži stepen obrazovanja roditelja i niži stepen dohotka domaćinstava. 5.16. Rekavši to, veći resursi ne moraju uvijek

rezultirati unapređenjem ishoda obrazovanja. Sa tekućim budžetskim praksama koje su zasnovane na veličini inputa, dominantan dio potrošnje na obrazovanje – 80 posto ukupnih obrazovnih budžeta – troši se na

rashode vezane za osoblje. Imajući u vidu da se znatan dio ostatka odnosi na komunalne troškove i grijanje, malo ostaje za obezbjeđenje obrazovnih materijala, obuku nastavnika i ostale mjere koje direktno podržavaju unapređenje procesa nastave i učenja. 5.17. Internacionalna istraživanja daju korisne smjernice vezane za obrazovne inpute koji imaju uticaja na ono što učenici nauče. Jedan od najkonzistentnijih nalaza istraživanja objavljenih u literaturi otkriva da su ishodi učenja u pozitivnoj korelaciji sa dostupnošću udžbenika za učenike, time da nastavnici i učenici troše više vremena u učionici na suštinske zadatke učenja (kada se to nadopuni time da učenici provode više vremena na izradi domaćih zadataka), i time da se nastavnici i škole smatraju odgovornima za ono što učenici nauče. 5.18. Mehanizmi za finansiranje obrazovanja takođe imaju uticaja na ishode obrazovanja. Sadašnje prakse finansiranja daju ograničene mogućnosti i gotovo nikakvu motivaciju za korištenje obrazovnih resursa tamo gdje oni mogu donijeti najviše koristi u smislu unapređenja onoga što učenici nauče. Alokacije finansiranja za osnovno i srednje obrazovanje finansiraju inpute za sve postojeće škole i nastavnike, sve dok one ispunjavaju standarde koji se odnose na veličinu razreda i minimalni broj sati nastave koje određuju odgovarajuća ministarstva obrazovanja. Taj model ne pruža motivaciju za racionalizaciju školskih mreža i za korištenje resursa na različit način s ciljem unapređenja rezultata učenja ili povećanja stope upisa. 5.19. Ocjenjivanje učenika predstavlja ključni instrument za podršku unapređenju kvaliteta obrazovanja. Ohrabrujuće je to što će BH učestvovati u narednoj rundi Istraživanja trendova u međunarodnoj matematici i prirodnim naukama (Trends in International Mathematics and Science Survey, TIMSS), pošto će to biti način za razbijanje mitova o kvalitetu obrazovanja u BH u odnosu na druge zemlje. Na primjer, postoji iznenađujuće malo razlike kod ukupnih rezultata između manjih i većih škola. To je svakako vrlo pohvalno i predstavlja razliku u odnosu na situaciju u većini zemalja. Međutim, to znači da se intervencije za unapređenje rezultata

Slika 5.1. Procenat učenika koji postižu uspjehe u matematici ispod minimalnog standarda, ocjena po regiji, 2003-2004. godina

0 10 20 30 40 50 60

FBH

RS

Brcko

Gorazde

Posavina

HBC

Sarajevo

West Herzegovina

Zenica

Una Sana

Mostar

Central Bosnia

Tuzla

Izvor: Agencija za standarde i ocjenjivanje u obrazovanju za FBH i RS, 2004. godina, Eksterno ocjenjivanje rezultata učenika: završni razred osnovne škole, opšta evaluacija (External Assessment of Student Achievement: Final Grade in Primary School General Evaluation), Sarajevo.

78

učenika i škola moraju usmjeriti na one učenike i škole sa niskim rezultatima, umjesto na određeni tip škole, kao što su male ili seoske škole, što je čest pristup koji se koristi u drugim zemljama. Važan prioritet za unapređenje kvaliteta obrazovanja je proširenje programa državne ocjene na druge nivoe obrazovanja, kao i korištenje tih ocjena kao instrumenta za intervencije za povećanje stepena uspješnosti učenika.

D. PREPORUKE ZA UNAPREĐENJE STEPENA EFIKASNOSTI I ISHODA 

5.20. Obrazovni sistem zahtjeva znatan stepen poboljšanja. Međutim, rješavanje problema vezanih za neefikasnost, uz istovremeno povećanje dijela sredstava koja se alociraju na obuku nastavnika, kapitalna unapređenja i održavanje, zahtijevaće znatan stepen političke volje. Manje dobne grupe školske dobi u budućnosti predstavljaće priliku za uštede kroz otpuštanje nastavnika u školama u kojima oni više nisu potrebni, ali do tih ušteda neće doći ako se ne donesu politički teške odluke i ako se procedure finansiranja za obrazovanje ne promijene s ciljem stvaranja snažnije motivacije za unapređenje stepena efikasnosti. Velike regionalne razlike kod rezultata u obrazovanju dijelom odražavaju razlike kod nivoa dohotka i vladinih rashoda na obrazovanje. Povećanje rezultata regiona koji zaostaju zahtijevaće transfer resursa, sa posebnim naglaskom na siromašnije kantone u FBH. 5.21. Stavovi u nastavku teksta predstavljaju prijedloge za skup mjera koje su kreirane s ciljem stvaranja znatnog prostora za preusmjeravanje potrošnje ka prioritetnim oblastima. Ukupno gledano, procenjuje se da mjere za unapređenje stepena efikasnosti koje se predlažu u sklopu ove sekcije dovode do ušteda od 740 miliona KM u toku narednih pet godina (Tabela 5.7). te potencijalne uštede su više od dva puta veće od procijenjenih troškova minimalnog paketa koraka za unapređenje rezultata u obrazovanju. 5.22. Pri razmatranju tih opcija treba imati na umu nekoliko važnih ograničenja. Najprije, opcije koje su predstavljene predstavljaju prve korake procesa rješavanja nekih od osnovnih slabosti obrazovnog sistema u BH. Pored inicijalnog skupa reformi koji se ovdje razmatra, biće potrebne i dodatne reforme. Međutim, imajući u vidu širinu promjena koje su neophodne, kao i strukturalne slabosti koje postoje, identifikovani su prioriteti za direktne akcije. Nakon što se te inicijalne promjene izvrše, vlasti bi mogle da razmotre i dodatne investicije koje su potrebne. Drugo, svaka od ovih mjera uključivala bi političke rizike i koristi u obrazovanju koje bi, u konačnici, odredile izvodljivost i obrazovnu poželjnost svake od opcija. Ovo poglavlje ne donosi sud o posljednjem pomenutom aspektu, već pokušava da poveća stepen informisanosti o mogućnostima izbora između opcija kroz opisivanje mogućih obrazovnih koristi i rizika, kao i o perspektivama vezanim za budžetske uštede vezane za svaku od opcija. Treće, iako se preporuke vezane za politike odnose na sve oblasti odgovornosti, potencijal za uštede će varirati, te u sklopu ovog poglavlja nije ni pokušano da se proizvedu procjene na pod-državnom nivou. Međutim, odgovornost za inicijativu leži na tim pod-entitetskim vladama.

Unapređenje stepena efikasnosti korištenja resursa 

Mjere koje se odnose na zapošljavanje nastavnika 

5.23. Vlade bi, kao pitanje najvišeg prioriteta, trebalo da usvoje politike s ciljem osiguranja da se broj nastavnika smanjuje u odnosu na svako buduće smanjenje stope upisa, tako da se mogu oslobađati resursi za reformske prioritete. Dokazi na međunarodnom nivou ukazuju na to da bi se prosječna veličina razreda u BH mogla povećati bez dodatnog rizika

79

po kvalitet obrazovanja. Poređenja između sekcija ne pokazuju znatan stepen korelacije između veličine razreda i uspjeha pri učenju. Na primjer, u međunarodnoj procjeni učenika OCED-a, PISA, iz 2003. godine, Južna Koreja (u kojoj je prosječni broj učenika u razredu u osnovnoj školi 37) postigla je daleko viši skor u matematici i prirodnim naukama od Njemačke (gdje je broj učenika u razredu 22) i Grčke (gdje je broj učenika po razredu 17). BH nije učestvovala.

5.24. Prelazak na preporučenu veličinu razreda za osnovno obrazovanje u oba entiteta mogao bi da dovede do budžetskih ušteda na platama nastavnika od oko 35 miliona KM godišnje, bez degradacije kvaliteta obrazovanja. Štaviše, izgleda da su postojeći limiti maksimalne veličine razreda suviše restriktivni; smanjivanje strogosti tih limita moglo bi dovesti do dodatnih budžetskih ušteda u nekim školama. Neznatna povećanja odnosa broja učenika i broja nastavnika takođe bi dovela do znatnih ušteda. 5.25. Postizanje tih potencijalnih ušteda zahtijevalo bi velike promjene kod upravljanja školama i okvira finansiranja. Postojeća formula za finansiranje koja je zasnovana na stavkama inputa ne dovodi do toga da se škole osjećaju odgovornim za svoje rezultate i ne daje ni sredstva

Tabela 5.7. Potrošnja na obrazovanje: Ukupno, i na plate, u izabranim zemljama, 2005–2010. (U milionima KM)

2007 2008 2009 2010 2011 Total Ukupne uštede 42 74 170 206 246 739 Finansiranje po broju učenika 37 43 47 126 Veličina razreda 35 35 35 105 Ograničavanje plata 6 19 38 63 95 220 Objedinjeno upravljanje visokim obrazovanjem 15 15 15 15 60

Pojednostavljenje srednjeg obrazovanja 8 11 13 16 17 66 Naplate za visoko obrazovanje, ponavljači 25 27 29 31 34 145 Naplate za visoko obrazovanje, studenti stranci 3 3 3 4 4 17 Ukupno povećanje rashoda 135 75 68 51 43 371 Unapređeni obrazovni materijali u učionicama

Osnovno 10 10 Srednje opšte 22 22 Srednje usmjereno / tehničko 50 50 Obuka nastavnika u toku službe Osnovno 11 22 16 5 54 Srednje 8 17 13 4 42 Uslovni gotovinski transferi za najsiromašnije studente

Osnovno 8 8 8 8 8 40 Srednje 18 18 18 18 18 88 Unapređenje relevantnosti za srednje obrazovanje 8 11 13 16 17 66

Neto uticaj na budžet (godišnji) 93 0 -103 -156 -203 Neto uticaj na budžet (kumulativni) 93 94 -9 -165 -368 Izvor: Projekcije osoblja Svjetske banke.

80

ni motivaciju za efikasnije upravljanje školama i efikasniju raspodjelu nastavnika. Nefleksibilnost i nedostatak efikasnosti koji rezultiraju iz postojeće formule za finansiranje za osnovno i srednje obrazovanje pomažu pri objašnjavanju distorzivnih promjena kod odnosa broja nastavnika i broja učenika koje su opisane u prethodnom dijelu teksta. Potreba za finansijskim procedurama koje daju snažniju motivaciju za efikasnije raspoređivanje nastavnika postajaće sve veća sa nastavkom smanjivanja dobnih grupa školske dobi, što smanjuje potrebu za nastavnicima. Međutim, takve temeljne promjene aranžmana za finansiranje škola i upravljanje u školama zahtijevale bi vrijeme, kao i snažan stepen riješenosti i vodstva vlada.

Finansiranje po broju učenika 

5.26. Finansiranje po broju učenika predstavlja pristup koji se u najvećoj mjeri preporučuje. To bi pomoglo pri obezbjeđenju motivacije za efikasnije korištenje nastavnika i korištenje škola, a takođe bi moglo da dovede do unapređenja kvaliteta, pošto bi škole ušle u međusobnu konkurenciju kako bi privukle više učenika. Na nivou škola, izvodljivost kombinovanja razreda i boljeg korištenja nastavnika ovisi o broju učenika i postojećoj konfiguraciji razreda. Na regionalnom nivou, izvodljivost unapređenja efikasnosti nastavnika kroz kombinovanje škola ovisi o raspršenosti stanovništva, dostupnosti i blizini drugih škola. Potrebno je posebno posvetiti pažnju da finansiranje zasnovano na broju učenika prepozna različite mogućnosti za takve uštede, s ciljem osiguranja da to neće dovesti do pravljenja kompromisa u vezi sa stopom upisa ili kvalitetom obrazovanja. Određivanje toga postoji li ili ne mogućnost konsolidacije zahtijevaće pažljiv pregled situacije u svakoj školi. Na primjer, u RS samo 185 od 762 osnovne škole su matične škole; ostale su male, satelitske škole. Jasno je da se neke od manjih škola neće moći kombinovati bez pretjeranog otežavanja dostupnosti za neke od učenika. U isto vrijeme, druge škole bi mogle da se konsoliduju bez pravljenja kompromisa u odnosu na kvalitet ili dostupnost. 5.27. Finansiranje po broju učenika donijelo bi znatne uštede. Čak i kad bi se obuhvat upisa u srednje škole povećavao za 1 posto godišnje, kumulativne uštede od finansiranja po broju učenika donijele bi procijenjene uštede na nivou od preko 125 miliona KM u toku prve tri godine implementacije.2 Finansiranje po broju učenika moglo bi se kombinovati sa odvajanjem centralno finansiranih motivacionih mehanizama za povećanje djelotvornosti nastavnika u školama sa najslabijim rezultatima. To finansiranje bi moglo doći ili iz budžetskih ušteda ili iz određivanja alokacija po učeniku na nivou ispod sadašnjeg prosjeka jediničnih troškova i korištenjem ostatka za finansiranje usmjerenih intervencija za škole koje ostvaruju najniže rezultate. 5.28. Finansiranje po broju učenika također uključuje i rizike kojima se mora upravljati. Teren za finansiranje po broju učenika je pripremljen, pošto je informacioni sistem u obrazovanju sada uspostavljen širom zemlje. Neke oblasti odgovornosti su otišle i dalje i analizirale su te podatke sa ciljem razmatranja načina za unapređenje efikasnosti. U sklopu Projekta restruktuiranja obrazovanja (Education Restructuring Project) kojeg podržava Svjetska banka, vladama će biti obezbjeđena podrška kako bi im se pomoglo pri prelasku na sistem finansiranja po broju učenika. Pod sistemom finansiranja po broju učenika, direktori škola postaju odgovorni za rezultate škola i imaju sredstva i motivacione faktore za unapređenje kvaliteta. Međutim, kvalitet škola kojima se slabo upravlja mogao bi se čak i smanjiti. Vanjske ocjene rezultata škola i profesionalna podrška biće od ključne važnosti za unapređenje kvaliteta.

2 Finansiranje na osnovu broja učenika je djelotvornije kada škole imaju pravo da samostalno odlučuju o tome kako da potroše resurse koji su im dodijeljeni. Na primjer, škole bi mogle da izaberu da smanje potrošnju na nenastavno osoblje i povećaju rashode na materijale i obuku nastavnika.

81

Plate nastavnika 

5.29. Smanjivanje ili kontrolisanje rasta plata nastavnika moglo bi da obezbijedi najvažnije budžetske uštede u toku srednjoročnog perioda. Prosječne plate nastavnika u BH su dva puta veće od per capita dohotka, što je iznad nivoa u svim zemljama OECD-a osim Južne Koreje. Veliki odnosi vezani za osoblje dodatno povećavaju fiskalne troškove tih visokih plata (vidjeti poglavlje 4). Pošto se projicira da će dobne grupe školske dobi biti smanjene, plate nastavnika bi se mogle postepeno smanjivati, u realnim iznosima, a broj nastavnika bi mogao biti smanjen bez neophodnosti postizanja kompromisa u odnosu na potrebni broj nastavnika.

Srednje obrazovanje 

5.30. Restruktuiranje srednjeg obrazovanja pomoglo bi pri smanjenju troškova i unapređenju relevantnosti obrazovanja. Ključni sastojak bio bi pretvaranje nekih srednjih usmjerenih i tehničkih programa obrazovanja u opšte obrazovanje. Mađarska i druge zemlje u tranziciji reformišu više programa koji su povezani za konkretna zanimanja kroz jačanje obuke u oblastima kao što su matematika, prirodne nauke i jezici. Kumulativne uštede koje bi rezultovale iz te mjere mogle bi iznositi i do 65 miliona KM u toku narednih pet godina. 3

Više obrazovanje 

5.31. Objedinjeno upravljanje u visokom obrazovanju omogućilo je znatne uštede na Univerzitetu u Tuzli, a moglo bi da donese iste rezultate i u drugim dijelovima zemlje. Pored Univerziteta u Tuzli, i, u novije vrijeme Univerziteta u Zenici, svi univerziteti u BH su konglomerati zasebno vođenih fakulteta i institucija, što ograničava izbor između kurseva i rezultuje pretjeranim povećanjem plata za univerzitetske profesore. Štaviše, administrativni troškovi su veći zbog toga što svaki fakultet ima zasebno računovodstveno, budžetsko i osoblje za podršku. Od uspostavljanja jedinstvene uprave prije pet godina, Univerzitet u Tuzli je uspio značajno smanjiti javnu potrošnju, uz dvostruko više osoblja, trostruko veće stope upisa, unapređenje laboratorijskih i bibliotečkih objekata, te diversifikaciju finansiranja. U toku tog procesa, taj univerzitet je takođe ponudio studentima više opcija, više fleksibilnosti između programa i bolju dostupnost profesora, kroz eliminaciju pretjerane vezanosti nastavnog osoblja za programe. Na osnovu iskustava Univerziteta u Tuzli, budžetske uštede koje bi mogle proisteći iz prelaska na objedinjeno upravljanje na drugim univerzitetima širom zemlje procjenjuju se na 60 miliona KM u toku prve četiri godine implementacije. Ohrabrujuće je vidjeti da se dolazi do konsenzusa za promjenu pravne strukture univerziteta širom BH. 5.32. Povećanje naplata od studenata koji ponavljaju godinu u visokom obrazovanju dovelo bi do unapređenja efikasnosti i dodatnih prihoda. Studentima u FBH sada treba 7,2 godine, u prosjeku, da završe četvorogodišnji program.4 Studenti sa podrškom iz budžeta koji ponavljaju jednu godinu više od dva puta moraju da plaćaju školarinu, a studenti koji se sami finansiraju moraju da plaćaju nešto povećane školarine; to stvara poticaj za institucije da obaraju studente i otvara puteve za korupciju. Međutim, ti studenti i dalje plaćaju daleko manje od pune cijene svojih programa. Povećanje naplata za studente koji ponavljaju godinu do pune budžetske

3 Na osnovu razlika između jediničnih troškova koje su primijećene u drugim zemljama između opšteg srednjeg obrazovanja i usmjerenog/tehničkog obrazovanja, potencijalne uštede se inicijalno procjenjuju na 5 posto potrošnje srednjih škola, što bi se za pet godina povećalo na 15 posto. Projicirane kumulativne uštede iznose do oko 65 miliona KM u toku narednih pet godina. 4 Uporedivi iznosi za RS nisu dostupni, ali je malo vjerovatno da su znatno različiti.

82

cijene njihovih programa dovelo bi do ostvarivanja prihoda od oko 145 miliona KM u toku narednih pet godina. 5.33. Povećavanje naplata od stranih studenata do punih budžetskih troškova rezultovalo bi budžetskim uštedama od oko 17 miliona KM u toku narednih pet godina. Značajno potencijalno smanjenje u broju stranih studenata dovelo bi do smanjenja obrazovnih iskustava i globalnog pogleda na svijet kod studenata i nastavnika u BH, tako da bi bile potrebne mjere za privlačenje stranih studenata, posebno vezane za povećanje kvaliteta obrazovanja .

Unapređenje rezultata obrazovanja 

5.34. Uz uslov da se rezultirajuće uštede navedenih mjera na unapređenju efikasnosti materijalizuju, jedan dio bi trebalo iskoristiti za unapređenje ishoda obrazovanja. Naredni stavovi uključuju prijedloge za više takvih mjera, za koje se procjenjuje da bi koštale 370 miliona KM u toku narednih pet godina. Alokacija tih resursa trebalo bi da se izvrši tek nakon što se uspostavi kredibilan plan za rješavanje neefikasnosti u sistemu. Posvećivanje dodatnih resursa obrazovnom sistemu bez rješavanja neefikasnosti koje su opisane u prethodnim sekcijama će vjerovatno biti kontraproduktivno i neće rezultovati unapređenjem rezultata u obrazovanju. 5.35. Svaki kredibilan napor na unapređenju pohađanja škole i kvaliteta obrazovanja zahtjeva minimalno tri elementa.5 Najprije, unapređenje okruženja u učionicama za djelotvornu nastavu i učenje, između ostalog i kroz unapređenje dostupnosti udžbenika i drugih nastavnih materijala i materijala za učenje, drugo, unapređenje stepena djelotvornosti nastavnika kroz obuku u toku službe, i, treće, obezbjeđenje dodatnih motivacionih faktora i sankcija za podsticanje stepena pohađanja škole kod djece koja dolaze iz najsiromašnijih domaćinstava.

5.36. Ograničeni program za rješavanje tih direktnih potreba samo u osnovnom obrazovanju koštao bi oko 104 miliona KM u toku pet godina. Ti troškovi bi uključivali sljedeće: (i) 10 miliona KM za unapređenje dostupnosti nastavnih i obrazovnih materijala u učionicama, uključujući udžbenike u svih 2.038 osnovnih škola u BH, po cijeni od 5.000 KM po školi; (ii) 54 miliona KM za obuku nastavnika, uključujući i troškove razvoja programa obuke i materijala za obuku; i (iii) 40 miliona KM uslovnih gotovinskih transfera za nadoknađivanje troškova pohađanja škole za djecu u vrlo siromašnim domaćinstvima. Programi uslovnih gotovinskih transfera za pohađanje škole u siromašnim zajednicama pokazali su dobro-dokumentovane uspješne rezultate u mnogi zemljama širom svijeta. 5.37. Slična razmatranja odnose se na srednje škole, u kojima bi petogodišnji program reformi mogao da košta 150 miliona KM. Cijena obezbjeđenja sličnog programa obuke u toku trogodišnjeg perioda za svih 11.000 srednjoškolskih nastavnika iznosila bi oko 42 miliona KM u toku perioda od pet godina. Unapređenje nastave i svi obrazovni materijali za opšte obrazovanje u svih 278 srednjih škola u BH koštalo bi oko 22 miliona KM za osnovne nastavne i obrazovne materijale.6 Uz to, materijali i osavremenjena oprema za srednje usmjerene i tehničke kurseve koštali bi oko 50 miliona KM.7 Grantovi u iznosu od 700 KM za namirivanje većih privatnih

5 Ovdje se uopšte ne razmatra unapređenje infrastrukture objekata ili kupovina važne opreme; te investicije su potrebne, ali postoje direktnije potrebe vezane za unapređenje rezultata sistema. 6 30.000 KM po školi u prosjeku. U prosjeku, stope upisa u srednje škole su tri puta veća nego stope upisa u osnovne škole. 7 Upis u usmjerene i tehničke škole predstavlja 75 posto ukupne stope upisa u Federaciji, a 81 posto u RS. Ti kursevi nude se ili kao zasebne usmjerene i tehničke škole ili, u češćem slučaju, u sklopu sveobuhvatnih srednjih škola koje nude i opšte i usmjerene/tehničke programe.

83

troškova za srednje obrazovanje za učenike iz siromašnih porodica (što se procjenjuje na 10 posto dobne skupine ili 25.000 učenika) ukupno bi iznosili 88 miliona KM u toku pet godina. 5.38. Reforme visokog obrazovanja su takođe hitno potrebne, ali ne bi trebalo da zahtijevaju dodatna budžetska sredstva. Štaviše, postoje znatne i često neiskorištene mogućnosti da univerziteti ostvaruju i svoje sopstvene prihode. Prema tome, ovo poglavlje ne preporučuje da se znatni javni resursi u kratkoročnom i srednjoročnom periodu koriste za finansiranje unapređenja u visokom obrazovanju. To bi kao rezultat imalo prenos javnih resursa sa visokog obrazovanja na niže nivoe, što je opravdano argumentima vezanim za efikasnost i ravnopravnost koji su predstavljeni u ovom izvještaju. 5.39. Program koji se predlaže u sklopu ovog poglavlja je, bez sumnje, ambiciozan. On je, međutim, od centralne važnosti za buduću dobrobit zemlje. Nadalje, broj prioriteta koji su identifikovani namjerno je ograničen na tek nekoliko, a gotovo svi ti prioriteti su uključeni u postojeće dokumente o politikama koje su usvojile vlade. Da li bi se program mogao implementirati u tako fragmentiranom institucionalnom okviru kao što je okvir koji još uvijek funkcioniše u zemlji, pitanje je za koje bi se političkim vođama savjetovalo da razmotre.

84

6. SOCIJALNO OSIGURANJE I ZAŠTITA  

A. UVOD 

6.1. Sistem socijalne zaštite u BH uključuje planove socijalnog osiguranja finansirane putem doprinosa za socijalno osiguranje koji se naplaćuju na plate i programa koji se finansiraju iz opštih prihoda. Sistemi socijalnog osiguranja su uspostavljeni na nivou entiteta, dok programi koji se finansiraju iz opštih prihoda postoje i na entitetskom i na pod-entitetskim nivoima vlasti. Za oba entiteta, sistem socijalnog osiguranja obezbjeđuje penzije (starosne, invalidske i porodične), naknade za nezaposlene i zdravstveno osiguranje. U RS, sistem takođe obezbjeđuje dječije dodatke i porodiljska davanja. Iako je sistem dječijih davanja u RS ocijenjen kao jedan od najbolje vođenih programa davanja u BH, argumentacija za njegovo finansiranje iz doprinosa koji se naplaćuju na plate je upitna. Programi koji se finansiraju iz opštih prihoda obezbjeđuju davanja za borce i porodice palih boraca, socijalnu pomoć i, u FBH, dječija i porodiljska davanja. 6.2. Entitetski sistemi socijalnog osiguranja, uključujući zdravstvo, te programe koji se finansiraju iz opštih vladinih prihoda, suočavaju se sa znatnim izazovima. Planovi socijalnog osiguranja pate od visokog stepena nepoštivanja obaveza plaćanja doprinosa, što odražava sveprisutnu evaziju i slabu naplatu, kao i opadajuću stopu zaposlenosti u formalnom sektoru. Kako prihodi nisu dovoljni za zakonom propisana prava, planovi socijalnog osiguranja redovno koriste transfere iz opštih prihoda. Štaviše, stope doprinosa za socijalno osiguranje imaju tendenciju da premašuju stope u većini NMS zemalja i zemalja OECD-a, što naglašava znatan stepen neformalizacije privrede. Štaviše, stope i osnovice doprinosa se značajno razlikuju između entiteta, što je karakteristika koja otežava mobilnost radne snage.1 Kako se predlaže i demonstrira u ovom poglavlju, smanjenje stopa doprinosa za socijalno osiguranje i harmonizacija poreske osnovice između entiteta trebalo bi da predstavlja prioritet za vlade. 6.3. Socijalni transferi koji nisu zasnovani na osiguranju u BH su visoki po međunarodnim standardima i njima i dalje domonira potrošnja na boračka davanja. Samo mali dio transfera koji se finansiraju iz opštih prohoda usmjeren je na lica sa prihodima ispod određenog minimuma, sa eksplicitnim ciljem smanjenja siromaštva. Uz to, u FBH socijalna pomoć i dječija zaštita i dalje su ad hoc, pri čemu su isplate u većini kantona i dalje ispod zakonski propisanih prava, a čak i ona su suviše niska da bi pomogla najsiromašnijim članovima društva. Imajući u vidu ukupne fiskalne pritiske i pitanja vezana za pravičnost, BH bi trebalo da za cilj ima smanjenje udjela resursa koji su alocirani na socijalne transfere, uz istovremeno restruktuiranje sistema s ciljem osiguranja da on obezbjeđuje djelotvornu mrežu socijalne sigurnosti.

1 U RS, oporeziva osnovica uključuje naknade koje nisu dio osnovne plate i sve doprinose za socijalno osiguranje plaćaju poslodavci. Ukupno, doprinosi predstavljaju do 42 posto neto plata, od čega je 24 posto za penzije, 15 posto za zdravstvo, 1 posto za nezaposlenost i 2 posto za porodiljske i dječija davanja. U FBH, oporeziva osnovica isključuje naknade koje nisu dio osnovne plate, a doprinosi se dijele između poslodavaca (11, posto bruto plata) i zaposlenih (32 posto bruto plata). Ukupna stopa doprinosa u FBH iznosi 43,5 posto bruto plata, od čega je 24 posto za penzije, 17 posto za zdravstvo i 2,5 posto za osiguranje u slučaju nezaposlenosti.

85

6.4. Preostali dio poglavlja organizovan je na sljedeći način. Sekcija B predstavlja temeljne podatke o ukupnom nivou socijalne potrošnje. Sekcija C razmatra nivo stopa doprinosa za socijalno osiguranje i daje preporuke za smanjivanje stopa i harmonizaciju osnovica doprinosa. Sekcija D razmatra planove socijalnog osiguranja, dok se sekcija E usmjerava na programe koji se finansiraju iz opštih prihoda.

B.  UKUPNA POTROŠNJA NA SOCIJALNO OSIGURANJE I ZAŠTITU 

6.5. Ukupna potrošnja BH na socijalnu zaštitu je donekle viša u odnosu na BDP od one u zemljama u tranziciji sa bržom stopom rasta, ali je u širokim crtama bliska prosjeku za NMS. Struktura potrošnje je, međutim, znatno različita u odnosu na onu u većini evropskih zemalja, uključujući NMS (Tabela 6.1). Rashodi za socijalno osiguranje su niži nego među NMS, najvećim dijelom zbog nižih rashoda za penzije, i bez obzira na mnogo višu potrošnju za zdravstvo. Potrošnja za socijalnu pomoć i dječiju zaštitu je, u isto vrijeme, viša nego u NMS, zahvaljujući većim kategorijskim davanjima, većinom za one koji su pretrpjeli uticaj rata. Uz odgovarajuće razumijevanje izuzetnih okolnosti sa kojima se BH suočavala kao rezultat rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine, odlivi na borce i porodice palih boraca istiskuju odlive na usmjerene programe za siromašne. Kao rezultat toga, transferi koji se plaćaju licima sa primanjima ispod određenog minimuma predstavljaju manji dio potrošnje za socijalnu zaštitu nego u svim ostalim zemljama srednje i istočne Evrope. Iako i penzijska i boračka prava imaju uticaj na smanjivanje siromaštva, ona nisu dobro usmjerena na najugroženije grupe. To je razumljivo za penzijska davanja, kojima je cilj i ujednačavanje dohotka kroz vrijeme, jednako kao i sprječavanje siromaštva u starijoj dobi. Međutim, korištenje kategorijskih grantova je loš mehanizam za djelotvorno dosezanje do najugroženijih. Jedan od pet ljudi u BH koristi neki socijalni transfer, ali socijalni transferi dopiru do samo jedne četvrtine siromašnih, i imaju manji uticaj na smanjenje siromaštva nego u Hrvatskoj ili Bugarskoj. 6.6. Tipovi davanja i aranžmani za finansiranje u sklopu sistema socijalne zaštite su u dva entiteta slični, ali su nedostaci sredstava u nekim programima socijalnog osiguranja zahtijevali dodatne vladine transfere, kako bi se davanja zadržala manje-više u skladu sa zakonskim pravima i kako bi se spriječilo nagomilavanje neizmirenih obaveza (Tabela 6.2). Štaviše, stvarna dostupnost sredstava za finansiranje u znatnoj se mjeri razlikuje unutar svakog od entiteta. FBH je nedavno iskusila nekontrolisano umnožavanje davanja sa znatnim fiskalnim implikacijama i to je izazvalo bojazni vezane za to kako se to mnoštvo davanja može administrirati na najdjelotvorniji način.

RS FBH BH NMS

Ukupno 14.9 17.7 16.5 17.6 Socijalno osiguranje 11.6 13.7 12.7 15.2 Penzije 7.4 6.5 6.8 9.9 Zaštita nezaposlenih lica 0.2 0.7 0.6 0.6 Zdravstvo 3.9 6.6 5.4 4.7Opšti prihodni programi 3.3 4.0 3.7 2.4 Pomoć porodicama, djeci i socijalna po 0.6 1.0 0.9 1.6 Davanja za izbjeglice i raseljena lica 0.5 0.3 0.4 0.0 Boračka davanja 2.1 2.7 2.5 0.0 Ostalo 0.0 0.0 0.0 0.8

Potrošnja na socijalnu zaštitu(kao procenat ukupne potrošnje) 44.1 52.3 46.5 45.3

Izvori: Ministarstva finansija i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 6.1. BH i NMS: Potrošnja na socijalnu zaštitu, 2004. godina 1/(kao procenat BDP-a osim ako je eksplicitno navedeno drugačije)

1/ Podaci za BH iz 204. godine, iznosi za NMS za 2003. BDP za BH je prilagođen za udio nepraćene privrede.

86

C. STOPE DOPRINOSA ZA SOCIJALNO OSIGURANJE 

6.7. Stope doprinosa za socijalno osiguranje su više nego u većini zemalja OECD-a i znatno više nego u privredama u tranziciji sa bržom stopom rasta, što doprinosi visokom stepenu deformalizacije privrede (prelaska privrednih aktivnosti u neformalni sektor). Poglavlje 2 detaljnije razmatra nivo doprinosa. Štaviše, stope doprinosa i osnovice doprinosa se znatno razlikuju u dva entiteta, što je karakteristika koja otežava mobilnost radne snage. 6.8. S ciljem smanjivanja tereta koji vlada predstavlja za privredu, kao i omogućavanja formalizacije ekonomskih aktivnosti, smanjenje stopa doprinosa za socijalno osiguranje i harmonizacija i proširivanje osnovica za naplatu doprinosa mora da postane prioritet za vlade. Prvi koraci bi mogli da se poduzmu brzo, a preporuke se daju na kraju ove sekcije.

6.9. U kratkoročnom periodu postoji prostor za smanjenje stopa doprinosa, pošto je vjerovatno da će prihodi od PDV-a biti znatno viši od projiciranih. Štaviše, novi zakoni o porezu na dobit preduzeća i porezu na dohodak građana vjerovatno će biti implementirani od početka 2007. godine i vjerovatno je da će imati pozitivan uticaj na prihode (vidjeti poglavlje 2). Pošto je cilj poreskih reformi uspostavljanje modernog poreskog sistema, a ne povećanje poreskog opterećenja, trebalo bi izvršiti kompenzirajuće smanjenje stopa doprinosa. 6.10. Odlučni napori s ciljem unapređenja naplate doprinosa za socijalno osiguranje i smanjenje izuzeća od plaćanja obezbijedili bi dodatni prostor za smanjenje stopa doprinosa u srednjoročnom periodu, kao i temeljne reforme sistema finansiranja penzija i zdravstva. Kao što pokazuje analiza u nastavku teksta, evazija (izbjegavanje poreskih obaveza) je sveprisutna, pri čemu neformalna zaposlenost predstavlja 41 posto ukupnog nivoa zaposlenosti, odnosno, jednako koliko i zaposlenost u formalnom

Tabela 6.2. BH: Sažeti prikaz davanja iz oblasti socijalne zaštite i izvora finansiranja

Primarni izvor finansiranja Davanja RS FBH

Starosne, invalidske i porodične penzije Socijalno osiguranje Socijalno osiguranje Davanja za nezaposlene 1/ Socijalno osiguranje Socijalno osiguranje Zdravstvo Socijalno osiguranje Socijalno osiguranje Socijalna pomoć 2/ Opštinski budžeti 3/ Kantonalni budžeti 3/ Porodiljska davanja Socijalno osiguranje Kantonalni budžeti 3/ Davanja dječije zaštite i grantovi za novorođenu djecu Socijalno osiguranje Kantonalni budžeti 3/ Davanja za izbjeglice i raseljena lica Entitetski budžeti Entitetski budžeti Davanja za civilne žrtve rata 4/ Entitetski budžet Kantonalni budžeti 3/ Boračke invalidnine i davanja za porodice palih boraca Entitetski budžeti Entitetski budžeti Davanja za nosioce medalja Nema Entitetski budžet Invalidska davanja za lica sa onesposobljenjem nevezanim za rat Nema Entitetski budžet Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Uključuje aktivne politike na tržištu rada. 2/ Uključuje socijalnu pomoć, davanja za njegu druge osobe i socijalne službe. 3/ U slučajevima u kojim kantonalni ili opštinski budžeti imaju primarnu finansijsku odgovornost, davanja se često ne realizuju zbog nedostatka sredstava

87

sektoru, izvan vladinog sektora. Zakonom predviđena izuzeća od plaćanja su, uz to, velika, što dovodi do toga da jedna polovina onih koji imaju zdravstveno osiguranje ne plaća doprinose. 6.11. Kao dio temeljnih reformi penzijskog i zdravstvenog sektora, vlasti bi trebalo da ozbiljno razmotre relativne prednosti finansiranja socijalnog osiguranja iz doprinosa za socijalno osiguranje, u odnosu na finansiranje iz opštih prihoda. Određene zemlje, uključujući Novi Zeland i Dansku, imaju visoke stope poreza na lični dohodak i vrlo niske stope doprinosa. Druge zemlje, od kojih vrijedi istaći Njemačku, Francusku i zemlje srednje i istočne Evrope, imaju daleko veće stope doprinosa za socijalno osiguranje. Imajući u vidu da su stopa poreza na lični dohodak građana u BH na nižem dijelu intervala koji prikazuje prakse širom kontinenta, privremena opcija bi mogla da bude napredak kroz umjereno povećanje stopa poreza na dohodak, s ciljem omogućavanja dodatnog smanjenja stopa doprinosa. 6.12. Naredni stavovi navode konkretne kratkoročne preporuke za smanjenje i harmonizaciju stopa i osnovica za socijalno osiguranje.

• Proširiti i harmonizovati osnovicu i stopu doprinosa između entiteta i za sve programe osiguranja. Za penzije, na osnovu proširenja osnovice kroz uključenje naknada koje nisu dio osnovne plate, smanjiti stopu doprinosa za penzijsko osiguranje u FBH.

• Dodatno smanjiti stopu doprinosa za penzijsko osiguranje kroz prenos odgovornosti za finansiranje doprinosa za zdravstveno osiguranje penzionera sa fondova penzijskog osiguranja na entitetske budžete.

• U FBH, smanjiti stopu doprinosa za nezaposlenost ograničavanjem i boljim usmjeravanjem potrošnje na aktivne programe na tržištu rada, zajedno sa finansiranjem socijalnog programa za restruktuiranje preduzeća iz opštih prihoda, a ne iz doprinosa za osiguranje u slučaju nezaposlenosti. Analiza u nastavku teksta pokazuje da bi se stopa doprinosa za slučaj nezaposlenosti u FBH mogla smanjiti sa 2,5 posto bruto plate, koliko sada iznosi, na 1,5 posto.

• Dodatno smanjiti stopu doprinosa za nezaposlenost kroz prekidanje prakse pružanja zdravstvenog osiguranja za sve one koji se registruju kao nezaposleni. Ograničiti trajanje besplatnog zdravstvenog osiguranja na trajanje isplate davanja za nezaposlene i nakon toga vezati podobnost korisnika za besplatno zdravstveno osiguranje striktnim kriterijumima imovinskog cenzusa u koordinaciji sa sistemom socijalne zaštite.

• Smanjiti i harmonizovati stope doprinosa za zdravstveno osiguranje kroz postepeni prelazak na sistem u kojem bi entitetski budžeti plaćali doprinose za zakonski izuzete pojedince. S ciljem ograničavanja troškova za entitetske budžete, smanjiti zakonski predviđene izuzetke od plaćanja doprinosa.

• U RS, razmotriti prelazak finansiranja dječijih dodataka sa sistema socijalnog osiguranja na finansiranje iz opštih prihoda, i kombinovanje tih davanja sa stalnim davanjima za siromašne u toku srednjoročnog perioda. To bi trebalo da omogući vlastima da eliminišu 2-postotnu stopu doprinosa za dječije dodatke.

• Preći na unifikaciju osnovice za oporezivanje ličnog dohotka i doprinosa za socijalno osiguranje i objediniti administraciju ta dva sistema.

88

D. SOCIJALNO OSIGURANJE 

D.1 PENZIJE 

6.13. Penzijski sistem u BH je naslijedio sve karakteristike tipičnih sistema zemalja u tranziciji, uključujući i relativno visoka stečena prava i stope doprinosa i brzo opadajući obuhvat obaveze

plaćanja doprinosa. Nakon rata su uspostavljena tri penzijska fonda, po jedan za svaku od tri etničke grupe. U januaru 2002. godine, mostarski i sarajevski fond su spojeni u Fond mirovinskog/penzijskog i invalidskog osiguranja FBH (FPIO), a taj Fond je stavljen pod nadzor Ministarstva rada i socijalne zaštite FBH. Mostarski i sarajevski fond, međutim, i dalje održavaju odvojene informacione sisteme i baze podataka. Fond penzijsko-invalidskog osiguranja RS (RSPIO) ostaje odvojen, pod opštim nadzorom Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite RS. Oba entitetska penzijska sistema su pay-as-you-go (isplaćuju tekuće obaveze iz tekućih prihoda) javno vođeni planovi sa definisanim davanjima, finansirani kroz naplatu doprinosa socijalnog osiguranja koji se naplaćuju na plate, ali su ključni sistemski parametri različiti u svakom od njih (Tabela 6.3). 6.14. Kako bi se pomoglo pri sprječavanju nagomilavanja zaostalih neizmirenih obaveza za isplatu penzija, OHR je u novembru 2002. godine nametnuo izmjene i dopune oba entitetska penzijska zakona i uveo takozvano pravilo koeficijenta. To pravilo zahtijeva da, ako mjesečni prihodi PIO ne dosežu do iznosa neophodnog za plaćanje davanja i administrativnih troškova, onda administrativni troškovi i dio penzijskih davanja koji je jednak zakonom određenom minimumu imaju prednost u odnosu na sve druge rashode. Dio pojedinačnih penzijskih davanja iznad zaštićenog minimuma se nakon toga smanjuje kroz primjenu koeficijenta, tako da su davanja jednaka prihodima koji nisu već alocirani na administrativne troškove i zaštićenu minimalnu penziju. Prema pravilu koeficijenta, penzijska prava se re-

Tabela 6.3. Ključni parametri penzijskih sistema u BH

FBH RS

Najranija dozvoljena dob za penzionisanje

Bilo koje vrijeme sa barem 40 godina radnog staža

Bilo koje vrijeme sa barem 40 godina radnog staža

Minimalni period 20 godina 20 godinaRaspored dospjeća 2,25% za prvih 20 godina, 1,5% 2,25/2,75% za prvih 20 godina, Maksimalna stopa 75 posto 75 postoValorizacija Indeksacija na plate Indeksacija na plate, 1 god. kašnj.

Indeksacija Diskreciona (got. racionalizacija) sa ciljnom platnom indeksacijom

Diskreciona (got. racionalizacija) sa ciljnom platnom indeksacijom

Baza za ocjenu Bruto pokrivene plate za najboljih 15 godina, s povećanjem do 40 do

Neto pokrivene plate za cijelu karijeru

Baza za doprinose Bruto plate bez naknada Neto plate plus naknade24 posto 24 posto(7/17) (24/0)

Izvori: FPIO i RSPIO.

Stopa doprinosa (poslodavac / radnik)

Standardna dob za penzionisanje ( / )

65/65 65/60

89

evaluiraju svakog mjeseca u svjetlu dostupnih resursa, čime se osigurava da ne može postojati jaz između zakonskih prava i stvarnih isplata. 6.15. Pravilo koeficijenta je spriječilo dalje nagomilavanje zaostalih neizmirenih obaveza od 2002. godine, ali ono ima dvije specifične karakteristike. Najprije, to pravilo nameće penzijskim fondovima obavezu da isplaćuju sve svoje prihode, neto u odnosu na operativne troškove, na penzije u istom periodu za koji su primljeni prihodi. Kao rezultat toga, entitetske vlade su ograničene samo dostupnošću tekućih resursa i tako mogu da ad hoc povećavaju davanja, bez obzira na dugoročnu održivost penzijskog sistema. Drugo, pravilo o koeficijentu rezultuje ravnopravnijim penzijama u RS nego u FBH. Kada se izračuna ukupna nominalna vrijednost penzijskih prava, FPIO sabira penzije u njihovoj nominalnoj vrijednosti u vrijeme penzionisanja, dok RS vrednuje penzijska prava prije nego što ih sabere, kako bi se dobila nominalna vrijednost penzijskih prava. Nakon primjene koeficijenta gotovinske racionalizacije nominalnih penzijskih prava, FBH povećava ili smanjuje nominalne penzije za isti procenat, bez obzira na godinu penzionisanja. 6.16. Kako se penzijski koeficijent primiče nivou koji je bliži jedan, adekvatno propisana indeksacija penzija postaje važan sastojak fiskalno proračunatog penzijskog sistema. U RS je koeficijent postepeno rastao, popevši se na 0,94 do novembra 2005. godine, sa 0,85 u 2003. godini, uglavnom odražavajući političke pritiske, bez obzira na neophodnost povećavanja transfera iz entitetskog budžeta penzijskom fondu. U FBH je koeficijent takođe povećan i sada iznosi 1,18. U Evropi se penzije sve više indeksiraju u skladu sa inflacijom maloprodajnih cijena ili prosjekom kretanja plata i cijena. Uvođenje indeksacije ne bi dovelo do smanjenja potrošnje na penzije, ali bi stvorilo transparentan i predvidljiv mehanizam koji bi se mogao koristiti za kontrolisanje potrošnje na penzije izražene kao procenat BDP-a u toku srednjoročnog perioda. To bi, sa svoje strane, moglo da omogući smanjenje tereta doprinosa ili izgradnju rezervi u FPIO2 i ograničavanje transfera iz entitetskog budžeta RS u RSPIO. Imajući u vidu fiskalna ograničenja BH i nedostatak pouzdanih podataka o kretanjima plata u svakom slučaju, indeksacija prema kretanju cijena izgleda kao djelotvorna i socijalno odgovorna mjera za kontrolisanje potrošnje na penzije.

Penzijski prihodi i rashodi 

6.17. Prihodi penzijskog fonda u FBH sastojali su se gotovo isključivo od uplata doprinosa, dok se penzijski fond RS u znatnoj mjeri oslanjao na transfere entitetske vlade pri ispunjavanju penzijskih obaveza. Budžetski transferi za RSPIO iznosili su čak jednu četvrtinu penzijskih rashoda, čak i ako su isplaćene penzije bile niže od pripadajućih prava. 6.18. Tekuća fiskalna pozicija FPIO je povoljnija od tekuće fiskalne pozicije RSPIO (Tabela 6.4). U RS je činjenica da su prihodi od doprinosa bili manji od potrošnje na penzije dovela do povećanog oslanjanja na transfere iz entitetskog budžeta za RSPIO. FPIO je, sa druge strane, uspio da održi ravnotežu. Rekavši sve to, odlivi na penzije su se u 2004. godini povećali na 6,8 posto BDP-a, sa nivoa od 6,2 posto BDP-a u 2003. godini. Snažan rast penzijskih rashoda odražavao je nekoliko faktora, uključujući (i) političke i socijalne pritiske za povećanje penzijskog koeficijenta na jedan ili više; (ii) pravilo koeficijenta, koje nameće fondovima da troše sve prihode, neovisno od izvora, čime podstiče transfere iz entitetskog budžeta za direktno finansiranje politički korisnih povećanja penzija; (iii) i znatno povećanje plata u formalnom sektoru i prihoda od doprinosa u oba entiteta.

2 Akumulacija rezervi koje ne premašuju 10 posto penzijskih rashoda takođe je propisana u Zakonu o penzijskom osiguranju FBH.

90

KLJUČNA PITANJA VEZANA ZA PENZIJE 

6.19. Visoki odnosi ovisnosti i niske stope obuhvata u oba entitetska penzijska sistema predstavljaju prijetnju za njihovu fiskalnu održivost, koja je do sada osiguravana primjenom pravila o koeficijentu. Penzijski sistem FBH uključuje 292.000 korisnika i 466.000 lica koja plaćaju doprinose, sa visokim odnosom ovisnosti sistema od 0,63. U RS je taj odnos nešto niži, na nivou od 0,6, sa 174.000 penzionera i 294.000 lica koja plaćaju doprinose. Visoki odnosi ovisnosti u sistemu predstavljaju rezultat niskog ukupnog stepena učešća u radnoj snazi i niskih stopa obuhvata osiguranja. Oko 62 posto stanovništva BH starosti od 15 do 64 godine ne stiče penzijska prava, a više od jedne četvrtine aktivne radne snage nije obuhvaćeno penzijskim osiguranjem. Niske stope obuhvata će dodatno povećati dio stanovništva koji se u budućnosti neće kvalifikovati za penzijska prava.

Invalidske penzije 

6.20. Udio invalidskih penzija je visok, što je uglavnom posljedica uticaja rata. Udio penzionera koji primaju invalidske penzije u BH je dvostruko veći od nivoa u većini drugih zemalja. Penzioneri koji primaju starosne penzije, kao rezultat toga, predstavljaju manji dio ukupnog broja penzionera u BH, odnosno 43 posto ukupnog broja, što treba uporediti sa udjelom od 73 posto u prosjeku u većini evropskih zemalja. U BH je udio penzionera koji primaju invalidske penzije uglavnom sličan u oba entiteta (Tabela 6.5). Iako nisu dostupni nikakvi podaci, postoji bojazan da bi mnogi korisnici invalidskih i porodičnih penzija mogli primati višestruka davanja iz istog razloga. To se posebno odnosi na korisnike sistema boračkih davanja koji takođe dodjeljuje velikodušne naknade borcima sa onesposoblje-njima i širim porodicama palih boraca.

Regulativa u oblasti penzija 

6.21. Zakonske odredbe o penzionisanju su u oba entiteta, ugrubo gledano, u skladu sa regionalnim najboljim praksama, ali niska stvarna dob za odlazak u penziju predstavlja uzrok bojazni. Zakonske odredbe za rani odlazak u penziju i veliki udio invalidskih penzija imaju uticaja na stvarnu starost za odlazak u penziju. Oba entiteta dozvoljavaju rano penzionisanje za određene kategorije radnika ili za lica sa bar 40 godina staža osiguranja. Uz to, FPIO je do kraja 2005. godine imao prelazni aranžman koji je dozvoljavao muškarcima (ženama) penzionisanje prije nego što navrše 60 (55) godina starosti sa bar 35 (30) godina staža osiguranja. Imajući u vidu visoke stope zaposlenosti prije 1990. godine, te

FBH RS

Starosne penzije 41 46Invalidske penzije 22 19Porodične penzije 37 35Izvori: FPIO i RSPIO.

Tabela 6.5. Struktura korisnika penzijskih davanja(kao % ukupnog broja korisnika)

2003 2004 2005

RSPIOPrihodi od doprinosa 244 296 332Transferi vlade 66 86 103Penzijski rashodi 310 382 434

FPIOPrihodi od doprinosa 731 801 865Transferi vlade 0 0 0Penzijski rashodi 688 744 831

Izvori: RSPIO i FPIO.

Tabela 6.4. BH PIO: Prihodi i rashodi, 2003-2005. godine(U milionima KM)

91

odredbe djelotvorno smanjuju dob za odlazak u penziju na 60-55 godina za mnoga lica. Vlada FBH takođe razmatra uvođenje zakonskog okvira koji bi dozvolio radnicima da „kupuju“ staž osiguranja do tri godine. Štaviše, vlada FBH razmatra i zakonsko regulisanje privremenog snižavanja statutarne dobi za odlazak u penziju na 63 godine do 2010. godine. Te mjere ne bi trebalo da budu prihvaćene, pošto bi dovele do dodatnog smanjenja stvarne starosti za odlazak u penziju u FBH, što bi, sa svoje strane, povećalo stopu ovisnosti i izložilo FPIO dodatnim pritiscima. 6.22. U RS su odredbe o dobi za penzionisanje manje ublažene od onih u FBH. Postoje samo dva tipa lakšeg tretmana. Najprije, radnici sa dugim stažom osiguranja (40 godina za muškarce i 35 godina za žene) mogu se penzionisati kad žele, bez obzira na starost. Drugo, radnici koji su proveli bar 15 godina u opasnim i štetnim radnim uslovima mogu se penzionisati sa 55 godina starosti, i za žene i za muškarce. Pošto ni dodatna prava ni duži periodi korištenja za prijevremeno penzionisanje nisu odraženi u stopama doprinosa, ta prava, u konačnici, dovode do povećanja penzijskih obaveza, što zahtjeva dodatne budžetske resurse, kao što je to slučaj u RS, ili internu preraspodjelu unutar sistema u korist onih koji su ranije otišli u penziju, kao što je slučaj u FBH. 6.23. Kako bi se pomoglo pri smanjenju stepena ovisnosti i kako bi se unaprijedila održivost sistema, sve regulative koje dozvoljavaju prijevremeno penzionisanje trebalo bi da se povuku. Priznaje se da će određena zanimanja i dalje nastaviti da zahtijevaju odredbe za rani odlazak u penziju, ali će lista tih zanimanja morati da se ponovo razmotri. Takođe je poželjno da se odredbe za rano penzionisanje tretiraju zasebno, ili naplaćivanjem aktuarski pravednih dodatnih doprinosa od poslodavaca, uz održavanje tih davanja unutar opšteg plana socijalnog osiguranja, ili kroz uspostavljanje planova za profesionalno ranije penzionisanje, s ciljem premošćavanja jaza između standardne i povoljnije dobi za penzionisanje. 6.24. Stope zamjene su u skladu sa prosjecima za region, ali je vjerovatno da će stope u narednom periodu opadati, osim ako se ne riješe dugoročniji izazovi. Stope zamjene za prosječne starosne penzije u FBH sada iznose 48 posto prosječne plate, što treba uporediti sa stopom doprinosa za penzijsko osiguranje na nivou od 34 posto bruto plata. U RS su stope zamjene za starosne penzije nešto više – 53 posto prosječne plate, dok stope doprinosa iznose 24 posto neto plate (Slika 6.1).

6.25. Stope sticanja prava, minimalni kriterijumi za podobnost korisnika i odredbe za prijevremeno penzionisanje obezbjeđuju motivaciju za povlačenje iz formalnog zaposlenja nakon kratkog staža osiguranja. Postojeća dinamika sticanja prava rezultira marginalnim stopama zamjene koje u oba entiteta postaju još manje nakon 20 godina staža osiguranja. Prema tome, svaka dodatna

Slika 6.1. Stope zamjene za izabrane zemlje

(Prosječne starosne penzije izražene kao procenat prosječnih bruto plata)

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

Albania

BIH/R

S

BIH/R

S - n

et

BIH/F

BIH

BIH/F

BIH -

net

Bulga

ria

Croa

tia

Maced

onia

Mold

ova

Mon

teneg

ro

Roman

ia

Serbia

Izvori: FPIO, RSPIO i procjene osoblja Svjetske banke.

92

godina formalnog zaposlenja smanjuje prosječni povrat na doprinose. S ciljem promovisanja dužih karijera u toku kojih se plaćaju doprinosi, od ključne je važnosti da postojeća dinamika sticanja prava (koja je „konkavnog“ oblika) bude zamijenjena dinamikom koja nagrađuje prve periode plaćanja doprinosa manje u odnosu na kasnije godine (“linearan” ili “konveksan” oblik). U praksi, takve izmjene i dopune značile bi niže penzije za ljude sa 20 godina staža osiguranja, ali i strmije rasporede zamjene u odnosu na kasnije dodatne godine staža osiguranja.

Penzije: Perspektive 

6.26. U narednom periodu, oba entitetska penzijska sistema suočiće se sa smanjenim brojem onih koji plaćaju doprinose, relativno velikim brojem korisnika penzija i smanjenjem dobnih skupina koje će pristupati radnoj snazi. Ako entitetski penzijski sistemi ostanu na sadašnjem kursu, prosječna stopa zamjene u FBH biće u toku narednih 35 godina znatno smanjena. Preliminarne projekcije pokazuju da bi nivo penzija u FBH mogao pasti sa sadašnjeg prosjeka od 40 posto prosječne plate za sve tipove penzija na 20 posto u narednih 35 godina (Slika 6.2)3. Tako nizak nivo penzija neće obezbijediti dovoljnu zaštitu od siromaštva u starijem dobu i smanjiće stepen motivacije za plaćanje doprinosa. Već u toku 2015. godine, penzije u FBH će, izražene kao procenat prosječne plate, vjerovatno biti niže od stope doprinosa. Pojedinci neće imati nikakvu motivaciju da plaćaju doprinose na nivou ekvivalentnom 34 posto neto plate u toku 40 godina, da bi primali penzije vrijedne tek 33 posto prosječne plate, ili manje, u toku 15 godina. U RS, postizanje i održavanje koeficijenta 1 rezultovaće brzim širenjem deficita RS PIO koji će zahtijevati znatne transfere iz entitetskog budžeta. 6.27. Zaobilaženje znatnog pada kod stopa zamjene u FBH i preokretanje procesa širenja deficita u RS zahtijevalo bi temeljnu penzijsku reformu. Detaljno razmatranje potencijalnih strukturnih promjena i impliciranih mjera nalazi se izvan opsega ovog izvještaja i biće predstavljeno u zasebnom Dokumentu o penzijskoj politici BH. Ovo poglavlje daje samo kratak siže mogućih dugoročnih reformskih mjera i preporučenih kratkoročnih i srednjoročnih parametarskih reformi koje bi ih omogućile. Penzijske reforme implementiraju se sa dugačkim periodom uvođenja i kaskadno se prenose kroz grupe doprinositelja i korisnika davanja. Prema tome, parametarska prilagođavanja će biti neophodna bez obzira na to koje strukturalne penzijske reforme budu sprovođene. Međutim, malo je vjerovatno da će same parametarske reforme postaviti penzijski sistem na održiv put, što dovodi do toga da je od ključne važnosti za vlasti da takođe razmotre i opcije za dublje strukturalne reforme. 3 Projekcije su napravljene uz korištenje penzijskog modela PROST Svjetske banke i pripremio ih je tim Svjetske banke kao dio tekućih aktivnosti na izradi Dokumenta o penzijskim politikama Svjetske banke za BH.

Slika 6.2. BH: Stope zamjene penzijskih davanja 1/ (Prosječne penzije prikazane kao procenat prosječnih plata)

FBH

10

20

30

40

50

60

70

8020

03

2010

2017

2024

2031

2038

2045

2052

2059

2066

2073

RS

10

20

30

40

50

60

70

80

2003

2011

2019

2027

2035

2043

2051

2059

2067

2075

Izvor: Svjetska banka, Dokument o penzijskim politikama za BH, nacrt, 2006. godina

93

6.28. Dostupne opcije za strukturne reforme ovisiće uglavnom o tome da li se obuhvat i poštivanje obaveza kod dobnih skupina u aktivnom životnom periodu može povećati do nivoa koji bi omogućio da penzijski planovi nastave da ispunjavaju funkciju ujednačavanja potrošnje.4 Inače, one funkcije javnog penzijskog plana koje idu dalje od izbjegavanja siromaštva u starijoj dobi trebalo bi da se kroz vrijeme umanje. Rješavanje siromaštva u starijoj dobi može se omogućiti preko više različitih instrumenata, uključujući socijalnu pomoć koja se daje licima sa primanjima ispod određenog nivoa (imovinski cenzus), nedoprinosne paušalne građanske penzije (takozvani “demogrant”) ili garantovane minimalne penzije. Nijedna od tih opcija ne sadrži davanja vezana za nivo primanja. Kada bi davanja bila neovisna od nivoa zarada, doprinosi takođe ne bi morali da budu vezani za zarade, pošto bi implicirana preraspodjela u sklopu takvog plana demotivisala poštivanje obaveza na svim nivoima dohotka iznad statutarnog minimuma. Prema tom, osnovni penzijski stub mogao bi se u principu uspostaviti ako bi donosioci odluka bili spremni da postepeno ukinu preostali obavezni doprinosni plan sa davanjima vezanim za nivo zarada. Prelazak na paušalni penzijski sistem takođe bi zahtijevao znatan stepen finansiranja u prelaznom periodu, pošto se od radnika koji bi imali prava samo na osnovnu penziju više ne bi moglo očekivati da plaćaju doprinose u starom sistemu, dok bi penzijska davanja koja su zarađena u starom sistemu i dalje morala da budu finansirana. Jaz u finansiranju bi zahtijevao znatan nivo transfera opštih prihoda, a brzina kojom bi takva reforma mogla da bude implementirana u velikoj bi mjeri zavisila od raspoloživosti sredstava za te namjene. 6.29. Još jedna reformska opcija bilo bi dodavanje obaveznih i dobrovoljnih fondovskih stubova u javni penzijski plan. To je reformski put koji su izabrale mnoge zemlje ECA. Bez izuzetka, takve reforme su ostavile opšti nivo stopa doprinosa za socijalno osiguranje i obavezne štednje uglavnom nepromijenjenim. Dokazi koji se sada pojavljuju ukazuju na to da takozvane “reforme sa uvođenjem tri stuba” nisu poboljšale poštivanje obaveza i ne očekuje se da bi situacija u BH bila drugačija. Štaviše, u ovom trenutku izgleda da BH ne ispunjava nijedan od preduslova koji su neophodni za uspješno uvođenje višestubnog sistema.5 Druga opcija koja će se razmatrati u Dokumentu o penzijskim politikama u BH je uvođenje takozvanog sistema “nominalno definisanih doprinosa”. Takav sistem prati doprinose pojedinaca u toku staža osiguranja i nivo penzija je vezan za visinu doprinosa pojedinca, čime oponaša u potpunosti fondovski sistem. 6.30. Bez obzira na dugoročni reformski put koji bude izabran, postojaće potreba za dodatnim parametarskim reformama u postojećem sistemu i za povećanim stepenom harmonizacije između dva entitetska penzijska sistema. Preporuke koje se odnose na penzijski sistem sažeto su predstavljene u narednim stavovima.

Penzije: Preporuke 

• Izvršiti administrativna unapređenja s ciljem povećanja stepena efikasnosti naplate i doprinosa transparentnom sistemu u kojem će konsekvence poštivanja poreskih obaveza biti svima jasne.

• Ukinuti prelazne aranžmane vezane za starosne penzije koje omogućavaju penzionisanje prije navršavanja 65 godina starosti.

4 Penzijski sistemi imaju dva cilja: zaštitu starijih lica od siromaštva i osiguravanje da nivoi potrošnje pojedinaca ne dožive oštar pad nakon penzionisanja (ujednačavanje potrošnje). Penzijski sistemi pokušavaju da prvo postignu prvi cilj a onda, ako imaju dovoljno resursa, i drugi. 5 Preduslovi uključuju spremnost finansijskih tržišta, postojanje odgovarajućeg regulatornog okvira i kapacitet i stanje javnog penzijskog stuba.

94

• Uvesti indeksaciju penzija zasnovanu na stopi rasta maloprodajnih cijena (CPI), zasnovanu

na zakonu.

• Ograničiti priznavanje penzijskih prava na one čiji staž osiguranja je u potpunosti pokriven.

• Modifikovati dinamiku sticanja prava tako da ona postane ili linearna ili konveksna funkcija godina staža osiguranja, kako bi se više značaja dalo kasnijim godinama staža osiguranja.

D.2 OSIGURANJE U SLUČAJU NEZAPOSLENOSTI 

6.31. Službe za zapošljavanje predstavljaju odgovornost entitetskih i pod-entitetskih vlada. U RS postoji jedinstveni Zavod za zapošljavanje sa 6 regionalnih filijala i 55 opštinskih kancelarija. U FBH se mreža službi za zapošljavanje sastoji od Federalnog Zavoda za zapošljavanje na entitetskom nivou i deset kantonalnih službi za zapošljavanje, sa 79 opštinskih kancelarija. Službe za zapošljavanje u RS i FBH imaju znatno različite nivoe prihoda zbog razlika u stopama doprinosa i osnovica za naplatu doprinosa. U RS stopa doprinosa za zapošljavanje iznosi 1 posto, što se naplaćuje na neto plate, uključujući naknade. Stopa doprinosa u FBH iznosi 2,5 posto, što se naplaćuje na bruto plate i ekvivalentno je nivou od 4,2 posto neto plata. Od doprinosa koji se naplate u FBH, 30 posto pripada Federalnom zavodu za zapošljavanje, a 70 posto kantonalnim službama za zapošljavanje. Prvih 30 posto raspodjeljuje se kantonima na osnovu principa solidarnosti. 6.32. Službe za zapošljavanje obezbjeđuju pasivne i aktivne programe na tržištu rada. Davanja i prava u sklopu tih programa uključuju: (i) gotovinska davanja za nezaposlene sa plaćenim doprinosima, (ii) zdravstveno osiguranje za sva lica registrovana kao nezaposlena i penzijsko-invalidsko osiguranje za primaoce naknada za nezaposlene; (iii) aktivne programe na tržištu rada i programe nalaženja zaposlenja. Uz to, službe za zapošljavanje u FBH planiraju da pokrenu socijalni program za radnike koji su postali nezaposleni zbog stečaja ili likvidacije. U oba entiteta, zakon zahtjeva da zavodi za zapošljavanje iskoriste dostupne resurse prvo za finansiranje naknada za nezaposlene. Aktivni programi na tržištu rada se finansiraju samo ako nakon toga preostane resursa.

Davanja za nezaposlene 

6.33. Velikodušan tretman nezaposlenih u FBH ima tendenciju da obeshrabri nezaposlene od traženja posla. To se ne odnosi u tolikoj mjeri na davanja za nezaposlene, već na besplatno zdravstveno osiguranje za sva lica registrovana kao nezaposlena. To je predstavljalo najveću motivaciju za registrovanje u službama za zapošljavanje. Kao rezultat toga, registrovana stopa nezaposlenosti je bila više nego dvostruko veća od stvarne stope nezaposlenosti, mjerene u skladu sa definicijom ILO-a.6 6.34. Davanja za nezaposlene u FBH su takođe na jednom od najvelikodušnijih nivoa u široj regiji. Preokrećući dotadašnje dobre prakse, FBH je usvojila izmjene i dopune zakona u toku maja 2005. godine, kojima su predviđena gotovinska davanja na nivou ekvivalentnom tromjesečnoj isplati plate za staž

6 Prema definiciji ILO-a, "nezaposleni" uključuju sva lica koja su u toku referentnog perioda bez zaposlenja (tj. nemaju plaćeni posao i nisu samozaposleni), koji su trenutno na raspolaganju za posao i aktivno traže posao (tj. poduzeli su konkretne korake ka traženju plaćenog posla ili načina za samozaposlenje).

95

osiguranja od 8 mjeseci do 5 godina, što se postepeno povećava na 24 mjeseca plate za staž duži od 35 godina. Stopa zamjene davanja za nezaposlene iznosi uniformnih 40 posto od prosječne neto plate isplaćene u FBH u prethodna tri mjeseca, bez obzira na broj godina staža. Iako stopa zamjene od 40 posto nije pretjerana prema standardima u ECA regionu, maksimalno trajanje od 24 mjeseca stavlja FBH na vrh intervala za zemlje ECA.7 Imajući u vidu visoku i rastuću stopu deformalizacije ekonomskih aktivnosti i zapošljavanja, tako dug period isplate davanja za nezaposlene vjerovatno će dovesti do smanjenja stepena motivacije za nalaženje zaposlenja u formalnom sektoru.

6.35. Obuhvat davanja za nezaposlene u BH je niži nego u gotovo svim drugim zemljama u Evropi. 2004. godine je samo 2 posto svih lica registrovanih kao nezaposleni primalo gotovinska davanja, što treba uporediti sa 12 posto u prosjeku među zemljama jugoistočne Evrope. Novija ekspanzija trajanja perioda davanja u FBH trebalo bi da znatno poveća obuhvat, ali bez temeljnog unapređenja stepena poštivanja obaveze plaćanja doprinosa.

6.36. U RS davanja za slučaj nezaposlenosti i dalje su u većoj mjeri usklađena sa međunarodnim dobrim praksama i fiskalnom dostupnošću. Prava, koja se sastoje iz gotovinskih plaćanja, zdravstvenog osiguranja i penzijsko-invalidskog osiguranja, mogu se primati u toku perioda do tri mjeseca uz staž osiguranja do pet godina, što se povećava do perioda od 12 mjeseci za staž osiguranja od više od 25 godina (Slika 6.3). davanja za nezaposlene iznose do 35 posto (40 posto) prosječne plate pojedinca u toku prethodna 3 mjeseca za one sa deset godina (više od deset godina) staža osiguranja. 6.37. Kao i u FBH, kvalifikovanost za besplatno zdravstveno osiguranje za sve registrovane nezaposlene u RS predstavljalo je ključnu motivaciju za registrovanje i služilo je i kao vodeći faktor za neformalnost i kao glavni odliv za javne resurse. Oko dvije trećine svih registrovanih nezaposlenih koristi zdravstveno osiguranje, dok se samo dva procenta kvalifikuju za primanje gotovinske podrške (Tabela 6.6). Pravo na besplatno zdravstveno osiguranje

7 Prema ranijim odredbama u FBH, davanja za nezaposlene isplaćivana su u toku šest mjeseci u iznosu od 30 posto od prosječne plate u kantonu za period osiguranja od 8 mjeseci. To se povećavalo do isplate u trajanju od 12 mjeseci u iznosu ekvivalentnom 40 posto prosječne plate u kantonu za period osiguranja duži od 25 godina.

Slika 6.3. BH: Stope zamjene davanja za nezaposlene (broj mjeseci trajanja u odnosu na stope zamjene, u %)

05

1015202530354045

5Years of

contributionhistory

10 15 20 25 30 35 35 +

FBH duration new FBH duration oldRS duration FBH replacement rate newFBH replacement rate old RS replacement rate

Izvori: Vlade BH i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 6.6. BH: Registrovani nezaposleni po kategoriji korisnika, 2005. godina (u stvarnim iznosima)

FBH RS

Broj registrovanih nezaposlenih 341,650 153,474 od čega: primaoci gotovinskih davanja 5,725 3,429 korisnici zdravstvenog osiguranja 201,599 103,028Izvori: zavodi za zapošljavanje, Podaci iz FBH za maj 2005. godine, RS za april 2005. godine

Broj godina staža

Trajanje u FBH, staro Stopa zamjene u FBH; nova Stopa zamjene u RS

Trajanje u FBH, novo Trajanje u RS Stopa zamjene u FBH, stara

96

Slika 6.4. BH: Odlivi na aktivne i pasivne programe zapošljavanja 1/

(U % ukupnih odliva iz zavoda za zapošljavanje)

0

10

20

30

40

50

60

70

2002 2003 2004 2005 p

RS Passive RS Active FBH Passive FBH Active

Izvori: entitetski zavodi za zapošljavanje 1/ 2005p odnosi se na planirane rashode prema objavljenim godišnjim programima zavoda za 2005. god

tokom registracije kao nezaposlenog daje motivaciju za ostanak u neformalnom sektoru i izbjegavanje plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje. Štaviše, ti aranžmani su doprinijeli stvaranju neodržive situacije u sistemu zdravstvenog osiguranja, gdje samo jedna četvrtina lica koja imaju zdravstveno osiguranje u stvari plaća doprinose. Zavodi za zapošljavanje plaćaju zdravstveno osiguranje za sve registrovane nezaposlene u oba entiteta, a i penzijsko osiguranje u RS za one koji primaju gotovinska davanja za nezaposlene.8

Aktivni programi na tržištu rada  

6.38. Postojeća mješavina aktivnih programa na tržištu rada je ograničena i izgleda da ima mali uticaj na unapređenje perspektive za zapošljavanje nezaposlenih. Taj nesretni ishod je rezultovao dijelom iz naglaska koji se sve do nedavno stavljao na programe koji su obezbjeđivali subvencionirane kredite za preduzeća, kao i na subvencioniranje plata, što je samo doprinosilo podržavanju neprofitabilnih preduzeća i praksi i u tipičnom slučaju uništavalo vrijednost i povećavalo stepen neefikasnosti.9 To pitanje je posebno akutno za Federalni zavod za zapošljavanje, koji finansira veliki broj aktivnosti sa malim stepenom evaluacije efekata, uključujući dodjelu kredita preduzećima za promociju zapošljavanja preko Federalne investicione banke (FIB). Slično tome, kantonalne službe za zapošljavanje, a posebno Služba za zapošljavanje kantona Sarajevo, nastavljaju da dodjeljuju direktne kredite kao aktivne politike na tržištu rada.10 Jednostavniji i isplativiji programi, kao što su savjetovanje o zaposlenju ili osnovno posredovanje pri traženju zaposlenja, zanemareni su i i dalje ostaju uglavnom nedjelotvorni. Zavod za zapošljavanje RS, za razliku od toga, opravdano je prekinuo sve kreditne programe i, u novijem periodu, ograničio aktivne politike na tržištu rada na aktivnosti upućivanja na radna mjesta.

8 U slučaju da ne primaju zdravstvenu zaštitu na drugi način, kao npr. ako su članovi porodica osiguranika. 9 Vidjeti Betcherman, Olivas, and Dar (2004) “Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations, with Particular reference to Developing and Transition Countries,” (“Uticaji aktivnih programa na tržištu rada: novi dokazi iz ocjena, sa posebnim referencama na zemlje u razvoju i tranziciji”) Svjetska banka. 10 FIB je preuzeo otvoreni portfolio subvencioniranih zajmova od Federalnog Zavoda za zapošljavanje.

RS FBH

Prihodi 12,5 120,4 Doprinosi 11,2 78,0 Ostali prihodi 0,2 4,6 Prihodi od grantova 1,0 1,9 Vraćanje kredita 7,3

Rashodi 12,5 84,3 Administracija i kapitalni odlivi 3,9 18,0 Podrška za nezaposlene 6,2 28,9 Davanja za nezaposlene 5,7 12,5 Doprinosi za zdravstveno 0,2 12,4 Doprinosi za penzijsko osiguranje 0,3 0,7 Ostala socijalna zaštita 3,4 Programi na tržištu rada 2,3 37,5 Subvencije 19,1 Programi kreditiranja 18,4

Bilans 0,0 36,1Izvori: Entitetski zavodi za zapošljavanje.

Tabela 6.7. Entitetski zavodi za zapošljavanje, 2004. (u milionima KM)

97

6.39. Veći resursi omogućavaju Federalnom Zavodu za zapošljavanje da ispunjava obaveze vezane za davanja za nezaposlene sa samo jednom trećinom svojih resursa, dok Zavod za zapošljavanje RS na to troši polovinu svojih resursa. Uz to, Federalni Zavod za zapošljavanje troši čak 45 posto svog budžeta na aktivne programe na tržištu rada, što treba uporediti sa 18 posto za Zavod za zapošljavanje RS i 20 posto u EU u prosjeku (Tabela 6.7 i Slika 6.4). Službe za zapošljavanje FBH, štaviše, ostvaruju i periodične suficite i imaju znatne gotovinske rezerve. 6.40. Zavod za zapošljavanje RS je doživio finansijski šok nakon uvođenja socijalnog programa za podršku restruktuiranju sektora preduzeća sredinom 2004. godine. Dok su se prihodi od doprinosa u 2004. godini povećali za 20 posto, potrošnja na davanja za nezaposlene skočila je za 136 posto, a Zavod za zapošljavanje RS je morao da dobije znatne transfere od entitetske vlade kako bi mogao da ispuni svoje obaveze. Vlada RS je nakon toga ukinula prava korisnika socijalnog programa na davanja za nezaposlene, ograničavajući ih, umjesto toga, na isplate doprinosa za zdravstveno i penzijsko osiguranje. Budžet RS za 2006. godinu predviđa 20 miliona KM transfera Fondu zdravstvenog osiguranja RS s ciljem finansiranja tih prava.

Službe za zapošljavanje: Perspektive 

6.41. Sistemi za osiguranje u slučaju nezaposlenosti FBH i RS suočavaju se sa različitim perspektivama. Dokazi koji su dati u prethodnom dijelu teksta ukazuju na to da je stopa doprinosa u FBH previsoka i da je sistem u FBH u znatnoj mjeri pre-finansiran. Za razliku od toga, fiskalna situacija zavoda za zapošljavanje RS je mnogo tješnja, i vjerovatno je da će takva i ostati u toku srednjoročnog perioda. 6.42. Smanjivanje nivoa trenutno pretjerano povećanih rashoda na aktivne programe na tržištu rada u FBH omogućilo bi smanjenje stope doprinosa za osiguranje u slučaju nezaposlenosti, čak i sa

Slika 6.4. BH: Odlivi na aktivne i pasivne programe zapošljavanja 1/

(U % ukupnih odliva po zavodima za zapošljavanje)

0

10

20

30

40

50

60

70

2002 2003 2004 2005 p

RS Passive RS Active FBH Passive FBH Active

Izvori: Entitetski zavodi za zapošljavanje 1/ 2005p odnosi se na planiranu potrošnju objavljenu u godišnjem programu zavoda za 2005. godinu.

Slika 6.5. Zavod za zapošljavanje FBH: Projekcije prihoda i rashoda 1/

Tekući parametri

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

Total Revenue Contributions Total Expenditure Benefits

Reformski scenario

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

Total Revenue Contributions Total Expenditure Benefits

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Gornja slika: projekcije prema tekućim parametrima. Donja slika: projekcije koje kao pretpostavku uzimaju poduplavanje broja korisnika davanja za nezaposlene u 2006. godini, smanjenje stope doprinosa sa 2,5 posto na 1,5 posto od jula 2006. godine, te potrošnju na aktivne programe na tržištu rada smanjenu na 0,2 posto BDP-a od januara 2006. godine.

Ukupni prihodi Doprinosi Ukupni rashodi Davanja

Ukupni prihodi Doprinosi Ukupni rashodi Davanja

98

povećanim prilivom korisnika davanja za nezaposlene. Sistem bi mogao da izdrži skok na povećanje korisnika davanja za nezaposlene u odnosu na ukupni broj registrovanih nezaposlenih sa 1,7 posto na 3,5 posto, kao i smanjenje stope doprinosa sa 2,5 posto bruto plate na 1,5 posto. To bi bilo moguće uz uslov da se rashodi na aktivne programe na tržištu rada smanje sa tekućeg nivoa od 0,6 posto BDP-a na 0,2 posto (Slika 6.5). Uštede bi se takođe mogle ostvariti skraćivanjem nedavno produženog maksimalnog perioda primanja davanja sa 24 mjeseca natrag na 12 mjeseci.11 6.43. Službe za zapošljavanje u RS suočavaju se sa različitim izazovima. Sistem je nedovoljno finansiran i svaki šok bi morao da se amortizira ili povećanjem transfera od entitetske vlade ili smanjenjem davanja. Ako se kao pretpostavka uzme povećanje broja korisnika davanja za nezaposlenost sa 2,2 posto registrovanih nezaposlenih na 3,5 posto od 2006. godine nadalje, bez promjena nivoa davanja, Zavod za zapošljavanje RS bi trebao dodatni transfer od entitetske vlade od manje od 0,1 posto entitetskog BDP-a godišnje (Slika 6.6). Srednjoročne opcije za politike u sistemu osiguranja od nezaposlenosti u RS ovisiće od toga da li će doći do povećanja broja korisnika davanja za nezaposlene i da li će to povećanje biti privremene ili trajne prirode. Ubrzanje restruktuiranja sektora preduzeća povećava vjerovatnoću da će svako povećanje biti privremeno. Prema tome, izgleda mudro računati na budžetske transfere za pokrivanje deficita u finansiranju, umjesto povećanja stopa doprinosa.

Službe za zapošljavanje: Preporuke 

• Opozvati nedavne izmjene Zakona o zapošljavanju FBH i ograničiti maksimalno trajanje davanja za nezaposlene na 12 mjeseci.

11 Simulacije su izvršene uz korištenje UISIM-a, modela za simulacije kod osiguranja u slučaju nezaposlenosti kojeg je razvila Svjetske banka.

Slika 6.6. Zavod za zapošljavanje RS: Projekcije prihoda i rashoda 1/

0,00%

0,05%

0,10%

0,15%

0,20%

0,25%

0,30%

0,35%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total Revenue Contributions Total Expenditure Benefits

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Slika pokazuje projicirani nedostatak prihoda, uzimajući kao pretpostavku da će doći do povećanja broja korisnika davanja za nezaposlene za 3,5 posto registrovanog broja nezaposlenih u 2006. godini, da neće doći do promjene stope doprinosa od 1 posto neto plate i da je potrošnja na davanja za nezaposlene 0,07 posto BDP-a.

Ukupni prihodi Doprinosi Ukupni rashodi Davanja

99

• U FBH, smanjiti potrošnju na aktivne programe na tržištu rada koji nisu usmjereni i koji

nisu evaluirani i usmjeriti te programe na isplativo upućivanje na posao i savjetovanje. Potpuno prekinuti programe kreditiranja preduzeća zatvaranjem kreditnih linija koje sad administriraju federalni zavod za zapošljavanje i Služba za zapošljavanje Sarajevo.

• Uvesti ocjenu efekata kao integralni dio aktivnosti zavoda za zapošljavanje s ciljem informisanja uprave i osoblja i vršenja uticaja na razvoj djelotvornih aktivnih programa na tržištu rada.

D.3 ZDRAVSTVENA SKRB 

6.44 Zdravstveni sistem je fragmentiran i opterećen znatnim stepenom poduplavanja, viška zaposlenih i neefikasnog korištenja dostupnih resursa. Dostupnost zdravstvene njege je, štaviše, neravnomjerna, pri čemu neformalna plaćanja premašuju zakonski propisane participacije, čemu su osnovni uzroci implicitno racionalizovanje usluga i ograničen stepen prenosivosti osiguranja. Znatne razlike u resursima i mali stepen objedinjavanja rizika u FBH takođe predstavlja važan faktor. Bolesti koje se mogu spriječiti, a koje nose visoke troškove, kao što su srčana oboljenja i rak, imaju visoku poziciju na listi bolesti koje predstavljaju opterećenje za sistem. Sa brzim starenjem stanovništva doći će do daljeg povećanja izazova. Incidence tuberkuloze su komparativno visoke i, u kombinaciji sa relativno niskom stopom korištenja reproduktivne njege i imunizacije, ukazuju na to da grupe sa niskim nivoom dohotka imaju tendenciju da budu isključene iz kvalitetne zdravstvene njege. Neefikasnost u organizaciji i pružanju njege dodatno doprinosi bojaznima vezanim za ravnopravnost kod dostupnosti. 6.45 S ciljem rješavanja tih izazova, vlasti moraju da racionalizuju strukturu zdravstvenog sektora i unaprijede stepen efikasnosti korištenja dostupnih resursa. S tim ciljem, zakonski propisana prava i dostupni resursi moraju se uskladiti, finansijski sistem se mora osnažiti, a pravila nabavke za lijekove moraju se revidirati. Također treba implementirati mjere s ciljem sprječavanja dalje akumulacije zaostalih neizmirenih obaveza. Štaviše, mreža zdravstvenih objekata treba biti reorganizovana i racionalizovana, a ljudski kapaciteti u zdravstvenom sektoru treba da budu profilisani i racionalizovani, kako bi se povećala stopa produktivnosti. Ključni dodatni izazov za vlade biće implementacija tog ambicioznog programa uz istovremeno smanjenje opterećujuće visokih stopa doprinosa.

Zdravstvo: Institucionalna pozadina i pozadina vezana za politike 

6.46 Administracija sistema zdravstvene zaštite je fragmentirana i neefikasna. DPA je predvidio da su entiteti odgovorni za legislativu, organizaciju, finansiranje i pružanje usluga u oblasti zdravstvene zaštite. Zdravstveni sektor FBH, kao rezultat toga, uključuje Ministarstvo zdravlja FBH, Federalni fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja, 10 kantonalnih fondova zdravstvenog osiguranja (FZO) i 11 zavoda za javno zdravstvo (ZJZ). Fragmentacija i neefikasnost dodatno su otežane imajući u vidu da odgovornosti institucija unutar entiteta ili čak unutar kantona nisu jasno definisane. Za razliku od toga, zdravstveni sistem RS je centralizovan na entitetskom nivou, sa jedinstvenim FZO (FZO RS) koji je odgovoran za objedinjavanje rizika, plaćanje i ugovaranje usluga sa pružaocima usluga. Mali Distrikt Brčko sa manje od 200.000 stanovnika, takođe ima Odjel za zdravstvo i zaseban FZO. 6.47 Višak zaposlenih je znatan i, zajedno sa institucionalnom fragmentacijom, predstavlja jedan od ključnih razloga za neefikasno korištenje resursa. U 2004. godini, 13 ministarstava zdravlja, FZO-a, ZJZ-a i drugih institucija u zdravstvu upošljavalo je oko 2.000 zaposlenih, odnosno 5,7

100

zaposlenih na 10.000 stanovnika, što je znatno više nego u većini evropskih zemalja, uključujući Holandiju (4,8) i Poljsku (0,7)12. Dvije trećine svog tog osoblja je zaposleno na kantonalnom ili opštinskom nivou. Kao što je prikazano u nastavku teksta, plate predstavljaju čak polovinu ukupne potrošnje na zdravstvo, što istiskuje ostale neophodne rashode. Da bi se unaprijedio stepen administrativne efikasnosti i da bi se omogućilo bolje korištenje dostupnih resursa, vlasti bi trebalo da razmotre mogućnost konsolidacije i pojednostavljenja politika i administrativnih funkcija između kantona i entiteta. Takva konsolidacija mogla bi imati za cilj postizanje umjerenih nivoa broja osoblja, kao što su oni prisutni u Holandiji, na primjer, i rezultovala bi smanjenjem broja administrativnog osoblja od oko 350. Ako se kao pretpostavka uzme da je bruto mjesečna plata 1000 KM, ta mjera bi pomogla pri uštedi od oko 4,2 miliona KM godišnje. 6.48 Kao i u drugim zemljama regiona, BH ima javno vođeni sistem fondova zdravstvenog osiguranja, koji se finansira prije svega doprinosima za socijalno osiguranje koji se naplaćuju na plate. Postoji podjela između naručioca i pružaoca usluga, pri čemu zakonski aranžmani predviđaju da FZO ugovaraju pružanje usluga sa pružaocima iz javnog i privatnog sektora. U FBH, Federalni fond solidarnosti FZO koji je stvoren 2002. godine obezbjeđuje skupu tercijarnu njegu, skupe lijekove i imunizaciju, dok su kantonalni FZO odgovorni za finansiranje svih drugih nivoa zdravstvene zaštite. FZO-i nisu aktivni naručioci usluga prema ugovornim obavezama, već plaćaju zdravstvene objekte prema računima koje dostavljaju zdravstvene ustanove, sa malim stepenom kontrole nad nivoom potrošnje ili kvalitetom njege. 6.49 Fragmentacija je ograničila mogućnost objedinjavanja rizika, posebno među kantonalnim FZO, i rezultirala je neefikasnošću i različitim nivoima dostupnosti zdravstvene zaštite. Četiri kantonalna FZO imaju manje od 100.000 članova i rade sa znatno višim nivoom rizika, što ograničava dostupnost njege za osiguranike. S ciljem unapređenja efikasnosti i dostupnosti zdravstvene njege u svim kantonima, uz istovremeno smanjenje stepena finansijskog rizika koji je vezan za negativnu selekciju i moralne hazarde, preporučuje se da se funkcije kantonalnih fondova redefinišu. Vlasti bi trebalo da rade na dugoročnijem cilju transformacije kantonalnih fondova u ogranke koji prihvataju osiguranike i vrše kontrolu slučajeva, pri čemu bi se sve druge funkcije osiguranja spojile u FZO na entitetskom nivou.

Prihodi i potrošnja u zdravstvu 

6.50 Doprinosi za socijalno osiguranje koje naplaćuju FZO predstavljaju glavni izvor finansiranja zdravstvene zaštite. Kao i u drugim oblastima socijalne skrbi i zaštite, međutim, zakonom propisana prava premašuju kapacitete ili spremnost za plaćanje, i zajedno sa neefikasnom potrošnjom, vrše pritisak na vanbudžetske FZO. FZO RS prima transfere od entitetske vlade i drugih vanbudžetskih fondova, od kojih većina pokriva doprinose za zdravstveno osiguranje za pojedince koji su oslobođeni plaćanja doprinosa (Tabela 6.8). Bez mogućnosti za zaduživanje, FZO su se okrenuli nagomilavanju neizmirenih obaveza, što je najviše vidljivo u RS, kao i implicitnom racionalizovanju usluga. 6.51 Nedostatak prilagođavanja pravima koja su propisana zakonom i slaba naplata doprinosa za socijalno osiguranje održavaju stope doprinosa na visokom nivou. Naplata je bila slaba zbog velikog udjela neformalne privrede, učestale evazije i znatnog obima zakonskih oslobađanja od plaćanja doprinosa. Stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje u FBH iznosi 17 posto bruto plate (4 posto plate plaća poslodavac, a ostatak zaposleni). U RS, stopa iznosi 15 posto od neto plate, što sve plaća poslodavac. Te stope su znatno više nego u drugim evropskim zemljama, uključujući Francusku (13,6

12 Vidjeti EU, 2005, Functional Review of the Health Sector in BH, Final Report (Funkcionalni pregled zdravstvenog sektora u BH, završni izvještaj).

101

posto bruto plate), Bugarsku (6 posto), SCG (12,3 posto) i Albaniju (3,5 posto). Osnovice za plaćanje doprinosa variraju u različitim entitetima, a za neke kategorije obveznika za plaćanje doprinosa, čak i između kantona13. FZO solidarnosti u FBH prima 8 posto naplate, a kantonalni FZO primaju ostatak.

6.52 Veće stope doprinosa i veće prosječne plate rezultiraju većim per capita prihodima za FZO-e u FBH. Međutim, čak i unutar kantona postoje znatne varijacije kod prihoda per capita, što u konačnici ograničava mogućnost FZO-a u siromašnijim kantonima da obezbjeđuju adekvatnu njegu. FZO-i u FBH su gotovo u potpunosti samoodrživi, sa zanemarivim nivoom transfera iz entitetskog budžeta. FZO RS prima transfere od entitetske vlade i drugih vanbudžetskih fondova, od kojih većina pokriva doprinose za zdravstveno osiguranje za lica koja su oslobođena od plaćanja doprinosa. 6.53 Zaostale neizmirene obaveze u zdravstvenom sektoru 2004. godine su iznosile 0,9 posto prilagođenog BDP-a. To

pitanje je posebno akutno u RS, gdje je znatan nivo zaostalih bolničkih obaveza povećao ukupno stanje zaostalih obaveza na 1,9 posto prilagođenog entitetskog BDP-a, što odgovara jednoj trećini potrošnje na zdravstvo u RS (Tabela 6.9). Zaostale obaveze u vidu neisplaćenih plata osoblja su relativno male, ali one dovode do motivacije za uzimanje mita. Potvrđivanje i izmirenje zaostalih neizmirenih obaveza u toku srednjoročnog perioda, kao i osiguranje da više ne dođe do nagomilavanja zaostalih obaveza, trebalo bi da budu prioriteti za vlade. 6.54 Vladina potrošnja u zdravstvu je viša od prosjeka za zemlje srednje i istočne Evrope, a među zemljama jugoistočne Evrope, niža je samo od potrošnje u Hrvatskoj.14 Na nivou od 5,4 posto prilagođenog BDP-a, vladina potrošnja je takođe iznad nivoa u Poljskoj, Slovačkoj i iznad prosjeka za jugoistočnu Evropu (Tabela 6.10). Uz to, podaci iz istraživanja ukazuju na to da su isplate iz džepa pacijenata iznosile oko 2 posto prilagođenog BDP-a u 2004. godini, što je više nego u Poljskoj, Mađarskoj i SCG, uz uslov da se BDP za SCG adekvatno prilagodi za učešće nepraćene privrede.

13 Poljoprivredni proizvođači plaćaju dodatnih 10 posto najniže plate ili paušalni iznos u nekim od kantona. Doprinosi za zdravstveno osiguranje za penzionere isplaćuju se iz Fonda penzijskog osiguranja. 14 Odnos za SCG je predstavljen kao procenat zvaničnog BDP-a.

2002 2003 2004

FZO RS 182 203 205 Doprinosi 158 152 172 Transferi 2/ 25 51 33Per capita RS (U KM) 121 135 136

FZO FBH 517 546 594 Doprinosi 508 540 582 Transferi 2/ 9 6 12Per capita FBH (U KM) 222 235 255

1/ Isključuje kapitalne prihode i participaciju.

Tabela 6.8. Prihodi Fonda zdravstvenog osiguranja, 2002-2004. 1/

Izvor: Godišnji izvještaji FZO FBH i RS.

(U milionima KM osim ako je navedeno drugačije)

2/ Entitetski budžeti, fondovi penzijskog osiguranja i zavodi za zapošljavanje.

RS FBH BH

Ukupno 104 54 158(kao % ukupne potrošnje u zdravstvu) 31.4 6.1 13.0(kao % BDP-a) 1.9 0.5 0.9FZO 12 9 21Klinički centri 0 19 19Bolnice 75 9 84Ostalo (Domovi zdravlja, apoteke) 17 18 35

Izvori: Vlade BH i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 6.9. BH: Zaostale neizmirene obaveze u zdravstvu, 2004(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

102

6.55 Nejednakost kod finansiranja u zdravstvu i visoki udio direktnih plaćanja pacijenata, od čega najveći dio predstavljaju neformalne isplate, dovodi do bojazni vezanih za dostupnost njege. Neovisno od njihovog statusa osiguranja, više od 80 posto pacijenata vrši direktne isplate iz svog džepa. Potrošnja na zdravstvo u siromašnim domaćinstvima predstavlja jednu desetinu njihove ukupne potrošnje, a taj procenat pada na 5 posto za najbogatija domaćinstva.15 Neformalna plaćanja predstavljaju kršenje zakona, ali su uobičajena. Poređenje podataka iz istraživanja sa zvaničnim podacima o participaciji, pokazuje da su neformalne isplate dva ili tri puta veće od zvanično traženih participacija. Neformalne isplate predstavljaju značajnu prepreku za dostupnost njege i predstavljaju prijetnju za integritet sistema. 6.56 Plate predstavljaju oko polovine rashoda u zdravstvenoj zaštiti u FBH, a vjerovatno sličan procenat u RS.16 Kao i u drugim oblastima, veliki udio plata istiskuje investicije u kapitalna poboljšanja i održavanje (Tabela 6.11). Ono što je najvažnije je da su zdravstveni objekti izgleda pretrpani nemedicinskim

osobljem. Nemedicinsko osoblje predstavlja jednu trećinu zaposlenih u zdravstvu, što je procenat veći nego u SCG (28 posto) ili Ujedinjenom Kraljevstvu (13 posto) (Tabela 6.12).17 Odnos broja nemedicinskog osoblja na 100 zauzetih kreveta u BH iznosi do 67, što je znatno više od ciljnog nivoa od 39, koji je predviđen planom medicinske racionalizacije koji je upravo implementiran u SCG. Primjena istog odnosa u BH rezultovala bi smanjenjem nemedicinskog osoblja za 20 posto. Kada bi se to implementiralo, odlivi na plate bi bili smanjeni za 17 miliona godišnje. Dio uštede bi se iskoristio za neophodna plaćanja osoblja koje bi radilo po ugovoru, kao u Ujedinjenom Kraljevstvu i drugim zdravstvenim sistemima EU, u kojima je mnogo nemedicinskog osoblja zaposleno na ugovor, tako da se oni više ne pojavljuju kao zaposleni u javnom sektoru.

15 Vidjeti: Svjetska banka, 2003, Poverty Assessment, Bosnia and Herzegovina (Ocjena stepena siromaštva, Bosna i Hercegovina). 16 Takav pregled podataka nije dostupan za RS, pošto nacionalni računi u zdravstvu nisu institucionalizovani a FZO RS ne sakuplja informacije o potrošnji u zdravstvenim ustanovama po ekonomskim kategorijama. 17 Vlada SCG je nedavno pokrenula program za dalje smanjenje udjela nezdravstvenih radnika. Vidjeti Cochrane, David, 2004, Human Resource Strategy for Support Services (Strategije za ljudske potencijale za prateće službe), Završni tehnički izvještaj, Ministarstvo zdravlja, Srbija i Crna Gora.

Javno Privatno Ukupno

BHZvanični BDP 7.4 2.6 10.0Prilagođeni BDP 5.7 2.0 7.7

NMS 4.7 … …

JIE, zvanični BDP 1/ 5.9 … …JIE; sva prilagođavanja 2/ 5.0

od čega:BJR Makedonija 3/ 5.9 … …Albanija 3/ 3.7 … …SCG 3/ 5.7 2.9 8.6Hrvatska / 6.6 2.4 9.0

Litvanija 3.8 … …Slovenija 6.8 … …Slovačka 4.4 … …Poljska 4.1 2.0 6.1Irska 6.4 … …Malezija 2.0 3.0 4.0

1/ Sve u odnosu na zvanični BDP ako nije ukazano drugačije.

3/ Ovi iznosi nisu prilagođeni

Tabela 6.10. Odlivi u sektoru zdravstva, izabrane zemlje, 2004(kao procenat BDP-a)

2/ Vidjeti Poglavlje 1 i tabelu 2.5. Za sve zemlje prilagođavanje je različito, tako da kumulativna prilagodba za nepraćenu privredu BDP-a svake zemlje bude 30 posto praćene privrede.

Izvori: Izvještaji osoblja MMF-a i izabrani izvještaji PEIR Svjetske banke.

103

6.57 Prihodi i rashodi u zdravstvenoj zaštiti su znatni, u odnosu na BDP, ali je fiskalna održivost sistema zdravstvene zaštite daleko od osigurane. Mali stepen objedinjavanja rizika, široko prisutno izbjegavanje plaćanja doprinosa i veliki stepen oslobađanja od plaćanja doprinosa neke su od osnovnih prijetnji. Oko polovine onih koji su obuhvaćeni zdravstvenim osiguranjem izuzeti su od plaćanja doprinosa (Tabela 6.13). To uključuje penzionere, nezaposlene, lica sa onesposobljenjem i borce. Zdravstveno osiguranje za te kategorije finansira se kroz transfere iz drugih vanbudžetskih fondova (PIO za penzionere, zavod za zapošljavanje za nezaposlene) i iz opštih prihoda (za lica sa onesposobljenjem i borce). Druge prijetnje uključuju velikodušne pakete prava i neefikasan bolnički sistem (vidjeti u nastavku teksta).

2002 2003 2004

Ukupna potrošnja u zdravstvu 647 750 825Plate, naknade 316 360 392Roba, usluge 279 335 375Transferi 2/ 23 21 25Kapitalni rashodi 29 35 33

Tabela 6.11. Potrošnja u sektoru zdravstva u FBH, 2002-2004. 1/(u milionima KM)

Izvor: Izvještaji nacionalnih računa u zdravstvu FBH.

2/ Bolovanja i tretman u inostranstvu .1/ Isključuje potrošnju samih pacijenata.

Slika 6.7. BH: Rashodi FZO po funkcionalnim kategorijama (kao procenat ukupnih rashoda)

FBH

40% 42%

33% 33%

14% 13%7% 7%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2002 2003

Administracija

Ostala davanja osiguranja

Njega u inostranstvu

Njega u drugim kantonima

Tercijarna zdr. njega

Sekunradna zdr.njega

Primarna zdr.njega

Izvor: Godišnji izvještaji FZO-a FBH.

RS

19% 21%

33% 39%

15%23%9%

12%20%2%4%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2003 2004

Administracija

Ostala davanja osiguranja

Apoteke

Tercijarna zdr. njega

Sekunradna zdr.njega

Primarna zdr.njega

Izvor: Godišnji izvještaji FZO-a RS.

104

RS FBH BH RS FBH BH

Zdravstveni radnici 7,177 15,795 22,972 7,889 15,727 23,616Prateći radnici 4,034 7,816 11,850 3,578 7,973 11,551Radnici u zdravstvu 11,211 23,611 34,822 11,467 23,700 35,167

Prosječna bruto plata 1/ 710 719 715

1/ U KM na mjesečnom nivou.

Tabela 6.12. BH: Broj zdravstvenih radnika, 2002 i 2004. godina

2002 2004

Izvori: FZO i ZJZ.

(U stvarnim iznosima ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

Obezbjeđenje i iskorištenost zdravstvene njege 

6.58 U toku posljednjih nekoliko godina ostvaren je napredak, ali pružanje usluga i dalje je neefikasno, što dodatno otežavaju još uvijek veliki odlivi na skuplju sekundarnu i tercijarnu njegu. Taj model je posebno naglašen u RS, gdje se tek jedna petina potrošnje odnosi na preventivnu i primarnu njegu (Slika 6.7). Suprotno tome, djelotvornija primarna i preventivna zaštita nije dovoljno naglašena. U RS, 61 posto odliva FZO odnosi se na bolničko liječenje, što je znatno više nego u FBH (49 posto), Češkoj (36 posto), Slovačkoj (35 posto) ili Mađarskoj (29 posto).18 RS takođe troši dodatnih 12 posto za tercijarnu njegu u inostranstvu (uglavnom u Srbiji), što treba uporediti sa 1 posto u FBH. Visoki udio potrošnje u RS koji se odnosi na tretman u inostranstvu zaslužuje da mu vlasti posvete dodatnu pažnju. Pravila za slanje pacijenata u inostranstvo moraju se strožije definisati i moraju se sprovesti revizije pojedinačnih slučajeva. Tretman u inostranstvu trebalo bi da se ugovara na osnovu transparentno izvršenih tendera, a ne na bazi računa bez određivanja cijena unaprijed.

Preventivna i primarna zdravstvena zaštita  

6.59 Stopa iskorištenosti primarne zdravstvene njege je znatno niža nego u mnogim drugim zemljama, naročito u odnosu na susjedne Hrvatsku i SCG (Slika 6.8).19 U kombinaciji sa prevelikim brojem osoblja u zdravstvenim ustanovama, nizak stepen iskorištenosti pretvara se u nizak stepen produktivnosti. 2.099 liječnika u ustanovama primarne zdravstvene zaštite izvještavaju o normama od 18,6 pacijenata po liječniku na dan u RS i 20 u FBH.20 Te brojeve treba uporediti sa 33 pregleda na dan u SAD, što

18 WHO: Zdravlje za sve, potrošnja na bolničke pacijente izražena kao % ukupne potrošnje na zdravstvo. 19 WHO: European Health for All Database (Evropska Baza podataka zdravlje za sve), http://data.euro.who.int/hfadb/ 20 Od 2.099 liječnika primarne zdravstvene zaštite, 857 su u RS a 1.242 u FBH.

Kategorija RS FBH BHkao % svih osiguranika

Ukupni broj osiguranika 1,093 1,990 3,083 100 Obavezno plaćaju doprinose 1/ 606 943 1,549 50 Izuzeti od plaćanja doprinosa Penzioneri 237 426 663 21 Nezaposleni 204 418 622 20 Lica sa onesposobljenjima, borci 15 88 103 3 Ostali (izbjeglice, strani osiguranic 31 115 146 5Izvori: FZO FBH i RS i procjene osoblja Svjetske banke.1/ Uključuje zaposlene, samo zaposlene i poljoprivredne proizvođače (farmere).

Tabela 6.13. BH: Članstvo u FZO, po kategoriji upisa, 2004. (U hiljadama, ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

105

je nivo koji se racionalno može primijeniti kao standard za kapacitete.21 Štaviše, liječnici primarne zdravstvene zaštite u BH rješavaju tek oko jedne polovine slučajeva u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, a ostatak upućuju na skuplji nivo sekundarne i tercijarne njege.22 Takve upute su često nepotrebne. Napori na unapređenju preventivne njege i rješavanju velikog broja slučajeva na primarnom nivou kroz poštivanje standardnih protokola za upute trebalo bi da pomognu pri unapređenju stepena produktivnosti.

Bolnička njega 

6.60 Bolnički sektor pokazuje znake znatnog stepena neefikasnosti. Broj bolnica u odnosu na broj stanovnika u BH je dva puta veći nego u drugim zemljama regiona, a naročito SCG, te efikasnijim sistemima zdravstvene njege u EU, kao što su sistemi u Švedskoj i Finskoj (Tabele 6.14 i 6.15).23 Znatan broj bolnica su suviše male da mogu da ostvaruju uštede na većim količinama i osigura efikasnost, a mnoge od njih služe oblastima koje su suviše male da osiguraju efikasno korištenje objekta. BH, a posebno FBH, ima više bolničkih kreveta u odnosu na broj stanovnika od mnogih drugih zemalja sa niskim srednjim nivoom dohotka, kao i od nekih efikasnijih zemalja EU. Da bi se dostigli nivoi broja kreveta Švedske i Finske, BH bi morala da zatvori 3.666 kreveta (526 u RS i 3.140 u FBH), kao i da na odgovarajući način prilagodi infrastrukturu. Takvo restruktuiranje kreveta i objekata zahtjeva strategiju racionalizacije zdravstvenog sektora, znatan stepen jačanja sistema primarne zaštite i prelazak na operacije u sklopu ambulantne njege. 6.61 Stanje ljudskih kapaciteta u bolnicama treba da se racionalizuje. Iako je prosječni broj liječnika u odnosu na broj stanovnika sličan kao i u drugim zemljama, liječnici u BH izvještavaju o ekstremno niskom stepenu produktivnosti, sa prosjekom od 1,7 pacijenata koji se otpuste sa liječenja po liječniku sedmično. To bi moglo da ukazuje da liječnici troše znatan dio vremena radeći u privatnoj praksi, dok su na platnim listama u javnom sektoru. Povećanja broja pacijenata na umjereno viši nivo od 2,2 pacijenta koji se otpuste sa 21 U SAD, norma za puni kapacitet za liječnike primarne zdravstvene zaštite iznosi 33 pregleda dnevno,. Vidjeti: US Department for Health and Human Services, http://bphc.hrsa.gov/ 22 Cain, J. et al, 2002, Healthcare Systems in Transition: Bosnia and Herzegovina (Zdravstveni sistemi u tranziciji: Bosna i Hercegovina), European Observatory on Healthcare Systems (Evropski pregled zdravstvenih sistema), 4(7), http://www.euro.who.int/document/E78673.pdf 23 Poređenje sa drugim zemljama bivše Jugoslavije je korisno, ali mnoge od tih zemalja tek treba da izvrše svoje reforme u zdravstvenom sektoru, uključujući racionalizaciju bolničkog sektora.

Slika 6.8. Godišnje stope kontakta sa pacijentima u ambulantnom liječenju, izabrane zemlje

2,5 2,5

7,6 7,1 6,78,4

-113579

11

FBH RS Hrvatska SCG Austrija EU-15

Izvor: WHO i kalkulacije osoblja Svjetske banke.

RS FBH BH Finska Meksiko LMIC 1/

Kreveti 2/ 258 358 319 228 110 225Liječnici 3/ 1.18 1.62 1.45 2.6 1.5 1.75

2/ Na 100.000 stanovnika.3/ Na 10.000 stanovnika.

Tabela 6.14. Broj kreveta i ljekara, izabrane zemlje, 2003.

Izvori: Entitetski ZJZ i FZO i WHO. 1/ Zemlje sa srednjim i nižim nivoom dohotka, prema klasifikaciji Svjetske banke.

106

liječenja po liječniku sedmično moglo bi da dovede do smanjenja broja liječnika koji rade u bolnicama za 766 (118 liječnika u RS i 648 u FBH). Ako se kao pretpostavka uzme da je bruto prosječna plata 1.050 KM mjesečno, to bi rezultovalo godišnjim uštedama od 9,7 miliona KM. Za razvoj strategije ljudskih potencijala i racionalizaciju odnosa zaposlenih u bolnicama neophodna je daljnja analiza. 6.62 S ciljem unapređenja produktivnosti bolnica, prosječna dužina bolničkog liječenja bi trebalo da se skrati, stopa zauzetosti kreveta bi trebalo da se poveća, a broj kreveta bi trebalo da se smanji. Bolnice u BH izvještavaju o relativno niskim stopama prijema i zauzetosti kapaciteta, ali o znatno dužim prosječnim periodima liječenja, što ukazuje na činjenicu da se pacijenti drže u bolnicama duže nego što je potrebno (Tabela 6.16). Prosječna dužina liječenja u bolnicama može se smanjiti kroz unapređenje upravljanja prijemom, omogućavanja ranijeg otpusta i jačanje koordinacije između nivoa pružalaca usluga, uključujući i koordinaciju ambulantnog i bolničkog liječenja. 6.63 Nedostatak centralizovanog planiranja za skupu tercijarnu njegu i medicinsku tehnologiju (MT) rezultira neefikasnošću i neravnopravnošću u obezbjeđenju i dostupnosti MT. Investicije u skupu medicinsku opremu vrše se u različitim bolnicama unutar BH, što rezultuje poduplavanjem i nedovoljnim brojem pacijenata, što ima negativne implikacije na djelotvorno korištenje takvih investicija, kvalitet njege i bezbjednost pacijenata. Relativno nizak nivo proizvodnje po tretmanu po bolnici rezultira visokim troškovima po tretmanu, što plaćaju i FZO i pacijent, neefikasnim korištenjem kapaciteta i neiskorištenim resursima. Pošto je MT osnovna odrednica troškova zdravstvene zaštite širom svijeta, kontrolisanje troškova i osiguravanje bezbjednosti pacijenata zahtijevalo bi da vlasti konsoliduju skupu MT u jednu ili dvije tercijarne bolnice i osiguraju efikasan sistem uputa.

Privatna zdravstvena njega  

6.64 Ne postoji nikakav nadzor, regulacija ili sakupljanje informacija o zdravstvenoj njezi koji pružaju privatne prakse (Tabela 6.17). Privatni pružaoci usluga se registruju, ali nisu regulisani ili podložni inspekciji kvaliteta. Iako sektor privatne njege nije obuhvaćen javnim zdravstvenim osiguranjem, veliki i rastući broj privatnih pružalaca usluga, u kombinaciji sa niskim stopama iskorištenosti u javnim objektima, ukazuje na to da znatan dio stanovništva koristi privatne pružaoce usluga.

BH Hrvatska FJRM SCG Finska EU-15

ALOS 1/ 10,4 11,2 11,8 11,0 4,3 7,5% kreveta koji su zauzeti 71 90 54 69 75 731/ Prosječna dužina bolničkog liječenja

Tabela 6.16. Produktivnost bolnica, izabrane zemlje

usluga, 2004. godina

RS FBH Ukupno

537 776 1.313Apoteke 162 193 355Veledrogerije 45 46 91Klinike (registrovane) 330 537 867

Tabela 6.17. Registrovani privatni pružaoci

Izvori: Ministarstva zdravlja, ZJZ i FZO.

Ukupno

sektoru, 2004. godina

RS FBH Brčko BH Gustina 1/

162 193 5 360 9,5Bolnice 18 17 1 36 0,9DZ/Banje 63 89 3 155 4,1Apoteke 80 62 142 3,7Ostalo 14 14 0,4

Izvori: Ministarstva zdravlja, ZJZ i FZO

Tabela 6.15. Pružaoci usluga u javnom zdravstvenom

Ukupno

107

Izgleda da privatni sektor nudi kombinaciju boljih usluga i kratkog vremena čekanja, ili iskorištava upute liječnika iz javnog sektora, koji pacijente upućuju u svoje privatne objekte.

Nabavke lijekova 

6.65 Neefikasnosti u potrošnji na zdravstvenu zaštitu dodatno se ilustruju fragmentiranim procesom nabavke lijekova. Većina lijekova se uvozi, pri čemu je 91 veledrogerija u BH uključena u taj proces. U FBH, fond zdravstvene solidarnosti nabavlja sve skupe lijekove, dok kantonalni FZO nabavljaju druge lijekove. Svaki od 13 FZO u BH ima svoja pravila za nabavku lijekova, svoje procedure i pozitivne liste. Imajući u vidu male količine, decentralizovana nabavka rezultuje znatno većim cijenama, pri čemu su cijene često znatno različite u različitim kantonima ili entitetima. Neki kantonalni FZO su suviše siromašni da uključe i umjereno inovativne lijekove na svoje liste.24 Pružaoci usluga u siromašnijim kantonima, štaviše, često štede lijekove, favorizijući pacijente koji su u mogućnosti da neformalno plaćaju. Vlada se savjetuje da prati dobre prakse koje su uspostavljene u Tuzlanskom kantonu i da osigura transparentnu i djelotvornu nabavku na centralnom nivou sa jedinstvenom pozitivnom listom, kako bi se kvalitetni lijekovi nudili svim pacijentima u BH. 6.66 Nejednaka dostupnost lijekova naglašena je postojećim neefikasnim sistemom za određivanje cijena i nabavke, koji u kombinaciji rezultuju nedostatkom transparentnosti i povećanim rizikom od korupcije. RS koristi sistem referentnih cijena zasnovan na cijeni generičkih lijekova za definisanje prodajnih cijena za lijekove čiju cijenu nadoknađuje FZO. Apoteke prodaju lijekove po cijeni koja je tri puta iznad cijena koje predlaže Ministarstvo zdravlja.25 U FBH cijene lijekova nisu regulisane, već se određuju na netransparentan način pri čemu u svakom kantonu postoje proizvođači i veledrogerije sa preferencijalnim statusom. Troškovi vezani za neefikasno određivanje cijena i nabavke prenose se na pacijente, pri čemu participacije za iste lijekove variraju između 25 i 100 posto cijena lijekova između različitih kantona i entiteta. U 2004. godini, privatne uplate participacije za lijekove finansirale su barem jednu trećinu ukupne potrošnje na lijekove (Tabela 6.18).

Ishodi u zdravstvu 

6.67 Od kraja rata postignut je znatan stepen napretka, ali određeni pokazatelji zdravlja i dalje izazivaju bojazni. Mortalitet novorođenčadi je viši nego u Hrvatskoj, Srbiji i Crnoj Gori i većini zemalja srednje i istočne Evrope. Incidenca tuberkuloze je iznad nivoa o kojima se izvještava u susjednim zemljama i četiri puta je veća od prosjeka za EU. Onesposobljenja, post-traumatski stres, depresija i hronične bolesti, uključujući visok krvni pritisak, artritis i dijabetes imaju visok rang na ljestvici bolesti koje predstavljaju teret. Učestalost kardio-vaskularnih bolesti, moždanog udara i raka povećana je iznad prosjeka za Evropu. Rak je jedan od vodećih uzroka smrti, a rak pluća je vodeći uzrok smrti od raka, pri čemu BH, prema izvještajima, ima 24 Vidjeti: Andreas Seiter, 2005, The Pharmaceutical Sector in Bosnia and Herzegovina (Farmaceutski sektor u Bosni i Hercegovini), Svjetska banka. 25 To je zbog kumulativnih veleprodajnih marži, pošto veledrogerije prodaju lijekove između sebe, naplaćujući maržu za svaku transakciju.

RS FBH BH

Ukupni rashodi na lijekove 44 136 180(kao % potrošnje u zdravstvu) 2/ 13 15 15

FZO ka apotekama 24 94 118Bolnički i ambulantni pacijenti 20 42 62

Izvori: Vlasti BH i kalkulacije osoblja Svjetske banke.

2/ Entiteta ili BH ukupno.

Tabela 6.18. Procjenjeni rashodi na lijekove, 2004. godina 1/

1/ Uključuje isplate FZO-a i stanovništva. Isplate FZO-a za lijekove u zdravstvenim ustanovama nisu uključene.

(U milionima KM ako nije eksplicitno navedeno drugačije)

108

najveće stope mortaliteta od raka pluća među zemljama ECA.26 Nesreće i ozljede su visoko učestale i izgleda da se njihova učestalost povećava (Tabela 6.19). 6.68 Starenje stanovništva donosi nove zahtjeve koji se postavljaju pred zdravstveni sistem. Procjenjuje se da je oko 11 posto stanovništva starije od 65 godina, što je povećanje sa 6,4 posto 1991. godine. Zajedno sa starenjem, incidenca hroničnih bolesti takođe je porasla, uključujući visok krvni pritisak, artritis i dijabetes.27 kardio-vaskularne bolesti, moždani udari i rak pokazuju oštar porast, i na nivoima su koji premašuju evropske prosjeke.28 Te bolesti predstavljaju vodeće uzroke smrti. 6.69 Mnogo još ostaje da se uradi kako bi se unaprijedilo zdravlje stanovništva. Mjere vezane za politike moraju se usmjeriti na omogućavanje dostupnosti kvalitetne njege za grupe sa niskim dohotkom,, implementaciju djelotvornih mjera preventivne zaštite s ciljem kontrolisanja incidence bolesti koje donose visoke troškove (rak i srčane bolesti), kao i racionalno korištenje sekundarne i tercijarne njege.

Bugarska

Rast broja stanovnika (u %) 1.3 0.1 -0.5 -0.4 1.3Stopa plodnosti (broj poroda u odnosu na broj žena) 1.3 1.5 1.2 1.4 2.1Očekivana dužina života u vrijeme rađanja, muškarci (godina) 71.0 69.0 68.0 65.0 69.2Broj smrtnih slučajeva majki pri porođaju (na 100.000 živorođene djece) 31.0 10.0 5.8 7.7Mortalitet djece (na 1.000 živorođene djece) 14.0 6.0 14.0 9.0 31.4Imunizacija, ospice (u %) 89.0 95.0 92.0 95.0 75.0Incidenca tuberkuloze (na 100.000) 56.1 44.4 44.2 56.0 161.3Izvori: Svjetska banka: HNP statistike; i WHO.

Tabela 6.19. Zdravstveni pokazatelji za izabrane zemlje, 2002. godina

BH Hrvatska Estonijaniski i srednji

dohodak

Zdravstvo: Preporuke 

6.70 Sadašnja organizacija, finansiranje i funkcionisanje zdravstvenog sektora ne doprinose postizanju opštih ciljeva zdravstvene politike vlade. U odnosu na zemlje sa sličnim nivoima dohotka, BH troši više na zdravstvenu zaštitu, izvještaji govore o nižem stepenu iskorištenosti i produktivnosti, kao i slabijim ishodima zdravstvene zaštite. Sljedeće preporuke zasnovane su na analizi iz ovog poglavlja.

Reforma zdravstvenog osiguranja 

• Razmotriti argumentaciju za obezbjeđivanje besplatnog zdravstvenog osiguranja raseljenim licima i izbjeglicama i ograničavanje besplatnog zdravstvenog osiguranja samo na borce sa visokim stepenom onesposobljenja.

• Razmotriti prenos naplate i kontrole doprinosa za zdravstveno osiguranje barem na entitetski nivo, s ciljem pomaganja pri unapređenju naplate doprinosa. 26 BH je takođe vodeća zemlja potrošač cigareta u Evropi, pri čemu podaci iz istraživanja ukazuju na to da 48 posto stanovništva puši. Procjene iz zemalja sa višim stepenom dohotka ukazuju da je pušenje odgovorno za 6-15 posto ukupnih troškova zdravstva, a procjene za BH su vjerovatno na višem dijelu tog intervala. 27 LSMS talas 4, 2004. 28 Vidjeti WHO: Atlas of Health in Europe 2003 (Atlas zdravstva u Evropi); Zavodi za javno zdravstvo (FBH i RS): Godišnje zdravstvene statistike za 2003. godinu.

109

• Objediniti rizik osiguranja vezan za bolničku i farmaceutsku zaštitu, barem na entitetskom

nivou. Nakon toga, u FBH, centralizovati osnovne funkcije osiguranja, uključujući prikupljanje doprinosa, ugovaranje i nabavke na entitetskom nivou i harmonizovati funkcionisanje kantonalnih fondova.

• Osigurati prenosivost osiguranja i zajednički paket prava barem na entitetskom nivou.

Unapređenje upravljanja  

• Raditi na smanjivanju stepena fragmentacije i poduplavanja funkcija. Razmotriti konsolidaciju zdravstvenih funkcija na entitetskom nivou, uključujući politike i strategije, planiranje, finansiranje, te regulaciju javnog i privatnog sektora. Smanjiti broj osoblja u administraciji zdravstvene zaštite, uključujući ministarstva zdravlja i zavode za javno zdravstvo.

• Institucionalizovani nacionalne račune u zdravstvu (National Health Accounts, NHA) s ciljem osiguravanja obezbjeđenja standardizovanih i pravovremenih informacija koje su potrebne za razvoj i praćenje politika.

• Usvojiti i sprovesti jasna pravila koja regulišu privatni sektor, uključujući korištenje javnih resursa za privatnu praksu i upućivanje iz javnih u privatne prakse.

• Evaluirati i ocijeniti situaciju vezanu za zaostale neizmirene obaveze i pooštriti politike s ciljem sprječavanja nove akumulacije zaostalih neizmirenih obaveza.

Napredak u racionalizaciji bolničkog sistema 

• Izvršiti restruktuiranje i racionalizaciju bolničke njege i izraditi mreže njege sa modelima upućivanja s ciljem osiguravanja jednake dostupnosti isplativim i visoko kvalitetnim uslugama. Smanjiti broj kreveta i implementirati standarde s ciljem podrške pri smanjenju prosječne dužine boravka u bolnicama. Planirati broj bolnica na entitetskom nivou, a za tercijarnu njegu na državnom nivou, s ciljem efikasnog pokrivanja 2,5–3 miliona stanovnika.29

• Ograničiti skupe procedure na nekoliko bolnica i reorganizovati njegu ka ambulantnoj i/ili dnevnoj njezi.

• Osnažiti pružaoce primarne zdravstvene njege, koji su „stražari na vratima“ bolničkog sistema, i osigurati efikasno upućivanje.

• Postići napredak u racionalizaciji bolničkog sistema i smanjiti broj osoblja kako bi on bio usklađeniji sa stepenom korištenja zdravstvenih objekata.

29 Howard Lyons and Robert Tinston, 2003, London International Healthcare Ltd.: Preparation for a Masterplan (Priprema za masterplan).

110

Racionalizacija nabavke lijekova 

• Podržati stvaranje centralne agencije za lijekove koja bi bila zadužena za kontrolu kvaliteta, pozitivnu listu i određivanje cijena.

• Ograničiti povrat troškova za neinovativne lijekove na najjeftinije generičke ekvivalente.

• Za nove lijekove, razmotriti ograničavanje naknade troškova na najjeftinije ekvivalentne tretmane s ciljem zadržavanja potrošnje na nove lijekove pod kontrolom prilikom ulaska na tržište.

• Centralizacija nabavke lijekova barem na entitetskom nivou i kupovina svih generičkih i bolničkih lijekova na konkurentnim tenderima.

• Usvajanje transparentne legislative o apotekama.

Unapređenje stepena efikasnosti i ravnopravnosti kod dostupnosti zdravstvene zaštite  

• Povećati naglasak na preventivnu medicinu (tj. preventivni pregledi za utvrđivanje raka, preventivni pregledi za utvrđivanje hipertenzije, prevencija dijabetesa, prestanak pušenja, briga o mentalnom zdravlju itd.) s ciljem smanjenja incidence skupih oboljenja. Prevencija pušenja je među najisplativijim zdravstvenim intervencijama.30

• Naplaćivati adekvatan nivo participacije za tretmane u inostranstvu, na osnovu socio-ekonomske pozadine pacijenta.

• Usmjeravati usluge kao što su imunizacija, prevencija tuberkuloze i respiratornih infekcija, te njega za reproduktivno zdravlje, na grupe sa niskim dohotkom.

• Zauzimanje agresivnog stava protiv osoblja koje prima neformalne isplate (mito) od pacijenata.

30 Gallus et al, 2003, Price and consumption of tobacco in Italy over the last three decades (Cijena i potrošnja duhana u Italiji u toku posljednje tri dekade); European Journal of Cancer Prevention (Evropski žurnal za prevenciju raka), 12(4):333-337.

111

E. SOCIJALNI PROGRAMI FINANSIRANI IZ OPŠTIH PRIHODA

6.71. Socijalni transferi u BH koji nisu zasnovani na osiguranju su visoki po međunarodnim standardima i imaju samo skroman uticaj na smanjivanje stepena siromaštva. Socijalni transferi koji se finansiraju iz opštih prihoda iznose do 4 posto BDP-a u BH, pri čemu boračka davanja predstavljaju oko dvije trećine ukupnog iznosa (Tabela 6.20 i Slika 6.9). Za razliku od drugih zemalja, samo mali dio transfera koji se finansiraju iz opštih prihoda su transferi koji se daju licima sa dohotkom ispod određenog limita (imovinski cenzus) s ciljem obezbjeđenja mreže sigurnosti za najugroženije grupe. Budžeti predviđaju da će se gotovinski transferi pojedincima dodatno povećati u 2006. godini, posebno u FBH, zbog nastavka umnožavanja i širenja davanja.

E.1 BORAČKA DAVANJA 

6.72. Boračka prava su slična u oba entiteta, obuhvatajući invalidnine za ratne vojne invalide i porodična davanja za članove porodica palih boraca. Borci sa onesposobljenjem takođe se mogu kvalifikovati za dodatak za njegu i pomoć drugog lica i za ortopedski dodatak. Najveći dio tih davanja finansira se iz Ministarstva boračke zaštite u FBH i Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite u RS. Kantoni i opštine u FBH i opštine u RS finansiraju dodatna prava. Entitetska ministarstva su organizaciono odvojena od ministarstava socijalne skrbi i njihovih administrativnih struktura na entitetskom i pod-entitetskom nivou, kao što su centri za socijalni rad koji administriraju većinu drugih socijalnih davanja. 6.73. Imajući u vidu da više od polovine korisnika u programima boračke zaštite predstavlja članove porodica palih boraca, ti programi bi se adekvatnije definisali kao planovi za porodice

U milionima

KMU %

BDP-a

U milionima

KMU %

BDP-a

U milionima

KMU %

BDP-a

U milionima

KMU %

BDP-a

FBH 472 4.5 480 4.3 474 4.0 481 4.3Dječija zaštita 31 0.3 47 0.4 48 0.4 38 0.3Socijalna pomoć 1/ 61 0.6 66 0.6 68 0.6 71 0.6Boračka davanja 331 3.2 316 2.8 318 2.7 334 3.0Davanja za izbjeglice 48 0.5 51 0.5 40 0.3 38 0.3

RS 137 2.9 164 3.4 180 3.7 170 3.5Dječija zaštita 21 0.4 16 0.3 21 0.4 25 0.5Socijalna pomoć 1/ 9 0.2 12 0.3 14 0.3 10 0.2Boračka davanja 85 1.8 112 2.3 117 2.4 114 2.4Davanja za izbjeglice 22 0.5 24 0.5 28 0.6 20 0.4

Ukupno za BH 608 4.0 644 4.0 655 3.7 651 3.5Izvori: Vlade BH i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 6.20. BH: Potrošnja na gotovinske transfere koji se finansiraju iz opštih prihoda, 2002-

2002 2003 2004 2005

(U milionima KM i u procentima BDP-a)

112

palih boraca i lica sa onesposobljenjem. U RS, 41.000 članova porodica i 39.00 ratnih vojnih invalida je 2005. godine primalo davanja. U FBH je taj odnos još upadljiviji, sa više od 51.000 porodičnih korisnika i 44.000 ratnih vojnih invalida. Porodični korisnici uključuju najužu porodicu (supružnika i djecu) i širu porodicu (roditelje, braću i sestre i bake i djedove).

6.74. Bez obzira na određeno skorije pooštravanje uslova za podobnost korisnika davanja, boračka davanja nisu zasnovana na potrebama. Novije reforme rezultovale su određenim stepenom preraspodjele potrošnje na borce sa višim stepenom onesposobljenja, ali za razliku od drugih sistema za lica sa onesposobljenjem u BH i drugdje, boračke invalidnine nisu ograničene na one koji imaju stepen onesposobljenja od 50 posto ili više. Davanja se dodjeljuju na osnovu funkcionalnog onesposobljenja, a ne na osnovu nesposobnosti za rad, a sistemom i dalje dominiraju korisnici sa relativno niskim nivoima onesposobljenja, iz kategorija od VII do X (Slika 6.10). Štaviše, FBH je nedavno uvela dodatni sistem koji dodjeljuje davanja nosiocima ratnih priznanja, bez obzira na to da su lica sa onesposobljenjem ili ne. U FBH, novi Zakon o zaštiti boraca propisuje da nivoi davanja za roditelje palih boraca koji su bili u braku zavise od njihovog dohotka, ali da prihvatljivost za tu vrstu davanja ne ovisi o tome. Prema novom zakonu u RS, nivoi davanja mogu se smanjiti za 50 posto za one korisnike čiji je godišnji neto dohodak više nego dva puta viši od prosječne

Slika 6.10. BH: Korisnici boračkih davanja po kategoriji, 2004.

02,0004,0006,0008,000

10,000

I II III IV V VI VII VIII IX X

FBH RS

Izvori: Entitetska ministarstva za boračka pitanja.

Slika 6.9. Potrošnja na socijalnu pomoć u izabranim zemljama 1/ (u % BDP-a)

0,00,51,01,52,02,53,03,54,04,5

FBH RS

Hrvatsk

aSrbi

ja

Sloven

ija

Bugars

ka

Litva

nija

Maked

onija

Latvi

ja

Poljsk

a

Rumun

ija

SPDZ Borci

Izvori: Vlade BH i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Podaci za BH i Hrvatsku odnose se na 2004. godinu, a za Rumuniju na 2002. godinu. Kalkulacije za BiH odnose se na prilagođeni BDP. Iznosi za RS uključuju odlive na dječiju zaštitu, koji se takođe finansiraju od doprinosa za socijalno osiguranje.

113

godišnje plate u RS. Međutim, postoji znatan prostor za bolje usaglašavanje prihvatljivosti korisnika boračkih davanja sa primanjem drugih davanja socijalne zaštite i dohotkom od plata. 6.75. Postoji znatan prostor za “dvostruko korištenje.” Korisnici boračkih invalidnina mogu se kvalifikovati ili za invalidske penzije u sklopu sistema socijalnog osiguranja, ili za starosne penzije, uz uslov da zadovoljavaju zahtjeve vezane za staž osiguranja. Slično tome, porodice palih boraca mogu se kvalifikovati za boračka davanja za porodice palih boraca, i za penzije koje se finansiraju iz socijalnog osiguranja. Vlasti bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da ograniče prostor za dvostruko korištenje kroz otežavanje primanja više od jednog socijalnog davanja. Na primjer, od boraca sa onesposobljenjem i korisnika iz porodica palih boraca koji se sada kvalifikuju za boračka davanja, starosne ili invalidske penzije, moglo bi se zahtijevati da izaberu ili penziju finansiranu iz socijalnog osiguranja ili boračka davanja. Slično tome, od primalaca invalidnina (borci, civilne žrtve rata i lica sa onesposobljenjem nevezanim za rat) koji se takođe kvalifikuju za invalidske penzije moglo bi se zahtijevati da izaberu između dva davanja. Inicijalne procjene pokazuju da bi ograničavanje boračkih davanja na one roditelje i bake i djedove palih boraca koji se ne kvalifikuju za starosne penzije moglo da dovede do ušteda od oko 30 miliona godišnje u FBH i 10 miliona godišnje u RS. 6.76. Boračka davanja su visoka u odnosu na druga davanja za lica sa onesposobljenjem, penzije i prosječne plate. Prosječan nivo boračkih davanja je pet puta iznad prosječnih isplata za civilne žrtve rata ili prosječnog nivoa invalidnina u FBH, a 60 posto u RS. Davanja za prvih pet kategorija invaliditeta su veća od prosječnih plata u oba entiteta. Na primjer, isplate za onesposobljene borce iz kategorije I u oba entiteta iznose oko tri puta više od prosječne plate. Za razliku od toga, davanja na drugom kraju spektra davanja za onesposobljenje su niska, što ukazuje na to da ta davanja u većoj mjeri igraju ulogu priznavanja boračkog statusa, nego znatnog stepena podrške dohotku. Zbog velikog broja korisnika sa niskim nivoom onesposobljenja, čak i ta niska davanja rezultuju znatnim odlivima.

Boračka davanja: Preporuke 

• Unaprijediti usmjerenja boračkih programa na najugroženije, uz ostvarivanje ušteda s ciljem smanjenja visokih ukupnih nivoa rashoda za socijalne transfere koji se finansiraju iz opštih prihoda i s ciljem preraspodjele resursa na osnovnu mrežu socijalne sigurnosti.

• Ograničiti boračke invalidnine na kategorije onesposobljenja od I do VI. Eliminisati prihvatljivost korisnika invalidnina za borce iz kategorija onesposobljenja od VII do X, kako bi se prihvatljivost kategorija onesposobljenja za isplatu invalidnina uskladila sa onom koja se odnosi na civilne žrtve rata, ostale invalidnine i sa međunarodnom praksom. Uštede koje bi se postigle kroz takvu mjeru mogle bi iznositi do 20 miliona KM godišnje u FBH i 10 miliona KM godišnje u RS.

• Suzdržati se od implementacije sistema davanja za nosioce odlikovanja u FBH. Procjenjuje se da uvođenje tih davanja košta od 18 do 20 miliona KM, što je trošak koji je teško odbranjiv u situaciji u kojoj davanja za one koji su najugroženiji nisu finansirana.

• Prilagoditi nivoe davanja za borce i porodice palih boraca nadolje, kako bi se ona u većoj mjeri uskladila sa invalidninama za civilne žrtve rata i invalidninama za lica sa onesposobljenjem nevezanim za rat. Postoje dvije opcije: ili propisati niže nivoe davanja ili koristiti sistem racionalizacije davanja koji je predviđen u zakonima o boračkim davanjima u oba entiteta.

• Spriječiti “dvostruko korištenje davanja” za sve korisnike time što bi se davanja međusobno isključivala.

114

• Revidirati pravilnike za ocjenu nivoa onesposobljenja kako bi se omogućilo da se u većoj mjeri razmatra sposobnost za rad, te stvoriti jedinstveni sistem ocjene i administracije za sve invalidnine. Pooštriti uslove za podobnost korisnika za davanja, posebno u nižim kategorijama onesposobljenja. Uvođenje objedinjenih pravilnika za ocjenu stepena onesposobljenja i za borce i za civile moglo bi predstavljati priliku za uvođenje limita za podobnost korisnika invalidnina na ona lica sa onesposobljenjem iznad 50 posto (u ovom trenutku, onesposobljeni borci imaju prava na davanja ako imaju stepen onesposobljenja iznad 20 posto).

• Prekinuti dodatne kantonalne i opštinske boračke programe koji u najčešćem slučaju nisu usmjereni prema potrebama, kao što su besplatan transport, stimulacije za zapošljavanje i programi stambenog zbrinjavanja. U ovom trenutku, kantoni i opštine nastavljaju da obezbjeđuju u znatnoj mjeri subvencionirano stanovanje borcima, bez verifikacije njihovog statusa u odnosu na zaposlenost ili potrebe.

E.2. DAVANJA ZA SOCIJALNU SKRB I DJEČIJU ZAŠTITU 

6.77. Sistem socijalne pomoći i dječije zaštite (SPDZ) u BH i dalje je nedovoljno razvijen, pri čemu je potrošnja u odnosu na BDP niža nego u gotovo svim zemljama šireg regiona. BH ima znatno višu incidencu siromaštva od NMS u prosjeku, ali odlivi na SPDZ su 2005. godine iznosili do 0,9 posto BDP-a, što je nivo koji je gotovo za pola niži od prosječnog nivoa među NMS. Štaviše, najveći dio rashoda odražavao je odlive za dječiju zaštitu u RS i Kantonu Sarajevo, te za socijalnu pomoć u Kantonu Sarajevo. 6.78. Decentralizovani mehanizmi za finansiranje rezultiraju znatnim neujednačenostima kod obuhvata između regiona, pri čemu siromašnije lokacije obezbjeđuju najniži stepen usluga (Tabela 6.21). U situaciji koju karakterišu ograničenja resursa, kriterijumi za prihvatljivost korisnika su za većinu davanja ad hoc, pošto lokalne kancelarije za socijalnu zaštitu koriste slobodno odlučivanje pri racionalizaciji dostupnih resursa. Jedini izuzetak na koji vrijedi ukazati je sistem dječije zaštite u RS. Taj sistem se finansira na centralnom nivou, iz doprinosa koji se naplaćuju na fond plata i administrira ga polu-autonomna institucija, Fond dječije zaštite, iako se podobnost korisnika određuje na lokalnom nivou, u centrima za socijalni rad. 6.79. Sistem socijalne pomoći i dječije zaštite je nedovoljno finansiran, ali postoje mnogi loše koordinirani programi sa znatnim prostorom za “dvostruko korištenje.” U RS, sistem socijalne

Tabela 6.21. BH: Korisnici programa socijalne

skrbi i dječije zaštite, 2004. godina

Tip davanja FBH RS

Stalna socijalna pomoć 12,967 6,177Korisnici 4,170Zadovoljavaju ali ne primaju 2,007

Dodatak za njegu drugog lica 13,649 5,540Korisnici 2,904Zadovoljavaju ali ne primaju 2,636

Jednokratna pomoć 10,318 12,023Transfer za njegu porodice n/a 762Transfer za rezidencijalnu njegu n/a 984

RS 794FBH 190

Zdravstveno osiguranje n/a 6,568Ostala davanja n/a 5,601Ukupno 36,934 37,655

Porodiljska naknada 11,226 4,414Za zaposlene majke 2,980 1,266Za nezaposlene majke 8,246 3,148

Dodatak za dojenje n/a 11,290Dječiji dodatak 39,933 24,504Programi za razvoj djece n/a 1,634Predškolsko n/a 3,141

6,789 3,483

A. Socijalna pomoć

B. Dječija zaštita

C. Civilne žrtve rata

Izvori: Vlade RS i FBH; Fond dječije zaštite RS; kantonalna ministarstva; te EPPU.

115

zaštite predviđa isplatu dječijeg dodatka u zavisnosti od nivoa dohotka i broja djece. Dodatna davanja u RS uključuju: grant nakon rođenja djeteta; porodiljska davanja i pomoć nezaposlenim majkama male djece; materijalnu pomoć za novorođenčad i dodatke za ishranu novorođenčadi i njihovih majki; gotovinske isplate socijalne pomoći uslovljene nivoom dohotka i nesposobnošću za rad; dodatak za njegu i pomoć drugog lica za lica sa onesposobljenjima kojima je potrebna njega u kući; jednokratnu socijalnu pomoć; smještaj u institucijama socijalne skrbi ili hraniteljskim porodicama; zdravstveno osiguranje za korisnike socijalne pomoći; te invalidnine za civilne žrtve rata sa nivoom onesposobljenosti od više od 50 posto. U FBH, legislativa na entitetskom nivou predviđa ista davanja, iako je finansiranje i definisanje implementacije ostavljeno kantonima, što rezultuje time da se mnoga od tih davanja isplaćuju samo sporadično i da nisu uopšte dostupna u siromašnijim kantonima i opštinama. Kanton Sarajevo, sa druge strane, ima širok sistem davanja, koji uključuje nadoknade za cijene i dodatke za komunalne troškove, iz davanja pomenuta u prethodnom dijelu teksta. FBH je nedavno takođe usvojila legislativu za obezbjeđivanje invalidnina finansiranih sa entitetskog nivoa za lica sa onesposobljenjima nevezanim za rat, iako sistem za administraciju tih davanja još nije uspostavljen. 6.80. Razdvojenost oblikovanja i implementacije politike izazivaju neusklađenost između propisanih mandata određenih na entitetskom nivou i onoga što se može finansirati i implementirati na pod-entitetskom nivou. U FBH, Ministarstvo rada i socijalne politike bilo je zaduženo za opšte politike, ali nije bilo odgovorno za finansiranje davanja. Svaki kanton je imao nadležnost nad definisanjem konkretnih davanja i alokaciju finansiranja, ili u potpunosti na opštinski nivo ili na kantonalni nivo, ili kao podijeljenu odgovornost između kantona i opština. To je kao rezultat donijelo sistem u kojem svaki kanton u suštini definiše svoje parametre za podobnost korisnika, nivo davanja i vrste davanja. U praksi, samo bogatiji kantoni, kao što je Sarajevski kanton, zaista obezbjeđuju puni spektar davanja, uključujući dječije i porodiljske dodatke, socijalnu pomoć i invalidnine za civilne žrtve rata. Vlada FBH je izrazila svoje namjere da prebaci odgovornost za finansiranje i administraciju dječije zaštite i davanja za civilne žrtve rata na entitetski nivo s ciljem osiguranja višeg stepena ujednačenosti i ravnopravnosti u sistemu. Međutim, nije jasno kada će se to i ostvariti. 6.81. Centralizacija finansiranja socijalne pomoći i dječijih dodataka u RS je dobro uznapredovala. Vidljiva razlika u odnosu na FBH je da Fond dječije zaštite na entitetskom nivou u RS finansira davanja na ujednačenom nivou u cijelom entitetu.31 Invalidnine za civilne žrtve rata finansiraju se na entitetskom nivou i administrira ih Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite. Socijalna pomoć i davanja za njegu drugog lica, za razliku do toga, finansiraju se na opštinskom nivou. 6.82. Obuhvat sistema socijalne zaštite u oba entiteta je ograničen i pokazuje znatan stepen varijacija između kantona i opština. Broj korisnika socijalne pomoći koji su registrovani u centrima za socijalni rad je veliki, ali samo mali dio njih prima gotovinska davanja. U centrima za socijalni rad u FBH registrovano je više od 188.000 korisnika , a u RS gotovo 90.000, što zajedno predstavlja više od 7 posto stanovništva BH. Bez obzira na niske pragove koji se odnose na dohodak, postoji mnogo ljudi koji su u principu registrovani za primanje socijalne pomoći, ali koji ne primaju ništa ili primaju samo malo, zbog nedostatka sredstava. Kao rezultat toga, samo 1 posto onih koji su ispod granice siromaštva u RS i 4 posto u FBH primaju socijalnu pomoć. Obuhvat je daleko veći za dječija i porodiljska davanja u RS, ali ta davanja su dostupna u samo četiri od deset kantona u FBH. Slično tome, invalidnine za civilne žrtve rata obezbjeđuju se u osam od deset kantona, sa znatnim varijacijama u smislu obuhvata i nivoa davanja. 6.83. Varijacije kod stepena obuhvata praćene su varijacijama kod stvarnog nivoa davanja koja se primaju. Na primjer, 2004. godine, prosječna mjesečna potrošnja na socijalnu pomoć po registrovanom primaocu kretala se od 2 KM u Istočnom starom gradu do 69 KM u Milićima, a obje te opštine su u RS. Te iznose treba uporediti sa prosječnom mjesečnom platom u formalnom sektoru od 422 KM i 31 Zakon o dječijoj zaštiti, juni 1996. godine, izmjene i dopune 1998. i 2001. godine.

116

mjesečnom granicom siromaštva od 185 KM. Slične varijacije se nalaze i između opština i kantona u FBH (Slika 6.11). 6.84. Mehanizmi za usmjerava-nje koji su propisani zakonom i koji se sada koriste za socijalnu pomoć i dječiju zaštitu su nedovoljno razvijeni. Usmjeravanje je zasnovano na dohotku, što je varijabla koju je teško izmjeriti sa sigurnošću, imajući u vidu veliki rastući stepen neformalizacije u privredi. Kao primjer toga, mjesečni prag za kvalifikovanje za isplatu dječijih davanja u RS je samo 54

KM per capita, a za socijalnu zaštitu 47 KM per capita. To je prilično ispod granica siromaštva i ekstremnog siromaštva, definisanih kao nivo potrošnje od 185 KM mjesečno per capita, odnosno 64 KM mjesečno per capita.32 Međutim, novija analiza siromaštva koju je sproveo EPPU otkrila je da u BH nema apsolutnog siromaštva. To ukazuje da ne bi trebalo biti ni primaoca dječijih dodataka i socijalne pomoći, a opet se gotovo 22.000 porodica kvalifikuje za dječije dodatke, a preko 6.000 ljudi za socijalnu pomoć. Ista razmatranja odnose se i na sisteme dječije zaštite i socijalne pomoći u FBH. Imajući u vidu da je nivo dohotka jasno loš izbor za usmjeravanje socijalne zaštite, vlasti bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da razmotre alternativne opcije, kao što je korištenje indirektno određenih parametara imovinsog cenzusa za usmjeravanje tih davanja na najugroženije grupe. 6.85. Pritisci sa rashodne strane, neefikasnost i neravnopravnost u postojećem sistemu višestrukih socijalnih davanja pozivaju na aktivnosti usmjerene na daljnje pojednostavljenje i bolje usmjeravanje tih rashoda na najugroženije grupe. Vlade su nedavno ukazale na svoje namjere da pokrenu srednjoročnu reformu socijalne zaštite usmjerenu na preusmjeravanje potrošnje sa boračkih davanja na SPDZ, uz istovremeno smanjenje ukupne potrošnje na socijalnu zaštitu, izražene kao procenat ukupne potrošnje. Prvi koraci ovog procesa uključivali su određeno pooštravanje kriterijuma za isplatu boračkih davanja i ograničavanje rashoda u tom sektoru, što je dovelo do zamrzavanja nominalne potrošnje na boračka davanja u RS. Suprotno tome, u FBH rashodi na boračke programe su u porastu, a i dalje traje umnožavanje broja davanja. Ovaj izvještaj podržava temeljnu logiku reformskog programa koji je inicijalno formulisan. Međutim, on ukazuje na potrebu za dalekosežnijim prilagođavanjima, ako se želi ispuniti cilj stvaranja dobro usmjerene i fiskalno održive mreže socijalne sigurnosti. Preporuke u skladu sa analizom predstavljenom u prethodnom dijelu teksta sažete su u sljedećoj sekciji.

Socijalna skrb i dječija zaštita: Preporuke vezane za politike 

• Centralizovati dalje finansiranje za osnovna davanja SPDZ s ciljem smanjenja nepokrivenosti osnovnom socijalnom pomoći u RS i socijalnom skrbi i dječijom zaštitom u FBH. Iako su u oba entiteta potrebna određena dodatna sredstva, primarni fokus treba biti na ujednačenijem i usmjerenijem obezbjeđivanju davanja, umjesto na osiguranju dodatnih budžetskih resursa.

32 Vidjeti: EPPU, 2005, Poverty Update (Ažurirani pregled siromaštva).

Slika 6.11. Kantoni u FBH: Potrošnja na socijalnu pomoć po primaocu, 2004. godina

0

500

1000

1500

2000

2500

Tuzla

Bihac

West Herz

egovin

a

Gorazde

Sarajev

oLivn

o

Herceg-

Neretva

Central B

osnia

Zenica-

Doboj

Posavina Tota

l

Izvor: Ministarstvo rada i socijalne politike i procjene osoblja Svjetske banke.

117

• U oba entiteta, propisati da je finansiranje osnovne socijalne skrbi i dječije zaštite

odgovornost entitetskog nivoa (već urađeno u RS). Razmotriti spajanje dječijih dodataka, socijalne pomoći i davanja za izbjeglice i raseljena lica u jedinstveno davanje.

• Uvesti i koristiti odredbe za koeficijent racionalizacije za socijalnu skrb i dječiju zaštitu. Takav mehanizam racionalizacije (isplate davanja na nivou ostvarenih prihoda) uspostavljen je u zakonu o boračkim davanjima u oba entiteta, u zakonu koji reguliše davanja za lica sa onesposobljenjem u FBH, kao i u nacrtu zakona FBH o dječijim dodacima i davanjima za civilne žrtve rata.

• Razviti strožiji metod za usmjeravanje davanja, uključujući i viši stepen oslanjanja na parametre imovinskog cenzusa ili indirektno određene parametre imovinskog cenzusa. Drugi navedeni sistem imao je dobre rezultate u drugim zemljama u uslovima niskih administrativnih kapaciteta i kapaciteta vezanih za osoblje.

• Razmotriti finansijske aranžmane za socijalnu zaštitu između finansiranja iz opštih prihoda i finansiranja iz oporezivanja plata. U RS, preći na finansiranje dječijih dodataka iz opštih prihoda, ali zadržati finansiranje kroz doprinose koji se naplaćuju na plate za porodiljska davanja. To bi uključivalo transfer iz opštih prihoda za Fond dječije zaštite RS, po mogućnosti preko Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite.

118

7. TRANSPORT 

A. UVOD 

7.1 Nakon znatnog nivoa rashoda u periodu neposredno nakon rata, potrošnja na transport je u toku posljednjih nekoliko godina opala, u velikoj mjeri zbog smanjenja inostrane podrške. Dodatni faktor u tome predstavljale su odluke koje je vlada donijela suočena sa izborom između finansiranja kapitalnih unapređenja ili funkcionisanja i održavanja. Štaviše, pretjerano kompleksna institucionalna struktura u sektoru dovela je do povećanja transakcionih troškova i umanjila je efikasnost potrošnje. Rashodi na rehabilitaciju i održavanje bili su neadekvatni, što je stvorilo znatan zaostatak kod održavanja, dok raspodjela finansiranja između brojnih potrošačkih jedinica u sektoru nije sprovođena na osnovu strogih ekonomskih zasluga. Uz to, investicijski planovi su obično pripremani bez poklanjanja dovoljno pažnje ukupnom fiskalnom okviru koji će, u konačnici, dovesti do neophodne racionalizacije čak i među najprioritetnijim rashodima, kako bi se oni prilagoditi fiskalnoj stvarnosti. Nizak stepen korištenja formalnih tehnika ocjenjivanja na nivou projekata u nekim od tijela u javnom sektoru takođe je predstavljao značajno ograničenje za efikasnu potrošnju u nekim od pod-sektora. Svi ti faktori, kombinovano, zadržavaju opšte stanje transportne infrastrukture na niskom nivou koji je neadekvatan za zemlju veličine BH, bez obzira na znatnu potrošnju u sektoru tokom posljednje dekade.

7.2 Novija dešavanja predstavljaju razlog za zabrinutost. Vlada FBH nastavlja sa kupovinom putničkih vagona po cijeni zbog koje se čini da fiskalna ograničenja entiteta nisu u potpunosti uzeta u obzir. Vagoni koji će biti kupljeni će, štaviše, daleko premašivati tehničke kapacitete željezničke mreže. Nedostatak strategije za razvoj opšteg transportnog sektora, a željezničkog sektora posebno, otežava potvrdu tih projekata kao prioriteta za željeznički sektor. Ostale potencijalne fiskalne bojazni izazvane su planovima vlasti vezanim za razvoj putne infrastrukture na koridoru Vc, čak i ako se nastave na koncesionoj osnovi. U svjetlu tih dešavanja, analiza u ovom poglavlju pokazuje da bi vlasti dobro postupile kada bi prihvatile preporuku da nastave sa javnim investicijama finansiranim kroz zaduživanje samo unutar državnih i sektorskih investicijskih strategija koje uključuju listu prioriteta i koje su konzistentne sa raspoloživim fiskalnim okvirom. Uključivanje privatnog sektora je važno, ali je znatno unapređenje institucionalnog okvira ključni preduslov za uspješno funkcionisanje partnerstava privatnog i javnog sektora (public private partnerships, PPP). Štaviše, otvoreni i transparentni procesi konkurentnih tendera predstavljaju preduslov za osiguranje da se za raspoložive javne resurse dobije najveća vrijednost. Paralelno s tim, konsolidacija odgovornosti potrošačkih jedinica u sektoru trebalo bi da bude prioritet.

7.3 Ovo poglavlje razmatra potrošnju u sektoru transporta u skladu sa trendovima tekućih i kapitalnih rashoda, po modalitetu transporta i po pod-sektoru. Nakon toga poglavlje detaljnije razmatra sektor puteva i daje promjene godišnjih finansijskih potreba u putnoj mreži, za eliminaciju zaostataka u održavanju i zadržavanje postojeće infrastrukture u adekvatnom stanju. Analiza pokazuje da su rashodi na nivou onih iz 2005. godine potrebni za raščišćavanje zaostatka održavanja i unapređenje kvaliteta postojeće mreže, pri čemu oba ta zadatka treba da predstavljaju prioritet za vladu, a ta sredstva

119

ne bi trebalo da se potroše na daljnju ekspanziju. Slična analiza sprovodi se i za željeznički sektor. Poglavlje se završava sažetim pregledom preporuka.

B. INSTITUCIONALNI KONTEKST ZA JAVNU POTROŠNJU NA TRANSPORT 

7.4 Nakon znatnih odliva neposredno nakon kraja rata finansiranih od strane donatora, potrošnja na transport je u toku posljednjih nekoliko godina opala, kako se nivo podrške smanjio. Prema evidenciji iz entitetskih budžeta i programa javnih investicija, odlivi su doživjeli maksimum od 2,1 posto prilagođenog BDP-a u 2002. godini, nakon čega su pali na nivo od 1 posto prilagođenog BDP-a do 2005. godine (Slika 7.1 i Tabela 7.1). U mjeri u kojoj su informacije dostupne, vanjsko finansiranje predstavljalo je znatan dio kapitalnih investicija u transportnom sektoru u toku prethodne dekade. Veliki dio tih investicija iskorišten je za rehabilitaciju ili razvoj državne putne mreže, gdje je vanjsko finansiranje iz svih izvora iznosilo do 200 miliona eura u toku perioda od 1996. do 2004. godine, odnosno 92 posto svih kapitalnih rashoda na putnu infrastrukturu (Tabela 7.2). Uključujući odlive iz privatnog sektora, rashodi u BH su niži nego drugim zemljama regiona (Tabela 7.3). Te razlike uglavnom odražavaju viši stepen potrošnje vlada na izgradnju puteva u NMS. Te zemlje, međutim, imaju znatno veći fiskalni okvir za finansiranje tih odliva.

7.5 Postojeća institucionalna struktura transportnog sektora je kompleksna i skupa i potrebno ju je dodatno unaprijediti. Na državnom nivou, Ministarstvo komunikacija i transporta koje je uspostavljeno 2003. godine nadopunjuje entitetska ministarstva transporta i komunikacija. Uz to, na operativnom nivou, postoje tri željezničke kompanije, šest institucija u sektoru vazduhoplovstva, te dvanaest javnih institucija u putnom sektoru, uključujući one organizacije/tijela odgovorna za lokalne i gradske puteve. Štaviše, postoje i planovi da se uspostavi Direkcija za puteve na državnom nivou, koja bi implementirala i upravljala razvojem putne infrastrukture na koridoru Vc. Takva direkcija bi trebalo da se uspostavi samo kao prvi korak u procesu spajanja operativnih odgovornosti u sektoru, osim ako se ne radi o neovisnom, komercijalnom i samostalnom tijelu čiji je isključivi zadatak upravljanje koncesijama. Inače, uspostavljanje nove javne direkcije za puteve na državnom nivou moglo bi da dovede do slabljenja postojećih entitetskih direkcija za puteve, atomizacije ograničenih kadrovskih i finansijskih kapaciteta u sektoru i smanjenja jasnoće linija razdvajanja odgovornosti.

7.6 Institucionalna struktura i raspodjela odgovornosti u sektoru puteva je posebno komplikovana. Putna mreža je raspoređena na tri kategorije: magistralni putevi, regionalni putevi i lokalni putevi. Mreža magistralnih puteva prostire se na oko 3.739 km, od čega je 1.958 km pod upravom Direkcije za puteve FBH, a ostatak pod upravom Direkcije za puteve RS. Oko 96 posto mreže

Slika 7.1. BH: Tekući i kapitalni rashodi, 2000-2005.godina(U milionima KM)

0

50

100

150

200

250

300

350

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Tekući rashodi Kapitalni rashodi Ukupni rashodi

Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

120

magistralnih puteva je asfaltirano. Regionalna putna mreža sastoji se od oko 4.907 km puteva, od kojih je 2.724 km unutar FBH, a 2.183 km unutar RS. Deset kantonalnih institucija odgovorno je za regionalnu putnu mrežu unutar FBH, dok je Direkcija za puteve RS odgovorna za mrežu regionalnih puteva unutar RS. Mreža lokalnih puteva (13.730 km) predstavlja odgovornost opština i u FBH i u RS.

7.7 Željeznički sektor također ima nepovoljnu strukturu. Nakon proglašenja nezavisnosti od

Tabela 7.1. BH: Rashodi u sektoru transporta, 2000-2005. godina (U milionima KM)

Agencija 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Državno Ministarstvo transporta i telekomunikacija Kapitalni rashodi 75 2 126 12 18 0 Drumski sektor 73 2 112 8 15 0 Željeznički sektor 0 0 0 0 0 0 Unutrašnji vodni transport 0 0 0 0 0 0 Civilno vazduhoplovstvo 2 0 14 4 3 0 Ukupni rashodi 75 2 126 12 18 0

Ministarstvo transporta FBH Kapitalni rashodi 0 6 1 5 6 1 Drumski sektor (Direkcija za puteve FBH) 0 6 1 5 6 1 Željeznički sektor (ZFBH) 0 0 0 0 0 0 Unutrašnji vodeni transport 0 0 0 0 0 0 Civilno vazduhoplovstvo 0 0 0 0 0 0 Tekući rashodi 13 21 35 38 39 27 Drumski sektor (Direkcija za puteve FBH) 0 7 20 24 25 27 Željeznički sektor (ZFBH) Unutrašnji vodeni transport Civilno vazduhoplovstvo 0 0 0 0 0 3 Ukupni rashodi 13 27 36 43 45 28 Kantoni (putevi) 0 0 35 47 50 49 Opštine (putevi) 0 0 25 33 36 35

Ministarstvo saobraćaja i veza RS Kapitalni rashodi 0 21 25 24 50 36 Drumski sektor (Direkcija za puteve RS) 0 21 25 24 50 36 Željeznički sektor Unutrašnji vodeni transport Civilno vazduhoplovstvo Tekući rashodi 30 57 67 34 29 36 Drumski sektor (Direkcija za puteve RS) 0 31 37 33 29 36 Željeznički sektor 30 26 29 Unutrašnji vodeni transport Civilno vazduhoplovstvo 0 0 0 0 0 Ukupni rashodi 30 78 92 58 78 75 Opštine (putevi) 0 0 0 0 0 0

Ukupni odlivi na transport 118 107 313 193 227 187 (kao procenat prilagođenog BDP-a) 0.9 0.8 2.1 1.2 1.3 1.0

Izvor: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

121

Jugoslavije, formirana je kompanija BH za upravljanje željezničkom mrežom u zemlji. Ta kompanija je nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma podijeljena na tri kompanije u vlasništvu vlade. Nacionalna željeznička korporacija na nivou države, BHJŽK uspostavljena je 1998. godine za koordinaciju i regulaciju između tri kompanije.1 U 2001. godini FBH je usvojila novi zakon o željeznicama koji je spojio dvije željeznice u Željeznice FBH (ŽFBH), ali je željeznička kompanija u dijelu RS, Željeznice RS (ŽRS), ostala zasebna. Danas zemlja ima dvije željezničke kompanije i nacionalno koordinaciono tijelo .

7.8 Civilnim vazduhoplovstvom takođe upravljaju tri organizacije. Direkcija za civilno vazduhoplovstvo BH (BH Directorate of Civil Aviation, BHDCA) uspostavljena na 1997. godine unutar Ministarstva transporta i komunikacija BH s ciljem vršenja dužnosti člana Međunarodne organizacije za civilno vazduhoplovstvo (International Civil Aviation Organization, ICAO) i kao potpisnica Konvencije o međunarodnom civilnom vazduhoplovstvu (Čikaške konvencije). Odnosi BHDCA sa entitetskim zasebnim direkcijama za civilno vazduhoplovstvo regulisani su BH Zakonom o civilnom vazduhoplovstvu.2

7.9 Institucionalna struktura za sektor unutrašnje plovidbe je upravo podvrgnuta reviziji. Sektor unutrašnje plovidbe u BH regulisan je putem relevantnih entitetskih zakona i pod formalnim nadzorom lučkih kapetanija unutar entitetskih ministarstava transporta.3 Zakon koji će regulisati sektor na državnom nivou upravo je u pripremi.

7.10 Rekavši sve to, postoje znatne mogućnosti i prilike za konsolidaciju kreiranja politika i operativnih odgovornosti unutar sektora. To bi trebalo da pomogne pri unapređenju raspodjele resursa, jačanja odgovornosti i smanjenja administrativnih rashoda. Kao prvi korak, vlasti bi trebalo da razmotre mogućnosti za konsolidaciju odgovornosti za upravljanje regionalnim putevima sa nivoa kantona na Direkciju za puteve FBH.

7.11 Privatni sektor igra važnu ulogu u investiranju u infrastrukturu. Sposobnost BH da unaprijedi obuhvat i kvalitet infrastrukture i da zadrži ta unapređenja, imajući u vidu limite koje nameću fiskalna ograničenja, zahtijevaće veći stepen uključenosti PPP u pružanje usluga. To će uključivati i veći

1Vidjeti: Sporazum između FBH i RS o uspostavljanju Zajedničke javne željezničke korporacije u skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom, Aneks 9. 2 Stupilo na snagu 7. februara 2004. godine i objavljeno u Službenom glasniku br. 2/04. 3 Zakon o unutrašnjoj plovidbi (Službeni glasnik RS br. 58/01); Zakon o unutrašnjoj i morskoj plovidbi FBH (Službeni glasnik FBH br. 73/2005, datiran 28. novembra 2005. godine).

Tabela 7.2. Potrošnja na transport po sektoru, 2000-2005. (U milionima KM)

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Putevi 73 68 254 174 210 184Željeznice 43 39 44 14 14 0Vodeni transport 0 0 0 0 0 0Civilna avijacija 2 0 14 4 4 0Izvori: Vlasti BH i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 7.3. Odlivi potrošnje u transportu, vladin i privatni sektor (U procentu BDP-a)

Zemlja Rashodi u transportu

Albanija 1.9 Bosna i Hercegovina 1.6 Bugarska 2.0 Češka 4.1 Mađarska 4.3 Slovačka 2.0 Slovenija 2.3 Izvor: Državne vlasti i procjene osoblja.

122

nivo konkurencije u pružanju usluga, bolju regulaciju, nadzor i poštivanje ugovornih odnosa. Jačanje djelotvornosti obezbjeđenja infrastrukture može se postići na nekoliko načina, uključujući i kroz konkurentne tendere za pravo na izgradnju (tj. infrastrukturu za sve vidove transporta) i konkurentne tendere za pravo na pružanje usluga (tj. franšize za upravljanje javnim transportom ili sekcijama autoputa na kojima bi se ubirale putarine). Uvođenje privatnog sektora u obezbjeđenje i korištenje infrastrukture je od vitalnog značaja za postizanje unapređenja kvaliteta i raspona transportne infrastrukture i usluga. Da bi uključenje privatnog sektora bilo uspješno, vlasti moraju dodatno ojačati institucionalni okvir za PPP, osnažiti odredbe zakona o koncesijama i povećati transparentnost.4

C. KVALITET TRANSPORTNE INFRASTRUKTURE 

7.12 Imajući u vidu fiskalno i institucionalno okruženje koje je opisano u prethodnom dijelu teksta, nije pretjerano iznenađujuće što kvalitet infrastrukture izgleda loše, bez obzira na velike dosadašnje rashode u sektoru. Taj sud odražava i mišljenja korisnika i poređenje ishoda, uključujući broj saobraćajnih nesreća i vrijeme pružanja usluga i proizvoda.  

Putna infrastruktura 

7.13 Odražavajući planinski profil terena u zemlji, postojeća putna mreža bi, u smislu gustine, izgledala u opštim crtama adekvatno za zemlju veličine BH. Mjereno dužinom puteva u odnosu na broj stanovnika, BH postiže dobre rezultate u poređenju sa zemljama regiona, iako ne doseže do nivoa za zemlje OECD-a (Tabela 7.4). Međutim, ako se koristi drugo mjerilo gustine puteva, odnosno dužina puteva na 1000 kvadratnih kilometara, BH u poređenju pokazuje manje povoljne rezultate, u odnosu na iste zemlje sa kojima se vrši poređenje. Takva poređenja moraju se, međutim, vršiti s određenom dozom opreza, imajući u vidu znatno različite fizičke karakteristike zemalja koje su u njega uključene.

7.14 Stanje putne mreže i dalje je slabo. To se odnosi na čak 19 posto magistralne i regionalne mreže asfaltiranih puteva. (Tabela 7.5).5 Uz to, 68 od 140 mostova koji su pregledani i 17 od 160 tunela predstavlja ozbiljne bezbjednosne probleme, a hitni radovi su neophodni u još 13 tunela. Preko polovine

4 IPSA (2005) “Motorway in Corridor Vc Preparation of Planning and Study Documentation. Lot no 5” (“Autoput u koridoru Vc, priprema planske i studijske dokumentacije. Lot br. 5”), Sarajevo. 5 BCEOM, (2006) Roads, Bridges and Tunnels Database (Baza podataka o putevima, mostovima i tunelima), istraživanje sprovedeno u sklopu projekta Svjetske banke “Road Management and Safety” (“Upravljanje i bezbjednost na putevima”). Taj iznos je svakako potcijenjen, pošto je uključeno samo 65 posto regionalne putne mreže, a najgore sekcije puteva, u smislu stanja, su isključene.

Tabela 7.4. Obuhvat putne infrastrukture 1/

Gustina putne mreže

(Km/1000

km2) (Km/1000

stanovnika) BH 427 5.6 Albanija 657 3.5 Češka 1646 12.5 Hrvatska 506 6.4 Estonija 1320 41.2 Mađarska 1733 15.7 FJR Makedonija 341 4.3 SCG 494 4.8 Slovenija 1006 10.2 ECA 580 8.6 Zemlje višeg srednjeg nivoa dohotka 1076 9.2 OECD 1340 17.3

Izvor: WDI i IEF baze podataka. 1/ Najnovije dostupne opservacije, 1997-2003.

123

magistralnih puteva i manji dio regionalne mreže je u dobrom stanju.

7.15 Loš kvalitet infra-strukture, zajedno sa lošim ponašanjem vozača i ograničenim stepenom obrazo-vanja vozača, rezultovao je veoma visokom stopom ozbiljnih ozljeda i smrtnih slučajeva, što je ozbiljno društveno pitanje i pitanje javnog zdravstva u BH. Ostali faktori koji doprinose visokoj stopi nesreća na putevima uključuju slabo ili nepostojeće sprovođenje propisa, brz rast broja motornih vozila i potražnje za motornim vozilima, te općenito slab kvalitet voznog parka. 2004. godine došlo je do 436 smrtnih slučajeva koji su predstavljali rezultate nesreća na putu, te do 8.470 ozljeda. Iako najnovije brojke ukazuju na određeno poboljšanje, slabosti u prikupljanju podataka ukazuju na to da je stepen potcjenjivanja tih iznosa u izvještajima znatan, i da bi stvarni broj smrtnih slučajeva i ozlijeđenih mogao biti veći. U poređenju sa drugim zemljama u regionu ECA, izgleda da BH ima jednu od najgorih statistika bezbjednosti na putevima, sa stopom smrtnosti gotovo dvostruko većom od one u susjednim zemljama (Slika 7.2). Ta pozicija, usprkos relativno niskim (iako rastućim) nivoima kako broja automobila u vlasništvu, tako i motorizacije, ukazuje na to da je malo vjerovatno da će doći do unapređenja bezbjednosti na putevima, osim ako ne dođe do sveobuhvatnog i strogog odgovora na situaciju od strane svih učesnika u procesu, prije svega vlada.

Željeznički sektor 7.16 Slično ostatku transportnog sektora, željeznička infrastruktura je pretrpjela velika oštećenja u toku rata, što je praćeno nedostatkom održavanja i investiranja u toku posljednjih godina devedesetih godina prošlog vijeka. Određene potrebe vezane za infrastrukturu i mobilna

Tabela 7.5. Stanje magistralne i regionalne putne mreže, 2004. godina 1/

Kategorija Dobro Prihvatljivo Loše Ukupno (<3 IRI) (3<IRI<4.5) (>4.5 IRI) Magistralni putevi (km) 1865 1180 641 3686 (kao % svake kategorije) 50.6 32.0 17.4 100 Regionalni putevi 1035 848 513 2396 (kao % svake kategorije) 43.2 35.4 21.4 100

Izvor: BCEOM, 2005. 1/ IRI = International Roughness Index (Međunarodni indeks hrapavosti).

Slika 7.2. Broj smrtnih slučajeva u transportu na 10.000 vozila 1/

124

sredstva su ispunjene, ali mnoga sredstva su u lošem stanju i čekaju otpis i prodaju u staro gvožđe.6 Dužina željezničke mreže je 1.031 km, pri čemu je 587 km unutar FBH, 416 km unutar RS, a 27 km unutar Distrikta Brčko (Tabela 7.6).Najveći dio mreže je u lošem stanju, što, između ostalog, rezultira široko rasprostra-njenim ograničenjima operativne brzine.

7.17 Finansijski rezultati su takođe slabi, pri čemu operativni troškovi premašuju prihode, čak i ako se operativne subvencije uzmu u obzir. I ŽFBH i ŽRS ostvaruju gubitke, sa strukturom troškova koju ne podržavaju ni tekući obim saobraćaja niti prihodi. Najveći dio operativnih troškova ostvaruje se u teretnom saobraćaju koji se, u slučaju ŽFBH, koristi za subvencioniranje usluga putničkog saobraćaja koje ostvaruju gubitke. Obje kompanije dobijaju subvencije od odgovarajućih entitetskih vlada, ali u različitoj mjeri. U ŽRS subvencije predstavljaju 70 posto ukupnih prihoda i pokrivaju otprilike isti procenat operativnih troškova, dok u ŽFBH subvencije predstavljaju 20 posto prihoda i pokrivaju 13 posto operativnih troškova. Finansijski gubici su dodatno otežani ozbiljnim stepenom amortizacije sredstava, zbog nedostatka resursa za pokrivanje troškova rehabilitacije.

7.18 Slabi operativni rezultati dijelom odražavaju i činjenicu da je obim saobraćaja pao na nivo koji je znatno niži od predratnih nivoa. Od kraja rata, gubitak znatnog nivoa teretnog saobraćaja, osnovnog izvora prihoda za željeznice, imao je ozbiljan negativan efekt na finansijske rezultate željeznica. Ipak, nije došlo do odgovarajućeg prilagođavanja u veličini mreže ili usluga. Teretni saobraćaj na mreži karakterisan je znatnim obimom prevoza teških industrijskih proizvoda (npr. uglja, metala) koji se prevoze na kratke razdaljine unutar entiteta, sa prosječnom dužinom vučenja od 46 kilometara. Ponovno pokretanje aktivnosti u kompaniji BH Steel i povećanje proizvodnje u kompaniji 6 Projekt za oporavak željeznica (Railways Recovery Project) koji su finansirale EIB i EBRD i Projekt hitne rekonstrukcije transporta (Emergency Transport Reconstruction Project) koji je finansirala Svjetska banka.

Tabela 7.6. BH: Karakteristike željezničke mreže, 2005. godina

BH Brčko FBH RS

Ukupna dužina 1030 27 587 416 (kao procenat ukupnog iznosa za BH) 100.0 2.6 57.0 40.4 Elektrificirane linije 775.0 0.0 438.8 336.2 (kao % ukupnog iznosa za oblast nadležnosti) 75.2 0.0 74.7 80.8 Neelektrificirane linije 255.4 26.9 148.4 80.1 (kao % ukupnog iznosa za oblast nadležnosti) 24.8 100.0 25.3 19.2 Linije sa dvostrukim kolosijekom 87.8 0.0 68.5 19.3 (kao % ukupnog iznosa za oblast nadležnosti) 8.5 0.0 11.7 4.6 Izvor: Državno Ministarstvo transporta i komunikacija.

Tabela 7.7. BH: Broj putnika i obim prevezenog tereta, 1990-2004. godina

1990 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

ZBH … 6 4 10 9 12 15 19 19ZRS … 34 52 41 38 41 38 36 34Ukupno 1382 40 56 51 47 53 53 55 53

ZBH … 47 73 115 140 159 177 212 445ZRS … 3 14 31 74 105 116 100 167Ukupno 4009 50 87 146 214 264 293 312 612

Teret (U milionima tona po km)

Izvor: Baza podataka UIC.

Broj putnika (U milionima putnika po km)

125

Aluminij Mostar povećava vjerovatnoću da će za komercijalni saobraćaj doći do određenog skromnog oporavka. Putnički saobraćaj je, za razliku od toga, u teškoj depresiji, pri čemu obim saobraćaja u 2004. godini čini manje od 5 posto predratnog nivoa, a promjene od 2001. godine su neznatne (Tabela 7.7). Brzo povećanje broja motornih vozila takođe je doprinijelo gubitku obima putničkog saobraćaja, što je trend koji će se najvjerovatnije nastaviti.

7.19 U nedostatku svakog adekvatnog restruktuiranja, stopa produktivnosti je opala, pri čemu višak osoblja predstavlja ukorijenjeni problem u obje željezničke kompanije. Dvije željezničke kompanije u ovom trenutku zapošljavaju 7.400 ljudi (3.900 u ŽFBH i 3.500 u ŽRS), što je pad sa nivoa od 14.000 ljudi prije rata. Međutim, pošto je obim saobraćaja i kod prevoza putnika i kod prevoza tereta tek na desetini predratnih nivoa, stopa produktivnosti po zaposlenom je oštro pala (Tabela 7.8). Stopa produktivnosti takođe u znatnoj mjeri zaostaje za produktivnošću kod evropskih željezničkih kompanija, koje se koriste za poređenja. Broj saobraćajnih jedinica po zaposlenom iznosi 57.000 za ŽRS (59.000 za ŽFBH), što treba uporediti sa 600.000 u Austriji i Danskoj. Broj saobraćajnih jedinica po pruzi iznosi 0,5 za ŽRS (0,8 za ŽFBH), što treba uporediti sa 1 i 1,1 za željeznice Hrvatske i Srbije, redom, te 2,3 za željeznice u Danskoj i Njemačkoj, koje se koriste kao referentne. 7.20 Korisnici takođe smatraju da je kvalitet loš. Novije istraživanje mišljenja korisnika o željezničkoj infrastrukturi dalo je rezultat od 1,5 za BH (na skali od 1, što predstavlja najniži stepen kvaliteta, do 7, što predstavlja najviši). BH je rangirana na 98. mjestu od ukupno 104 zemlje, ispod svih drugih zemalja regiona (Tabela 7.9).

Sektor civilnog vazduhoplovstva 

7.21 Investicije u sektoru civilnog vazduhoplovstva bile su značajne, u iznosu od 100 miliona KM u periodu 1996-2004, ili u prosjeku 0.2 posto BDP-a godišnje, kako bi se podržalo popravljanje značajnih oštećenja i ispunjavanje međunarodnih obaveza. Najveći dio rashoda odnosio se na rekonstrukciju i održavanje infrastrukture na četiri aerodroma (Sarajevo, Tuzla, Banja Luka i Mostar) i instalaciju neophodne vazduhoplovne opreme..

7.22 Investicije u sektor civilnog vazduhoplovstva bile su značajne, ali su sredstva bila raspoređena u manjim iznosima u pokušaju da se svi aerodromi dovedu do operativnih standarda. Ovaj sud je još potrebno potvrditi s obzirom na značajno manji obim saobraćaja, naročito na tri aerodroma koji se ne nalaze u glavnom gradu Sarajevu. Dovođenje svih aerodroma do operativnih standarda istisnulo je fokusirane investicije u dodatno poboljšanje infratrukture na ključnom objektu, poput aerodroma Sarajevo, što je dovelo do toga da korisnici sagledaju kvalitet infrastrukture u civilnom vazduhoplovstvu kao loš. Korisnici ocjenjuju kvalitet infrastrukture sa 1,9 prema Studiji konkurentnosti na nivou svijeta (World Competitiveness Survey), na skali od 1, što predstavlja najniži stepen kvaliteta, do 7, što predstavlja najviši. Posljedično, BH je rangirana na 93. mjestu od ukupno 104 zemlje. .

Tabela 7.8. Izabrani indeksi produktivnosti za izabrane željeznice, 2003. godina

Željeznice

Jedinice saobraćaja po pruzi-

km

Jedinice saobraćaja na 1000

zaposlenih

Kosovo 0,2 …Albanija 0,3 60,6ZRS 0,5 57,1BJR Makedonija 0,5 116,1Crna Gora 0,6 …ZFBH 0,8 59,4Hrvatska 1,0 262,4Srbija 1,1 123,8Švedska 1,2 …Finska 1,5 973,7Danska 2,3 893,7Njemačka 2,3 615,4

Izvori: Državne vlasti, ZFBH i ZRS.

126

D. KOLIKO JE EFIKASAN PROCES POTROŠNJE ZA

SEKTOR TRANSPORTA?    

7.23 Slabi ishodi u sektoru transporta predstavljaju posljedice ključnih nedostataka procesa planiranja i budžetskog procesa. Ti nedostaci uključuju sljedeće: (i) nedostatak procesa za formulaciju i razmatranje zdrave sektorske strategije; (ii) slabosti kod identifikacije i procjene projekata; (iii) slabu budžetsku kontrolu; i (iv) ograničenost sistema za profesionalno upravljanje sredstvima u nekim od pod-sektora. EBRD i Svjetska banka, zajedno sa bilateralnim donatorima, rade sa Državnim Ministarstvom transporta i komunikacija na definisanju strategije i politike za transportni sektor. Ta studija će takođe uključivati i detaljan akcioni plan sa određivanjem prioriteta ključnih investicija u toku srednjoročnog i dugoročnog perioda, unutar dostupnog finansijskog okvira. Ona će takođe biti konzistentna sa Srednjoročnom razvojnom strategijom BH. Realizacija te studije predstavljaće dobrodošao i znatan doprinos razvoju transportnog sektora u BH, ali, međutim, vlasti treba da grade kapacitete za ažuriranje tog plana, prema potrebama, bez sličnih nivoa vanjske podrške.

7.24 Ograničen stepen korištenja formalnih tehnika ekonomske procjene pri identifikaciji projekata i određivanju njihovog stepena prioriteta predstavlja jednu od najvažnijih slabosti budžetskog procesa. Nedavno sprovedena tehnička (stručna) podrška Svjetske banke za uspostavljanje baze podataka o putevima i strukturama na putevima dijelom je riješila tu potrebu u putnom sektoru. Uspostavljanje takvog sistema je preduslov za profesionalni pristup upravljanju sredstvima. Opšti pristup uključuje uvođenje solidnih sistema prikupljanja podataka o stanju i korištenju sredstava. Identifikacija prioriteta za potrošnju na održavanje u sektoru se nakon toga može izvršiti na osnovu solidne procjene ekonomske izvodljivosti, imajući u vidu i dostupni budžetski okvir, kroz korištenje Modela za razvoj i upravljanje autoputevima. Takvi sistemi uspostavljeni su u obje entitetske direkcije za puteve, a početni pokazatelji upućuju na to da će oni vjerovatno postati integralni dio upravljanja odgovarajućim mrežama. Iako je slična analiza prikupljanja podataka sprovedena za puteve sekundarne važnosti, kantoni nisu prihvatili takve sisteme. Identifikacija projekata i određivanje njihovih međusobnih nivoa prioriteta na kantonalnom nivou još uvijek je zasnovano na subjektivnim kriterijima.

7.25 Sistem identifikacije i određivanja stepena prioriteta projekata koji se koristi u željezničkom sektoru je u manjoj mjeri sofisticiran. Dvije željezničke kompanije pripremaju inicijalnu listu prioritetnih proizvoda, koja može, ali i ne mora, da bude u širokim crtama konzistentna sa Strateškim planom ili Srednjoročnim razvojnim planom koje su pripremili eksperti unutar odgovarajućih željezničkih kompanija. U tim dokumentima se projekti definišu na osnovu prognoza nivoa potražnje za prevozom i ta prognoza daje indikacije o relativnom nivou korištenja infrastrukture za svaku sekciju mreže. Poređenje saobraćajnih kapaciteta i potreba za prevozom ukazuje na to koji segment mreže zahtijeva dodatne radove kako bi mogao da podrži očekivani obim saobraćaja. Troškovi vezani za te radove predstavljaju procjene koje su zasnovane na standardima obračunatim za svaki segment. Dokumente revidiraju članovi uprave, prihvata ih upravni odbor, nakon čega se prosljeđuju odgovarajućim entitetskim ministarstvima transporta

Tabela 7.9. Ocjena kvaliteta infrastrukture, izabrane zemlje 1/

Željeznice Vazduh

Austrija 5.3 6.1BH 1.5 1.9Hrvatska 2.2 3.7Češka 4.6 5.1Mađarska 3.4 3.9BJR Makedonija 2.3 3.4Rumunija 3.5 4.1SCG 1.9 3.3Slovenija 3.7 4.4

Izvor: World Competitiveness Survey, (Istraživanje konkurentnosti na svjetskom nivou) 2003/2004. godine 1/ Na skali od 1= najniža do 7=najviša.

127

i, nakon toga, entitetskim vladama i skupštinama / parlamentima. Nakon usvajanja, ti dokumenti se koriste kao osnova za godišnji operativni plan rada i investiranja.

E. ZAHTJEVI ZA POTROŠNJOM I PRIHODI ZA SEKTOR TRANSPORTA 

7.26 Projicira se da će potražnja za transportom nastaviti da raste brzo. Jedna novija studija7 uključuje i projekcije obima saobraćaja do 2025. godine i procjenjuje da će se drumski saobraćaj u BH povećati tri puta do kraja perioda, pri čemu će saobraćaj u osnovnim urbanim zonama i oko njih rasti po stopi od 5 posto godišnje. Projicira se da će na željezničkoj mreži obim prevoza tereta biti primjetno povećan u toku kratkoročnog i srednjoročnog perioda. Četiri najveće kompanije u BH u velikoj se mjeri oslanjaju na pan-evropski željeznički koridor Vc za uvoz sirovina i izvoz robe, a tri od te četiri kompanije prodate su strateškim stranim investitorima koji imaju namjeru da nastave i povećaju proizvodnju. Za razliku od toga, broj prevezenih putnika stagnira od 2001. godine i malo je vjerovatno da će se u znatnoj mjeri povećati. Prognozira se da će vazdušni saobraćaj brzo rasti, i povećati se za tri puta do kraja perioda.

7.27 Ova sekcija procjenjuje potrebe za potrošnjom u sektorima puteva i željeznica. Procjene odražavaju važnost tih sektora, izraženu kao njihov udio u ukupnim rashodima na transport, kao i tekući nedostatak sveobuhvatne sektorske politike i strategije. Ne postoje projekti visokog prioriteta za sektor civilne avijacije. Program javnih investicija vlade FBH daje detaljne informacije o projektima redovnog prioriteta u vrijednosti od 70 miliona eura u toku perioda od 2006. do 2010. godine, koje će većinom finansirati strani donatori. Ti projekti uključuju unapređenja aerodroma u Sarajevu, Tuzli i Mostaru, pri čemu će posljednja dva biti unaprijeđena do nivoa međunarodnih standarda. Za sektor unutrašnje plovidbe, projicirani rashodi iznose do 0,3 miliona eura u toku perioda od 2006. do 2010. godine.

Drumski sektor 

7.28 Potrebe za potrošnjom u sektoru su velike, odražavajući zanemarivanje održavanja u prethodnom periodu. Pored toga vlade planiraju nove investicije, često bez određivanja stepena prioriteta i bez uzimanja u obzir ukupnog fiskalnog okvira. Ocjena projiciranih rashoda zasnovana je na tri skupa kalkulacija. Prvi postavlja procjene za godišnju potrošnju koja je neophodna za raščišćavanje postojećeg zaostatka u održavanju i vraćanje mreže, u veličini koja je odgovarajuća za tekuću i projiciranu potražnju, u dobro stanje. Drugi skup kalkulacija obračunava potrebe za tekućom potrošnjom u smislu rutinskog i periodičnog održavanja s ciljem osiguravanja da sredstva ostanu u operativnom stanju. Ta dva skupa rashoda smatraju se neophodnim i predstavljala bi prioritet za potrošnju u sektoru. Na kraju, ova sekcija takođe predstavlja procjene kapitalnih rashoda koje vlada planira za razvoj putne mreže. Te procjene isključuju dodatne rashode koji su vezani za razvoj puteva duž koridora Vc, pošto je ovaj projekt još uvijek u fazi studije izvodivosti, a značajni odlivi se ne očekuju prije 2009. ili 2010. godine.8

7 COWI, 2003, The Regional Balkans Infrastructure Study (REBIS) (Regionalna studija infrastrukture na Balkanu), istraživanje sprovedeno za Evropsku Uniju. 8 Ministarstvo transporta i komunikacija, IPSA Institute Ltd., i Institut za građevinarstvo Hrvatske (2006. godine), Corridor Vc Motorway, Feasibility Study (Autoput na koridoru Vc, Studija izvodljivosti), nacrt završnog izvještaja.

128

7.29 Zahtjevi za potrošnju s ciljem eliminisanja zaostataka u održavanju i s ciljem adekvatnog budućeg održavanja putne mreže obračunati su u istraživanju koje je sponzorirala Svjetska banka (Tabela 7.10).9 Ti odlivi su neophodni za vraćanje postojeće mreže i struktura u dobro stanje, zajedno sa neophodnim rutinskim i zimskim održavanjem, te planiranim periodičnim održavanjem u toku narednih pet godina. Procijenjena potrebna godišnja potrošnja na magistralnu i regionalnu putnu mrežu iznosi samo oko 137 miliona KM godišnje u toku narednih pet godina. Dodatna 24 miliona KM godišnje potrebna su za održavanje lokalne putne mreže, isključujući rashode koji su potrebni za raščišćavanje zaostataka u održavanju za lokalne puteve.

7.30 Potpunija slika zahtjeva za potrošnjom zahtijevala bi obračun rashoda za daljnji razvoj putne mreže. Procjene potreba mogu se pripremiti na više načina. Najjednostavniji pristup je korištenje odrednica dobijenih poređenjem za ocjenu stepena ukupne potrošnje u sektoru u odnosu na situaciju u definisanom skupu zemalja sa kojima se mogu vršiti poređenja. Ta poređenja se, međutim, moraju praviti pažljivo, imajući u vidu znatne geografske razlike između pojedinih zemalja. Na primjer, teren u BH je u većoj mjeri planinski od onog u, na primjer, Poljskoj, što bi značilo da bi i gustina optimalnih transportnih mreža bila različita. Gustina bi bila još niža ako se uzmu u obzir fiskalna ograničenja BH i daleko veći troškovi širenja mreže na teškom terenu. Vlasti u BH bi dobro postupile kada bi prihvatile savjet da ponovo razmotre ulogu privatnog sektora u razvoju putne infrastrukture. Ne izgleda da dostupni okvir resursa vlade ostavlja mnogo prostora za povećanje odliva na transport u značajnoj mjeri, osim ako bi se izvršila znatna smanjenje potrošnje u drugim oblastima, u kombinaciji sa povećanjem stepena uključenosti privatnog sektora.

7.31 Planovi vlasti vezani za razvoj putne infrastrukture pretpostavljaju da će u toku perioda od 2005. do 2008. godine na visoko prioritetne projekte biti potrošeno ukupno 400 miliona KM, što je iznos koji je ekvivalentan nivou od 0,6 posto BDP-a godišnje. Ti odlivi predstavljaju dodatak na rashode na održavanje koji su razmatrani u prethodnim sekcijama i doveli bi prosječne rashode za putnu mrežu na nivo od 2,6 posto BDP-a godišnje. Međutim, nedostatak politike i strategije u sektoru otežava ocjenu vrijednosti bilo koje od tih investicija. Vlade se u velikoj mjeri savjetuju da pažljivo razmotre sve rashode u budućnosti tek nakon što sektorska politika i strategija budu razvijene, i samo unutar limita ukupnog fiskalnog okvira. U vezi s tim treba napomenuti da su investicije u rehabilitaciju u prosjeku znatno veće od povrata od unapređenja puteva ili izgradnje novih puteva.

9 BCEOM, 2005, Road, Bridges and Tunnels Database for Bosnia and Herzegovina (Baza podataka o putevima, mostovima i tunelima u Bosni i Hercegovini), završni izvještaj.

Tabela 7.10. BH: Putna mreža BH: Procjenjene potrebe za održavanjem, 2006-2010. godina

(U milionima KM)

Kategorija 2006 2007 2008 2009 2010 Magistralni putevi Periodično održavanje 60 60 60 60 60 Rutinsko održavanje 22 22 22 22 22 Zimsko održavanje 14 14 14 14 14 Regionalni putevi Periodično održavanje 15 15 15 15 15 Rutinsko održavanje 16 16 16 16 16 Zimsko održavanje 10 10 10 10 10 Lokalni putevi Ukupno održavanje 24 24 24 24 24 Ukupni godišnji rashodi 161 161 161 161 161

Izvor: BCEOM, 2005.

129

Željeznički sektor 

7.32 Rashodi za koje su preuzete obaveze i planirani rashodi u željezničkom sektoru su znatni, ali, kao i u putnom sektoru, ne postoji lista prioriteta koja bi bila konzistentna sa dostupnim resursima. Tabela 7.11 sažeto predstavlja neophodne rashode i rashode za koje su preuzete obaveze, u sektoru željeznica, na osnovu stvarnih planova potrošnje dviju entitetskih željezničkih kompanija. Kapitalne investicije u infrastrukturu odražavaju rehabilitaciju sekcija Konjic-Mostar i Šamac-Doboj na koridoru Vc, zajedno sa signalnim i telekomunikacijskim sistemima na tim linijama i na istočno-zapadnim linijama, u sklopu nedavno dogovorenog kredita u iznosu od 153 miliona eura od EBRD i EIB.

Prihodi i nedostajuća sredstva 

7.33 Postojeća struktura i nivo prihoda u putnom sektoru izgledaju nedovoljni za ispunjenje potreba vezanih za održavanje i proširenje mreže u FBH. Članovi 85-93 Zakona o putevima u FBH definišu izvore finansiranja za održavanje i izgradnju puteva i predviđaju uslove za raspodjelu tog finansiranja na konkretne korisnike (Okvir 7.1). U praksi, gotovo svi prihodi ubiru se iz dva izvora, naplate za registraciju vozila, i ranije dažbine na gorivo, a sada iz dijela akciznih prihoda koje prikuplja Neovisna agencija za oporezivanje. Prema ranijem zakonu, 40 posto ukupnih prihoda raspoređivalo se na Direkciju za puteve FBH, 35 na kantonalne direkcije za puteve, a preostali dio na opštine. Štaviše, od ukupnog iznosa novca koji je alociran na putni sektor u FBH u toku 2005. godine (122 miliona KM), 40 posto je alocirano na magistralne puteve, za pokrivanje rashoda za održavanje i razvoj, a ostatak je alociran na regionalne i opštinske puteve. Prethodni iznos odgovara samo polovini iznosa koji je potreban za održavanje magistralnih puteva u adekvatnom stanju, što rezultira opadanjem stepena kvaliteta puteva i zaostacima kod održavanja. Istraživanje Svjetske banke ukazuje da je raspodjela po kojoj bi 60 posto išlo Direkciji za puteve FBH (umjesto 40 posto, kako predviđa Zakon o putevima), 25 kantonalnim direkcijama za puteve (35 posto prema zakonu), a 15 posto opštinama (20 posto), adekvatnije odražavala potrebe za održavanjem različitih vrsta puteva. Promjena u distribuciji prihoda do koje je došlo osnivanjem Neovisne agencije za oporezivanje pruža mogućnost za korekciju ove disproporcije.

7.34 Obim i raspodjela prihoda u putnom sektoru RS u određenoj mjeri bolje odražavaju i potrebe i potražnju. Izvori prihoda za putnu mrežu u RS takođe su definisani u relevantnom zakonu o javnim putevima. Primarni izvori prihoda su opet akciza na gorivo i naplate za registraciju vozila.

Tabela 7.11. Željeznice BH: Projicirani rashodi, 2006-2010. god. (U milionima KM)

Kategorija 2006 2007 2008 2009 2010

Potrošnja na održavanje Željeznice FBH 64 62 60 64 66 Željeznice RS 22 24 25 27 29

Željeznice FBH 3 11 18 70 75 Željeznice RS 2 7 11 44 44Kapitalna potrošnja – Vozni park Željeznice FBH 2/ 31 Željeznice RS

Ukupna planirana potrošnja 122 104 114 205 214

Kapitalna potrošnja – Pruge 1/

Izvor: ZFBH, ZRS i procjene osoblja Svjetske banke. 1/ Odražava samo već definisanu potrošnju u sklopu zajma EBRD/EIB. 2/ Odražava predloženu kupovinu ranijih Intercity Mark III putničkih vagona iz Ujedinjenog Kraljevstva.

130

Direkcija za puteve RS prima naplate za registraciju vozila i dio akcize sa jedinstvenog računa Uprave za indirektno oporezivanje. Direkcija za puteve onda dijeli finansiranje sa opštinama RS.

7.35 Prihodi u željezničkom sektoru su na sličan način ograničeni i ne pokrivaju troškove pružanja usluga. Osim ako bi došlo do reforme odnosa između željezničkih kompanija i vlada, kapitalni rashodi i rashodi vezani za održavanje morali bi se finansirati isključivo preko transfera od vlada na svim nivoima, ako se želi da budu izvršeni. Obje entitetske željezničke kompanije ostvaruju znatne operativne gubitke (isključujući troškove infrastrukture), a gubitak se pokriva vladinim subvencijama. Nijedna od dviju željeznica ne ostvaruje dovoljne prihode da bi na bilo kakav način doprinjela investicijskim planovima u sektoru.

7.36 Imajući u vidu tekuće planove potrošnje, u sektoru postoji ozbiljan nedostatak sredstava. Projicira se da će taj nedostatak ostati u osnovnim crtama nepromijenjen i da će, u nominalnim iznosima, ostati na nivou od oko 250 miliona KM u toku perioda od 2006. do 2010. godine, ali da će se izražen kao procenat BDP-a smanjiti sa 1,7 posto na 1,3 posto (Tabela 7.12). Te projekcije zasnovane su na vrlo konzervativnim procjenama potrošnje, koje uključuju samo troškove vraćanja magistralnih i regionalnih putnih mreža u dobro stanje, adekvatne rashode na rutinsko, zimsko i periodično održavanje magistralnih i regionalnih putnih mreža, te prioritetne kapitalne rashode, prema iznosima koje su identifikovale vlade. Projicirani rashodi ne uključuju troškove vraćanja lokalne putne mreže u adekvatno stanje, niti neočekivane rashode do kojih bi moglo doći, kao što su rashodi vezani za sanaciju odrona. Najvažnije je to što rashodi na dalji razvoj magistralne mreže, kao što su rashodi za izgradnju sekcija koridora Vc, nisu uključeni. Fiskalna ograničenja zahtijevala bi da se svi rashodi u toj oblasti pažljivo uporede, u smislu stepena prioriteta, sa potrebama u drugim sektorima. Važnost privatnog sektora za razvoj mreže i dalje ostaje primarna, nakon jačanja institucionalnog okvira i kapaciteta u ključnim oblastima.

Tabela 7.12. BH: Prihodi od puteva i željezničkih pruga i nedostatak finansiranja, 2006-2010. godine (U milionima KM)

2006 2007 2008 2009 2010

PuteviProjicirani prihodi 158 164 171 177 184

Kantoni u FBH (Regionalni putevi) 34 35 37 38 40Opštine u FBH (Lokalni putevi) 24 25 26 27 28Kantoni u FBH (putevi prvog reda) 38 40 41 43 44Direkcija za puteve RS (svi putevi) 50 52 54 56 58Lokalne vlasti u RS (Lokalni putevi) 12 12 13 13 14

Projicirani rashodi 255 261 261 261 261Procjenjeni nedostatak sredstava 97 97 90 84 77

ŽeljezniceProjicirani rashodi 159 166 165 171 175Procjenjeni nedostatak sredstava 159 166 165 171 175

Procjenjeni ukupni nedostatak sredstava za sektor 256 263 255 255 252(u % BDP-a) 1.7 1.6 1.5 1.4 1.3

Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke.

131

7.37 Nedodstatak sredstava povlači činjenicu da će vlastima trebati dodatni resursi za izvršavanje njihovih planova. Nedostatak sredstava u putnom sektoru je otprilike ekvivalentan iznosu od 100 miliona KM godišnje koji vlasti planiraju da potroše sve do 2008. godine na proširenje mreže. Za željeznički sektor, svi projicirani rashodi moraće se pokriti iz opštih prihoda. Pritisci za nastavak razvoja sektora predstavljaju ključni input za analizu fiskalne održivosti koja je izvršena u sklopu poglavlja 2.

F. PREPORUKE 

7.38 Nalazi u sklopu ovog poglavlja zaključuju da je opšte stanje transportne infrastrukture i dalje loše, bez obzira na znatan nivo potrošnje u tom sektoru u toku prethodne dekade. Ključne preporuke istraživanja sažeto su predstavljene u narednim stavovima.

• Imajući u vidu znatan stepen fiskalnih pritisaka, pažljivo razmotriti povećanja javnih investicija i odvagati ih u odnosu na druge prioritete. Sve javne investicije, a posebno one koje se finansiraju iz zaduživanja, moraju se sprovoditi uz adekvatno planiranje i uz određivanje prioriteta u skladu sa državnim i sektorskim investicijskim strategijama, konzistentno sa fiskalnim okvirom koji je vladi na raspolaganju.

• Staviti veći naglasak na unapređenje stanja postojeće transportne mreže, smanjenje zaostalih obaveza vezanih za održavanje, smanjenje troškova rada vozila i vremena putovanja, te unapređenje dostupnosti tržišta i osnovnih službi.

• Kao prioritet, osnažiti institucionalni okvir za PPP. Temeljni cilj bi trebalo da bude zaštita fiskalne stabilnosti kroz ograničavanje fiskalne izloženosti vlade, gdje god je to moguće. Drugi ciljevi uključuju potrebu izmjene raspodjele rizika, sa poreskih obveznika na pružaoce usluga i korisnike usluga, kao i potrebu unapređenja stepena efikasnosti agencija koje su uključene u finansiranje infrastrukture.

• Raditi na konsolidaciji kreiranja politika i operativnih odgovornosti u sektoru na svim nivoima. Prvi korak u FBH bi bio prenpošenje odgovornosti za upravljanje regionalnim putevima sa na Direkciju za puteve FBH.

• Razviti sveobuhvatan okvir politika i strategije za cijeli transportni sektor, identifikovati prioritete i dati smjernice sa adekvatnim vremenskim planovima implementacije. Taj proces bi takođe trebalo da uključuje i jačanje kapaciteta u institucijama javnog sektora s ciljem omogućavanja: (i) razmatranja zdrave sektorske strategije; (ii) korištenja formalnog projektnog pristupa s ciljem pomaganja pri identifikaciji i određivanju međusobnih nivoa prioriteta projekata; i (iii) operativnog uspostavljanja stabilnih sistema upravljanja u operativnim agencijama.

• Razmotriti reviziju postojećih odredbi Zakona o putevima FBH s ciljem premještanja resursa na mreže magistralnih puteva koje nose najveći obim saobraćaja. Postojeće odredbe predviđaju fiksnu alokaciju prihoda od puteva, pri čemu 40 posto ide u Direkciju za puteve FBH, 35 posto kantonalnim direkcijama za puteve, a ostatak opštinama.

• Mortalitet i morbiditet koji su posljedica nesreća u putnom saobraćaju predstavljaju ozbiljna društvena pitanja i pitanja javnog zdravstva u BH. Rješavanje tog problema zahtijevaće povećanje resursa, veći stepen koordinacije između učesnika u procesu s ciljem unapređenja uslova na putevima, unapređenje ponašanja vozača i sprovođenje zakonskih odredbi, kao i povećan stepen svijesti o bezbjednosti u svakoj fazi projektnog ciklusa.

132

• Finalizirati reorganizaciju structure u avijaciji (jedna direkcija i jedan pružatelj usluga) u skladu sa utvrđenim planom;

• Implementirati Zakon o željeznicama uz racionalnu i funkcionalnu organizacijsku strukturu sa ciljem smanjenja postojećih institucionalnih neefikasnosti i unaprjeđenja efikasnosti rada; i

• Ubrzati usvajanje Zakona o cestama i Zakona o unutrašnjem vodenom transportu , koji će omogućiti unaprjeđenje institucionalne strukture i ukupnog funkcionisanja.

133

ANEKSI

134

ANEKS A.  PRIMARNI BILANS ZA STABILIZACIJU DUGA  1. Obračun primarnog bilansa za stabilizaciju duga predstavlja jedan od

najjednostavnijih instrumenata za analizu održivosti duga. Analiza počinje od razlike budžetskih ograničenja vladinog budžeta za dva uzastopna perioda, kao u jednačini (1):

)()(22 11

11−−

−− −+−=⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ +

−−⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ +

+ tttttt

ttt

t MMDDMM

iTDD

iG (1)

U ovoj notaciji, Gt i Tt predstavljaju beskamatnu vladinu potrošnju i prihode u godini t; Pt predstavlja primarni bilans (Tt-Gt); Dt predstavlja ukupni iznos (stanje) vladinog duga na kraju godine t; Mt je stanje novca visoke moći, a i je kamatna stopa za jedan period, za koju se pretpostavlja da je konstantna. Ta specifikacija uzima kao pretpostavku da vlada laća kamate na prosječno stanje duga (prema tome, prosjek stanja duga na kraju prethodne godine i na kraju tekuće godine) i, slično tome, da kamatni prihodi vlade dolaze iz prosječnog stanja novca sa visokom moći. BH je 1997. godine uvela aranžman valutnog odbora, čime konsolidovana vlada na svim nivoima nema kontrolu nad novcem sa visokom moći. Štaviše, Centralna banka od 1997. godine nije vršila nikakve transfere vladama. Radi povećanja stepena jednostavnosti, uzima se kao pretpostavka da će taj aranžman biti nastavljen bez vremenskih ograničenja i da su nekamatni prihodi nula. Analiza u nastavku, prema tome, predstavlja analizu održivosti vladinog duga, isključujući sve transfere od centralne banke. U tom slučaju, jednačina (1) se zamjenjuje jednostavnijom jednačinom (2), koja predstavlja računovodstveni iskaz stanja vladinog duga:

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ +

+−= −−

21

1tt

tttDD

iPDD (2)

Nominalni BDP u godini t označava se sa Yt, realni rast BDP-a sa g, a promjena u implicitnom BDP deflatoru (inflacija) sa π. Jednačina (2) se podijeli nominalnim BDP-om:

⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛++−= −

−

−−

−

−

t

t

t

t

t

t

t

t

t

t

t

t

t

t

YD

YY

YDi

YP

YY

YD

YD 1

1

11

1

1

2 (3)

Ako koristimo mala slova da označimo udjele u odnosu na BDP, dobijamo primarni bilans za stabilizaciju duga u jednačini (4). To je završna jednačina koja je korištena u obračunima u Poglavlju 2:

⎥⎦⎤

⎢⎣⎡ +

+−−≈⎥⎦

⎤⎢⎣

⎡⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −++−⎟

⎠⎞

⎜⎝⎛ +=

2)(

21)1)(1(

21 πππ gigidigidp (4)

Taj izraz je donekle precizniji od tradicionalne formule, koja uzima kao pretpostavku da isplate kamata odražavaju samo stanje duga iz prethodne godine:

( )[ ] )()1)(1(1 gidgidp −−≈++−+= ππ (5)

135

ANEKS B.  IZGRADNJA DRŽAVNIH INSTITUCIJA 

Pretpostavke: Polazni scenario 

1. Kalkulacije su počele sa procjenom broja osoblja s ciljem izvlačenja informacija o troškovima vezanim za osoblje. Ti troškovi su podjeljeni na dvije komponente, troškove tekućih operacija i jednokratne troškove formiranja ili proširenja agencija koja se razmatra.

2. Za većinu agencija, tekući troškovi su obračunati množenjem broja osoblja, prosječne plate i koeficijenta za redovne troškove:

Broj osoblja je, gdje god je moguće, procijenjen na osnovu podataka o uporedivim agencijama iz postojeće državne vlade, preporuka donatora ili procjena vladinih zvaničnika.

Prosječna plata je obračunata iz budžeta za 2005. godinu, u slučaju da je postojala analogna agencija. U slučajevima za koje takvi podaci nisu bili dostupni, korištena je zvanična marginalna stopa plata koju je odredilo državno Ministarstvo finansija i trezora u toku procesa DPB-a, na nivou od 31.500 KM godišnje – iznos koji uključuje redovne troškove nevezane za plate i dodatne troškove.

Koeficijent za redovne troškove izvučen je iz podataka o budžetu, ako su bili dostupni. Inače, gdje god se koristi zvanična marginalna stopa plata, ne obračunavaju se zasebni redovni troškovi nevezani za plate (po definiciji).

3. Jednokratni troškovi uključuju inicijalne kapitalne rashode, troškove zapošljavanja i osoblja, adaptacije ili popravke, organizacije, uspostavljanja inventara materijala i ostalo. Ti troškovi su obračunati kao procenat inicijalnih budžetskih iznosa (plate povećana a redovne troškove nevezane za platu). U slučaju da je neovisno procijenjen od strane države ili drugog donatora, direktno se koristi taj procijenjeni iznos. Za sve ostale agencije, kao pretpostavka se uzima koeficijent od 30 posto godišnjih tekućih troškova.

4. U obračunima se koriste nezavisne zvanične procjene, gdje god su dostupne. Za one agencije čiji budžeti uključuju direktne operacije (transport, ekologija i poljoprivreda), obračunat je dodatni iznos u budžetu, na osnovu iskustava drugih zemalja u tranziciji, ako su ona dostupna, ili uz indeksaciju prema finansijskoj dostupnosti, kao što je slučaj za transport.

5. Tabela B1 daje detaljan pregled obračuna, po agenciji. Na zahtjev se može dobiti i radni list u Excel-u.

Cijena povećanog finansiranja postojećih institucija i funkcija prema nacrtu DOB‐a za period 2006‐2008. na državnom nivou 

6. Tabela B2 daje detaljan pregled obračuna cijene povećanog finansiranja postojećih institucija koje je predstavljeno u Poglavlju 3. dostupan je i radni list u Excelu koji pokazuje detaljan obračun. Vlastima se, međutim, savjetuje da rade na prilagođavanju tih iznosa nadolje, imajući u vidu da oni predstavljaju „liste želja“ različitih institucija, u kojima se ne razmatraju opšta fiskalna ograničenja.

136

Tabela B1. Pretpostavke, osnovni scenario Odjel ili agencija Tekući status Predložene promjene Obračun troškova i napomene Ministarstvo poljoprivrede Uspostaviti proširenu agenciju za koordinaciju na državnom nivou, koja bi inicijalno bila locirana u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa 1

Odjel u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa sa 3 radna mjesta, 37 u kancelariji za veterinarstvo i 10 u Agenciji za identifikaciju životinja. Ukupni godišnji budžet od 3,3 miliona KM.

Dodati 15 radnih mjesta u odjelu u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa s ciljem pružanja pomoći pri koordinaciji i planiranju razvoja do 2008. godine, u pripremi za stvaranje punog Ministarstva poljoprivrede.

Koristiti stope za plate i redovne troškove za postojeće budžetske agencija za poljoprivredu (22.500 KM, stopa od 42 za redovne troškove); stopa jednokratnih troškova od 45 iz PAR.2

Uspostaviti agenciju ili odjel za bezbjednost hrane

Imenovan vršilac dužnosti direktora (prema DEI);3 odjel će biti lociran u Mostaru. Mali iznos u budžetu je prema izvještajima uključen za 2006.

Osoblje od 25 ekvivalenata punog radnog vremena (full time equivalents, FTE), u skladu sa Hrvatskom ili Mađarskom. PAR preporučuje 30.

Koristiti stope za plate i redovne troškove za postojeće budžetske agencija za poljoprivredu (22.500 KM, stopa od 42 za redovne troškove); stopa jednokratnih troškova od 55 iz PAR.

Uspostaviti potpuno Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja

Vidjeti iznad.2004. godine je uspostavljeno državno Vijeće za poljoprivredu i proizvodnju hrane s ciljem koordinacije poljoprivrednih politika.

Uspostaviti agenciju za plaćanje 2009. godine; potpuno operativna do 2012. godine sa 30 FTE. Agencija za zdravlje biljaka (fitosanitarna) operativna u 2008. godini, puno popunjavanje osobljem od 50 FTE do 2012. godine. Ministarstvo uspostavljeno 2009. godine, puno popunjavanje osobljem do 2012. godine. Dostići broj osoblja koji preporučuje pAR do 2020. godine kroz postepenu izgradnju.

Koristiti stope za plate i redovne troškove za postojeće budžetske agencija za poljoprivredu (22.500 KM, stopa od 42 za redovne troškove). Korištenje stope jednokratnih troškova od 45 iz PAR. Troškovi finansirani iz sopstvenih izvora na nivou od 0,1 posto BDP-a u Slovačkoj. Dodati 20 FTE godišnje, kasnije 10, sve dok se ne doda ukupno 250 članova osoblja.

Centralna banka BH (CBBH)

Konsolidovati entitetske agencije za superviziju banaka pod krovom Centralne banke

Sada postoji po jedna agencija za svaki entitet; malo je vjerovatno da će doći do povećanja broja osoblja, nema uticaja na budžet.

Spajanje entitetskih jedinica; troškovi finansirani kroz naplate od regulisanih banaka.

Pretpostavka o uštedi jednog ili dva FTE kroz unapređenje raspoređivanja. Određeno finansiranje, nema uticaja na budžet

1 Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa. 2 Pregled javne administracije Evropske Komisije (EC Public Administration Review, PAR). 3 Odjel za evropske integracije na državnom nivou.

137

Inspektorat za superviziju osiguranja; konsolidacija u upravu za finansijsku superviziju sa regulacijom berzi i možda nekih drugih regulisanih tijela.

Ne postoji nezavisna agencija. Implementirati agenciju finansiranu iz naplata od osiguravatelja i reguliranih tijela.

Nema direktnih budžetskih troškova. Budžet Agencija za finansijske usluge Estonije iznosi 0,007 posto BDP-a.

Statističke agencije Standardizovati i koordinirati metodologije i vremenske rasporede za izvještavanje.

Agencija postoje na državnom nivou, ali je stepen koordinacije ograničen. Potrebna je politička podrška.

Mala prilagođavanja za komunikacije, dodatno osoblje za koordinaciju. Mali stepen prenosa osoblja iz entitetskih kancelarija. Uzima se kao pretpostavka izgradnja ka napredovanju ka kapacitetima za popis stanovništva.

Početi s malim stepenom izgradnje u 2006. godini, dodati 45 FTE i prenos pet sa nivoa entiteta do 2010. godine s ciljem koordinacije i usmjeravanja popisa. Dodati mali iznos za hardver u 2007. plate 22.100 KM, redovni troškovi 20.

Funkcije ministarstva finansija na državnom nivou (MoFT, NFC, ITA/MAU, EPPU) 4 Konsolidovati i ojačati centralne kapacitete za upravljanje javnom potrošnjom, unaprijediti jedinicu za makroekonomsku analizu i poresku upravu. Dodati Savjetničku komisiju za odnose između različitih nivoa vlasti s ciljem pružanja podrške nacionalnom fiskalnom vijeću pri konsolidaciju fiskalne politike i sistema grantova.

Fragmentirane uloge i odgovornosti, nedovoljan broj osoblja u državnom Ministarstvu finansija i trezora, nejasna budućnost za Jedinicu za planiranje ekonomske politike. Upravljanje Nacionalnog fiskalnog vijeća, Uprave za indirektno oporezivanje itd.

Dodatno finansiranje i razjašnjavanje nadležnosti; državno finansiranje Jedinice za planiranje ekonomske politike i lokacija unutar agencije. Agencija za odnose između različitih nivoa vlasti formiraće se počevši od 2008.

Troškovi uvođenja Jedinice za planiranje ekonomske politike u budžet + postepeno puno finansiranje osoblja koje predviđa pravilnik, odnosno 56 FTE. 20 FTE bilo bi iz funkcije EPPU, 30 dodatnih plus još pet u diviziji za nabavke. 19 za jednokratne troškove iz obračuna Ministarstva finansija i trezora za diviziju za nabavke. Plate na nivou od 25.400 KM, uključujući redovne troškove. Iznosi za EPPU su iz izvora državnog Ministarstva finansija i trezora. Dodatnih 20 FTE za Agenciju za odnose između različitih nivoa vlasti počevši od 2008.

Potpuno opercaionalizirati agenciju za nabavke i tijelo za reviziju nabavke (troškovi iznad iznosa u budžetu za 2006. godinu).

Prioritet za 2006. godinu; finansiranje u nacrtu državnog budžeta u skladu sa DEI.

Dodati samo mali broj osoblja (15 FTE). Koristiti plate Ministarstva finansija i trezora, 25 stopa redovnih troškova, 19 za jednokratne troškove prema obračunu Ministarstva finansija i trezora.

4 Ministarstvo finansija i trezora na državnom nivou, Nacionalno fiskalno vijeće, Uprava za indirektno oporezivanje, Jedinica za makroekonomske analize i Jedinica za planiranje ekonomske politike.

138

Obrazovanje Uspostaviti jezgro ministarstva u nastajanju ili proširiti odjel u Ministarstvu civilnih poslova5 za podsticanje nepristrasnosti u školskom obrazovanju i za davanje preporuka za finansiranje i konsolidaciju.

Postojećih 1.5 FTE na državnom nivou u Ministarstvu civilnih poslova.

Postepena izgradnju uz dodavanje jedinice za koordinaciju i integraciju plus legislativni kapaciteti u skladu sa preporukama PAR-a; ukupno 25 FTE. Takođe dodati 10 FTE za sprovođenje koordinacione funkcije za mlade i kulturu (vidjeti u nastavku). Počevši od 2007.

Koristiti zvanične marginalne FTE troškove od 31.500 KM iz DOB-a za BiH.6 Koristiti koeficijent od 30 za jednokratne troškove.

Ministarstvo obrazovanja na državnom nivou (vidjeti ispod) za standardizaciju ili koordinaciju nastavnih planova i programa.

Postojeća Agencija za standarde i ocjenjivanje sa 15 FTE.

Dodati 17 članova osoblja u Agenciju za standarde i ocjenjivanje i stvoriti Agenciju za nastavne planove i programe, proširiti broj osoblja Odjela za obrazovanje na punih 20 20 FTE. Počevši od 2009.

Koristiti zvanične marginalne FTE troškove od 31.500 KM iz DOB-a za BiH. Koristiti koeficijent od 30 za jednokratne troškove.

Visoko obrazovanje Ojačati i uspostaviti funkcije koordinacije unutar Ministarstva civilnih poslova u oblasti visokog obrazovanja.

Postojećih osam javnih univerziteta sa oko 100.000 studenata pod upravom je RS ili kantona. Ministarstvo civilnih poslova vrši koordinaciju, kroz radnu grupu za visoko obrazovanje. Ograničeni kapaciteti osoblja.

Dodati jedinicu za koordinaciju visokog obrazovanja sa šest zaposlenih, zatim 12 FTE u skladu sa preporukama PAR-a, dodati 13.5 FTE za odjel za obrazovanje za jedinicu za visoko obrazovanje, te jedinicu za sertifikaciju (Centar za informacije, priznavanje i ocjenu kvaliteta) od 10 FTE. Počevši od 2008.

Koristiti zvanične marginalne FTE troškove od 31.500 KM iz DOB-a za BiH. Koristiti koeficijent od 30 za jednokratne troškove.

Nadzor nad visokim obrazovanjem na državnom nivou; upravljanje pri Ministarstvu obrazovanja. Zadržati sadašnje finansiranje za rad.

Postojećih osam javnih univerziteta sa oko 100.000 studenata pod upravom je RS ili kantona. Ministarstvo civilnih poslova vrši koordinaciju, kroz radnu grupu za visoko obrazovanje. Ograničeni kapaciteti osoblja.

Dodati 29 zaposlenih, pri čemu bi još 24 bilo prenešeno sa entitetskog nivoa na državni, tako da je ukupni broj 53. Počevši od 2012.

Koristiti zvanične marginalne FTE troškove od 31.500 KM iz DOB-a za BiH. Koristiti koeficijent od 30 za jednokratne troškove. Za prenešene zaposlene, uzeti kao pretpostavku povećanje u državnom budžetu od 40. Vidjeti prilog B .

Zaštita životne sredine Uspostaviti jezgro ministarstva za unapređenje zaštite životne sredine i koordinaciju sa EU.

3 FTE na državnom nivou u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa.

Proširiti osoblje u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa na 15 do 2008, 26 (ukupno) do 2010. Povećati na ½ veličine DEI.

Koristiti zvanične marginalne FTE troškove od 31.500 KM iz DOB-a za BiH. Koristiti koeficijent od 45 za jednokratne troškove, kao u poljoprivredi.

5 Ministarstvo civilnih pitanja na državnom nivou. 6 Dokument okvirnog budžeta.

139

Uspostaviti redovno Ministarstvo ekologije koje bi koordiniralo politike zaštite životne sredine

3 FTE na državnom nivou u Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa.

Nije obračunato direktno kroz osoblje, već korištenjem istog procenta BDP-a kao u Slovačkoj za tekuću potrošnju. Počevši od 2013.

Koeficijent od 40 za jednokratne troškove; vidjeti napomene o rastu BDP-a (ispod).

Ministarstvo transporta i komunikacija Uspostaviti agenciju za informatičko društvo i agenciju za zaštitu podataka.

Tekuće funkcije Ministarstva za transport i komunikacije; proširenje i finansiranje se razmatra unutar Vlade BiH.

Uspostaviti agencije za informacije počevši od 2008. Uzeti kao pretpostavku skroman program na novu od 0,05 BDP; prilagođeno samo onome što je finansijski dostupno. Dodati finansiranje za 30 FTE za administraciju. Počevši od 2009.

Uzeti kao pretpostavku 20 FTE za Agenciju za informatičko društvo (isto kao u Slovačkoj) i 20 FTE za Agenciju za zaštitu podataka. Odnos kapitalne potrošnje i platnog fonda za Ministarstvo transporta je 25 prema 1 u Slovačkoj, što ukazuje na to da bi platni fond iznosio oko 800.000 KM, ili oko 30 FTE, za program na nivou od 20 miliona KM.

Zaštita potrošača U potpunosti finansirano Vijeće za zaštitu potrošača, Vijeće za konkurenciju, Ombudsmen za potrošače.

Male postojeće i nedovoljno finansirane agencije.

Dodati 2 za Vijeće za konkurenciju iz opštih prihoda (uravnotežiti sa naplatama i taksama). Dodati 5 za obmudsmena za potrošače.

DOB procjenjuje troškove od 440.000 KM za uspostavljanje regionalnih vijeća za konkurenciju. Plata na nivou od 51.700 KM na osnovu prosjeka za Vijeće za konkurenciju. Redovni troškovi na nivou od 58 na osnovu istog budžeta.

Regulatorni okvir za energetiku Proširiti režim za regulaciju električne energije (koji se sada prenosi na državni nivo) tako da uključi i gas.

Regulacija električne energije prenijeta na državni nivo 2006. godine; troškovi od 2 miliona KM finansiraju se iz taksi i naplata.

Stvoriti identičan sistem za gas; uzeti kao pretpostavku da se iz naplata za regulaciju finansira cijela agencija.

Nema direktnih troškova.

Opšta regulacija U potpunosti finansirati kontrolu kvaliteta, intelektualnu imovinu, metrologiju, instrumentaciju, sertifikaciju i uspostaviti Agenciju za istraživanje tržišta.

Programi su uspostavljeni, u tipičnom slučaju nedovoljno finansirani: Zavod za intelektualnu imovinu ima budžet od 3,3 miliona KM i 77 FTE, 57 FTE manje od nivoa koji predviđa pravilnik. Određeno novo finansiranje u budžetu za 2006. godinu. Nema agencije za istraživanje tržišta.

Postepeno uvesti ukupno 37 novih radnih mjesta s ciljem povećanja veličine kancelarije ombudsmena. Stvoriti Agenciju za istraživanje tržišta.

Prosječna nadoknada na nivou od 40.600 KM na osnovu budžeta za regulaciju komunikacija. 30 redovnih troškova; 30 jednokratnih troškova. Agencija za istraživanje tržišta popunjena osobljem na nivou od 75 FTE, jedna četvrtina ukupnog iznosa za Slovačku agenciju.

140

Socijalna skrb Uspostaviti odjel ili ministarstvo na državnom nivou za koordinaciju penzija i drugih davanja.

Mali odjel u Ministarstvu civilnih poslova.

Stvoriti malo nezavisno ministarstvo ili diviziju većeg ministarstva (Zdravstvo, socijalna skrb, rad). Uzeti kao pretpostavku 45 FTE i 45 jednokratnih troškova zbog novog uspostavljanja. Iste veličine kao Ministarstvo civilnih poslova. Počinje od 2009.

Standardna godišnja plata na nivou od 31.500 KM. Dodatnih 10 za redovne troškove zbog nove agencije. 30 jednokratnih troškova.

Zdravlje Proširiti državnu koordinaciju; sada pri Ministarstvu civilnih poslova.

Mali odjel u Ministarstvu civilnih poslova.

Dodati 30 FTE; odrediti prema kancelarijama za poljoprivredu. Počevši od 2008.

Standardna godišnja plata na nivou od 31.500 KM. Dodatnih 30 za redovne troškove zbog troškova usluga i opreme. 45 jednokratnih troškova.

Uspostaviti Odjel ili ministarstvo na državnom nivou za koordinaciju javnog zdravlja i odobravanje lijekova.

Sada na entitetskom / kantonalnom nivou.

Stvoriti veliko ministarstvo, 125 FTE. Jednake veličine kao druga osnovna ministarstva (Pravda, Odbrana). Počevši od 2009.

Standardna godišnja plata na nivou od 31.500 KM. Dodatnih 30 za redovne troškove zbog troškova usluga i opreme. 45 jednokratnih troškova.

Rad Proširiti Agenciju za rad i zapošljavanje kako bi se stvorio jedinstveni ekonomski prostor za rad i kako bi se regulisalo tržište .

Tekući nivo 16 FTE, Budžet od 600.000 KM u Ministarstvu civilnih poslova

Dodati 25 FTE, prenijeti funkcije iz Ministarstva civilnih poslova i 16 sadašnjih članova osoblja Ministarstva civilnih poslova. Počevši od 2009.

Plata na nivou od 25.000 KM na osnovu tekućeg nivoa za Ministarstvo civilnih poslova. Redovni troškovi 33 na osnovu tekućeg nivoa. 30 jednokratni troškovi.

Standardizovati regulativu i zdravlju i bezbjednosti na radnim mjestima.

Takođe implementira Ministarstvo civilnih poslova, ali nema finansiranja.

Dodati 35 FTE; sa 25 iznad i osobljem Ministarstva za civilne poslove, agencija ukupno ima 70 FTE, ili otprilike isto kao i druge regulatorne agencije. Počevši od 2009.

Standardna godišnja plata na nivou od 31.500 KM. Dodatnih 33 za redovne troškove zbog troškova usluga i opreme. 45 jednokratnih troškova.

Društvena pitanja Riješiti problem povratnika; veliki dio već pokriva Ministarstvo za ljudska prava i pitanja izbjeglica. Uspostaviti Vijeće za nacionalne manjine.

Veliki dio već pokriva Ministarstvo za ljudska prava i pitanja izbjeglica.

Uspostaviti Vijeće za nacionalne manjine; Nema drugih očitih potreba za proširenjem tekućih aktivnosti; određeni stepen reorganizacije mogao bi biti koristan.

Dodati 50 FTE počevši od 2008.

Agencija za promovisanje izvoza

141

Locirati u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, koordinirati sa privrednom komorom.

Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa bavi se sličnim aktivnostima; paralelno uz agenciju za promovisanje stranih investicija.

Manja verzija Komisije za promociju stranih investicija; 4 FTE. Počevši od 2008.

Standardna plata; 25 dodatnih redovnih troškova dodijeljeno za promotivne aktivnosti, koeficijent od 40 za jednokratne troškove uzet kao pretpostavka. Zahtjevaće koordinaciju sa (privatno finansiranom) Privrednom komorom.

Ministarstvo privrede Podijeliti Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa tako da se implementira i koordinira industrijska politika prema zahtjevima acquis-a. Dodati Agenciju za promovisanje malih i srednjih preduzeća.

Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa ima 108 FTE, 77 ispod onog što propisuje pravilnik. Nema Agencije za promovisanje malih i srednjih preduzeća.

Malo ministarstvo; dodati 65 FTE inicijalno, još 45 počevši od 2017. Time će ova agencija postati jednako velika koliko je sad Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa. Početi 2009. Dodati Agenciju za promovisanje malih i srednjih preduzeća počevši od 2008.

Standardna plata, 10 dodatnih redovnih troškova dodijeljeno. 30 jednokratnih troškova. Agencija za promovisanje malih i srednjih preduzeća sastoji se od 25 FTE.

Kultura i mladi Koordinaciona kancelarija ua entitetske i kantonalna ministarstva. Troškovi uključeni u budžet obrazovanja.

Sada u Ministarstvu civilnih poslova.

Dodati 10 FTE u Obrazovanje (iznad). Troškovi određeni sa Obrazovanjem (iznad).

Državna kancelarija za narkotike Stvoriti agenciju za procesuiranje slučajeva vezanih za narkotike.

Postojeća funkcija policije i bezbjednosti; nema konkretne agencije.

Stvoriti novu agenciju počevši od 2007. Dodati ukupno 60 FTE počevši od 2007.

Izvor: PKF za Svjetsku banku.

142

Tabela B2. Trošak povećanog finansiranja za postojeće institucije (u hiljadama KM)

Institucija Razlika

1/

Dodatni admin.

troškovi iz

DOB-a

Dodatni jednokratni troškovi iz DOB-a za

državu BiH

Parlamentarna skupština 315 20 … Izborna komisija 32 460 … Sekretarijat Vijeća ministara i koordinator za reformu javne uprave 441 500 1.500 Agencija za državnu upravu 32 … … Državni sud, Kancelarija tužioca i Visoko sudsko i tužilačko vijeće 7.103 8.000 11.400 Ministarstvo bezbjednosti 2.803 … … Državna agencija za informacije i zaštitu, uključujući Jedinicu za finansijske informacije 20.018 … 11.000 Ministarstvo transporta i komunikacija 190 … … Državna granična služba 16.664 … 4.400 Institut za akreditaciju 69 200 45 Odjel za evropske integracije 172 358 … Ukupno 47.837 8.980 28.345 Izvori: Vlasti BH i PKF za Svjetsku banku. 1/ Razlika plata između tekućeg nivoa i nivoa popunjenosti od 95 posto nivoa koji predviđaju pravilnici

143

Tabela B3. Izgradnja institucija, osnovni scenario – Promjene i tajming

2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.

Agencija za koordinaciju u poljoprivredi E IS IS TrMin Agencija za bezbjednost hrane E IS FO TrMin Ministarstvo poljoprivrede sa fitosanitarnom agencijom

E IS IS FO

Konsolidacija supervizije banaka E FO Regulacija berzi sa supervizijom osiguranja E FO Standarizovana statistička agencija Impr IS Impr Agencija za nabavke i tijelo za reviziju nab. E IS FO Agencija za koordinaciju u obrazovanju E IS FO TrMin Državno ministarstvo obrazovanja E IS IS FO Agencija za koordinaciju u visokom obrazovanju E IS IS FO Ministarstvo ili odjel za visoko obrazovanje E IS FO Agencija za koordinaciju zaštite životne sredine E IS O O O O TrMin Ministarstvo ekologije E IS IS FO Proširene agencije za zaštitu potrošača IS FO Proširena regulatorna tijela, Agencija za istraživanje tržišta

IS FO

Agencija za koordinaciju u zdravstvu E IS Zdravstvo / Agencija za javno zdravstvo E IS IS FO Funkcija koordinacije rada E EE FO Profesionalno zdravlje i sigurnost E EE FO Ministarstvo privrede E IS IS O O O O IS IS IS FO Odjel ili ministarstvo socijalne skrbi E IS FO Ministarstvo transporta sa Agencijom za informatičko društvo i Agencijom za zaštitu podataka

E IS CF CF FO

Regulatorni okvir za energetiku E O Društvena pitanja, vijeće za nacionalne manjine E ES FO Državna kancelarija za narkotike E ES ES FO

Izvor: PKF za Svjetsku banku. Kodiranje: CF=Kapitalno finansiranje; E=Uspostavljanje; EE=Uspostavljanje i opremanje; ES=Opremanje i popunjavanje osobljem; IS=Povećanje broja osoblja; O=Operativno; FO=Potpuno operativno; TrMin=Prenos na ministarstvo; Impr=Unapređenja na istom mjestu

144

Tabela B4. Izgradnja institucija, polazni scenario (u hiljadama KM)

2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. Agencija za koordinaciju u poljoprivredi

- 477 589 524 539 56 572 589 607 625 644 663 683 704 725

Agencija za bezbjednost hrane

- 1.020 952 873 899 926 954 982 1.012 1.042 1.074 1.106 1.139 1.173 1.208

Ministarstvo poljoprivrede sa fitosanitarnom agencijom

-

- 1.475 2.074 8.579

13.815 13.259 14.539 15.886 16.261 17.274 18.334 19.443 20.604 21.817

Konsolidacija supervizije banaka

-

- - - - - - - - - -

Supervizija berzi i osiguranja

-

- - - - - - - - - - -

Standarizovana statistička agencija 52 159 587 864,8 1.562 1.423 1.466 1.511 1.557 1.605 1.654 1.704 1.756 1.810 1.865 Agencija za nabavke sa tijelom reviziju nabavke

-

- 505 630 646 662 569 586 603 621 640 659 679 699 720

Upravljanje javnom potrošnjom na različitim nivoima vlasti 302,3 1.630 2.595 2.530 2.617 2.708 2.801 2.898 2.998 3.102 3.210 3.321 3.436 3.556 3.679 Agencija za koordinaciju u obrazovanju

-

- - 1.119 2.046 2.231 2.219 2.286 2.354 2.425 2.498 2.573 2.650 2.729 2.811

Državno ministarstvo obrazovanja

-

- 261 745 1.496 1.333 1.373 1.414 1.457 1.500 1.545 1.592 1.639 1.688 1.739

Agencija za koordinaciju u visokom obrazovanju

1.163

1.537

1.433

1.4798

1.526

1.575

1.625

1.677

1.731

Ministarstvo ili odjel za visoko obrazovanje

697,8

1.142

1.722

1.008

1.038

1.069

1.101

1.134

1.168

1.204

1.240

1.277

1.315

Agencija za koordinaciju zaštite životne sredine

-

7.233

12.978

19.472

17.434

18.132

18.857

19.611

20.396

Ministarstvo ekologije 1.479 1.075 1.112 1.150 1.189 1.230 1.273 1.317 1.362 1.409 1.458 1.508 1.560 1.614 Proširene agencije za zaštitu potrošača

1.119

2.046

2.231

2.219

2.286

2.354

2.425

2.498

2.573

2.650

2.729

2.811

Izvor: PKF za Svjetsku banku

145

ANEKS C. OBRAZOVANJE 

Tabela C1. BH: Broj upisanih i odnos broja učenika / studenata i nastavnika / nastavnog osoblja, po entitetu

1995/96. 1996/97. 1997/98. 1998/99. 1999/00. 2000/01. 2001/02. 2002/03. 2003/04. 2004/05.

FBH Osnovno Upis 252.000 260.000 268.000 277.000 276.000 259.000 246.613 243.204 247.590 242.170 Odnos broja učenika i nastavnika 18,4 18,0 18,0 17,6 Srednje Upis 81.000 89.000 89.600 103.000 112.000 118.050 114.523 115.918 114.438 111.863 Odnos broja učenika i nastavnika 15,4 15,1 14,9 14,2 Visoko Upis (redovni) 25.381 28.593 30.947 34.078 34.861 37.554 39.239 42.894 Odnos broja studenata i osoblja 9,3 8,6 8,6 8,7 9,5

RS Osnovno Upis 126.000 131.000 128.000 126.000 121.197 114.570 114.523 114.098 124.802 122.434 Odnos broja učenika i nastavnika 17,2 16,9 16,4 16,4 16,4 16,0 Srednje Upis 45.000 50.000 51.000 52.000 Nije dost. 53.085 52.293 51.948 51.577 51.556 Odnos broja učenika i nastavnika 18,3 18,0 17,6 17,1 Visoko Upis (redovni) 14,784 16,830 18,641

Izvor: Ministarstva obrazovanja i proračuni osoblja Svjetske banke.

146

Tabela C2. Projekcija broja djece školske dobi, 2000 – 2035. godine

Dob 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 7-14 godina 460.000 444.000 425.000 405.000 390.000 376.000 365.000 357.000 355.000 357.000 363.000 6-14 godina 505.000 487.000 468.000 447.000 432.000 419.000 408.000 404.000 403.000 407.000 414.000 15-17 godina 190.000 192.000 193.000 194.000 191.000 185.000 176.000 166.000 156.000 148.000 141.000 18-21 godina 238.000 243.000 250.000 255.000 259.000 263.000 262.000 260.000 252.000 243.000 231.000 Dob 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2020. 2025. 2030. 2035. 7-14 godina 370.000 379.000 388.000 398.000 405.000 393.000 377.000 370.000 366.000 6-14 godina 422.000 431.000 439.000 448.000 453.000 440.000 423.000 415.000 413.000 15-17 godina 136.000 132.000 130.000 129.000 130.000 154.000 146.000 141.000 138.000 18-21 godina 219.000 206.000 195.000 186.000 180.000 185.000 208.000 192.000 188.000 Izvor: Vlasti BH i procjene i projekcije osoblja Svjetske banke.

147

REFERENCE 

Afonso, Antonio, Ludger Shuknecht i Vito Tanzi, 2006, Public Sector Efficiency: Evidence for

New EU Member States and Emerging Markets, European Central Bank (Efikasnost javnog sektora: Dokazi za nove članice EU i tržišta u razvoju, Evropska centralna banka), Radni dokument br. 581.

BCEOM, 2006, Roads, Bridges and Tunnels Database (Baza podataka o putevima, mostovima i

tunelima), Svjetska banka. BEEPS, 2002, EBRD-World Bank Business Environment and Enterprise Performance Survey

(Istraživanje poslovnog okruženja i rezultata preduzeća EBRD-a i Svjetske banke). BEEPS, 2005, EBRD-World Bank Business Environment and Enterprise Performance Survey

(Istraživanje poslovnog okruženja i rezultata preduzeća EBRD-a i Svjetske banke). Betcherman, Olivas, i Dar, 2004, Impact of Active Labor Market Programs: New Evidence from

Evaluations, with Particular Reference to Developing and Transition Countries (Uticaj aktivnim programa na tržištu rada: Novi dokazi iz evaluacija, sa posebnim osvrtom na zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji), Svjetska banka.

Ministarstvo finansija i trezora BH, 2004, Bosna i Hercegovina: Plan javnih investicija za period

2004-2006. Ministarstvo finansija i trezora BH, 2005, Nacrt Dokumenta okvirnog budžeta za period 2006 -

2008. Ministarstvo pravde BH, 2004, Funkcionalni pregled policijskih snaga u BH, Završni izvještaj. Komisija za restruktuiranje policijskih snaga BH, 2004, Završni izvještaj o radu Komisije za

restruktuiranje policijskih snaga Bosne i Hercegovine. Cain, J. et al, 2002, Health Systems in Transition: Bosnia and Herzegovina - European

Observatory on Healthcare System (Zdravstveni sistemi u tranziciji: Bosna i Hercegovina – Evropsko osmatranje sistema zdravstvene zaštite), http://www.euro.who.int/document/E78673.pdf

Chawla, M., 2005, Controlling Health Expenditures (Kontrola potrošnje u zdravstvu) Svjetska

banka. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, 2005, Izvještaj. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, EPPU, Srednjoročna razvoja strategija. Cochrane, David, 2004, Human Resource Strategy for Support Services, Final Technical Report

(Strategija ljudskih kapaciteta za prateće službe, završni tehnički izvještaj), Ministarstvo zdravlja, Srbija i Crna Gora.

148

Dell'Anno, Roberto i Piirisild, Marje, 2004, OECD, Estimates of the Non-Observed Economy in Bosnia and Herzegovina (Procjene nepraćene privrede u Bosni i Hercegovini).

EPPU, 2005, Ažurirani izvještaj o siromaštvu (Poverty Update). Evropska Komisija, 2003, Public Administration Review Program: Feasibility Study (Program

pregleda javne uprave: Studija izvodljivosti), COM 2003, 692 final. Evropska Komisija, 2003, The Regional Balkans Infrastructure Study (REBIS) (Regionalna

studija infrastrukture na Balkanu). Evropska Komisija, 2005, Bosnia and Herzegovina - 2005 Progress Report (Bosna i Hercegovina,

izvještaj o napretku za 2005. godinu). Evropska Komisija, 2005, Functional Review of the Health Sector in BH (Funkcionalni pregled

zdravstvenog sektora u BH), Završni izvještaj. Evropska Komisija, 2005, Council Decision on the Principles, Priorities and Conditions

Contained in the European Partnership with Bosnia and Herzegovina (Odluka Vijeća o principima, prioritetima i uslovima u evropskom partnerstvu sa Bosnom i Hercegovinom).

European Union CARDS Program for BH (program CARDS Evropske Unije za BH), 2005,

Functional Review of the Education Sector in Bosnia and Herzegovina (Funkcionalni pregled obrazovnog sektora u BH), Završni izvještaj.

Fond zdravstvenog osiguranja FBH, 2005, Obračun finansiranja u zdravstvenom sektoru za 2005. Ministarstvo finansija FBH, 2005, Nacrt Dokumenta okvirnog budžeta za period 2006 - 2008,

Srednjoročni okvir rashoda za period 2006-08. Gallus et al., 2003, “Price and Consumption of Tobacco in Italy Over the Last Three Decades,”

(“Cijena i potrošnja duvana u Italiji u toku posljednje tri dekade”) European Journal of Cancer Prevention (Evropski žurnal za prevenciju raka).

Gershon P., CBE, 2004, Releasing Resources to the Front Line - Independent Review of Public

Sector Efficiency (Oslobađanje resursa na prvu liniju – nezavisni pregled efikasnosti u javnom sektoru).

Howard Lyons i Robert Tinston, 2003, Preparation of a Masterplan (Priprema masterplana),

London International Healthcare Ltd. MMF, 2004, Selected Economic Issues (Izabrana ekonomska pitanja), Izvještaj br. 05/54. MMF, 2005, Selected Economic Issues (Izabrana ekonomska pitanja), Izvještaj br.. 055/158. Informal Working Document (neformalni radni dokument, 2005, Main Administrative Structures

Required for Implementing the Acquis – Overview (Osnovne administrativne strukture neophodne za implementaciju Acquis-a - Pregled).

149

IPSA Institute Ltd., i Institut za građevinarstvo Hrvatske, 2006, Corridor Vc Motorway, Pre-Feasibility Study (Autoput na koridoru Vc, Studija za pripremu studije izvodljivosti), Završni izvještaj.

IPSA, 2005, Motorway in Corridor Vc Preparation of Planning and Study Documentation, Lot

no.5 (Autoput na koridoru Vc, priprema planiranja i studijske dokumentacije, lot br. 5). Kaufmann at al., 2005, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 – 2004 (Pitanja

upravljanja IV: Pokazatelji upravljanja za period 1996-2004), Svjetska banka. La Porta at al., 1999, “The Quality of Government,” (“Kvalitet upravljanja”) The Journal of Law,

Economics and Organization (Žurnal prava, ekonomije i organizacije). OECD, 2004, Handbook for Measurement of the Non-Observed Economy (Uputstvo za mjerenje

nepraćene privrede), www.eocd.org. OECD, 2005, Education at a Glance (Obrazovanje na prvi pogled). PriceWaterhouseCoopers LLP, 2005, Bosnia and Herzegovina: Support for the Determination of

the Pay and Grading System at State Level (Bosna i Hercegovina: Podrška za određivanje sistema plata i platnih razreda na državnom nivou).

Vlada RS, 1999, Zakon o osnovama socijalne zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodica sa

djecom RS. Ministarstvo finansija RS, 2005, Dokument okvirnog budžeta za period 2006-2008. Seiter, Andreas, 2005, The Pharmaceutical Sector in Bosnia and Herzegovina (Farmaceutski

sektor u Bosni i Hercegovini), Svjetska banka. Agencije za standarde i ocjenjivanje u obrazovanju za FBH i RS, 2004, tehnički izvještaj,

Vanjska procjena rezultata učenika: Završni razred osnovne škole, opšta ocjena (External Assessment of Student Achievement: Final Grade in Primary School General Evaluation) 2004, Sarajevo.

Međunarodni monetarni fond, 2004, Debt Sustainability in Low-Income Countries – Proposal for

an Operational Framework and Policy Implications (Održivost servisiranja duga u zemljama sa niskim nivoom dohotka – prijedlog za operativni okvir i implikacije politika).

UNECE, 2006, The Non-Observed Economy in National Accounts (Nepraćena privreda u

nacionalnim računima). Svjetska banka, 2006, Anticorruption in Transition 3 (Borba protiv korupcije u zemljama u

tranziciji 3). Svjetska banka, 2003, Bosnia and Herzegovina Poverty Assessment (Ocjena siromaštva u Bosni i

Hercegovini), Izvještaj br.25343-BH. Svjetska banka, 2005, World Development Indicators (Pokazatelji razvoja na nivou svijeta).

150

Svjetska banka, 2006, Pension Policy Note for Bosnia and Herzegovina (Dokument o penzijskoj politici za Bosnu i Hercegovinu).

Svjetska banka, Emergency Transport Reconstruction Project (Projekt hitne rekonstrukcije

transporta). Svjetska banka, 2006, Public Expenditures Policies in South Eastern Europe (Politike javne

potrošnje u jugoistočnoj Evropi), Izvještaj br. 33400-ECA. Svjetska banka, 2001, Croatia - Regaining Fiscal Sustainability and Enhancing Effectiveness, A

Public Expenditure and Institutional Review (Hrvatska – Ponovno postizanje fiskalne održivosti i jačanje učinkovitosti, Pregled javne potrošnje i institucija), Izvještaj br. 22155-HR.

Svjetska banka, 2005, BH Labor Market Update: The Role of Industrial Relations (Ažurirani

izvještaj o tržištu rada u BH: Uloga odnosa između radnika i uprave), Izvještaj br. 2650-BA.

Svjetska banka, 2005, Bulgaria - Public Finance Policy Review: Leveraging EU Funds for

Productivity and Growth (Bugarska – Pregled politika javnog finansiranja: iskorištavanje fondova EU za produktivnost i rast), Izvještaj br. 33992-BG.

Svjetska zdravstvena organizacija (WHO), 2003, Atlas of Health in Europe (Atlas zdravstva u

Evropi). Svjetska zdravstvena organizacija (WHO), European Health for All (Evropsko zdravstvo za sve),

http://data.euro.who.int/hfadb.