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CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCINGERENCIA DE ESTUDIOS
PROHIBIDA LA REPRODUCCIN TOTAL O
PARCIAL DE LA INFORMACIN CONTENIDA EN
ESTE DOCUMENTO SIN AUTORIZACIN DE LA
CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIN
58 MARZO 2010
HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO
EN CHILE
PILAR GIMNEZ
JORGE PANTOJA
CARMEN GLORIA TRONCOSO
Documento aprobado por:
Javier Hurtado C.Gerente Estudios CChC
Fecha aprobacin29.03.2010
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HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO EN CHILE
CONTENIDOS
RESUMEN EJECUTIVO 3
I. INTRODUCCIN 5
II. DEFINICIN LEGAL DEL BORDE COSTERO 7
III. MARCO LEGAL PARA LA INTERVENCIN DEL BORDE COSTERO 13
III.1 LEY DE CONCESIONES MARTIMAS
III.1.1 Alcances de la Ley
III.1.2 Procedimiento de solicitud de una Concesin Martima
III.1.3 Ventajas de las Concesiones Martimas
III.1.4 Problemas de las Concesiones Martimas
III.2 LEY DE PUERTOS
III.2.1 Antecedentes
III.2.2 Alcances de la Ley
III.2.3 Concepto y caractersticas de la Concesin Portuaria
III.2.4 Ventajas de la Ley de Puertos
III.2.5 Limitaciones de la Ley de Puertos
III.3 LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PBLICAS
III.3.1 Antecedentes
III.3.2 Alcances de la Ley
III.3.3 Procedimiento de solicitud de Concesin de Obras
Pblicas
III.3.4 Ventajas de la Ley de Concesiones de Obras Pblicas
III.3.5 Limitaciones de las Concesiones de Obras Pblicas
III.4 INTERVENCIONES A TRAVS DE TRANSFERENCIAS O CONCESIONES DE
BIENES NACIONALES
III.4.1 Atribuciones y mecanismos del Ministerio de Bienes
Nacionales
III.4.2 Condiciones de las transferencias y concesiones de
Bienes Nacionales y sus problemas
asociados
III.4.3 Ventajas de las transferencias y concesiones de Bienes
Nacionales
III.4.4 Limitaciones de las transferencias y concesiones de
Bienes Nacionales
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III.5 LEYES ESPECIALES
III.5.1 Ley Lynch
III.5.2 Ley Lorca
IV. SNTESIS DE LOS PROBLEMAS PARA INTERVENIR EL BORDE COSTERO
38
IV.1 Problemas asociadas a la legislacin vigente
IV.2 Problemas asociados a la Institucionalidad
IV.3 Problemas asociados a la actuacin de las Comisiones de
Ordenamiento Territorial
IV.4 Problemas asociados al Suelo Fiscal
V. PRINCIPIOS RECTORES PARA UNA NUEVA POLTICA DE BORDE COSTERO
EN CHILE 50
VI. PROPUESTA DE BORDE COSTERO URBANO 57
VII. CONCLUSIONES 62
VIII. ANEXOS 64
ANEXO N1. Diversidad del Borde Costero Martimo de Chile: Algunos
ejemplos
ANEXO N2. Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de la
Ley de Puertos:
Proyecto Puerto Nuevo, Antofagasta
Proyecto Puerto Barn, Valparaso
Desarrollo del Litoral de Barcelona, Espaa
Desarrollo del Proyecto Puerto Madero, Buenos Aires,
Argentina
ANEXO N3.Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de la
Ley de
Concesiones de Obras Pblicas:
Proyecto MargaMar, Via del Mar
ANEXO N4. Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de
una Concesin de
Bienes Nacionales:
Proyecto Terraza al Bo-Bo, Concepcin
ANEXO N5. Composicin Comisiones Nacional y Regional de Uso del
Borde Costero
ANEXO N6. Sectores de ocupacin irregular del Borde Costero
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HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO EN CHILE
RESUMEN EJECUTIVO
Desde hace ya varios aos, la Cmara Chilena de la Construccin
(CChC) y, especialmente, sus
Delegaciones Regionales, han estado reflexionando sobre el Borde
Costero de nuestro pas y los problemas
que impiden un desarrollo de mejor calidad en este
territorio.
Este anlisis ha permitido concluir que los mecanismos existentes
para el desarrollo de proyectos privadosen el borde costero (Ley de
Concesiones Martimas, Ley de Puertos, Ley Concesiones de Obras
Pblicas y
Transferencias Concesiones de Bienes Nacionales) son
restrictivos en cuanto a las condiciones que
imponen, limitando fuertemente las posibilidades de desarrollo
privado en el borde costero. Por lo dems, a
excepcin de la Ley de Concesiones Martimas, estos mecanismos no
fueron concebidos con la finalidad de
permitir el desarrollo de las reas de borde costero, por lo que
su aplicacin en este campo, parece ms bien
una externalidad indirecta. A ello se suman serios problemas
asociados a la Institucionalidad, a la actuacin
de las Comisiones de Ordenamiento del Borde Costero, y a la
ocupacin irregular de suelo fiscal. Lo anterior
deja en evidencia la urgente necesidad de replantear la Poltica
Nacional del Borde Costero, de tal forma que
sta recoja una visin moderna de desarrollo del borde costero,a
la vez audaz y respetuosa, y que sea elsustento de una reformulacin
integral de nuestro marco legal y reglamentario en esta
materia.
Si bien, existe conciencia de las dificultades, desde el punto
de vista poltico, de lograr una reformulacin de
esta magnitud, consideramos que al menos debiera ser posible, en
un corto plazo, (i) consensuar principios
rectores que deben orientar la ocupacin del borde costero con
miras a una futura modificacin de la
Poltica y (ii) impulsar la incorporacin del borde costero urbano
a los instrumentos de planificacin
existentes, radicando en las Direcciones de Obras Municipales
las autorizaciones de intervencin en esa
zona.
Los principios orientadores que se propone, y que intentan
armonizar la conservacin de los valores
culturales, ambientales y paisajsticos de este territorio, con
un desarrollo acorde a sus potencialidades, son
los siguientes:
1. El Borde Costero es un territorio especialmentefrgil, su
manejo debe ser sustentabley sostenible.
2. El Borde Costero debe entenderse como una oportunidad de
desarrollopara las comunidades y no
como un obstculo.
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3. Los 83.400 km. de lnea de Borde Costero nacional ameritan un
marco legal que responda a sudiversidad.
4. Debe existir un mayorpoder de lo local en la planificacin
urbana del Borde Costero.
5. Fuera de las reas de proteccin (de amplio espectro) debe
implementarse una planificacin por
condicionesque posibilite la internalizacin de
externalidades.
6. Las zonas de proteccin del patrimonio costero deben ser
definidas por la comunidad y tener
asociado recursos estatales para su preservacin.
7. La infraestructuranecesaria para ocupar y poner en valor el
Borde Costero puede ser provista a travs
del modelo de concesiones de obras pblicas.
A partir de estos principios se desarroll una propuesta de
incorporacindel borde costero urbano a los
instrumentos de planificacin territorial existentes,
considerando tres etapas:
1. Definicin previa de las reas de proteccin. Sin restriccin
respecto de los orgenes que motivan elinters por proteger un rea
determinada, pero con fundamentos explcitos respecto de las
razonesque ameritan su proteccin, evitando apreciaciones subjetivas
decisiones discrecionales de laautoridad. Siempre, con la
concurrencia ordenada, oportuna e informada de la comunidad
afectada yconsiderando los recursos estatales necesarios para hacer
posible dicha conservacin.
2. Definicin de normativa urbana para el resto de la zona
costera no definida como rea deproteccin, a travs de su
incorporacin al Plan Regulador Comunal (PRC).No hay razn para
excluir una parte del territorio que est dentro del rea urbana
regulada, de la normativa explcita en elPRC. Podr tener las
especificidades que su naturaleza de borde costero amerite, pero en
ningn casoparece recomendable que no tenga una normativa explcita,
quedando sujeta a criterios no previsiblespara el
inversionista.
3. Aprobacin del PRC por parte del Concejo Comunal con informe
previo favorable de laSubsecretara de Marina respecto de la zona de
borde costero. Sin perjuicio de los procedimientosque nuestra
legislacin establezca para la aprobacin de los PRC, y reconociendo
que la AutoridadMartima es y debe ser una voz autorizada en esta
materia, sugerimos que, en la instancia deaprobacin del PRC por
parte del Concejo Comunal, sea incorporado un Informe Favorable de
laSubsecretara de Marina relativo al impacto que el PRC propuesto
pudiese causar en la zona de bordecostero. Esto permitir disponer
de la visin de la Autoridad Martima, y al mismo tiempo disponer
de
una regulacin estable en el tiempo, que elimine la incerteza del
anlisis caso a caso que imperaactualmente.
Con esto se busca trasladar a la esfera local la toma de
decisiones de planificacin con respecto a la zona
costera inscrita dentro de lmites urbanos, de modo de recoger de
mejor manera las demandas de los
ciudadanos.
Esperamos con este documento, que sintetiza el conocimiento de
varios aos de estudio, aportar a la
discusin de un tema que es de fundamental importancia para el
futuro de nuestro pas.
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HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO EN CHILE
I. INTRODUCCIN
El Borde Costero Martimo de Chile
El Borde Costero Martimo, aquella franja que establece la
frontera entre la tierra y el mar, ha sido desde
siempre un territorio clave en el desarrollo de las ciudades. De
hecho, el origen de muchos asentamientos
humanos se vincula fuertemente a la presencia del mar, tanto por
ser ste fuente de recursos, como por su
condicin de vehculo de intercambio comercial y comunicacional.
Especialmente en nuestro continente, la
observacin de la distribucin de los asentamientos evidencia una
clara tendencia a emplazarse prximos al
borde costero martimo (Figura n1).
Figura n1Cartografa histrica de Chile e imagen nocturna de
Amrica del Sur.
Fuente: Google.
En Chile, nuestro Borde Costero Martimo corre linealmente a lo
largo de casi 4.200 kilmetros. No obstante,
considerando la longitud total de la lnea de costa del
territorio continental ms las islas ligadas al continente,su
longitud total llega a 83.850 kilmetros1(Figura n2), lo que
equivale al doble del permetro de la Tierra2
en la lnea del Ecuador.
Figura n2
1 Fuente: Gobierno Regional Los Lagos.
2El permetro de la Tierra en la lnea del Ecuador tiene una
longitud de aprox. 40.000 kilmetros.
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Borde Costero de Chile
Fuente: GORE Los Lagos
Nuestra costa se caracteriza por poseer una plataforma
continental bastante estrecha -comparada con la
plataforma continental del Atlntico-, en la cual se diferencian
claramente dos zonas. Una regin norte, de
Arica a Puerto Montt, con cerca de 2.600 kilmetros de extensin,
en la cual la costa est expuesta al oleaje,
con grandes profundidades, caones submarinos, escasa presencia
de islas y bahas protegidas. Por su
parte, la regin sur corre linealmente a lo largo de 1.600
kilmetros y se caracteriza por una morfologa
intrincada con centenares de islas y fiordos. En esta regin la
plataforma continental es relativamente ms
amplia que en la zona norte, formando varias bahas protegidas.
En todo este recorrido es evidente la
enorme diversidad de situaciones que presenta nuestra costa (ver
Anexo n1).
El Borde Costero y la Cmara Chilena de la Construccin
Para la Cmara Chilena de la Construccin (CChC), y especialmente
para sus Delegaciones Regionales, eldesarrollo del Borde Costero ha
sido una constante preocupacin, ya que se ha detectado que existe
una
serie de problemas que impiden un desarrollo de mejor calidad en
este territorio. Lo anterior ha motivado la
realizacin de numerosos estudios3y charlas a lo largo del
pas4.
3Minuta CTR N4_2007 Problemas en el Borde Costero.
4200 Km.
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El presente Documento de Trabajo tiene como objetivo ordenar y
sintetizar todo el conocimiento y anlisissobre el Borde Costero
efectuado por la CChC a lo largo de los aos, aportando al debate
sobre el destino
de este importante territorio para nuestro pas. Esperamos que
este material sea la base para poder detonar
una discusin con las autoridades sobre esta materia.
II. DEFINICIN LEGAL DEL BORDE COSTERO
En la legislacin Chilena no existe una definicin estricta del
borde costero. Slo se hace mencin a este
concepto en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero, para
acotar el mbito de accin de las
Comisiones de Ordenamiento del Borde Costero establecidas en
esta poltica. En este contexto, el borde
costero del litoral se define como:
aquella franja del territorio que comprende los terrenos de
playa fiscales situados en el litoral
[ubicados dentro de una franja de ochenta metros de ancho,
medidos desde la lnea de la ms alta
marea de la costa del litoral], la playa[que corresponde a la
zona que es baada por las aguas entre
la baja y alta marea], las bahas, golfos, estrechos y canales
interiores, y el mar territorial de la
Repblica, que se encuentran sujetos al control, fiscalizacin y
supervigilancia del Ministerio de
Defensa Nacional, Subsecretara de Marina5.
- Minuta CLE N79_2008 Regulacin y ampliacin del mbito
operacional de los puertos y estudio de otrosmecanismos legales
para el desarrollo de proyectos en el Borde Costero.
- Minuta CTR N18_2008 Alternativas para intervenir el Borde
Costero.
- Minuta CTR N31_2009 Principios para intervenir el Borde
Costero y Propuesta de Borde Costero Urbano.
4 Recientemente, Seminario Iquique (05.2008), Zonal Norte Arica
(06.2008), Zonal Norte Iquique (06.2009), Charla LaSerena
(10.2009), Encuentro Vivienda Arica (11.2009), Charla Concepcin
(11. 2009).
5Artculo N 2 del Decreto N 475 de 1995, Ministerio de Defensa
Nacional que Establece la Poltica Nacional de Usodel Borde Costero
del Litoral de la Repblica. Por su parte, el Artculo N1, al definir
el mbito de aplicacin de lapoltica, menciona la franja de ochenta
metros de los terrenos de playa fiscales.
No obstante, a la fecha de cierre de este documento, el nuevo
Gobierno restructur el Ministerio de Defensa, def iniendo4
Subsecretaras: Subsecretara de Defensa, Subsecretara para las
Fuerzas Armadas, Subsecretara de Carabineros,Subsecretara de
Investigaciones. Las funciones de la Ex Subsecretara de Marina
seran asumidas por la nuevaSubsecretara para las Fuerzas
Armadas.
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Cabe destacar que en esta definicin se hace mencin slo a
terrenos de playa fiscales, dejando entreverque habran terrenos de
playa privados6. Asimismo llama la atencin que, para efectos de
esta poltica, el
borde costero se refiere solo a litoral de mar, excluyendo lagos
y ros.
Por su parte, la Subsecretara de Marina tiene definida en su
Misin, la responsabilidad de:
Administrar los bienes nacionales de uso pblico y bienes
fiscales constituidos por fondos de mar,
porciones de agua, playas y terrenos de playa ubicados en la
costa del litoral y en los ros y lagos
navegables por buques de ms de 100 toneladas7.
Como se puede observar, esta definicin s incluye ros y lagos,
aunque los terrenos a administrar por laSubsecretara de Marina
tambin se limitan a bienes fiscales o bienes nacionales de uso
pblico. La ley
indica que en los ros no comprendidos anteriormente, la
antedicha facultad se ejercer slo sobre la
extensin en que estn afectados por las mareas y respecto de los
mismos bienes o sectores all indicados.
Sobre el uso de estas reas, el Cdigo Civil indica que:
Art.589. Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenece a la nacin toda. Si adems su uso
pertenece a todos los habitantes de la nacin, como el de calles,
plazas, puentes y caminos, el mar
adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso
pblico o bienes pblicos.
Art. 595. Todas las aguas son bienes nacionales de uso
pblico
Art. 596. El Estado ejerce derechos de soberana exclusivos sobre
la plataforma continental para los
fines de conservacin, exploracin, y explotacin de sus recursos
naturales.
En resumen, de acuerdo a nuestra legislacin vigente, el Borde
Costero, que es administrado por el
Ministerio de Defensa Nacional, a travs de la Subsecretara de
Marina que con el nuevo Gobierno pasa a
formar parte de la Subsecretara para las Fuerzas Armadases
aquella parte de la geografa nacional que
comprende:
6 De hecho, sobre todo en la zona central y sur de nuestro pas,
existen muchos terrenos de playa privados, los queprovienen de
Ttulos de Dominio antiguos que indicaban como deslinde el mar.
7 Fuente: www.subsecmar.cl. Esta atribucin tambin se expresa en
el Reglamento sobre Concesiones Martimas(Decreto Supremo N002,
Enero 2005).
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Mar territorial de mares y ocanos
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Porciones de agua de bahas, golfos, estrechos y canales
interiores
Porciones de agua de ros o lagos navegables por buques de ms de
100 toneladas
Fondos de mar, bajo el mar territorial o bajo las porciones de
agua
Playas (rea baada por las olas entre la alta y baja marea)
Todos ellos son considerados como Bien Nacional de Uso
Pblico
y, Terrenos de Playa Fiscales9 (franja de territorio que se
ubica frente a predios fiscales, en un
ancho de 80 mts. medidos sobre la lnea de alta marea).
De este borde costero, administrado por la Subsecretara de
Marina, se excluyen los terrenos de Playa de
Propiedad Privada, que existen principalmente en la zona centro
y sur de nuestro pas, donde antiguamente
era normal la entrega de ttulos de dominio que tenan como
deslinde el mar. A estos terrenos de playa
privados solamente se les exige una servidumbre de uso de 8,00
mts de ancho10, contigua a la lnea de
playa, destinada a los menesteres de pesca (ver Figura n3).
8 Segn el Derecho Martimo Internacional, el mar territorial
corresponde a una extensin de 12 millas marinas, medidasdesde la
lnea de baja marea. En este territorio hay soberana absoluta al
igual que en los territorios terrestres.
9El terreno de playa Fiscal no es bien nacional de uso pblico,
ya que no est abierto al uso de todos los habitantes(Artculo 589
del Cdigo Civil).
10Artculo 612 y 613 del Cdigo Civil.
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Figura n3
Definiciones de Borde Costero Marino
Frente a Predios FISCALES
Playa
Terrenos de Playa
80 metros Mar Territorial12 millas
Lnea dealta marea
Lnea debaja
marea
PlataformaContinental
Playa8 m.
servidumbrepescadores
Administra: Subsecretara MarinaAdministra: MBN
Terreno Fiscal
Frente a Predios PRIVADOS
Administra: Subsecretara MarinaPropiedad Privada
Mar Territorial
12 millas
Lnea debaja
marea
PlataformaContinental
Playa8 m.
servidumbrepescadores
TerrenoPrivado
Lnea dealta marea
Fuente: Elaboracin propia en base a Circular DDU N55, pgina
66.
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Aplicado a los ros y lagos navegables por buques de ms de 100
toneladas de registro grueso, el BordeCostero queda definido como
se grafica en la Figura n4.
Figura n4.
Definiciones de Borde Costero de Playa de Ros y Lagos
Navegables
Frente a Predios FISCALES
Frente a Predios PRIVADOS
Fuente: Circular DDU N55, pagina 66.
Nueva Definicin para el Borde Costero
No obstante esta definicin legal de borde costero que rige en
nuestro pas, hoy en da a nivel mundial se ha
reconocido la gran importancia de la costa de mar, ros y lagos
en todos sus aspectos sociales, econmicos
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y ecosistmicos, y se ha reemplazado la definicin tradicional de
Borde Costero por un concepto msamplio, denominado Zona Costera.
sta se define como la zona donde se manifiesta ecolgicamente la
interaccin de la tierra, el mar y la atmsfera, la cual es
determinada segn criterios tcnicos y cientficos
particulares a cada Estado11.
Dentro de este marco ms amplio, proponemos una nueva definicin
de Borde Costero, incluyendo en ella
adems los bordes costeros lacustres y fluviales:
Zona geogrfica donde se produce la unin de tierra y agua. Su
espesor es variable, de acuerdo a
especificidades de carcter local:
1. Su condicin de mar, baha, golfo, estrecho, canal, ro o
lago.
2. Su geomorfologa de acantilado, explanada de playa, o contorno
rocoso12.
3. Las caractersticas propias del agua (turbulenta o tranquila),
que permiten usos y aproximaciones
diversas.
4. El inters tangible o intangible que la sociedad le otorga a
la zona, de acuerdo a valores culturales,
ecosistmicos y/o econmicos.
11 Protocolo de Paipa, 1989. Protocolo para la Conservacin y
Administracin de las reas Marinas y Costerasprotegidas del Pacfico
Sudeste.
Este Protocolo tiene como objetivo generar la adopcin de medidas
apropiadas para proteger y preservar losecosistemas frgiles,
vulnerables o de valor natural nico, y la fauna y flora amenazadas
por agotamiento y extincin enel Pacfico Sudeste.
El Protocolo fue suscrito el 21 de septiembre de 1989, por
Colombia, Chile, Ecuador, Panam y Per en Paipa,Colombia. Chile
ratific el Protocolo el 10 de noviembre de 1993 y el Protocolo entr
en vigor el 25 de octubre de 1994.
El Protocolo explicita el principio de inters comn de buscar la
administracin de las zonas costeras valorandoracionalmente el
equilibrio que debe existir entre la conservacin y el desarrollo.
Adems establece diversas normasgenerales sobre las reas protegidas
tales como criterios comunes para su definicin, regulacin de
actividades a travsde gestin ambiental integrada bajo unos
lineamientos definidos, zonas de amortiguacin alrededor de las
reas
protegidas, medidas para prevenir, reducir y controlar su
contaminacin, evaluacin del impacto ambiental estableciendoun
procedimiento de anlisis integrado, cooperacin cientfica y tcnica,
fomento de la participacin comunitaria,educacin ambiental e
intercambio de informacin sobre autoridades de las reas protegidas
y programas deinvestigacin.
12 Estas tres tipologas fueron identificadas por Montserrat
Pantoja en su Seminario de Investigacin Borde Agua-Lectura de la
Vida en el Encuentro, Escuela de Arquitectura Universidad del Mar
Sede Iquique, 2009, llamndolasborde abrupto, borde continuo y borde
fragmentado, respectivamente. Postula adems, que sus espesores
sondependientes de una serie de variables especficas de su
localizacin. Esto, por ejemplo, hace variar el espesor delBorde
Costero, en una condicin de Acantilado (Borde Abrupto), respecto de
una condicin de Playa Balneario (BordeContinuo).
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III. MARCO LEGAL PARA LA INTERVENCIN DEL BORDE COSTERO
En nuestro pas, el marco legal principal para intervenir el
borde costero es la Ley de Concesiones
Martimas. Sin embargo, tambin es posible desarrollar proyectos a
travs de otros dos cuerpos legales; la
Ley de Concesiones de Obras Pblicas y la Ley de Puertos. A
continuacin se analiza en detalle cada uno
de estos cuerpos legales. Tambin se comenta el caso de
intervenciones en cuerpos de agua menores que
utilizan Concesiones del Ministerio de Bienes Nacionales.
Por ltimo, hacia el final de este captulo, se presentan dos
leyes especiales la Ley Lynch y la Ley Lorca
que se aplican en las ciudades de Iquique y Via del Mar
respectivamente.
III.1 Ley de Concesiones Martimas
III.1.1 Alcances de la Ley
En Chile, la Ley de Concesiones Martimas (DFL N 340 de 1960) y
su Reglamento (D.S. N 660 de 1988,
modificado por DS N 002, del 3 de enero de 2005) entrega el
control, fiscalizacin y supervigilancia de toda
la costa y mar territorial de la repblica y de los ros y lagos
que son navegables por buques de ms de 100
toneladas13y 14, al Ministerio de Defensa Nacional a travs de la
Subsecretara de Marina15.
Este organismo es el que tiene la competencia de permitir el uso
y goce de cualquiera de las siguientes
zonas:
- playas (territorio ocupado y desocupado alternativamente por
las aguas)
- terrenos de playa (faja de terreno de propiedad fiscal de 80
metros desde la lnea de ms alta
marea)
- rocas, fondos de mar, porciones de agua dentro y fuera de las
bahas
13Artculo 1 del DFL N 340 de 1960, sobre Concesiones Martimas.
Es del caso sealar que el Reglamento de la ley,antes de la
modificacin de 2005, entregaba la fiscalizacin y supervigilancia de
toda la costa y mar territorial a laDireccin General del Territorio
Martimo y Marina Mercante.
14En los ros en que no se cumpla lo anterior, la facultad del
Ministerio de Defensa se ejerce slo sobre la extensin delro que est
afectado por las mareas.
15Con el nuevo Gobierno se elimina la Subsecretara de Marina y
pasa a formar parte de la Subsecretara para lasFuerzas Armadas.
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Para ello puede otorgar:
a. Concesiones Martimas: acto administrativo mediante el cual el
Ministerio de Defensa, a travs de la
Subsecretara de Marina, ejerce la facultad privativa para
conceder el uso particular en los mencionados
sectores. Lo anterior independientemente del uso a que se
destine la concesin y el lugar donde se
encuentren (zona urbana o rural). Estas concesiones, que no podr
exceder de 50 aos, se clasifican
de la siguiente manera:
Concesin Martima Mayor: Plazo de otorgamiento excede los 10 aos
o bien, involucra una
inversin superior a 2.500 UTM, de acuerdo a la ponderacin que
realice la autoridad.
Concesin Martima Menor: Plazo superior a 1 ao e inferior a 10
aos y que involucra una
inversin igual o inferior a 2.500 UTM.
Permiso o Autorizacin: Aquella concesin martima de escasa
importancia y de carcter
transitorio y cuyo plazo no exceda de un ao.
Destinacin:Aquella concesin martima otorgada a servicios
fiscales, para el cumplimiento de
un objeto determinado.
b. Concesiones de Acuicultura: acto administrativo mediante el
cual el Ministerio de Defensa, a travs de
la Subsecretara de Marina, ejerce la facultad privativa para
conceder el uso para fines de cultivo de
especies hidrobiolgicas, en las reas fijadas como apropiadas
para el ejercicio de la pesca y
acuicultura, por el propio Ministerio de Defensa Nacional, y que
se rigen por las disposiciones de la Ley
General de Pesca y Acuicultura.
Las concesiones otorgadas podrn ser modificadas, prorrogadas,
renovadas o ampliadas, previo decreto o
resolucin de la autoridad correspondiente.
III.1.2 Procedimiento de solicitud de una Concesin Martima
La obtencin de una Concesin Martima por parte del interesado
debe ajustarse al siguiente trmite:
a) rgano ante el cual se presenta: Capitana de Puerto
b) Documento que se presenta: Solicitud de Concesin Martima,
esto es, un expediente que contiene el
formulario de solicitud, planos y antecedentes sealados en los
artculos 26 y 27 del Reglamento.
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c) Plazo de verificacin: 5 das hbiles, para que el Capitn de
Puerto, en conjunto con un Asesor Tcnicode la Subsecretara de
Marina, verifique lo siguiente:
Que todos los antecedentes e informes reglamentarios estn
completos y conformes.
Que los planos estn confeccionados de acuerdo a las normas
tcnicas y con las instrucciones
que al efecto imparta la Direccin.
Que exista correspondencia entre la solicitud y los planos
respectivos.
Que no exista superposicin con otra concesin martima, de
acuicultura, o destinacin ya
otorgada.
d) Devolucin de documentos presentados: Se efecta en los casos
que existe superposiciones con otra
concesin martima o bien, no se cumple con alguna de las materias
detallados en el punto anterior.
e) Documento conforme: Se efecta cuando el documento cumple con
las exigencias establecidas en el
Reglamento. En estos casos el Capitn de Puerto realizar lo
siguiente:
Devolver un ejemplar al interesado, debidamente visado y
fechado.
Adjuntar certificado que acredita que la solicitud ha sido
ingresada al S.I.A.B.C. (Sistema
Integrado de Administracin e Borde Costero). Este sistema
informtico permite realizar en
lnea, los diferentes trmites que se relacionan con las
concesiones, a travs de internet,
manteniendo en una base de datos los antecedentes que conforman
el expediente de una
solicitud de concesin, adems de incorporar el posicionamiento de
cada una de las
concesiones en una base cartogrfica digital.
Enviar un ejemplar a la Subsecretara de Marina dentro de los 5
das siguientes a la visacin
del documento e ingreso al S.I.A.B.C.
f) Fecha de inicio de tramitacin: Corresponde a la fecha del
comprobante de inicio de trmite emitido por el
Capitn de Puerto.
III.1.3 Ventajas de las de Concesiones Martimas
Los aspectos positivos de las Concesiones Martimas son la
variedad de usos posibles aunque estos no
estn detallados en el Reglamento y quedan a discrecin de la
autoridady la amplitud de los plazos que
pueden llegar hasta 50 aos, dependiendo del tipo de obra.
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16
III.1.4 Problemas de las Concesiones Martimas
Los principales problemas asociados las concesiones martimas son
los siguientes:
a) La tramitacin es engorrosa y los plazos inciertos:
Normalmente la tramitacin de una concesin martima es engorrosa
con un sistema
centralizado donde las aprobaciones finales se obtienen en
Santiago.
La experiencia de socios de la CChC en Regiones indica los
plazos son inciertos y puede tomar varios
aos. Esto implica puede implicar incluso la prdida de
oportunidad de la inversin.
b) El costo asociado a la concesin es alto, lo que en general
inhibe la inversin:
El pago por el uso del terreno es elevado en relacin a otras
alternativas de localizacin16.
Se debe constituir una garanta mediante boleta bancaria, por un
monto equivalente al 5% de la
tasacin comercial de lo construido.
Alto costo asociado a la burocracia por tramitacin engorrosa y
plazos inciertos.
Incertidumbre respecto a varios aspectos de la concesin (el
reglamento sobre concesiones
martimas indica tasaciones, valores a cobrar, sanciones y
multas, caducidad y motivos de la
terminacin de las concesiones, todo lo cual es decidido por el
Ministerio de Defensa Nacional,
sin existir instancias de apelacin).
c) La no propiedad del suelo inhibe inversiones de mayor monto
(y por lo tanto de mayor calidad) y
desincentiva el adecuado mantenimiento de las inversiones. Con
ellos se incentiva la materializacin de
inversiones temporales.
No se tiene propiedad sobre las inversiones, pues una vez
terminada la concesin, ellas pasan
a propiedad fiscal, salvo aquellas cosas que puedan
retirarse.
Por lo anterior, no es posible que el inversionista acceda a
garanta bancaria.
16Si un inversionista solicita una concesin, debe pagar
anualmente, como mnimo el equivalente al 16% del avalofiscal de los
terrenos solicitados, con un plazo mximo de la concesin de 50 aos.
Si dicha inversin es realizada enotro lugar, con un valor comercial
del terreno igual a 1,5 veces la tasacin fiscal, se puede financiar
su compra medianteun crdito con una tasa de inters anual del 5%,
cancelando una cuota equivalente al 16% de la tasacin fiscal
(igualvalor que lo pagado por concesin), con un plazo de 13 aos,
existiendo adems una gran diferencia con la concesin,el terreno y
las inversiones realizadas son de su propiedad, lo cual permite
usar ambos como garanta ante el sectorfinanciero, situacin que en
el caso de una concesin no es posible.
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El concesionario debe cancelar las contribuciones de bienes
races por el terreno y lasconstrucciones que en l se realicen,
siendo que ambas cosas no son de su propiedad, lo que
incentiva inversiones de menor monto y menor calidad.
c) Se genera incertidumbre para los terrenos colindantes con esa
faja de concesin, ya que el criterio de
determinacin de qu uso se har en ese suelo es incierto, lo cual
afecta decisiones de inversin en toda el
rea cercana.
d) Existe una multiplicidad de organismos con atribuciones en la
administracin de la franja litoral. Entre ellos
el Ministerio de Defensa, a travs de la Subsecretara de Marina,
Ministerio de Bienes Nacionales en las
tierras fiscales, las Municipalidades, y la CONAMA o COREMA
respectiva17.
e) Incompatibilidad con otros instrumentos de regulacin.
En Chile, la regulacin del territorio est entregada a la Ley
General de Urbanismo y
Construcciones (LGUC), la cual define bsicamente dos
instrumentos para regular el uso del
suelo: el Plan Regulador Intercomunal y el Plan Regulador
Comunal. Sin embargo, como se
coment anteriormente, las concesiones martimas son autorizados
por la Subsecretara de
Marina, la que puede o no considerar las condiciones de
edificacin y usos de suelo
establecidos por el plan regulador respectivo. De hecho en la
prctica se dan dos casos:
i. La Subsecretara de Marina analiza los proyectos presentados,
y actuando como evaluador
de proyectos, autoriza o rechaza las concesiones solicitadas,
sin considerar el plan
regulador respectivo.
ii. La Subsecretara de Marina autoriza o rechaza las concesiones
solicitadas, pero pide como
requisito que el interesado obtenga un permiso de edificacin en
la Direccin de Obras
Municipales, segn lo establecido por el plan regulador. Sin
embargo, a menudo se da la
situacin que la zona del proyecto est fuera del rea urbana de la
ciudad (sobre todo si serefiere a la playa, el mar territorial y la
plataforma continental) y por lo tanto no hay normas
explcitas sobre usos de suelo y normas de edificacin. De esta
forma el Director de Obras
debe aprobar o rechazar los permisos de edificacin solicitados
en forma arbitraria, sin que
17 Ver detalle ms adelante, en Captulo IV.2 sobre Problemas
asociados a la Institucionalidad.
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GERENCIA DE ESTUDIOS
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exista un instrumento regulador que sustente sus decisiones.
Esta situacin es cada vezms frecuente, dado que las tecnologas
actuales permiten construir sobre estructuras
flotantes o ancladas sobre rocas.
III.2 Ley de Puertos
III.2.1 Antecedentes
Desde hace ya varias dcadas, a nivel mundial, las reas ocupadas
por puertos estn siendo transformadas
hacia otros usos, especialmente las que se ubican dentro de las
ciudades. Esto es as porque las reas de
puerto en las zonas urbanas generan externalidades negativas
difciles de manejar, lo que hace poco
recomendable realizar ampliaciones de estas instalaciones
portuarias e industriales en sus localizaciones
originales. En consecuencia, los puertos han buscado crecer
hacia otras zonas ms alejadas de la ciudad,
liberando espacio que puede ser destinados a usos ms compatibles
con la actividad urbana. Muchas veces
estos usos ms compatibles son desarrollados por el sector
privado a travs de concesiones.
En Chile esta situacin tambin se ha dado y de hecho existen dos
ejemplos recientes: Puerto Nuevo en
Antofagasta y Puerto Barn en Valparaso18. El mecanismo que
utilizado en ambos casos es la Ley de
Puertos.
III.2.2 Alcances de la Ley
En Chile, la Ley de Puertos (Ley 19.542, que Moderniza el Sector
Portuario)19 faculta a las Empresas
Portuarias (EP) a desarrollar proyectos de distinta ndole dentro
de sus reas operacionales, en la medida
que estos proyectos se incorporen en el Plan Maestroy Calendario
Referencial de Inversiones20de la EP. La
18Ver detalle de estos proyectos en Anexo N2.
19Para un anlisis de la Historia de la Ley, ver Minuta CChC CLE
N79_2008.
20El Plan Maestro y el Calendario Referencial de Inversiones son
documentos obligatorios para cada puerto y terminalesde su
competencia, los cuales son aprobados por los respectivos
directorios.
El Plan Maestro es el instrumento de planificacin territorial en
que se delimitan las reas martimas y terrestrescomprometidas para
el desarrollo previsto de un puerto o terminal, y sus usos, para un
perodo mnimo de veinte aos.Este plan considerar las reas necesarias
para la realizacin de actividades pesqueras, industriales,
tursticas,recreativas, de transporte martimo, remolque, construccin
o reparacin de naves.
El Calendario Referencial de Inversiones corresponde al programa
de las inversiones en frentes de atraque, reasconexas y bienes
comunes que pueden ser ejecutadas por particulares o la empresa,
para un perodo mnimo de cinco
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19
iniciativa puede provenir de la EP directamente o bien a
solicitud de particulares
21
.
Para la implementacin de los proyectos, la EP puede utilizar
alguna de las siguientes formas22:
Otorgamiento de concesiones portuarias
Celebracin de contratos de arrendamiento
Constitucin de sociedades annimas con personas naturales o
jurdicas, chilenas o extranjeras.
En cualquiera de estos casos, la condicin es que los proyectos
que se realicen estn alineados con lo que
la ley denomina el objetode la EP. ste es definido en el Artculo
13 como la realizacin de actividades
pesqueras, industriales, tursticas, recreativas, de transporte
martimo, remolque, construccin o reparacin
de naves23.
III.2.3 Concepto y caractersticas de la Concesin Portuaria
Por Concesin Portuaria, se entiende el contrato solemne,
otorgado por escritura pblica, a travs del cual
una empresa concede con exclusividad a una persona natural o
jurdica, por un perodo determinado, un
aos. Comprende adems, una programacin indicativa de los llamados
a licitacin para el otorgamiento de concesionesportuarias para
dicho perodo. Lo anterior es sin perjuicio de las facultades
generales de los directores respecto delcalendario referencial de
inversiones.
La elaboracin del plan maestro y del calendario referencial de
inversiones debe contener entre otros aspectos: elestudio y anlisis
de todos los antecedentes relacionados con el actual
desenvolvimiento de la actividad portuaria, losrequerimientos de
este tipo de actividad en la regin, los probables escenarios de
desarrollo del recinto portuario,tomando como base para lo anterior
el Plan de Desarrollo realizado por los ejecutivos del puerto en
conjunto con losasesores referidos, asimismo, diversos antecedentes
proporcionados va dilogo directo con otros entes ligados a
laactividad
21No obstante, las funciones relativas a fijacin de tarifas,
coordinacin de operaciones de agentes y servicios
pblicos,elaboracin del plan maestro y calendario referencial y, en
general, la elaboracin y supervisin del cumplimiento de
lareglamentacin necesaria para el funcionamiento de puertos, deben
realizarse en forma directa por la EP sin laposibilidad de delegar.
Artculo 8, Ley 19. 542, que Moderniza el Sector Portuario.
22Artculo 7, Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario.
23En el proyecto de Ley original, esta frase terminaba con la
palabra otras, ampliando mucho ms el mbito de accinde las EP. Sin
embargo, en la discusin Parlamentaria se acord retirar esta palabra
y reemplazarla por actividadestursticas-recreativas. Ms tarde, la
Contralora General de la Repblica, a raz del Proyecto Puerto Nuevo
de
Antofagasta, interpret que el trmino turstico incluye
desarrollos comerciales. Dictamen N 48835, de 30 de octubre
de2003.
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rea de un bien inmueble para que sta ejecute una obra, preste
servicios, desarrolle o mantenga una obra,otorgndosele como
contraprestacin la explotacin de la misma24.
Las caractersticas que presenta la concesin portuaria, a
diferencia del contrato de arrendamiento y la
constitucin de sociedades, son las siguientes25:
Se establece una prenda especial sobre la concesin, sin
desplazamiento respecto de los bienes o
derechos prendados. sta puede recaer sobre el derecho de
concesin portuaria, los bienes
inmuebles de la sociedad concesionaria y los ingresos de sta que
provengan de la explotacin de
la concesin. El objetivo de la prenda es garantizar las
obligaciones financieras que la sociedad
concesionaria contraiga para financiar el ejercicio,
equipamiento y explotacin de la concesin
portuaria.
Se establece un derecho de concesin, el cual puede ser rematado
con todos los derechos y
obligaciones propios de la concesin. Adems este derecho es
transferible como un solo todo y
nicamente.
Se establece un derecho a retirar las mejoras introducidas en
los bienes concesionados dominio de
la EP al trmino de la concesin, siempre y cuando puedan
separarse sin detrimento, a menos que
la EP opte por pagar el justo precio.
Para optar a una concesin, los particulares deben solicitar la
modificacin del Plan Maestro y la
incorporacin del proyecto al Calendario Referencial de
Inversiones. En dichos casos, el directorio debe
acoger o rechazar, en forma fundada, la solicitud, en el plazo
mximo de noventa das contados desde su
presentacin, y con el voto favorable de la mayora absoluta de
sus miembros en ejercicio.
Las inversiones que se aprueben deben ser licitadas y realizadas
directamente por los particulares que se
adjudiquen dicha licitacin, segn se reglamenta en el artculo 7
de la Ley. La Ley determina que el perodo
sobre el cual podr otorgarse el arrendamiento o concesin
portuaria ser, por regla general, 30 aos. No
obstante, el plazo se reducir a 10, cuando la finalidad del
arrendamiento o concesin sea ajena a la
actividad portuaria.
24Artculo 53, Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario.
25Artculo 15 y siguientes de la Ley 19.542, que Moderniza el
Sector Portuario.
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III.2.4 Ventajas de la Ley de Puertos
- Otorga concesin para la ejecucin de un objeto portuario, que
incluye actividades turstico-comerciales
- Permite reconvertir reas costeras deterioradas, de alto
impacto urbano por su cercana a los centros de
las ciudades.
- En teora se podran solicitar ampliaciones a las reas
operacionales de los puertos, para incluir otros
territorios cercanos.
- Evita la tramitacin de la concesin martima con la Subsecretara
de Marina.
III.2.5 Limitaciones de la Ley de Puertos
- Limitante cultural. En Chile, implementar este tipo de
proyectos en los cuales se reconvierte terreno
portuario industrial hacia otros usos, ha resultado difcil sobre
todo porque existe una sobre valoracin de
la importancia econmica de los puertos. En general se cree que
el puerto puede aportar mucho ms a la
economa local, de lo que realmente ocurre26.
- Falta de inters de la empresa portuaria . Los desarrollos
urbanos del borde costero no son, por
definicin, materia de inters de las empresas portuarias, por lo
cual no necesariamente estn dispuestas
a impulsar otras actividades distintas a su rubro.
- Limitacin por localizacin. El desarrollo de proyectos privados
a travs de la Ley de Puertos tambin
tiene la limitacin de que es un mecanismo que puede operar
solamente en las ciudades donde existen
puertos, y en las cuales hay disponibilidad para reconvertir
terrenos a otros usos. Es decir, no es un
mecanismo que pueda utilizarse masivamente para desarrollar todo
el borde costero de nuestro pas (ver
Figura n5).
26De hecho, los puertos han sido rentables porque no afrontan la
inversin inicial. Adems la tecnologa actual implicauna cantidad
mucho menor de puestos de trabajo. Estos ms bien se estn
desarrollando en las reas de logstica enotras ubicaciones.
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22
Figura n 5Puertos chilenos con rea operacional
- No entrega propiedad del suelo. Este mecanismo funciona en
base a una concesin por un perodo de
tiempo determinado, lo que implica que la propiedad se mantiene
en manos del Estado. La nica opcin
para hacer traspasos de terrenos a propiedad privada sera a
travs del mecanismo de enajenacin, el
cual requiere de un Decreto Supremo del Presidente de la
Repblica, por medio del Ministerio de
Transporte y Telecomunicaciones, con acuerdo el Directorio por
mayora. Este mecanismo es altamente
complejo, aunque en el caso de Puerto Barn en Valparaso si logr
realizarse.
- Limitacin de usos. La Ley de Puertos en su artculo 13, limita
las actividades a realizar al interior de losrecintos portuarios
para la realizacin de actividades pesqueras, industriales,
tursticas, recreativas, de
transporte martimo, remolque, construccin o reparacin de naves.
En consecuencia, algunos usos
quedan excluidos, como por ejemplo los residenciales, mientras
que otros han sido sujeto de
cuestionamientos ante la Contralora General de la Repblica.
Ejemplo de esto ltimo son los usos
comerciales incorporados por el Proyecto Puerto Nuevo de
Antofagasta o por el Proyecto Puerto Barn
en Valparaso, aunque en estos casos la Contralora se pronunci en
forma favorable a su incorporacin.
- Plazos. Los plazos definidos en la Ley para las concesiones
portuarias, de 30 aos, o 10 cuando la
finalidad sea ajena a la actividad portuaria, pueden ser
insuficientes para algunos desarrollos.
Especialmente compleja es la situacin de los usos comerciales,
en los cuales se ha cuestionado el plazo
de concesin otorgado por 30 aos. Este fue el caso del proyecto
Puerto Nuevo de Antofagasta, aunque
dicho cuestionamiento fue desestimado por la Contralora.
- Multiplicidad de organismos con atribuciones sobre el terreno
portuario.Entre ellos, Ministerio de Obras
Pblicas, Ministerio de Transportes, Ministerio de Defensa,
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio
de Hacienda, Ministerio de Economa, Ministerio de Agricultura,
Ministerio de Salud, Ministerio del
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23
Trabajo y Previsin Social, Ministerio de Planificacin, Gobierno
Regional y Municipal
27
.
- Conflictos con la regulacin urbana. Dado que la normativa de
las edificaciones es definida por lamunicipalidad en su plan
regulador comunal, pueden generarse conflictos con la ciudadana o
con otros
organismos en el proceso de aprobacin de dicha normativa, tal
como fue el caso del Proyecto Puerto
Barn en Valparaso.
III.3 Ley de Concesiones de Obras Pblicas
III.3.1 Antecedentes
El sistema de concesiones de obras pblicas es un mecanismo que
ha permitido al Estado de Chile, a travs
del Ministerio de Obras Pblicas (MOP) la ejecucin de obras
pblicas fiscales, incorporando capitales y
gestin privadas.
El sistema ha tenido una excelente evaluacin porque ha permitido
aumentar la oferta de infraestructura
disponible, utilizando capital privado en la gestin,
financiamiento y ejecucin de las obras de infraestructura,
liberando recursos pblicos que se pueden destinar a la
realizacin de obras en las que es ms difcilincorporar al sector
privado. Junto con ello, el sistema ha permitido mayores
eficiencias en cuanto a que, en
general, quienes pagan por las obras son los propios
usuarios.
Si bien, desde su origen en 1993 a la fecha, el sistema de
concesiones se ha utilizado mayoritariamente en
grandes obras de infraestructura pblica, como servicios
sanitarios, autopistas, aeropuertos, puertos, etc.,
nada impide que este mecanismo se utilice para el desarrollo de
proyectos de otro tipo incluido proyectos
en el borde costero siempre y cuando ste sea declarado de inters
pblico y tenga factibilidad econmica
y financiera.
III.3.2 Alcances de la Ley
En Chile, el Decreto N 900 que fija texto refundido, coordinado
y sistematizado del DFL MOP N 1664, de
1991, Ley de Concesiones de Obras Pblicas, establece que los
privados pueden presentar proyectos para
27 Ver detalle ms adelante, en Captulo IV.2 sobre Problemas
asociados a la Institucionalidad.
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desarrollarse a travs del mecanismo de Concesiones de Obras
Pblicas. El espritu de la Ley es que elEstado se abstenga de actuar
directamente en labores de construccin y conservacin de obras
pblicas,
permitiendo que sean entes privados quienes las asuman
directamente, aportando capitales y gestin
privados a la infraestructura pblica del pas.
Ms an, a travs de esta Ley, el Estado incentiva al sector
privado a proponer y estudiar la ejecucin y
explotacin de infraestructura de carcter pblica, en el entendido
que:
La titularidad de la obra pblica fiscal se mantiene en manos del
Estado.
Es el Estado quien entrega el servicio pblico correspondiente a
la ciudadana.
La explotacin de la Concesin es un mecanismo para pagar el
precio del Contrato de
Concesin.
Esta asociacin pblico-privada que se forma a travs de una
Concesin de Obras Pblicas, supone la
existencia previa de condiciones de seguridad y confianza que
permitan, por una parte, que el Estado
obtenga del concesionario la prestacin oportuna e ntegra de las
obligaciones asumidas al momento de
adjudicarse la concesin, y por otra parte, que el concesionario
cuente, durante todo el perodo de
concesin, con una base jurdica y poltica que le permita
desarrollar sin turbaciones su actividad econmica.
De esta forma, una concesin comprende:
a) La prestacin en el rea de concesin de los servicios bsicos y
complementarios para los que fue
construida la obra.
b) La conservacin de la obra en ptimas condiciones de uso.
c) El cobro de tarifas que pagarn los usuarios de los servicios
bsicos y de los servicios
complementarios.
d) La ejecucin de las inversiones o reinversiones que
constituyen el plan de desarrollo del proyecto.
e) El uso y goce sobre los bienes nacionales de uso pblico o
fiscales destinados a desarrollar la obra
entregada en concesin.
f) El uso y goce sobre los bienes nacionales de uso pblico o
fiscales destinados a desarrollar los
servicios que se convengan.
Un aspecto destacable la posibilidad la Ley de Concesiones es
que, segn se establece en su Artculo 10,
el adjudicatario pueda acceder a terrenos en propiedad
privada:
Artculo 10.En el contrato de concesin se dejar constancia de
otros beneficios que se incluyan
como compensacin por los servicios ofrecidos, segn lo
establezcan las bases, tales como
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concesiones para servicios tursticos, autoservicios, publicidad
u otros.En aquel los casos en
que, con o casin de la ejecucin de las ob ras, el concesion ar
io recuperare terrenos
ribereos fi scales q ue antes s e encon traban o cup ados por
las agu as, el Ministerio pod r
ofrec er dar en pago la entr ega de parte de los terren os rib
ereos fis cales recup erados o
de otros preexistentes, conjunta o alternativamente con los
restantes beneficios establecidos
en esta ley.
III.3.3 Procedimiento de solicitud de Concesin de Obras
Pblicas.
El Reglamento de la Ley de Concesiones, Reglamento DFL MOP N 164
de 1991 modificado por las Leyes
N 19.252 de 1993 y N 19.460 de 1996, establece las siguientes
disposiciones:
a) Postulante y rgano ante el cual se presenta: Personas
naturales o jurdicas podrn postular ante el MOP
la ejecucin, reparacin o conservacin de obras pblicas, a cambio
de su explotacin, mediante el sistema
de concesin.
b) Etapas de la postulacin y licitacin:
Presentacin:
El proceso comienza con el ingreso del proyecto al MOP a travs
de un formulario de presentacin, a
nivel de perfil. Con estos antecedentes, el MOP evala si existe,
en principio, inters pblico en el
proyecto presentado, para lo cual, a travs de su oficina de
partes de la Direccin General de Obras
Pblicas (DGOP), consulta con los distintos actores relevantes en
la materia. Asimismo, tratndose de
obras que estn entregadas a la competencia de otro organismo del
Estado se debe contar con informe
del organismo respectivo. En estos casos, dichos entes pblicos
pueden delegar mediante convenio de
mandato suscrito con el MOP, la entrega en concesin de tales
obras28.
28Artculo 39, inciso segundo Ley de Concesiones: Artculo 39: El
Ministerio de Obras Pblicas es competente paraotorgar en concesin
toda obra pblica, salvo el caso en que tales obras estn entregadas
a la competencia de otroMinisterio, servicio pblico, Municipio o
empresa pblica u otro organismo integrante de la administracin del
Estado. Enestos casos, dichos entes pblicos podrn delegar mediante
convenio de mandato suscrito con el Ministerio de ObrasPblicas, la
entrega en concesin de tales obras bajo su competencia, para que
ste entregue su concesin, regida poresta ley. En estos casos se
entender incluido en dicho convenio la totalidad del estatuto
jurdico de concesiones deobras pblicas, esto es, tanto el
procedimiento de licitacin, adjudicacin y la ejecucin, conservacin
y explotacincomo las facultades, derechos y obligaciones que emanan
de la ley.
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26
Si el proyecto es declarado de inters pblico, el postulante debe
presentar diversos estudios tcnicos,financieros, legales, entre
otros, que den cuenta de la factibilidad del proyecto que se
pretende llevar a
cabo.
Proposicin
El postulante debe presentar los informes requeridos por el MOP
en un plazo de 180 das o 2 aos
dependiendo la envergadura del proyecto. Todos estos estudios
son de costo del postulante, sin perjuicio
que el MOP puede ofrecer el reembolso de todo o parte de
ellos.
Adems, el postulante debe entregar una garanta de seriedad
respecto de la obligacin de terminar los
estudios en el plazo indicado y la suficiencia de los mismos.Con
estos antecedentes el MOP puede aceptar o rechazar la proposicin.
En caso de ser aceptada, sta
se entender transferida al MOP a cambio del premio en la
evaluacin de la oferta, aunque el postulante
no se presente a la licitacin de que se trate. Si la proposicin
es rechazada, la iniciativa se mantendr
como de propiedad del postulante hasta por un plazo de 3 aos, y
no podr ser objeto de licitacin por
concesin sin antes notificar dicha situacin al mismo, con el
objeto que pueda concurrir a la licitacin y
optar al premio que le corresponda en la evaluacin de su oferta.
La no concurrencia a la licitacin del
postulante, debidamente notificado mediante oficio dirigido al
domicilio indicado en su presentacin,
implicar su renuncia a todos los derechos como impulsor de dicha
iniciativa.
Licitacin de la propuesta:
Dentro del plazo de 1 ao contado desde la aprobacin de la
proposicin el MOP llamar a licitacin
pblica el proyecto de concesin. El proceso de licitacin se
entender iniciado cuando el MOP llame a
precalificacin del proyecto segn lo sealado en el artculo 13 del
Reglamento de la Ley de
Concesiones o cuando se realice el llamado a la licitacin.
III.3.4. Ventajas de la Ley de Concesiones de Obras Pblicas
Entre las ventajas del sistema de Concesiones de Obras Pblicas
es posible sealar:
- Permite la obtencin del financiamiento, va inversin privada,
para solucionar los dficit de
infraestructura pblica del pas. Adems, delega a manos privadas
la gestin de las obras pblicas
construidas mediante este mecanismo.
- Asegura, por largos perodos de tiempo, la conservacin y
mantenimiento de la infraestructura pblica.
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- Se canaliza en un solo ente (MOP) a todos los rganos
competentes en la materia. Entre otros aspectos,este sistema evita
que el privado tenga que tramitar una concesin martima con la
Subsecretara de
Marina. El MOP, cuando corresponde, solicita a este organismo
una destinacin martima.
- Permite plazos de concesin de hasta 50 aos, aunque el
reglamento de la ley indica que el rgimen
general es de 5 a 10 aos.
- Entrega amplias posibilidades de uso de suelo y actividades
segn la iniciativa del particular, aunque con
la condicin de que el proyecto tenga inters pblico.
- Permite entregar terrenos en propiedad como contraprestacin de
la concesin (artculo 10 Ley
Concesiones), ventaja que no tienen los otros mecanismos de
intervencin en el borde costero(concesin martima o concesin
portuaria).
- Entrega amplias posibilidades de uso de suelo y actividades
segn la iniciativa del particular, aunque con
la condicin de que el proyecto tenga inters pblico.
III.3.5 Problemas de las Concesiones de Obras Pblicas
Si bien, la ley permite desarrollar proyectos en el Borde
Costero acogindose a la ley de Concesiones deObras Pblicas, en la
prctica hay varias limitantes que no han permitido una aplicacin
mayor de este
mecanismo en nuestro pas:
- Los proyectos deben ser de inters pblico, lo cual deja fuera
una amplia gama de proyectos de inters
privado.
- Los plazos establecidos en el Reglamento desde la etapa de
proposicin hasta la adjudicacin misma
son muy extensos. Ms an, en la prctica estos plazos no se
cumplen29.
- El postulante puede no adjudicarse la licitacin del proyecto
presentado y por lo tanto existir un
desincentivo a presentarlo. En parte, esta situacin se mejora
con la aplicacin de un premio en la
evaluacin de la oferta y con la facultad que tiene el MOP de
ofrecer el reembolso de todo o parte de los
costos de los estudios que debi realizar el postulante.
29A modo de ejemplo, el Proyecto MargaMar, en la ciudad de Via
del Mar, el cual propone el desarrollo del bordecostero asociado al
Estero Marga Marga, se inici el ao 2000, sin que a la fecha
(Diciembre de 2009) se lleve a cabo sulicitacin. Ms antecedentes de
este proyecto se presenta en el Anexo N3.
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- Por regla general los terrenos se entregan en concesin, salvo
excepcin del art. 10 de la Ley deConcesiones. Los plazos de las
concesiones no superan los 50 aos.
- Limitaciones adicionales a las concesiones en terrenos
fronterizos segn se indica en el Artculo 5 de la
Ley en el caso de licitacin pblica internacional o nacional para
obras en concesin a realizarse en
zonas fronterizas determinadas conforme a la ley, y antes del
correspondiente llamado, el Presidente de
la Repblica remitir al Consejo de Seguridad Nacional los
antecedentes de la licitacin, para que se
pronuncie respecto de las materias de su competencia.
A modo ejemplo de lo que es posible realizar en el borde costero
acogindose al mecanismo de
Concesiones de Obras Pblicas, en el Anexo N3 se presenta el
proyecto MargaMar ubicado en el bordecostero de la ciudad de Via
del Mar.
III.4 Intervenciones en el borde costero a travs de
Transferencias o Concesiones de
Bienes Nacionales
III.4.1 Atribuciones y mecanismos del Ministerio de Bienes
Nacionales
Los casos de territorios ribereos y cuerpos de agua que NO son
navegables por buques de ms de 100
toneladas de registro grueso, su administracin recae en el
Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) y no en
la Subsecretara de Marina.
El MBN tiene como responsabilidad conocer, valorar, manejar,
gestionar y administrar el patrimonio fiscal,
segn lo indica el DL 1.939 de 1977 y sus posteriores
modificaciones. En este cuerpo legal se establece que
este Ministerio puede realizar transferencia de parte de la
propiedad fiscal o bien, permitir su uso temporal.
Los mecanismos que puede utilizar son los siguientes:
Venta directa
Venta a travs de subasta pblica o privada
Transferencia gratuita a particulares segn condicin
socioeconmica
Venta de terrenos a precios bajo el valor de mercado a
municipios o SERVIU
Entrega temporal del derecho a uso y goce, a travs de una
concesin a ttulo oneroso
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III.4.2 Condiciones de las transferencia o concesiones de Bienes
Nacionales y sus problemasasociados
En la prctica, el MBN opera de la siguiente manera:
a. Venta directa
El MBN puede vender a un privado directamente, respondiendo a
una solicitud de ste. El precio es
definido por una Comisin Especial de Enajenaciones30, previa
tasacin de la Direccin de Tierras y
Bienes Nacionales y no puede ser inferior a su valor comercial
31. Es frecuente que el MBN obligue a los
particulares a arrendar en primera instancia el terreno, por un
perodo definido, con exigencias de
ejecucin de obras asociadas al proyecto, para tener luego la
posibilidad de comprarlo a un precio
previamente pactado.
Los problemas asociados a este mecanismo son:
Muchas veces las solicitudes de los privados se pueden presentar
sobre terrenos que no han tenido
oferta anterior, por lo que no existe informacin sobre precios o
valoracin comercial. De esta forma
es difcil cumplir con el mandato de la ley sobre que el precio
de transferencia no podr ser inferior
a su valor comercial. Por ello el precio de transferencia
resultante suele ser arbitrario, no ajustado a
la realidad, adems de ser definido en un proceso largo, lo que
representa costos significativos para
los privados.
En los casos en que el MBN obliga a arrendar previamente la
propiedad, suele ocurrir que el precio
pactado inicialmente no es respetado por el MBN, quien aumenta
su valor producto de las
inversiones realizadas en el terreno por parte del interesado.
Lo anterior obviamente representa un
desincentivo a la inversin privada en dichas propiedades.
Como la venta de los terrenos es condicionada a la presentacin y
evaluacin, por parte del MBN,
de un proyecto tcnico y econmico cuyos parmetros de evaluacin no
son explcitos el MBN
termina asumiendo un inadecuado rol de evaluador de proyectos.
En este sentido se cuestiona las
competencias tcnicas del MBN para desarrollar esta labor.
Claramente los mejores evaluadores
tcnicos y econmicos de un proyecto son los propios
inversionistas inmobiliarios y el sistema
financiero que los financia.
30Cabe destacar que esta comisin no incorpora representantes del
sector privado.31 Artculos 83, 84, 85 y 86 del DL 1.939.
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b. Venta a travs de subasta pblica o privadaEl MBN puede vender
a privados a travs de la oferta directa y condicionada de sus
terrenos de libre
disposicin mediante llamados a licitacin, segn el programa
denominado Grandes Territorios: Nuevas
Oportunidades. Normalmente, en esta modalidad de enajenacin
onerosa los participantes deben
presentar proyectos de inversin para las reas propuestas por el
Ministerio, que conforme a la aptitud
del terreno (tambin definida por este Ministerio) enmarca el
tenor de las inversiones y la naturaleza de
los proyectos.
Los principales problemas de este sistema de enajenacin son los
siguientes:
El MBN direcciona los desarrollos en los terrenos que oferta,
jugando un innecesario rol de
evaluador de proyectos que incide negativamente en el mecanismo
de subasta pblica que
introducira competencia en el acceso al suelo.
Adems ejerce un rol fiscalizador sobre el adquirente, al exigir
el cumplimiento de avance de obras
del proyecto seleccionado y, en caso de incumplimiento, se
establece la ejecucin de garantas.
La definicin de los terrenos a licitar y el precio mnimo es
arbitraria y centralizada, dado que tiene
poca o ninguna consideracin real de la demanda.
Los resultados de este mecanismo de enajenacin no han sido todo
lo auspicioso que se esperaba.
En gran parte de los casos las licitaciones se han declarado
desiertas. Esto se ha debido a quemuchas de ellas consideraban
terrenos en localizaciones remotas, con escasas factibilidades
de
urbanizacin o de alto costo, por lo que el precio mnimo
establecido superaba el valor real del
terreno. Tambin se ha dado el caso que, el primer adquirente de
estos nuevos territorios, es
gravado con la ejecucin de obras pblicas de factibilizacin de un
proyecto mayor, inviabilizando
econmicamente el primer emprendimiento (Caso By-Pass vial en
Proyecto Ike-Ike en Iquique).
No obstante, se debe reconocer que durante la ltima
administracin (2006-2010) el MBN ha impulsado
fuertemente la transferencia de terrenos a manos privadas con
una amplia cartera de terrenos y
llamados a licitacin permanentes. Incluso se ha observado una
tendencia en muchos casos a eliminarel requisito de presentar un
proyecto de inversin, entregando el terreno solamente a la mejor
oferta
econmica.
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c. Transferencia gratuita a particulares segn condicin
socioeconmica
El MBN puede transferir terrenos gratuitamente a familias ya
ocupantes en el marco de planes
nacionales o regionales del Ministerio32que tienen como objetivo
la regularizacin de ttulos de dominio
(Por su propio bien, Pngale ttulo a sus sueos, por ejemplo); o
en acciones interministeriales, como
el programa Chile Barrio, que regulariza la situacin de familias
que viven en asentamientos precarios, a
fin de brindar una solucin integral de propiedad de sitio y
vivienda.
Este sistema genera graves problemas:
Si bien es cierto, la focalizacin de estos programas es bastante
buena en el sentido de beneficiar a
la poblacin de menores ingresos, debido a que la ley dispone que
los potenciales beneficiarios
deben tener antecedentes socioeconmicos justificados o
corresponder a casos contemplados en
planes ministeriales nacionales o regionales, estos programas
generan incentivos para ocupar
terrenos (tomas) ms que superar situaciones histricas de
ocupacin irregular de terrenos
fiscales. Este es un hecho que se evidencia en la mayor parte de
las ciudades del norte del pas y
que es la causa principal de la existencia de grandes reas en
deterioro en estas ciudades, con la
consecuente reduccin en la calidad de vida, falta de arraigo y
abandono.
Genera una competencia desleal con las personas que utilizan los
programas regulares de subsidioa la vivienda.
Genera una especie de competencia desleal tambin con los
desarrolladores privados, puesto que
el Estado puede desprenderse de macrolotes sin urbanizar,
situacin a la que el particular no puede
acceder, puesto que le resultara imposible inscribir ante el
Conservador respectivo dicha propiedad
y en su caso constituira lo denominado loteo brujo, siendo
sancionado por ello. En este sentido, el
Estado estara cometiendo una infraccin a la LGUC al desarrollar
loteos brujos o vender los
denominados terrenos netos33.
32 Artculos 87 y siguientes, del Prrafo II del DL 1.939.33La
venta de terrenos neto consiste en la confeccin de un loteo en
terrenos fiscales sin urbanizar, que luego sevenden a privados
previamente seleccionados y a valores subsidiados. La venta se
realiza por el rea neta de lasmanzanas donde se emplazarn los
sitios. Ejemplo de ello son varios loteos en la Comuna de Alto
Hospicio (loteo C.H.Tarapac, Laguna Verde, Las Parcelas y Marn
Norte Grande). Otra situacin anmala es la reserva de terrenos enque
el MBN mantiene terrenos como no disponibles y reservados por
espacio de hasta 5 aos, hasta que algunaentidad organizadora
determinada por el MBN postula al Programa de Fondos Concursables
del MINVU, se adjudica lossubsidios, prepara los loteos, ejecuta
las obras, y luego se les vende, a precio subsidiado, solo las reas
de terreno netoque ocupan los sitios de las viviendas,
obstaculizando en todo este proceso el acceso a esos terrenos por
parte de otrasentidades que se desempean en el mismo mbito.
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Genera ineficiencia en la localizacin del desarrollo, ya que
posteriormente es el municipiorespectivo el que debe hacerse cargo
de la provisin de la infraestructura urbana necesaria y este
costo no es considerado en la decisin de localizacin.
Lo anterior lleva a que muchas veces no se realice la
infraestructura urbana necesaria con el
consecuente deterioro de grandes reas de las ciudades,
disminuyendo la calidad de vida en stas e
incentivando el desarraigo y abandono de la zona norte.
d. Venta de terrenos a precios bajo el valor de mercado a
municipios o SERVIU
El MBN puede vender terrenos a precios bajo el valor de mercado,
tanto a municipios de bajos ingresospara el desarrollo de
equipamiento, como al SERVIU para desarrollos urbanos destinados a
vivienda
social. El primer caso puede tener cierta justificacin desde el
punto de vista de la eficiencia econmica,
ya que este equipamiento suele generar externalidades positivas
para la poblacin beneficiaria
(escuelas, centros comunitarios, postas de salud municipales,
entre otros).
Sin embargo, el segundo caso tiene importantes problemas:
Promueve la accin inmobiliaria del Estado, introduciendo
subsidios implcitos en el valor de las
viviendas sociales, lo que equivale a competencia desleal con
las constructoras privadas y, muchasveces, con consecuencias
negativas sobre la poblacin beneficiaria (elevados costos de
transporte y
segregacin urbana).
Adems desincentiva la movilidad habitacional, ya que las
viviendas usadas quedan en desventaja
respecto a las nuevas, en el sentido que estas ltimas contaran
con subsidios implcitos relativos a
precios de suelo bajo el valor de mercado.
En no pocas oportunidades, los terrenos transferidos por el MBN
a entidades pblicas para vivienda
social son vendidos parcialmente, a veces en su totalidad, a
particulares a valor comercial,
convirtiendo al SERVIU en un agente inmobiliario del mercado del
suelo (caso de la urbanizacin
Laneri, al Norte de la ciudad de Arica).
e. Entrega temporal del derecho a uso y goce, a travs de una
concesin a ttulo oneroso34
El MBN puede otorgar concesiones sobre bienes fiscales, con un
fin preestablecido, por un plazo
mximo de 50 aos y en las condiciones que para cada caso se
determine, a personas jurdicas de
34 Artculo 57 y siguientes del DL 1.939.
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nacionalidad chilena, y siempre que el bien no est entregado en
administracin a otro Ministerio uorganismo del Estado.
Las concesiones pueden adjudicarse a travs de licitacin pblica o
privada, nacional o internacional, o
directamente, en casos debidamente fundados. En el primer caso,
una Comisin de Enajenaciones debe
proponer la renta mnima a pagar por el concesionario.
En el caso de una concesin directa, cualquier persona, natural o
jurdica, puede formular una solicitud
de concesin al MBN, en la cual se indica la actividad especfica
que se propone desarrollar, el plazo, las
obras que se ejecutarn y el derecho o renta que ofrece. No
obstante, una Comisin Especial deEnajenaciones, previa tasacin del
inmueble, determina la renta que debe pagar el concesionario y
su
forma de pago. El MBN no puede aceptar una renta inferior, salvo
en casos excepcionales.
La ley indica que la solicitud debe ser resuelta por el MBN en
un plazo mximo de tres meses y que
debe considerar la opinin del Gobierno Regional que corresponda.
El MBN tambin puede solicitar al
proponente modificaciones al proyecto, si lo estima conveniente.
Si la solicitud es acogida, el MBN
procede a adjudicar la concesin directamente al proponente,
junto con la firma de un contrato de
concesin, en el cual se detallan los derechos y obligaciones del
concesionario.
La adjudicacin de esta concesin no libera al concesionario de la
obligacin de obtener todos los
permisos o autorizaciones que, conforme a la legislacin vigente,
sean necesarios para el desarrollo del
proyecto.
Los principales problemas de las Concesiones de Bienes
Nacionales, son similares a los comentados
para el caso de las Concesiones Martimas:
La tramitacin es engorrosa. De hecho, el MBN solicita al
interesado presentar un nmero
importante de estudios, adems de obtener factibilidades de
servicios y certificados de apoyo de
diversos organismos del Estado.
Los plazos de tramitacin son inciertos. A modo de ejemplo se
puede mencionar el proyecto Terraza
al Bo-Bo, el cual inici su proceso de tramitacin el ao 2003, sin
que a la fecha (Febrero 2010)
haya logrado obtener la aprobacin (ver detalle en Anexo N4).
Discrecionalidad en la definicin de la renta mnima determinada
por la Comisin de Enajenaciones.
El costo asociado a la concesin es alto, implicando prendas y
pago por el arriendo del terreno.
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No se tiene propiedad sobre las inversiones, pues una vez
terminada la concesin, ellas pasan apropiedad fiscal, salvo
aquellas inversiones que puedan retirarse.
III.5 Leyes Especiales
Adicionalmente a los mecanismos antes expuestos, que aplican en
todo Chile, existen algunas leyes
excepcionales que regulan el desarrollo del Borde Costero en
lugares especficos, por lo que sus
disposiciones no pueden ser extrapoladas a otros
territorios.
III.5.1 Ley Lynch (1884 - Iquique)
Una vez concluido el conflicto blico conocido como Guerra del
Pacfico, que involucr a las Naciones de
Chile, Per y Bolivia, y habiendo sido ocupado por fuerzas
chilenas los territorios de las actuales Regiones
de Antofagasta, Tarapac y Arica-Parinacota, hasta entonces de
dominio de Bolivia la primera y del Per las
dos siguientes, la gran mayora de sus ocupantes originales se
replegaron a otras ciudades del Per y
Bolivia.
Es el caso, particularmente de la Ciudad de Iquique, hasta
entonces ocupada por poblacin peruana,
quienes, en su retirada, dejaron abandonadas las propiedades que
posean en esta ciudad nortina.
El Almirante Patricio Lynch, designado por el Gobierno de Chile,
con plenos poderes de administracin sobre
estos nuevos territorios (tanto es as, que algunos incluso lo
consideran como el ltimo Virrey del Per),
promueve la dictacin de una Ley Especial, que conoceramos despus
como Ley Lynch, dictada el 31 de
Octubre de 1884 y publicada en el Diario Oficial de Chile N
2.261, folio N 1.130.
Esta Ley, define como el rea de su aplicacin, los territorios
comprendidos entre: el roquero Punta Dos
Hermanas por el Norte, el Paralelo que pasa por la Punta de la
Pennsula de Cavancha por el Sur, la lneadel Ferrocarril Salitrero
por el oriente, y el borde de mar por el poniente.
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Fig. N 6
rea de aplicacin de la Ley Lynch
Con la promulgacin de esta Ley, el Almirante Lynch,
pretende:
Reconocer los derechos de propiedad de los ciudadanos peruanos,
sobre sus propiedades en
Iquique, dentro del territorio descrito, otorgndoles un plazo
perentorio para reclamarlos como
propios. Vale la pena sealar que en esta poca, ni Chile ni Per
tenan limitacin de dominio en los
80 metros sobre la lnea de ms alta marea como lo es hoy en
Chile, en consecuencia, las
propiedades involucradas alcanzaban hasta la misma ribera de las
aguas del mar.
Declarar de propiedad de la Ilustre Municipalidad de Iquique,
todos aquellos territorios, dentro del
rea demarcada, que no fuesen reclamados por sus propietarios
originales dentro de los plazos
establecidos por la Ley.
Esta Ley, que se encuentra plenamente vigente, permiti a la
Ilustre Municipalidad de Iquique hacerse
propietaria de todos los terrenos de borde costero no
reclamados, los que por consecuencia, quedan fuera
de la aplicacin de la actual Poltica Nacional de Uso del Borde
Costero que restringe la propiedad de la
franja de 80 metros sobre la lnea de ms alta marea para terrenos
que enfrente suelo fiscal, los cuales son
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administrados por el Ministerio de Defensa Nacional, a travs de
la Subsecretara de Marina.
Esta condicin de excepcin, le ha permitido a la Municipalidad de
Iquique, practicar sucesivas
parcelaciones de este territorio, transfirindolo parcialmente a
otros propietarios privados incluso al Fisco
de Chile. Como consecuencia de lo anterior, Iquique se ha
convertido en su borde costero urbano
circunscrito dentro del rea demarcada por la Ley Lynch, en una
ciudad distinta de las del resto del Pas,
posibilitando un mayor desarrollo de la iniciativa privada, y
resguardando el inters pblico por algunas
zonas de borde privilegiadas (como la Playa Cavancha) a travs de
la conservacin de la propiedad en
manos del Municipio, y su destinacin a usos pblicos.
III.5.2 Ley Lorca (1959, Via del Mar)
Se trata de una ley creada especialmente para la proteccin del
Borde Costero entre Via del Mar y Concn.
Esta ley se promulg el ao 1959, cuando el Alcalde de Via del
Mar, Gustavo Lorca, la cre especialmente
para la proteccin del borde costero de Via del Mar, entre la
puntilla de la ex Escuela de Hotelera y la
desembocadura del ro Aconcagua en Concn.
Esta ley, que sigue plenamente vigente, establece lo
siguiente:
Declara de utilidad pblica la zona costera del centro de la
ciudad (Figura n6, zona en rojo) para su
expropiacin y construccin de un balneario y reas verdes.
Para pagar esas obras y expropiaciones, en dicha zona
establece:
Un impuesto especial a la plusvala a las propiedades localizadas
dentro del sector que se
beneficiar con las obras de progreso, definido en la ley, el
cual se cobr por una sola vez.
El aumento de 2 por mil del impuesto territorial de todas las
propiedades de la comuna de
Via del Mar, por el plazo que sea necesario para cubrir la deuda
que permita ejecutar lasobras.
El mandato de destinar a este fin la recaudacin del impuesto a
los sitios eriazos y las rentas
del Casino Municipal.
Adems, decreta que todos los permisos de edificacin en el Borde
Costero de Via del Mar y
Concn deban contar con la aprobacin de 2/3 del concejo municipal
y el voto del Director de Obras.
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Figura n7Zona de aplicacin Ley Lorca
Zona afecta a impuestoespecial de plusvala
Zona afecta a aprobacin de2/3 del concejo municipal parapermisos
de edificacin
En este sentido, la Ley Lorca, contrario a lo que comnmente se
cree, NO genera ningn mecanismoespecial que permita o facilite la
ocupacin privada del borde costero en la ciudad de Via del Mar. Slo
se
limita instaurar un proceso de aprobacin de proyectos ms
riguroso de lo que existe en el resto del pas y,
junto con ello, genera un mecanismo de financiamiento para la
remodelacin de una zona puntual.
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IV. SNTESIS DE LOS PROBLEMAS PARA INTERVENIR EN EL BORDE
COSTERO
IV.1 Problemas asociadas a la legislacin vigente
Tal como se resume en el Cuadro n1, son cuatro los mecanismos
principales que podran utilizarse para las
intervenciones privadas en el borde costero, todos ellos a travs
de sistema de concesiones:
Cuadro n1Resumen Alternativas de intervencin del Borde
Costero
Tipo de
concesinVentajas Desventajas
Martima
Otorga concesin en las playas, terrenosde playa, fondos de mar,
porciones deagua y rocas, dentro y fuera de las bahasros y lagos
navegables por buques dems de 100 toneladas.
Variedad de usos (a discrecin de laautoridad)
Amplitud de plazos: hasta por 50 aos.
Tramitacin engorrosa y plazos inciertos Alto costo asociado a la
concesin (pago por el uso
del terreno, garanta, etc.). Incertidumbre respecto a varios
aspectos de la
concesin (tasaciones, valores a cobrar, sanciones ymultas,
caducidad y motivos de la terminacin de lasconcesiones).
No hay posibilidad de propiedad del suelo. Incompatibilidad con
otros Instrumentos de
planificacin territorial. Duplicidad de normativas actuando en
el territorio.
Portuarias
Otorga concesin para la ejecucin de un
objeto portuario, que incluye actividadestursticas.
Plazos: hasta por 30 aos y 10 aos encaso de concesin ajena a la
actividadportuaria.
No requiere tramitacin con laSubsecretara de Marina.
Permite reconvertir reas costerasdeterioradas cercanas a los
centrosurbanos.
En teora se podran solicitar ampliacionesa las reas
operacionales de los puertos,para incluir otros territorios
cercanos.
Limitacin de usos (actividad turstica/comercial es
normalmente cuestionada). Plazos pueden ser insuficientes para
algunas
actividades. No hay posibilidad de propiedad del suelo, salvo
por
enajenaciones de difcil tramitacin. Posibles conflictos con
autoridades y ciudadanos
para desarrollar proyectos con usos distintos a
losportuarios.
Otros usos pueden no ser materia de inters de lasempresas
portuarias.
Limitacin por localizacin (solo donde hay puertos). Variados
rganos con atribuciones sobre el terreno
portuario. Posibles conflictos con la regulacin urbana.
ObrasPblicas
Canaliza en un solo ente a todos losrganos competentes en la
materia.
No requiere tramitacin con laSubsecretara de Marina.
Amplitud de plazos: hasta por 50 aos. Posibilidad de entregar
terrenos en
propiedad como contraprestacin de laconcesin (art. 10 Ley
Concesiones)
Amplias posibilidades de uso de suelo yactividades segn la
iniciativa delparticular, aunque con la condicin de queel proyecto
tenga inters pblico
Proyecto debe ser de inters pblico Tramitacin implica plazos
extensos (desde la
proposicin hasta la adjudicacin). La adjudicacin puede no recaer
en el postulante del
proyecto. Los terrenos se entregan en concesin, salvo
excepcin del art. 10 de la Ley de Concesiones. Posible
complejidad por artculo 5 sobre terrenos
fronterizos.
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BienesNacionales
Otorga concesin en ros y lagos yterrenos asociados, en cuanto NO
seannavegables por buques de ms de 100toneladas.
Variedad de usos. Amplitud de plazos: hasta por 50 aos Permite a
travs de licitacin o bien por
concesin directa. Esto ltimo es unaventaja desde el punto de
vista delpromotor del proyecto (seguridad deadjudicacin).
La tramitacin es engorrosa, incluyendo una grancantidad de
estudios, factibilidades y certificados deapoyo de diversos
organismos del Estado.
Proyecto debe ser de inters pblico Los plazos de tramitacin son
inciertos. Discrecionalidad en la definicin de la renta mnima
determinada. El costo asociado a la concesin es alto,
implicando
prendas y pago por el arriendo del terreno. No se tiene
propiedad sobre las inversiones, pues
una vez terminada la concesin, ellas pasan apropiedad fiscal,
salvo aquellas inversiones quepuedan retirarse.
El anlisis de estas alternativas existentes en nuestro pas para
intervenir el borde costero, permiten concluir
lo siguiente:
Las alternativas de intervencin del Borde Costero existentes,
son restrictivas en cuanto a su uso:
- Slo obras de inters pblico, para el caso de las Concesiones
MOP y de Bienes Nacionales
- Slo usos contemplados dentro de la actividad portuaria, para
el caso de la Ley de Puertos
- Usos discriminados por la autoridad martima sin reglas
precisas, para el caso de la Concesiones
Martimas
Ninguna de las alternativas contempla la transferencia del suelo
a manos privadas (con la sola
excepcin de los terrenos dados en pago por la recuperacin de
reas costeras), sino slo la tenencia
precaria de los mismos, por perodos que, desde la perspectiva de
inversiones en construccin, pueden
ser exiguos.
Los mecanismos alternativos a las concesiones martimas (Ley de
Puertos, Concesiones MOP y
Concesiones Bienes Nacionales), ms bien estn en la categora de
"subterfugios" legales, y no de un
tratamiento legal y reglamentario especfico a la problemtica del
borde costero en su integridad.
Existe una multiplicidad de organismos que intervienen o podran
intervenir en el borde costero, los que
no necesariamente actan coordinados.
No existe una armona ni coordinacin entre estos mecanismos y los
instrumentos de planificacin
territorial que regulan los usos de suelo y las condiciones de
edificacin, con lo cual se abren espacios
de discrecionalidad y burocracia.
Existen serias aprensiones de parte de las autoridades y la
ciudadana en cuanto a plantear propiedad
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privada de parte del borde costero, por lo cual se opta por
adoptar una poltica de no desarrollo.
IV.2 Problemas asociados a la Institucionalidad35
Producto de la naturaleza e intereses diversos que origina el
borde costero, de la definicin de los principios
generales establecidos e