Book 3-4 2007...Mar 04, 2007 · Dr. sc. Miljenko Brekalo, Mr. sc. Nikola Bilandžija, Ivica Buconjić PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE, QUELQUES CONSIDERATIONS DU POINT DE VUE DU DROIT ADMINISTRATIF

UDK-34 ISSN 0352-5317

PRAVNI VJESNIK GOD. 23 BR. 3 - 4, 2007. Osijek, srpanj - prosinac 2007.

SADRŽAJ

Vesna Vulić, B.A., Nihada Mujić, Ph.D.MEETING THE ENGLISH LANGUAGE STUDENTS’ NEEDS AT THE POLYTECHNIC OF POŽEGA ............................................................................................................................................9

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, mr. sc. Boris VukovićEKONOMSKI I PRAVNI ASPEKTI IMOVINE I TEMELJNOG KAPITALA .................................17

Mr. sc. Jozo Pavičić, dipl. oecc. i dipl. iur. O ZNAČENJU ŽUPANIJA ZA OPSTOJNOST HRVATSKE DRŽAVNOSTI ....................................29

Dr. sc. Miljenko Brekalo, mr. sc. Nikola Bilandžija, Ivica Buconjić, dipl. iur.JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO – NEKA RAZMATRANJA S MOTRIŠTA UPRAVNOG PRAVA I FINANCIJA .....................................................................................................57

Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, dr. sc. Sanja Zagrajski, Biljana Činčurak, dipl. iur.IZVLAŠTENJE KAO INSTRUMENT RAZVOJA CESTOVNOG PROMETA .................................77

Doc. dr. sc. Nikola MijatovićPOKUŠAJI STVARANJA ZAJEDNIČKE KONSOLIDIRANE OSNOVICE POREZA NA DOBIT POD OKRILJEM EUROPSKE UNIJE U KONTEKSTU USKLAĐIVANJA SUSTAVA OPOREZIVANJA DOBITI ................................................................................................105

Prof. dr. sc. Hrvoje Kačer, doc. dr. sc. Ante PerkušićPRAVO PRVOKUPA I NJEGOVO MJESTO U HRVATSKOM (POZITIVNOM) PRAVU DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA ........................................................................................... 119

Nives Mazur dipl. iur., doc. dr. sc. Mira LulićTRAFFICKING IN WOMEN FOR THE PURPOSE OF SEXUAL EXPLOITATION ON THE TERRITORY OF THE FORMER YUGOSLAVIA..............................................................155

Prof. dr. sc. Aleksandra Korać-Graovac, Dubravka Klasiček dipl. iur.NEKA PITANJA OSTVARENJA PRAVA NA OBITELJSKOPRAVNO UZDRŽAVANJE S MEĐUNARODNIM ELEMENTOM ..................................................................................................173

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda AGENCIJE KAO NOVI USTROJBENI OBLICI PRAVNIH OSOBA U DJELATNOSTIMA JAVNOG SEKTORA ..........................................................................................................................195

Dragana Bjelić, dipl. iur.OSVRT NA PITANJE ODGOVORNOSTI DRŽAVE ZA ŠTETU NASTALU U OKVIRU OBAVLJANJA SLUŽBE ILI DRUGE DJELATNOSTI DRŽAVNIH TIJELA..................................217

Prikaz

Dr. sc. Rajko Odobaša15. SAVJETOVANJE HRVATSKOG DRUŠTVA EKONOMISTA U OPATIJI “EKONOMSKA POLITIKA U 2008.” ................................................................................................231

UDK-34 ISSN 0352-5317


INHALTVesna Vulić, Prof. Dr. Nihada Mujić BEFIEDIGUNG DER BEDÜRFNISSE VON STUDENTEN AN DER POLYTECHNISCHEN HOCHSCHULE IN POŽEGA .................................................................................................................9

Prof. Dr. Nihada Mujić, Mag. Boris VukovićÖKONOMISCHE UND RECHTLICHE ASPEKTE DES VERMÖGENS UND DES GRUNDKAPITALS ..............................................................................................................................17

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, mr. sc. Boris Vuković, Mag. Jozo PavičićZUR BEDEUTUNG DER GESPANSCHAFTEN FÜR FORTDAUER DER KROATISCHEN STAATLICHKEIT .................................................................................................................................29

Dr. Miljenko Brekalo, Mag. Nikola Bilandžija, Ivica Buconjić, Dipl. Iur. ÖFFENTLICH- PRIVATE PARTNERSCHAFT – EINIGE ERÖRTERUNGEN VOM STANDPUNKT DES VERWALTUNGSRECHTS UND FINANZEN ..................................57

Dr. Aleksandra Vasilj, Dozent, Dr. Sanja Zagrajski, Biljana Činčurak , Dipl. Iur.ENTEIGNUNG ALS INSTRUMENT DER ENTWICKLUNG DES STRAßENVERKEHRS ..........77

Dr. Nikola MijatovićVERSUCHE DER SCHAFFUNG GEMEINSAMER KONSOLIDIERTER GEWINNSTEUERBEMESSUNGS- GRUNDLAGEN IM RAHMEN DER EUROPÄISCHEN UNION IM LICHTE DER HARMONISIERUNG DES GEWINNBESTEUERUNGSSYSTEMS ..105

Prof. Dr. Hrvoje Kačer, Dr. Ante Perkušić, Dozent VORKAUFSRECHT UND SEINE LAGE IM KROATISCHEN (POSITIVEN) RECHT DE LEGE LATA UND DE LEGE FERENDA ................................................................................... 119

Nives Mazur Dipl. Iur., Dr. Mira Lulić, DozentFRAUENHANDEL ZUM ZWECK DER SEXUELLEN EXPLOITATION AUF DEM TERRITORIUM DES EHEMALIGEN JUGOSLAWIENS ...............................................................155

Prof. Dr. Aleksandra Korać Graovac, Dubravka Klasiček, Dipl. Iur.EINIGE FRAGEN DER DURCHSETZUNG DES ANSPRUCHS AUF FAMILIENUNTERHALT MIT EINEM INTERNATIONALEN ELEMENT ..........................173

Dr. Stipe Ivanda, DozentAGENTUREN ALS NEUE ORGANISATIONSFORMEN JURISTISCHER PERSONEN INNERHALB DER TÄTIGKEITEN DES ÖFFENTLICHEN SEKTORS ..................195

Dragana Bijelić, Dipl. Iur.DIE FRAGE DER HAFTUNG DES STAATES FÜR DIE IM LAUFE DER AMTSAUSÜBUNG ODER ANDERER TÄTIGKEIT DER STAATSORGANE ENTSTANDENEN SCHÄDEN ...........217

Derstellung

Dr. Rajko OdobašaKONFERENZ DER KROATISCHEN OEKONOMIEGEMEINSCHAFT WIRTSCHAFTSPOLITIK IN 2008 ....................................................................................................231

UDK-34 ISSN 0352-5317


TABLE DES MATIÈRESVesna Vulić, Nihada MujićSÛR LA SATISFACTION DE BESOINS DES ÉTIDIANTS TELATIF À ĹAPPRENTISAGE DE ĹANGLAIS À L’ÉCOLE POLYTECHNIQUE A POŽEGA ...................................................................9

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, mr. sc. Boris VukovićASPECTS ÉCONOMIQUES ET JURIDIQUES RELATIFS AUX BIENS ET AU CAPITAL INITIAL DES SOCIÉTÉS .....................................................................................................................................17

Mr. sc. Jozo PavičićDE LA SIGNIFICATION DES “COMTATS” ET LEUR PERMANENCE DANS L’HISTOIRE DE LA CROATIE ...............................................................................................................................................29

Dr. sc. Miljenko Brekalo, Mr. sc. Nikola Bilandžija, Ivica BuconjićPARTENARIAT PUBLIC-PRIVE, QUELQUES CONSIDERATIONS DU POINT DE VUE DU DROIT ADMINISTRATIF ET DES FINANCES ..........................................................57

Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, Dr. sc. Sanja Zagrajski, Biljana ČinčurakL’EXPROPRIATION COMME INSTRUMENT DE DEVELOPPEMENT DE LA CIRCULATION ROUTIEŔE ...................................................................................................77

Doc. dr. sc. Nikola MijatovićTENTATIVE DE CRÉATION D’UN SOCLE CONSOLIDÉ COMMUN D’IMPÔT SUR LE PROFIT SOUS L’ÉGIDE DE L’UNION EUROPÉENNE DANS LE CONTEXTE D’HARMONISATION DU SYSTÈME DE TAXATION SUR LE PROFIT. .....................................105

Prof. dr. sc. Hrvoje Kačer, chargé de cours, Dr. sc. Ante Perkušić, maître de conférenceLE DROIT DE PRÉEMPTION ET SA PLACE DANS LE DROIT CROATE (POSITIF) DE LEGE LATA ET DE LEGE FERENDA ........................................................................................ 119

Nives Mazur, dipl. iur., Doc. dr. sc. Mira LulićLA TRAITÉ DES FEMMES A DES FINS D’EXPLOITATION SEXUELLE SUR LE TERRITOIRE DE L EX-YOUGOSLAVIE ...................................................................................155

Prof. dr. sc. Aleksandra Korać-Graovac, Dubravka Klasiček, dipl. iur.QUELQUES QUESTIONS SUR LE DROIT DE LA PENSION ALIMENTAIRE AVEC UNE NOTION INTERNATIONALE ....................................................................................173

Doc. dr. sc. Stipe IvandaLES AGENCES DE NOUVELLES FORMES STRUCTURELLES DES PERSONNES LÉGALES DANS LES ACTIVITES DU SECTEUR PUBLIC ..........................................................195

Dragana Bjelić, dipl. iur.CONSIDÉRATIONS SUR LA QUESTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L’ÉTAT POUR LE PREJUDICE CAUSE LORS DE L’EXERCICE DES SERVICES OU AUTRES ACTIVITÉS DES CORPS DE L’ÉTAT ..............................................................................................217

Revues

Dr. sc. Rajko Odobaša15 CONFÉRENCE DE L`ASSOCIATION CROATE DES ÉCONOMISTES LA POLITIQUE DE L`ÉCONIMIE EN 2008 .....................................................................................231

UDK-34 ISSN 0352-5317


CONTENT

Vesna Vulić, B.A., Nihada Mujić, Ph.D.MEETING THE ENGLISH LANGUAGE STUDENTS’ NEEDS AT THE POLYTECHNIC OF POŽEGA ............................................................................................................................................9

Nihada Mujić, Ph.D., Boris Vuković, LL.M.ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS OF PROPERTY AND LEGAL CAPITAL .............................17

Jozo Pavičić, LL.M. and M.Sc.ON IMPORTANCE OF THE COUNTIES FOR THE VIABILITY OF CROATIAN STATEHOOD ..29

Miljenko Brekalo, Ph.D., Nikola Bilandžija, LL.M., Ivica Buconjić, LL.B..PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP – SOME CONSIDERATIONS FROM THE STANDPOINT OF ADMINISTRATIVE LAW AND FINANCE ................................................................................57

Aleksandra Vasilj, Ph.D., Sanja Zagrajski, Ph.D., Biljana Činčurak, LL.B. EXPROPRIATION AS AN INSTRUMENT OF ROAD TRAFFIC DEVELOPMENT .......................77

Nikola Mijatović, Ph.D.ATTEMPTS TO CREATE A COMMON CONSOLIDATED PROFIT TAX BASE IN THE FOLD OF THE EUROPEAN UNION IN THE CONTEXT OF HARMONIZING PROFIT TAXATION SYSTEMS ........................................................................................................105

Hrvoje Kačer, Ph.D., Ante Perkušić, Ph.D.RIGHT OF FIRST REFUSAL AND ITS PLACE IN CROATIAN (POSITIVE) LAW DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA ........................................................................................... 119

Nives Mazur, LL.B., Mira Lulić Ph.D. TRAFFICKING IN WOMEN FOR THE PURPOSE OF SEXUAL EXPLOITATION ON THE TERRITORY OF THE FORMER YUGOSLAVIA .............................................................................155

Aleksandra Korać-Graovac, Ph.D., Dubravka Klasiček, LL.B.SOME ISSUES OF ENFORCEMENT OF THE RIGHTS TO SUPPORT ACCORDING TO FAMILY LAW WITH AN INTERNATIONAL ELEMENT ................................173

Stipe Ivanda, Ph.D.AGENCIES AS NEW STRUCTURAL MODES OF LEGAL PERSONS IN PUBLIC SECTOR ACTIVITIES........................................................................................................................195

Dragana Bjelić, LL.B.A REVIEW OF STATE LIABILITY ISSUE FOR DAMAGE CAUSED IN THE FRAMEWORK OF EXECUTING DUTIES OR OTHER PUBLIC AUTHORITY SERVICES ..................................217

Reviews

Rajko Odobaša, Ph.D.15TH CONFERENCE OF THE CROATIAN ASSOCIATION OF ECONOMISTS ECONOMIC POLICY IN 2008 .................................................................................................................................231

PRAVNE ZNANOSTI

VESNA VULIĆ, B.A., NIHADA MUJIĆ, Ph.D.: Meeting the English Language Students’ Needs at the Polytechnic ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 9-16, 2007. 9

1. INTRODUCTION

Teaching of English has become one of the major educational priorities in many countries since it has become the global language of business, science, technology and international relations.

International developments, particularly the Bologna process have brought new challenges for higher education development in Europe, as well as in our country.

Learning a foreign language is a long and complex task. English as a Foreign Language (EFL) is often taught under unfavourable conditions creating not always competent users of English.

This article describes some of the research about motivation and attitudes towards language learning; it also presents students’ self-rating of their language ability, their perceptions of needs and competence

VESNA VULIĆ, B.A., Lecturer, The Polytechnic of Požega

NIHADA MUJIĆ, Ph.D., Associate Professor, J. J. Strossmayer University of Osijek, The Faculty of Law

MEETING THE ENGLISH LANGUAGE STUDENTS’ NEEDS AT THE POLYTECHNIC OF POŽEGA

UDK: 377.6-057.87:81’243 i 378.6:811.111

Izvorni znanstveni rad

This paper is the result of an investigation into the English language needs for special purposes at the Polytechnic of Požega.

The three main goals of the research were to: (1) identify students’ attitudes and motivation for learning the English language, (2) determine how students graded their own competence in particular skills in the acade-mic and professional domains, and (3) analyse students’ attitudes towards the course content.

The study is based on a questionnaire involving 53 fi rst-year students of Administrative study. The paper describes the research, analyses students’ attitudes towards the importance of learning and using English, and reports on the specifi c needs of students.

Finally, the paper gives an insight into students’ attitudes towards the course content that will serve as a useful guideline in developing new teac-hing materials for the English language course.

Key words: achievement, attitude, knowledge, skills, self-rating

VESNA VULIĆ, B.A., NIHADA MUJIĆ, Ph.D.: Meeting the English Language Students’ Needs at the Polytechnic ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 9-16, 2007.10

for their future profession as well as their attitudes towards the course content.

The study is based on a questionnaire survey of 53 students at the Polytechnic of Požega.

This article provides the results of the research study and concludes with a discussion of the possible implications of the results in the process of planning English language course taking into consideration practical needs and interests of the students.

1.1. BackgroundLearning a foreign language takes time

and effort. Throughout the years, the English language curriculum has been changing trying to cope with the specifi c need of learners. Due consideration is given to learners’ background and their study and target needs.

The English programs at the Polytechnic of Požega are designed to meet the different language needs of students. Students in all departments have to take either the English or German language courses in the fi rst and second year of their studies.

The aim of this study is to get the insight into specifi c language needs of the fi rst-year students of Administrative study.

1.2. Design of the questionnaire surveyThe student questionnaire was

administered to 53 fi rst-year students of Administrative study in their fi rst year of study.

The survey took place in the second week of February 2007 at the beginning of the second semester. The students completed the questionnaire, which took 40 minutes, in one of the English classes.

After they had completed the questionnaire they commented on its content and design.

1.3. Structure of the questionnaireThe student questionnaire consisted of 13

questions. It focused on 6 areas:

(1) the student’s background,

(2) the student’s reasons for studying English,

(3) the importance of particular language skills and self-rating,

(4) the student’s perceptions of needs and competence for their future profession,

(5) the End-of-Semester Survey. The Survey designed in a Likert scale aimed at determining the strength of student agreement with certain statements in a scale 1 (disagree) to 5(agree).

(6) open-ended questions. The students were asked about the types of problems they faced in learning English. They were invited to give comments and suggestions on the things that have not been covered in the questionnaire.

The data was analysed using the SPSS 10.5.

2. RESULTS OBTAINED FROM THE SURVEY

2.1. The student’s background

The 53 students involved in the questionnaire survey were from 18 to 21 year old. The median age of the group was 19.2. The majority of students (72 %) were female.

The results of the questionnaire are reported below.


Questions and responses

Students have been learning English from four to twelve years. The mean score is 9.00. Seventy-seven percent of students have been learning English for more than nine years.

Respondents were asked if they had attended additional classes in English.

Table2: ”Did you attend any additional classes?”

RESPONSE YES NO

NUMBER OF SUBJECTS 14 39

PERCENTAGE 26 % 74 %

Out of the total number of students only 26 percent attended additional classes in English.

The responses in Table 3 give the insight into the marks that students had in their fi nal year of secondary education.

Table 3: “What was your mark in English in your fi nal year of secondary education?“RESPONSE 2 3 4 5

NUMBER OF SUBJECTS 3 13 23 14

PERCENTAGE 6 % 25 % 43 % 26 %

According to the marks in English a good knowledge of the language should be expected from the students, since 43 percent were very good, and 26 percent excellent in their English language classes.

Most of the students involved in the questionnaire attended some of the secondary schools and are supposed to have an intermediate to upper-intermediate level of English.

2.2. The student’s reasons for studying English

The results were analysed by calculating the mean value of the individual statement ratings by all of the respondents, and by calculating the standard deviation for each individual statement. A ranking list of the reasons for studying English was made, ranging from the ones the respondents quoted as the most important to the reasons the students considered the least important.

The average values of specifi ed statements range from 4.15 to 8.08. The students’ most important reason for studying English was because English is an international language. The mean score for this statement was 8.08.

The second most important reason on the list for studying English was to improve employment potentials. The mean score was 6.51.

This reason shows a mixture of instrumental and integrative motivation for learning English.

The following reason for studying English according to the students was that speaking a second language is a prestige, which is an instrumental motivation.

The statements that they have to learn English and to make lifelong friends scored the lowest on the list of reasons for learning English.

Table 1: “How many years have you been studying English?”

RESPONSE 4 5 7 8 9 10 11 12

NUMBER OF SUBJECTS 1 1 1 9 25 12 3 1

PERCENTAGE 2 % 2 % 2 % 17 % 47 % 22 % 6 % 2 %


2.3. The importance of particular language skills and self-rating

The respondents were asked to rate the importance of the following skills: speaking, writing, reading and listening. They were asked how important the four skills were to them personally, academically and professionally. They had to grade the importance of the skills from 1 (unimportant) to 5 (very important).

All students recognized the importance of the four skills in their personal, academic and professional life. They considered writing in their personal life a bit less important.

Participants were also asked to rate themselves in terms of speaking English socially and speaking English in their studies.

Only eight percent of students considered their speaking skills socially as poor or not very good, while thirty-eight percent of them found speaking English in their studies poor or not very good.

2.4. The student’s perceptions of needs and competence for their future profession

The respondents were asked to assess the importance of a number of subskills in the four language skills concerning their future profession. For this question they were supposed to rate on a six-point Likert scale with the following descriptors: 1 = unimportant, 2 =not very important, 3 = quite important, 4 = important, 5 = very important, 6 = don’t know.

Table 4: Reasons for learning English with the respective mean values and standard deviations for the total of respondents

RESPONSE CATEGORY MEAN SD

Because English is an international language 8.08 2.58

To improve employment potential 6.51 2.43

Speaking a second language is a prestige 5.92 2.63

I like English 5.79 3.22

To make travel more feasible and enjoyable 5.77 2.52

To expand study abroad options 5.23 2.33

To appreciate English culture, (literature, music, fi lm) 4.64 2.62

To break down the barriers that divide people 4.62 2.53

Have to learn 4.30 3.06

To make lifelong friends 4.15 2.60

Table 6: “How would you rate yourself in terms of speaking English in your studies?“

RESPONSE Poor Not very good Quite good Good Very good

NUMBER OF SUBJECTS 1 19 20 11 2

PERCENTAGE 2 % 36 % 37 % 21 % 4 %

Table 5: “How would you rate yourself in terms of speaking English socially?“

RESPONSE Poor Not very good Quite good Good Very good

NUMBER OF SUBJECTS 1 3 22 18 9

PERCENTAGE 2 % 6 % 41 % 34 % 17 %


In the light of their answers it is obvious that they are fully aware of the importance of the four language skills for their future profession. Table 6 shows the subskills that the majority of students considered “important” or “very important”.

Table 7: The subskills that the majority of students considered important or very important

FUTURE PROFESSIONPercentage

Speaking

at seminars 79 %

at meetings 77 %

at conferences 71 %

Writing

legal documents 82 %

on the Internet 78 %

company regulations 75 %

application letters 74 %

Reading

legal documents 86 %

company regulations 81 %

on the Internet 79 %

Listening

at meetings 81 %

at conferences 81 %

to presentations 79 %

In questions 8, 9 and 10, the students were asked to rate the statements by using the following scale: 1 = strongly disagree, 2 = disagree , 3 = agree, 4 = strongly agree ,5 = totally agree, 6 = don’t know.

The usefulness of grammar was supported as 51 percent of the students either strongly agreed or totally agreed that a good knowledge of grammar is essential for their future profession.

The following statement was: Specialist vocabulary is essential for my future profession. Again students had strong beliefs regarding the importance of specialist vocabulary. Most of them, 68 percent agreed or totally agreed with this statement.

Finally, more than two-thirds of the students agreed or totally agreed that good English pronunciation is essential for their future profession.

2.5. The End-of-Semester SurveyThe survey, designed in a Likert scale,

aimed at determining the strength of fourteen statements on a scale of 1 (disagree) to 5 (agree). The survey contained statements related to the course content (including learning environment, curricular goals, instructions, the content of the course, activities and assessment).

Table 8: End – of – Semester Survey

The Course Content Mean

Positive, secure and motivating learning environment was created 3.85

Lessons content was consistent with curricular goals 3.89

The objectives of lessons were clear and appropriate, materials and learning activities were stimulating

3.79

The content of the course provided activities and materials that integrated listening, speaking and writing

4.13

Cultural background was given before the activities 3.64

The use of classroom time was effective 4.17

Error correction was made and appropriate feedback was given 4.08

Grammar and vocabulary was appropriately used and accurately defi ned 3.71

Students were given suffi cient opportunities to use language in a variety of settings (formal, informal, in pairs, small groups, students discussion groups, student presentation)

4.13

Additional assignments should be given to support and improve knowledge 3.08


The End-of-Semester Survey results generally indicate students’ positive attitudes towards the course content. The mean value of specifi ed statements ranges from 2.74 to 4.17. The majority of students agreed that the use of classroom time was effective. The mean score for this statement was 4.17.

77 percent of students were in agreement, 4 percent were in disagreement, and 19 percent neutral or neither agreeing nor disagreeing.

Likewise, the respondents were in agreement that the content of the course provided activities and materials that integrated listening, speaking and writing. The mean value for this statement was 4.13. 81 percent of students were in agreement, 2 percent in disagreement and 17 percent neutral.

Students also showed a high level of agreement with the statement that they were given suffi cient opportunities to use language in a variety of settings with the mean score of 4.13. Again, 81 percent of candidates were in agreement, 6 percent in disagreement and 13 percent neutral.

Students showed a high level of agreement with the statement that error correction was made and appropriate feedback was given. 81 percent of students agreed with the statement. The mean score for this statement was 4.08.

However, the results concerning the statements on students’ participation during the course were mixed.

In the statement that additional assignments should be given to support and improve knowledge the mean score was 3.08. Only 38 percent agreed, 32 percent were in disagreement, and 30 percent were neutral.

The highest percentage of disagreement related to the statement that progression and evaluation should be checked more often during the course. 47 percent of students disagreed, 27 percent were neutral and only 26 percent were in agreement. The mean score for this statement was 2.74. This was the only statement which scored below the mean value of 3.

This indicates that students are not keen on having additional tests and assignments during the course.

Finally, the last three statements were dealing with the exams which students took in February 2007.The mean score for the statement that the exam covered all the things that had been done during the course was 4.09. 79 percent of students were in agreement, 8 percent disagreed and 13 percent were neutral.

Students were in agreement that having many sections in the exam was good as it helped them to understand the level of their knowledge. The mean value of the specifi ed statement was 3.79. 70 percent of students agreed, 11 percent disagreed and 19 percent were neutral.

The high level of agreement is shown in the last statement - “I received the grades that I deserved.” 70 percent of the candidates agreed, 4 percent disagreed and 26 percent were neutral. The mean value for this statement was 4.09.

The Course Content Mean

The progression and evaluation should be checked more often during the course 2.74

The exam covered all the things that have been done during the course 4.09

Having many sections in the exam was good as it helped us to understand the level of our knowledge

3.79

I received the grades that I deserved 4.09


2.6. Open-ended questionsIn a section of open-ended questions,

students were asked about the types of problems that they experienced in learning English. They were asked to provide suggestions and give comments on the questionnaire.

Students recognized several problems. More than half of the students thought that their knowledge of grammar was generally poor. This was the reason why they found it hard to write and speak confi dently.

Some of the students clearly stated that they were lazy in learning English. A number of students pointed out the fact that they didn’t know how to learn independently. Problems with legal terms and translation were also stated.

Students suggested more grammar practise, more attention to vocabulary building and more exercises involving listening and speaking skills.

3. CONCLUSION

The aim of this project was to reveal students’ attitudes and motivation for learning the English language, to see how they rated their own competence in particular language skills and to analyse their attitudes towards the course content.

In the light of their answers, it is clear that they recognized the importance of learning the English language. They are fully aware that they must be equipped for the challenges of international mobility and lifelong learning.

This suggests that in developing new teaching materials more attention should be paid to incorporating activities, tasks and assignments that will help develop authentic use of language, thus enabling students

to communicate in socially and culturally appropriate ways.

Furthermore, the analysis revealed that students have defi nite opinions about their abilities in the four language skills. In order to improve the students’ oral and writing skills the language course should be improved by introducing relevant learning materials.

Methods of modern language teaching will strengthen independence of judgement and thought. Students should use software and the Internet resources effectively.

In the light of the study fi ndings, it is clear that students consider speaking and listening at seminars, meetings and conferences very important for their future profession. This suggests that teaching materials should incorporate more tasks for improving listening and speaking skills for seminars, meetings and conferences, as well as appropriate vocabulary within students’ academic discipline. Research and critical thinking skills should also be developed.

Obviously a good practice would be to have regular consultations with other Polytechnic departments in order to recognize their needs and expectations from English language courses. Students may prepare and present their seminars in English in other courses that they attend. This would enable them to apply and combine their knowledge and skills acquired in English language in other courses.

In conclusion, it is important to emphasize that this type of study should be conducted regularly. By doing so, students will also get the opportunity to participate in the development of appropriate language syllabus.

The results will also serve as a useful guideline for the choice of teaching materials for the English language course that will be relevant to students’ practical needs at the Polytechnic of Požega.


REFERENCESGardner, R.C., Lambert, W. E. 1972. Atti-

tudes and Motivation in Second Language Learning. Newbury House, Rowley

Johnson, R. K. 1989. A decision – making framework for the coherent language cur-riculum. In The second language curricu-lum, ed. R. K. Johnson. Cambridge Uni-versity Press

Spolsky, B. 2000. Language motivation re-visited. Applied Linguistics 21(2): 157-69.

Graves, K. 2000. Designing language cours-es: A guide for teachers. Boston: Heinle and Heinle.

Spolsky, B. 1989. Conditions for Second Language Learning. Oxford University Press, Oxford

Vilke-Pinter, D. 1995. „Stavovi studenata Veterinarskog fakulteta Sveučilišta u Za-grebu u vezi s učenjem engleskog kao stra-nog jezika na fakultetu i njihovi razlozi za biranje tih kolegija“, Strani jezici XXIV, nb. 3-4, pp. 114-122

Yashima, T. 2002. Willingness to communi-cate in a Second Language: The Japanese EFL context. Modern Language Journal 86 (1): 54-66.

Vesna Vulić i prof. dr. Nihada Mujić

ZADOVOLJAVANJE POTREBA STUDENATA ZA ENGLESKIM JEZIKOM NA VELEUČILIŠTU U POŽEGI

SAŽETAK Ovaj rad rezultat je istraživanja o potrebi engleskog jezika za posebne svrhe na Veleučilištu u

Požegi. Tri glavna cilja istraživanja su bila: (1) identifi cirati stavove studenata i motivaciju studenata za učenje engleskog jezika, (2) utvrditi kako studenti ocjenjuju vlastitu kompetentnost u određenim vještinama iz akademske i profesionalne domene i (3) analizirati stavove studenata o sadržaju predmeta. Istraživanje se temelji na anketiranju 53 studenta prve godine Upravnog prava. Rad opisuje istraživanje, analizu stavova studenata o važnosti učenja i uporabe engleskog jezika i izvješćuje o specijalnim potrebama studenata. Naposljetku, rad daje uvid u stavove studenata o sadržaju predmeta koji služi kao korisna smjernica za razvijanje novog nastavnog materijala za predmet ‘Engleski jezik’.

Ključne riječi: uspjeh, stav, znanje, vještine, samo-ocjenjivanje

Prof. dr. sc. NIHADA MUJIĆ, mr. sc. BORIS VUKOVIĆ: Ekonomski i pravni aspekti imovine i temeljnog kapitala Pravni vjesnik 23 (3-4): 17-28, 2007. 17

Prof. dr. sc. NIHADA MUJIĆMr. sc. BORIS VUKOVIĆ

EKONOMSKI I PRAVNI ASPEKTI IMOVINE I TEMELJNOG KAPITALA

UDK: 330.14:347.3

347.724


Sinergijskim, pravnim i ekonomskim promišljanjem pojmova “imovi-ne” i “temeljnog kapitala” pokušava se smanjiti teorijsko nerazumijevanje i praktične pogrješke koje postoje i nakon više od desetljeća od prestanka pri-mjene Zakona o poduzećima i početka primjene Zakona o trgovačkim druš-tvima.

“Imovina” je, kao višeznačan pojam posebno važna u složenom pro-cesu poduzetništva i to jednako i pravnicima i ekonomistima.

Radom se npr. pojašnjava posljedica načela odvojenosti imovine čla-nova društva od imovine društva kapitala (d.d. i d.o.o.), prodaja nekretnina unesenih u temeljni kapital ili pak unošenje nekretnine u temeljni kapital dru-gog društva.

Jasnim razlučivanjem pojmova imovine i temeljnog kapitala pridono-si se teorijskoj pročišćenosti materije, potpunijoj zakonskoj primjeni i boljem razumijevanju pravnika i ekonomista u praksi.

Ključne riječi: trgovačka društva, imovina, temeljni kapital

UVOD

Nakon proteka dvanaest godina od dana prestanka primjene Zakona o poduzećima (NN br. 53/91. i 58/93.) i početka primje-ne Zakona o trgovačkim društvima (NN br. 111/93., 34/99., 52/00. i 118/03.), pokazalo se da se sudskim registrom i pravom društa-va bavi veoma mali dio pravne ali i ekonom-ske struke.

Za vrijeme važenja Zakona o poduzeći-ma, sudski registar je bio poduzetničko-prav-na baza, u koju su vodili svakodnevni putovi velikog broja privatnih poduzetnika, ekono-

mista te pravnika iz poduzeća različitih orga-nizacijskih oblika.

Danas je sudski registar i materija koju on regulira strankama postao “posao koji se prepušta drugima”, najčešće javnim bilježni-cima.

Postavlja se pitanje zašto je to tako? Po-stoji nekoliko odgovora na ovo pitanje, a je-dno od njih je da se u odnosu na prethodne važeće zakone promijenio iz korijena ustroj i vođenje sudskog registra, tako da su oni “stručnjaci” koji su nekada mogli uz mali napor i još manje znanja popuniti i predati

Prof. dr. sc. NIHADA MUJIĆ, mr. sc. BORIS VUKOVIĆ: Ekonomski i pravni aspekti imovine i temeljnog kapitala Pravni vjesnik 23 (3-4): 17-28, 2007.18

obrazac za upis, ostali zatečeni obimnošću i složenošću materije koja regulira sudski re-gistar. Danas se za razne vrste upisa u su-dski registar (npr. povećanja i smanjenja temeljnog kapitala, podjele društva, upisa pripajanja i sl.) te razumijevanja različitih zakonskih pojmova (temeljni kapital, upi-sani kapital, poslovni udjeli, imovina i sl.), zahtijeva prije svega stručnost i odlično poz-navanje Zakona o trgovačkim društvima i njegovih provedbenih propisa, te ostalih pro-pisa kojima su regulirane određene djelat-nosti i posebni pravni oblici (npr. Zakon o bankama, Zakon o tržištu vrijednosnim pa-pirima, Zakon o zadrugama, Zakon o štedno-kreditnim zadrugama i sl.). U odnosu na vrijeme od prije desetak godina, danas se su-dskim registrom i pravom društava bave po-najprije javni bilježnici, manji broj odvjet-nika koji su se specijalizirali za navedenu materiju, te još manji broj vještaka i revizo-ra ekonomske struke. Velika većina ostalih, kao što su pravnici u trgovačkim društvima, školama, vrtićima, zdravstvenim ustanova-ma, zavodima i sl., pa i određeni broj odvjet-nika i javnih bilježnika, svakodnevno se susreće s problemom složenosti i obuhva-ta zakonskih propisa, s nepoznavanjem i nepreglednošću sudske prakse, kao i nepoz-navanjem i miješanjem značenja pojedinih zakonskih pojmova, kao npr. “temeljni ulog” i “poslovni udjel”, “poduzeće” i “društvo”, “razrješnica” i “opoziv”, “ulagatelj” i “insti-tucionalni ulagatelj”, te posebice “imovine” i “temeljnog kapitala” kao možda i najčešćeg primjera miješanja i pogrješne primjene poje-dinih pojmova iz područja prava društava. Imovina i temeljni kapital su za razliku od naprijed navedenih izrazito pravnih pojmo-va, upravo primjer zakonskih izraza koji su gotovo podjednako korišteni u pravnoj i eko-nomskoj teoriji i praksi. Upravo zbog toga, kao i zbog sve češće pogrješne primjene i miješanja pojmova imovine i temeljnog ka-pitala, valja objasniti sličnosti i razlike nave-denih pojmova, koji su svakako jedna od te-meljnih sastavnica trgovačkih društava.

Sinergijskim, pravnim i ekonomskim promišljanjem navedenih pojmova moguće je smanjiti teorijsko nerazumijevanje i praktične pogrješke koje još uvijek postoje.

MIJEŠANJE POJMOVA IMOVINE I TEMELJNOG KAPITALA

Imovina i temeljni kapital pojmovi su koji se često susreću u različitim granama prava i ekonomije, ali i u gospodarskoj svakodnevi-ci. Osim česte uporabe, dolazi do miješanja i pogrešne primjene raznih pojmova imovi-ne, odnosno temeljnog kapitala, i to ne samo u laičkom govoru, nego i u raznim oblicima stručnog pravnog i ekonomskog izražavanja (npr. u pravosuđu, pravnoj znanosti, zakono-davstvu, revizorskim izvješćima i sl.) U pri-log takvoj čestoj uporabi i sličnosti navede-nih pojmova ide i činjenica da se u mnogim zakonskim propisima1 upotrebljavaju pojmo-vi “imovina” i “temeljni kapital”, što kod la-ika koji navedenim pojmovima prilazi uobi-čajenom (općom), a ne stručnom pažnjom i bez potrebnog stručnog znanja, može dovesti do nerazumijevanja navedenih pojmova.

Upravo pogrješna primjena st. 12 toč. 10 Pravilnika o načinu upisa u sudski regi-star (NN br. 10/95., 101/96., 62/98., 123/02. i 94/05.) u sudskoj praksi umjesto da razgraniči navedene pojmove, dovodi do svakodnevne pogrješne primjene pojma temeljnog kapi-tala. Člankom 12. toč. 10 navedenog Pravil-nika propisano je da se u sudski registar upi-suje “temeljni kapital /ukupan iznos članskih uloga/osnovna sredstva za početak rada”, što često poduzetnike dovodi u dvojbu što se zapravo upisuje u sudski registar. Tome se i ne treba čuditi, jer je teško pretposta-viti da je privatni poduzetnik, ma koliko on bio uspješan u poslu kojim se bavi, ujedno i odličan poznavatelj Zakona o trgovačkim društvima, Zakona o zadrugama i Zakona o ustanovama, kao propisa kojima su regulira-ni navedeni pojmovi. Tako se za društva ka-1

Npr. Zakon o zadrugama (NN 36/95., 67/01. i 12/02.), Zakon o ustanovama (NN 76/93., 29/97.)


pitala (d.d. i d.o.o.) u sudski registar upisuje temeljni kapital, za zadruge ukupan iznos članskih uloga, dok se osnovna sredstva za početak rada odnose na ustanove. Zanimlji-vo je da će se i danas, desetak godina nakon početka primjene Zakona o sudskom registru i Zakona o trgovačkim društvima, kod zadru-ga u izvadcima i rješenjima o upisu u sudski registar uočiti da zadruga ima “temeljni ka-pital”, što je potpuno pogrešno, budući da za-druga u skladu sa Zakonom o zadrugama i čl. 12 toč 10 citiranog Pravilnika može ima-ti upisan samo ukupan iznos članskih uloga zadrugara, a nikako ne “temeljni kapital”, a radi čega je potrebno što hitnije uskladiti na-vedeni Pravilnik sa Zakonom o sudskom re-gistru, a posebice sa Zakonom o zadrugama.

Također, događa se i da od strane poduzet-nika ili čak njegovog punomoćnika, sudsko-me registru bude dostavljen zahtjev za izda-vanjem potvrde o trenutnoj cjelokupnoj imo-vini poslovnog subjekta, što je također potpu-no pogrješno, budući da društvo tijekom svog poslovanja povećava, smanjuje ili mijenja strukturu svoje imovine, a za što nije propisa-no obavješćivanje registarskog suda. Registar-ski sud vodi samo podatak o temeljnom kapi-talu društva, koji je u pravilu samo u trenutku osnivanja društva jednak imovini društva. U svezi izloženoga, vrijedi napomenuti da eko-nomisti znaju razliku između imovine i te-meljnog kapitala, ali uglavnom ne znaju što se upisuje u sudski registar, dok pravnici (ugla-vnom) znaju što se upisuje u sudski registar, ali teže uočavaju razliku između imovine i te-meljnog kapitala.

POJAM IMOVINES obzirom na višeznačan pojam imovi-

ne i česte nesporazume do kojih dolazi zbog zamjene raznih pojmova imovine, potrebno je prema građansko - pravnoj teoriji nave-sti tri osnovna značenja pojmova “imovine”: gospodarsko (ekonomsko), pravno i knjigo-vodstveno, te u nastavku posebno navesti razliku između imovine fi zičke osobe i imo-vine društva:

a) IMOVINA KAO GOSPODARSKA (EKONOMSKA) KATEGORIJA je skup do-bara ili stvari koja pripadaju određenom su-bjektu2. Subjekt u pravnim odnosima može biti ne samo fi zička, već i pravna osoba, ko-joj su za opstanak potrebna određena mate-rijalna dobra za zadovoljenje njihovih potre-ba. Skup svih stvari koje pripadaju određe-nom subjektu i služe za zadovoljenje njego-vih potreba nazivamo “imovinskom masom” ili “imetkom”, što u konačnici zapravo i od-govara pojmu imovine u gospodarskom smi-slu.

b) IMOVINA KAO PRAVNA KATEGO-RIJA. Za razliku od imovine u gospodar-skom (ekonomskom) smislu koju određuje-mo kao skup stvari koje pripadaju određe-nom subjektu, imovinu kao pravnu katego-riju čini skup subjektivnih imovinskih pra-va predstavljenih jednim nositeljem.3 Sto-ga, “u imovinu kao pravnu kategoriju ulaze samo imovinska prava koja pripadaju fi zič-koj ili pravnoj osobi kao pravnom subjek-tu”.4 Ona prava koja nemaju imovinski ka-rakter nisu sastavni dio imovine (npr. pravo na žalbu, pravo na mirno okupljanje i javni prosvjed, pravo na ispravak, pravo na štrajk i sl.). No kod takve pravne defi nicije po ko-joj je imovina skup subjektivnih imovinskih prava, uočljivo je da se nigdje ne spominje riječ “obveza”, pogotovo stoga što je starija pravna teorija defi nirala imovinu kao skup prava i obveza predstavljenih jednim nosi-teljem. Prema toj teoriji imovina se sasto-jala od dva odvojena dijela: prava (aktive) i obveza (pasive), s tim da bi prava bili po-zitivni, a obveze negativni dijelovi imovi-ne. Za razliku od starije pravne teorije, pre-ma novijoj pravnoj teoriji obveze ne čine imovinu, one su njezini tereti, budući da se mogu naplatiti iz same imovine. I u struč-noj ekonomskoj literaturi naznačeno je da

2 Vedriš, M., Klarić, P.: Građansko pravo, Narodne novine,

Zagreb, 1995., str. 793

Ibidem4

Tumbri T.: O značenju pojma imovina, njenim funkcijama i karakteristikama, Pravo i porezi br. 11, 1999., str. 4.


bilanca kao fi nancijsko izvješće prikazuje trenutno stanje imovine, obveza i glavnice (vlasničke) izražene u novcu. Dakle, i kod fi nancijsko-računovodstvenih izvješća od-vojena je imovina od obveza, pogotovo sto-ga što npr. aktiva bilance obuhvaća imovi-nu (sredstva), a pasiva glavnicu i obveze5. Također treba razlikovati obveze koje tere-te neko subjektivno pravo, od obveza koje nisu teret subjektivnog prava. Tako su pri-mjerice tereti imovine obveza na povrat za-jma, obveza na povrat kredita i sl., dok su npr. vojna obveza, obveza ne uznemirava-ti vlasnika u vršenju njegova prava vlasniš-tva na nekoj stvari, obveza roditelja da uz-državaju i školuju djecu i sl., zapravo obve-ze koje ne terete subjektivno pravo.

Nepostojanje imovine društva razlog je za prestanak društva zbog toga što društvo bez imovine ne može ostvarivati svoj cilj, a to je samostalno trajno obavljanje gospo-darske djelatnosti radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu.

Budući da time otpada jedan od bitnih ele-menata opstojnosti društva, nastaje i razlog za njegov prestanak, koji se može ostvariti provođenjem likvidacijskog ili stečajnog po-stupka.

Upravo nedostatak imovine tijekom stečajnog postupka predstavlja veliki pro-blem vjerovnicima društva u stečaju. Umjesto da otvaranjem stečajnog postupka vjerovnici dobiju priliku u cijelosti ili bar djelomično naplatiti svoja potraživanja, čest je slučaj da se stečaj otvori i istovremeno zaključi zbog toga što stečajni dužnik nema nikakve imovi-ne ili je ona neznatne vrijednosti. Takvo isto-vremeno otvaranje i zaključenje stečajnog postupka zbog nedostatka imovine, često od-govara upravo i stečajnom dužniku, koji u tome vidi brz, besplatan i efi kasan način da se briše iz sudskog registra i riješi svojih obve-za. Zanimljivo je da se umjesto dugotrajnog postupka likvidacije ponekad i sami osnivači

5 Npr. Rukavina, K., Mujić, N.: Ekonomika poduzeća za

pravnike, Osijek, 1998., str. 51

i članovi uprave trgovačkih društva radije ci-ljano odluče za stečaj kao način prestanka društva, jer računaju da će s nekim manjim dugovanjem sami isprovocirati istovremeno otvaranje i zaključenje stečajnog postupka i time ubrzati postupak brisanja društva iz su-dskog registra. Za razliku od stečajnog po-stupka, ako imovina društva tijekom likvi-dacijskog postupka nije dovoljna za to da se podmire sve tražbine vjerovnika, društvo se ne može brisati iz sudskoga registra, niti se može istovremeno otvoriti i zaključiti likvi-dacijski postupak ukoliko društvo nema imo-vine ili je neznatne vrijednosti, već je likvi-dator dužan odmah obustaviti postupak likvi-dacije i predložiti provođenje stečajnog po-stupka.

c) IMOVINA KAO KNJIGOVODSTVE-NA KATEGORIJA je skup aktive i pasive, pri čemu aktivu čine prava, a pasivu obve-ze, koje su teret na subjektivnim pravima6. Je li neki pravni subjekt aktivan ili pasi-van, nećemo moći utvrditi primjenom prav-nog pojma imovine, već na temelju fi nan-cijskog izvješća – bilance, koja prikazuje trenutno stanje imovine, obveza i glavnice izražene u novcu. Osnovno obilježje bilan-ce je bilančna ravnoteža koja je izražena u jednakosti aktive i pasive7. Temeljni kapi-tal društva je zapravo računovodstvena ka-tegorija koja ulazi u pasivu društva, te se za obveze društva ne odgovara samo tim kapitalom, već društvo za svoje obveze od-govara cijelom svojom imovinom8, dakle aktivom, a u nju ulaze i osnivački ulozi. Zanimljivo je da će se upravo defi nicijom imovine kao knjigovodstvene kategorije i poznavanjem bilance kao fi nancijskog iz-vješća jasnije razlikovati temeljni kapital od imovine društva, budući da društvo za-pravo raspolaže imovinom, koja je ujedno i bitna za sigurnost vjerovnika.

6 Ibidem 2

7 Ibidem 2

8 Zakon o trgovačkim društvima (NN 111/93, 34/99, 52/00

i 118/03), čl. 9 st. 1.


POSEBAN REŽIM ODREĐENIH DIJELOVA IMOVINE

Poduzetništvo se ne može zamisliti bez imovine. Nekada je dužnik za preuzetu obvezu odgovarao vjerovniku svojom oso-bom, dok danas odgovara svojom imovinom. No, današnji propisi ne dopuštaju da vjerov-nik u postupku ovrhe liši dužnika čitave nje-gove imovine, budući da vjerovnik u svom zahtjevu za namirenje ne može prijeći tzv. egzistencijalni minimum. Iz toga proizlazi da dužniku mora ostati stanoviti krug dobara koji su mu prijeko potrebni za egzistenciju.

Tako primjerice ne mogu biti predmeti ovrhe:1. odjeća, obuća, rublje i drugi predmeti

osobne uporabe, posteljne stvari, posuđe, namještaj, štednjak, hladnjak, stroj za pranje rublja i druge stvari koje služe za zadovoljenje potreba domaćinstva ako su nužni ovršeniku i članovima njego-va domaćinstva s obzirom na uobičajene uvjete života svoje društvene okoline,

2. hrana i ogrjev za potrebe ovršenika i članova njegova domaćinstva za šest mje-seci,

3. radna i rasplodna stoka, poljoprivred-ni strojevi i druga oruđa za rad koji su ovršeniku poljodjelcu nužni za održavanje poljoprivrednoga gospodarstva u mjeri u kojoj je to nužno za njegovo uzdržavanje i za uzdržavanje članova njegova obi-teljskoga domaćinstva, te sjeme za upora-bu na tomu gospodarstvu i hrana za stoku za četiri mjeseca,

4. alat, strojevi i drugi predmeti koji su ovr-šeniku obrtniku ili trgovcu pojedincu nuž-ni za obavljanje njegove upisane djelat-nosti, te sirovine i pogonsko gorivo za tri mjeseca rada,

5. predmeti koji su nužni ovršeniku koji sa-mostalno u obliku zanimanja obavlja upi-sanu javnobilježničku, odvjetničku, liječ-ničku, ljekarničku, znanstvenu, umjetnič-ku ili koju drugu profesionalnu djelatnost,

6. gotov novac ovršenika po osnovi tražbina koje su izuzete od ovrhe te gotov novac ovršenika koji ima stalna mjesečna pri-manja do mjesečnoga iznosa koji je po zakonu izuzet od ovrhe, razmjerno vreme-nu do idućega primanja,

7. odličja, medalje, ratne spomenice i druga odličja i priznanja, vjenčani prsten, osob-na pisma, rukopisi i drugi osobni spisi ovršenika, obiteljske fotografi je, osobne i obiteljske isprave i obiteljski portreti,

8. pomagala koja su invalidu ili drugoj osobi s tjelesnim neodstacima nužna za obavlja-nje životnih funkcija9.

PROŽIMANJE TEMELJNOG KAPITALA I IMOVINE DRUŠTVA

Za svoje obveze u pravnom prome-tu trgovačko društvo odgovara cijelom svojom imovinom, dok primjerice članovi dioničkog društva ili društva s ograničenom odgovornošću kao najčešćih pravnih oblika, u pravilu ne odgovaraju za obveze društva. Novelom Zakona o trgovačkim društvima (NN br. 118/03.) propisano je da se onaj član društva koji zlorabi okolnost da kao član društva ne odgovara za obveze društva, ne može pozvati na navedenu pretpostavku:1. ako koristi društvo za to da bi postigao

cilj koji mu je inače zabranjen,2. ako koristi društvo da bi oštetio vjerovnike,3. ako protivno zakonu upravlja imovinom

društva kao da je to njegova imovina,4. ako u svoju korist ili u korist neke dru-

ge osobe umanji imovinu društva, iako je znao ili morao znati da ono neće moći po-dmiriti svoje obveze.Članovi društva koriste se društvom kao

sredstvom za ostvarenje svojih interesa, te u tu svrhu članovi društva ulažu u društvo svoje temeljne uloge koji se mogu sastojati od stvari, prava i novca.

9 Ovršni zakon (NN 57/96, 29/99, 42/00-Odluka USRH,

173/03, 194/03, 151/04 i 88/05), čl. 128.


Najniži iznos temeljnog kapitala dioničkog društva je 200.000,00 kn, dok najniži iznos temeljnog kapitala društva s ograničenom odgovornošću iznosi 20.000,00 kn. Upravo su ova dva društva kapitala najčešći pravni oblici trgovačkih društava koji se susreću u pravnom prometu.

Nadalje, prema Zakonu o trgovačkim društvima trgovačka društva su: javno trgovačko društvo, komanditno društvo, dioničko društvo i društvo s ograničenom odgovornošću. Pritom ZTD razgraničuje ova društva na društva osoba (javno trgovačko društvo i komanditno društvo) od dioničkog društva i društva s ograničenom odgovornošću kao društva kapitala. Temeljna razlika između društva osoba i društva kapi-tala jest u tome što kod ovih prvih, svi članovi društva odgovaraju za obveze ne samo imo-vinom društva u koju spada i temeljni kapi-tal, nego i svojom osobnom imovinom. Nai-me, članovi javnog trgovačkog društva od-govaraju za obveze društva neograničeno so-lidarno cijelom svojom imovinom. Kod ko-manditnog trgovačkog društva najmanje je-dan član (komplementar) odgovara za obve-ze društva solidarno i neograničeno cijelom svojom imovinom te najmanje jedan do vi-sine određenog imovinskog uloga u društvo (komanditor). Nasuprot tomu kod društava kapitala članovi takvih društava u pravilu ne odgovaraju za obveze društva. Zbog toga je temeljni kapital bitan element društva kapi-tala, dok kod društva osoba temeljni kapital nema tako veliku ni značajnu ulogu.

Temeljni kapital je bitna sastavnica društava kapitala. Da bi društvo kapitala na-stalo, postojalo i poslovalo, odnosno oba-vljalo gospodarsku djelatnost radi ostvari-vanja dobiti, potreban je temeljni kapital. Temeljni kapital koji se unosi pri osnivanju, prijeko je potreban društvu prilikom početka poslovanja.

Prije nego što društvo kapitala oba-vljanjem gospodarske djelatnosti ostvari do-bit, događa se da društvo mora stupiti u razne pravne odnose u kojima će stjecati određena

prava ili preuzimati obveze. Budući da su u pravilu u trenutku osnivanja društva temelj-ni kapital i imovina društva jednaki, društvo može preuzeti u početku svojeg poslovanja različite obveze samo onim sredstvima koji se nalaze u temeljnom kapitalu društva. Tako primjerice, da bi društvo uopće počelo poslo-vati u unajmljenom poslovnom prostoru, po-trebno je platiti određeni predujam, što će se u pravilu učiniti iz sredstava temeljnog kapi-tala, ukoliko je isti uplaćen u novcu. Ukoliko temeljni kapital pri osnivanju društva nije uplaćen u novcu, već je unesen u stvarima ili pravima, društvo će prije nego li započne obavljati svoju djelatnost imati mogući pro-blem ostvarivanja likvidnosti, budući da će mu radi preuzimanja određenih obveza (pri-mjerice kupnje određenog stroja za početak proizvodnje) nedostajati novčanih sredsta-va za podmirenje preuzetih obveza. U tom slučaju društvo je prisiljeno uzimati novčane pozajmice ili kredite, čijim uzimanjem društvo dolazi u mogućnost podmiriti preu-zete obveze, budući da kao što je već nave-deno, društvo u trenutku osnivanja nije imalo dovoljnu količinu novca u temeljnom kapita-lu. Uzimanjem takvih pozajmica ili kredita radi podmirenja obveza prvobitno se kratko-trajno povećava imovina društva, budući da u nju ulazi novac dobiven pozajmicom, ali se istovremeno stvara i nova obveza društva kao teret imovine, o čemu je bilo riječi u pojašnjavanju imovine kao pravne katego-rije. Ukoliko pozajmljeni novac iskoristimo za podmirenje obveza društva, opet će doći do smanjenja imovine društva, ali je zanim-ljivo da ćemo time smanjiti i terete imovine, budući da će podmirenjem navedenih obve-za nestati i takvi tereti. U tome zatvorenome krugu uzimanja pozajmica i obvezi vraćanja istih, upravo o rokovima vraćanja pozajmica i uspješnosti poslovanja društva ovisi hoće li društvo iskoristiti trenutni priljev novčanih sredstava i popraviti svoje imovinsko stanje.

Do stupanja na snagu novele Zakona o trgovačkim društvima (NN 118/03.) bilo je zanimljivo da je velika većina društava s


ograničenom odgovornošću u svom temelj-nom kapitalu imala unesene u potpunosti samo stvari ili prava, dok je veoma rijetko temeljni kapital bio uplaćen u novcu, što je imalo za posljedicu navedeni nedostatak novčanih sredstava u početku poslovanja društva. Člankom 390. st. 3 novele Zakona o trgovačkim društvima propisano je da naj-manje polovina temeljnog kapitala mora biti uplaćena u novcu. Primjerice, ako je temelj-ni kapital društva 20.000,00 kn, najmanje 10.000,00 kn treba biti uplaćeno u novcu, dok preostali iznos može biti unesen u stva-rima ili pravima.

Izmjenom čl. 390 Zakona o trgovačkim društvima zakonodavac je uspio bar u početnom razdoblju spriječiti uzimanje po-zajmice i zaduživanja društva radi priba-vljanja određenih novčanih sredstava potreb-nih za početak obavljanja djelatnosti, budući da ona društva kod kojih je temeljni kapital bio unesen u cijelosti u stvarima ili pravima, nisu raspolagala prijeko potrebnim novcem, što je često dovodilo do kasnijeg povećanja temeljnog kapitala društva upravo od strane one osobe koja je dala pozajmicu, i to uno-som svoga prava na povrat pozajmljene svo-te novca u temeljni kapital društva. Takav način povećanja temeljnog kapitala pokazao se u nas vrlo učestalim tijekom posljednjih nekoliko godina, budući da se pretvaranje potraživanja u ulog, u određenim situacija-ma može pokazati kao dobro rješenje kako za vjerovnika, tako i za dužnika. Dužnikova imovina se povećava unošenjem vjerovniko-vih prava u ulog na način da se smanjuju obveze kao tereti imovine, dok vjerovnik umjesto dugotrajnog parničenja i možebitno otežane naplativosti svog potraživanja dobi-va temeljni ulog, odnosno dionice u dužniku pravnoj osobi. U poslovnoj praksi trgovačkih društava čest je slučaj da Republika Hrvatska svoja potraživanja prema pojedinim poslov-nim subjektima unosi kao pravo u temeljni ulog i time zapravo pomaže tome poslovnom subjektu da poboljša svoju fi nancijsku moć smanjenjem obveza, čija bi naplata od stra-

ne Republike Hrvatske kao vjerovnika do-vela u pitanje daljnji opstanak toga poslov-nog subjekta i socijalno ugrozilo zaposlenike takvoga društva.

Zanimljivo je da drugo društvo kapitala, a to je dioničko društvo, ne mora pri osni-vanju imati najmanje polovinu temeljnog ka-pitala uplaćenog u novcu.

Također, za razliku od osnivanja, pri povećanju temeljnog kapitala društva s ograničenom odgovornošću ne mora naj-manje polovina temeljnog kapitala biti uplaćena u novcu. Tako imamo primjere iz su-dske prakse da osnivači žele osnovati društvo s ograničenom odgovornošću unosom npr. nekretnine vrijednosti 1.000.000,00 kn. U skladu s čl. 390 st. 3 Zakona o trgovačkim društvima najmanje još 1.000.000,00 kn osnivači će morati uplatiti u novcu, što će ih vjerojatno odvratiti od namjere osni-vanja društva s ograničenom odgovornošću s ciljanim unosom u temeljni kapital nave-dene nekretnine radi poslovanja društva, primjerice, iznajmljivanja apartmana. No, isti osnivači društva mogu također osno-vati društvo s ograničenom odgovornošću uplatom 20.000,00 kn temeljnog kapitala u novcu (ili 10.000,00 kn u novcu i 10.000,00 kn u stvarima ili pravima), u skladu s čl. 390 st. 3 Zakona o trgovačkim društvima, te nakon nekoliko dana izvršiti povećanje te-meljnog kapitala unosom navedene nekretni-ne vrijednosti 1.000.000,00 kn, budući da pri povećanju temeljnog kapitala najmanje polo-vina temeljnog kapitala ne mora biti uplaćena u novcu, te tako zaobići odredbu čl. 390 st. 3 Zakona o trgovačkim društvima.

Tijekom svog poslovanja društvo može povećati temeljni kapital, a za što je potreb-no izvršiti upis povećanja temeljnoga kapita-la u sudskome registru. U pravilu se smatra da je temeljni kapital povećan od upisa od-luke o povećanju temeljnoga kapitala u sud-ski registar. Za razliku od temeljnoga kapita-la imovina društva se ne upisuje u sudski re-gistar niti u sudskome registru postoje poda-ci o stvarnoj imovini društva. Ukoliko druš-


tvo posluje s dobiti, imovina društva se po-većava, a posluje li s gubitkom, imovina se smanjuje.

Primjerice, posluje li društvo s dobi-ti, iako se imovina povećava, temeljni ka-pital ostaje isti. Temeljni kapital nije identi-čan s imovinom društva. Društvo svojim po-slovanjem stječe i gubi imovinu, ali temelj-ni kapital ostaje stalna veličina, osim ukoliko skupština društva (zapravo članovi društva) ne odluče društvo dokapitalizirati, tj. donije-ti odluku o povećanju temeljnog kapitala, ili odluku o smanjenju temeljnog kapitala.

Od kolikog je značenja povećanje ili smanjenje temeljnog kapitala za društvo go-vori nam podatak da se odluka o povećanju ili smanjenju temeljnog kapitala donosi veći-nom od najmanje tri četvrtine od danih gla-sova kod društava s ograničenom odgovor-nošću, a kod dioničkih društava većinom od najmanje tri četvrtine temeljnoga kapitala zastupljenoga na glavnoj skupštini. Temelj-ni kapital nije samo važan za društvo, već je isto tako značajan i za ostale pravne su-bjekte s kojima je društvo u poslovnim od-nosima. Tako primjerice u praksi vjerovnici ili poslovni partneri društava kapitala često u sudskome registru provjeravaju podatke o temeljnom kapitalu i njegovoj strukturi. Te-meljni kapital je javan podatak koji se upi-suje u sudski registar, vidljiv je u izvadku iz sudskoga registra i dostupan je svakome, dok se podaci o strukturi temeljnoga kapitala ne upisuju u sudski registar, već registarski sud zainteresiranoj osobi izdaje posebnu obavi-jest ili potvrdu o strukturi temeljnoga kapita-la. Zanimljivo je da u pojedinim slučajevima (istina rijetkim) registarski sud nije u moguć-nosti izdati potvrdu o strukturi temeljnog ka-pitala određenoga dioničkog društva, ukoli-ko je isto društvo izvršilo upis pretvorbe, bu-dući da je tadašnja Agencija za restruktuira-nje i razvoj (danas Hrvatskog fonda za priva-tizaciju) sudu samo dostavljalo rješenje o da-vanju suglasnosti na pretvorbu u određenom iznosu, dok je elaborat o pretvorbi na temelju

kojeg je suglasnost dana, pohranjen u Hrvat-skom fondu za privatizaciju.

Svakako treba napomenuti da iako druš-tvo visinom temeljnoga kapitala jača povje-renje svojih poslovnih partnera, visina te-meljnoga kapitala ne znači i veću sigurnost vjerovniku, budući da društvo može smanji-ti svoju imovinu, primjerice lošom prodajom nekretnina, opreme i sl. ili pogrešnim procje-nama u poslovanju, a da se vjerovnici uop-će ne mogu na vrijeme zaštititi. “Kako bi se osiguralo da društvo u svojoj imovini barem jednom ima onoliko vrijednosti koliko odgo-vara iznosu njegova temeljnog kapitala, Za-kon propisuje pravila koja osiguravaju da se vrijednost temeljnog kapitala unese u druš-tvo i pravila kojima je cilj da se taj kapital održi.”10 Za razliku od smanjenja imovine, kod smanjenja temeljnoga kapitala, primje-rice dioničkog društva, obvezatno je davanje osiguranja onim vjerovnicima čije su tražbi-ne nastale prije objave upisa odluke o sma-njenju temeljnoga kapitala društva u sud-ski registar i koji ne mogu tražiti da se ta-kve tražbine podmire, a u svrhu osiguranja su se javili društvu u roku od šest mjeseci od objave navedene odluke o smanjenju. U našoj stvarnosti se često događa da društvo smanji temeljni kapital te u navedenom roku od 6 mjeseci, a prije nego li se vjerovnici radi davanja osiguranja jave društvu, završi u ste-čaju, gdje se uslijed nedostatka imovine (ili njezine neznatne vrijednosti) stečaj istovre-meno otvori i zaključi, a društvo briše iz sud-skoga registra. Novelom Zakona o trgovač-kim društvima (NN 118/03.) ipak je puno jasnije razrađena institucija proboja pravne osobnosti tako da se onaj tko zlourabi okol-nost da kao član trgovačkog društva ne odgo-vara za obveze društva, ne može pozvati na to da po zakonu ne odgovara za takve obve-ze. Nadalje, čl. 10 st. 4 Zakona o trgovačkim društvima propisano je da se smatra kako je ispunjena pretpostavka za odgovornost člana društva iz stavka 3. ovoga članka naročito:

10 Barbić, J.: Pravo društava – Društva kapitala, Organiza-tor, Zagreb, 2005., str. 37.


1. ako koristi društvo za to da bi postigao cilj koji mu je inače zabranjen,

2. ako koristi društvo da bi oštetio vjerov-nike,

3. ako protivno zakonu upravlja imovinom društva kao da je to njegova imovina,

4. ako u svoju korist ili u korist neke dru-ge osobe umanji imovinu društva, iako je znao ili morao znati da ono neće moći po-dmiriti svoje obveze.Vezano za proboj pravne osobnosti kod

trgovačkog društva, a koji je uvijek vezan za nedostatak imovine društva, valja uputiti na odluku Vrhovnog suda RH br. Revt 60/2004-2 od 06. listopada 2004. godine, u kojoj je navedeno da se član društva ne može pozi-vati na okolnost da ne odgovara za obveze društva ako koristi društvo za to da bi posti-gao cilj koji mu je zabranjen. Prema navede-noj odluci osnivanje novog društva, samo po sebi nije zabranjeno i ne predstavlja zloupo-rabu okolnosti da se ne odgovara za obve-ze društva. U svakom je konkretnom slučaju potrebno utvrditi postoji li takva zloporaba, primjerice da jedno društvo isporučuje robu, a da se cijena plaća drugom društvu, da jed-no društvo isporučuje robu, a drugo društvo se bez potrebe pojavljuje kao posrednik i naplaćuje proviziju, da se novo društvo osni-va radi toga da se oštete vjerovnici i slično.

Pojedini pravnici smatraju da sve dok postoji imovina, da postoji i društvo, te da društvo prestaje postojati tek onda kada se u stečajnom postupku stečajna masa, odnosno sredstva društva u likvidaciji raspodijele vje-rovnicima radi podmirenja obveza društva, a možebitna preostala sredstva raspodjele članovima društva.

Smatramo da navedeno mišljenje poje-dinih pravnih stručnjaka nije utemeljeno na zakonu upravo stoga što u smislu čl. 4 Zakona o trgovačkim društvima, trgovačko društvo svojstvo pravne osobe stječe upisom u sudski registar, a gubi svojstvo pravne osobe bri-sanjem iz sudskog registra. Društvo koje je brisano iz sudskog registra izgubilo je svoj-

stvo pravne osobe, dakle prestalo je postoja-ti, iako je moguće da negdje još postoji imo-vina društva koja nije podijeljena članovima društva ili vjerovnicima. To je tzv. naknadno pronađena imovina, koja i nakon prestanka društva može biti naknadno podijeljena, ali ona ne vraća društvo u život, društvo je po samom zakonu prestalo postojati brisanjem iz sudskog registra i osim naknadne podje-le imovine, društvo više ne može početi “po-novno postojati”. Također, postoje i slučajevi gdje društvo nema nikakve imovine već go-dinama (i ne samo društvo, već npr. i stam-bene zadruge), ali društvo pravno postoji jer nije brisano iz sudskog registra, iako ono ne posluje, niti ima namjeru poslovati. To su tzv. pasivna društva (ili “društva na papiru”) koja nemaju dugove te ne postoje razlozi za otvaranje stečajnog postupka, ali nemaju niti imovine, te član (ovi) društva ne pokreće po-stupak likvidacije, jer mu (im) upravo odgo-vara takvo stanje.

ZAKLJUČAKSloženi mehanizam poduzetništva ne

može se zamisliti bez imovine. Riječ “imovina” kao višeznačan pojam,

osim u svakodnevnom govoru, čak i zakono-davac poneki put rabi u pogrješnom kontek-stu, što samo za sebe govori o složenosti poj-ma imovine.

Posljedica načela odvojenosti imovine članova društva od imovine društava kapi-tala (d.d. i d.o.o.), upravo je neodgovaranje članova društva za obveze društva. Izmje-nama Zakona o trgovačkim društvima (NN 118/03.), promijenjena je odredba čl. 10 citi-ranog zakona, prema kojoj je sada predviđeno da i članovi društva pod određenim pretpo-stavkama mogu odgovarati za obveze društva ako zlorabe navedenu okolnost da kao članovi društva ne odgovaraju za obve-ze društva. Navedena odredba trebala bi ima-ti veliko značenje u uvođenju reda u poslo-vanje društava kapitala, budući da je riječ o “proboju pravne osobnosti”.


I danas je učestalo razmišljanje poduzet-nika po kojemu prodaja nekretnina koje su unesene u temeljni kapital, dovodi do sma-njenja temeljnog kapitala društva. Ukoliko društvo prodaje nekretnine po cijeni ne ma-njoj od one po kojoj su one procijenjene pri unosu u temeljni kapital, neće doći do sma-njenja temeljnog kapitala, budući da se mi-jenja samo struktura temeljnoga kapitala, na način da se tada temeljni kapital sastoji od novca, a ne više od nekretnina.

Također, ukoliko jedno društvo unese ne-kretninu u temeljni kapital drugoga društva, a radi povećanja temeljnoga kapitala tog dru-gog društva, neće doći do smanjenja temelj-noga kapitala prvoga društva (društva ulaga-ča). Društvo ulagač izgubilo je pravo vlasniš-tva na navedenoj nekretnini, te iako se čini da zauzvrat nije dobilo nikakvu protuvrijed-nost, a pogotovo ne novac jer se ne radi o klasičnoj kupoprodaji, prvo društvo kao ula-gač dobilo je u takvome slučaju pravo na po-slovni udjel u drugome društvu u vrijedno-sti unesene nekretnine, te ne dolazi do sma-njenja niti imovine, niti temeljnoga kapitala društva ulagača.

Na kraju, valja razlikovati imovinu čla-nova društva od imovine njegovih članova. Tako primjerice, ukoliko član društva uloži neku stvar u društvo, gubi pravo vlasništva nad stvari, dok društvo u koje je takva stvar unesena, stječe pravo vlasništva nad une-senom stvari. Raniji vlasnik na temelju ta-kvoga ulaganja postaje članom društva, te u mjeri u kojoj je uložio navedenu stvar može ostvarivati članska prava na temelju dobive-noga temeljnoga uloga kojim sudjeluje u te-meljnom kapitalu. Takvim ulaganjem ulagač je izgubio pravo vlasništva nad stvari, te nije više niti suvlasnik stvari, budući da je pra-vo vlasništva nad stvari steklo društvo. Upra-vo zbog takvih primjera i česte pogrješne pri-mjene i miješanja pojmova imovine i temelj-nog kapitala, potrebno je zauzeti jedinstven stav i jasno razlučiti pojmove imovine i te-

meljnog kapitala, budući se radi o temeljnim sastavnicama trgovačkih društava.

LITERATURA:1. Zakon o zadrugama (NN 36/95., 67/01.

i 12/02.), 2. Zakon o ustanovama (NN 76/93., 29/97.)3. Zakon o trgovačkim društvima (NN

111/93., 34/99., 52/00. i 118/03.)4. Ovršni zakon (NN 57/96., 29/99., 42/00.-

Odluka USRH, 173/03. i 88/05.)5. Zakon o sudskom registru (NN br. 1/95.,

57/96., 45/99. i 54/05.)6. Zakon o računovodstvu (NN br. 146/05.)7. Zakon o reviziji (NN br. 146/05.)8. Stečajni zakon (NN br. 44/096., 29/99.,

129/00., 123/03., 197/03., 187/04. i 82/06.)

9. Zakon o javnom bilježništvu (NN br. 78/93., 29/94., 162/98. i 16/07.)

10. Vedriš, M.,Klarić, P.: Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 1995.

11. Tumbri T.: O značenju pojma imovina, njenim funkcijama i karakteristikama, Pra-vo i porezi br. 11, 1999.

12. Rukavina, K., Mujić, N.: Ekonomika po-duzeća za pravnike, Osijek, 1998.

13. Barbić, J.: Načela upisa u sudski registar, Pravo i porezi, br. 9, Zagreb 2000.

14. Barbić J.: Sudski registar (I dio), Pravo i porezi, br. 3, Zagreb, 1999.

15. Barbić, J.: Pravo društava – Društva kapi-tala, Organizator, Zagreb, 2005.

16. Barbić, J.: Pravo društava – Knjiga prva Opći dio, Organizator, Zagreb, 1999.


Prof. Dr. Nihada Mujić, Mag. Boris Vuković

ÖKONOMISCHE UND RECHTLICHE ASPEKTE DES VERMÖGENS UND DES GRUNDKAPITALS

ZUSAMMENFASSUNGDie Autoren erörtern in diesem Text Begriffe wie „Vermögen“ und „Grundkapital“, nachdem

mehr als eine Jahrzehnt vergangen ist nach dem Aufhören der Anwendung des Gesetzes über Unternehmen und Beginn der Anwendung des Gesetzes über Handelsgesellschaften. Diese Erörterung wird sinergisch, vom rechtlichen und ökonomischen Standpunkt aus, gemacht. Insbesondere werden in der Arbeit die Folge des Grundsatzes der Trennung des Vermögens der Gesellschafter vom Vermögen der Kapitalgesellschaft (AG und GmbH), Verkauf der Immobilien, die ins Grundkapital eingetragen sind, oder Eintragung der Immobilien ins Grundkapital einer anderen Gesellschaft erklärt. Durch eine klare Trennung der Begriffe Vermögen und Grundkapital wird der theoretischen Klärung der Materie, vollkommener Gesetzesanwendung und besserem Verständnis zwischen den Juristen und Ökonomisten in der Praxis beigetragen.

Schlüsselwörter: Handelsgesellschaften, Vermögen, Grundkapital

Prof. dr. sc. Nihada Mujić, mr. sc. Boris Vuković

ASPECTS ECONOMIQUES ET JURIDIQUES RELATIFS AUX BIENS ET AU CAPITAL INITIAL DES SOCIETES

RÉSUMÉLes auteurs dans ce texte, considèrent les termes “biens” et “capital initial” du point de vue

juridique et économique, ceci après plusieurs décennies d’arrêt d’application de la Loi sur les entreprises et le début de l’application de la Loi sur les sociétés commerciales.

En particulier on éclaircit dans cet article les conséquences du principe de la disjonction entre les biens des membres de la société, les biens du capital social de la société (SA et SARL), la vente des biens immobiliers apportés au capital initial ou encore l’apport des biens immobiliers dans le capital initial d’une autre société. La bonne distinction des termes biens et capital initial contribue à la clarifi cation de la matière théorique, à une application légale plus complète et à une meilleure compréhension pratique par les juristes et les économistes.

Mots clés: société commerciale, biens, capital initial


Nihada Mujić, Ph.D., Boris Vuković, LL.M.

ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS OF PROPERTY AND LEGAL CAPITAL

SUMMARYThe authors of the paper consider notions of ‘’property’’ and ‘’legal capital’’ after more than a

decade has passed from the application suspension of the Law on Companies and the enforcement of the Law on Commercial Companies has begun. From synergistic legal and economic standpoints an aftermath of separation principle of company member property from corporation property (joint stock company and limited liability company) has been elaborated, as well as the sell property registered in legal capital or property registering in the legal capital of a different company. With a clear separation between notions of property and legal capital, the paper contributes to a theoretical substance purifi cation, more complete legal application and better understanding of lawyers and economists in practice.

Key words: Commercial companies, property, legal capital

Mr. sc. JOZO PAVIČIĆ: O značenju županija za opstojnost hrvatske državnostiPravni vjesnik 23 (3-4): 29-56, 2007. 29

Mr. sc. JOZO PAVIČIĆ, dipl. oecc. i dipl. pravnik, neodvisni istraživač iz Osijeka

O ZNAČENJU ŽUPANIJA ZA OPSTOJNOST HRVATSKE DRŽAVNOSTI

UDK: 353.1:342.26342.22:353.1


Osim što su najstarijom upravno-političkom ustanovom u Hrvatâ, županije su imale i veliko značenje za promicanje hrvatske državnosti, a možda će ga i ponovno zadobiti.

Svrhom je ovdje iznijetih prosudjivanjâ i rasčlanjivanja u duhu hrvatske narodne pravne tradicije ocijeniti, i to :

(a) koliki je bio doprinos hrvatskih županijâ obdržavanju i promicanju hrvatske državnosti u daljnjoj prošlosti, dotično do godine 1918. ;

(b) je li to (toč. (a) supra)) od tolikoga značenja da bi vodilo zaključku kako bi trebalo ‘historički županijski ustroj’ u Hrvatâ obnoviti ;

(c) je li moguće na podlozi takvih promišljanjâ doći i do kakvih, barem onih najglavnijih, naznačnicâ što se tiče one obnove (toč. (b)).

S obzirom na relativnu opsežnost ogleda daje se i prikaz sadržaja, i to kako slijedi:

1. Državotvorno značenje hrvatskih županijâ u ranomu srednjem vi-jeku i njihovoga razvoja u razdoblju narodnih vladarâ te pod hrvatsko-ugar-skim vladarima ( str. 2. – 9.). 2. . Državotvorno značenje hrvatskih županijâ u razvijenomu srednjem vijeku (str. 9. – 12. ). 3. Hrvatske županije u kasno-mu srednjem vijeku (str. 12. – 19.). 4. Županije u gradjanskoj Hrvatskoj do Nagodbe hrvatsko-ugarske (1848. – 1868.). (str. 19. – 24.), 5. Županije u vri-jeme ponovnog uspostavljanja Sabora Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dal-macije – obnoviteljsko razdoblje (1860. – 1867./1868.) (str. 24.-25.), 6. Žu-panije u razdoblju ‘nagodbenjačkomu’ (1867./68. – 1918.). (str. 25. – 31.), 7. Državno-pravni položaj Kraljevine Dalmacije do godine 1918. (str. 31.), 8. Zaključak – Sažetak (32. ).

Ključne riječi: župa, hrvatska županija, hrvatska državnost, obnova županijskoga ustroja, Nagoda hrvatsko-ugarska, župan, ban, kraljevski na-mjesnik

Mr. sc. JOZO PAVIČIĆ: O značenju županija za opstojnost hrvatske državnostiPravni vjesnik 23 (3-4): 29-56, 2007.30

1. DRŽAVOTVORNO ZNAČENJE HR-VATSKIH ŽUPANIJÂ U RANOMU SREDNJEM VIJEKU I NJIHOVOGA RAZVOJA U RAZDOBLJU NAROD-NIH VLADARÂ TE POD HRVAT-SKO-UGARSKIM VLADARIMA Glasom Ustava Republike Hrvatske

(Ustava) proizlazi da je županija jedinicom regionalne samouprave, a da se područje žu-panije odredjuje tako što ga propisuje zakon. Isto tako, glasom Ustava, jedinice regionalne samouprave obavljaju poslove od regional-noga značenja, a posebice poslove koji se od-nose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urba-nističko planiranje, gospodarski razvoj, pro-met i prometnu infrastrukturu, te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, soci-jalnih i kulturnih ustanovâ. Ustavno-pravno, u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga ti-jela jedinica lokalne i regionalne samoupra-ve samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijelâ, s tim što takve jedinice,jedinice lokal-ne i regionalne samouprave, imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga 1.

U našoj povijesti u odredjivanju pojma županije nije previše problemâ riješeno. Nije posvema izvjesnim čak ni podrijetlo sâme ri-ječi „župa“ – iz koje su, onda, izvedeni izri-čaji „županija“ i „župan“. Premda većina, posebice hrvatskih, povjesničara smatra da je ta riječ (hrvatsko)slavenskoga podrijetla, ima dosta autorâ koji tvrde da župana kao poglavara najprije poznaje politička zajed-nica Avarâ, dotično Avarâ i Slavenâ, dočim

1 Isp. u čl.133.., 136. i 137. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90., 135/97., 8/98. (proč. tekst), 113/00., 124/00. (proč. tekst), 28/0.1, 41/01. (proč. tekst), 55/01. (ispr. proč. teksta). N.N. 28/01. (Us.R.Hr.-Proč.). Kao što je to supra, iz teksta, razvidnim, izbjegava se po-raba izričaja ‘područan’, dotično ‘područna samoupra-va’, a to je s razloga što odnosni izričaj nije prijevodom tudjice ‘regionalan’ – potonji izričaj imade u sebi primi-sli na vlast, što nije slučaj s izričajem ‘područan’. Osim toga, taj izričaj imade puno preraznih značenja tako da bi ga trebalo izbjegavati u ovakvim suvislostima – isp. u Hrvatski enciklopedijski rječnik (H.E.R.), Liber, Za-greb, 2002., jedinice ‘područan’ i ‘regionalan’...

Konstantin Profi rogenet za Hrvate, Srbe, Za-humljanje, Travunjane, Konavljane, Duklja-ne i Pagane (dotično Neretljane) kaže da ne imadu vladare, već „samo starce župane“, i to „na isti način“ kao i ostale „Sklavinije“. Pod Sklavinijama car-pisac razumijeva sa-mostalne slavenske kneževine kao državno-političke zajednice 2.

Prema istom autoru, Hrvati su u Cari-gradu, predmnijevano, sklopili ugovor s bi-zantskim carem, glasom kojega su dobi-li, pod uvjetom da protjeraju Avare (Hrvati dalmatinske Hrvatske oslobodili su se Ava-ra već oko godine 626.), pravo naseliti po-

2 Priklanjajući se ononarečenoj većini hrvatskih povjesničarâ, može se reći ovo : doseljenjem u ondašnje krajeve rimske Dalmacije, dotično ondašnje i sadašnje krajeve dalmatin-ske Hrvatske i drugdje, hrvatski Slavni morali su nesum-njivo doći u gospodarske, kulturne i druge dodire s tamoš-njim tada zatečenim latiniziranim pučanstvom i, posebi-ce, s Avarima – s kojima su su u stanovita doba stvarali zajedničku, ‘slavensko-avarsku’, kulturu, a kasnije postali suparnici za vrhovništvo nad odnosnim područjima, pak s toga i takvoga motrišta može to izgledati prijepornim, ali isto tako nije nimalo prijepornim da je ‘župa’ kao na-ziv za temeljnu jedinicu crkvenoga ustrojstva u Hrvatâ ri-ječ nesumnjivo hrvatsko-slavenskoga podrijetla ; recepcija je, naravno, rimskih oblika državno-političkoga ustrojstva došla u sklopu onih medjusobnih dodirâ, pa se tako u sa-momu početku župan očituje kao pravi magistrat po rim-sku, dotično dužnosnik s poglavničkim ovlastima – konzu-la, praetora, kvestora, etc. – isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest , Nakladni zavod Matice hrvat-ske, Zagreb, 1990. (1940.), str. 43. – 61., posebice str. 48. – 49. Drugčije tumačenje toga svega, kao što ga se daje, npr. u L. Margetić et H. Sirotković, Povijest države i prava na-roda SFR Jugoslavije , Školska knjiga, Zagreb, 1988., str. 17. – 26., ne dade se drugčije kvalifi cirati do li u svezi s na-puštanjem hrvatske državno-pravne ideje i priklanjanjem ideji o stvaranju velike, jedinstvene ‘jugoslavenske nacije’ ; zanimljivm je u tomu svjetlu, npr., da pisci u hrvatskomu udžbeniku najprije obradjuju srpsku pravnu povijest (str. 109. et s.), a zatim onu hrvatsku (str. 138. et s.), ne pro-puštajući nijednu prigodu da inače različite i divergentne državno-pravne razvoje odnosnih narodâ prikažu kao ‘je-dinstvene’ ?! Praxis pak da se Hrvate, potpuno neodvisno o njihovoj distinktnosti, državno-pravno ili inače, razmatra kao sastojak bilo kojega amalgama, nastavit će kasnije ve-necijanski (stoljeće XV. – stoljeće XVIII.), a još kasnije ta-lijanski (stoljeće XIX. – stoljeće XX.) politički praxis, go-voreći o ‘Sklavima’, dotično o ‘Slavenima’, premda je bilo jasnim da je riječ o posvema zasebnomu državno-pranom entitetu – hrvatskomu, kao što je to, npr., izraženo u izreci Nikole. Thomasea : Itali si, Sclavi si, Croati mai... Isp. po-sebice A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest , Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1990., str. 43. – 61., posebice str. 48. – 49....


dručja koja su nekada pripadala Rimskom Carstvu, a u odnosno doba Bizantu (prva po-lovica stoljeća VII.-oga i kasnije). Bizantski car je narečeni ugovor sklopio sa sedam hr-vatskih plemenâ. Predmnijeva se da su se ta plemena ustrojavala kroz župe kao temelj-ni oblik njihovoga političkog zajedništva 3. Više takvih župâ, na čelu sa županom (iu-panus, zupanus, comes), ujedinjavalo se u neku širu samoupravnu oblast, na čelu koje je stolovao veliki župan (comes supremus ). Župan bijaše vrhovnim vojvodom župe i plemenske vojske, te i branitelj župe u vrije-me rata, kao i vrhovnim sudcem u župi, žu-paniji dotično, u izočnosti, kasnije, vladara ili njegovoga namjestnika. Praktički, budu-ći da je čak i do vremena kralja Tomislava (910. - 928.) svaka župa bila „sama za sebe“ a kralj pak vršio vlast uz sudjelovanje naroda (V. Klaić), osobito uz sudjelovanje Kraljev-skog vijeća i Narodnog sabora - koji su proi-zlazili iz župâ, županijâ dotično - to se za žu-panije iz toga doba može smatrati da su ima-le državno-pravni položaj ‘odjelitoga svetoj kruni kraljevstva pridruženoga tijela’ (sepa-ratum sacrae regni coronnae adnexum cor-pus ), kao formula inače zloporabljenom, ali ne po prvi put i ne jedino za, pravni polo-žaj Rieke glasom Hrvatsko-ugarske nagodbe (1868. – 1918.) 4.

Iz nekih povijesnih vrelâ županom se zvalo osobu koja je bila na čelu župe, dočim se u nekim drugim vrelima naznačuje da su to osobe na dvoru vladara zadužene za odre-djene poslove. Tako se u Trpimirovoj darov-nici iz godine 852. župani pojavljuju samo kao svjedoci, koji vjerojatno nisu imali neku značajniju ulogu na dvoru toga vremena. Pi-sanih tragova o terminu „županija“ na našim prostorima imade se vrlo malo. Prvi pisani

3 Isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 43. – 61., posebice str. 48. – 49....

4 Isp. Vj. Klaić, Povijest Hrvatâ , knj. I., Nakladni Zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1975., str. 27. – 57. Et B. Ba-bac, Obnova hrvatskoga županijskog ustroja – Ogled o ‘historičkomu županijskom ustroju“ – Osnove insti-tucionalne analize, Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, str. 5. – 34....

spomenik u tomu smislu spominje se u Slo-veniji, a potjecao bi iz godine 777. 5.

U Mucimirovoj darovnici iz godine 892. pojavljuje se čak sedam županâ kao svjedo-kâ, a uz njihov naslov pridodani su i neki posebni naslovi, ovisno o zaduženjima oso-bâ u pitanju : župan palatin (palatinus ), žu-pan buzdovanar (maccechario ), župan ko-njušnik (caullarius ), župan komornik (ca-merarius ), župan peharnik (pincernarius ), kneginjih župan (comitissae ), župan štitono-ša (armiger ). Medjutim, nedvojbeno je da je župan u IX. stoljeću bio osoba po moći od-mah do vladara, što će reći, umujući glasom kasnije državno-pravne misli, „kraljevski na-mjesnik“. U Mucimirovoj darovnici spomi-nje se još jedan župan, prvi za kojeg se tvr-di da vlada odredjenim područjem – župom Klisa 6.

Tijekom daljnjega državno-pravnoga ra-zvoja, župana na mjestu do vladara vjerojatno nadomješćuje ban, najkasnije polovicom sto-ljeća X-oga, a to je doba kada je Pribina kao prvi pod takvim imenom poznati ban, barem kako kazuje tradicija, vlastitom rukom umo-rio tadašnjega hrvatskog vladara Miroslava (945. – 949.), s čim je bio otvoren put nastupu na prijestolje njegovomu mladjem bratu Mi-hajlu Krešimiru II. (949. – 969.) 7.

Da su župani bili važnim osobama, i to društveno općenito a državno-pravno pose-bice govori i podatak da za vladavine Petra Krešimira IV. (1058. – 1075.) i Dmitra Zvo-nimira (1075. – 1089.) dvanaestorica županâ pomažu Petru Krešimiru IV. braniti se i obra-niti se od optužbî papinskoga izaslanika da je ubio brata Gojoslava da se dočepa kraljev-ske krune : s tim su župani zasigurno ojača-li svoj upravno-politički položaj, a istodob-

5 Isp. F. Šišić, Povijest Hrvata u vrijeme narodnih vladara, Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1990. (1925.), str. 198.

6 Isp. I. Godstein: članak, Županije u ranom srednjem vijeku u Hrvatskoj, u knjizi, Hrvatske županije kroz stoljeća, Školska knjiga Zagreb, Zagreb, 1996., str. 12.7 Isp. F. Šišić, Povijest Hrvata u vrijeme narodnih vla-dara ..., supra, str. 435....


no oslabili onoga od kralja. Iako se njih da-lje više ne spominje, mogućim je iz odnosne i nekih drugih okolnostî zaključiti da su po-stojale tendencije da se odredjeni broj župa-nâ konstituira kao visoko-značajno političko tijelo u hrvatskoj državi 8.

Prema Konstantinu Porfi rogenetu u DAI u Hrvatskoj se u to doba taksativno nabra-ja jedanaest županijâ na području od Vele-bita do Cetine i do Povrbasja, i to : Livno, Nina, Sidraga, Nin, Bribir, Knin, Klis, Ceti-na, Imotski, Pšet, Pliva, a Krbava, Gacka i Lika bile su izravno pod banskom upravom. Između Cetine i Neretve spominju se tije-kom kasnijeg vremena još županije Primor-je i Rastoka 9.

Promjene u državno-pravnomu razvoju hrvatskih kneževinâ, dotično župâ i županijâ (stoljeća VII. i VIII.), zatim Samostalne Hr-vatske Države (stoljeće IX.), te Kraljevstva Hrvatâ (stoljeća X. i XI.), što znači u radoblju kroz četiri stoljeća, sigurno je imalo odraza na ustrojavanje županijâ kao ozemljensko-ple-mićkih i upravnih jedinicâ sa značajnom auto-nomijom: županije su obuhvaćale velika pro-stranstva i moralo je postojati ustrojstvo upra-ve na visokoj razini. S obzirom na okolnost da se u to doba može prve početke feudaliza-cije zamjećivati, za vjerovati je da je hrvatsko plemstvo živjelo na selu i u utvrdjenim grado-vima. U gradovima je bilo sjedište županije i župana te vojne obrane čitave županije. Žu-pani su pored vojno-upravnih ovlastî imali i ovlasti sudovanja na području svoje županije, potonje u izočnosti vladara ili njegovoga na-mjesnika 10.

8 Isp. I. Godstein: članak, Županije u ranom srednjem vijeku u Hrvatskoj u knjizi, Hrvatske županije kroz stoljeća , Školska knjiga Zagreb, Zagreb, 1996., str. 129 Isp. B. Babac, O problematici uobličavanja regional-noga političko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj , u : B. Babac i Zvonimir Lauc, Regija i regionalizacija u Hr-vatskoj, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1989, str.24., izvedeno prema Vj. Klaić, Povijest Hrvatâ ..., supra, knj. I., str. 27. – 57. ; A. Da-binović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 12-27..

10 Isp. B. Babac, O problematici uobličavanja regional-noga političko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., su-

Vjerojatno je da su se županijske grani-ce manje ili više poklapale s granicama cr-kvenih područjâ na čelu s crkvenim veliko-dostojnicima. Često su puta i crkveni veliko-dostojnici bili imenovani županima, pogoto-vo u kasnijim stoljećima. Tako se u Slavoniji mnogo stoljeća kasnije imalo situaciju da je djakovački biskup Josip Juraj Strossmayer u vremenu od tri godine bio veliki župan Župa-nije virovitičke 11.

Nakon smrti Petra Krešimira IV. (1058. – 1074.) nastala je borba za upražnjeno hr-vatsko prijestolje. Papa, kao, uz a možda i s, Bizantom, vrhovnički feudalni gospodar, kraljevstvo Hrvatske i Dalmacije, povjera-va i predaje novom vladaru Dmitru Zvoni-miru, a koji je vladao od godine 1074. do godine 1089. S obzirom na to da je Dmitar Zvonimir bio rodbinski i politički usko po-vezan uz ugarsku kraljevsku kuću, može se smatrati da je to imalo sudbonosne poslje-dice za kasniji državno-pravni razvoj hrvat-skih zemalja. Smrću Dmitra Zvonimira u Hr-vatskoj izbijaju nemiri i neredi oko popunje-nja prijestolja, što iskorištava moćni ugarski vladar Ladislav I. (1077. - 1094.) te godine 1091. vojnički zaposjeda Gornju Hrvatsku, dotično Kraljevinu Slavoniju, pa već godi-ne 1094. utemeljuje i Biskupiju zagrebačku. Medjutim, odnosno osvajanje nije medjuna-rodno-pravno bilo priznatim, jer se s tim vri-jedalo državno-pravno vrhovništvo Bizanta – koje je, koli što se tiče Hrvatske, toli što se tiče Ugarske, uz prekide, trajalo skroz do godine 1180. Nasljednik Ladislava I., ugar-ski kralj Koloman I. (1095. - 1116.), našao se u istomu medjunarodno-pravnom polo-

pra, str. 24., izvedeno prema Vj. Klaić, Povijest Hrva-tâ..., supra, knj. I., str. 27. – 57. ; A. Dabinović, Hrvats-ka državna i pravna povijest ..., supra, str. 91-114.. et s. Us.R.Hr., supra, u Izvorišnim osnovama, podstavak 1. stavka 1., govori o ‘hrvatskim kneževinama’, prem-da izričaji ‘župa’ i, pogotovo, ‘županija’, znače to isto (comté, Grafschaft, county)...

11 Isp. B. Babac, O problematici uobličavanja regionalno-ga političko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, str.24. et s., izvedeno prema Vj. Klaić, Povijest Hrvatâ ..., supra, knj. I., str. 27. – 57. ; A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 12-27.


žaju kao i kralj Ladislav I., što znači, barem formalno-pravno u jednakomu položaju dr-žavno-pravne podredjenosti Bizantu kao i Kraljevstvo Hrvatske, Slavonije i Dalmaci-je. Da bi se mogao proglasiti, pored kraljem Slavonije, još i kraljem Hrvatske i Dalmaci-je, bio je prisiljen postupati politički i diplo-matski vrlo oprezno, u želji da se ne zamjeri ni papi ni Bizantu, pak je s poglavarima dva-naest (12) hrvatskih plemenâ sklopio držav-no-pravni ugovor, u povijesti nazvan „Pacta conventa“, što je značilo prizna(va)nje odje-litoga državno-pravnoga položaja odnosnih hrvatskih kraljevinâ sproću i unutar zemalja ‘krune ugarske’, što će reći sproću kraljev-stva madžarskoga 12.

Neki autori smatraju da je zapravo već za vrijeme ugarskog kralja Ladislava I. (1077. – 1094.), započeo proces ustrojavanja „kra-ljevskih županijâ“, kao što bi bile, npr., one Zagrebačka, Gorica i Gora, što će reći tipa županije kao ozemljenske jedinice relativ-no neodvisne o dotadašnjemu plemenskom ustrojstvu, a to, u opravdavanju takvoga ko-raka, s pozivom na zaštitu južnih granicâ, po-gotovo nakon bitke na Gvozdu (1097.). Pre-ma Pacta Conventa (1102.), ugarski kralj Koloman I. obvezao se da će poštivati sve slobode i prava koja su dotada uživala hrvat-ska plemena u Hrvatskoj i Dalmaciji, dotič-no slobodštine odnosnih kraljevinâ, što je ra-zumijevalo i kraljevine Slavonije. Iz ugovo-ra proizlazi da Koloman nije ratom dobio Hr-vatsku i Dalmaciju, a zavojevanje Kraljevine Slavonije nije bilo priznato ni njemu kao ni

12 Isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 91. – 114., 130. et s., 422. et s., 435. et s. Ovaj pravni povjesničar posebice ističe : „Preostaje još pitanje je li zbilja Koloman s tim što je stupio na hrvatsko prije-stolje, s pozivom na svoje pravo iza Zvonimirove udovi-ce, Ladislavove sestre Jelene, zbilja došao prema rimskoj stolici u isti odnošaj u kakvomu je bio Dmitar Zvonimir. Stvar ne bi smjela biti nevjerojatnom kada se pomisli da je Koloman neposredno prije nego što je krenuo protiv kralja Petra, stupio u savez s Normanima i tražio papinu pomoć. S tim u svezi, važnom je i okolnost da je Bizant, što je pri-znavao i Koloman, držao da se njegova vrhovnička vlast nad Hrvatskom ne proteže samo na dalmatinski temat već i na gornju i donju Panoniju, što će reći na zemlje u unutar-njosti sproću mora” (loc. cit., str. 103. – 1107.)....

ranije Ladislavu I., već mu se kraljevanje pri-znalo, s jedne strane, glasom više medjuna-rodnih ugovorâ utanačenih s papom i Bizan-tom, a s druge strane, glasom ugovora s pred-stavnicima 12 hrvatskih plemena čiji sadržaj i čini Pacta Conventa , koji nije nesmjero-davnim ni sproću kraljevine Slavonije. Sva-ko je pleme na čelu imalo svojega župana, pak se može, što je opravdanim smatrati, go-voriti o tomu da je 12 hrvatskih plemenâ či-nilo 12 hrvatskih župâ. Prema imenima župâ i imenima plemenâ kojima su pripadale poje-dine župe bila je pokrivena cijela Dalmatin-ska Hrvatska i Hrvatska do Gvozda, dotično do Petrove gore, što ne znači da se županije nisu ustrojavale i razvijale u Kraljevini Sla-voniji, uključujući tu i Baranju 13.

U vrijeme vladavine narodnih vladarâ plemići u svojim županijama uživaju veliku samostalnost u upravi i sudbenoj vlasti na-suprot formalnoj vlasti kralja. Županije su, zapravo, imale, praktički, pravo veta na od-luke kralja ili njegovoga namjesnika, pak se može, na neki način, reći da su županije, kao što je to već bilo primijećeno, imale pravni položaj corpus separatum.

Prema nekim mišljenjima, ugarski vlada-ri nastojali su umanjiti autonomiju županijâ i što više centralizirati upravu u svojim kralje-vinama, ali to se nije uspjelo ostvariti, mož-da ni do godine 1848., što svakako i posebice važi za hrvatske zemlje. Medjutim, s proce-som feudalizacije i s postupnim nestajanjem plemenskoga ustrojstva, što će reći s praxi-som ugarskih vladarâ da posjede u područ-ju županijâ daruju pojedinim vlastelinima za uzvrat vjernosti i vojnoj obvezi prema kra-lju (donacionalni sustav), županije postaju

13 Isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 91. – 114., 130. et s., 422. et s., 435. et s. Treba, što se tiče ‚kraljevskih županijâ‘, ukazati na jed-nu drugu odlučnu okolnost, a to je prijenos prakticiranja donacionalnoga feudalnog sustava u Trojednu Kraljevi-nu, što je dovelo do postupnoga opadanja plemensko-ga ustrojstva županijâ, posebice do ustrojavanja županijâ oko velikih feudalaca, što će reći do ustrojavanja grofo-vijâ kao županijâ (comté en tant que comitat ; Grafs-chaft als Gespannschaft ), a i prodiranja županijskoga ustroja u madžarski dio kraljevstva ...


okosnicom feudalnoga ustrojstva, zapravo, moglo bi se reći, samouprave feudalaca. Za-sebnim su problemom županijâ bila crkve-na vlastelinstva i područja slobodnih kraljev-skih gradova, što je izazivalo stalne napeto-sti uslijed intervencijâ župana i njegove vla-sti da ih podredi svojoj sudbenosti, i njihovo-ga otpora da se toj vlasti podrede.

Hrvatsko-ugarski kralj Bela III. (1172. – 1196.) podijelio je kao leno pojedine župe krčkim knezovima, kao npr. Modrušku župu, a Šubićima Bribirsku župu, i to još godine 1180. On je umjesto županâ postavljao kne-zove, dotično grofove, ti su knezovi bili i vojskovodje odredâ koje su župe morale sta-viti kralju na raspolaganje. No, imenovanje knezova po kralju nije se nikada toliko usta-lilo da bi se moglo govoriti o nekoj bezuvjet-noj i neoporecivoj ovlasti kralja, dotično nje-govoga namjesnika. Smatra se, od strane ne-kih, da se razlika izmedju knezova i župa-na sastojala u tomu što su pojedina plemena, crkva, satnici i narod birali župana na žup-skom saboru (osobito ako župan nije bio na-sljedni), a kneza da je postavljao kralj, a da ono što nije kao leno dano velikašima, zadr-žavalo je svoj samostalni karakter i nastavilo je živjeti kao samoupravno područje plemen-skih župâ i starih seoskih općinâ sve do XV. stoljeća. Medjutim, prije će biti da se vrlo brzo stopila vlast kneza i župana, onaj pred-hodni bivajući, s početka ukorjenjivanja do-nacionalnoga sustava, županom ex iure pro-prio , a kasnije po naredbi hrvatskoga bana (ex potestate banis ) 14.

14 Isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 91. – 114., 130. et s., 422. et s., 435. et s. Kao što je to već rečenim, treba, što se tiče‚ kraljev-skih županijâ‘, ukazati na jednu drugu odlučnu okolnost, a to je prijenos prakticiranja donacionalnoga feudalnog sustava u Trojednu Kraljevinu, što je dovelo do postu-pnoga opadanja plemenskoga ustrojstva županijâ, pose-bice do ustrojavanja županijâ oko velikih feudalaca, što će reći do ustrojavanja grofovijâ kao županijâ (comté en tant que comitat; Grafschaft als Gespannschaft ), a i prodiranja županijskoga ustroja u madžarski dio kra-ljevstva ; na tragu ovakve misli, što se tiče engleskoga ustroja lokalne samouprave, nalazi se i E. Pusić, Uprav-ni sistemi, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1985., knj. 1., str. 342. – 349., et. J.

Nakon smrti ugarskog kralja Koloma-na I. (1116.), Mlečani pokušavaju ponov-no prisvojiti naslov vladarâ Dalmacije i Hr-vatske, dok su Ugarskoj prepuštali područ-je Kraljevine Slavonije. Medjutim, zakratko, jer je već godine 1177. bizantski car Emanu-el Komnen glasom svojega državno-pravno-ga vrhovništva ponovno uspostavio i stvar-nu vlast nad Hrvatskom i Dalmacijom, kao i nad ostalim zemljama krune ugarske. Po-slije njegove smrti (1180.) hrvatsko-ugarski kralj Bela III. (1172. - 1196.), uspostavio je isponova, premda se oslobodio bizantskoga vrhovništva poslije smrti cara Manojla Ko-mnena (1180.), izmedju Hrvatske, Slavoni-je i Dalmacije, s jedne strane, te madžarsko-ga kraljevstva, s druge strane, isti onaj držav-no-pravni odnošaj kakvoga je bio uspostavio kralj Koloman I. godine 1102. U medjuvre-menu, nakon višestoljetnih pokušajâ i povre-menih zauzećâ, Mlečani godine 1202. uspi-jevaju osvojiti Zadar i druge primorske gra-dove. Netom poslije toga, godine 1205., Be-lin sin Andrija II. postaje ugarsko-hrvatskim kraljem, vladajući od godine 1205. do godi-ne 1235.

Područje Kraljevine Slavonije bilo je pod jačim i neprekidnim utjecajem madžarsko-ga plemstva, što je, osim svega, i posljedi-com sve učestalijih rodbinskih odnošajâ unu-tar ugarskoga i hrvatskog plemstva kao za-jednice. To je jednim od jakih razlogâ što su županije baš u tim područjima imale drugčiji upravno-politički položaj naspram županija-ma u drugim hrvatskim područjima. Od kon-ca XII. stoljeća pokušava se županije Kralje-vine Slavonije sve više uklopiti u državno-upravni sustav. Nastojalo se da ovdje župa-nije postanu ozemljenskim upravno-sudbe-nim jedinicama državne vlasti na čelu sa žu-panom : moglo bi se, koliko se od strane hr-vatsko-ugarskih vladarâ u tomu uspijevalo, slobodno reći da županije u to vrijeme ima-du sve elemente kraljevskih županijâ s ogra-ničenom autonomijom plemstva (grofovija

Hrženjak: Lokalna i regionalna samouprava u Repu-blici Hrvatskoj, Informator, Zagreb, 2004., str. 2-6.


kao županija). U to doba, županije se i župa-ne počima, pod ugarskim utjecajem, nazivati ugarskim izvedenicama iz latinskoga naziv-lja – komitatima (comitatus ) na čelu s ko-mesom (comes ) 15.

Koncem XII. i početkom XIII. stoljeća dolazi do raspada kraljevskih županijâ, i to na način što je imanja dodjeljivalo velepo-sjednicima, vlasteli i crkvi (donacionalni su-stav). Taj proces je najprije započeo i uzna-predovao u području Kraljevine Dalmacije – s poznatim darovnicama i davanjem Zlatnih bulâ slobodnim kraljevskim gradovima. Ka-snije se to nastavlja u Zagrebačkoj župani-ji i u Kraljevini Slavoniji. U Kraljevini Hr-vatskoj pak slobodnim kraljevskim gradovi-ma postaju : Varaždin 1220., Gradec – Za-greb 1242., Križevci 1252., etc. U područ-jima južno od Gvozda u rukama županâ je bila zadržana sudbena vlast kao glavni ele-ment vladanja i samouprave. Župani su zadr-žali i nadležnosti u vojnoj vlasti i sudbenosti, kao i ovlasti u području poreznih poslova (fi -nancijalnu vlast).

Župani tada proglašavaju vladarove pozi-ve za vojsku te zapovijedaju tako prikuplje-nom vojskom, kao i utvrdama u kojima sto-luju. Prikupljaju poreze, globe i druge daće i šalju ih u kraljevsku blagajnu. Župani se bri-nu i o zemljištima koja pripadaju utvrdama odredjenoga vladara. Njihova ovlaštenja i trajanje funkcije ovise o vladaru samo unutar „temeljnih zakonâ kraljevstva“, a potonji po-štuju županijsku samoupravu, samoupravu koja, unatoč ali uglavnom neuspješnim pro-tunastojanjima vladara, obuhvaća i postav-ljanje župana te prosudjivanje opravdanosti naredaba kralja ili njegovoga namjesnika 16.

15 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Sveuči-lišta u Zagrebu, Zagreb, 1985., str.51. et

16 Isp. B. Babac, B. Babac, Obnova hrvatskoga županij-skog ustroja – Ogled o ‘historičkomu županijskom ustroju“ – Osnove institucionalne analize ..., supra ; et B. Babac, Iločki statut i ideja o općinskoj i lokalnoj sa-moupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednom slučaju hrvatske državno-pravne tradicije , Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, str. 355. – 388., posebice str. 374. – 381....

Tijekom kraljevanja Ladislava IV. Ku-manca (1272. – 1290.), osobito se ističe, i uz veliko državno-pravno značenje, Slavonski sabor iz godine 1273., Sabor s kojim se sla-vonsko plemstvo ustrojava kao staleška kor-poracija (javnoga prava), s tim što je doš-lo i do nagloga jačanja vlasti županijâ i sla-bljenja središnje državne vlasti. Kraljevanje pak posljednjega hrvatsko-ugarskog vladara iz obitelji Arpadovaca, Andrije III. Mlečani-na (1290. – 1301.), obilježeno je s osporava-njem legitimiteta dinastije arpadovske, što se godine 1301. svršilo s dovodjenjem Karla I. Roberta (Anžujca), pretendenta na hrvatsko-ugarsko prijestolje istaknutoga po crti udaje Marije, kćeri hrvatsko-ugarskoga kralja Stje-pana V. (1270. – 1272.), za napuljskoga kra-lja Karla II. Anžujca, i s iznenadnom smrću Andrije III. Mlečanina (1301.), tako da je za daljnju sudbinu hrvatsko-ugarskoga prijesto-lja prestalo odlučnim biti oružje, dotično ne-stala je opasnost od oružanih dinastičkih bor-bî u svezi s tim.

Vladavina francuske plemićke obite-lji Anžujaca, koji su u Hrvatskoj i Ugarskoj vladali u XIV. i XV. stoljeću (1301. – 1437.), započinje dolaskom na hrvatsko-ugarsko pri-jestolje kralja Karla I. Roberta - koji je vla-dao od 1301. do 1342. godine, i to zahvalju-jući potpori pape, bribirskih knezova i veli-kaške obitelji Babonić koja se dokopala ban-ske časti u Kraljevini Slavoniji. Najznačaj-nijim vladarom iz ove obitelji jest Ludovik I. (1342. – 1382.) - koji nije, medjutim, pri-znavao Hrvatsku i Dalmaciju kao jedno kra-ljevstvo, već kao zasebna kraljevstva, a to je posebice zato da bi oslabio utjecaj hrvatskih plemićâ. Kako je Ludovik I. uspio zavladati i hrvatsko-dalmatinskim gradovima, svi su se hrvatski krajevi tada našli u jednoj državnoj zajednici. Kralj Ludovik I. pokušavao je, baš kao i ranije Arpadovci, ograničiti ozemljen-sku samoupravu, i to sa stvaranjem kraljev-skih županijâ, posebice na području Kraljevi-ne Slavonije i Hrvatske, ali u tomu nije imao većega uspjeha. Inače, jednim od njegovih najznačajnijih državno-pravnih podhvatâ jest stavljanje u pravnu snagu, što je uslijedi-


lo godine 1351., naime Zlatne Povelje (Bulla Aurea) hrvatsko-ugarskoga kralja Andrije II. (1205. – 1235.) od godine 1222. 17.

2. DRŽAVOTVORNO ZNAČENJE HR-VATSKIH ŽUPANIJÂ U RAZVIJENO-MU SREDNJEM VIJEKU U sklopu političkih prilikâ po smrti Ludo-

vika I. (1382.), dotično u prilikama obilježe-nim slabljenjem središnje državne vlasti, u hr-vatskim zemljama ponovo oživljavaju župa-nije, i to na ozemljensko-feudalnoj podlozi, što će reći uobličavanje županijskoga ustro-ja na podlozi velike vlasti visokoga plemstva, hrvatskih velmožâ, koje je baš županije – koje su imale ovlast i prakticirale je, naime, odbi-ti naredbe kralja ili njegovoga namjesnika za koje bi smatrale da nisu pravedne ili dopušte-ne – učinilo zalogom opstojnosti hrvatske dr-žavnosti. Nakon smrti Ludovika I. (1382.) za upražnjeno prijestolje javilo se je više preten-denata, što je još više slabilo središnju držav-nu vlast i od županijâ činilo ono što je Vj. Kla-ić naznačivao kao „svaka za sebe“ 18.

To je bilo doba kada je vladar bio for-malnim nositeljem cjelokupne državne vla-sti. Banovi i župani u banovinama, dotično kraljevinama, i županijama, bili su vladare-vi namjesnici, dakle, povjerenici i pouzdani-ci, koji su u njegovo ime vladali, upravljali, sudili i zapovijedali vojnim snagama u njima povjerenim oblastima.

17 Isp. Vj. Klaić, Povijest Hrvata..., supra, knj. I., str. 314. – 331. ; A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna po-vijest ..., supra, str. 183. – 213. ; N. Klaić, Povijest Hr-vata u razvijenom srednjem vijeku..., supra, str. 257. – 265. Nešto o značenju Zlatne Povelje Andrije II. (1222.) s motrišta ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ – isp. B. Babac, Upravno pravo – Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa , Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004., str. 517. – 524....

18 Isp. Vj. Klaić, Povijest Hrvatâ ..., supra, knj. I., str. 27. – 57. Et B. Babac, Obnova hrvatskoga županijskog ustroja – Ogled o ‘historičkomu županijskom ustroju’ – Osnove institucionalne analize ..., supra, str. 5. – 34. ; et B. Babac, Iločki statut i ideja o općinskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednom slučaju hrvatske državno-pravne tradicije ..., supra, str. 355. – 388., posebice str. 374. – 381....

I u doba vladarâ domaće krvi (630. – 1102.), narodne skupštine, dotično veliki na-rodni sabori, mogli su, ako ih se uopće i odr-žavalo, biti samo svjedocima svečanih činâ i proglašenjâ vladarevih naredaba. Jedino ti-jelo s kojim je vladar u odnosno doba uže suradjivao bio je crkveno-državni sabor, koji je vjerojatno zbog velike uloge Crkve posli-je pokrštavanja slavenskih Hrvatâ, i posebno nakon što je vladar postao vazalom rimsko-ga pape, bio, zapravo, tijelo koje je biralo ili proglašavalo vladara, posebice u prilikama kada pretendent kakve dinastije ili sama di-nastija nisu imali veće moći ili legitimiteta19.

U prvoj polovici XIV. stoljeća županije ne imadu jasnu ozemljensku odredjenost, a novo županijsko ustrojstvo javlja se u godi-ni 1325., kada su svi stanovnici slavonskoga Banata vraćeni pod jurisdikciju bana, a to je bilo najvažnijim korakom k postupnom oslo-badjanju slavonskoga plemstva od velikaške vlasti, dakle, kroz proces odumiranja starih kraljevskih županijâ, županijâ koje su bile zasnovane na patrimonijalnom načelu. S druge strane, u nasljednim kneštvima obliku-ju se posebna ustrojstva plemstva pod njiho-vim „zemskim županima“, koji na ozemlju u pitanju pomažu „županijskim župama“ 20.

U drugoj polovici XIV. stoljeća počinje proces ponovnog ozemljenskog odredjivanja županijâ. Broj županijâ se smanjuje jer se ne-kim važnijim pripajalo druge, manje, župa-nije. Tako je Gorska županija ušla u sastav Županije zagrebačke, a Županija zagorska u sklop Županije varaždinske. Kraljevinu Sla-voniju u to doba čine županije : Zagrebačka, Varaždinska, Križevačka i Virovitička. Sla-vonske su županije : Požeška, Srijemska i Vukovarska, od kojih je ova potonja bila tije-kom jednoga značajnog doba u sklopu Ma-čvanske banovine 21.

19 Isp. I. Beuc, Povijest država i prava na području SFRJ , Narodne novine, Zagreb, 1989., str. 20....

20 Isp. N. Klaić, Povijest Hrvata u razvijenom srednjem vi-jeku , Školska knjiga Zagreb,, Zagreb, 1976., str. 48-55.

21 Isp. N. Klaić, Povijest Hrvata u razvijenom srednjem vi-jeku , Školska knjiga Zagreb , Zagreb, 1976., str. 48-55.


U razvijenomu srednjem vijeku župa-nijski ustroj u hrvatskim zemljama nije bio jedinstvenim. U područjima sjeverno od Gvozda, županije su bile u rukama vladar-skih namjesnikâ – bana ili župana, dok su južno-hrvatske županije uglavnom bile u ru-kama nasljednih županâ. Temeljne funkci-je župana u oba područja bile su : sudbena, zatim zapovjednika utvrde i fi skalna. Sud-bena funkcija je svakako bila najznačajni-jim izražajem vlasti župana ili kraljevskoga namjesnika, jer je obnašanje sudbenih ovla-stî bilo najvišim izražajem vršenja državne vlasti. Medjutim, u županijama sjeverno od Gvozda, ban ili župan vršili su državnu vlast samo u izočnosti kralja ili njegovoga namje-snika 22.

Po i u svojemu osobnom sastavu županije nisu više bile skupom kraljevskih dužnosni-kâ već skupom povlaštenih ovlaštenikâ – no-bilâ i jobagionâ. Stvarna nadležnost tih novih županijâ nije obuhvaćala ovlaštenja na vrše-nje vojne, sudbene i fi nancijalne vlasti, već samo sudbene, i to u ograničenom opsegu. Mjesna nadležnost nije obuhvaćala ozemlje i osobe odredjenih utvrdâ već nobile i joba-gione širih regijâ koje nisu trebale pripadati tim utvrdama 23.

U isto vrijeme, uz plemstvo, značajnim sudionikom u vlasti postala je i Crkva, kao i kraljevski slobodni gradovi. Od stoljeća XII. do konca stoljeća XV. u Kraljevstvu Hrvat-ske i Dalmacije nositelji državne vlasti bili su crkveni i svjetovni plemići na svojim vla-stelinstvima, županije na području županija i slobodni kraljevski gradovi, te dalmatinski

22 Isp. Vj. Klaić, Povijest Hrvatâ , knj. I., supra, str. 27. – 57. Et B. Babac, Obnova hrvatskoga županijskog ustro-ja – Ogled o ‘historičkomu županijskom ustroju“ – Osnove institucionalne analize ..., supra, str. 5. – 34. ; et B. Babac, Iločki statut i ideja o općinskoj i lokalnoj sa-moupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednom slučaju hrvatske državno-pravne tradicije , Prav-ni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, str. 355. – 388., pose-bice str. 374. – 381....

23 Isp.I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevine Hrvatske Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Zagreb, Zagreb, 1985. str.120-128.

gradovi na njima opredijeljenim područjima, dotično ozemljima 24.

U Kraljevstvu Dalmacije pak županije su prestale postojati kao oblik upravnoga ustroj-stva. Slijedom tomu, takve županije nisu mo-gle više imati nekakvoga političkog i držav-no-pravnog značenja, kako je to bilo u staroj hrvatskoj državi - u državi narodnih vladarâ. Kao i drugdje u Europi, vlast je u srednjovje-kovnom vremenu, pa tako i Kraljevstvu Dal-macije, bila disperzirana na nekoliko različi-tih nositeljâ. Nije nimalo slučajno što je ta-kvo stanje kao posljedicu rezultiralo – kako u Europi tako posebice u Hrvatskoj – u ten-denciji k ustrojavanju centralističkih i apso-lutističkih monarhijâ 25.

Krajem XIV. stoljeća došlo je do većih upravno-političkih preustrojavanjâ u Kralje-vini Hrvatskoj i Slavoniji. Više starohrvat-skih župâ spojile bi se u jednu županiju, a svaka se županija dijelila na nekoliko kota-ra, koji su bili upravnim područjima u sklo-pu nove županije, a obuhvaćali su, uglav-nom, područja starih župâ. Manje ozemljen-ske jedinice bile su satnije, a to su bile vojne jedinice, te seoske općine za pojedino selo ili jedna za više sela. Gradska područja imala su svoju samoupravu, što će reći svoje poseb-ne gradske općine s gradskim poglavarstvom kao izvršitbenim i po značenju središnjim ti-jelom vlasti 26.

3. HRVATSKE ŽUPANIJE U KASNOMU SREDNJEM VIJEKU

3.1. Upravna vlast u Kraljevini Dalmaciji pod Mlečanima

Kraljevina Dalmacija nalazila se pod vlašću Mletaka od godine 1420. pa sve do konca XVIII. stoljeća (1797.), i u tom raz-doblju nije se nikada više našla u okviru za-

24 Isp.I. Beuc, supra, str.120-128.25 Isp. J. Vrbošić, Povijesni pregled razvitka županijske

uprave i samouprave u Hrvatskoj, Društveno istraživa-nje 1/god. 1. (1992.) BR. 1., Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 1992. , str. 56-68.

26 Isp. A. Dabinović, Hrvatska državna i pravna povijest ..., supra, str. 130-135.


jedničke državne zajednice s ostalim hrvat-skim zemljama. To je bilo „gluho doba hrvat-skih županijâ“, dotično doba kada je županij-ski ustroj u području postsojanaja najstarijih hrvatskih župâ bio zanemarivanim, da se ne kaže napuštanim.

Na čelu pokrajine Dalmacije stajao je ge-neralni providur, a na čelu gradova knezovi, ili podestati ili providuri. Svaki je grad imao svoje vijeće (ako je bio većim, grad je imao i više vijećâ : veliko, malo i vijeće umoljenih - poput onih u Dubrovačkoj Republici). To je bilo tijelo u kojem se odlučivalo o općinskoj imovini, biralo općinske dužnosnike (suci, blagajnici, procjenitelji imovine, etc.).

Ulaz u vijeće bio je od XIV. stoljeća da-lje osiguran samo malenom broju gradjanâ – gradskim patricijima. Ostali gradjani bili su pučani, koji su se okupljali u bratovštinama, dotično udružbama za promicanje pobožnosti i humanosti. Kadkada, te i takve bratovštine pučani su, medjutim, znali iskoristiti kao sa-stajališta i zborišta u sklopu borbi protiv pa-tricijâ 27.

3.2. Trojedna Kraljevina i Habsburgovci Početkom XV. stoljeća počela je izgrad-

nja vojnih utvrdâ u sklopu poduzimanja mjerâ radi obrane od nadolazeće turske opa-snosti. U to doba vladarom je Ladislav Anžu-jac (1386. – 1409.), koji je godine 1409. za 100 000 dukata Mlecima prodao Zadar, No-vigrad, Vranu i Pag, kao i sva svoja prava na Dalmaciju. Drugi pretendent, Žigmund Luk-semburški, postaje hrvatsko-ugarskim kra-ljem (1387. – 1437.), koji je kod Nikopolja u Bugarskoj godine 1396. bio teško poražen u bitki protiv Turaka. Godine 1444. Turci su kod Varne na Crnome moru isponova pora-zili hrvatsko-ugarsku vojsku pod vodstvom kralja Vladislava I. Jagela (1440. – 1444.), a bitkom kod Mohača godine 1526. – kada je poginuo i sâm kralj Ludovik II. Jagel (1516. – 1526.) - sultan Sulejman II. (1520. – 1566.)

27 Isp. I. Beuc, Povijest država i prava na području SFRJ, supra, str. 24.

rastrojio je ugarsku državu – koju se obnovi-lo tek godine 1687. 28

Pred pogibeljnom prijetnjom turskog osvajača, Hrvatski državni sabor je, nakon što mu se obvezao, osim svega, sva stara pra-va i povlastice Kraljevine Hrvatske prizna-vati, 31. prosinca 1526. na 1. siječnja 1527. godine izabrao Ferdinanda Habsburškog za „kralja i gospodara Kraljevine Hrvatske“, ri-ječima iz diplome : “Ferdinandum in ve-rum, legitimum et naturalem nostrum et to-cius huius regni Croatiae regem et domi-num..., etc.“ , s čim su hrvatski staleži očito željeli sproću ugarskoga izbora od 16. pro-sinca 1526. godine istaknuti svoj slobodni iz-bor, neodvistnim od onoga ugarskoga 29.

U XVI. stoljeću Turci osvajaju Slavoniju uključujući Čazmu i Viroviticu i prodiru sve do Karlovca - koji je inače osnovan godine 1579. kao glavno pogranično uporište. Juž-no od Karlovca Hrvatskoj ostaje samo po-dručje Slunja, dio Like oko Otočca i Podve-lebitsko primorje. Tako je koncem XVI. sto-ljeća Hrvatska bila svedena na tzv. „ostat-ke ostataka“. Medjutim, niti na tim preosta-lim područjem Hrvatska nije mogla slobod-no vladati, jer su prebjeglice iz turskih kraje-va, nazivani Vlasi, naseljavani u pogranične krajeve koje austrijska vlast podredjuje ne-posredno svojoj jurisdikciji, te ih ustrojava u dva generalata, što je početkom ustrojava-nja Vojne krajine. Godine 1630. Beč donosi tzv. Statua Valachorum s kojim se Vlasima daje pravo na unutrašnju autonomiju, dakle, izdvaja ih se iz jurisdikcije hrvatskih vlastî,

28 Isp. I. Beuc, Povijest država i prava na području SFRJ, supra, str. 20- 24.

29 Isp. F. Šišić, Pregled povijesti hrvatskoga naroda ..., supra, str. 285. – 287. S tim u svezi, F. Šišić (loc. cit., str. 287.) dodaje: “Izborni cetinski sabor ide u red onih važnih dogadjanjâ u prošlosti hrvatskoga naroda s kojim se svršava stara a započima nova epoha. On je u političkom pogledu snažan dokaz kako je hrvatski narod u bitnim prigodama mjerodavno odlučivao u najvažnijim državno-pravnim pitanjima, smatrajući sebe i svoju domovinu posebnim političkim narodom i posebnim političkim teritorijem, nezavisnim od Ugarske”...


vlastî Kraljevstva Hrvatsko-Ugarskoga op-ćenito 30.

Dio Hrvatske koji je spadao u Vojnu kra-jinu imao je osebujno vojno-političko ustroj-stvo. Dijelilo ga se na tri generalata: Karlo-vački, Varaždinski i Banijski. Generalati su se pak dijelili na regimente, a regimente na satnije. Izvan područja regimente bile su voj-ne općine. Tako se Karlovački generalat di-jelio na Ličku, Otočku, Ogulinsku i Slunjsku regimentu. Potonji generalati imali su u svo-jemu sastavu ukupno 48 satnijâ, dotično re-gimentskih i satnijskih upravnih područjâ. Karlovački generalat imao je i dvije vojne općine. To su bili gradovi Senj i Karlobag. Varaždinski generalat imao je područje koje se ustrojavalo u dvije regimente: Križevač-ku i Sveti Juraj svaka s po 24 satnije, te dvi-je vojne općine, a to su bili Bjelovar i Ivanić-Grad. Banijski generalat bio je takodjer po-dijeljen na dvije regimente s 24 satnije i voj-nim općinama: Kostajnica i Petrinja. Slavon-ski dio Vojne krajine dijelio se na Brodsku i Gradišku regimentu, a ove su se također di-jelile na 24 satnije. Tek godine 1881. dokinu-lo se Vojnu krajinu, što znači vojno-političko ustrojstvo tog područja: zapravo, s tom godi-nom započeo je proces „razvojačenja Vojne krajine“ i utjelovljivanja odnosnih područjâ matici-zemlji, što je državno-pravno okonča-no s donošenjem Zakona od godine 1886. o ustroju županija i o uredjenju uprave u župa-nijah i kotarih 31.

3.3. Županije u razdoblju od 1527. do 1760. godine

Kraljevstvo Hrvatske i Slavonije te Kra-ljevstvo Ugarske istodobno su izabrali Fer-dinanda I. Habsburgovca za zajedničkog vla-

30 Isp. J. Hrženjak, Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj, Informator, Zagreb, 2004., supra, str. 9.

31 Isp. M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji , I. Granitz, Zagreb, 1899. – 1906., knj. I. (1899.), str. 12. – 34., 129. et s. ; J. Hrženjak, Lokalna i regionalna samouprava u Repu-blici Hrvatskoj, supra , str. 9.

dara i tako ponovno stvorili zajednicu dva-ju kraljevstava svako s vlastitim državnim uredjenjem. To je provedeno na način što je Hrvatski sabor 1. siječnja 1527. godine sa-mostalno izabrao Ferdinanda I. za hrvatskog kralja pred Ferdinandovim komesarima, s tim što je Ferdinand I. već 16. prosinca 1526. godine bio izabran u Požunu (Bratislavi) za ugarskog kralja, ali to s malenim brojem sta-ležâ tzv. „dvorske stranke“. Slavonski je pak sabor 6. siječnja 1527. godine izabrao Iva-na Zapolju za svog kralja, slijedeći na taj na-čin izbor Ivana Zapolje za ugarskoga kralja – što je bilo uslijedilo već 11. studenoga 1526. godine u Stolnom Biogradu od strane osta-lih (većine) ugarskih staležâ. Otuda, Hrvat-ski sabor 26. travnja 1527. izdaje objavu u kojoj tvrdi “da se ne može naći (zabilježeno) da bi koji vladar silom zavladao Hrvatskom, jer po smrti našega posljednjeg kralja sretne uspomene Zvonimira slobodne se volje pri-družismo svetoj kruni Kraljevstva Ugarskog, a poslije toga Vašem Veličanstvu”. Slavonski se pak sabor - nakon smrti bana Krste Fran-kopana (27. rujna 1527.), glavnog pobornika kralja Zapolje - ponovno odlučuje o svojemu kralju – 6. listopada 1527. godine - birajući Ferdinanda za kralja Slavonije 32.

I sjedinjeni Hrvatsko-slavonski sabor – od godine 1578. - naglašavao u svom sa-borskom protokolu da je Hrvatsko-slavon-sko kraljevstvo bilo uvijek slobodno te da se radi obrane domovine i vlastitih obiteljî svojevoljno priklonilo ali samo kruni Ugar-skog Kraljevstva. Tako, godine 1712. Hrvat-ski sabor samostalno donosi zaključak (hr-vatska Pragmatička sankcija) da hrvatsko prijestolje daje i ženskoj lozi Habsburgova-ca ako izumru ovlašteni muški potomci, isti-čući po svojim izaslanicima: „mi smo dodu-še kako zakoni kažu zemlje pridružene Ugar-skoj (partes adnexae ), ali joj nismo podani-ci. Nekada smo imali naše kraljeve domaće krvi, a ne ugarske kraljeve. Nije nas Ugrima

32 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945), Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1969., str.2....


podvrgla ni jedna sila, ni jedno ropstvo, već se sâmi od svoje volje priklonismo ali ne kra-ljevstvu, nego kralju njihovomu. Njihovoga kralja takodjer priznajemo dok bude gospo-dar Austrije, a ako se dogodi da to ne može biti, ne ćemo slušati zamamljiv glas slobod-noga izbora, niti poruku da smo dužni nera-zjašnjivo slijediti Ugarsku, slobodni smo, a ne robovi“ 33.

Početak propadanja Turskog Carstva ra-zvidnim je i iz potpisivanja mirovnoga ugo-vora u Srijemskim Karlovcima godine 1699., te mirovnog ugovora u Požarevcu od godi-ne 1718. To je vrijeme kad se pod hrvatsku vlast vraćaju županije koje su bile pod tur-skom okupacijom. Tako se obnavlja Župani-ju Virovitičku, Županiju Požešku i Županiju Srijemsku koje su Kraljevini Slavoniji i pri-padale. U zakonodavnom i upravnom smislu bile su podvrgnute Hrvatskom saboru i banu. Imale su dva predstavnička tijela, i to veliku i malu županijsku skupštinu (vijeće) i izvrš-noga tijela (županijski magistrat, dotično po-glavarstvo). Županija Zagrebačka, Županija Varaždinska i Županija Križevačka, a od go-dine 1776. i tzv. Županija Severinska, pripa-daju Kraljevini Hrvatskoj. Nažalost, sva na-stojanja da se oslobodjeni dijelovi Vojne kra-jine priključe Banskoj Hrvatskoj nisu urodi-li plodom, i to sve do godine 1881., kada se konačno na područjima Vojne krajine zapo-čima s procesom „razvojačivanja“, dovrše-nim u svezi s donošenjem Zakona od godine 1886. o ustroju županija i o uredjenju uprave u županijah i kotarih 34.

Austrijska vlast nastoji umanjiti znače-nje županijâ u hrvatskim kraljevstvima, kao i ovlasti župana, te u tu svrhu izvodi više upravnih preustrojenjâ. U svezi s tim, godine 1715., zaključkom zajedničkog sabora, utvr-

33 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945) , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1969., str. 2....

34 Isp. M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji , I. Granitz, Zagreb, 1899. – 1906., knj. I. (1899.), str. 12. – 34., 129. et s. ; J. Hrženjak, supra, str. 9.

djuje se promjene u imenovanju velikoga žu-pana. To pravo gubi ban i sabor, a dobiva ga kralj. Zatim je ponovno, godine 1723., pro-vedena daljnja reforma županijskog ustroja. Županijski sudbeni stol postao je prije svega prizivno i kazneno sudište. Medjutim, una-toč tim pokušajima, car i hrvatsko-ugarski kralj Karlo VI. (1711. – 1740.), a ni njego-va nasljednica carica Marija-Terezija (1740. – 1780.) nisu imali previše uspjeha u podre-djivanju hrvatskih županijâ središnjoj držav-noj vlasti 35.

Obnovu slavonskih županijâ carica Mari-ja Terezija započinje 1. travnja 1745. - kada je dala upute povjerenstvu na koji način treba provesti sjedinjenje. Hrvatski sabor je ime-novao povjerenike koji će raditi na sjedinje-nju. Imenovani su veliki župani barun Marko Pejačević za Županiju virovitičku, grof Lju-devit Patarčić za Županiju srijemsku a barun Vladislav Vajaj za Županiju požešku. Mari-ja Terezija, od godine 1756., nastoji uskla-diti ustrojstvo Županije zagrebačke, Župani-je varaždinske i Županije križevačke, s onim u slavonskim županijama. Tomu se opire ban i Hrvatski sabor, jer to smanjuje ovlasti Sa-bora. Carica, opredijelivši se za centralistički način upravljanja, uredila je da županije po-sredstvom bana mogu neposredno komunici-rati s Dvorom. Time je potisnut Hrvatski sa-bor koji je u svim upravnim pitanjima posre-dovao izmedju županijâ i dvorskih ustanovâ, kao što su to Dvorska kancelarija i Ugarsko namjesničko vijeće, a od godine 1767. (do godine 1779.) zasebno Hrvatsko namjesnič-ko vijeće.

Carica je odbila zahtjeve Hrvatskog sa-bora u svezi s pripadnošću jurisdikcije nad županijama, te tražila i naložila izvršenje članka 56. Zajedničkoga sabora iz godine 1723. Time bi županije postale izvršnim ti-jelom dvorskih ustanovâ, zadržavši i dalje neke značajke zajednice. Godine 1759. utvr-djeno je da velike župe, osim Županije va-

35 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti Kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, str. 213


raždinske, imenuje i plaća kralj, županijske činovnike da svake treće godine bira župa-nijska skupština pojedine županije, na pri-jedlog velikog župana, iz redova pravih ple-mićâ-posjednikâ, ako nisu bili zaduženi. Me-djutim, unatoč svim tim nastojanjima, Mari-ja Terezija nije uspjela u bitnomu podredi-ti županije središnjoj državnoj vlasti. Ne bi to trebalo previše iznenadjivati, a to je kraj okolnosti da su županije glasom zak. članka XXXIII. od godine 1444. bile dužne izvrši-vati sve naredbe kralja ili njegovoga namje-snika koje su glasom „temeljnih zakonâ kra-ljevstva“ pravedne i dopuštene, dotično gla-som zak. članka XXXIII. od godine 1545. - da ih ne obvezuju nezakonite naredbe kralja ili njegovoga namjesnika 36.

Plemstvo je na velikim županijskim skupštinama usmjeravalo djelovanje župa-nije. Na malim županijskim skupštinama, na kojima su uz članove magistrata sudjelo-vali i ugledniji predstavnici ostalih društve-nih slojeva, rješavalo se bitne poslove koje je kasnije morala odobriti velika županijska skupština. Županije su mogle nadzirati odlu-ke kralja, a nezakonitima su se mogle suprot-staviti ili odgoditi njihovo izvršenje na neko vrijeme, te protestirati usmeno, pisano, oda-šiljanjem izaslanstava. Ako kralj ne bi izmi-jenio odluku, županija je imala ovlast odgo-diti izvršenje potonje, i to na neodređeno vri-jeme. Imala je pravo zabraniti i ubiranje po-reza za kralja 37.

Županije su uistinu imale pravni položaj separatum sacrae regni coronnae adnexum corpus (skaraćeno: corpus separatum ), to će reći tako široku samoupravu da je obuhva-ćala i ovlast prosudjivanja opravdanosti pro-

36 Isp. F. Čulinović, Državno-pravna historija jugoslavenskih zemalja , Školska knjiga, Zagreb, 1961., I., str. 60., posebice bilj. br. 143.;et. I. Beuc, Povijest in-stitucija državne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, str. 214. – 216....

37 Isp. F. Čulinović, Državno-pravna historija jugoslavenskih zemalja ..., supra, I., str. 60., posebice bilj. br. 143. ; et. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., su-pra, str. 119. ...

vedbe naredaba vrhovne državne vlasti i od-bijanja da se takve izvrše ako ih županijska tijela ocijene kao nepravedna, nedopuštena, nezakonita dotično. Da tomu nije tako bilo, ne bi bilo nikakve potrebe da se odnosne za-konske članke uopće i donosi, posebice zak. članak XXX. iz godine 1444., te zak. članak XXX. iz godine 1545., godine, jer oni znače stanovito premda ne preveliko ograničenje onoga pravnog položaja što ga se za župani-je, skraćeno, nazivalo corpus separatum 38.

3.4. Županije u razdoblju od godine 1760. do godine 1848.

Iz ovoga razdoblja potječe značajna od-luka kralja, dotično kraljice (Marije Terezije) naime odluka da se dokine neke samostalne državno-pravne ovlasti Hrvatsko-slavonsko-ga kraljevstva, ovlasti što ih je ono uživalo u odnosu na Ugarsko kraljevstvo, rješavaju-ći po svojim staležima i redovima na svojim saborima sve poslove javne uprave samo-stalno bez utjecaja kralja ili njegovog Na-mjesničkog vijeća u Ugarskoj. Naime, Mari-ja Terezija je godine 1767. utemeljila zaseb-no Kraljevsko namjesničko vijeće za kralje-vine Dalmaciju, Hrvatsku i Slavoniju, tijelo s istovjetnim ovlasima i djelokrugom kao i Kraljevsko namjesničko vijeće za Ugarsku (utemeljeno godine 1723., ali nepodjelno, do godine 1767. i za Ugarsku i za Hrvatsku). Na čelo Hrvatskoga namjesničkog vijeća po-stavila je hrvatskoga bana, a u sastav vije-ća odredila pet savjetnikâ (jednoga iz redova prelatâ, jednoga iz redova magnatâ i tri iz re-dova nižega plemstva). Za središte toga tije-la kraljica je bila odredila Varaždin, ali ga je, doskora, godine 1776., premjestila u Zagreb. Medjutim, ubrzo nakon toga, kraljica je godi-ne 1779. dokinula zasebno Kraljevsko vijeće za Hrvatsku i Slavoniju, ali njegove ovlasti nije vratila nazad hrvatskom banu i Saboru, već ugarskomu namjesničkom vijeću s sjedi-štem u Budimu ; to je godine 1790. sankcio-

38 Isp. B. Babac, Obnova hrvatskog gradjanskog društva, supra, str. 191.


nirao i Hrvatski državni sabor, a to iz bojazni od najavljenih ali korjenitih reformi buduće-ga kralja Josipa II. (1780. – 1790.): od najav-ljenih reformi, hrvatsko plemstvo bilo je naj-više zabrinuto onim što bi se imalo dogoditi sa županijama, a to je da bi postale običnim ispostavama kraljevske središnje vlasti 39.

Značajne promjene i jesu nastupile prije svega u ustrojavanju županijske vlasti. Nai-me, kralj se pozvao na zakonski članak 56. Zajedničkoga sabora iz godine 1723. po ko-jem velike župane imenuje i plaća kralj, do-čim se ostali dužnosnike svakoga navrše-nog trogodišta biralo iznova u županijskoj skupštini svake pojedine županije, i to tako da je veliki župan davao prijedloge skupštini za izabiranja dužnosnikâ, i to iz redova pra-vih plemićâ koji su bili zemljišni posjedni-ci i nisu bili ni kod koga zaduženi. Da bi pak kralj Saboru ulio sigurnosti da ne će krnji-ti njegova i banska prava obdržavajući veze izravno sa županijama, odredio je da su žu-panije dužne primati kraljeve odpise (res-cripta ) i odašiljati mu predstavnike i obavje-štenja samo putem bana, a to se već bilo uo-bičajilo kod slavonskih županijâ 40

Uz velikog župana značajna je bila funk-cija podžupana, a to je bio dužnosnik koji je praktički imao voditeljstvo nad županijom – uslijed okolnosti što su veliki župani bili stal-no izočnim, budući da su nazočivali sjednice Sabora, te u domovima Ugarsko-hrvatskog sabora kao članovi više povjerenstava. Uz podžupane najvažniji županijski dužnosnici bili su plemićki suci i pomoćni suci. Svaki županijski kotar imao je dva ili više plemić-kih sudaca i pomoćnih sudaca, koji su objav-ljivali općinama naredbe i naloge županije, Hrvatskog kraljevskog vijeća, Sabora, pazi-li na red i mir u kotaru i u zakonom odre-djenim slučajevima uz pomoć jednog prise-gnutog pomoćnika izricali presude i dijeli-li pravdu.

39 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945), supra, str. 36.....

40 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945.)., supra, str. 85....

Velika je važnost bila novih županijâ u njihovom pravu da nadziru kralja i njegova tijela po crti jesu li njihove odredbe i nared-be u skladu s pravima staleža i redova, plem-stva i poretka uopće. Županije su se, naime, služile pravom remonstracije (adrese) protiv nezakonitih kraljevih naredbi. Županije su u slučaju povrede prava izvještavale kralja ili njegovog namjesnika o takvoj povredi pisa-no, ili preko kakvoga izaslanstva ; u slučaju da kralj ne bi izmijenio svoju odluku, župa-nije bi odgodile primjenu takve naredbe na neodredjeno razdoblje, pa čak bi vršile i re-presalije, tako da ne bi davale ubirati porez u korist kralja, iako bi Sabor to već bio zaklju-čio (ius inertiae ili pasivitet).41

U razdoblju od 1785. do 1790. godi-ne županije nisu poslovale više kao plemić-ke zajednice sa samoupravnim pravima već kao vladareve najniže ozemljenske upravno-ustrojstvene jedinice. To pretvaranje župani-jâ u upravno-ustrrojstvene jedinice nastupilo je, dakle, u doba vladanja Josipa I. (1780. – 1790.). U potonje doba, županijske skupšti-ne bile su suspendirane. Ban je postao samo posrednik između kralja i Ugarskoga namje-sničkog vijeća s jedne strane i županije s dru-ge strane. No, on je posredništvo izvršivao samo kao viši činovnik a ne na podlozi ne-kadašnje banske vlasti. Veliki župani su ta-kodjer postali izvršnim tijelima viših uprav-nih nadleštava, pa su zbog toga morali biti imenovani po kralju. Oni su postali predstoj-nici županijskih uredâ, koji su bili podredje-ni okružnim predstojnicima, dotično kralje-vim povjerenicima (commissarii ), isto ime-novanim po kralju. Svi su oni pojedinačno po načelu subordinacije vodili brigu da se u djelo provede sve kraljeve odpise (rescrip-ta ), i tako pridonosili postupnomu oblikova-nju novoga, kraljevsko-apsolutističkog, dr-žavnog ustrojstva, ali i pospješivali napredak u raznim oblastima društvenoga i gospodar-skog života. Medjutim, takve i druge refor-me što ih je provodio Josip I. (1780. – 1790.)

41 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945.)..., supra,. str. 89.


bile su opozvane od strane njemu nasljeduju-ćega cara, dotično hrvatsko-ugarskoga kralja Leopolda II. (1790. – 1792.), a i sâm je Josip I. neke od svojih reformî opozvao 42.

S motrišta procjenjivanja značenja žu-panijskoga ustroja ističe se pitanje državno-pravnoga položaja grada Rijeke, grada koji je godine 1776. s odlukom Marije Terezije ne-posredno pridružena Hrvatskoj kraljevini, ali već godine 1779. na zahtjev ugarskog plem-stva proglašena „zasebnim tijelom“ (corpus separatum) priključeno ugarskoj kruni, da-kle „odjelitim svetoj kruni kraljevstva pri-druženim tijelom“ (separatum sacrae regni coronnae adnexum corpus ). Od 1786. godi-ne riječki, bakarski i vinodolski okrug ustro-jilo se u tzv. „Ugarsko primorje“ pod vlašću guvernera u Rijeci, podredjenoga ugarskoj vrhovnoj vlasti, a sudski zagrebačkom Ban-skom stolu. Iako je bila tzv. „riječkom krpi-com“ izdvojena iz ozemlja hrvatske banske vlasti, Rijeka je imala pravni položaj kakvo-ga su uživale županije, ali ju se nije vodilo kao županijsku oblast 43.

4. ŽUPANIJE U GRADJANSKOJ HRVATSKOJ DO NAGODE HRVATSKO-UGARSKE (1848. - 1868.).

4.1. Razdoblje prije madžarske revolucijeNa razvoj županijskog ustroja u Hrvat-

skoj veliki utjecaj je imao poraz Austrije u ratu protiv Napoleona, kada su područja juž-no od Save došla pod vlast francuskoga car-stva. Velika ratna stradanja, te društveno-gospodarska poremećenja u svezi s pojavom kuge godine 1816. i suše u godinama 1816. do 1819. doveli su do raslojavanja i nejedin-stva medju županijama. Ponovno dolazi do suprotstavljenih motrištâ slavonskih županâ i onih hrvatskih : Dok slavonske županije ša-lju predstavnike u zajednički sabor u Požun (Bratislavu), druge samo u Hrvatski sabor u

42 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945.)..., supra, str. 89....

43 Isp.I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527-1945.), supra, str. 89.

Zagrebu. Što je u državno-pravnomu smislu još gorim, nejedinstvenost hrvatskih župa-nijâ očitovala se i sproću odnošajâ naspram Madžarskoj, što je umnogome štetilo jedin-stvu Hrvatske. Virovitička županija i njezi-ni predstavnici bili su skloni vlasti Madžar-ske, dok je Požeška županija svoje djelova-nje usmjerila na obranu domovine. Virovitič-ki podžupan Ivan pl. Salopek želi Slavoniju odcijepiti od Hrvatske, što je prihvatila i Žu-panijska skupština. Stoga je predlagao da to isto učine županijske skupštine Županije po-žeške i Županije srijemske, što su sve odbile, jer se nisu željele odvojiti od banske vlasti i prijeći izravno pod vlast ugarske Vlade 44.

Tijekom gotovo cijele prve polovice XIX.-oga stoljeća slabi županijski ustroj i sve manje utječe na razvoj hrvatskih zema-lja. Županije obavljaju uglavnom upravne poslove i nisu se značajnije opirale poku-šajima provodjenja sveopće madžarizacije u nekim hrvatskim krajevima. Tek je godi-ne 1845. s kraljevim odlukama bio odredjen sastav staleškog sabora. Od tada Saboru su smjeli nazočiti samo banski uzvanici iz re-dova aristokracije i crkveni velikodostojni-ci, te zastupnici županijâ, gradova i kaptola. Početkom godine 1848. Hrvatski sabor do-biva značenje predstavničkoga tijela. U ure-djivanju izbornoga reda očituje se kompro-mis izmedju staleškoga sustava i gradjan-sko-političkoga predstavništva, dotično us-postavljeno je pravo glasa bez obzira na sta-lešku pripadnost, ali uz imovinski i obrazov-ni cenzus. U isto to doba županije su oživje-le, pak se glavna politička djelatnost odvijala u županijskim skupštinama kojima predsje-da župan, a kojega je ali samo formalno po-stavljao kralj. Županije su se brinule o miru i redu, ubiranju poreza, obavještavanju pučan-stva o odlukama Sabora i akcijama vezanim za obranu zemlje 45.

44 Isp. F. Potrebica, članak, Županije u Hrvatskoj i Slavo-niji u 18. i prvoj polovici 19. stoljeća, u knjizi, Hrvatske županije kroz stoljeća, Školska knjiga Zagreb, Zagreb, 1996., str. 60.

45 Isp. F. Potrebica, članak, Županije u Hrvatskoj i Slavo-niji... supra, str. 60-62.


4.2. Županijski sustav u zbivanjima 1848. – 1849.

Narodni pokret od godine 1848. imao je pristaše u širokim masama s ciljem svrgava-nja i uklanjanja feudalnih i uvodjenja gra-djanskih odnošajâ i demokracije. Siromašni slojevi pučanstva, koji su bili u velikoj veći-ni, tražili su putem gradjanskih partijâ svoje mjesto u ustrojavanju društvenih odnošajâ u ‘carevini austrijanskoj’.

Ukidanjem feudalnih odnosa 25. travnja 1848. godine samo se prividno uklanja druš-tvene razlike. U županijskom sustavu dola-zi do pretvorbe u nove odnošaje. Županije prestaju postojati kao ozemljenske zajednice plemićâ i postaju ozemljenskim upravno-po-litičkim oblastima i zajednicama podjedno, a predstavljaju sve društvene slojeve. Tako dolazi do prekida nasljednog prava imeno-vanja plemićkih obitelji za velike župane. Iste godine uvodi se ustrojstvo upravnih od-bora umjesto županijskih skupština. Članovi upravnih odbora bili su svi časnici i zastupni-ci naroda. Odmah je došlo do oštrih politič-kih sukobâ izmedju ove dvije skupine člano-va, a to je zato što su im interesi bili – gospo-darski i društveno- veoma oprečnim 46.

Godine 1848. civilnu Hrvatsku i Slavoni-ju čine šest županija, od kojih su tri hrvatske (Zagrebačka, Križevačka, Varaždinska) i tri slavonske (Virovitička, Srijemska, Požeška). Slavonske županije ozemljenski su odvoje-ne od hrvatskih - djurdjevačko-križevačkom pukovnijom. Proglašenjem Vojvodine Srp-ske 1. srpnja 1848. u Srijemskim Karlovci-ma nastupile su nove promjene. Pristankom Hrvatskoga sabora i bana Josipa Jelačića, pripojeni su Srpskoj Vojvodini kotari Ruma, Irig i Ilok koji su do tada bili u sastavu Žu-panije srijemske. Hrvatski sabor i ban željeli su s tim učvrstiti savez Hrvatâ i Srbâ stvoren 1848. u sukobu sa zajedničkim neprijateljem kojega su predstavljali Madžari 47.



Ozemljenske promjene na štetu slavon-skih županijâ, dotično Hrvatske, imale su da-lekosežne posljedice na odnose izmedju Hr-vatâ i Srbâ, posebice nakon drugog svjetskog rata. Današnje granice između Republike Hrvatske i Republike Srbije, dotično grani-ce uspostavljene poslije Drugoga svjetskog rata (1939. – 1945.), dakle godine 1945., po-dudara se s razgraničenjem izmedju Vojvodi-ne Srpske i Hrvatske iz 1849. godine. Nakon izdvajanja tih kotareva iz Županije srijemske ova se raspala, pa je vukovarski kotar pripo-jen Županiji virovitičkoj. Županija srijemska bit će obnovljena tek nakon vraćanja ustav-nog ustroja godine 1860. - kada se dokinu-lo Vojvodinu Srpsku, a s tim srijemski kotari vraćeni u obnovljenu Županiju srijemsku 48.

Ban Josip Jelačić je 11. rujna 1848. na čelu hrvatske vojske prešao Dravu i vojnom silom povratio pod hrvatsku nadležnost et-nički hrvatske krajeve, a to su bili Čakovec i Medjimurje, te ih pripojio kao posebne ko-tareve Županiji varaždinskoj. Koncem go-dine 1848. car Franjo Josip I. imenovao je bana Josipa Jelačića upraviteljem Dalmaci-je, što je značilo sjedinjenje Dalmacije, te ri-ječkog područja s Hrvatskom i Slavonijom, pak je tako tzv. Ugarsko primorje pridruženo Županiji zagrebačkoj. Medjutim, izvan žu-panijskog ustroja Hrvatske ostali su i dalje dio Dalmacije i Vojna krajina, iako su krajiš-ki predstavnici sudjelovali u radu Hrvatskog sabora već od godine 1848. 49.

Osamostaljivanje i ujedinjavanje hrvat-skih županijâ pod vodstvom bana Josipa Je-lačića podržala je većina županijskih uprav-nih odborâ, jedino suprotstavljanje izrazi-le su uprave Županije virovitičke i Župani-je srijemske. Oktroirani ustav od 4. ožujka 1849. godine samostalnost županijske samo-uprave svodi na minimum i pretvara je za-pravo u produženu ruku bečke uprave .

48 Isp. F. Potrebica, članak, Županije u Hrvatskoj i Slavo-niji... supra, str. 64.

49 Isp. F. Potrebica, članak, Županije u Hrvatskoj i Slavo-niji... supra, str. 64.


4.3. Županijski ustroj u vrijeme apsolutizma 1849. - 1861.

Hrvatski sabor je u travnju godine 1848. zaključcima dao diktatorska ovlaštenja banu Josipu Jelačiću kao oličenju svih nacional-nih htijenjâ, ali to ilustrira i stav Sabora pre-ma svom državno-pravnom položaju u svoj-stvu nositelja hrvatskoga vrhovništva. Ban je iste godine osnovao Bansko vijeće po uzoru na nekadašnje Hrvatsko kraljevsko vijeće iz godine 1767. Kralj je de facto priznao to vi-jeće kao hrvatsku vladu, pa je koncem go-dine 1848. odredio da se u austrijskoj vladi formira resor hrvatskog ministarstva koje će biti posrednikom izmedju Dvora i Banskog vijeća 50.

Bansko vijeće bilo je u doba od 22. do 29. lipnja 1848. godine izvršnim tijelom Uprav-noga odbora Sabora, kojemu je Sabor povje-rio diktatorsku vlast, misleći da je ban Jelačić uhićen, kakvu je misao izvodila iz okolnosti da da mu je u to doba austrijska vlada i dina-stija, u sprezi s madžarskom plemićkom vla-dom, oduzela bansku i zapovjedničku čast, i proglasila ga rebelom. Tek koncem godi-ne 1848. Bečki dvor će prihvatiti Josipa Je-lačića, ali to iz potrebe što mu je svaka voj-no-polititička snaga u to doba dobro dolazila radi gušenja revolucije u Madžarskoj. Josip Jelačić će tako i krenuti, s mišlju da hrvatski narod ne bi bio izbrisan s europske karte na-rodâ, s hrvatskom vojskom sudjelovati u sla-manju revolucije u Madžarskoj 51.

Po propasti madžarske revolucije cijelo carstvo dobiva jedno novo upravno ustroj-stvo, tako da županijom upravlja županijska vlast na čelu s velikim županom kojega je imenovao car. Županijske vlasti bile su pod-činjene banskoj vladi. Prema novoj upravnoj organizaciji u njihov djelokrug spadala je ista problematika koja je pripadala banskoj vladi. Odlukom bana raspuštene su skupštine župa-

50 Isp. I. Beuc, Povijest država i prava na području SFRJ, Narodne novine, Zagreb, 1989. str. 73-75.

51 Isp. I. Beuc, Povijest država i prava na području SFRJ, supra, str. 73-75.

nijâ i njihov djelokrug je prebačen na velike župane. Ukinute su velike i male skupštine županijâ preko kojih su do 1848. godine sta-leži županije samostalno rješavali upravne i sudske sporove 52.

Na taj način ukinut je glavni oslonac fe-udalnomu staležu, a to je bio i glavni oslo-nac čestoga otpora velikašâ protiv izvršenja naloga kralja i njegovih organa. Time nesta-je upravno-pravni položaj županija kao cor-pus separatum , pravni položaj kroz kojega se obdržavalo hrvatsku državnost kroz sto-ljeća. Sve do uspostavljanja Republike Hr-vatske (1989. – 1993.), nikada više županije neće steći takvu nadležnost i nikada više hr-vatska područja ne će sâma odlučivati o svo-joj sudbini. Odlukom cara Franje Josipa od 31. prosinca 1851. godine ukinut je ožujski ustav iz 1849. godine i zaveden je otvoreni apsolutizam i centralizam koji je po ministru unutaranjih poslova nazvan Bachovim ap-solutizmom. Tako su u razdoblju od godine 1851. do godine 1860. hrvatski krajevi bili podčinjeni središnjoj upravi u Beču. Banska vlada je izgubila gotovo sve ovlasti, a Sabor se uopće više nije sazivao 53.

Naredbom austrijskog ministra unu-tarnjih poslova od 12. lipnja 1854. godine umjesto Banske vlade u Zagrebu je osnova-no „Carsko i kraljevsko namjesništvo“ kao „vrhovna zemaljska politička oblast“ za Hr-vatsku i Slavoniju, koja upute za rad dobi-va od austrijskog ministra unutarnjih poslo-va u Beču. Ban Jelačić ostaje na čelu Namje-sništva, ali je postao neposredno odgovor-nim bečkoj vladi54.

Ban je za vrijeme apsolutizma bio samo prvim činovnikom krunovine, neposredno odgovoran caru i bečkom ministru za rad upravnoga stožera u Hrvatskoj. Za vrijeme



54 Isp. H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, Školska knjiga Zagreb, Za-greb , supra, str.142.


apsolutizma ukinute su stare plemićke žu-panije i provedeno upravno preustrojenje u šest županijskih oblasti. Svaka županijska oblast podijeljena je na kotare, a svaki kotar vodio je podžupan. Još ranije, reformom od 12. lipnja 1850. godine ukinuti su kraljevski slobodni gradovi, povlašteni kotarevi i po-vlaštene općine. Županijske oblasti ne ima-du više samoupravna prava, već samo vrše upravni nadzor nad radom kotareva. Namje-sništvu je neposredno podčinjen samo glavni grad Zagreb, a ostali gradovi djeluju u sklo-pu županijskih oblastî 55.

Nove županije zadržale su samo isto ime, a po ovlastima znatno su se razlikovale od starih samoupravnih županija koje su imale karakter teritorijalne organizacije plemstva koje je putem velikih županijskih skupština utjecalo značajno na rad županija. Postoje-će županije bile su u stvari preslikan model austrijskih oblasti ili okružja, a što je znači-lo samo izvršavanje naloga središnje vlade u Beču ili namjesništva u Zagrebu 56.

Bachov apsolutizam uveo je u hrvatsku upravu stručni upravni stožer - umjesto ne-kadašnjih plemićkih činovnikâ, koji su u fe-udalnom razdoblju zaposjeli sve županijske urede i službe. Bečka feudalna klasa bila je silom ekonomske nužde primorana oslanja-ti se na gradjanstvo, gradjanstvo koje je svo-jom gospodarskom snagom i intelektualnim sposobnostima predstavljalo za modernu dr-žavu mnogo veću korist od raznih povlašte-nih, a često nesposobnih plemića – državnih dužnosnikâ i službenikâ 57.

Tako je Bachov apsolutizam, iako mu to nije bilo prvenstvenim zadatkom, na svoj na-čin ozakonio gradjanski poredak. U Hrvat-skoj, a i drugim dijelovima monarhije, car-skim patentima iz 1852. godine stavlja se u snagu niz modernih zakonikâ i zakonâ : Opći

55 Isp. H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, supra, str. 142.



građanski zakonik, Kazneni zakon i Redovni gradjanski postupak, s čim se još i više prak-tički pridonosilo ukidanju feudalnih društve-no-gospodarskih odnošajâ i feudalnih shva-ćanjâ i kulture. Na neki način i nekomu smi-slu, Bachov je apsolutizam ozakonio i držav-no-pravnu zasebnost hrvatskih zemalja spro-ću Madžarske i Austrije (zasebno carsko i kraljevsko namjesništvo, etc.) 58.

5. ŽUPANIJE U VRIJEME PONOVNOG USPOSTAVLJANJA SABORA KRALJEVINE HRVATSKE, SLAVONIJE I DALMACIJE – OBNOVITELJSKO RAZDOBLJE (1860. – 1867./1868.) Car Franjo Josip I. (1848. – 1916.) s listo-

padskom diplomom od 20. listopada 1860. godine otpušta ministra Bacha i vraća prijaš-nji ustavni poredak. Istog dana car je s poseb-nim “ručnim pismom” zatražio od bana Šok-čevića da Sabor raspravi pitanje uređenja dr-žavnih odnosa Hrvatske s Ugarskom. U me-đuvremenu car je pri vladi u Beču osnovao hrvatsko-slavonski odsjek, koji je u prosincu 1860. godine prerastao u privremeni Dvorski dikasterij za Hrvatsku i Slavoniju, a 3. velja-če 1860. preimenovan je u Hrvatsko-slavon-ski dvorski ured s odsjecima za unutarnje po-slove, nastavu i pravosudje s Ivanom Mažu-ranićem (1815. – 1890.) na čelu 59.

Hrvatsko plemstvo saziva u prosincu 1860. godine Bansku konferenciju koja od-lučuje o vraćanju starog županijskog ustro-ja, o slobodnim kraljevskim gradovima, slo-bodnim kotarevima, povlaštenim trgovišti-ma i seoskim općinama, dotično o obnovi ‘historičkoga županijskog ustroja u Hrvatâ’’, a istaknut je i zahtjev da se kao službeni je-zik umjesto njemačkog uvede hrvatski jezik, da se osnuje hrvatski dvorski ured u Beču,

58 Isp. H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, supra, str. 143

59 Isp.D. Pavličević, članak, Županije u Hrvatskoj i Sla-voniji u prijelaznim razdoblju od 1848 - do 1881., knji-ga, Hrvatske županije kroz stoljeća, Školska knjiga, Za-greb, 1996., str. 80


kakvu je Madžarska već imala, da se Vojnu krajinu sjedini s Hrvatskom, da se Dalmaciju sjedini s Hrvatskom, da se vrati u život povi-jesne kotareve na čelu s podžupanima, da se imenuju velike župane u obnovljenim župa-nijama, etc.60.

Car je potvrdio samo one zahtjeve ban-ske konferencije koji nisu zadirali u odnose izmedju Hrvatske, Madžarske i Austrije, da-kle ne i državno-pravne, odobrio je unutar-nju autonomiju, tj. uporabu hrvatskoga jezi-ka, obnovu županijâ, imenovanje velikih žu-panâ, utemeljen je Hrvatska dvorska kance-larija kojoj je na čelo postavljen Ivan Mažu-ranić, za velikog župana zagrebačkog ime-novan je Ivan Kukuljević Sakcinski, za vi-rovitičkoga biskup Josip Juraj Strossmayer, etc. Nije pak odobrio sjedinjenje Dalmacije s Hrvatskom dok se ne dogovore hrvatski i dalmatinski predstavnici o tome, znajući da u Dalmaciji još uvijek prevladavaju talijana-ši i Talijani i da se to ne može ostvariti, a ta-kođer nije odobrio samostalnu hrvatsku vla-du prema zahtjevu iz 1848. godine, a to zato što to nije odgovaralo težnjama Madžarske da pokori i podčini Hrvatsku kao dio cjelo-vite Ugarske61.

Županijski ustroj Hrvatske i Slavonije sa-činjavalo je sedam županijâ, i to: Zagrebač-ka, Varaždinska, Križevačka i Riječka u Hr-vatskoj, te Požeška, Virovitička i Srijemska u Slavoniji. Županije su se dijelile na okružja, a okružja na kotareve, koje je tada odredjiva-la svaka pojedina županija bez utjecaja Sa-bora ili Vlade. Na čelu županije je ponovno veliki župan, a uz njih i dva podžupana i dru-gi činovnici koje su birali županijske skup-štine. U samoupravnim županijama svi naj-

60 Isp. D. Pavličević, članak, Županije u Hrvatskoj i Sla-voniji u prijelaznm razdoblju od 1848.- do 1881., su-pra, str. 82.

61 Isp. D. Pavličević, članak, Županije u Hrvatskoj i Sla-voniji u prijelaznom razdoblju od 1848.- do 1881., su-pra, str. 82-96.

važniji poslovi rješavani su u skupštini, a žu-panijama je povjerena i sudbena vlast 62.

Medjutim, nisu to bile one stare županije, jer se sastav skupštine županija uvelike izmi-jenio. Pravo sudjelovanja ostvarivalo se na izravan način i putem zastupnikâ, a osobno su mogli sudjelovati muškarci koji su imali nepokretno dobro na koje su plaćali poreze, tvorničari, trgovci, brodovlasnici, svećenici, inženjeri, pravnici, profesori, liječnici i oso-be sličnih zanimanjâ, ako su ostvarivali do-hodak u odredjenomu iznosu 63.

6. Ž UPANIJE U RAZDOBLJU ‘NAGODBENJAČKOMU’ (1867./68. – 1918.). Austro-ugarskom nagodbom od 17. ve-

ljače 1867. godine izvršeno je preuređenje Habsburške monarhije na način koji je bio vrlo nepovoljnim za Hrvatsku. Odlučivalo se zaista, kako je konstatirao biskup Stros-smayer – de nobis sine nobis ! (o nama, ali bez nas). Čak ni ne Austro-ugarskom nagod-bom, već s jednim zasebnim pozivom vladar je Hrvatsku uputio da o svom statusu sklopi novi državno-pravni sporazum s Ugarskom – ali u okvirima ‘Krune svetoga Stjepana’. Medjutim, Hrvatski sabor je adresom od 18. svibnja 1867. godine odbio poziv kralja Fra-nje Josipa da hrvatsko saborsko izaslanstvo nazoči njegovu krunidbu za ugarsko-hrvat-skoga kralja u Budimpešti, s obrazloženjem da još nisu uređeni državno-pravni odnošaji odnosnih zemalja 64.

Kralj je odlukom od 25. svibnja 1867. godine raspustio nepokorni sabor, a general barun J. Šokčević (1811. – 1896.) odstupa s položaja hrvatskog bana (1860. – 1867.), a kralj na mjesto namjesnika banske časti



64 Isp. H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, supra, str. 147


(1867. – 1868.) imenuje baruna Levina Ra-ucha (1819. – 1890.), istaknutoga unionistu i madžarona. Promjenom izbornog sustava u korist grofova, baruna i knezova, a isključi-vanjem predstavnika Vojne krajine, u sabo-ru su prevlast stekli unionisti. Takav Hrvat-ski sabor je prihvatio Hrvatsko-ugarsku na-godbu (1868.), a kralj je potvrdio takvu na-godbu, s tim što je glasom potonje Nagodbe za bana imenovan barun Levin Rauch (1868. – 1871.). Tom nagodbom stvoren je i tzv. ri-ječki provizorij (“riječka krpica”), na teme-lju kojega je Rijeka odcjepljena od državno-ga ozemlja Hrvatske i došla pod neposrednu vlast ugarskoga ministarstva. Prema Nagod-bi hrvatskoj je i dalje priznata zakonodavna i upravna vlast na svom području, kao i izvrš-nu vlast u unutarnjim poslovima, školstvu i bogoštovlju 65.

Zadržano je svih sedam dotadašnjih žu-panija: Zagrebačka, Varaždinska, Križevač-ka, Riječka, Požeška, Virovitička i Srijem-ska. Na čelu županija je bio veliki župan. Županijska skupština je birala svoj ‘uprav-ljajući odbor’. On je između zasjedanja vo-dio sve poslove županije, izvršna djelatnost pripadala je županijskom magistratu. Magi-strat su činili podžupan, veliki bilježnik, je-dan ili dva podbilježnika, blagajnik, računo-vođa, liječnik, mjernik, arhivar, po jedan ko-tarskih sudac i dr. 66.

Nadalje bilo je odredjeno da se mijenja i dotadašnji način popunjavanja skupštinâ i umjesto poreznog kriterija uveden je pred-stavničko-porezni, dotično dvije trećine su činili predstavnici pojedinih općinâ, a samo jednu trećinu najjači porezni platiše u župa-niji. Pravo sudjelovanja i glasovanja imali su županijski činovnici, ali samo oni viši, a ne tehničko i pomoćno osoblje. Ostalo pu-čanstvo bilo je zastupano putem svojih op-ćinskih predstavnikâ, a njih se biralo na sva-

65 Isp. H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, supra, str. 147-148.

66 Isp. D. Pavličević, članak, Županije u Hrvatskoj i Sla-voniji u prijelaznom razdoblju od 1848- do 1881, su-pra, str. 82-96.

kih tri tisuće ljudi. Tada nije više bilo u skup-štinama predstavnika crkve, sveučilišta, inte-lektualaca, već samo oni koji su plaćali naj-više zemljarine i dohodarine 67.

Županije prestaju biti samoupravna tije-la, već postaju izvršiteljicama odlukâ bana i vlade. Županiju pored velikih župana, vode podžupani koji su bili prvi činovnici župani-je i koji su provodili odluke vlade. Sudbena vlast nije samostalna, već je spojena s uprav-nom vlasti. Županije su se fi nancirale iz dr-žavnog proračuna, pa je i porezni sustav iz-dvojen iz nadležnosti županije. Slobodni kra-ljevski gradovi, slobodni kotari i trgovišta iz-dvojeni su iz županije i neposredno podre-djeni vladi. Kraljevim otpisom od 8. lipnja 1871. godine nekadašnja Varaždinska kraji-na s Križevačkom i Đurđevačkom pukovni-jom sjedinjene su s Hrvatskom i Slavonijom i stvorena je osma županija, pod nazivom Bje-lovarska županija. Na podlozi takvoga sjedi-njenja konačno je došlo do ozemljenskoga povezivanja Hrvatske i Slavonije 68.

Nakon Rujanskog manifesta hrvatskog sabora iz 1871. godine i neuspjele Kvater-nikove Rakovačke bune (1871.), dolazi tije-kom 1873. godine do revizije Hrvatsko-ugar-ske nagodbe. Za bana je 20. rujna 1873. ime-novan Ivan Mažuranić (1815. – 1890.), a za njegovoga banovanja (1873. – 1880.) u hr-vatskim krajevima su provedene mnoge re-forme, pa i promjena županijskog ustroja. Uvodi se nov županijski ustroj uz velik otpor hrvatskoga plemstva - zbog narušavanja sta-rih municipalnih pravâ koja su u prijašnjem razdoblju inače bila jamcem očuvanja hrvat-ske državnosti.

Kralj je 15. studenoga 1874. sankcionirao Zakon o ustroju političke uprave u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji, koji je stupio na snagu 31. svibnja 1875. godine, te je tako uvedena




nova ozemljenska podjela. Temeljna značaj-ka potonje jest odvajanje sudstva od političke uprave, zadržavanje podjela na osam župani-jâ i prihvaćeno utemeljenje podžupanija kao upravnih kotara, a bilo ich je ukupno dvade-set. Podžupanijama na čelu stajao je podžu-pan, osim u podžupanijama u kojima je ležao grad koji je bio sjedištem županije. Potonjim podžupanijama – u upravnim sjedištima žu-panija Zagrebu, Križevcima, Varaždinu, Ri-jeci, Bjelovaru, Požegi, Osijeku i Vukovaru – stajao je na čelu veliki župan koji je bio podjedno i upravnim predstojnikom podžu-panije u kojoj se nalazio grad koji je bio sje-dištem županije, i te se podžupanije nazivalo ‘podžupanijama prvog razreda’ a sve ostale, dakle njih dvanaest, bile su podžupanije dru-goga razreda 69.

Podžupanije su se u svom djelokrugu stro-go razlikovale od županija – potonje su bile jedino samoupravnim oblastima, dočim je čitava državna uprava bila usredotočena u podžupanijama i zemaljskoj vladi, što će reći da podžupanije “ne bijahu samoupravnim tije-limam, već kotarskim oblastima u sustavu mi-nisterijalnog kraljevstva Hrvatske i Slavoni-je, pa su stoga obavljale svoju upravnu zada-ću bez ikakva sudjelovanja žiteljstva. Pa iako su podžupanije bile državni organi koji su iz-vršavali naloge županija i vlade, bilo je poku-šaja da se u potpunosti ne odbaci „načelo sa-mouprave“ kojim se nastojala „pridržati staro-davna institucija skupština iz županijskog su-stava“, to je bilo provedeno samo djelomice i u „vrlo malenom opsegu“.70

Za vrijeme vladavine bana Ivana Mažu-ranića, izvršene su značajne reforme. Treba u pogledu jačanja političkih pravâ reći da je krug osoba s pravom glasa proširen, i to na članove (javne) trgovačke ili obrtničke tvrt-ke, ako je svaki od ovih plaćao barem 15 fo-rinti izravnog poreza, dokinuo je pravo či-

69 Isp. M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, Tiskano u nakladi Ignjata Granitza, Knjiga prva, Zagreb, 1899., str. 31.

70 Isp, M. Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, supra, str. 32-33.

novnicima biti biranim za zastupnike Hr-vatskoga državnog sabora, dokinuo je ovlast Vlade odredjivati izborne kotareve, izborne odbore, izborna predsjedništva, e da bi tako oduzelo Vladi mogućnost utjecati na rezlta-te izborâ. Umjesto Vlade te se izborne stvari uredilo zakonom.71

Osnovnu promjenu Mažuranić je izvršio s tim što je odvojio sudstvo od uprave. Sudo-vi su postali samostalne ustanove, a uprav-no ustrojstvo preoblikovao tako da je umje-sto velikoga broja kotara ustrojio manji broj podžupanijâ kao upravnih kotara. Tako je u mnogome smanjio troškove uprave. Uspio je da je Sabor donio moderni Kazneni postu-pak, Zakon o trgovačkoj sudbenosti i Zakon o slobodi tiska, koji je uveo porotu kao jam-stvo da će postojati sloboda tiska u okviru ta-dašnjeg državnog uređenja. Osnovao je Hr-vatsko sveučilište u Zagrebu (1874.) a done-sen je i Zakon o ustrojstvu pučkih škola ko-jim je uvedeno obavezno pohadjanje osnov-ne škole. Za vrijeme Mažuranića Sabor je donio Zakon o pravu slobodno se okupljati, dotično Zakon o slobodi sastajanja 72.

Ubrzo je Mažuranić postao suviše samo-stalan i opasan za postojeći režim, jer se nije obazirao na stavove hrvatsko-ugarske Vla-de u Pešti, posebice oko pitanja pripojenja Vojne Krajine matici-zemlji, tako da je mo-rao godine 1880. podnijeti ostavku na mje-sto bana. Umjesto njega za bana je imenovan grof L. Pejačević (1824. – 1901.) - koji je ba-novao od godine 1880. do godine 1883., kada je morao pod pritiskom otići i na njegovo mje-sto je imenovan madžarski velikaš vjeran po-litici bečkog dvora grof Dragutin Khuen-He-dervary (1849. – 1918.), Slavonac iz Nuštra – koji je banovao od godine 1883. do godine 1903. Bio je posebice poznat po tome što je prilikom dolaska cara u Zagreb (1895.) dove-

71 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, supra, str. 282.

72 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, supra, str. 283.


zao iz Madžarske zemlju da car gazi po mad-žarskoj, a ne po hrvatskoj zemlji 73.

Izložen stalnim pritiscima zemaljske vla-de i Sabora, car je 15. srpnja 1881. godine carskim manifestom sjedinio Vojnu Krajinu s Hrvatskom i Slavonijom, tako da se oze-mlje Hrvatske i Slavonije gotovo udvostru-čilo i iznosilo je 42.532 čkm. Od tada Hrvat-sku i Slavoniju sačinjava osam županija i to: Ličko-krbavska sa sjedištem u Gospiću, Mo-druško-riječka sa sjedištem u Ogulinu, Za-grebačka sa sjedištem u Zagrebu, Varaždin-ska sa sjedištem u Varaždinu, Bjelovarsko-križevačka sa sjedištem u Bjelovaru, Požeš-ka sa sjedištem u Požegi, Virovitička sa sje-dištem u Osijeku i Srijemska sa sjedištem u Vukovaru 74.

U novom ustroju županije su ponovno samoupravne institucije. Županijska vlast se obavljala putem županijske skupštine u koju su ulazili najbogatiji porezni platiše i takvi su sačinjavali 50% skupštinskog sastava, a dru-ga polovica su bili izbornici birani pred ko-tarskim vlastima. Županijskom skupštinom je u odsutnosti podžupana predsjedao veli-ki župan. Pored županijske skupštine, znatne ovlasti imao je upravni odbor županije, koji je imao trojaki djelokrug i to poslovima jav-ne uprave, porezima i fi nancijskim poslovi-ma. Upravni odbor kao izvršno i operativno tijelo imao je u sveukupnoj samoupravi žu-panije velika ovlaštenja, a na njegove odluke stranke su se mogle žaliti Zemaljskoj vladi u Zagrebu. Upravni odbor je bio i drugostu-panjski organ u poslovima koje su rješavali općinski organi 75.

U razdoblju između 1875. i 1886. godine županije su zadržale oblik samouprave, i to preko županijskih skupštinâ, koja je rješava-

73 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacijel, supra, str. 283.

74 Isp. J. Vrbošić, Povijesni pregled razvitka županijske uprave i samouprave u Hrvatskoj, Društveno istraživa-nje 1/god. 1. (1992.) BR. 1., Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 1992. , str. 56-68.

75 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527.-1945.) , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagre-bu, Zagreb, 1969., str. 190.-191.

la samo sporove nekih predmeta vlastitog dje-lokruga, više općina ili podžupanija. Županij-sku upravu vršilo je 20 podžupanija, dotično ovećih upravnih kotareva čijoj je upravi stajao na čelu podžupan. Samo u sjedištima župani-je, kojih je u ovom razdoblju bilo 8, na čelu podžupanija stajao je veliki župan. Medjutim, nadležnost svih podžupana bila je ista. Podžu-panije su imale svoje skupštine koje su imale nešto širi djelokrug od županijskih skupštinâ. Podžupanijske skupštine rješavale su pitanje općinske imovine, nabavu nekretninâ, uzima-nje zajma i dr.76.

Zakonom o ustroju županija iz godine 1886. županije ponovno postaju i samouprav-nim i upravnim oblastima, a dijelilo ih se na kotareve kojih je ukupno bilo 84, i taj će broj ostati do godine 1918. Upravne poslove u ko-taru vršila je kotarska oblast, ukoliko nisu pri-padale županiji ili drugom organu uprave. U djelokrug kotarske oblasti spadala je briga oko izvršavanja zakonskih propisa, održava-nja javnog reda i mira, održavanje cesta, mo-stova, kanala i zaštite imovine, rukovođenje poslovima agrikulture, zadružnih dobara, nad-zor nad granicama kotara, općina, odlučivanje u poslovima redarstva, izdavanje putnih iska-znica i propusnica i dr.77.

Županija je vršila poslove samouprave putem rada županijske skupštine i upravnog odbora. Djelokrug rada županijske skup-štine je donošenje statuta, pravo raspravlja-ti o predmetjma od javnog interesa i obra-ćati se Saboru peticijama, rješavanje sporo-va između općina zbog teritorija, rješava-nje sporova među nižim upravnim organima zbog nadležnosti, upravljanje županijskom imovinom, izborom verifi kacijskog odbora i upravnog odbora županije, te nadzor nad op-ćinskom, kotarskom i županijskom upravom s pravom na zahtjev Vladi da se ispravi ne-dostatak. Protiv zaključaka županijske skup-štine stranka je mogla uložiti utok u određe-

76 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527.-1945.), supra, str. 190-191.

77 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527.-1945.), supra, str. 190-193.


nom roku zemaljskoj vladi, čije je rješenje bilo konačno.78

Uz županijsku skupštinu značajna ovla-štenja imao je upravni odbor županije, kao operativno tijelo županijske skupštine. Jedan dio članova je birala županijska skupština, a drugi dio su bili određeni po funkciji: veliki župan, podžupan, liječnik, nadšumar, pore-zni nadzornik i dr. U djelokrugu rada uprav-nog odbora su bili poslovi: poslovi autono-mne javne uprave, porezni poslovi i poslovi održavanja reda i discipline. Protiv rješenja upravnog odbora donesenih u prvom stupnju stranci je bilo omogućeno podnošenje žalbe zemaljskoj vladi u Zagrebu. 79

Najšira ovlaštenja imala je županijska oblast. U njezinoj nadležnosti bila je sva jav-na uprava ako nije pripadala vladi, županij-skoj skupštini, upravnom odboru županije ili kotarskoj oblasti. Županijska je oblast bila u stvari umetnuta, posredna oblast između ko-tarske oblasti i vlade, ustrojena s namjerom da se uz njezinu pomoć barem u nekim elementi-ma obnovi stari municipalni sustav. Htjelo se ustrojiti županije tako da one budu istodobno i oblasti i organi samouprave. Pri tome se poš-lo od načela da se županijskim skupštinama ne može dopustiti preveliki utjecaj u upravi, ali da im se ujedno, napose putem županijskih činovnika, može povjeriti sudjelovanje pri obavljanju djelatnosti javne uprave. 80

Županijskim se oblastima htjelo povjeri-ti “one grane uprave koje iziskuju neprekid-nu skrb, te kojima po naravi bolje prija su-stav dikasterijalni”. Upravo u nastojanju da se ustroje tako zamišljene posredne upravne oblasti umjesto sustava autonomne uprave – krila se namjera središnjih vlasti na čelu s banom Khuenom Hedervaryjem da se ustro-ji čvrsta vlast i kontrola koju će vlada moći provoditi nad županijama. I ovaj je zakon trebao omogućiti provladinim ljudima, na-

78 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti u Hrvat-skoj (1527.-1945.), supra, str. 190-193



pose poslušnoj birokraciji, upravljanje ze-mljom u interesu mađarske vladajuće stran-ke i bečkog dvora.81

Prvi čovjek županijske oblasti bio je podžupan kojeg je imenovala zemaljska vla-da u Zagrebu. On je rukovodio poslovima uprave unutar djelokruga županijske oblasti, provodio je zaključke županijske skupštine, primao i otpremao spise, izvještavao župa-nijske skupštine i velike župane o svakoj re-dovnoj sjednici o stanju uprave u županiji, provodio je vladine uredbe i sl. Poslove iz svog djelokruga županijska oblast je rješava-la kao prvostupanjski organ, a žalbe protiv rješenja kotarskih oblasti, ukoliko nisu bila dodijeljene upravnom odboru županije, rje-šavala je kao drugostupanjski organ. Prema Zakonu o ustroju gradskih općina iz 1895. godine, gradovi Zagreb, Varaždin, Osijek i Zemun bili su neposredno podređeni Zemalj-skoj vladi u Zagrebu, te odvojeni od župa-nija. Aktivno biračko pravo bilo je ponovno suženo, negdje samo oko 2 % stanovništva je imalo aktivno biračko pravo. Hrvatska je, iako ustavna zemlja, u to vrijeme imala jed-no od najograničenijih izbornih prava u Eu-ropi, a to prije svega zahvaljujući tzv. Khue-novom izbornom sustavu.82

7. DRŽAVNOPRAVNI POLOŽAJ KRA-LJEVINE DALMACIJE DO 1918. GODINEMirom u Compoformiju godine 1797. ra-

strojilo se Mletačku Republiku i Kraljevina Dalmacija dolazi pod vlast Austrije. Prva au-strijska vlada u Dalmaciji traje samo osam godina i to od 1797. do 1805. godine. Mi-rom u Požunu 1805. godine austrijski car je bio prisiljen odreći se Dalmacije koju su tada zaposjeli Francuzi. Pod francuskom vlašću

81 Isp. B. Vranješ-Šoljan, članak, Županijsko uređenje u posljednjoj fazi postojanja (1881.-1918.), knjiga, Hr-vatske županije kroz stoljeća, Školska knjiga, Zagreb, 1996., str.107.

82 Isp. B. Vranješ-Šoljan, članak, Županijsko uređenje u posljednjoj fazi postojanja (1881.-1918.), supra, str. 107.-108.


Dalmacija je prošla dvije etape svoga druš-tveno-pravnog razvitka. U prvom od 1805. do 1809. godine ona je pokrajina u sastavu francuske Kraljevine Italije. Na čelu Dalma-cije bio je Vincenzo Dondolo, mletački ple-mić u svojstvu generalnog providura, hijerar-hijski podređen talijanskom potkralju u Mi-lanu. Uz providura organizirano je “glavno vijeće” u svojstvu pokrajinske vlade sa šest resornih odjela.83

U to vrijeme Dalmacija je upravno podi-jeljena na okruge, a okruzi na kotare i op-ćine. Cjelokupni ustroj je imenovan, dakle bez bilo kakve samouprave i niži organi su podređeni višim. U drugoj fazi Dalmacija je od 1809. do 1813. godine u sklopu tzv. Ilir-ske provincije sa sjedištem u Ljubljani. Či-tava uprava je organizirana na načelu biro-kratskog centralizma. Sudstvo je bilo odvo-jeno od uprave, a žitelji su bili izjednačeni pred zakonom. Francuzi su nastojali ukinuti prekobrojni kler, čime su izazvali revolt kod naroda i zato je narod s radošću dočekao nji-hov odlazak iz hrvatskih krajeva 1813.g. 84

Austrija za svoje duge (1797. (1815.) – 1918.)) vladavine nikada nije htjela Dalmaci-ju prisjediniti s Hrvatskom i Slavonijom. Dal-macijom je upravljao carski namjesnik, koji je delegat centralne državne vlasti i šef Dalma-tinske zemaljske vlade, čije je sjedište u Za-dru. Tek listopadskom diplomom 1860. godi-ne i veljačkim patentom iz 1861. godine Dal-macija dobiva svoj pokrajinski sabor s kurijal-nim izbornim režimom. Zakonom od 1868. godine Dalmacija je razdijeljena na 12 poli-tičkih kotara, koji vrše upravno-političke po-slove. Na temelju Austro-ugarske nagodbe iz 1867. godine Dalmacija je pripala austrijskoj polovini Monarhije sa statusom pokrajine, a pod upravnom nadležnošću austrijske vlade. Takvo stanje ostat će sve do godine 1918. Ne-vraćanjem Dalmacije u okrilje hrvatskih ze-malja, dotično pod vlast bana i Hrvatskoga dr-

83 Isp.H. Sirotković-L. Margetić, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije, supra, str. 170.

84 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, supra, str. 352.-362.

žavnog sabora, carevina austrijanska, a kasni-je Austro-Ugarska (1867. – 1918.), bitno je oslabila hrvatsku državnost i, posebice, one-mogućila značajniji utjecaj Dalmatinske Hr-vatska na razvoj hrvatske države i županijsko-ga ustroja, ustroja koji je u baš tamo, u Dalma-tinskoj Hrvatskoj i nastao 85.

(Rukopis je dovršen travnja mjeseca go-dine 2007. u Osijeku).

8. ZAKLJUČAK:Iz povijesnih vrela nedvojbeno proizla-

zi da su starohrvatske župe kao manje jedini-ce i županije kao veće područje, nastale spaja-njem više župa u jednu županiju, svoje podri-jetlo vuku iz rodovsko-plemenske teritorijalne podjele koje su Hrvati baštinili u vrijeme pri-je naseljavanja na današnje prostore. Zato je županijski ustroj tekovina hrvatske tradicije i doprinos hrvatskih plemena teritorijalnoj odr-ganizciji društva zasnovan na bitnim elemen-tima plemenske demokracije rodovskog tipa. Svoj vrhunac teritorijalno-političkog ustroja županije doživljavaju u feudalizmu, kao drš-tvena organizacija plemstva u okviru župa-nijskih skupština. Te skupštine su ustvari bile regionalne staleške skupštine koje su sastav-ljene od predstavnika plemstva. Te skupštine su bile potpuni organi vlasti za svoja područ-ja, jer su obavljale sve funkcije državne vla-sti, kako zakonodavnu tako upravnu i sudsku. Ove županije su čvrsto čuvale svoja municipal-na prava i često su se otvoreno suprostvljale centralnim državnim vlastima, pa se slobodno može zaključiti da su imale status corpus sepa-ratum, kako u razdoblju narodnih vladara tako isto, ali u nešto manjem obimu, i u vrijeme vladavine obitelji Arpadovića, Anžuvinaca i Habsburgovaca. O ovim činjenicama nažalost u našoj povijsti nije vođeno dovoljno računa i svakako bi se moglo zaključiti da bi trebalo povijesni županijski ustroj u Hrvatskoj u nekom sličnom obliku ponovno obnoviti.

85 Isp. I. Beuc, Povijest institucija državne vlasti kralje-vine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, supra, str. 352.-362.


POPIS VRELÂ :

a/ Književnost x. Branko BABAC, Upravno pravo – Oda-

brana poglavlja iz teorije i praxisa , Prav-ni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004.

x. Branko BABAC, Hrvatsko političko-upravno ustrojstvo o strategijskom znače-nju , Ekonomski institut Zagreb, Zagreb, 1992.

x. Branko BABAC, Iločki Statut i ideja o op-ćinskoj i lokalnoj samoupravi kao temelj-nomu pravu gradjanina- Ogled o jedno-mu slučaju hrvatske državno-pravne tra-dicije , Pravni vjesnik, Osijek, 2001., 1-2/01, str. 355. - 388.

x. Branko BABAC, Obnova hrvatskog gra-djanskog društva - Politička kontrola i dr-žavna uprava , Pravni fakultet Sveučilišta u Osijeku, Osijek, 1994.

x. Branko BABAC, Upravno postupovno pravo – Odabrana poglavlja , Pravni fa-kultet Sveučilišta u Osijeku, Osijek, 1997.

x. Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Re-gija i regionalizacija u Hrvatskoj , Prav-ni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1989.

x. Ivan BEUC, Povijest institucija držav-ne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije , Pravni fakultet Zagreb, Za-greb, 1985.

x. Ivan BEUC, Povijest institucija državne valsti u Hrvatskoj 1527-1945., Pravni fa-kultet uZagrebu, Zagreb, 1969.

x. Ivan BEUC, Povijest država I prava na području SFR J, Narodne novine, Zagreb, 1989.

x. Josip BÖSENDORFER, Crtice iz slavon-ske povijesti , Osijek, 1910.

x. Ferdo ČULINOVIĆ, Državnopravna hi-storija jugoslavenskih zemalja ,Školska knjiga, Zagreb,1961.

x. Antun DABINOVIĆ, Hrvatska državna i pravna povijest, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb,1990.(1940).

x. Ivo GOLDSTEIN et al., Hrvatske župa-nije kroz stoljeća , Školska knjiga Zagreb, Zagreb, 1996.

x. Ivan HRŽENJAK, Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj , In-formator, Zagreb, 2004.

x. Mirjana GROSZ, Počeci moderne Hrvat-ske , Globus, Zagreb, 1985.

x. Nada KLAIĆ, Povijest Hrvata u razvije-nom srednjem vijeku , Školska knjiga, Za-greb, 1976.

x. Vjekoslav KLAIĆ, Povijest Hrvata , knji-ga 1 - 5, Matica hrvatska, Zagreb, 1975. (1899.

x. Ivan KRBEK, Razvoj organizacije hrvat-ske uprave , Obzor – Spomen knjiga 1860. - 1935., Tipografi ja, Zagreb, 1936.

x. Ive MAŽURAN, Popis zapadne i srednje Slavonije 1688. i 1702. godine , Historij-ski arhiv u Osijek, 1988.

x. Ivan MUŽIĆ, Stjepan Radić u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca , Matica hrvat-ska, Zagreb, 1988.

x. Eugen PUSIĆ, Lokalna samouprava, Naša zakonitost, Zagreb, 1990., 11 – 12/90, str. ***

x. Eugen PUSIĆ, Hrvatska središnja uprava i usporedni upravni sustavi , Školska knji-ga, Zagreb, 1997.

x. Hodimir SIROTKOVIĆ, Organizacija uprave u Hrvatskoj i Slavoniji u njenom građanskom razdoblju (1848-1918.) , Go-dišnjak, Sarajevo, 1985. br. 23.

x. Hodimir SIROTKOVIĆ – Lujo MAR-GETIĆ, Povijest država i prava naroda SFR Jugoslavije , Školska knjiga, Zagreb, 1988.

x. Milan Smrekar, Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji , knjiga prva, Zagreb, 1899.

x. Ferdo ŠIŠIĆ, Povijest Hrvata u vrije-me narodnih vladara , Zagreb, Naklad-ni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1990. (1925.).


x. Ferdo ŠIŠIĆ, Pregled povijesti hrvatskog naroda , Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1975. 1916., 1920.).

x. Mirko VALENTIĆ, Vojna krajina i pita-nje njezina sjedinjenja s Hrvatskom 1849. - 1881. , Zagreb, 1981.

x. Josip VRBOŠIĆ, Povijesni pregled ra-zvitka županijske uprave i samouprave u Hrvatskoj , Društveno istraživanje 1/god. 1. (1992.) BR. 1.,Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 1992. , str. 56-68.

x. Josip VRBOŠIĆ, Samouprava u osječkoj oblasti po Ustavu Kraljevine SHS iz 1921. i Uredbi (sa zakonskom snagom) o podje-li zemlje na oblasti od 20. travnja 1922. g. , Zbornik Pravnoga fakulteta u Osijeku, Osijek, 1980., str. ***

b/ Pravne listine x. Ustav Republike Hrvatske, Novine br.

56/90, 135/97, 8/98 (proč. tekst), 113/00, 124/00 (proč. tekst), 28/01, 41/01 (Proči-šćeni tekst), 55/01 (Ispravak proč. teksta (Us.R.Hr.-Proč.)).

x. Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine - Međunarodni ugovori, 14/97.

x. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01, 60/01 (vjerodostojno tumačenje), 129/05. (Z.Lr.Sm.).

x. Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Narodne no-vine br. 86/06., 125/06. (ispr.)(Z.Pdr.Žgo.).

Mag. Jozo Pavičić

ZUR BEDEUTUNG DER GESPANSCHAFTEN FÜR FORTDAUER DER KROATISCHEN STAATLICHKEIT

ZUSAMMENFASSUNGAus historischen Quellen geht unbestritten voraus, dass altkroatische Pfarren als kleinere

Gemeinschaften und die Gespanschaften, die als größere Gebiete durch Verbindung von mehreren Pfarren entstanden sind, von der territorialen Einteilung in Stämmen herstammen – einer Stämeneinteilung, die die Kroaten aus der Zeit vor ihrer Besiedlung heutiger Gebiete geerbt haben. Aus diesem Grunde gründet sich der Aufbau der Errungenschaft kroatischer Tradition und der Beitrag kroatischer Stämme der territorialen Gesellschaftsorganisation auf wesentlichen Elementen der Stammesdemokratie. Den Höhpunkt ihrer territoriell-politischen Organisation erleben die Gespanschaften im Feudalismus, und zwar als gesellschaftliche Organisationseinheit der Adeligen im Rahmen der Gespanschaftsversammlungen.


Mr. sc. Jozo Pavičić

DE LA SIGNIFICATION DES “COMTATS” ET LEUR PERMANENCE DANS L’HISTOIRE DE LA CROATIE

RÉSUMÉDes sources historiques, il ressort indubitablement que les paroisses de la Croatie de jadis en tant

qu’unités territoriales élémentaires et que les « comtats » en tant que circonscriptions plus vastes qui se sont créées par l’union de plusieurs paroisses trouvent leur origine dans la division territoriale tribale que les Croates ont hérité de l’époque antérieure à leur établissement sur le territoire actuel. C’est pourquoi l’organisation en “comtats” est un acquit de la tradition croate et une contribution des tribus croates à l’organisation territoriale de la société, fondée sur des éléments importants de la démocratie tribale. L’organisation territoriale et politique des “comtats” a atteint son apogée à l’époque féodale comme organisation sociale de la noblesse dans le cadre des assemblées de “comtats”. Ces assemblées étaient des assemblées régionales des représentants de la noblesse. Elles étaient des organes du pouvoir pour leur territoire exerçant tous les fonctions ordinairement dévolues à l’état: le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. Ces comtats ont jalousement gardé leur droits municipaux et ont souvent affronté ouvertement les pouvoirs centraux de l’état. On peut donc librement en conclure qu’elles avaient le statut de “corpus separatum” pendant la période des souverains nationaux mais aussi quoique dans une moindre mesure sous le régime des dynasties Arpadovic, Anjou et Habsbourg.

Sur la base de ces faits dont il est peu tenu compte dans notre histoire, on peut en tout cas conclure qu’une organisation historique de ce type pourrait être remise en place sous une forme semblable.

Mots clés: paroisse, comtats croates, étatisme croate, restauration de l’organisation en comtats, accord croato-hongrois, préfet, ban, gouverneur royal.

Diese Versammlungen waren eigentlich regionale Standesversammlungen, die aus Vertreter der Adeligen zusammengestzt waren. Sie wirkten als vollständige Organe der Gewalt für ihr Gebiet, weil sie alle Funktionen der Staatsgewalt ausgeübt haben: die gesetzgebende, öffentliche und rechtsprechende Gewalt. Die Gespanschaften haben ihre Munizipalrechte bewahrt und haben sich häufi g den Organen der zentralen Staatsgewalt offen widersetzt. Auf Grund dessen kann man schließen, dass die Gespanschaften den Status corpus separatum genossen, sowohl zur Zeit der Volksherrscher als auch, obwohl in einem kleineren Umfang, zur Zeit der Herrschaft der Familien Arpadović, Anjou und Habsburg. Diese Tatsachen wurden aber in unserer Geschichte nicht genügend in Betracht gezogen und es könnte allerdings daraus geschlossen werden, dass historische Gespanschaftsorganisation in ähnlicher Form in Kroatien aufs Neue errichtet werden sollte.

Schlüsselwörter: Pfarre, kroatische Gespanschaft, kroatische Staatlichkeit, Erneuerung der Gespanschaftsorganisation, kroatisch-ungarisches Übereinkommmen, Gespan, Banus, königlicher Landverweser.


Jozo Pavičić, LL.M. and M.Sc.

ON IMPORTANCE OF THE COUNTIES FOR THE VIABILITY OF CROATIAN STATEHOOD

SUMMARYIt undoubtedly stems from historical sources that the old Croatian parishes as smaller units and

districts as larger areas emerged by uniting more parishes into a district, originated from a clan-tribal territorial partition that the Croats had inherited in time before settling on the area of today. Therefore the district system is an acquisition of the Croatian tradition and contribution of the Croatian tribes to a society territorial organization established on the crucial elements of a clan type tribal democracy. The districts experienced their peak of territorial-political constitution in feudalism, as a social organization of nobility in the framework of district assemblies. Those assemblies were in fact regional estate assemblies composed of nobility representatives. Those assemblies were the complete authority bodies for those areas because they exercised all functions of state power, legislative, administrative and judicial. Those districts protected their municipal rights fi rmly and they often opposed the central state administration, thus we conclude that they had a status of corpus separatum, both in the era of national rulers and to a lesser extent, in the time of the Arpadović, Angevins and Hapsburgs family reign. Unfortunately these facts have not been paid much attention to in the course of the history and it could surely be concluded that a historical district system in Croatia should be restored in a similar mode.

Key words: Parish, Croatian district, Croatian statehood, restoration of district system, Croatian-Hungarian Compromise, district prefect, vice-roy, regent

Dr. sc. MILJENKO BREKALO, mr. sc. NIKOLA BILANDŽIJA, IVICA BUCONJIĆ, dipl. iur.: Javno-privatno partnerstvo...Pravni vjesnik 23 (3-4): 57-76, 2007. 57

Dr. sc. MILJENKO BREKALO, nezavisni znanstvenik iz Osijeka

Mr. sc. NIKOLA BILANDŽIJA, doktorand Ekonomskog fakulteta u Osijeku

IVICA BUCONJIĆ, dipl. iur., postdiplomant Pravnog fakulteta u Osijeku

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO – NEKA RAZMATRANJA S MOTRIŠTA UPRAVNOG PRAVA I FINANCIJA

UDK: 351.712.2.032351.712.2.043


Zadovoljavanje (fi nanciranje) javnih potreba vrlo često predstavlja velik problem za većinu zemalja, među kojima se vrlo često nalaze i razvijene zemlje. Osnovni razlog tom je veći kvantitativni i kvalitativni rast javnih po-treba u odnosu na rast javnih prihoda. Glede otklanjanja ovoga nesrazmjera, pojedine razvijene zemlje Europske unije uvele su fi nanciranje javnih potre-ba po principu javno-privatnog partnerstva. Zapažene rezultate posljednjih dvadesetak godina bilježe Velika Britanija, Škotska, Danska, Njemačka i dr. Glede kvalitetne operacionalizacije javno-privatnog partnerstva Svjetska se banka pokazala kao aktivan čimbenik, a Europska unija je vođena istim mo-tivima izdala posebnu publikaciju u obliku Zelene knjige (Green Paoer), koja obrađuje različite oblike suradnje između tijela javnog sektora i privatnog poduzetništva. Pored Zelene knjige, Europska je unija izdala sljedeće četi-ri ključne smjernice za javnu nabavu: Works Directive (93/27EEC), Suppli-es Directive (93/36EEC), Services Directive (92/50EEC) i Utilities Directi-ve (93/38EEC).

U Republici Hrvatskoj posljednjih nekoliko godina pojačan je interes za uspostavom i razvijanjem javno-privatnog partnerstva kao načina fi nan-ciranja javnih potreba. Naročito je velik interes iskazan nakon što je Repu-blika Hrvatska za 2009. godinu dobila organizaciju 21. svjetskog rukomet-nog prvenstva za muškarce Međutim, za razliku od gore navedenih zemalja, postoje određene prepreke koje nisu dovele do masovnijeg korištenja javno-privatnog partnerstva, a te su izazvane prvenstveno izočnošću pravno-nor-mativnih akata, naime, akutno se osjeća nedostajanje zasebnog zakona, koji bi cjelovito uredio javno-privatno partnerstvo kao jedan novi oblik suradnje javnoga i privatnog sektora u svezi s fi nanciranjem javnih potreba u Repu-blici Hrvatskoj.

Ključne riječi: javni prihodi, fi nanciranje (zadovoljavanje) javnih po-treba, javno-privatno partnerstvo, javna nabava,, javna vlast.

Dr. sc. MILJENKO BREKALO, mr. sc. NIKOLA BILANDŽIJA, IVICA BUCONJIĆ, dipl. iur.: Javno-privatno partnerstvo...Pravni vjesnik 23 (3-4): 57-76, 2007.58

1. PRORAČUN KAO INSTRUMENT FINANCIRANJA (ZADOVOLJA-VANJA) JAVNIH POTREBAProračun je plan prihoda i rashoda države

i njezinih jedinica lokalne samouprave. Do-nosi ga najviše tijelo koje je nositelj zakono-davne vlasti u državi, odnosno u jedinici lo-kalne samouprave, i ima snagu zakona, od-nosno općeg pravnog akta jedinice lokalne ili regionalne (područne) samouprave. Pro-račun se donosi za jednu proračunsku godi-nu. Izuzetno, kad se pravovremeno ne done-se proračun, tijelo vlasti nadležno za njegovo donošenje može izglasati proračun o prora-čunskim dvanaestinama, najviše za tri mjese-ca. Proračun po svome sadržaju ima dva di-jela: prvi, opći dio ili zakon o proračunu (kad proračun ima snagu zakona), kojim se propi-suje obveznost proračuna, usmjeravaju ras-hodi i određuju vrela i mjerila ostvarenja pri-hoda; drugi, posebni dio proračuna, koji sa-drži pregled prihoda po izvorima i iznosima i rashoda po namjenama i iznosima. Pritom su prihodi raščlanjeni po dijelovima, razdje-lima, partijama i pozicijama, a rashodi su ra-ščlanjeni po dijelovima, razdjelima, glava-ma, partijama i pozicijama.

Prema pozitivnim zakonskim propisi-ma, tj. odredbama članka 2. stavak 3. Zako-na o proračunu:1 proračun je procjena godiš-njih prihoda i primitaka te utvrđeni iznos iz-dataka i drugih plaćanja države, odnosno je-dinice lokalne samouprave i područne (regi-onalne) samouprave koje odobrava Hrvatski sabor, odnosno predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave u skladu s odredbama Ustava i drugih zakona.

Proračun se odnosi za proračunsku godi-nu i važi za godinu za koju je donesen, a koja predstavlja razdoblje od dvanaest mjeseci, koja počinje od 1. siječnja, a završava 31. prosinca odnosne kalendarske godine. Ako Hrvatski sabor, odnosno predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i područne (re-

1 Narodne novine, br. 96/2003.

gionalne) samouprave, ne donese proračun prije početka proračunske godine, fi nancira-nje se obavlja privremeno, a najduže za prva tri mjeseca proračunske godine. Privreme-no fi nanciranje, u smislu članka 3. stavak 3. Zakona o proračunu, vrši se razmjerno sred-stvima korištenim u istim razdobljima pre-ma proračunu za prethodnu godinu, a najviše do jedne četvrtine ukupnih prihoda raspore-đenih proračunom za prethodnu proračunsku godinu. Odluku o privremenom fi nanciranju donosi Hrvatski sabor, odnosno predstavnič-ko tijelo jedinice lokalne samouprave i po-dručne (regionalne) samouprave.

Državni proračun donosi Hrvatski sabor, a proračun jedinice lokalne samouprave i po-dručne (regionalne) samouprave donosi nad-ležno predstavničko tijelo, što znači: za žu-paniju županijska skupština, a za gradove i općine gradska, odnosno općinska vijeća.

Državna tijela nadležna za donošenja proračuna samostalno raspoređuju cjeloku-pne prihode i primitke koji im pripadaju na osnovi zakona ako zakonom nije određeno drukčije.

Proračunski izdaci podmiruju se iz priho-da i primitaka utvrđenih Zakonom o prora-čunu. Dakle, svi prihodi i primici proračuna moraju biti raspoređeni u proračunu i iskaza-ni po izvorima iz kojih potječu, a svi izdaci proračuna moraju biti utvrđeni u proračunu i uravnoteženi s prihodima i primicima.

Tijekom proračunske godine Hrvatski sa-bor, odnosno predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave, može donijeti propis kojim se smanjuju prihodi i primici ili povećavaju iz-daci utvrđeni proračunom; istodobno se mo-raju predvidjeti prihodi kojim će se proračun uravnotežiti. Na drugoj strani, tijekom pro-računske godine, zbog izvanrednih prilika i potreba, mogu se povećati izdaci ili umanji-ti prihodi ili primitci. Uslijed toga proračun se mora uravnotežiti sniženjem predviđenih izdataka ili pronalaženjem novih prihoda. Uravnoteženje proračuna provodi se putem


izmjena i dopuna proračuna po postupku za donošenje proračuna.

U glavnoj knjizi riznice upisuju se tran-sakcije svih prihoda, primitaka, izdataka i plaćanja državnog proračuna, a ministar fi -nancija obvezan je kod Narodne banke Hr-vatske otvoriti i držati otvorenim jedan ban-kovni račun ili više bankovnih računa za pri-manje, čuvanje, plaćanje ili prijenos držav-nih prihoda i izdataka.

Ministar fi nancija uz prethodnu sugla-snost Vlade Republike Hrvatske ovlašten je: zaključivati ugovore s Narodnom bankom Hrvatske radi vođenja bankovnih poslova države i prekoračenja računa; odgoditi rok plaćanja nekog potraživanja ili dopustiti pla-ćanje u obrocima; uložiti dio ili ukupan ras-položivi saldo državnog proračuna u depozit kod poslovnih banaka.

Izvršno tijelo jedinice lokalne samoupra-ve i područne (regionalne) samouprave ob-vezan je otvoriti račun za sva plaćanja u sve-zi s proračunom i ovlašten je, na osnovi od-luke svoga predstavničkog tijela, ulaziti u fi -nancijske odnose radi zaduživanja i pozaj-mljivanja.

Godišnjim proračunom određuje se upo-raba proračunskog viška ili načina fi nanci-ranja proračunskog manjka. Manjak držav-nog proračuna fi nancira se zaduživanjem u tuzemstvu ili inozemstvu, a proračunski ma-njak jedinice lokalne samouprave može se fi -nancirati zaduživanjem kod druge jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave, iz državnog proračuna i zaduži-vanjem kod nebankovnog sektora uključuju-ći i pučanstvo. Međutim, treba istaknuti da se zaduživanje može obavljati samo za fi nanci-ranje kapitalnih izdataka.

Osnove za izradu državnog proračuna te-melje se na potrebama gospodarskog razvo-ja, makroekonomskoj stabilnosti, te na poli-tici i propisima koje donose Hrvatski sabor, Vlada i ministar fi nancija, u skladu sa svojim djelokrugom i nadležnostima.

Ministar fi nancija obvezan je u suradnji s tijelom državne uprave nadležnim za gos-

podarski razvoj izraditi izvješće o gospodar-skoj i fi nancijskoj politici u mjesecu srpnju za sljedeću proračunsku godinu. Pored toga, on je obvezan u suradnji s nadležnim tijelima državne uprave Vladi predložiti smjernice i ciljeve fi nancijske politike te izraditi procje-nu o glavnim vrstama prihoda i izdataka za sljedeću proračunsku godinu. Sukladno sta-jalištima Vlade, ministar fi nancija obvezan je proračunskim korisnicima u mjesecu ruj-nu uputiti akt o načinu i elementima izrade godišnjeg proračuna za sljedeću proračunsku godinu, a koji mora sadržavati esencijalne elemente fi nancijske politike kojih se treba pridržavati, ključne parametre koji se moraju koristiti te postupke i rokove izrade zahtjeva za dodjelu sredstava. U aktu moraju biti pri-kazani procijenjeni iznosi izdataka za svako-ga proračunskog korisnika.

Vlada je obvezna podnijeti Hrvatskom saboru prijedlog državnog proračuna na do-nošenje najkasnije do 15. studenoga.

Proračun jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave izrađuje njezino nadležno tijelo u skladu s odredbama Zakona o proračunu. Nositelj izvršne vlasti jedinice lokalne samouprave i područne (re-gionalne) samouprave obvezan je podnije-ti prijedlog proračuna poglavarstvu u mjese-cu listopadu za sljedeću godinu. Nakon toga poglavarstvo jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave obvezno je podnijeti predstavničkom tijelu prijedlog proračuna na donošenje najkasnije do 15. studenoga. Predstavničko tijelo jedinice lo-kalne samouprave i područne (regionalne) samouprave obvezno je donijeti proračun najkasnije do 15. prosinca za sljedeću prora-čunsku godinu.

Ministarstvo fi nancija, nakon donošenja državnog proračuna, obvezno je izvijestiti ministarstva, odnosno proračunske korisni-ke o odobrenim sredstvima, a oni su odgo-vorni za naplatu i ubiranje prihoda u svojoj nadležnosti i za izvršavanje svih izdataka u skladu s namjenama. Tijela državne uprave, odnosno tijela jedinica lokalne samouprave


i područne (regionalne) samouprave odgo-vorna za prikupljanje proračunskih prihoda odgovorna su za potpuno i pravodobno pri-kupljanje prihoda na račun proračuna u skla-du s odgovarajućim zakonima i provedbenim propisima.

Republika Hrvatska osigurala je Usta-vom i svim zakonima iz područja fi nanci-ranja javnih potreba, jednakost i pravednost kada je u pitanju sudjelovanje u podmiriva-nju javnih troškova na svim razinama ustroj-stva države. Zbog toga, moraju biti jasno de-fi nirane razine fi nanciranja javne potrošnje i utvrđene javne potrebe koje se fi nanciraju iz Državnog proračuna i proračuna jedinica lo-kalne samouprave.

2. JAVNA NABAVA“Javna nabava jest nabava robe i usluga

te ustupanje radova koje obavljaju nositelji određene Zakonom o javnoj nabavi.”2

Pozitivno-pravno promatrano, javna na-bava u Republici Hrvatskoj je normativno regulirana Zakonom o javnoj nabavi3 i Zako-nom o izmjenama i dopunama Zakona o jav-noj nabavi.4 Zavedeni zakonski propisi doži-vjeli su niz kritika zbog svoje nedorečenosti, odnosno pogrešnih i nepotpunih zakonskih rješenja. Mnogobrojne kritike bile su najče-šće upućenje u sljedećim pravcima, i to:- slaba otvorenost tržišta u postupku javne

nabave, odnosno izostanak konkurentnosti na tržištu;

- izostanak sprječavanja diskriminacije po-nuditelja;

- slaba transparentnost poslovanja naručitelja u imovinsko-pravnim odnosima;

- slaba racionalizacija troškova u postupku javne nabave;

- djelomična, slaba usuglašenost postojećeg zakonskog teksta s Direktivama Europ-

2 Članak 2. točka 3. 3 Narodne novine, br. 117/2001.4 Narodne novine, br. 92/2005.

ske unije, odnosno s europskim zakonoda-vstvom.

Normativne promjene u sferi javne naba-ve, koje je predložila Vlada Republike Hr-vatske u svome Nacrtu konačnom prijedlogu novoga Zakona o javnoj nabavi od 12. ruj-na 2007. godine, očituju se u većoj transpa-rentnosti i javnosti odvijanja postupka javne nabave. U odnosu na važeći Zakon o javnoj nabavi, novine u Nacrtu konačnom prijedlo-gu Zakona o javnoj nabavi ogledaju se u slje-dećem: - uvedeni su novi pojmovi javne nabave;- dani su cjeloviti opisi svakog postupka jav-

ne nabave, naime, pored postojećih, uvede-ni su i novi postupci javne nabave, npr. na-tjecateljski razgovori;

- uveden je dinamički sustav javne naba-ve koji se ogleda u potpuno elektroničkom načinu provedbe javne nabave, a elektronička dražba je način provedbe po-stupka javne nabave, a u Elektroničkom oglasniku javne nabave, odnosno na Web portalu Narodnih novina će biti objavljena svaka javna nabava čija vrijednost prela iz-nos od 50.000,00 kuna;

- uveden je Jedinstveni rječnik javne naba-ve ili CVP (Common Procurement Voca-bulary);

- javno otvaranje ponuda s mogućnošću nazočnosti svake osobe bez obzira je li po-nuditelj u postupku nabave;

- subjekti koji su sudjelovali u pripremi do-kumentacije za javnu nabavu ne mogu više sudjelovati kao ponuditelji;

- mogućnost uvida u sadržaj svake ponu-de, osim u one dijelove koji uživaju zakon-sku zaštitu, naime, novi prijedlog Zakona omogućuje znatno brži i učinkovitiji postu-pak pravne zaštite u odnosu na dosadašnja zakonska rješenja te kontrolu postupka na-bave u svim fazama postupka , od dana donošenja odluke o početku postupka jav-ne nabave do sklapanja ugovora;


- u odnosu na postojeći zakonski tekst, novi je proširio broj naručitelja odnosno pravnih osoba koji su obveznici primjene Zakona o javnoj nabavi;

- uvedene su kvalitativno nove ovlasti i or-ganizacija Ureda za javnu nabavu Vlade Republike Hrvatske, a radi preventivno-in-struktivnog djelovanja i kroz redovnu izo-brazbu i certifi ciranje zaposlenika ili sudio-nika u postupku javne nabave.5

Nacrt konačan prijedlog Zakona o jav-noj nabavi sastoji se od 177 članaka, sadr-ži sljedećih osam dodataka, koji su sadr-žajno u potpunosti usklađeni s Direktivama Europske unije:6

- Dodatak I. - Popis djelatnosti u graditelj-stvu (javni radovi),

- Dodatak II. - Popis usluga II. A i usluga II. B, - Dodatak III. - Popis roba za potrebe obrane

Republike Hrvatske, - Dodatak IV. - Tehničke specifi kacije, - Dodatak V. - Sadržaj objava, - Dodatak VI. - Obilježja objava, - Dodatak VII. - Zahtjevi vezani uz uređaje za

elektroničko zaprimanje ponuda, zahtjeva za sudjelovanjem, zahtjeva za kvalifi kacijom kao i planova i projekata u natječajima,

- Dodatak VIII. - Popis propisa prava Europ-ske zajednice.

Novi Zakon o javnoj nabavi trebao bi stu-piti na snagu 1. siječnja 2008. godine, a pla-

5 Poseban dio Konačnog prijedloga Zakona o javnoj naba-vi predstavljaju odredbe koje se odnose na nadležnost Ureda za javnu nabavu Vlade Republike Hrvatske kao stručne službe Vlade Republike Hrvatske. Naime, stvarna nadležnost i opis poslova koje će ovo državno tijelo obavljati znatno je širi u odnosu na postojeći za-konski tekst. Primarna nadležnost Ureda za javnu naba-vu Vlade Republike Hrvatske je preventivno-instruk-tivno otklanjanje nepravilnosti u postupku nabave bez zaustavljanja postupka nabave, a glede zaštite javnog interesa.

6 Pragovi za koje je propisana obvezna primjena Direkti-va i objave nabava na razini Europske unije, a koje su ovisne o vrsti obveznika primjene zakona, u pravilu su iznosi nabave veći od 137.000,00 eura za robe i usluge te 5.278.000,00 eura za radove.

nirano je donošenje sedam uredaba koje su od vitalnog značaja za primjenu novoga za-konskoga teksta.

3. POJAM JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVAJavno-privatno partnerstvo prvi put se, kao

poslovna ideja, pojavilo sedamdesetih godina dvadesetoga stoljeća. Međutim, njegova ope-rativna primjena započinje dvadesetak godina kasnije, kada se počinje rabiti termin javno-privatno partnerstvo. Sam termin odnosi se na velik spektar projekata, do sada nije zabi-lježen jedinstven europski niti svjetski model javno-privatnog partnerstva. Prema mišlje-nju stručnjaka Europske investicijske banke (EIB),7 razvojne banke Europske unije, jedin-stveni (opći) zakonski oblik javno-privatnog partnerstva ne bi bio ni poželjan ni efi kasan. U ovome trenutku, prema mišljenju navede-nih bankarskih stručnjaka, tijekom 2006. go-dine u Europi se cca. 25% ukupnih investicija provodilo po modelu javno-privatnog partner-stva. Javno-privatno partnerstvo najprije se počelo primjenjivati u prometnoj infrastruk-turi, danas je njegova primjena mnogo šira, a susrećemo ga na području: energetike, javne uprave, obrazovanja, vodoopskrbe, zdravstva, izgradnje zračnih luka, autoputova, željeznič-kih pruga itd. Naime, tijekom posljednja dva desetljeća u većini zemalja svijeta fi nancijski kapacitet državnoga proračuna, odnosno pro-računa jedinica lokalne samouprave nije do-statan da se zadovolje sve javne potrebe. U ta-kvoj su situaciji razvijene svjetske ekonomi-je pristupile iznalaženju efi kasnog modaliteta

7 Europsku investicijsku banku (EIB) 1957. godine osno-vale su prvih šest članica Europske ekonomske zajedni-ce (EEZ-a) s osnivačkim kapitalom od jedne milijarde američkih dolara. Danas ova bankarska ustanova oku-plja petnaest članica Europske unije i svoje je poslova-nje proširila izvan granica ove integracije. Primarni za-datak EIB-a bio je da bez ostvarivanja profi ta kreditira ili garantira kredite članicama: za razvoj nedovoljno ra-zvijenih područja zemalja Europske ekonomske zajedni-ce; za modernizaciju gospodarstva zaostalih područja i izgradnju novih kapaciteta; za one zajedničke gospodar-ske pothvate za koje pojedine članice nemaju dovoljno vlastitih sredstava


koji bi mogao biti produktivan za javnu (dr-žavnu) vlast i građane s jedne strane i privatne investitore s druge strane. Kao najbolje rješe-nje pronađeni su razni oblici javno-privatnih partnerstva (Public-private part nership), koja su generirana s dva osnovna cilja; prvi je jav-ni koji se očitovao u kvantitativnom i kvalita-tivnom zadovoljavanju javnih potreba građa-na sa što manjim fi nancijskim intervencijama iz državnoga ili proračuna jedinica lokalne sa-mouprave, drugi je privatni koji se manifesti-rao u sigurnom ulaganju privatnih fi nancijskih sredstava sa što manjim poslovnim rizicima, koji su zbog partnerstva s javnom vlašću bili svedeni na najmanje moguće rizike.

U različitim pravnim sustavima, razvi-li su se razni oblici javno-privatnog partner-stva. Primjera radi, trenutno u Njemačkoj eg-zistiraju sljedeći ugovorni modeli: privatni partner izgradi građevinu i kasnije ju vodi na vlastiti rizik, on kod ovog modela vodi po-slove u ime i za račun javne vlasti (Betrei-bemodell); javni partner ostaje vlasnik i vo-ditelj građevine, on kod ovog modela vodi poslove na temelju posebnog ugovora (Be-triebsführungsmodell); privatni partner vodi građevinu, a ovlašten je nastupati prema tre-ćima u vlastito ime (Betriebsüberlassung-smodell).

Glede kvalitetne operacionalizacije jav-no-privatnog partnerstva Svjetska banka po-kazala se kao aktivan čimbenik, a i Europska unija je vođena istim motivima izdala poseb-nu publikaciju u obliku Zelene knjige (Green Paoer), koja obrađuje različite oblike surad-nje između tijela javnog sektora i privatnog poduzetništva.8 Pored Zelene knjige, Europ-ska je unija izdala sljedeće četiri ključne smjernice za javnu nabavu: Works Directive

8 Zeleni knjiga navodi da su karakteristike javno-privatnog partnerstva dugotrajna suradnja javnog i privatnog par-tnera, te djelomično fi nanciranje projekta od privatnog sektora. Ponekad se uključuju i javni ili državni fondovi, ali putem vrlo složenih i opreznih aranžmana. Privatni partner zapravo po raznim fazama sudjeluje u osmišlja-vanju, primjeni i fi nanciranju projekta, dok se javni u pr-vom redu koncentrira na defi niranje ciljeva od značenja za opće dobro.

(93/27EEC), Supplies Directive (93/36EEC), Services Directive (92/50EEC) i Utilities Di-rective (93/38EEC). “Svrha Smjernica nije pružiti cjelovitu metodologiju ili defi nirati te-kuću i buduću politiku, već poslužiti kao vo-dič za utvrđivanje i razvoj pitanja i tema koji su ključni za uspjeh javno-privatnog partner-stva. Stoga, smjernice se fokusiraju na četiri osnovna područja:

- osiguranje otvorenoga pristupa tržištu i tržišnog natjecanja,

- zaštita javnih interesa i maksimiranje dodane vrijednosti,

- defi niranje optimalne razine subvenci-ja (isplata) i

- izbor najprimjerenije vrste partnerstva za određeni projekt.”9

Stručnjaci Svjetske banke procjenjuju, ti-jekom 2006. godine u svijetu se po princi-pu javno-privatnog partnerstva, odnosno iz sredstava privatnog sektora fi nanciralo cca. 15% infrastrukturnih objekata. Prema njiho-vim procjenama, ovaj trend bilježit će dodat-ni rast, pa će u narednih deset godina ukupne privatne investicije u infrastrukturne projek-te iznosit cca. 250 milijardi USD.

Velik broj razvijenih zemalja svijeta vo-đen socijalnom idejom općeg blagostanja, koja se manifestira u kvalitativnom i kvan-titativnom zadovoljavanju javnih potreba stvorio je institucionalne, odnosno zakonske okvire za operacionalizaciju javno-privatnog partnerstva. Trenutno u svijetu su najpozna-tiji ugovorni oblici javno-privatnog partner-stva su tzv. “BOT” (Build, Operate, Tran-sfer) i “PFI” (Private Finance Initiative). “BOT je kratica od prvih slova riječi koje označavaju takav način ugovaranja, tj. Build Operate Tramsfer (izgradi, upravljaj, prene-si). BOT znači da sponzori gradnje objeka-ta infrastrukture ove grade kao privatni pot-hvat, koji oni organiziraju i fi nanciraju, oče-kujući njihovu fi nancijsku isplativost. Prema tome je način gradnje prema modelu BOT

9 Gulija, B.: Javno-privatno partnerstvo, Euroscope, Bil-ten Europskog dokumentacijskog centra, br. 73, Zagreb, 2004. str. 3.


sličan gradnji industrijskih postrojenja, koja se obično grade kao privatni pothvat podu-zetnika koji očekuju da će od takvog ulaga-nja imati koristi.”10 Prema ovim oblicima pri-vatni sektor svojim fi nancijskim sredstvima sudjeluje u građenju, održavanju i upravlja-nju nekog projekta.11 Na drugoj strani, termin “PFI”, odnosi se na “Privatnu fi nancijsku ini-cijativu”, to je prvotno bio fi nancijski pro-gram Britanske vlade koji je realizirao mo-dernizaciju britanske javne infrastrukture ko-rištenjem privatnog modela fi nanciranja. U zemljama članicama Europske unije koristi se isti program, ponekad s većim ili manjim razlikama. Naime, kritičari ovog oblika fi -nanciranja prigovaraju da je izgradnja proje-kata skuplja u nominalnom iznosu od klasič-nog načina fi nanciranja i građenja. Međutim, statistika ugovorenih PFI projekata u zemlja-ma Europske unije ukazuje na znatne uštede u ukupnim životnim troškovima (whole life costs) iskazanim u sadašnjoj vrijednosti (Net Present Value). Primjer građevina – BOT modela tzv. “komercijalni” projekti su: baze-ni, ceste, energetika, hoteli i ljetovališta, in-frastrukturni projekti, pročistači voda, sport-ski objekti, studentski domovi, vodoopskrbni sustavi, zračne luke, željeznice itd. Primjer građevina – PFI modela tzv. “nekomercijal-ni” projekti su: građevine za potrebe obrane, javne bolnice, javne knjižnice, socijalni sta-novi, sudovi, škole, zatvori, zgrade za potre-be sveučilišta i sl.

Javno-privatno partnerstvo predstavlja oblik suradnje između javnog i privatnog sektora, odnosno tijela javne vlasti na držav-noj razini i na razinama jedinica lokalne sa-mouprave i privatnih investitora. Osnovni cilj javno-privatnog partnerstva je zadovoljava-nje određene javne potrebe, koja se ne može

10 Vukmir, B.: Koncesije i ugovaranje BOT projekata kao način izgradnje infrastrukturnih objekata, Pravo i po-rezi – časopis za pravnu i ekonomsku teoriju i praksu, RRiF-plus – društvo s ograničenom odgovornošću za nakladništvo i poslove usluge, d.o.o. Zagreb, br. 1/2001, Zagreb, 2001., str. 29.

11 Podrobnije: Vukmir, B. – Skenderović, V.: Koncesije i ugovaranje BOT projekata, Hrvatski savez građevin-skih inženjera, Zagreb, 1999.

na adekvatan način zadovoljiti iz fi nancijskih sredstava i drugih resursa javnoga karaktera. Drugim riječima, javno-privatno partnerstvo je koordinirana zajednička inicijativa koja je generirana socijalnim i profi tnim momenti-ma, koji idu u prilog zadovoljavanja javnih potreba s jedne strane i postizanju profi ta od-nosno oplemenjivanju fi nancijskih sredsta-va s druge strane. Ovakav vid socijalnog par-tnerstva ne smije ići na štetu javnih intere-sa, odnosno ne smije pogodovati privatnim investitorima prigodom defi niranja poslov-ne politike. Privatni sektor ne smije sudjelo-vati u donošenju strateških odluka kod ovo-ga vida suradnje, njegovo sudjelovanje svodi se samo na izvršne funkcije koje su zacrtane od strane javnoga (državnoga) sektora. Javni sektor prigodom ostvarivanja ovakvog vida suradnje prije svega mora voditi računa o na-čelima javnosti i ekonomičnosti.

Prigodom realizacije javni sektor primar-no treba voditi računa da baza iz koje se bude vršilo selektiranje budućih privatnih partnera bude što šira, a pri tome polazna premisa tre-baju biti poslovne reference i socijalna karta koja nije opterećena raznim oblicima krimi-nalne aktivnosti iz sfere gospodarskoga i or-ganiziranoga kriminaliteta budućih partnera javnoga karaktera. Naime, pod svaku se ci-jenu treba izbjeći eventualno plasiranje ili “pranje” fi nancijskih sredstava suspektnoga podrijetla.

Mnogobrojni su ciljevi koji se žele posti-ći modelom ugovaranja javno-privatnog par-tnerstva, ali esencijalni su sljedeći:- istovremeno (paralelno) ugovaranje i

izvođenje većeg broja projekata javnoga karaktera;

- disperzija poslovnih rizika između javnog i privatnog sektora;

- efi kasno i efektivno korištenje fi nancijskih sredstava koja su alimentirana od strane fi skalnih destinatara;

- maksimalna iskorištenost kapaciteta privat-nog sektora s istovremenim maksimalnim zadovoljavanjem javne potrošnje, odnosno javnih potreba;


- istovremeno stvaranje dodane vrijedno-sti spajanjem svih raspoloživih resursa i znanja privatnog i javnog sektora;

- povećanje produktivnosti, tržišnog natje-canja, racionalnog korištenja gospodar-skih kapaciteta privatnih gospodarskih su-bjekata i institucija javne vlasti koje su u funkciji zadovoljavanja javnih potreba;

- demokratičnost odnosno transparentnost prigodom izbora ugovaranju i provedbe ugovorenog, ali uz permanentan i maksi-malan monitoring institucija javne vlasti koje skrbe o kvantitativnom i kvalitativ-nom zadovoljavanju javnih potreba;

- iznalaženje novih pravnih, fi nancijskih i tehnoloških rješenja za zadovoljavanje jav-nih potreba;

- permanentna stimulacija gospodarske akti-vnosti kod privatnog sektora na iznalaženju novih (dodatnih) motiva za stupanje u ja-vno-privatne partnerske odnose na do-brobit svih segmenata javnoga sektora koji su usmjereni na zadovoljavanje javne potrošnje, tj. javnih potreba;

- pragmatično korištenje poslovnih poten-cijala javnog i privatnog sektora koji služe zadovoljavanju javnih potreba.

“Javno-privatna partnerstva znatno utječu na javne fi nancije putem:- stvaranja novih izvora dohotka, nove infra-

strukture i novih usluga;- potjecanje industrijskog razvoja (porast

fi skalnih prihoda);- bolje usmjeravanje javnih sredstava.”12

Prigodom fi nanciranja javnih potreba pre-dnosti javno-privatnog partnerstva su sljedeće:- “brža izgradnja infrastrukture – razvoj nije

ograničen proračunskim sredstvima;

12 Priprema strategije razvoja malih hidroelektrana u Cr-noj Gori, Energetski institut “Hrvoje Požar” Zagreb, 2006., Zagreb, str. 174.

- brže provođenje projekata – interes pri-vatnog sektora je da što prije počne s pružanjem usluga kako bi ostvario zaradu;

- manji ukupni trošak – privatni sektor uvijek nastoji smanjiti trošak poslovanja;

- bolja raspodjela rizika – rizik se raspo-djeljuje na partnere kako bi se minimizirao njegov trošak;

- kvalitetnija usluga – standardi usluga una-prijed su određeni i vezani su za plaćanje i raspodjelu rizika;

- uspješnije upravljanje – država se javlja u ulozi regulatora i usmjerava se na pla-niranje i kontrolu, umjesto na upravljanje svakodnevnim pružanjem usluga, privatni sektor u upravljanju koristi najbolja stručna znanja i nastoji optimalno upravljati resur-sima.”13

“Prigodom primjene modela javno-privatnog partnerstva treba obratiti pažnju na ispunja-vanje osnovnih uvjeta:- osigurati slobodu tržišta i ravnopravno na-

tjecanje sudionika;- zaštita javnih interesa i maksimiziranje

vrijednosti projekta;- procijeniti najefi kasniji tip JPP modela za

pojedine projekte.”14

Paralelno promatrano, tradicionalni i pri-vatni oblik fi nanciranja imaju svoje predno-sti i nedostatke, najbolje ih je uočio Juričić: “Dok u sustavu tradicionalnog fi nanciranja izgradnje javne infrastrukture rizik organiza-cije, fi nanciranja, izgradnje i eksploatacije u cijelosti preuzima javni sektor, kod zajednič-kog ulaganja privatnog i javnog sektora ri-zik se dijeli. Privatni sektor je učinkovitiji u ocjeni i zaštiti od rizika, pa se stoga veći dio rizika dijeli na ostale sudionike u projektu. Odluke o ulaganju kod tradicionalnog fi nan-ciranja donose se na temelju političke ocje-

13 Ibidem, str. 174.14 Ibidem, str. 174 i 175.


ne i kriterija posrednih korisnika. To znači da komercijalna ocjena i fi nancijska analiza mo-gućnosti servisiranja obveza nisu neposredni kriterij. Često se kao bitan zalog investiranja naglašava opći razvoj određenog kraja ili re-gije, kao i opće socijalno značenje.”15

16

Za javnog partnera prednosti privatne fi nan-cijske inicijative su mnogobrojne, prema Golešu, one su u sljedećem:- društvo nema kapitalnih ulaganja jer

plaćanje naknade privatnom partneru nije zaduženje;

- ulaganja i troškovi plaćaju se privatnom partneru u jednakim mjesečnim iznosima, počevši od dana uporabe;

- komercijalni rizik snosi privatni partner;- mjesečna naknada privatnom partneru ovi-

si o spremnosti kapaciteta i ugovorenoj vrijednosti;

15 Juričić, D.: Lokalna javna infrastruktura u javno-pri-vatnom partnerstvu, Računovodstvo, revizija i fi nancije, br. 3/2006, Zagreb, 2006., str. 97.

16 Ibidem, str. 97.

- bolja vrijednost novca (value fom mo-ney).17

4. JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U REPUBLICI HRVATSKOJProblematika javno-privatnog partner-

stva u Republici Hrvatskoj nije regulirana

zakonskim propisima. Naime, po uzoru na većinu zemalja članica Europske unije u Re-publici Hrvatskoj očekuje se donošenje Za-kona o javno-privatnom partnerstvu. Među-tim, prije toga potrebno je izvršiti određe-ne normativne prilagodbe drugih zakonskih propisa, ovdje se, prije svega, misli na Za-kon o javnoj nabavi18 i na Zakon o konce-sijama. Naime, neophodnost donošenja za-konskog teksta je očita, jer i ova sfera druš-tvenog života neophodno mora biti zakono-davno normirana. Glede otklanjanja norma-tivnog vakuuma, Vlada Republike Hrvatske

17 Goleš, D.: Razvoj Hrvatske pošte po mjeri javno-pri-vatnog partnerstva, Pošta – stručno-informativno glasi-lo Hrvatske pošte, br. 2/2006., HP - Hrvatska pošta, Za-greb, 2006., str. 11.

18 Narodne novine, br. 117/2001. i 92/2005.

Tablica br. 1 – Usporedba kriterija tradicionalnog i privatnog fi nanciranja javne strukture16

Kriterij Tradicionalno fi nanciranje Privatno fi nanciranje

Rizik U potpunosti ga snosi javni sektor Dijeli se između privatnog i javnog sektora

Donošenje odluka o ulaganju Na temelju političkih ocjena i kriteriju posrednih koristi Na temelju komercijalnih ocjena

Donošenje odluka o fi nanciranju Na temelju boniteta javnog sektora

Na temelju procjene mase prihoda i rashoda, kao i sposobnosti projekta da eksploatacijom podmiri obveze prema izvorima fi nanciranja

Utjecaj na dužnički kapacitet javnog sektora

U potpunosti opterećen zaduživanjem U potpunosti ili djelomice rasterećen

Upravljačke ovlasti Isključive ovlasti Kompromisno zadržavanje ovlasti

Nadzor poslovnog procesa Slab Jak


je 28. lipnja 2006. godine svojim aktom upu-tila Hrvatskom saboru Prijedlog smjernica za primjenu ugovornih oblika javno-privat-nog partnerstva (JPP). Nakon toga, Odbor za gospodarstvo, razvoj i obnovu Hrvatskoga sabora, na svojoj četrdeset i četvrtoj sjednici održanoj 6. srpnja 2006., razmotrio je i jed-noglasno dao pozitivno mišljenje za Prijed-log smjernica za primjenu ugovornih obli-ka javno-privatnog partnerstva. Nakon toga, dan kasnije, Hrvatski sabor je usvojio Smjer-nice za primjenu ugovornih oblika javno-pri-vatnog partnerstva (JPP), koje je Vlada Re-publike Hrvatske objavila 1. rujna 2006.19

Slika br. 1 – Smjernice za ugovaranje javno-privatnog partnerstva20

Model javno-privatnog partnerstva ve-ćini građana Republike Hrvatske u cijelosti nije poznat, njegovo poimanje vrlo često za pojedine građane predstavlja enigmu. Glede cjelovitijeg poimanja ovoga modela poslov-ne suradnje između javnog i privatnog sek-tora, Vlada Republike Hrvatske je u točci 2. Smjernice za primjenu ugovornih oblika jav-no-privatnog partnerstva dala defi nicije naj-značajnijih pojmova s kojima se svakodnev-no susrećemo, to su: projekt, građevina, pri-vatni partner, javni partner, javno-privatno partnerstvo, koncesija za javne radove i kon-cesija za pružanje usluga.

19 Narodne novine, br. 98/2006.20 Izvor: Matić, I.: Javno-privatno partnerstvo, Raiffeisen

Consulting d.o.o., Zagreb, 2007., str. 5.

Projekt, znači gradnju i/ili rekonstrukciju (adaptacija, dograd nja, nadogradnja), kom-biniranu s uporabom, održavanjem ili uprav-ljanjem građevina, koje su od javnog znača-ja i/ili njihova uporaba kroz javno privatno-partnerski ugovor stvara javnu korist.

Građevina, je zgrada javne namjene, ili komunalna infrastruk tura koji se gradi pri-mjenom ugovornog oblika javno privatnog-partnerstva.

Privatni partner, je domaća pravna oso-ba u većinskom privatnom vlasništvu, koja samostalno ili udružena s još nekom privat-nom tvrtkom, sklapa ugovor o javno-privat-nom partnerstvu s javnim partnerom.

Javni partner, je osoba javnog prava, koja sklapa ugovor o javno-privatnom par-tnerstvu s privatnim partnerom.

Javno-privatno partnerstvo, (“JPP”) od-nosi se na oblike surad nje između javnih i privatnih partnera čiji je cilj osigurati fi nan-ciranje, izgradnju, obnovu, upravljanje ili održavanje infrastrukture ili pružanje usluga. Javno-privatnim partnerstvom se ne smatra čisto fi nanciranje javnih projekata iz privat-nih izvora.

Koncesija za javne radove, je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se nakna-da za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava na iskorištavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

Koncesija za pružanje usluga, je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se nak nada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje usluga ili od tog prava za-jedno s plaćanjem.21

U Republici Hrvatskoj postoje dvije razine javnih partnera, razlikujemo državnu razi-nu i razinu lokalne samouprave. Naime, pre-ma zaključcima Vlade Republike Hrvatske

21 Usporedi: Vukmir, B.: Javno-privatno partnerstvo u Hr-vatskoj, CREN – Croatian Reve Estate Newsletter, Fili-pović poslovno savjetovanje d.o.o., br. 9/2006., Zagreb, 2006.


sadržanima u Smjernicama za primjenu ugo-vornih oblika javno-privatnog partnerstva ja-vni partner u Republici Hrvatskoj može biti:- Republika Hrvatska isključivo posre-

dstvom nadležnog ministarstva Vla-de Republike Hrvatske, javnih ustano-va ili trgovačkih društva koja se nalaze u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske;

- jedinica lokalne ili regionalne (područne) samouprave (županije, gradovi i općine), javnih ustanova ili trgovačkih društva koja se nalaze u većinskom vlasništvu jedinica lokalne ili regionalne (područne) samou-prave.

Sudjelovanje javnog partnera u projektu može biti u obliku uloga u stvarima ili pra-vima, a najčešće kroz plaćanje redovite nak-nade privatnom partneru za njegove usluge. Stvari i prava koje čine ulog javnog partnera u Republici Hrvatskoj mogu biti darovnica, davanje zemljišta u zakup privatnom partne-ru, koncesija, pravo građenja, prijenos vla-sništva neke građevine ili izrađena projektna dokumentacija koju privatni partner prihva-ća, uz poštivanje prisilnih propisa koji uređu-ju raspolaganje pravima i obvezama od stra-ne javnog sektora.Kako je supra navedeno Komisija Europske unije izdala je Zelenu knjigu prema kojoj se izraz javno-privatno partnerstvo odnosi na različite oblike suradnje između tijela jav-nog sektora i privatnog poduzetništva, čiji je cilj osigurati fi nanciranje, izgradnju, ob-novu, upravljanje ili održavanje građevina ili pružanje usluga. U Zelenoj knjizi Komi-sije postoje samo dva oblika javno-privatnog partnerstva, sukladno tome razlikuju se:- oblici javno-privatnog partnerstva ugo-

vorne prirode, u kojima se partnerstvo između javnog i privatnog sektora temelji isključivo na ugovornim vezama, i

- oblici javno-privatnog partnerstva insti-tucionalne prirode, uključujući suradnju između javnog i privatnog sektora u okviru zasebnog tijela.

Navedene Smjernice Vlade Republi-ke Hrvatske odnose se isključivo ugovor-ni oblik javno-privatnog partnerstva. Među-tim, sam izraz isključivo ugovorni oblik jav-no-privatnog partnerstva odnosi se na par-tnerstvo osnovano isključivo na ugovornim vezama između različitih sudionika. Ovaj izraz pokriva mnoštvo modela u kojima se jedan ili više projekata većeg ili manjeg op-sega dodjeljuje privatnom partneru, što može uključiti osmišljavanje, projektiranje, fi nan-ciranje, izvođenje radova, obnovu ili korište-nje građevina ili pružanje usluga. Istovreme-no, potrebno je istaknuti da se u Republici Hrvatskoj, u duhu zaključaka Smjernica za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva, isključivim oblikom javno-pri-vatnog partnerstva ne smatraju sljedeće vrste dugoročnih ugovora između sastavnica jav-nog sektora i privatnih partnera:- djelomična ili potpuna privatizacija imovi-

ne u državnom vlasništvu putem privatnih poduzetnika;

- državna jamstva, koje Vlada daje privatnoj tvrtki kao potporu određenim poslovnim aktivnostima;

- dugoročni ugovor o uslugama temeljem kojeg javni sektor nabavlja samo usluge, npr. održavanje, bez kapitalnih investicija od strane privatnog partnera;

- osnivanje novog trgovačkog društva (pra-vne osobe) u kojem jedinica javnog sekto-ra i privatni partner zajednički imaju dioni-ce ili udjele;

- osnivanje novog ugovornog zajedničkog pothvata (joint venture),22 koje je sastavlje-no od uloga jedinica javnog i privatnog sek-tora, a koje nije registrirano kao trgovačko društvo ili kao posebna pravna osoba;

22 Engl. joint venture ili njem. Gemeinschaftsgründung - zajednički pothvat. Joint venture je oblik ulaganja tu-zemnih i inozemnih sredstava u zajedničke investicijske oblike, na osnovi zajedničkog poslovnog interesa, a radi trajnog zajedničkog poduzetništva. Joint venture ima za-datak očuvanja domaćeg gospodarstva od apsolutne do-minacije stranog kapitala, a da mu pri tome osigura, pri-je svega, suvremenu inozemnu tehnologiju (know how).


- ugovor o projektiranju i gradnji građevine za javni sektor;

- ugovori o najmu (leasing), kojim jedinica javnog sektora, u zamjenu za naknadu, ko-risti građevinu u vlasništvu privatne tvrtke kroz neko razdoblje određeno ugovorom (slučaj fi nancijskog leasinga).

Izbor privatnog partnera za javno-privat-no partnerstvo u Republici Hrvatskoj pro-vodi se isključivo posredstvom javnoga na-tječaja, a nakon toga pristupa se defi niranju ugovornih odredaba i zaključivanju ugovo-ra o javno-privatnom partnerstvu. Međutim, postupak izbora privatnog partnera uz “na-tjecateljski dijalog”23 mora se temeljiti na sljedećim načelima:- kvalitete, mogućnosti i stručnosti partnera

te instrumentima osiguranja da će privatni partner moći izvršiti svoju obvezu prema javnom partneru;

- odabir na temelju objektivnih i nediskrimi-natornih kriterija;

- pridržavanje načela jednakog postupanja prema svim sudionicima tijekom čitavog postupka;

- primjereno oglašavanje namjere dodje-le ugovora o javno-privatnom partner-stvu i pravila koja uređuju odabir kako

23 Postupak natjecateljskog dijaloga primjenjuje se u sluča-jevima kad ugovorno tijelo, tj. javni partner, nije u sta-nju objektivno defi nirati tehnička sredstva koja bi naj-bolje udovoljila potrebama i ciljevima, ili u slučajevima kada nije objektivno moguće defi nirati pravni i/ili fi nan-cijski oblik projekta. Ovaj postupak će dopustiti otvara-nje dijaloga s kandidatima za privatnog partnera u svrhu utvrđivanja rješenja, koja su u mogućnosti udovoljiti po-trebama. Na kraju ovog dijaloga, kandidati će se pozva-ti da podnesu svoju konačnu ponudu na temelju jednog ili više rješenja utvrđenih tijekom dijaloga. Ove ponu-de moraju sadržavati sve tražene i potrebne elemente za ostvarenje projekta. Javni partner mora procijeniti ponu-de na temelju prethodno navedenih kriterija dodjele. Od ponuditelja, koji je podnio fi nancijski najpovoljniju po-nudu, može se tražiti da pojasni njene aspekte ili da po-tvrdi obveze koje je u njoj prihvatio, pod uvjetom da to neće utjecati na bitne elemente ponude ili poziva za pri-kupljanje ponuda, te dovesti do zlouporabe natječaja ili diskriminacije. Bitni elementi ugovora smatraju se: cije-na, rok i predmet ugovora.

bi se omogućilo nadziranje nepristranosti tijekom cijelog postupka;

- utvrđivanje pravila primjenjivih na odabir privatnog partnera;

- uvođenje pravog tržišnog natjecanja između potencijalnih privatnih partnera koji mogu jamčiti provedbu projekta.

Ugovor o javno-privatnom partnerstvu je dvostrani (negotica bilateralia) ili višestrani (negotica multilateralia) pravni posao na ko-jega se primjenjuju odredbe Zakona o obve-znim odnosima, koji prema zaključcima Vla-de Republike Hrvatske sadržanim u Smjer-nicama za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva mora sadržavati sljede-će elemente:- svrhu i predmet ugovora;- jasnu identifi kaciju rizika i podjelu rizika

između javnog i privatnog partnera;- obvezu privatnog partnera da potpuno ili

djelomično snosi izdatke za provedbu projek-ta, ili, pak, da pruži prihvatljivo jamstvo da će ti izdaci biti podmireni od treće osobe;

- posljedice neizvršenja ugovornih obveza ugovornih strana te mogućnost ugovaranja ugovornih kazni;

- obveze javnog partnera, uključujući iz-nos, način i vrijeme davanja vlastitog uloga gdje je takav ulog potreban kao i način tog davanja (najam ili licencija), kao i povrat tog uloga na kraju dogovorenog razdoblja (navedeni se elementi moraju jasno defi ni-rati u samom početku ugovornog odnosa);

- način i uvjete pod kojima fi nancijske usta-nove koje fi nanciraju projekt mogu ući u javno-privatni projekt;

- minimalne standarde koji će se primije-niti pri projektiranju, te standarde prosto-ra i kvalitete usluga i zahtjeve za proved-bu projekta;

- mogućnost poboljšanja usluga za vrijeme trajanja projekta, a sukladno propisima do-nesenim nakon sklapanja ugovora, koji se, između ostalog, mogu odnositi na zaštitu


okoliša ili očuvanje javnog zdravlja i sigur-nosti;

- način i uvjete plaćanja;- jasno određenje naknade troškova za koje

će se tražiti plaćanje od strane korisnika građevine, osiguravajući pri tome da visina tih troškova bude u skladu sa zahtjevima učinkovitog korištenja građevine (pri tome, nastojanje treba biti prisutno da se smanje takve naknade, posebno za korisnike nižih imovinskih kategorija);

- potpunu transparentnost i obvezu javnog partnera da objavi podatke koji se odnose na vođenje javno-privatnog projekta;

- pravo privatnog partnera da u dogovoru s javnim partnerom, tijekom trajanja ugovo-ra uvede mjere racionalizacije, poboljšanja ili inovacije u način vođenja projekta ili u način pružanja usluga;

- pravo javnog partnera da nadzire provedbu projekta kojeg izvodi privatni partner;

- vrijeme na koje je ugovor sklopljen te uvjete za produljenje ili skraćivanje roka ugovora, kao i uvjete i načine njegova raskidanja prije isteka roka na koji je sklo-pljen, kao i naknada u tom slučaju;

- principe i opseg osiguranja provedbe projekta, kao i dodatna jamstva i obveze ugovornih strana;

- defi niranje vlasništva po prestanku ugovora;- pravo javnog partnera da raskine ugovor po

diskrecijskoj osnovi i iznos naknade privat-nom partneru u takvom slučaju;

- postupak i način rješavanja sporova proizašlih iz ugovora;

- pravo privatnog partnera da raspolaže svojim potraživanjima koja ima prema jav-nom partneru i krajnjem korisniku;

- pravo privatnog partnera da na treću osobu prenese svoje obveze koje ima prema jav-nom partneru.

Glede razvijanja modela javno-privat-nog partnerstva, kao i radi nadzora nad po-

stupkom izbora ponuditelja, priprema i dava-nja ponuda, ugovaranja i provedbe ugovore-nih projekata, osnovan je Odjel za jav no-pri-vatno partnerstvo unutar Agencije za promi-canje ulaganja i izvoza.24 Tendencija ovoga Odjela je da u bliskoj budućnosti preraste u samostalnu Agenciju za javno-privatno par-tnerstvo. Osnovni zadaci ovoga Odjela, od-nosno buduće Agencije su sljedeći: - ustroj Registra ugovora o javno-privatnom

partnerstvu;- davanje odgovora na sve upite kojima bi

se tražilo objašnjenje pojedinih nejasnih ili spornih pitanja, a koja su vezana za porez-na, pravna, fi nancijska ili druga pitanja;

- kontroliranje natječajne i ugovorne do-kumentacije, prijedloga alokacije rizika i ostalih elementa ugovora o javno-privat-nom partnerstvu koji defi niraju najam te davanje mišljenja na dostavljenu dokumen-taciju u smislu potvrde da je javno-privat-no partnerstvo projekt defi niran po načelu najma;

- rad na unapređenju zakonodavnog okvira za javno-privatno partnerske projekte;

- izučavanje razvoja javno-privatno partner-ske prakse u državama Europske unije te primjena najbolje prakse;

- objavljivanje nalaza u postupku nadzora nad javno-privatno partnerskim projektima.

Republika Hrvatska do sada nije zabilje-žila veća ulaganja u infrastrukturne i druge objekte koji služe zadovoljavanju javnih po-treba po principu javno-privatnog partner-stva. Međutim, u posljednje dvije godine za-

24 Osnovna uloga Agencije za promicanje izvoza i ulaga-nja osnovana je 2002. godine u sklopu Ministarstva gos-podarstva, rada i poduzetništva, osnovna joj je zadaća promidžba izvoznih i investicijskih potencijala Republi-ke Hrvatske u inozemstvu i privlačenje stranih ulaganja. Agencija. Između ostalog pruža i podršku regionalnoj i lokalnoj samoupravi u vlastitoj promociji i realizaciji projekata. Međutim, kod Agencije se u narednom raz-doblju neophodno nameće potreba defi niranja načina i izvora fi nanciranja, stoga je potrebno planirati potrebna izdvajanja sredstava iz državnog proračuna.


bilježeni su pojačani napori koji su usmje-reni realizaciji ovoga modela fi nanciranja. Zgrada gimnazije i sportske dvorane u Ko-privnici jedan je od prvih modela u Republici Hrvatskoj koji je fi nanciran po modelu PFI. Ove objekte ukupne površine 11.600 m², vri-jednosti investicije od dvjesto i osam miliju-na kuna (troškovi izvedbenog projekta, troš-kovi izgradnje, troškovi fi nanciranja, troško-vi održavanja i zamjene istrošenog materija-la) privatni investitor daje u najam na rok od dvadeset i pet godina. Grad Koprivnica i Ko-privničko-križevačka županija mjesečni na-jam ovih objekata plaćat će 727.000,00 kuna plus porez na dodanu vrijednost.

U razdoblju do 2009. godine, odnosno do početka 21. svjetskog rukometnog prvenstva za muškarce25 koje se treba održati u Repu-blici Hrvatskoj, planiraju se znatna ulaganja u sportsku i inu infrastrukturu radi kvalitet-nog održavanja navedene sportske manifesta-cije. Glede održavanja navedene sportske ma-nifestacije, potrebno je u šest hrvatskih gra-dova (Osijeku, Poreču, Splitu, Varaždinu, Za-dru i Zagrebu) sredstvima Republike Hrvat-ske i navedenih gradova, te kroz javno-privat-no partnerstvo izgraditi deset sportskih dvora-na ukupnog kapaciteta cca. pedeset i pet tisu-ća sjedećih mjesta s pratećom komunalnom i inom infrastrukturom. Naime, prema grubim procjenama preko 70% sportskih objekata bit će fi nancirano po principu javno-privatnog partnerstva, što će svakako biti veliko olakša-nje za državni proračun i proračune onih jedi-nica lokalne samouprave na čijem se području odvija navedena sportska manifestacija.

Kao što je navedeno, javno-privatno par-tnerstvo u Republici Hrvatskoj je na samom početku svoje primjene. Zbog toga, najve-

25 Odlukom Svjetskog rukometnog saveza Republika Hr-vatska dobila je organizaciju 21. svjetskog rukometnog prvenstva za muškarce koje će se održati u razdoblju od 25. siječnja do 8. veljače 2009. godine u šest hrvatskih gradova uz sudjelovanje dvadeset i četiri najbolje svjet-ske rukometne reprezentacije, a po svim svojim elemen-tima bit će to najveća sportska priredba ikada održana u Republici Hrvatskoj.

ći broj bankarskih subjekata nije razradio po-slovnu strategiju glede plasiranja svojih fi nan-cijskih plasmana kroz model javno-privatnog partnerstva. Na temelju svoga bogatog europ-skog iskustva, jedan od rijetkih bankarskih su-bjekata u Republici Hrvatskoj koji je napravio iskorak više je Raiffeisenbank, odnosno Ra-iffeisen Consulting. U cilju promocije ovo-ga modela fi nanciranja Raiffeisen Consulting analizjra svoje rezultate fi nanciranja u Nje-mačkoj, Engleskoj, Škotskoj i Danskoj (37 škola je već u funkciji, 64 u fazi gradnje).

Glede cjelovite prezentacije pozitivnih iskustava Raiffeisen Consulting je izradio sljedeće shematske prikaze:- Pro & Contra javno-privatnog partner-

stva (pro: transfer znanja, transfer rizika, poštivanje rokova, izvjesnost troškova, fi nanciranje je izvan bilance odnosno proračuna; contra: smanjen utjecaj jav-nog sektora, privatni investitor je profi t-no orijentiran, trošak fi nanciranja je veći, proces natječaja iziskuje vrijeme i stvara troškove);

- Know how26 i iskustva javno-privatnog partnerstva;

26 Engl. know – znati, how – kako. Izraz know how vrlo često se rabi kao sinonim u raznim prigodama, primje-ra radi, u proizvodnji se koristi u prometu tehnologije, naime, vlasnik određene tehnologije (tehnološkog po-stupka proizvodnje nekog proizvoda) prodaje tu tehno-logiju, najčešće u međunarodnom prometu, kao što se prodaje svaka druma materijalna roba, kupac ne kupuje materijalni proizvod, ali kupuje znanje kako će sam da proizvodi takav proizvod. Ovo znanje, sa svom doku-mentacijom na osnovi koje se ono koristi u proizvod-nji, dobilo je u posljednje vrijeme naziv know how u robnom trgovačkom prometu tehnologije. Kupac know how znanja obično se obavezuje da će isto čuvati kao poslovnu tajnu i primjenjivati ga na način kako je to predviđeno kupoprodajnom dokumentacijom. Nadalje, ovaj se izraz se upotrebljava i za projektne organizacije jednog gospodarskog objekta i postupke funkcioniranja te organizacije, što je u današnje vrijeme, također sve češće predmet kupoprodajnih ugovora. Nadalje, izraz know how vrlo često se upotrebljava i za označava-nje tehničke dokumentacije i praktičnih uputa, koja se kupcu ustupaju prigodom kupovine novih postrojenja, kupovine licenci itd. Drugim riječima, kod patenata i drugih inovacija, know how je najvažniji dio dostignu-ća i poslovne tajne.


- Alokacija rizika u javno-privatnom part-nerstvu (“rizik bi trebala ponijeti ona strana koja je u mogućnosti najbolje njime upra-vljati – troškovno i efi kasno, ako nije po-stignut dobar balans alokacije rizika među partnerima, troškovi će biti veći od planira-nih i pojavljuje se rizik konfl ikta”);27

27 Supra note br. 20., str. 16.

- Iskustva Velike Britanije s rokovima kod javno-privatnog partnerstva.28


Slika br. 2 – Pro & Contra javno-privatnog partnerstva28


Slika br. 3 – Know how i iskustva javno-privatnog29

Slika br. 4 – Alokacija rizika u javno-privatnom partnerstvu30

29 Supra note br. 20., str. 7.30 Supra note br. 20., str. 17.


Grafi kon br. 1 – Iskustva Velike Britanije s rokovima kod javno-privatnog partnerstva31

5. ZAKLJUČAKBudući da je granica fi skalnog optereće-

nja građana i gospodarskih subjekata u Repu-blici Hrvatskoj dosegla svoj maksimum, tre-ba više pažnje posvetiti fi nanciranju (zado-voljavanju) javnih potreba po modelu javno-privatnog partnerstva, kako na državnoj, tako i na razinama jedinica lokalne samouprave. Primjena javno-privatnog partnerstva prigo-dom zadovoljavanja (fi nanciranja) javnih po-treba mogla bi dovesti do znatnog proračun-skog rasterećenja građana i gospodarskih su-bjekata, odnosno svih fi skalnih obveznika.

Najvažniji ciljevi prigodom ugovaranja i realizacije modela javno-privatnog partner-stva na državnoj razini, odnosno na razinama jedinca lokalne samouprave, su sljedeći: de-fi niranje optimalne razine subvencija (ispla-ta); demokratičnost odnosno transparentnost prigodom izbora ugovaranju i provedbe ugo-vorenog, ali uz permanentan i maksimalan monitoring institucija javne vlasti koje skr-be o kvantitativnom i kvalitativnom zadovo-


ljavanju javnih potreba; disperzija poslov-nih rizika između javnog i privatnog sektora; efi kasno i efektivno korištenje fi nancijskih sredstava koja su alimentirana od strane fi -skalnih destinatara; istovremeno (paralelno) ugovaranje i izvođenje većeg broja projeka-ta javnoga karaktera; istovremeno stvaranje dodane vrijednosti spajanjem svih raspoloži-vih resursa i znanja privatnog i javnog sekto-ra; povećanje produktivnosti, tržišnog natje-canja, racionalnog korištenja gospodarskih kapaciteta privatnih gospodarskih subjeka-ta i institucija javne vlasti koje su u funkciji zadovoljavanja javnih potreba; izbor najpri-mjerenije vrste partnerstva za određeni pro-jekt; iznalaženje novih pravnih, fi nancijskih i tehnoloških rješenja za zadovoljavanje jav-nih potreba; maksimalna iskorištenost kapa-citeta privatnog sektora s istovremenim mak-simalnim zadovoljavanjem javne potrošnje, odnosno javnih potreba; osiguranje otvore-noga pristupa tržištu i tržišnog natjecanja; permanentna stimulacija gospodarske aktiv-nosti kod privatnog sektora na iznalaženju novih (dodatnih) motiva za stupanje u javno-privatne partnerske odnose na dobrobit svih


segmenata javnoga sektora koji su usmjere-ni na zadovoljavanje javne potrošnje, tj. jav-nih potreba; pragmatično korištenje poslov-nih potencijala javnog i privatnog sektora koji služe zadovoljavanju javnih potreba; za-štita javnih interesa i maksimiziranje doda-ne vrijednosti.

Problematika javno-privatnog partner-stva u Republici Hrvatskoj nije regulirana za-konskim propisima. Naime, po uzoru na ve-ćinu zemalja članica Europske unije u Repu-blici Hrvatskoj treba, što se pokazuje prijeko potrebnim, ići na donošenje Zakona o javno-privatnom partnerstvu. Međutim, prije toga potrebno je izvršiti određene normativne pri-lagodbe drugih zakonskih propisa, ovdje se, prije svega, misli na Zakon o javnoj nabavi i na Zakon o koncesijama. Naime, Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privat-nog partnerstva (JPP) mogu vrlo kratko egzi-stirati kao prijelazno rješenje ako se želi za-dovoljavanje određenih javnih potreba učin-kovito riješiti prema ovome modelu fi nanci-ranja. Dakle, donošenjem Zakona o javno-privatnom partnerstvu otklonio bi se svoje-vrsni pravni vakuum, koji kod dijela potenci-jalnih privatnih ulagača izaziva podozrenje, odnosno bojazan od pravne nesigurnosti, ovo vrijedi naročito za inozemne privatne ulaga-če koji u svojim zemljama imaju ovu proble-matiku adekvatno pravno normiranu.

6. LITERATURA

STRUČNE KNJIGE I STRUČNI RADOVI:- Babac, B.: Upravno pravo, Pravni fakultet u

Osijeku, Osijek, 2004.;- Borković, I.: Upravno pravo, Informator,

Zagreb, 1995.;- Goleš, D.: Razvoj Hrvatske pošte po mje-

ri javno-privatnog partnerstva, Pošta – stručno-informativno glasilo Hrvatske pošte, br. 2/2006, HP - Hrvatska pošta, Za-greb, 2006.;

- Gulija, B.: Javno-privatno partnerstvo, Eu-roscope, Bilten Europskog dokumenta-cijskog centra, br. 73, Zagreb, 2004.;

- Juričić, D.: Lokalna javna infrastruk-tura u javno-privatnom partnerstvu, Računovodstvo, revizija i fi nancije, br. 3/2006, Zagreb, 2006.;

- Matić, I.: Javno-privatno partnerstvo, Raif-feisen Consulting d.o.o., Zagreb, 2007.;

- Priprema strategije razvoja malih hidroe-lektrana u Crnog Gori, Energetski institut “Hrvoje Požar” Zagreb, 2006., Zagreb;

- Vukmir, B. – Skenderović, V.: Koncesije i ugovaranje BOT projekata, Hrvatski savez građevinskih inženjera, Zagreb, 1999.;

- Vukmir, B.: Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj, CREN – Croatian Reve Esta-te Newsletter, Filipović poslovno savjeto-vanje d.o.o., br. 9/2006., Zagreb, 2006.:

- Vukmir, B.: Koncesije i ugovaranje BOT projekata kao način izgradnje infrastruk-turnih objekata, Pravo i porezi – časopis za pravnu i ekonomsku teoriju i praksu, RRiF-plus – društvo s ograničenom odgovornošću za nakladništvo i poslove usluge, d.o.o. Za-greb, br. 1/2001, Zagreb, 2001.

ZAKONSKI I PODZAKONSKI AKTI- Nacrt konačnog prijedloga Zakona o javnoj

nabavi (Vlada RH, 12. rujna 2007.);- Smjernice za primjenu ugovornih oblika ja-

vno-privatnog partnerstva (JPP), koje je Vlada Republike Hrvatske objavila 1. ruj-na 2006., Narodne novine, br. 98/2006.;

- Zakon o izmjenama i dopunama Zako-na o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 92/2005.;

- Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 117/2001.;

- Zakon o koncesijama, Narodne novine, br. 89/1992.;

- Zakon o proračunu, Narodne novine, br. 96/2003.


Dr. Miljenko Brekalo, unabhängiger Wissenschaftler aus Osijek

Mag. Nikola Bilandžija, Doktorand der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät in Osijek

Ivica Buconjić, Dipl. Iur., Postdiplomand der Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

ÖFFENTLICH- PRIVATE PARTNERSCHAFT – EINIGE ERÖRTERUNGEN VOM STANDPUNKT DES VERWALTUNGSRECHTS UND FINANZEN

ZUSAMMENFASSUNGDie Grenzen der Steuerbelastung der Bürger und wirtschaftlicher Subjekte sind in Kroatien

zu ihrem Höhpunkt gelangen – das heisst, dass es nötig ist, der Finanzierung, bzw. Befriedigung von öffentlichen Bedürfnissen nach dem Modell der öffentlich-privaten Partnerschaft mehr Aufmerksamkeit zu widmen, sowohl auf der Staatsebene als auch auf der Ebene der Einheiten der lokalen Selbstverwaltung. Die Entwicklung des Modells der öffentlich-privaten Partnerschaft in Befriedigung bzw. Finanzierung von öffentlichen Bedürfnissen könnte zu einer beträchtlichen Finanzentlastung der Bürger und wirtschaftlicher Subjekte, d.h. aller Steuerpfl ichtigen, führen. Durch Erlassen des Gesetzes über öffentlich-private Partnerschaft würde ein rechtliches Vakuum beseitigt werden, das bei einigen potentiellen Privatinvestitoren Zweifeln bzw. Angst vor rechtlicher Unsicherheit hervorruft, was besonders in Bezug auf fremde Kapitalanleger zum Ausdruck kommt, in deren Heimatländern diese Problematik auf ensprechende Weise rechtlich geregelt ist.

Schlüsselwörter: öffentliche Einnahmen, Finanzierung (Befriedigung) von öffentlichen Bedürfnissen, öffentlich-private Partnerschaft, öffentliche Versorgung, öffentliche Gewalt

Dr. sc. Miljenko Brekalo, chercheur indépendant d’Osijek

Mr. sc. Nikola Bilandžija, doctorant à la Faculté d’Economie d’Osijek

Ivica Buconjić, dipl. iur., postdiplomant à la Faculté de droit d’Osijek

PARTENARIAT PUBLIC PRIVE- QUELQUES CONSIDERATIONS DU POINT DE VUE DU DROIT ADMINISTRATIF ET DES FINANCES

RÉSUMÉLa pression fi scale sur les citoyens et les acteurs économiques a atteint son maximum en

République de Croatie, ce qui signifi e qu’il faut consacrer plus d’attention au fi nancement des besoins publics par le biais des partenariats publics-privés tant au niveau de l’état qu’au niveau des collectivités locales.

Avec le développement du partenariat public-privé à l’occasion du fi nancement des besoins publics on pourrait diminuer de façon importante la pression fi scale sur les citoyens et les acteurs économiques, c’est a dire tous les contribuables.


Miljenko Brekalo, Ph.D., an independent scientist from Osijek

Nikola Bilandžija, LL.M., doctoral candidate at the Faculty of Economics in Osijek

Ivica Buconjić, LL.B., postgraduate student Faculty of Law in Osijek

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP – SOME CONSIDERATIONS FROM THE STANDPOINT OF ADMINISTRATIVE LAW AND FINANCE

SUMMARYThe limit of fi scal strain of the citizens and economic subjects in the Republic of Croatia has

reached its maximum, which is to say it is necessary to pay attention to the fi nancing (meeting) of public needs by a model of public-private partnership, both on the state level and on the units of local government.

Development of public-private partnership in order to meet (fi nance) public needs could lead up to a considerable budget disencumberment of citizens and economic subjects, i.e. of all fi scal persons under obligation.

Passing of the Law on public-private partnership would obviate a certain legal vacuum raising doubts among potential private investors, i.e. fear of legal uncertainty. This counts in particular for foreign private investors who have this problem area adequately and legally standardized.

Key words: Public revenue, fi nancing (meeting) public needs, public-private partnership, public procurement, public authorities

Avec la promulgation de la Loi sur le partenariat public privé on comblerait un vide juridique qui pour une partie des investisseurs privés potentiels, est source de crainte et d’incertitude sur la sécurité juridique ; en particulier les investisseurs privés étrangers pour qui cette problématique est juridiquement réglementée dans leurs pays d’origine.

Mots Cles: recettes publiques, fi nancement, besoins publics, partenariat public privé, achats publics, pouvoir public.

Doc. dr. sc. ALEKSANDRA VASILJ, dr. sc. SANJA ZAGRAJSKI, BILJANA ČINČURAK: Izvlaštenje kao ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 77-104, 2007. 77

1. UVOD

Promet ima osobito značenje u razvitku gospodarstva i društva. Pružajući usluge pri-jevoza, promet je uslužna djelatnost prisutna i nužna u svim fazama ekonomskog tijeka. „On je sastavni dio i uvjet svih faza repro-

dukcije i proizvodnje, razmjene, raspodjele, i potrošnje.“1

Zbog uske veze prometa s ostalim gospo-darskim granama i društvom u cjelini, pro-

1 Čavrak, Vladimir: Makroekonomski management i stra-tegija prometa Hrvatske, Politička kultura, Zagreb, 2003., str. 16.

Doc. dr. sc. ALEKSANDRA VASILJ, voditeljica katedre Pomorskog i općeprometnog prava Pravnog falulteta u Osijeku

Dr. sc. SANJA ZAGRAJSKI, sutkinja na Trgovačkom sudu u Osijeku

BILJANA ČINČURAK, asistentica na katedri Pomorskog i općeprometnog prava Pravnog fakulteta u Osijeku

IZVLAŠTENJE KAO INSTRUMENT RAZVOJA CESTOVNOG PROMETA

UDK: 347.234:625.7/.8656.1:347.234


Nakon uspostave samostalnosti Republike Hrvatske i sveobuhvatnih sustavnih promjena i stabilizacije gospodarstva uz obnovu prometne infra-strukture valjalo je u cjelini transformirati pojedine prometne sustave i kon-struirati strategiju prometnog razvitka u kojoj će se na primjeren način vred-novati sve prometne prednosti hrvatskog prostora. Pri tome treba imati u vidu specifi čnosti Republike Hrvatske kao što su njezin prostor i smještaj u užem i širem okruženju. Zbog specifi čnih okolnosti Hrvatska mora razvijati složen prometni sustav, a to je u pravilu povezano i s većim troškovima pro-metnog sustava.

U ovom će radu biti prikazana gospodarska i društvena uloga prome-ta uopće, gledano s ekonomskog i pravnog stajališta. Općenito će biti govo-ra i o cestama, vrstama cesta s posebnim osvrtom na Zakon o javnim cesta-ma, bit će razmotrena dosadašnja ulaganja u razvoj cestovnog prometa, tre-nutna situacija, ciljevi strategije i prognoza cestovnog prometa predviđena u strategiji prometnog razvitka Republike Hrvatske. Također će biti riječi i o fi nanciranju javnih cesta i izvlaštenju, analizirat će se fi nancijski pokazatelji izvlaštenja na primjeru izgradnje autocesta. Posebno će se obraditi i utjecaj izgradnje autocesta na regionalni razvoj.

Ključne riječi: ceste, autocesta, koncesije, izvlaštenje, fi nanciranje javnih cesta, gospodarski razvoj, razvitak cestovne mreže.

Doc. dr. sc. ALEKSANDRA VASILJ, dr. sc. SANJA ZAGRAJSKI, BILJANA ČINČURAK: Izvlaštenje kao ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 77-104, 2007.78

met ima velik utjecaj na ukupni društveno-gospodarski razvitak zemlje. Ali i cjeloku-pno gospodarstvo i društvo utječu na razvi-tak prometa.

„Općenito, transport u gospodarskom ra-zvoju ima četiri funkcije: Prvo, omogućuje input faktora u procesu proizvodnje (omogu-ćuje mobilnost ljudi i dobara između centa-ra proizvodnje i potrošnje). Drugo, unaprje-đenje transporta (smanjivanje cijene prijevo-za) pomiče funkciju proizvodnih mogućno-sti i smanjuje potreban input rada i kapitala u proces proizvodnje. Treće, povećena mo-bilnost omogućuje proizvodnim faktorima produktivnije korištenje. Četvrto, transport povećava, blagostanje pojedinca, šireći do-stupnost socijalnih sredstava i omogućujući pribavljanje boljih i obilnijih javnih dobara. Tradicionalno se drži da je transport izvršio snažan utjecaj na gospodarski razvoj, odno-sno da je povećana proizvodnja upravo po-vezana s unaprijeđenim transportom.“2

Samo dobar, siguran, kvalitetan, brz i re-lativno jeftin3 prijevoz omogućuje gospodar-ski napredak. Za svaku državu je bitna i inte-gracija njezinog prometnog sustava s drugim zemljama i to na taj način da se osim same gradnje prometnica (međunarodnih transpor-tnih koridora) olakša tranzitni prolazak i uz njega vezane procedure. Modernizacija i ra-zvoj transportne infrastrukture također je od iznimne važnosti. „Infrastruktura je tradici-onalno pod snažnom zaštitom javnog sekto-ra prvenstveno zbog njezine strateške uloge u nacionalnoj ekonomiji i zbog velikih troš-kova ulaganja i iznimno dugog razdoblja po-vrata sredstava.“4

2 Čavrak, Vladimir: Makroekonomske implikacije izgradnje prometne infrastrukture u Hrvatskoj, Zbornik Ekonom-skog fakulteta u Zagrebu, br. 1, Zagreb, 2004., str. 2.

3 Kao dio proizvodnje, promet djeluje izravno na smanje-nje, odnosno povećanje troškova proizvodnje.Snižavanje troškova prijevoza omogućuje sniženje ukupnih troškova proizvodnje, a time i smanjenje cije-na gotove robe.

4 Cf. ibid., str. 5.

2. CESTE U REPUBLICI HRVATSKOJRepublika Hrvatska danas raspolaže s ce-

stovnom mrežom duljine 28788 km, od čega su 1081 km autoceste.5 Duljina cesta je sva-kim danom sve veća6, a potrebno ju je i da-lje razvijati.

„Razvitak cestovne mreže podrazumije-va skup aktivnosti koje se poduzimaju radi održavanja i podizanja prometno-tehničke razine već izgrađenih cesta te za izgradnju novih cesta.“7

Osim povećanja duljine cestovne mreže, i količina prevezene robe raste iz godine u godinu. Godine 2004. hrvatskim cestama je prevezeno 55 323 000 tona robe, 2005. godi-ne taj broj je iznosio 58 886 000 tona, a 2006. godine 63 840 000 tona.8

Struktura prijevoza po vrstama prijevoza u 2006. godini je bila kako slijedi:

- cesovni prijevoz 53,3%- pomorski i obalni prijevoz 26,3%- željeznički prijevoz 12,9%- cjevovodni transport 7,2%- prijevoz unutarnjim vodenim putovima

0,3%9.Dakle, više od polovine robe prevezeno

je cestom.Gledajući ove podatke, možemo zaključiti

da je i dalje potrebno razvijati cestovnu mrežu radi gospodarskog napretka cijele zemlje.

2. 1. Razvitak cesta u hrvatskim propisima

Od 1990. godine, uloženi su veliki napo-ri u stvaranju odgovarajućega pravnog okvi-

5 Podaci za 2006. godinu preuzeti s internetskih stranica Državnog zavoda za statistiku: http://www.dzs.hr; Vidi Statističke informacije 2007., str. 67.

6 Tako je npr. duljina cesta 2004. godine iznosila 28344 km (742 km je bila duljina autocesta), a 2005. godine 28436 km (duljina autocesta je bila 792 km). ; Vidi Statističke informacije 2007., str. 67.

7 Strategija prometnog razvitka Republike Hrvatske (Na-rodne novine, br. 139/1999).

8 Vidi Statističke informacije 2007., str. 67.9 Ibid. str. 70.


ra za upravljanje i gospodarenje javnim ce-stama, kao dobrom od interesa za Republiku Hrvatsku, pa su tako doneseni brojni propisi koji reguliraju ovu materiju.

Izdvajamo: Zakon o javnim cestama10, Strategiju prometnog razvitka Republike Hr-vatske11 i Program građenja javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine12.

O odredbama navedenih propisa detaljni-je u nastavku rada.

2. 1. 1. Zakon o javnim cestamaZakonom o javnim cestama uređuje se

pravni položaj javnih cesta; razvrstavanje javnih cesta; planiranje, građenje, rekon-strukcija i održavanje javnih cesta; mjere za zaštitu javnih cesta i prometa na njima; kon-cesije; upravljanje; fi nanciranje i nadzor jav-nih cesta.

Zakon o javnim cestama u čl. 2. propisu-je da su javne ceste opće dobro i da se na nji-ma ne može stjecati pravo vlasništva niti dru-ga stvarna prava po bilo kojoj osnovi.13 Javna cesta se upisuje u zemljišne knjige kao opće dobro.

U čl. 3. istog Zakona navodi se koji su di-jelovi javne ceste. Pa tako javnu cestu čine:– cestovna građevina (posteljica, donji stroj

kolnika, kol nička konstrukcija, most, vija-dukt, podvožnjak, nadvožnjak, propust, tu-nel, galerija, potporni i obložni zid, nasip, pothodnik i nathodnik),

– građevine za odvodnju ceste i pročišćavanje vode,

– zemljišni pojas s obiju strana ceste potre-ban za nesmetano održavanje ceste širine

10 Narodne novine, broj 180/04, 138/2006.11 Narodne novine, br. 139/1999.12 Narodne novine, br. 3/2005.13 Status nerazvrstanih cesta nije određen pa one mogu biti

i u statusu općeg dobra, ali i u statusu javnog dobra u op-ćoj uporabi. Vidi Jug, Jadranko, Opća dobra i javna do-bra u općoj uporabi – dvojbe i prijedlozi; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, In-ženjerski biro, 2007., str. 35, 39 i 40.

prema projektu ceste, a najmanje jedan metar računajući od crte koja spaja krajnje točke poprečnog presjeka ceste,

– zračni prostor iznad kolnika u visini 7 m,– cestovno zemljište u površini koju čine

površina zemljišta na kojoj prema projek-tu treba izgraditi ili je izgrađena cestov-na građevina, površina zemljišnog poja-sa te površina zemljišta na kojima su pre-ma projektu ceste izgrađene ili se trebaju izgraditi građevine za potrebe održavanja ceste i pružanja usluga vozačima i put-nicima te naplatu cestarine predviđenih projektom ceste (objekti za održavanje ce-sta, upravljanje i nadzor prometa, napla-tu cestarine, benzinske postaje, servisi, parkirališta, odmorišta itd.),

– građevine na cestovnom zemljištu, za po-trebe održavanja ceste i pružanja usluga vozačima i putnicima te naplatu cestarine, predviđene projektom ceste,

– stabilni mjerni objekti i uređaji za nadzor vozila,

– priključci na javnu cestu izgrađeni na ce-stovnom zemljištu,

– prometni znakovi i uređaji za nadzor i si-gurno vođenje prometa i oprema ceste (prometni znakovi, svjetlosni uređaji, te-lekomunikacijski stabilni uređaji, instala-cije i rasvjeta u funkciji prometa, cestovne značke, detektori-brojači prometa, instala-cije, uređaji i oprema u tunelima, oprema parkirališta, odmorišta i slično),

– građevine i oprema za zaštitu ceste, pro-meta i okoliša (snjegobrani, vjetrobrani, zaštita od osulina i nanosa, zaštitne i si-gurnosne ograde, zaštita od buke i drugih štetnih utjecaja na okoliš i slično).

Ovisno o njihovom društvenom, promet-nom i gospodarskom značenju javne se ce-ste (na temelju mjerila koje donosi Vlada Re-


publike Hrvatske14) razvrstavaju u jednu od sljedeće četiri skupine:

1. autoceste,2. državne ceste,3. županijske ceste,4. lokalne ceste.

U članku 7. Zakona o javnim cestama, navodi se da javne ceste moraju biti građe-ne, rekonstruirane15 i održavane16 tako da ih na siguran način mogu koristiti svi korisnici cesta kojima su namijenjene.

Program građenja i održavanja javnih ce-sta17 na prijedlog Ministarstva nadležnog za promet, donosi Vlada za razdoblje od četiri godine, a Program mora biti u skladu sa Stra-tegijom razvitka javnih cesta koju donosi Hr-vatski sabor.

Radove građenja, rekonstrukcije i održa-vanja javnih cesta izravno ne izvode Hrvat-

14 Vidi Uredbu o mjerilima za razvrstavanje javnih cesta, Narodne novine, br. 57/2007.

15 Poslovi građenja i rekonstruiranja javnih cesta obuhvaća-ju: građevinsko i drugo projektiranje s istražnim radovi-ma; projektiranje opreme, pratećih objekata, prometne signalizacije i drugo projektiranje; stručnu ocjenu stu-dija i projekata; otkup zemljišta i objekata; izmještanje komunalne i druge infrastrukture; ustupanje radova gra-đenja; organizaciju stručnog nadzora i kontrole ugrađe-nih materijala i izvedenih radova; organizaciju tehnič-kog pregleda i primopredaje javne ceste te dijelova javne ceste i objekata na korištenje i održavanje. (Članak 14. Zakona o javnim cestama).

16 Poslovi održavanja javnih cesta jesu: planiranje održa-vanja i mjera zaštite javnih cesta i prometa na njima, re-dovito i izvanredno održavanje javnih cesta, ustupanje radova redovitog i izvanrednog održavanja javnih cesta, stručni nadzor i kontrola kakvoće ugrađenih materijala i izvedenih radova održavanja javnih cesta, osiguranje uklanjanja oštećenih i napuštenih vozila i drugih stvari s javne ceste, ophodnja. (Članak 18. Zakona o javnim cestama).

17 Program građenja i održavanja javnih cesta ostvaruje se:– godišnjim planom građenja i održavanja autocesta,

koji donose Hrvatske autoceste d.o.o.,– godišnjim planom građenja i održavanja državnih ces-

ta, koji donose Hrvatske ceste d.o.o.,– godišnjim planom građenja i održavanja županijskih i

lokalnih cesta, koje donose županijske uprave za ceste, a u ime Grada Zagreba upravno tijelo Grada Zagreba nadležno za gradnju i održavanje objekata (Upravno tijelo Grada Zagreba). (Članak 13. Zakona o javnim cestama).

ske autoceste d.o.o., Hrvatske ceste d.o.o., županijska uprava za ceste odnosno Upravno tijelo Grada Zagreba nego izvođenje radova građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta ustupaju pravnoj ili fi zičkoj osobi re-gistriranoj, specijaliziranoj i opremljenoj za te poslove, sukladno propisima o javnoj na-bavi.

O izvlaštenju nekretnina radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nekretnina vidi infra, 3. Financijski pokazatelji i problemi u postupcima izvlaštenja radi izgradnje au-tocesta.

Na ovom mjestu ćemo se još osvrnuti na odredbe Zakona o javnim cestama o konce-sijama18.

U čl. 48. određuje se da se koncesijom stječe pravo građenja i upravljanja autoce-stom i pojedinim cestovnim objektima na dr-žavnoj cesti (most, tunel i dr.) koje uključu-je pravo gospodarskog korištenja autoceste ili objekta na državnoj cesti te pravo rekon-strukcije i održa va nja autoceste i cestovnog objekta na državnoj cesti tijekom koncesij-skog razdoblja i/ili pravo korištenja cestov-nog zemljišta radi izgradnje pratećih usluž-nih objekata i obavljanja djelatnosti ugos-titeljstva, trgovine, usluga opskrba gorivom, servisnih usluga i sl.

Općenito su za stjecanje prava na temelju koncesije potrebna 2 akta:

1. odluka o dodjeli koncesije (koja je po svojoj pravnoj prirodi upravni akt) i

2. ugovor o koncesiji.

Odluka o davanju koncesije donosi se na temelju provedenoga javnog natječaja ko-jeg priprema i provodi ministarstvo nadlež-no za promet.

18 „Koncesija, dakle, pojmovno znači dozvolu (odobrenje, dopuštenje, ovlaštenje). U sadržajnom smislu koncesija tvori poseban pravni institut kojim javna vlast dozvolja-va određenom subjektu, fi zičkom ili pravnom, domaćem ili strancu, da upotrebljava ili iskorištava određena do-bra, izvodi određene radove ili obavlja kakvu djelatnost. Koncesiju javna vlast podjeljuje u pravilu posebnim ak-tom (rjeđe pravnom normom).“ Borković, Ivo, Upravno pravo, Zagreb, Narodne novine, 2002., str. 28.


Odluku o davanju koncesije19 za autoce-stu odnosno pojedini objekt na državnoj cesti donosi Hrvatski sabor, u slučaju da se konce-sija daje na vrijeme od 33 godine i dulje, a ako se koncesija dodjeljuje na vrijeme do 33 godine, odluku donosi Vlada.

Ugovor o koncesiji, na temelju odluke o davanju koncesije, s podnositeljem ponu-de sklapa ministar nadležan za promet. Ugo-vorom o koncesiji se utvrđuju: bliže namje ne za koje se daje koncesija, posebni uvjeti ko-jima tijekom koriš tenja koncesije mora udo-voljavati korisnik koncesije, visina naknade za koncesiju, uvjeti i način plaćanja nakna-de, jamstva korisnika koncesije, druga pra-va, obveze i odgovornost korisnika i dava-telja koncesije, način razrješenja odnosa u slučaju prestanka koncesije prije isteka roka na koji se koncesija daje, postupak i uvjeti preuzimanja autoceste, odnosno pojedinog objekta na držav nim cestama nakon isteka koncesije.

Izvršavanje ugovora o koncesiji za au-toceste, državne ceste i pojedine objekte na državnim cestama nadzire ministarstvo nad-ležno za promet i dužno je jednom godišnje izvijestiti donositelja odluke o davanju kon-cesije o izvršavanju toga ugovora, te izvije-stiti Ministarstvo fi nancija o iznosima upla-ćenih naknada za koncesije u državni prora-čun.

Odluke o davanju koncesije i ugovori o koncesiji upisuju se u posebni upisnik koji vodi ministarstvo nadležno za promet.

Zakon o koncesijama20 propisuje da se ugovori o koncesiji upisuju se u jedinstveni registar koncesija koji vodi Ministarstvo fi -nancija. Registar koncesija središnji je izvor

19 Odlukom o davanju koncesije određuje se: predmet, od-nosno sadržaj koncesije, podnositelj ponude i njegova sposobnost ostvarivanja koncesije, vrijeme trajanja kon-cesije, mjerila za utvrđivanje visine cestarine, mjerila i visina naknade za koncesiju, pogodnosti ponude glede sredstava, opreme i zaposlenika, mjere očuvanja i zašti-te okoliša, osnove fi nanciranja, način i razlozi prestan-ka koncesije.

20 Narodne novine, br. 89/92.

informacija o svim koncesijama danima na području Republike Hrvatske.

2. 1. 2. Strategija prometnog razvitka Republike Hrvatske

Strategija prometnog razvitka Republi-ke Hrvatske prvi je dugoročni razvojni doku-ment prometnog sustava.

Općenito, kako se navodi u Strategiji, ra-zvojna politika prometa temelji se na sljede-ćim ciljevima: postići primjereno vrednova-nje prednosti geoprometnog položaja Hrvat-ske kroz europsku mrežu glavnih prometnih koridora; kvalitetno međusobno prometno povezati hrvatske regije, posebice obalnog i kontinentalnog područja, uz povezivanje na europske prometne pravce; razvojem pro-metne infrastrukture i prometnih djelatnosti ubrzati uključivanje hrvatskoga gospodar-stva u međunarodnu podjelu rada i osigurati dinamičniji gospodarski razvitak; razvojnim infrastrukturnim programima stvoriti kon-kretne mogućnosti za izravno ulaganje stra-noga kapitala, kao i za kreditnu potporu me-đunarodnih fi nancijskih institucija; razvijati integralni prijevoz kao suvremeni oblik pri-jevoza, primjeren zaštiti okoliša; restrukturi-rati velika poduzeća u državnom vlasništvu i primijeniti tržišna mjerila u njihovu poslova-nju; urediti odnose u upravljanju, izgradnji i korištenju objekata prometne infrastrukture, posebice onih koja imaju status javnog dobra ili su na javnom dobru.

U pojedinim prometnim segmentima pri-premljeno je više razvojnih studija, progra-ma i projekata, u čijoj su izradi bile angaži-rane znanstvene institucije i afi rmirane me-đunarodne konzultantske tvrtke. Određeni projekti obnove i razvitka prometne infra-strukture (cestovne, željezničke, lučke, su-stava kontrole leta) defi nirani su u suradnji s Međunarodnom bankom za obnovu i razvoj i s Europskom bankom za obnovu i razvoj21.

21 Tijekom provedbe zajma EBRD za cestovni projekt, izrađene su tri studije. Studije su izradile strane konzul-


Za ostvarenje tih projekata, u razdoblju od 1994. do 1998. godine, odobreni su Republi-ci Hrvatskoj fi nancijski zajmovi ukupne vri-jednosti 273,6 milijuna USD, temeljem sklo-pljenih sporazuma s navedenim bankama.

Govoreći o cestovnom prometu, razvi-tak javnih cesta mora zadovoljiti dva temelj-na zahtjeva:

1. bolje međuregionalno povezivanje unutar hrvatskog prostora22, te

2. brže i učinkovito integriranje hrvatske cestovne mreže s europskim glavnim prav-cima23.

tantske tvrtke što ih je odabrala EBRD temeljem među-narodnog natječaja:1. Institucionalna reforma cestovne mreže u Hrvatskoj,

Wilbur Smith Associates - USA (podružnica London), 1996.

2. Studija o naknadama za korištenje cesta, Rendel Pal-mer & Tritton (UK), 1996.

3. Studija o osovinskom opterećenju cesta, Sweroad-Swedish National Road Consulting AB, 1996.

22 S obzirom na to da je Hrvatska istodobno kontinental-na, podunavska i primorski orijentirana država, te da ima vrlo razvedenu obalu i brojne planine koje dijele njezin teritorij pa je povezivanje njezinih dijelova otežano, ona mora imati složenu i, u usporedbi s drugim državama, ra-zvedeniju prometnu mrežu. Kao posebnu značajku treba istaknuti da je Hrvatska po svojem kopnenom dijelu pro-storno razmjerno mala država, ali ona to nije i po udalje-nostima krajnjih točaka državnog teritorija.

23 Ovdje se u prvom redu ističu kopnene prometne veze prema Srednjoj Europi i preko nje u Zapadnu Europu, te prema panonskom dijelu srednjoeuropskog prostora i preko njega k Sjevernoj i Istočnoj Europi.Osnovni prometni koridori koji Hrvatsku povezuju sa svim dijelovima Europe podudaraju se s europskim ces-tovnim longitudinalnim koridorom smjera istok – zapad, koji pak preko hrvatskih prostora veže Zapadnu i Sjeve-rozapadnu Europu s Istočnom i Jugoistočnom Europom, i s transverzalnim koridorima smjera sjever – jug koji, opet preko Hrvatske, povezuju prostore Sjeverne Euro-pe (Baltika i Skandinavije) s Južnom Europom (Medi-teranom). „Radi se o četiri poprečna koridora i tri uzdužna koja su potvrđena i na sastanku europskih ministara prometa u Helsinkiju 1997., a to su:

a) poprečni koridori:1. osnovni podravsko-podunavski smjer: Rijeka – Zagreb

– Budimpešta – Kijev2. pyhrnski i zagorsko-dalmatinski smjer: Macelj –

Zagreb – Split

Kao što je već rečeno, razvitak cestovne mreže podrazumijeva skup aktivnosti koje se poduzimaju radi održavanja i podizanja pro-metno-tehničke razine već izgrađenih cesta te za izgradnju novih cesta. Prema Strategi-ji, ukupni se razvoj cestovne mreže može sa-gledati objektiviziranjem ciljeva kroz sljede-će skupine aktivnosti: 1. Redovito održavanje i podizanje razi-

ne prometne i tehničke kvalitete već izgrađene mreže cesta a) redovito održavanje - zimsko i ljetno b) investicijsko održavanje - kolnika i

opreme c) modernizacija i rekonstrukcija

2. Izgradnja novih cesta a) autoceste, poluautoceste i brze ceste b) ostale ceste.

U Strategiji se ističu 3 glavna cilja u ra-zvitku cestovne mreže u Republici Hrvat-skoj:

1. postupno povećanje ulaganja sredstava u održavanje,

2. poboljšanje ukupne mreže cesta (dr-žavne, županijske i lokalne) do više ra-zine služnosti, koja će biti primjerena razini ukupnoga gospodarskog, kultur-nog i socijalnog razvitka Hrvatske. To će se ostvariti daljnjom modernizaci-jom mreža cesta, rekonstrukcijom kri-

3. neretvansko-slavonski i panonski smjer: Ploče – Sara-jevo – Osijek – Budimpešta

4. moslavački i zapadnobosanski smjer: Split – Banja Luka – Virovitica – Balaton

b) uzdužni koridori:5. posavski smjer: Ljubljana – Zagreb – Beograd – Sofi ja

– Istambul odnosno Skopje –Atena6. jadranski smjer:Trst – Rijeka – Split – Dubrovnik –

Tirana i Atena7. srednjobosanski i hercegovački smjer s dva kraka koji

se odvajaju od smjera Zagreb – Bihać i dalje u smjeru:a) Bihać – Sarajevo – Goraždeb) Bihać – Livno – Mostar.“ (Čavrak, Vladimir: Ma-kroekonomski management i strategija prometa Hr-vatske, Politička kultura, Zagreb, 2003. str. 211.).


tičnih dionica i objekata, denivelaci-jom i poduzimanjem drugih mjera,

3. daljnja izgradnja javnih cesta (posebi-ce autocesta) u osnovnim prometnim koridorima.

Da bi osigurala ostvarenje navedenih ci-ljeva, Hrvatska bi za tu namjenu trebala iz-dvajati u prosjeku na godinu oko 2% bruto domaćeg proizvoda24. U tu će se svrhu kori-stiti sredstva državnog proračuna, inozemnih kredita, fi nanciranja i gospodarenja autoce-stama na koncesijskom modelu i većim an-gažiranjem privatnoga kapitala.

Osim izravnih ulaganja iz nabrojanih izvora, velik dio ulaganja bi se trebao ostva-riti putem koncesijskih društava koja bi se osnivala za pojedine objekte.

Zaključno se navodi da je radi postiza-nja što veće racionalizacije ulaganja u razvoj prometa u Republici Hrvatskoj, potrebno: - operacionalizirati Strategiju kroz

donošenje četverogodišnjih/petogodišnjih i godišnjih planova razvitka za svaku gra-nu prometa;

- osigurati, kroz provedbene planove, priori-tet ulaganja iz domaćih izvora u održavanje već izgrađenih prometnih kapaciteta i in-frastrukture;

- prioritetno dovršiti započete objekte i dio-nice te ih što prije staviti u prometnu funkciju;

- prije početka realizacije projekata osigura-ti kvalitetne pripreme (istraživanje, studije, projektnu dokumentaciju, otkup zemljišta i dr.) i zatvaranje fi nancijske konstrukcije;

- studije ekonomske isplativosti projek-ta moraju se zasnivati na međunarodno priznatoj metodologiji, a ocjene iz studija nužno koristiti za određivanje redosljeda prioriteta u realizaciji projekata.

24 Strategija sadrži i podatke o cijenama izgradnje cesta. Prosječne cijene planirane izgradnje cesta visoke razine usluge kreću se s obzirom na konfi guraciju terena i fa-znosti izgradnje, u rasponu od 4 do 10 milijuna USD/km za autoceste odnosno 1 do 2 milijuna USD/km za pobolj-šanje postojećih cesta.

2. 1. 3. Program građenja javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine

Program građenja i održavanja javnih ce-sta za razdoblje od 2005. do 2008. godine je jedinstven dokument koji bilancira ukupne aktivnosti na mreži javnih cesta u Republi-ci Hrvatskoj.

Iz Programa izdvajamo sljedeće podatke:U razdoblju od 2005. do 2008. godine

planira se investirati u:1. državne ceste ukupno 4,6 mlijardi

kuna, od čega:- u projektiranje 136 milijuna kuna,- za izvlaštenje nekretnina 270 milijuna

kuna,- za građenje 4,1 milijardi kuna, i- za nabavu ostale dugotrajne imovine

(izgradnja PUO, ostalih objekata, naba-va opreme, informatički projekti i dr.) 94 milijuna kuna;

2. za program građenja autocesta 11.228.820 000 kuna, od toga:

- za otkup zemljišta cca 300.000.000 kuna, - projektiranje cca 600.000.000 kuna,- a ostalo se odnosi na izmještanje insta-

lacija, građenje te za poslove nadzora.

3. FINANCIJSKI POKAZATELJI I PROBLEMI U POSTUPCIMA IZVLAŠTENJA RADI IZGRADNJE AUTOCESTA

3. 1. Financijski pokazateljiIzvlaštenje se provodi radi izgradnje

objekata i izvođenja radova u interesu Repu-blike Hrvatske. Iz Odluka Vlade Republike Hrvatske uvidjeli smo za koje se sve objek-te i radove utvrđuje interes Republike Hrvat-ske. Dobar primjer za analizu fi nancijskih pokazatelja izvlaštenja je izgradnja autoce-sta, pa ćemo na tom primjeru izložiti fi nan-cijske učinke izvlaštenja na imovinu korisni-ka izvlaštenja i imovinu prijašnjeg vlasnika.

Gospodarenje javnim cestama Vlada Re-publike Hrvatske povjerila je sljedećim prav-nim subjektima:


- Hrvatske ceste d.o.o. (HC) za gospo-darenje mrežom državnih cesta i koor-dinativnom ulogom u odnosu na župa-nijske i lokalne ceste te za pripremu do-kumentacije za autoceste do lokacijske dozvole

- Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC) za gospodarenje mrežom autocesta i osta-lih objekata s naplatom

- Koncesijska društva za izgradnju i gospodarenje autocestama i objekti-ma:

- Autocesta Rijeka – Zagreb d.d. (ARZ),- Autocesta Zagreb – Macelj d.o.o.

(AZM),- BINA ISTRA d.d. (BI),- Županijske uprave za ceste (ŽUC) za

gospodarenje mrežom županijskih i lo-kalnih cesta.

Hrvatske autoceste d.o.o. upravljaju au-tocestama, grade ih, rekonstruiraju i održa-vaju.25 Hrvatske autoceste organizirane su kao trgovačko društvo s ograničenom odgo-vornošću u vlasništvu Republike Hrvatske, sa sjedištem u Zagrebu. Skraćeni naziv tvrt-ke glasi: Hrvatske autoceste d.o.o. Društvo je nastalo u travnju 2001. godine razdvaja-njem jedinstvene cestovne uprave na podu-zeća koja gospodare komercijalnim cestama pod naplatom i ona koja gospodare osnov-nom mrežom cesta.

Predmet poslovanja HAC-a utvrđen je Zakonom o javnim cestama pa je tako pred-met poslovanja HAC-a organiziranje i obav-ljanje djelatnosti:

- projektiranja te ishođenja lokacijske do-zvole, građevinske dozvole i uporabne dozvole za autoceste,

- građenja autocesta i cestovnih objekata s naplatom cestarine na državnim cesta-ma iz članka 14. Zakona o javnim cesta-ma, osim programiranja i planiranja ra-zvitka autocesta,

25 Vidi članak 54. Zakona o javnim cestama.

- održavanja autocesta i objekata iz član-ka 18. Zakona o javnim cestama,

- ostalih poslova upravljanja autocesta-ma i objektima s naplatom cestarine iz članka 22. Zakona o javnim cestama,

- fi nanciranja građenja, rekonstrukcije i održavanja autocesta,

- ostalih djelatnosti sadržanih u osnivač-kom aktu.26

Osnivač i jedini član HAC-a je Republika Hrvatska i njezina prava i dužnosti kao osni-vača i člana obavlja Vlada Republike Hrvat-ske. Zakonom o javnim cestama je propisa-no da HAC d.o.o. i Hrvatske ceste d.o.o. do-bit koju ostvare koriste za građenje i održa-vanje autocesta, odnosno državnih cesta ko-jima upravljaju.27

Izvori za fi nanciranje javnih cesta su:1. godišnja naknada za uporabu javnih

cesta koja se plaća prilikom registraci-je motornih i priključnih vozila

2. cestarine za uporabu autocesta i objekta s naplatom (most, vijadukt, tunel i sl.)

3. naknada za uporabu javnih cesta mo-tornim i priključnim vozilima registri-ranim izvan Republike Hrvatske

4. naknada za izvanredan prijevoz5. naknada za prekomjernu uporabu jav-

ne ceste6. naknada za korištenje cestovnog ze-

mljišta7. naknada za obavljanje pratećih djelat-

nosti8. naknada za koncesije9. sredstava državnog proračuna, pro-

računa županija, odnosno proračuna Grada Zagreba

10. naknada za fi nanciranje građenja i odr-žavanja javnih cesta

11. ostali izvori.28

26 Tako u članku 54. stavak 3. Zakona o javnim cestama.27 Vidi članak 57. Zakona o javnim cestama.28 Tako u članku 62. Zakona o javnim cestama.


Visinu godišnje naknade za uporabu jav-nih cesta koja se plaća pri registraciji motor-nih i priključnih vozila utvrđuje ministar. Vi-sinu cestarine i sustav naplate cestarine utvr-đuju Hrvatske autoceste d.o.o. uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske, a za javne ceste u koncesiji korisnik koncesije. Visina naknade za uporabu javnih cesta motornim i priključ-nim vozilima registriranim izvan Republi-ke Hrvatske utvrđuje se sukladno posebnim propisima, dok mjerila za utvrđivanje nakna-de za izvanredan prijevoz, prekomjernu upo-rabu javne ceste, korištenje cestovnog ze-mljišta i obavljanje pratećih djelatnosti pro-pisuje ministar. Visinu naknade za koncesije utvrđuje davatelj koncesije.

Naknadu za fi nanciranje građenja i održa-vanja javnih cesta plaćaju proizvođači i uvo-znici naftnih derivata i nadležno tijelo držav-ne uprave za robne zalihe, i to za:

- motorne benzine, olovne i bezolovne, neovisno o oktanskoj vrijednosti i ko-mercijalnom nazivu

- dizelska goriva, neovisno o oktanskoj vrijednosti i komercijalnom nazivu.29

Ova se naknada plaća po litri isporučenih i uvezenih naftnih derivata, i to:

- u iznosu od 0,60 kn na račun Hrvatskih autocesta d.o.o.

- u iznosu od 0,60 kn na račun Hrvatskih cesta d.o.o.30

29 Tako u članku 64. stavak 1. Zakona o javnim cestama. Stavkom 2. citiranog članka propisano je da se naknada ne plaća na pojedine vrste goriva (tzv. plavi dizel, ulje za loženje extra lako i lako specijalno, sve vrste ulja za loženje, mlazno gorivo i zrakoplovni benzin, ukapljeni naftni plin i sve vrste petroleja).

30 Tako u članku 64. stavak 4. Zakona o javnim cestama. Stavkom 5. članka 64. istog Zakona propisano je sljede-će: „U pogledu nastanka obveze obračunavanja nakna-de, rokova za uplatu, oslobađanja od plaćanja i prava na povrat naknade, nadzora obračunavanja i plaćanja na-knade te vođenja evidencije odgovarajuće se primjenju-ju odredbe Zakona o posebnom porezu na naftne deriva-te, a u pogledu naplate naknade, žalbenog postupka, pre-kršaja i zastare primjenjuju se odredbe Općeg poreznog zakona, dok se u pitanjima koja nisu uređena ovim zako-nima primjenjuje Zakon o općem upravnom postupku.“

Godišnja naknada za uporabu javnih ce-sta koja se plaća pri registraciji motornih i priključnih vozila uplaćuje se na račun žu-panijske uprave za ceste odnosno proraču-na Grada Zagreba i koristi se za županijske i lokalne ceste na području županije odnosno Grada Zagreba u kojoj su i ostvarena.31

Sredstva od naplate cestarina za upora-bu autocesta i objekata s naplatom na držav-ni cestama uplaćuju se na račun HAC-a, a sredstva od cestarina na autocestama i objek-tima s naplatom u koncesiji na račun korisni-ka koncesije.

Na račun HAC-a uplaćuju se i:- naknada za izvanredan prijevoz kada su

dozvolu za izvanredna prijevoz izdale HAC-e

- naknada za korištenja cestovnog zemlji-šta i obavljanje pratećih djelatnosti ako su HAC-e sklopile ugovor o korištenju tog zemljišta i obavljanju pratećih dje-latnosti.

Naknada za koncesije uplaćuje se u dr-žavni proračun.32

Naknada za fi nanciranje građenja i održa-vanja javnih cesta iz članka 62. stavak 1. toč-ke 10. Zakona o javnim cestama koju plaća-ju proizvođači i uvoznici naftnih derivata i nadležno tijelo državne uprave za robne za-lihe uplaćuje se na račune HAC-a i Hrvatskih cesta d.o.o. i predstavlja javni kapital kojim Republika Hrvatska fi nancira građenje i odr-žavanje javnih cesta, povrat kredita kojima fi -nancira građenje državnih cesta te dokapitali-zaciju Hrvatskih autocesta d.o.o. i Hrvatskih cesta d.o.o. Ova se sredstva moraju koristi na-mjenski upravo za namjene propisane član-kom 67. stavak 1. Zakona o javnim cestama, a prema godišnjim planovima građenja i odr-žavanja javnih cesta koje uz suglasnost Vlade donose HAC-e i HC-e. Dio sredstava od ove naknade dijelom se koristi za održavanje, re-konstrukciju i građenje županijskih i lokalnih

31 Vidi članak 66. Zakona o javnim cestama.32 Tako u članku 66. stavak 7. Zakona o javnim cestama.


cesta, s tim da raspored sredstava utvrđuje mi-nistar na prijedlog HC-a.

Osim toga razlika između vlastitih priho-da i rashoda HAC-a i HC-a nadoknađuje se na teret tog javnoga kapitala u skladu s odo-brenim planom poslovanja HAC-a i HC-a.33

Zakonom je propisano da javni kapital čine i prihodi na osnovi tečajnih razlika, ka-mate i drugi prihodi ostvareni na osnovi gos-podarenja novcem koji čini javni kapital. Javni kapital umanjuje se za kamate i druge naknade povezane s fi nanciranjem građenja i održavanja javnih cesta te za negativne tečaj-ne razlike.34 HAC-e i HC-e u rashode poslo-vanja uključuju i amortizaciju javnih cesta, i to primjenom stopa koje utvrđuje Vlada.

Iz izloženog zaključujemo da Hrvatske autoceste d.o.o. ostvaruju vlastite prihode iz nekoliko izvora:

- naknade za ceste iz goriva,- naplate cestarine,- naplate najma uslužnih objekata uz cestu,- dugoročnih kredita.U promatranom petogodišnjem razdo-

blju od 2001. godine do 2005. godine priho-di HAC-a od naplate cestarine kontinuirano su rasli. Prihodi od naplate cestarine u 2001. godini u iznosu od 308.295.424,00 kn nisu bili prihod HAC-a jer su se prema tada važe-ćem Zakonu o javnim cestama (članak 60.) uplaćivala u korist državnog proračuna. Tako su prihodi od naplate cestarine u razdoblju od 2002. godine do 2005. godine rasli kako slijedi:2002. godine 428.330.000,00 kn2003. godine 539.930.000,00 kn2004. godine 774.933.000,00 kn2005. godine 974.776.000,00 kn.

Ukupno izraženo prihodi u promatranom razdoblju iznose 2.717.969.000,00 kn.35

33 Tako u članku 67. Zakona o javnim cestama. 34 Vidi članak 69. Zakona o javnim cestama. 35 Podaci dobiveni iz HAC-a d.o.o. Zagreb, studeni 2006.

godine.

Znatno veći prihod HAC-e ostvaruju iz naknade iz cijene goriva (riječ je o nakna-di za fi nanciranje građenja i održavanja jav-nih cesta koju plaćaju proizvođači i uvozni-ci naftnih derivata te nadležno tijelo državne uprave za robne zalihe):2001. godine 623.263.000,00 kn2002. godine 1.242.862.000,00 kn2003. godine 1.322.122.000,00 kn2004. godine 1.338.476.000,00 kn2005. godine 1.376.960.000,00 kn

Ukupno ti prihodi u razdoblju od 2001. godine do 2005. godine iznose 5.903.683.000,00 kn.

Pored navedenih osnovnih izvora fi nanci-ranja HAC d.o.o. ostvaruje prihode i iz dru-gih izvora, ali njihova veličina ne prelazi 5% osnovnih izvora.36

Autoceste se fi nanciraju putem nakna-de za ceste iz goriva, cestarine koju plaća-ju korisnici za izravnu uporabu i iz dugoroč-nih kredita, dok se državne ceste fi nanciraju pretežito iz naknade za ceste iz goriva, a žu-panijske i lokalne ceste najvećim dijelom fi -nanciraju se iz naknade za ceste koja se pla-ća prigodom registracije motornih i priključ-nih vozila.37

Vlada Republike Hrvatske ocijenila je sljedeće:

Ovakav sustav fi nanciranja javnih cesta u Republici Hrvatskoj rezultat je dugogodiš-njega razvojnog puta, koji se razvijao para-lelno s razvitkom cestovne mreže. Od čisto

36 Taj se podatak navodi u Programu građenja i održava-nja javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine, Vlada Republike Hrvatske, 2004. godine. Program gra-đenja i održavanja javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine jedinstven je dokument koji bilancira uku-pne aktivnosti na mreži javnih cesta u Republici Hrvat-skoj. Program građenja i održavanja javnih cesta na pri-jedlog nadležnog Ministarstva donosi Vlada za razdoblje od četiri godine u skladu sa Strategijom razvitka javnih cesta koju donosi na prijedlog Vlade Hrvatski sabor, a ta Strategija mora biti u skladu sa Strategijom prostornog uređenja Republike Hrvatske (vidi članak 9. i 12. Zako-na o javnim cestama).

37 Ibidem.


proračunskog sustava preko mješovitog doš-lo se do sustava koji je upravo izložen, a koji maksimalno uvažava tržišni princip da troš-kove infrastrukture snose korisnici. Veoma je logičan i na sadašnjem je stupnju ukupnog razvitka, a posebno razvitka cesta, najpri-mjereniji. Dok se osnovna mreža javnih ce-sta fi nancira iz naknada od goriva i registra-cije vozila, komercijalne se ceste fi nanciraju putem cestarine, naknade od goriva i dugo-ročnim kreditima. Iako se u svijetu fi nancira-nje autocesta vrši prvenstveno putem dugo-ročnih kredita (koji se vraćaju iz cestarine), Hrvatska je, radi što brže izgradnje i dovrše-nja mreža autocesta, za ovu namjenu odvoji-la dio naknade za ceste iz goriva.“38

Financijski model koji se danas koristi za fi nanciranje gradnje, održavanja i upravljanja autocestama, usvojen je 2001. godine i nači-nio je bitan zaokret u hrvatskoj cestogradnji. Tim modelom omogućena je ubrzana izgrad-nja, a time se smanjilo zaostajanje autocestov-ne infrastrukture u Republici Hrvatskoj za eu-ropskim standardima. Organiziran je sustav u kojem HAC d.o.o., HC d.o.o. i Županijske uprave za ceste raspolažu vlastitim prihodima i odgovorne su za provođenje politike gospo-darenja javnim cestama. Novi Zakon o javnim cestama iz 2004. godine dodatno je učvrstio status subjekata koji gospodare cestama time što su im osigurani redoviti izvori fi nancira-nja, a s druge strane naglašena je njihova od-govornost za uspješno upravljanje dijelom su-stava za koji su zaduženi.

Zakonom o javnim cestama propisano je da je građenje, rekonstrukcija i održava-nje javnih cesta u interesu Republike Hrvat-ske.39 Prilikom izgradnje autocesta i njiho-ve rekonstrukcije provode se postupci izvla-štenja. Postupak izvlaštenja uređuje se kako je već navedeno Zakonom o izvlaštenju. Za-konom o javnim cestama propisano je da se na postupke izvlaštenja nekretnina radi gra-đenja, rekonstrukcije i održavanja javnih ce-

38 Ibidem.39 Vidi članak 26. stavak 1. Zakona o javnim cestama.

sta primjenjuju propisi o izvlaštenju, ako tim Zakonom nije drugačije određeno.

Kada se provodi izvlaštenje radi gra-đenja javnih cesta uz prijedlog za izvlašte-nje nekretnina potrebnih za izgradnju jav-nih cesta nije potrebno prilagati plan izvla-štenja nekretnina kada su priloženi parcela-cijski i drugi elaborati kao osnova za izvla-štenje nekretnina. Prijedlog za izvlaštenje, (kada se izvlaštenje provodi u ime i za račun Republike Hrvatske radi izgradnje i održava-nja autoceste ili državne ceste) podnosi tije-lo ili osoba koja je po odredbama Zakona o javnim cestama ovlaštena upravljati autoce-stama odnosno državnim cestama, dakle, ili HAC d.o.o. ili HC d.o.o.40

Kada se izvlaštenje provodi radi izgrad-nje, rekonstrukcije ili održavanja županijske i lokalne ceste u ime i za račun županije, od-nosno Grada Zagreba, prijedlog za izvlašte-nje nekretnine podnosi tijelo ili osoba koje je prema odredbama Zakona o javnim cesta-ma ovlašteno upravljati županijskim i lokal-nim cestama.

Prijedlog za izvlaštenje u ime i za račun Republike Hrvatske može podnijeti i kori-snik koncesije s tim da ugovorom o koncesiji mora biti posebno ovlašten za to.41

Zakonom o javnim cestama propisano je da vlasnik nekretnine koja se izvlašćuje ima pravo na naknadu za izvlaštenu nekretninu su-kladno Zakonu o izvlaštenju, a podredno da mu se na ime naknade može umjesto naknade dati u vlasništvo druga odgovarajuća nekret-nina u vlasništvu Republike Hrvatske.42 Zako-nom o izvlaštenju propisano je da se nakna-da za izvlaštenu nekretninu određuje u pravilu davanjem na ime naknade druge odgovaraju-će nekretnine koja mora odgovarati visini tr-žišne vrijednosti nekretnine koja se izvlašću-je u istoj općini ili gradu, kao i da se tom dru-gom nekretninom koja se daje na ime naknade vlasniku nekretnine koja se izvlašćuje omogu-

40 Tako u članku 26. stavak 7. Zakona o javnim cestama. 41 Tako u članku 26. stavak 9. Zakona o javnim cestama. 42 Vidi članak 26. stavak 4. Zakona o javnim cestama.


ćuju isti uvjeti korištenja kakve je imao kori-steći tu nekretninu.43 Naknada u novcu u visi-ni tržišne vrijednosti nekretnine koja se izvla-šćuje daje se tek ako vlasnik nekretnine koja se izvlašćuje ne prihvati tu drugu nekretninu na ime naknade ili ako korisnik izvlaštenja ne može osigurati takvu nekretninu.44

Zakonom o javnim cestama pripisana je još jedna iznimka glede naknade za izvlašte-nu nekretninu, i to također u članku 26. sta-vak 5. koji glasi: „Iznimno od odredbe stav-ka 4. ovog članka, vlasniku izvlaštene stam-bene ili poslovne zgrade daje se u vlasništvo druga odgovarajuća nekretnina iste namjene odnosno vrijednosti.“

Dakle, dok je Zakonom o izvlaštenju gle-de naknade za izvlaštenu nekretninu propi-sano prvenstveno davanje druge odgovaraju-će nekretnine na ime naknade, Zakonom o javnim cestama taj je oblik naknade tek izni-man, a naknada se daje u gotovu novcu.

Odredbom članka 26. stavak 6. Zakona o javnim cestama propisano je da izvlaštenjem nekretnine postaju opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i na njima se ne može stjecati pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi.

43 Tako u članku 32. Zakona o izvlaštenju. 44 Vidi članak 33. Zakona o izvlaštenju .

Naknada za izvlaštene nekretnine ne pla-ća se kada se za potrebe građenja, rekon-strukcije ili održavanja nekretnina, izvlašću-je nekretnina u vlasništvu Republike Hrvat-ske.45 Iako je Zakonom o izvlaštenju propi-sano da se za izvlaštenu nekretninu daje na-knada, osim ako je riječ o nekretnini koja je izgrađena bez građevinske dozvole, odredba članka 26. stavak 10. Zakona o javnim cesta-ma predstavlja iznimku, koja je sasvim lo-gična i prihvatljiva. Naime, javne ceste opće su dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, pa ako se za potrebe izgradnje javnih cesta izvlašćuje nekretnina u vlasništvu Republi-ke Hrvatske, tada bi naknadu plaćala drža-va sama sebi, jer su HAC d.o.o., HC d.o.o. u vlasništvu Republike Hrvatske.

HAC-e u postupcima izvlaštenja nekret-nina za izgradnju autoceste imaju određene troškove, a evidentiraju ih kao troškove iz-vlaštenja, s tim da trošak izvlaštenja može biti po rješenju o izvlaštenju i prema zaključ-ku. Veličinu troškova izvlaštenja možemo pratiti u petogodišnjem razdoblju od 2001. godine do 2005. godine, a prikazali smo ih i tablično.

45 Vidi članak 26. stavak 10. Zakona o javnim cestama.

Red. Broj Opis 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. Ukupno

2001-2005.

1. Prihod od naplate cestarine 0 428.330 539.930 774.933 974.776 2.717.969

2. Prihod iz cijene goriva 623.263 1.242.862 1.322.122 1.338.476 1.376.960 5.903.683

3. Troškovi izvlaštenja nekretnina 30.200 154.558 208.746 78.326 121.881 593.711

3.1. Po rješenjima o izvlaštenju 28.117 145.698 197.485 68.112 114.346 553.758

3.2. Zaključci 2.083 8.860 11.261 10.214 7.535 39.953

4.Troškovi gradnje autocesta (od studija do uporabne dozvole)

1.372.110 3.414.549 5.865.152 4.476.161 3.661.160 18.789.132

Tablica 3. Financijski pokazatelji HAC d.o.o. Zagreb u 000 kuna


Osim troškova izvlaštenja poznata je i veličina troška za izgradnju autoceste po ki-lometru, i to od studije do izgradnje, što je ta-kođer prokazano u Tablici 1.

Tako smo izračunali da su troškovi izvla-štenja u 2001. godini iznosili 2,2 % od uku-pnih troškova gradnje autocesta. U 2002. go-dini ti su troškovi izvlaštenja iznosili 4,5 %, a 2003. godine iznosili su 3,5%, 2004. godi-ne 1,7% i 2005. godine iznosili su 3,3%.

Upravo zbog ove računice iz koje proi-zlazi da su troškovi izvlaštenja u ukupnoj in-vesticiji izgradnje autocesta mali, izveli smo zaključak da bi plaćanje veće naknade (za-lažemo se za pravičnu naknadu koja bi osim tržišne vrijednosti uvažila i afekcijsku cije-nu koju nekretnina ima za vlasnika i stvar-nih troškova koje je zbog izvlaštenja vlasnik imao) predstavljalo za vlasnike pravičnu na-knadu, a za državu povećanje troškova na ime troškova izvlaštenja ne bi bio prevelik teret znajući da autoceste postaju vlasništvo države i da se država naplaćuje od cestarine za te autoceste i iz prodajne cijene goriva.

Za mrežu autocesta u Republici Hrvat-skoj poznate veličine su i vrijednosti inve-

sticije i vrijednost troškova, a sljedeća tabli-ca prikazuje procijenjenu fi nancijsku vrijed-nost glavne mreže autocesta u Hrvatskoj pre-ma Strategiji prometnog razvitka.

Troškovi izvlaštenja uvršteni su u troško-ve po kilometru autoceste. Za vrijednost in-vesticije povećala se imovina države, jer su autoceste opće dobro od interesa za Republi-ku Hrvatsku. Međutim, od toga općeg dobra Republika Hrvatska ima daljnju dobit, jer se za autoceste naplaćuje cestarina, a kako se di-jele prihodi od cestarina, već je obrazloženo. Osim toga, prolazak autoceste kroz određene krajeve dovodi i do daljnje dobiti za državu kroz razvoj turizma, povećanje zaposlenosti lokalnog stanovništva, razvoj gospodarstva i sl., o čemu će kasnije biti više riječi.

Troškove izgradnje autoceste možemo pratiti i prema pojedinim dionicama, s tim da su pojedine od tih dionica dovršene, a poje-dine su u planovima za izgradnju. U sljede-ćoj tablici dajemo pregled pojedinih dionica autocesta s cijenom po kilometru i vrijedno-stima pojedine investicije.

AUTOCESTA Ukupna duljina(km)

Troškovi po km u 000 €

Vrijednost investicije u 000 €

A1 Zagreb – Split – Dubrovnik 554 7 149 3 958 854

A2 Zagreb – Macelj 60 8 191 491 541

A3 Bregana – Zagreb – Lipovac 305 3 998 1 220 801

A4 Zagreb – Goričan 97 5 846 566 471

A5 B. Manastir – Osijek – Svilaj 89 4 565 404 823

A6 Bosiljevo –Rijeka 81 6 210 504 533

A7 Rupa – Rijeka –Žuta Lokva 108 7 293 790 462

A8 Istarski ipsilon: Kanafar - Matulji 64 3 044 194 000

A9 Istarski ipsilon: Kaštel – Pula 84 3 452 288 902

A10 Mali Prolog – Ploče 13 6 189 79 836

A11 Zagreb –Sisak 48 5 999 286 133

AUTOCESTE - UKUPNO 1 502 5 850 8 786 356

Tablica 4. Glavna mreža autocesta u Hrvatskoj prema Strategiji prometnog razvitka –

procijenjena vrijednost


Tablica 5. Autocesta A1 – program dovršenja i vrijednost investicije po dionici

Dionica Duljina (km)

Dovršenje (godina)

Cijena po km (000 EUR)

Invest. vrij. (000 EUR)

Zagreb-Karlovac 18.16 1972. 4.582 180.000

Karlovac-Vukova Gorica 7.82 2001 7.562 137.333

Vukova Gorica – Bosiljevo 2 27.07

2003.

6.309 49.333

Bosiljevo 2- Josipdol 14.50 6.268 169.676

Josipdol- Tunel Mala Kapela jug 20.25 13.075 189.590

Tunel Mala Kapela jug -Žuta Lokva 23.98Do gornje Ploče

2004.Tunel Mala

Kapela 2005.

11.929 241.566

Žuta Lokva-Ličko Lešće 24.47 10.527 252.428

Ličko Lešće – Lički Osik 32.18 6.566 160.677

Lički Osik –Čvor Sveti Rok 17.37 5.266 169.462

Čvor Sveti Rok – Tunel Sveti Rok jug 15.05

2003.

7.104 123.394

Tunel Sveti Rok jug – Maslenica 12.45 10.933 169.544

Maslenica – Zadar 1 9.55 3.034 37.776

Zadar 1 – Zadar 15.71 2.837 27.096

Tablica 6. Autocesta A1 – program dovršenja i vrijednost investicija po dionici (nastavak).


Dovršenje (godina)



Zadar 2 – Benkovac 21.302004.

2.898 45.530Benkovac – Pirovac 10.00 2.370 50.491Pirovac – Skradin 9.34

2005.5.204 52.036

Skradin – Šibenik 9.34 8.746 81.684Šibenik – Vrpolje 14.17 4.415 62.565Vrpolje – Prgomet 15.54

2004.4.499 69.911

Prgomet – Dugopolje 29.20 5.160 150.685Split (Dugopolje) – Blisko 11.80

2007.9.156 108.039

Blisko – Šestanovac 25.06 7.479 187.580Šestanovac – Zagvozd 13.37

2008.6.664 89.097

Zagvozd – Račva 26.90 6.151 165.467Račva – Ploče 19.30 13.534 261.214Kula – Opuzen 17.45

Iza 2008.

10.178 177.606Opuzen – Neum 13.30 9.247 122.992Neum – Doli 16.26 8.839 143.723Doli – Osojnik 27.69 8.417 233.070Osojnik – BIH 5.20 10.440 54.288Ukupno 553.74 Prosjek: 7.149 3.958.854


Tablica 7. Autocesta A2 – program dovršenja i vrijednost investicija po dionici

Dionica Duljina (km) Dovršenje (godina)



Jankomir – Zaprešić 7.40 1980. 3.221 23.833

Zaprešić – Gubaševo (Zabok) 17.50 1991. 4.952 86.667

Gubaševo (Zabok) – Krapina 15.73 1996. 4.832 76.000

Krapina Macelj 19.38 2007. 15.740 305.041

Ukupno 60.01 Prosjek: 8.191 491.541





Bregana – Jankomir 13.66 2000. 54.13 73.946

Jankomir – Ivanja Reka 27.93 1979.-1981. 53.61 149.735

Ivanja Reka – Popovača 48.00 1980. 44.43 213.241

Popvača – Okučani 64.34 1985. 35.13 226.000

Okučani – SL. Brod 56.86 1986.-1990. 37.05 210.667

Sl. Brod – Velika Kopanica 39.20 39.25 153.867

Velika Kopanica – Županja 25.95 2002. 34.83 90.375

Županja – Lipovac 29.43 2006. 34.99 102.971

Ukupno 60.01 Prosjek: 39.98 1.220.801

Tablica 9.Autocesta A5 – program dovršenja i vrijednost investicija po dionici




Mađarska (Hungary) – Beli Manastir 5.0 Nakon 2008. 5.070 25.349

Beli Manastir – Osijek 24.6 Nakon 2008. 4.874 119.401

Osijek – Đakovo 32.5 2008. 4.149 134.843

Đakovo – Sredanci 23.0 2007. 4.285 98.547

Sredanci – Bosnia and Herzegovina 3.0 Nakon 2008. 7.270 26.683

Ukupno 88.1 Prosjek: 4.565 404.823



Dionica Duljina(km)

Dovršenje (godina)



Ivanja Reka – Popovac 6.01998.

5.200 31.200Popovec – Sveta Helena 12.42 5.207 64.667Sveta Helena – Komin 9.98 5.478 54.667Komin – Breznički Hum 12.30 2000. 5.854 72.000Breznički Hum – Novi Marof 9.61

2003.6.504 62.499

Novi Marof – Varaždin 13.65 7.595 103.678Varaždin – Čakovec 15.59 1998. 5.405 84.267Čakovec – Goričan 16.00 1997. 5.100 81.600Goričan – spoj s R. Mađarskom 1.35 2007. 8.810 11.894Ukupno 96.90 Prosjek: 5.846 566.471



Dovršenje (godina)



Bosiljevo 2-Vrbovsko 14.44 2004. 8.079 116.667Vrbovsko–Kupjak 19.76 2003. 7.996 158.000Kupjak-Delnice 7.92 4.444 35.200Delnice-Vrata 8.93 4.106 36.667Vrata-Oštrovica 12.44 1996. 4.126 51.333Oštrovica-Kikovica 7.25

1982.4.230 30.667

Kikovica – Orehovica 10.50 7.238 76.000Ukupno 81.24 Prosjek: 6.210 504.533



Dovršenje (godina)



Granica SLO-Rupa 1.67 2005. 4.419 7.380Rupa-Permani 4.80 2005. 10.542 50.604Permani- Jurdani 4.50 2005. 4.154 18.693Jurdani-Jušići 3.71 2004. 7.572 28.093Jušići-Matulji 1.80 1991. 3.333 6.000Permani-Konj 21.00

iza2008.

7.736 162.463Konj-Hreljin 11.80 7.707 90.948Hreljin-Križišće 3.00 8.127 24.380Križišće-Novi Vinodolski 24.00 7.065 169.554Novi Vinodolski-Senj 17.00 6.860 115.627Senj-Žuta Lokva 15.10 7.664 115.720Ukupno 108.38 Prosjek: 7.293 790.462


4. UTJECAJ IZGRADNJE AUTOCE-STA NA REGIONALNI RAZVOJOpćepoznato je da izgradnja autocesta

ima određeni utjecaj na regionalni razvoj, a provedena su i određena istraživanja koja su dala konkretne odgovore na pitanja koji su učinci izgradnje autocesta na regionalni ra-zvoj i kako ih sistematizirati.

U Republici Hrvatskoj u nekoliko po-sljednjih godina intenzivirala su se ulaganja u izgradnju prometne infrastrukture, a ponaj-više u izgradnju autocesta.

Dokazano je da 1% povećanja fonda in-frastrukturnog sustava vodi prema povećanju bruto društvenog proizvoda (BDP) od pri-bližno 1%. Poznato je da razvijene zemlje za

Tablica 13. Autoceste A8 i A9 – program dovršenja i vrijednost investicija po dionici.




Kanfanar-Matulji (polu AC-semi motorway) 63.74 1981.-1999. 3.044 194.000

Dragonja-Umag 2.502005.

3.200 8.000

Umag-Buje 5.60 3.214 18.000

Buje-Nova Vas 6.10 2005.(1992.) 3.038 18.533

Nova Vas-Medaki 29.00 2005. 3.264 94.667

Medaki-Vodnjan 27.70 1999. 3.321 92.000

Vodnjan-Pula (Veli Vrh) 12.80 2006. 4.508 57.702

Ukupno 147.44 Prosjek: 3.275 482.902


Dionica Duljina (km) Dovrš. (godina) Cijena po km (000 EUR)


Granica BIH - Ploče 12.90 iza 2008. 6.189 79.836

Ukupno 12.90 Prosjek: 6.189 79.836





Jakuševec-V.Gorica jug 9.50 2007 10.947 104.000

V.Gorica jug- Lekenik 19.70 2008 4.611 90.843

Lekenik-Mošćenica 18.50 iza 2008 4.935 91.291

Ukupno 47.70 Prosjek: 5.999 286.133

Podatke navedene u tablicama pribavili smo od HAC d.o.o. Zagreb.


ulaganju u infrastrukturu godišnje izdvajaju oko 4% BDP, a da oko petina ukupnih ulaga-nja čine ulaganja u infrastrukturalni razvoj.

O međuzavisnosti ulaganja u infrastrukturu i proizvodom rastu poznate su tri koncepcije:

1. koncepcija razvoja pomoću viška iz-građenih infrastrukturnih kapaciteta, te-melji se na ideji da će višak infrastrukturnih kapaciteta imati pokretačku funkciju za ra-zvoj gospodarskih djelatnosti. Ova je kon-cepcija prisutna u Republici Hrvatskoj gle-de ubrzanog razvoja slabije razvijenih regija. Ali iskustvo je pokazalo da izgrađeni objek-ti sami po sebi ne omogućuju ubrzanje uku-pnog razvoja, već da mogu potaknuti razvoj ako postoji planiranje koje se temelji na op-timalnoj alokaciji resursa toga područja, ako postoje potrebni kadrovi, materijalna sred-stva i drugi preduvjeti koji su nužni za ostva-renje tih planova.

2. koncepcija razvoja pomoću manjka infrastrukturnih kapaciteta, temelji se na shvaćanju o ekonomskom razvoju na osnovi bržeg razvoja ostalih sektora. Ova je koncep-cija prihvatljiva za zemlje u razvoju jer omo-gućuje brži razvoj izravno proizvodnih dje-latnosti, ali za takav je razvoj potrebno po-stojanje minimuma prometnih i drugih infra-strukturnih objekata i opreme.

3. koncepcija uravnoteženog rasta, teme-lji se na jednakom ulaganju u razvoj infrastruk-turnog sustava i na povećanje proizvodnih dje-latnosti. Prema ovoj koncepciji smatra se da se jedino istodobnom interakcijom može potica-ti gospodarska aktivnost i postići odgovarajući rast i razvoj. Veličina je ulaganja u infrastruktu-ru u funkciji gospodarskog rasta i razvoja, a in-tenzitet ovisi o potrebama gospodarstva i o mo-gućnostima nacionalne ekonomije.46

Tako kod razvijenih regija promet nije te-meljni čimbenik razvoja, dok se kod slabi-je razvijenih regija preko prometa pokušava

46 Šišinački, J.: Utjecaj izgradnje autocesta na regionalni razvoj, Zbornik Hrvatskog saveza građevinskih inženje-ra, Sabor hrvatskih graditelja u Cavtatu 2004, str. 202. do 211. „Promet nije samo jedan od čimbenika rasta i ra-zvoja već i njegova posljedica.″.

poticati razvoj regije. Međutim i u tim sla-bije razvijenim regijama promet će biti od-lučujući čimbenik rasta i razvoja ako ta re-gija ima razvojnih mogućnosti odnosno ako razvoj prometne infrastrukture čini sastavni dio ukupne razvojne politike.

Prema općoj podjeli učinaka razlikujemo:1. učinke koji se odnose na korisnike bu-

duće autoceste i2. učinke koje se odnose na područje –

regiju u kojoj se gradi autocesta.

Korisnici buduće autoceste imat će kori-sti u smislu uštede u vremenu putovanja, po-većane sigurnosti i zbog manjih operativnih troškova vozila. Osim toga koristi od izgrad-nje autocesta očituju se i u pozitivnom utje-caju na poslovnu ekspanziju, poslovnu atrak-tivnost i turističku ponudu. S druge strane postoje i troškovi izgradnje autocesta i troš-kovi upravljanja i održavanja autocesta.

Prema Banisteru i Berechmanu učinke iz-gradnje autocesta možemo podijeliti na:

1. izravne 2. neizravne.47

Prema podjeli koju je dao Cheung razli-kujemo:

1. izravne učinke2. inducirane učinke i3. katalizirane učinke.48

Na lokalnoj razini izravni učinci dovode do povećanja zaposlenosti u djelatnosti gra-đevinarstva, a na regionalnoj razini multipli-kativnim učinkom povećana je zaposlenost u uslužnim djelatnostima.

Povećanje cijena nekretnina u blizini pro-metnice koja je u gradnji predstavlja induci-rani učinak na lokalnoj razini, a na regional-noj razini taj učinak dovodi do razmještaja kućanstava u područja s povećanom pristu-pačnošću, a na nacionalnoj razini taj se uči-nak očituje u povećanoj konkurentnosti po-duzeća radi smanjenja prometnih troškova.

47 Ibidem.48 Ibidem.


Katalizirani učinak pronalazimo na lo-kalnoj razini u vidu povećane zaposlenosti proizvodnog sektora radi povećane percep-cije područja.

S obzirom na vrijeme pojavljivanja učinka možemo ih podijeliti na:

1. kratkoročne učinke - izravne učinke – povećana zaposlenost

u djelatnosti građevinarstva- inducirane učinke – anticipirani raz-

mještaj kućanstava u području s pove-ćanom pristupačnošću

- katalizirane učinke – dodatna zapo-slenost na projektima koji se odnose na okoliš

2. srednjoročne učinke - inducirane učinke – aglomeracija podu-

zeća koja su smještena u blizini raskrižja3. dugoročne učinke- daljnja kretanja poduzeća i kućanstava,

dalje od područja u kojem raste cijena nekretnina i u kojem se osjeća zaguše-nje zbog izgradnje nove prometnice.

Utjecaj učinaka na regionalni razvoj može se mjeriti, a dvije najčešće primjenji-vane metode procjene utjecaja na izgrad-nju autocesta jesu:

1. analiza utjecaja na regionalni eko-nomski razvoj (REIA eng. Regional Economic Impact Assesment) i

2. analiza troškova i koristi (CBA eng. Cost – Benefi t Analysis).

REIA se zasniva na uporabi input-output tablica.49 U Hrvatskoj se ne izrađuju input - output tablice i stoga ovu metodu nije mogu-će primijeniti za procjenu učinaka izgradnje infrastrukture na regionalni razvoj.

Metoda CBA ili analiza koristi i troško-va primjenjuje se u području prometa kao dio procesa odlučivanja. Kod ove metode sve koristi i troškovi iskazuju se u novcu, na-kon čega se ocjenjuje investicijski projekt

49 Više o tom metodi vidi kod Šišinački, J.: Utjecaj ..., op. cit., str. 205.

radi donošenja odluke o njegovu prihvaćanju ili neprihvaćanju. Ovom se metodom prven-stveno ocjenjuju koristi koje autocesta pru-ža njezinim korisnicima odnosno analizira se ušteda u vremenu putovanja i povećana si-gurnost putovanja.

Osim ovih izravnih učinaka analizira se i širi utjecaj koji izgradnja autocesta može imati na regionalno gospodarstvo, a u tom smislu izgradnja autoceste može polučiti pet vrsta ekonomskih učinaka:

1. izravne koristi za korisnike (odnose se na vrijeme putovanja i troškove odr-žavanja vozila);

2. izravne ekonomske koristi (gospo-darskim subjektima smanjuju se troš-kovi prijevoza i povećava produktiv-nost, povećava se tržište, radna snaga je pristupačnija, ostvaraju bolje veze s ostalim tržištima, sve to privlači nove poslovne subjekte, sve to dovodi do atraktivnosti regije za gospodarski ra-zvoj a posebno za turizam);

3. neizravne ekonomske koristi (odno-se se na povećanu potrošnju korisni-ka od ulaganja, npr. zbog izgradnje in-frastrukturnog projekta poveća se za-poslenost u regiji – izgradnja tvornice biodizela, to dovodi do povećanja po-trošnje ostalih uslužnih djelatnosti (tr-govina, obrti, zdravstvo i sl.), poveća-nja prihoda proračuna jedinice lokal-ne i područne (regionalne) samoupra-ve i dr.;

4. učinci na troškove izgradnje (gospo-darstvo neke regije može kratkoročno utjecati na usmjeravanje sredstava na izgradnju pratećih objekata);

5. regionalni (lokalni) ekonomski učinci (ovi učinci mogu biti pozitivni (otvara-nje maloprodajnih lanaca i benzinskih postaja) ali i negativni (kada se zbog ograničenog prilaza autocesti zatvara-ju maloprodajni lanci i sl.), pa kako ti učinci pokazuju tendenciju međusob-


nog isključenja, ne koriste se u analizi troškova i koristi.50

Šišinački je istakla da je potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i suradnji s Europ-skom unijom 2001. godine51 Hrvatskoj omo-gućen pristup određenim strukturnim fondo-vima EU te da zbog projekata koje želi fi -nancirati iz tih fondova mora izraditi anali-zu troškova i koristi. Europska unija defi ni-ra analizu troškova i koristi kao proceduru vrednovanja poželjnosti projekta tako da se uspoređuju koristi s troškovima.52

Analizom troškova i koristi dobiveni su podaci o fi nancijskoj stopi povrata sredstava kod cesta i autocesta. Financijska stopa po-vrata sredstava kod cesta i autocesta izrađe-

50 Ibidem.51 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republi-

ke Hrvatske i Europske zajednice i njezinih država člani-ca, Narodne novine – Međunarodni ugovori broj 12/97.

52 Analiza troškova i koristi na primjeru izgradnje au-tocesta provodi se u nekoliko faza: 1. identifi kacijom ciljeva – mora se defi nirati uloga infrastrukture koja se planira izgraditi, i to unutar ciljeva prometne politike i u širem razvojnom kontekstu; 2. identifi kacijom pro-jekta – moraju se naznačiti funkcije autoceste koja se namjerava izgraditi i tu se razmatraju alternative: a) iz-gradnja autoceste zbog lokalnog razvoja (zadovoljavanje prometnih potreba lokanog stanovništva ili izravna uslu-ga za proizvodne aktivnosti) i b) ima li izgradnja auto-ceste međuregionalno, nacionalno ili međunarodno obi-lježje (u svakom slučaju ima pozitivan ili negativan utje-caj na lokalno područje); 3. analiza izvodljivosti (engl. Feasibility) i nalazi varijanti (eng. Option) – za koju su potrebni podaci o volumenu prometa na dnevnoj i se-zonskoj osnovi te procjena buduće potražnje pri čemu se analizira postojeće situacije, bez realizacije projekta, al-ternativne ceste i potencijalne alternativne prometne su-stave, a bitnu komponentnu čini i analiza o naknadama; 4. fi nancijskom analizom ocjenjuje se investicijski pro-jekt, i to s dvaju stajališta: a) sa stajališta ulagača i b) sa stajališta upravljača projektom (preporuka je razmatrati vremensko razdoblje od 25 do 30 godina); 5. ekonom-ska analiza – koje je svrha usmjeriti na društvenu korist od izgradnje autocesta odnosno korist koje izgradnja ima na regionalnu zajednicu (uštede u vremenu uspoređuju se sa situacijom u kojoj se neće graditi infrastruktura, a uštede u vremenu iznosa prosječno 9,56 eura/h za osob-na vozila i 12,66 eura/h za teretna vozila); i 6. analiza rizika i osjetljivosti (eng. sensitivity) – analiziraju se prognoze prometa, elastičnost ulaganja i utjecaj pratećih aktivnosti (pritom treba uzeti u obzir dinamiku naplate cestarine tijekom vremena, promjene u prometnom vo-lumenu, broj putnika u osobnim vozilima i tereta u teret-nim vozilima i vrijednost ljudskog života).

na je na osnovi uzoraka od 12 glavnih proje-kata ulaganja u ceste i autoceste.53

Financijska stopa povrata sredstava Ceste i autoceste

Minimum -0,60Maksimum 10,49Prosjek 3,93Standardna devijacija 2,97

Ekonomska stopa povrata sredstava kod cesta i autocesta izrađena je na osnovi uzor-ka od 91 glavnog projekta ulaganja u ceste i autoceste.54

Ekonomska stopa povrata sredstava Ceste i autoceste

Minimum 5,00Maksimum 94,65 Prosjek 18,63Standardna devijacija 13,15

U Republici Hrvatskoj izrađena je studi-ja o procjeni učinaka izgradnje autocesta na regionalni razvoj55, pritom je analizirano de-set autocestovnih pravaca, a korištena je me-toda PENAR (Procjena Efekta Nove Auto-ceste na Razvoj).

Rezultati utjecaja izgradnje autocesta na područja kojima prolaze izraženi su stopom rasta BDP, kako je to prikazano u sljedećoj tablici. Budući da pojedine dionice autoce-ste prolaze područjima dviju ili više župani-ja, BDP gravitacijskog područja izračunan je zbrajanjem BDP po županijama (tako je npr. za dionicu Sveti Rok – Bosiljevo, pro-cijenjen BDP za 1999. godinu dobiven zbra-janjem procijenjenog BDP za Karlovačku i Ličko-senjsku županiju).

53 Šišinački, J.: Utjecaj ..., op. cit., str. 207.54 Ibidem.55 Procjena učinaka izgradnje autocesta sastavni je dio

„Srodne studije fi nancijsko-tržišne opravdanosti autoce-sta u Republici Hrvatskoj“, Bendeković, J.: EIZ, IGH i HUC, Zagreb, 2000.


Šišinački je istaknula sljedeće: „S obzi-rom na veličinu razvojnog učinka izgradnje autoceste, moguće je ustanoviti gdje će iz-gradnja autoceste imati najveći doprinos ra-zvoju gravitacijskog područja. Prema proci-jenjenim neizravnim učincima vidljivo je da će se najveći društveni doprinos ulaganja u autoceste ostvariti izgradnjom dionice Sve-ti Rok – Split. U promatranom razdoblju od 2005. godine do 2034. godine na toj auto-cesti (gravitacijskom području) doći će do povećanja BDP-a sa 184 milijardi USD na 213,9 milijardi, što znači da je neizravni uči-nak izgradnje autoceste 29,8 milijardi USD. Prema prosječnoj godišnjoj stopi rasta BDP-a u promatranom razdoblju, doći će do pora-sta stope rasta BDP-a sa 4,99 % na 5,69%.

Noviji doprinos procjeni utjecaja izgrad-nje autocesta na regionalni razvoj u Hrvat-skoj predstavlja primjena metodologije Eu-ropske unije tzv. SASI model. Metodologi-ja je u Hrvatskoj primijenjena na 12 pilot-

modela i prvi rezultati potvrđuju povezanost ostvarenog BDP-a i dostupnosti pojedinih regija. Izračunano je da se izgradnjom pla-niranih autocesta povećava BDP Hrvatske sa 4,198 USD na 4,937 USD per capita. Gleda-no po županijama, to je povećanje različito i u rasponu od 9,76 % u Zagrebačkoj županiji i Gradu Zagrebu do 108,21 % u Ličko-senj-skoj županiji.

Opća je pretpostavka da određeni pro-stor - regija - s adekvatnom prometnom in-frastrukturom ima bolji pristup do sirovina i poluproizvoda te do tržišta svojih proizvo-da. Takve bi regije morale biti konkurentnije i uspješnije od regija sa slabijom pristupno-šću. To znači da utjecaj prometa na razvoj re-gije proizlazi iz njegove uloge u smanjenju troškova prijevoza te uspješnijem svladava-nju vremenskih i prostornih prepreka u pro-cesu proizvodnje i razmjene.

Primjenom analize troškova i koristi mo-guće je kvantifi cirati utjecaj izgradnje infra-

Tablica 16.Razvojni učinci u alternativnim scenarijima izgradnje autocesta u Hrvatskoj

Dionica autoceste Razdoblje projekcije

Kumulativ BDP-a u razdoblju projekcije (mil. USD)

Stope rasta BDP-a u %

Bez autoceste

S autocestom

Neizravan učinak

Bez autoceste

S autocestom

1 2 3 4 5 6 7

Bosiljevo-Sveti Rok 2005-2034. 42,6 47,1 4,486 5,486 5,969

Sveti Rok-Split 2005-2034. 184,0 213,9 29,847 4,992 5,699

Zagreb-Macelj 2005-2034. 96,7 105,9 9,211 4,657 5,093

Zagreb-Goričan 2004-2033. 86,2 94,4 8,240 4,767 5,201

Rijeka-Karlovac 2004-2033. 137,0 154,6 17,555 4,964 5,545

Istarski Y 2004-2033. 96,4 105,7 9,216 4,962 5,389

Bregana-Bajakovo 2004-2033. 141,4 148,8 7,424 4,627 4,885

Rupa-Rijeka-Otočac 2007-2036. 133,0 145,2 12,151 4,848 5,270

Split-Metković-Ploče 2007-2036. 172,5 193,1 20,662 4,970 5,503

B. Manastir-granica RH/BiH-Ploče

2007-2036. 145,6 161,8 16,267 4,648 5,158

Izvor: Šišinački, J.: Utjecaj izgradnje autocesta na regionalni razvoj, Zbornik Hrvatskog saveza građevinskih inženjera, Sabor hrvatskih graditelja u Cavtatu 2004., str. 210.


strukture, pa tako i izgradnje autocesta na ra-zvoj određene regije. Primjeri pokazuju da izgradnja autocesta nesporno utječe na pro-mjenu veličine bruto domaćeg proizvoda u području kojim autocesta prolazi. Međutim, postoji nekoliko uvjeta koji moraju biti za-dovoljeni ako se želi napraviti pozitivna in-terakcija između ulaganja u infrastrukturu i ekonomskog razvoja. Prvo i osnovno tre-ba postojati makroekonomska politika koja će podržavati učinkovitu alokaciju resursa. Drugo, infrastrukturni projekti povećat će produktivnost ostalih resursa samo u onim slučajevima kada postoji dovoljna komple-mentarnost i osnovna razina produktivno-sti ostalih resursa. I treće, infrastruktura ima najveći i najznačajniji učinak na produktiv-nost i potrošnju kada pruža onaj stupanj kva-litete usluga koju traže potrošači.“56

5. ZAKLJUČAKPromet ima velik utjecaj na ukupni druš-

tveno-gospodarski razvitak zemlje, ali samo siguran, kvalitetan, brz i jeftin prijevoz omo-gućuje gospodarski napredak. Promet je i va-žan čimbenik otvaranja nacionalnog gospo-darstva i njegova učinkovitijeg uključiva-nja u međunarodnu robnu razmjenu. Promet ima znatan utjecaj na brojne izvanekonom-ske društvene funkcije, posebice socijalne i političke.

U posljednjih dvadesetak godina u Repu-blici Hrvatskoj su uložena značajna fi nancij-ska sredstva za razvitak prometa, posebice cestovne mreže.

56 Šišinački, J.: Utjecaj ..., op. cit., str. 210. Autorica se po-ziva na rad Čičovački, D.: Analiza utjecaja izgradnje au-tocesta na regionalni razvoj i rezultati istraživanja dostu-pnosti gradova i županija Hrvatske, Zbornik priopćenja s Trećeg hrvatskoga kongresa o cestama 2003. u Trogiru, Hrvatsko društvo za ceste Via vita, Zagreb, 2003.SASI model je model za procjenu društveno-ekonoms-kih učinaka izgradnje i modernizacije prometne infras-trukture na regionalni razvoj. Primjenom SASI mode-la dobiva se izračun društveno-ekonomskih indikato-ra – regionalni BDP per capita i regionalna nezapos-lenost. SASI modelom Europske unije obuhvaćeno je 201 regija iz 15 zemalja članica EU i 27 vanjskih regija (uključujući i Hrvatsku).

Razvitak cestovne mreže podrazumije-va skup aktivnosti koje se poduzimaju radi održavanja i podizanja prometno-tehničke razine već izgrađenih cesta te za izgradnju novih cesta.

Uloga cesta i cestovnog prometa u pro-metnom sustavu je da povežu cjelokupni hr-vatski prostor, sve njegove dijelove, ali ima-ju i vrlo važnu ulogu u povezivanju i uklju-čivanju Hrvatske u širi europski prostor. Hr-vatska ima iznimno povoljan geoprometni položaj (obalno i kontinentalno područje te položaj na mreži glavnih europskih promet-nih koridora) i treba ga u potpunosti iskori-stiti, kao i činjenicu da je turističko odredište brojnih gostiju čiji se broj iz godine u godi-nu povećava. Republika Hrvatska kao turi-stička, ali i tranzicijska zemlja (na putu sje-ver-jug, odnosno istok-zapad) posebno mora ulagati u izgradnju sigurnih cesta kao i ostale potrebne prometne infrastrukture (mostovi, tuneli, luke). Značajno je također i da glav-ni prometni pravci imaju svoje alternativne koji mogu preuzeti njihovu funkciju glavnih u slučajevima kada je promet njima onemo-gućen (gužve na cesti, zatvorene ceste zbog nesreća, prirodnih nepogoda i sl.).

Ulaganje u cestovnu infrastrukturu dugo-ročnog je obilježja. Osim izgradnje cesta va-žan cilj u razvitku cestovne mreže u Hrvat-skoj jest i održavanje postojećih cesta. Me-đutim, pri izgradnji cesta potrebno je voditi računa i o negativnim posljedicama, u prvom redu onečišćenju okoliša (zraka, vode i tla). Cesta jest glavni kopneni način prijevoza, ali se sve više ističu prednosti ekološki prihvat-ljivijeg željezničkog prometa.

Javne ceste su opće dobro, a građenje, re-konstrukcija i održavanje javnih cesta u inte-resu je Republike Hrvatske.

Autocestama upravljaju, grade ih, rekon-struiraju i održavaju Hrvatske autoceste, a državnim cestama upravljaju, grade ih, re-konstruiraju i održavaju Hrvatske ceste. Žu-panijskim i lokalnim cestama upravlja, gra-di ih, rekons truira i održava županijska upra-va za ceste.


Pravo građenja i upravljanja autocestom i pojedinim cestovnim objektima na državnoj cesti (most, tunel i dr.) koje uključuje pravo gospodarskog korištenja autoceste ili objek-ta na državnoj cesti te pravo rekonstrukcije i održa va nja autoceste i cestovnog objekta na državnoj cesti tijekom koncesijskog razdo-blja i/ili pravo korištenja cestovnog zemlji-šta radi izgradnje pratećih uslužnih objekata i obavljanja djelatnosti ugos titeljstva, trgovi-ne, usluga opskrba gorivom, servisnih usluga i sl. stječe se na temelju koncesije.

Prilikom izgradnje javnih cesta i njiho-ve rekonstrukcije provode se postupci izvla-štenja sukladno odredbama Zakona o javnim cestama i Zakonu o izvlaštenju. Institut iz-vlaštenja sve više dobiva na značaju u uvjeti-ma sve bržeg gospodarskog razvoja, sve ve-ćeg značenja javnih službi i nastojanja drža-ve da zadovolji sve više općeg interesa svo-jih građana, pa se pokazuje kao nužan insti-tut u svakome modernom društvu.

Procjena ukupnih ulaganja u razvitak i iz-gradnju prometnog sustava Hrvatske predvi-đen je Strategijom prometnog razvitka Re-publike Hrvatske (NN 139/99.). Prema Stra-tegiji, u razvoj cesta bi se svake godine do 2010. ulagalo oko 2% BDP-a.

Iako se u literaturi često navodi da je glav-ni problem razvitka cestovne mreže Republi-ke Hrvatske u znatnom zaostajanju gradnje autocesta, u niskom stupnju modernizirano-sti, lošim tehničkim elementima te u nedostat-noj razini održavanja cesta smatramo da je to samo djelomično točno. Naime, u posljednih nekoliko godina izdrađene su nove aoutoce-ste (Zagreb – Split, Zagreb – Rijeka, Zagreb – Macelj), a i započeti su brojni radovi diljem Hrvatske. Dosadašnjim ulaganjima podignu-ta je razina kvalitete cestovne mreže na razi-nu koju nameću potrebe suvremenog cestov-nog prometa. Isto tako uspoređujući ciljeve iz Strategije i ono što je već ostvareno, dolazimo do zadovoljavajućih rezultata57.

57 Vidi III. Izvršenje programa građenja i održavanja od 2001. do 2004. godine, tablice 4 i 5 u Program građenja

LITERATURA

KNJIGE, ČLANCI:Babac, B.: Javna imovina u pravu hrvatsko-

mu (I.), Pravni vjesnik 21 (1-2): 29-150, 2005.

Babac, B.: Upravno pravo, Odabrana pogla-vlja iz teorije i praksisa, Pravni fakultet u Osijeku, 2004.

Bagić, Snježana: Naknada prema Zakonu o izvlaštenju, Stručne informacije 8/94., str. 41.- 47.

Bagić, Snježana.: Zakon o izvlaštenju, Godišnjak aktualnosti hrvatskog zako-nodavstva i pravne prakse : građansko, trgovačko, radno i upravno pravo u prak-si / Društvo za građanskopravne znanosti i praksu Hrvatske, 6 (1999);

Bendeković, J.:„Srodne studije fi nancijsko-tržišne opravdanosti autocesta u Republi-ci Hrvatskoj“, EIZ, IGH i HUC, Zagreb, 2000.

Belaj, V.: Pravo vlasništva u Ustavu Repu-blike Hrvatske, Zakonitost, 1991., 6,

Belaj,V.: Ograničenja prava vlasništva na temelju pravnog posla, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, broj 1 (2001).

Borković, I.: Naknada za ekspropriranu imo-vinu i njezin režim u jugoslavenskom pra-vu, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, VII, 1969.-1970.

Borković, I.: Pravna priroda koncesije, Zbor-nik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br.1-2, god. 28, Split, 1991.

Borković, I.: Upravni ugovori, Zbornik rado-va Pravnog fakulteta u Splitu. God. 30/2. 1993.

Borković, I: Upravno pravo, Informator, Za-greb, 1997.

Brstilo, J.: Izvlaštenje - kao pravni insti-tut koji ograničava odnosno oduzima pra-vo vlasništva, Hrvatska prava revija, Inženjerski biro d.d. Zagreb, veljača 2002.

javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine, Na-rodne novine, br. 3/2005.


Crnić, J.,: Izmjene i dopune Zakona o izvlaštenju – O nadležnosti i postupku pred županijskim sudovima, Hrvatska pravna revija, Inženjerski biro, Zagreb, 2002.

Crnić, J.: Utvrđivanje interesa Republike Hr-vatske za izvlaštenje nekretnine, Stručne informacije br. 7/94, Inženjerski biro, Za-greb, 1994.

Crnić, J.: Zakon o eksproprijaciji s komen-tarom (prečišćeni tekst), Narodne novine, Zagreb, 1983.

Čavrak, Vladimir: Makroekonomski ma-nagement i strategija prometa Hrvatske, Politička kultura, Zagreb, 2003.

Čavrak, Vladimir: Makroekonomske im-plikacije izgradnje prometne infrastrukture u Hrvatskoj, Zbornik Ekonomskog fakulte-ta u Zagrebu, br. 1, Zagreb, 2004.

Doglio, M.: Financiranje autocesta u Italiji – iskustva koncesionarskog društva «Auto-strade SpA», časopis «Ceste i mostovi», br. 5-6, 1996.

Đerđa, D.: Određivanje naknade za izvlaštenu nekretninu, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, 1991, v. 26., br. 1.

Fayard, A. ; Bousquet, F.: Uspostava konce-sijskog sustava za autoceste u Hrvatskoj, Časopis Ceste i mostovi, broj 3-4, 1997.

Gavella, N. ; Josipović, Tatjana ; Stipković, Z.; Gliha, I.; Belaj, V.: Stvarno pravo, In-formator, Zagreb, 1998.

Gjidara, M. ; Šimac, N.: Koncesije i drugi načini povjeravanja javnih usluga pravnim i fi zičkim osobama, Pravo u gospodarstvu, br. 5., vol. 39. Zagreb, 2000.

Gorenc, V., i dr.: Komentar Zakona o trgovačkim društvima, RRiF, Zagreb, 2004.

Jelčić, Olga, Koncesije; Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća do-bra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.

Jug, Jadranko, Opća dobra i javna dobra u općoj uporabi – dvojbe i prijedlozi; Nekret-nine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra, Zagreb, Inženjerski biro, 2007.

Mršić, Gordana: Poništenje pravomoćnog rješenja o izvlaštenju, Hrvatska pravna re-vija, Inženjerski biro d.d. Zagreb, rujan 2001.

Salma, J.: Eksproprijacija, Instituti, sudska praksa i zakonski propisi, Informator, Za-greb, 1987.

Saravan, D. ; Žuvela, M.: Koncesije u prav-nom sustavu Republike Hrvatske, Novi in-formator, Zagreb, 2006.

Šišinački, J.: Utjecaj izgradnje autocesta na regionalni razvoj, Zbornik Hrvatskog save-za građevinskih inženjera, Sabor hrvatskih graditelja u Cavtatu 2004

Vedriš, M. ; Klarić, P.: Osnove imovinskog prava, Narodne novine i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1989.

Zagrajski, Sanja ; Baran, Mirjana ; Baran, K: Izmjene i dopune Zakona o izvlaštenju, Hr-vatska pravna revija, Inženjerski biro d.d. Zagreb, broj 11/2006.

Zagrajski, Sanja: Naknada za izvlaštenu nekretninu – osvrt na sudsku praksu u svezi s određivanjem visine naknade za izvlaštenu nekretninu i promjenu namjene zemljišta koje se izvlašćuje, Hrvatska prav-na revija, Inženjerski biro d.d. Zagreb, broj 12/2006.

Zelenika, Ratko; Kandžija, Vinko: Relevant-ne značajke prometne politike Europske Unije i Republike Hrvatske, Hrvatska go-spodarska revija, br. 4., Zagreb 1997.

PROPISI:Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine

br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 - pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 - pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 - pročišćeni tekst)

Zakon o fi nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji je objavljen u Narodnim novinama, broj 117/93.,92/94.,33/00.,73/00., 127/00., 59/01., 107/01, 117/01., 152/01. i 147/03.

Zakon o gradnji, Narodne novine, broj 175/03.

Zakon o građevinskom zemljištu, Uradni list Republike Slovenije, broj 44/97.


Zakon o izvlaštenju, Narodne novine, broj 9/94., 35/94.,112/00. i 114/01.

Zakon o javnim cestama, Narodne novine, broj 180/04, 138/2006.

Zakon o komunalnom gospodarstvu, Narod-ne novine broj 26/03- proč. Tekst, 82/04, 110/04 – Uredba i 178/04.

Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 18/90 i 61/91

Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 89/92.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, broj 33/01. i 129/05.

Zakon o naknadama za eksproprirano zemljište, Narodne novine, broj 41/66.

Zakon o obveznim odnosima, Narodne novi-ne, broj 35/05.

Zakon o obveznim odnosima, Narodne no-vine, broj 53/91., 73/91., 111/93., 3/94., 7/96., 91/96., 112/99. i 88/01.

Zakon o općem upravnom postupku, Narod-ne novine, broj 53/91., i 103/96.

Zakon o parničnom postupku, Narodne no-vine, broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01. i 117/03.

Zakon o prijevozu u cestovnom prometu, Na-rodne novine, broj 178/04.

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravi-ma, Narodne novine, broj 91/96., 68/98., 137/99. Odluka Ustavnog suda, 22/00 Odluka Ustavnog suda, 73/00., 114/01, 79/06 i 141/06.

Pravilnik o ustroju i vođenju registra konce-sija (Narodne novine, br. 164/2004)

Ugovor o koncesiji sklopljen između Repu-blike Hrvatske i Autoceste Zagreb-Macelj

d.o.o. izvorno od 11. srpnja 2003. godine, prvotno izmijenjen 27. studenog 2003. go-dine i s drugom izmjenom od 20. srpnja 2004. godine

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europske zajednice i njezinih država članica, Naro-dne novine – Međunarodni ugovori broj 12/97.

Prometni koridori u Europi, Informator br. 4545./97.

Uredba o početku rada županijskih uprava za ceste i društava kapitala iz Zakona o javnim cestama, Narodne novine, br. 112/1997.

Uredba o mjerilima za razvrstavanje javnih cesta, Narodne novine, br. 57/2007.

Uredba o vođenju registra javnih cesta, Naro-dne novine, br. 32/2001.

Odluka o dokazu prava gradnje autoce-sta i državnih cesta na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i na općem dobru, Narodne novine, br. 27/07.

Strategija prometnog razvitka Republike Hr-vatske, Narodne novine, br. 139/1999.

Program građenja javnih cesta za razdoblje od 2005. do 2008. godine, Narodne novi-ne, br. 3/2005.

INTERNETSKE STRANICE:Statističke informacije 2007. http://www.dzs.hr

Državni zavod za statistikuhttp://www.mmtpr.hr/default.asp?id=406

Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka

http://www.hrvatske-ceste.hr/Index.aspxHrvatske ceste d.o.o.

http://www.hac.hr/Hrvatske autoceste d.o.o.


Dr. Aleksandra Vasilj, Vorsteherin des Lehrstuhls für See- und Verkehrsrecht, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek,

Dr. Sanja Zagrajski, Richterin am Handelsgericht in Osijek,

Biljana Činčurak, Assisstentin beim Lehrstuhl für See- und Verkehrsrecht, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek,

ENTEIGNUNG ALS INSTRUMENT DER ENTWICKLUNG DES STRASSENVERKEHRS

ZUSAMMENFASSUNGNach der Herstellung der Unabhängigkeit der Republik Kroatien und umfangreichen

systematischen Veränderungan, sowie der Stabilisierung der Wirtschaft einschließlich der Erneuerung von Verkehrsinfrastruktur, war es erforderlich, einzelne Verkehrssysteme völlig zu transformieren und die Strategie solcher Verkehrsentwicklung zu konstruieren, in welcher alle Verkehrsvorteile des kroatischen Raums entsprechenderweise gewertet werden. Wegen eigentümlicher Umstände muss Kroatien ein komplexes Verkehrsystem entwickeln, was in der Regel mit größeren Kosten eines solchen Verkehrssystems verbunden ist.

In der Arbeit haben die Autorinnen wirtschaftliche und gesellschaftliche Rolle des Verkehrs im Allgemeinen analysiert, sowohl vom ökonomischen als auch dem juristischen Standpunkt aus, wobei das Gesetz über öffentliche Straßen, bisherige Investierungen in die Entwicklung des Straßenverkehrs, gegenwärtige Situation, Ziele und Strategien insbesondere erörtert werden. Weiter wird eine Darstellung der Finanzierung von öffentlichen Straßen mit besonderer Rücksicht auf Enteignung als Rechtsinstitut gegeben.

Schlüsselwörter: Straßen, Autobahn, Konzession, Enteignung, Finanzierung öffentlicher Straßen, wirtschaftliche Entwicklung, Entwicklung der Straßennetze.

Doc. dr. sc. Aleksandra Vasilj, responsable de la chaire de Droit maritime et droit de transport général à la Faculté de droit à Osijek

Dr. sc. Sanja Zagrajski, juge au Tribunal de commerce à Osijek

Biljana Činčurak, assistante à la chaire de Droit maritime et droit de transport général à la Faculté de droit à Osijek

L’EXPROPRIATION COMME INSTRUMENT DE DEVELOPPEMENT DE LA CIRCULATION ROUTIEŔE

RÉSUMÉApres la mise en place de l’indépendance de la République de Croatie, et tous les changements

nécessaires pour stabiliser l’économie, rénover les infrastructures de transport, il a fallu transformer les réseaux de transport et élaborer une stratégie de développement qui d’une manière adéquate mettrait


Aleksandra Vasilj, Ph.D., senior lecturer, head of the Maritime and Traffi c Law Department at the Faculty of Law in Osijek

Sanja Zagrajski, Ph.D., judge of the Commercial Court in Osijek

Biljana Činčurak, LL.B., assistant lecturer, Maritime and Traffi c Law Department at the Faculty of Law in Osijek

EXPROPRIATION AS AN INSTRUMENT OF ROAD TRAFFIC DEVELOPMENT

SUMMARYAfter the establishment of the Republic of Croatia and comprehensive systematic changes

and economy stabilization along with restoration of traffi c infrastructure, it was necessary to transform particular traffi c systems in the whole and to develop a strategy of traffi c development in which all traffi c advantages of Croatian area would be valued adequately. Due to its specifi c circumstances, Croatia has to develop a complex traffi c system and it is in principle connected with larger expenses of traffi c system.

The authors of this paper have analysed not only economic and social roles of traffi c in general, viewed from economic and legal standpoint with a special review on the Public Roads Act but investments in road traffi c development in the past, current situation and strategy goals. Furthermore, the fi nancing of public roads has been surveyed with a particular reference to expropriation institute.

Key words: Roads, motorway, concession, expropriation, fi nancing of public roads, economic development, road network development

en valeur les atouts du réseau de communication sur le territoire croate. Du fait de ces circonstances spécifi ques, la Croatie doit développer un système de communication concerté ce qui engendre un accroissement des dépenses.

Les auteurs analysent dans cet article le rôle économique et social des communications en général du point de vue économique et juridique, ceci à la lumière de la Loi sur le réseau routier public. On analyse aussi les investissements effectués jusqu’à présent pour le développement du trafi c routier, la situation actuelle, les objectifs et les stratégies. Ensuite on donne un aperçu sur le fi nancement du réseau routier public avec un éclairage particulier sur la notion d’expropriation.

Mots clés: routes, autoroutes, concessions, expropriation, fi nancement des routes publiques, développement économique, développement du réseau routier

Doc. dr. sc. NIKOLA MIJATOVIĆ: Pokušaji stvaranja zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit pod...Pravni vjesnik 23 (3-4): 105-117, 2007. 105

1) UVOD

Od svoga osnivanja Europska unija (u nastavku: EU) stvara i razvija Zajedničko (Unutarnje) tržište.1 Prepreku tome predstav-

1 Europska ekonomska zajednica osnovana je 1957. godi-ne potpisivanjem u Rimu Ugovora o osnutku Europske ekonomske zajednice (tzv. Rimskog ugovora). 1986. go-dine mijenja ime u Europska zajednica, a od 1993. go-

dine javlja se pod imenom Europska unija. Osnivači Eu-ropske ekonomske zajednice bili su Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i SR Njemačka. Tije-kom vremena, toj su nadnacionalnoj zajednici pristupale i brojne druge europske države. Danas EU čine sljede-će države (ukupno dvadeset i sedam država) : Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Njemačka (sve osnivači), Danska, Irska, Velika Britanija (pristupile 1973.), Grčka (1981.), Španjolska, Portugal (1986.), Au-

Doc. dr. sc. NIKOLA MIJATOVIĆ, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

POKUŠAJI STVARANJA ZAJEDNIČKE KONSOLIDIRANE OSNO-VICE POREZA NA DOBIT POD OKRILJEM EUROPSKE UNIJE U KONTEKSTU USKLAĐIVANJA SUSTAVA OPOREZIVANJA DOBITI

UDK: 336.215 Izvorni znanstveni rad

Neusklađeni sustavi oporezivanja dobiti unutar EU izazivaju smetnje prekograničnoj djelatnosti povezanih trgovačkih društava (koncerna). Poti-ču premještanje dobiti u države s nižim poreznim stopama. Time štetno utje-ču na gospodarski potencijal i rast EU kao jedinstvenog tržišta i na njezinu svjetsku gospodarsku ulogu. S ciljem uklanjanja odnosno prevladavanja na-vedenih problema EU je poduzela određene mjere. Jedna od tih mjera jest i pokušaj stvaranja zajedničke konsolidirane porezne osnovice, koja bi trebala pripomoći smanjivanju poreznih prepreka prekograničnim aktivnostima unu-tar EU. Prihvaćanje takve konsolidirane osnovice trebalo bi pratiti i uskla-đivanje (barem minimalnih) stopa poreza na dobit unutar država članica da bi uspjeh bio postignut. O kolikom je problemu riječ jasno govore dosadaš-nja iskustva s drugim poreznim oblikom – porezom na dodanu vrijednost – s čijim se usklađivanjem pod okriljem EU najdalje otišlo. Rezultat je to gotovo polustoljetnog napora. Unatoč tom uspjehu, još uvijek postoje određene ra-zine neusklađenosti PDV-a (porezna oslobođenja, stope PDV-a). Sve navede-no govori u prilog tezi da se ostvarenje misli o potrebi uvođenja zajedničke konsolidirane porezne osnovice u dogledno vrijeme (zacrtan je ambiciozan plan donošenja prijedloga smjernice do 2008. godine) čini teško dostižnom. U prilog toj tvrdnji stoji i činjenica da će se prilikom možebitnog donošenja odluke o zajedničkog konsolidiranoj poreznoj osnovice trebat razmotriti i niz drugih pitanja : prije svega, formulirati jedinstvene propise o izračunu dobi-ti, razgraničiti krug konsolidacije, opseg i tehniku konsolidacije kao i utvrdi-ti ključne veličine pomoću kojih će se rezultat povezanih trgovačkih društa-va (koncerna) dijeliti.

Doc. dr. sc. NIKOLA MIJATOVIĆ: Pokušaji stvaranja zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit pod...Pravni vjesnik 23 (3-4): 105-117, 2007.106

ljaju različita nacionalna porezna zakono-davstva. Želi li se ostvariti „prostor bez unu-tarnjih granica“,2 potrebno je ukinuti nacio-nalne porezne granice i različitosti – govo-ri se o tzv. zabrani porezne diskriminacije.3 Kako bi se uklonila porezna diskriminaci-ja i osiguralo nesmetano djelovanje Zajed-ničkog tržišta potrebno je uskladiti nacio-nalne porezne propise,4 prije svega propise o posrednim porezima, ali i propise o nepo-

strija, Švedska, Finska (1994.), Cipar, Estonija, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Češka, Slovačka, Slovenija i Ma-đarska (2004.), Bugarska i Rumunjska (2007.).U izlaganju će se, radi jasnoće, za sve te tvorevine koris-titi naziv Europska unija (EU), neovisno o kojem je vre-menskom razdoblju riječ. Isto tako, prilikom navođenja odredbi EU koristiti će se i pojam Zajednica, budući da se u europskim pravnim propisima uobičajeno upotrebljava taj izraz (Zajednica-Gemeinschaft), te će se za Ugovor o osnutku Europske ekonomske zajednice i njegove kasni-je izmjene i dopune (Jedinstveni europski akt iz 1987., Ugovor o Europskoj uniji iz 1992., Ugovor iz Amster-dama iz 1999.) koristiti skraćeni naziv Rimski ugovor. Također, u radu će se koristiti pojam kako Zajedničko odnosno Unutarnje tržište tako i EU. Riječ je o sinoni-mima, a razlog korištenja tih sinonima jest činjenica da strana stručna literatura, jednako kao i službeni doku-menti EU, koriste istodobno te sinonime.

2 Čl. 14. st. 2. tzv. Rimskog ugovora govori kako se Unutar-nje tržište „sastoji od područja bez unutarnjih granica, na kojem se osigurava slobodno kretanje roba, osoba, uslu-ga i kapitala u skladu s odredbama ovog Ugovora.“ O značenju osnovnih sloboda tzv. Rimskog ugovora za izravne poreze država članica vidi : Cordewener, Axel : Europäische Grundfreiheiten und nationales Steuerre-cht, Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln, 2002., str. 15. i dalje; Baßler, Johannes : Zu den „Steuerspezifi ka“ der Grun-dfreiheiten des EG-Vertrages, Internationales Stuerrecht, 23/2005., str. 822.-828.

3 Zabrana porezne diskriminacije utvrđena je čl. 90. (bivši čl. 95.) tzv. Rimskog ugovora : „Niti jedna država člani-ca ne smije na proizvode drugih država članica ni izrav-no niti posredno nametati nikakve unutarnje poreze veće od onih koje izravno ili posredno naplaćuje za slične do-maće proizvode. Nadalje, niti jedna država članica ne smije na proizvode drugih država članica nametati nika-kve unutarnje poreze koji bi omogućili posrednu zaštitu drugih proizvoda.“Opširnije o zabrani porezne diskriminacije vidi : Bieber, Roland / Epiney, Astrid / Haag, Marcel : Die Europäis-che Union, Nomos Veragsgesellschaft, Baden-Baden, 2006., str. 407.-410.

4 Europski je sud u jednoj od brojnih svojih presuda ustvr-dio da države članice svoje porezne sustave moraju ustro-javati uz pridržaj opće zabrane diskriminacije (čl. 12. tzv. Rimskog ugovora) i uvažavanje četiriju osnovnih sloboda (slobode kretanja roba,osoba, usluga i kapitala).

srednim odnosno izravnim porezima. Pore-zi koji se tiču trgovačkih društava uglavnom se ubrajaju u skupinu izravnih poreza. Za ra-zliku od posrednih poreza čije je usklađiva-nje pod okriljem EU podosta odmaklo (po-sebice usklađivanje PDV-a), dotle su nepo-sredni porezi (tako i porez na dobit) država članica s obzirom na stupanj svoje usklađe-nosti praktički na samome početku. Razlog tome treba tražiti u činjenici da izravni pore-zi snagom tzv. Rimskog ugovora5 i postojeće sudske prakse pripadaju u nadležnost država članica.6 7 Ograničeno ovlaštenje EU na ime usklađivanja (izravnih) poreza s jedne stra-ne, te istovremeno postojanje različitih pore-znih suvereniteta pojedinih država članica s druge strane, utjecalo je na postojanje znat-nih strukturnih razlika između poreznih su-stava država članica, posebice u pogledu ne-

Prema: Oppermann, Thomas : Europarecht, Verlag C. H. Beck, München, 2005., str. 371

5 U dijelu tzv. Rimskog ugovora pod nazivom Porezne odredbe, u čl. 90.-93. (bivši članci 95.,96.,98. i 99.) sadr-žane su odredbe koje se tiču uglavnom posrednih pore-za, dok o izravnim porezima nema niti riječi. Međutim, čl. 293. (bivši čl. 220.) propisuje da će države članice, u mjeri u kojoj je to potrebno, pristupiti međusobnim pre-govorima kako bi u korist svojih državljana osigurale, između ostalog, ukidanje dvostrukog oporezivanja unu-tar Zajednice. Također, čl. 294. (bivši čl. 221.) zabranju-je diskriminiranje državljana drugih država članica „s obzirom na njihovo sudjelovanje u kapitalu društava.“

6 O tome se Europski sud izjasnio u svojoj presudi povo-dom pravne stvari Lankhorst-Hohorst (presuda od 11. kolovoza 1995. u pravnoj stvari C-80/94) : „Izravni po-rezi pripadaju prema postojećoj sudskoj praksi ne samo u nadležnost država članica, nego također države članice svoja ovlaštenja moraju obavljati uz jamčenje prava Za-jednice i pritom zabraniti svako diskriminiranje na osno-vi državljanstva.“.Prema: Weber-Grellet, Heinrich : Europäisches Steue-rrecht, Verlag C.H. Beck, München, 2005., str. 139.

7 Tzv. Rimski ugovor ističe dva suprostavljena zahtjeva. S jedne strane potvrđuje fi skalni suverenitet država članica na području poreznih prihoda. Državama je članicama, naime, ostavljeno na volju hoće li i koje poreze ubirati, na koji će način utvrditi poreznu osnovicu i poreznu sto-pu te kako će urediti porezni postupak. S druge strane, čl. 3. st. 1. slovo c) usmjereno je na osnivanje Zajednič-kog tržišta „na kojem su države članice uklonile prepre-ke slobodnom kretanju roba, osoba, usluga i kapitala“.Vidi : Schön, Wolfgang : Besteuerung im Binnenmarkt – die Rechtsprechung des EuGH zu den direkten Steuern, Internationales Steuerrecht, 9 / 2004., str. 289.


posrednih poreza, pa tako i poreza na dobit.8 Za potrebe ovoga rada ukazuje se na proble-me iskazane kroz neusklađenost sustava po-reza na dobit unutar država članica EU, te je naglasak stavljen na pokušaje usklađenja od-nosno stvaranja zajedničke konsolidirane po-rezne osnovice poreza na dobit pod okriljem EU. Neusklađene porezne osnovice u ovom se trenutku čine ključnim pitanjem neuskla-đenosti oporezivanja trgovačkih društava, te EU pokušajem stvaranja zajedničke konsoli-dirane porezne osnovice nastoji taj problem umanjiti.

2) PRAVNA OSNOVA USKLAĐIVANJA IZRAVNIH POREZA Iako izravni porezi koji se neposredno

ubiru od gospodarskih subjekata, nemaju to-liko značajan utjecaj na promet dobara unu-tar Zajednice kao što to imaju posredni po-rezi, njihova je važnost velika.9 Njihova ra-zličitost i neusklađenost, naročito u područ-ju oporezivanja trgovačkih društava, mogu uvelike štetno utjecati na funkcioniranje Za-jedničkog tržišta i voditi iskrivljavanju tržiš-nog natjecanja. Budući da porezno poglavlje tzv. Rimskog ugovora ne sadrži nikakve po-sebne odredbe koje bi EU ovlastile na prav-no uređenje i usklađivanje izravnih poreza, pravnu osnovu ujednačavanja i usklađivanja

8 Različiti porezni sustavi izazivaju sljedeće prepreke u prekograničnom poslovanju poduzetnika : visoke pore-zne troškove (uključujući npr. troškove poreznog savjet-nika ili edukacije radi upoznavanja s poreznim propisi-ma), nemogućnost uključenja u poreznu osnovicu gu-bitaka koji su ostvareni u drugim državama, dvostruko oporezivanje, povećano oporezivanje porezom na kapi-talne dobitke i sl.Vidi : Švaljek, Sandra / Kukić, Nenad : Zajednička kon-solidirana osnovica poreza na dobitak, Računovodstvo, revizija i fi nancije, 9/2007., str. 107.

9 Za razliku od posrednih poreza koji karakterizira preva-ljivost – porezni teret prebacuje se na krajnjeg potrošača kroz povećanu cijenu proizvoda odnosno usluge, nepo-sredni odnosno izravni porezi nisu prevaljivi te su sa sta-novišta neutralnog poreznog natjecanja manje značajni za usklađenje. Razlog tome jest i činjenica da se izravni porezi, za razliku od posrednih poreza (npr., PDV), ubi-ru unutar države i ne zahtijevaju granično izravnanje niti odgovarajuće granične kontrole.

izravnih poreza pod okriljem EU treba traži-ti u općim propisima tzv. Rimskog ugovora, koji se tiču ujednačavanja propisa među dr-žavama članicama. Točnije, članak 94. (bivši članak 100.) govori kako „na prijedlog Ko-misije i nakon savjetovanja s Europskim par-lamentom te Ekonomskim i socijalnim od-borom, Vijeće jednoglasnom odlukom iz-daje smjernice za ujednačavanje onih zako-na, propisa i upravnih odredbi država članica koji izravno utječu na uspostavu i djelovanje Zajedničkog tržišta.“ 10 Od važnosti je i čl. 293. (bivši čl. 220.), koji propisuje da će „dr-žave članice… u mjeri u kojoj je to potrebno, pristupiti međusobnim pregovorima kako bi u korist svojih državljana osigurale“, između ostalog, i „ukidanje dvostrukog oporezivanja unutar Zajednice“. 11 Odnosno, čl. 294. (bivši

10 Za donošenje odluka o ujednačavanju propisa potrebne su prethodne konzultacije i jednoglasna odluka Vijeća, što je podudarno s čl. 93. (bivši članak 99.) koji također traži prethodne konzultacije (Vijeće konzultacije obavlja s Komisijom i Europskim parlamentom odnosno Eko-nomskim i socijalnim odborom) i jednoglasnost Vijeća u slučajevima donošenja odredbe o usklađivanju zakona o posrednim porezima (porezu na promet, trošarinama i ostalim oblicima posrednog oporezivanja).

11 Prilikom usklađivanja poreza postavlja se pitanje suko-ba međunarodnog prava i nacionalnog poreznog prava. Međunarodno pravo, naime, državama ne propisuje što smiju odnosno ne smiju oporezivati, pod uvjetom da se primjena tako donesenih poreznih propisa ograničava na područje te države i njezine pripadnike. Ako su pojedi-nac ili trgovačko društvo prekogranično djelatni i dje-latnosti koje su oporezive snagom nacionalnih poreznih propisa poduzimaju u drugim državama (ili tamo ima-ju oporezivu imovinu), može doći do dvostrukog opo-rezivanja (što međunarodno pravo dozvoljava). Opće međunarodno pravo ne poznaje pravila koja bi zabranji-vala dvostruko oporezivanje, ako državi sudionici dvo-strukog oporezivanja uporište za svoje porezne zahtjeve predstavljaju teritorijalno načelo kao i načelo njezine po-rezne pripadnosti. Budući da se dvostruko oporezivanje jedne te iste porezno relevantne činjenice ne može sma-trati pravednim prema općenito prihvaćenim pravilima, želeći unaprijediti prekogranične gospodarske aktivnosti i investicije, države članice – na osnovi uzajamnosti i prevladavajućeg interesa – sklapaju (bilateralne/multila-teralne) ugovore o izbjegavanju dvostrukog oporeziva-nja, najčešće prema odgovarajućim obrascima ugovora (npr. obrazac OECD-ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja).Opširnije o odnosu međunarodnog prava i nacionalnog poreznog prava vidi : Stein, Torsten : Völkerrecht und nationales Steuerrecht im Widerstreit?, Internationales Steuerrecht, 15/2006., str. 505.-509.


čl. 221.) koji zabranjuje diskriminiranje dr-žavljana drugih država članica „s obzirom na njihovo sudjelovanje u kapitalu društa-va.“ Od podredne je važnosti i čl. 308. (biv-ši čl. 235.) koji ukazuje na to da ako se tije-kom funkcioniranja Zajedničkog tržišta uka-že potreba za djelovanjem Zajednice radi po-stizanja jednog od njenih ciljeva, a tzv. Rim-ski ugovor ne predviđa posebne mjere, Vi-jeće ima pravo donijeti odgovarajuće mjere svojom jednoglasnom odlukom na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom (riječ je o tzv. nadopunjujućoj kompetenciji).12

3) GENEZA POKUŠAJA STVARANJA ZAJEDNIČKE KONSOLIDIRANE POREZNE OSNOVICE

3.1) Neusklađenost sustava poreza na dobitKao što je uvodno kazano, oporezivanje

trgovačkih društava porezom na dobit u dr-žavama članicama EU neusklađeno je. Ra-zlog tome postojanje je velikih razlika kako u pogledu raspona poreznih stopa,13 14 tako i u pogledu porezne osnovice. To se pokazu-je izravnom smetnjom prekograničnim inve-sticijama na području EU jer utječe na od-

12 Nasuprot navedenim odredbama tzv. Rimskog ugovora koje su pravno obvezujuće, postoje i pravno neobvezu-juće odredbe sadržane u Kodeksu ponašanja radi borbe protiv nekorektne i štetne porezne konkurencije (Verhal-tenskodex, Code of Conduct), donesenom 1997. godine, koji pokriva oporezivanje trgovačkih društava, te identi-fi cira štetne porezne mjere koje utječu ili mogu utjecati na značajan način na lociranje poslovnih aktivnosti unu-tar Zajednice.

13 Stope poreza na dobit u državama članicama EU kreću se između 10 % i 38,7 %. Treba uzeti u obzir da je visina nominalne porezne stope također od utjecaja na visinu efektivne stope poreza na dobit, što govori o dodatnim razmjerima neusklađenosti.Vidi : Spengel, Christoph : Common corporate consoli-dated tax base – don´¨t forget the tax rates!, EC Tax Re-view, 3/2007., str. 118.

14 Razlika u rasponu poreznih stopa može se smanjiti uvo-đenjem najmanje porezne stope ili poreznih okvira (naj-manje i najviše porezne stope). Pritom treba voditi ra-čuna o postojećim razlikama u pogledu poreza na dobit i najviše stope poreza na dohodak te potrebi uklanjanja odnosno umanjivanja tih razlika.

luke trgovačkih društava o izboru mjesta dr-žave sjedišta, vrsti investicija i načinu i op-segu njihova fi nanciranja. Sve to negativno se odražava na sposobnost konkurentnosti i prekograničnu aktivnost trgovačkih društa-va na području EU.15 Ostvarena dobit knji-govodstvenim (računovodstvenim) metoda-ma prenosi se u države članice s nižim sto-pama poreza na dobit,16 te posljedično dolazi do smanjenJa poreznih prihoda po toj osno-vi u državama članicama iz kojih dobit potje-če, odnosno povećanja poreznih prihoda po toj osnovi u državama članicama u koja do-bit tim putem prispijeva.

TABLICA : Opterećenje dobiti društava kapitala

(federalna i lokalna razina) (stanje 2007.)EU-države % EU-države %

Austrija 25 Malta 35

Belgija 34 Nizozemska 25,5

Bugarska 10 Njemačka 38,7

Cipar 10 Poljska 19

Češka 24 Portugal (Lisabon)

27,5

Danska 28 Rumunjska 16

Estonija 0 Slovačka 19

Finska 26 Slovenija 23

Francuska 34,4 Švedska 28

Grčka 25 Španjolska 32,5

Irska 12,5 Ujedinjeno Kraljevstvo

30

Italija 37,3 Druge države %

Letonija 15 Japan 40,5

Litva 15 Kanada (Ontario)

34,1

15 Opširnije o tome : Spengel, Christoph : Common corpo-rate consolidated tax base – don´¨t forget the tax rates!, EC Tax Review, 3/2007., str. 118.

16 Bijeg kapitala provodi se, prije svega, prenošenjem skri-venih pričuva, te uračunavanjem gubitaka odnosno ras-hoda prilikom kreiranja fi nancijske strukture društva i formiranja obračunskih cijena.


Luksemburg 29,6 Švicarska (Zürich)

24,1

Mađarska 17,5 SAD (New York)

39,9

IZVOR : Einheitliche Bemessungsgrundlage der Körpers-chaftsteuer in der Europäischen Union, Monatsbericht des BMF, 4/07., str. 68.; Spengel, Christoph : Common corpo-rate consolidated tax base – don´¨t forget the tax rates!, EC Tax Review, 3/2007., str. 118.

Budući da bijegom dobiti dolazi do znat-nog manjka u državnim blagajnama, u mno-gim se državama članicama radi zaštite svo-jih poreznih (fi skalnih) interesa poduzima-ju jednostrane mjere radi sprečavanja pre-mještanja dobiti u inozemstvo. Poduzima-nje tih ograničavajućih jednostranih mjera u izravnoj je suprotnosti s osnovnim slobo-dama i zabranom diskriminacije zajamčene tzv. Rimskim ugovorom, posebice sa slobo-dom osnivanja podružnica i prometa kapita-la, što se odražava i kroz sudsku praksu Eu-ropskog suda.17 O razmjeru problema jasno govori činjenica da usklađivanje oporeziva-nja povezanih trgovačkih društava (koncer-na) nije moguće ostvariti bez koordinacije nacionalnih poreznih politika pojedinih drža-va članica pod okriljem EU. Bez koordinaci-je i usklađenja pod okriljem EU također nije moguće ostvariti gospodarske ciljeve Zajed-ničkog tržišta, kao niti zadovoljavajuću po-djelu poreznih prihoda između država člani-ca kojih se tiče premještanje dobiti.

3.2) Kriteriji i mogući pravci reformi susta-va oporezivanja trgovačkih društava

Vijeće EU, prilikom razmatranja mogu-ćih opcija usklađenja oporezivanja trgovač-kih društava, rukovodilo se uvažavanjem se-dam sljedećih kriterija: (1) potrebno je isklju-čiti iskrivljavanje ekonomskih odluka u mje-ri u kojoj je to moguće;18 (2) ograničiti potica-

17 Na tom je pravcu i sudska praska Europskog suda koja državama članicama ograničava rastuće međunarodno porezno planiranje.

18 Neutralnost oporezivanja istaknuta je kao misao vodilja oporezivanja trgovačkih društava u EU. Neutralnost dola-zi do izražaja kroz inicijative Komisije već od osnivanja EU. Porezna politika time samo slijedi ekonomske ciljeve

je za premještanje knjigovodstvene (računo-vodstvene) dobiti u države s nižim poreznim teretom, (3) smanjiti troškove međusobnog ophođenja poreznog obveznika (troškovi is-punjavanja porezne obveze, engl. Complian-ce Costs) i porezne uprave (administrativni troškovi, engl. Administrative Costs); (4) po-trebu provođenja mjera usklađivanja na vanj-skim granicama EU ograničiti na minimum; (5) raspodjelu poreznih prihoda između drža-va članica provoditi u mjeri u kojoj je to nuž-no; (6) prednosti usklađivanja povezati i do-vesti u kontekst s prednostima zajamčenim ustavnim pravom, pravom EU i pravom izbje-gavanja dvostrukog oporezivanja; (7) osigu-rati kompatibilnost nacionalnih sustava opo-rezivanja trgovačkih društava i mjera poduze-tih po tom pitanju na razini EU- u.19

Prilikom razmatranja mogućih pravaca usklađivanja oporezivanja trgovačkih društa-va, Vijeće EU propitkivalo je mjere koje se tiču usklađivanja stopa poreza na dobit te pojedno-stavljenja propisa u svezi s izračunom dobiti za potrebe oporezivanja, kao i dvije opsežne mjere koordiniranja koje se tiču stvaranja zajedničke konsolidirane porezne osnovice poreza na do-bit za povezana trgovačka društva (koncerne) djelatna diljem EU. Propitkivanje spomenutih mjera dovelo je do sljedećeg rezultata: Iako se čini mogućim da bi usklađivanje poreznih sto-pa bez istodobnog ujednačavanja izračuna do-biti moglo dovesti do konačnog smanjenja po-reznog opterećenja unutar EU, u stvarnosti je to nedostižno jer različiti nacionalni propisi o obračunu dobiti imaju utjecaja na visinu efek-

ugovornih okvira EU. Slijedom toga, EU treba unaprijedi-ti gospodarstvo (čl. 2. tzv. Rimskog ugovora), izbjegavati iskrivljenje tržišnog natjecanja (čl. 3. st. 1. tzv. Rimskog ugovora) i zajamčiti učinkovito korištenje izvora (čl. 98. tzv. Rimskog ugovora). Neutralnost oporezivanja postoji u slučaju kada se ekonomske odluke o alokaciji izvora ne donose pod utjecajem oporezivanja trgovačkih društava i njihovih suvlasnika. To se odnosi, prije svega, na donoše-nje odluka o investicijama, fi nanciranju i organizacijskim strukturama. Ako je riječ o međunarodnom području, od-luka o poduzimanju realnih investicija ne smije biti done-sena pod utjecajem poreznih odredbi. Mjerodavno pritom treba biti samo predvidiva bruto dobit.

19 Vidi : Einheitliche Bemessungsgrundlage der Körpers-chaftsteuer in der Europäischen Union, Monatsbericht des BMF, 4/07., str. 69.


tivnog poreznog opterećenja.20 Pored toga treba spomenuti bitna ograničenja prekogranične po-slovne djelatnosti na tržištu EU koja proizlaze iz obračuna nacionalnih poreznih osnovica na osnovi istodobne primjene načela sjedišta i na-čela izvora. Istodobno postojanje tih dvaju na-čela odlučujuće je za nastanak sukoba o raspo-djeli poreznih prihoda između država članica. Također je protivno pravu EU, koje traži po-duzimanje nacionalnih mjera radi onemoguća-vanja premještanja dobiti u države s nižim po-reznim teretom. Budući da je struktura i visina poreznih stopa pitanje od značaja za postojanje nacionalne porezne autonomije, njihovo ujed-načavanje pod okriljem EU u ovom se trenutku smatra politički nepoželjnim.21 Samo opsežne mjere mogu pomoći u sustavnom eliminiranju poreznih prepreka. Stoga je Europska komisi-ja 2001. godine predložila uvođenje zajedničke konsolidirane porezne osnovice (njem. geme-insame konsolidierte Körperschaftsteuer-Be-messungsgrundlage (GKKB), engl. common consolidated corporate tax base (CCCTB)) za povezana trgovačka društva (koncerne) čije je-dinice potječu iz više različitih država članica.22

20 Ujednačavanje propisa o obračunu dobiti za potrebe opo-rezivanja unutar EU dovelo bi do smanjivanja poreznog natjecanja do kojeg dolazi uslijed postojanja različitih poreznih stopa. Istodobno bi došlo do smanjivanja po-pratnih i upravnih troškova do kojih dolazi zbog postoja-nja dvadeset i sedam različitih sustava oporezivanja do-biti unutar EU.

21 Vidi : Einheitliche Bemessungsgrundlage der Körpers-chaftsteuer in der Europäischen Union, Monatsbericht des BMF, 4/07., str. 69.

22 Već je 1990.-ih godina Komisija započela s razvojem strategije za oporezivanjem trgovačkih društava pod okriljem EU (KOM (90) 595). Rudingovo izvješće iz 1992. godine nije dovelo do značajnijih rezultata. Stoga je Komisija 2001. godine donijela studiju o oporezivanju trgovačkih društava (KOM (2001) 582 od 23. 10. 2001.), te objavila odgovarajuće priopćenje u kojem je izložila razloge jačeg koordiniranja izravnih poreza pod okriljem EU i strategiju za užu suradnju država članica na područ-ju oporezivanja trgovačkih društava. Cilj je potaknuti ja-čanje gospodarstva EU i ostvarenje programa EU radi uklanjanja poreznih prepreka za poduzetničku djelatnost i stvaranje osnove za prihvaćanje konsolidirane osnovi-ce poreza na dobit pod okriljem EU. U studenom 2003. Komisija je objavila dalje priopćenje u svezi s opore-zivanjem trgovačkih društava (KOM (2003) 726 od 24. 11. 2003.). U tom je Priopćenju Komisija osnažila svoju strategiju i izvijestila o postignutim koracima. U svib-nju 2007. godine Komisija je objavila Priopćenje Europ-

23 24 Prostornu primjenu konsolidirane pore-zne osnovice zasad treba ograničiti na područje EU, dok se njezina primjena izvan tih granica u ovom trenutku čini nerealnom.25

3.3) Koraci EU na pravcu stvaranja zaje-dničke konsolidirane porezne osnovice

Stvaranje zajedničke konsolidirane po-rezne osnovice poreza na dobit za poveza-na trgovačka društva (koncerne) treba gle-dati u kontekstu zadaće izvršenje koje si je do 2010. godine zadala Komisija EU - ja-čanje tržišne uloge EU na svjetskoj razini. Radi ostvarenja toga cilja, a ujedno i korjeni-te promjenu u području računovodstva, po-trebno je uskladiti sustave oporezivanja do-biti u svim državama članicama. S tim u sve-

skom Parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru (KOM (2007) 223 od 2. 5. 2007.) u kojem su izneseni postignuti rezultati u godini 2006. i dalji koraci u svezi s prijedlogom stvaranja zajedničke konsolidirane porezne osnovice poreza na dobit. Opširnije o tome vidi : Czakert, Ernst : Der Stand der Ar-beiten an einer gemeinsamen konsolidierten Körperschafts-teuer-Bemessungsgrundlage in der Europäischen Union, Internationales Steuerrecht, 16/2006., str. 561.-566.

23 Rok za donošenje pravila neophodnih za izradu smjerni-ce je kraj 2008. godine. Prihvaćanje konsolidirane pore-zne osnovice poreza na dobit treba promatrati u kontek-stu ciljeva lisabonske agende, snagom kojih treba podu-prijeti stvaranje gospodarskog rasta i radnih mjesta, kao i jačati gospodarsku konkurentnost trgovačkih društava.

24 Zagovornici zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit u prvi plan ističu gospodarske prednosti takve osno-vice, jer polazi od pretpostavke da će povezana trgovač-ka društva moći koristiti svoj ukupni gospodarski poten-cijal. S druge strane, kritičari dovode u pitanje mogućnost ostvarenja tako visoko postavljenog cilja. Pritom ističu da će se države članice prilikom uvođenja zajedničke konso-lidirane porezne osnovice morati odreći bitnog dijela svo-ga poreznog suvereniteta, što iziskuje rješavanje brojnih administrativnih i materijalno-pravnih problema. Opširnije o tome vidi : Bericht zur Internationalen Steuer-konferenz über eine Gemeinsame Konsolidierte Körpers-chaftsteuer-Bemessungsgrundlage, 15. und 16. Mai 2007 im Bundesfi nanzministerium der Finanzen, Monatsberi-cht der Bundesfi nanzministerium, 6/2007., str. 62.

25 Proširenje primjene konsolidirane porezne osnovice s formalnom raspodjelom dobiti na dijelove povezanih tr-govačkih društava koji se nalaze u trećim državama (dr-žavama izvan EU) u ovom je trenutku nemoguće. Umje-sto toga, trebat će poduzeti odgovarajuće izmjene unila-teralnih i bilateralnih propisa radi postizanja usklađenja propisa, kao i odgovarajuće prilagođavanje postojećih sporazuma o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja.


zi Komisija je 2001. godine u opsežnoj studi-ji iznijela prijedlog za stvaranjem konsolidi-rane osnovice poreza na dobit za trgovačka društva koja su prekogranično aktivna,26 koji je 2003. godine javno objavljen u priopće-nju pod nazivom „Zajedničko tržište bez po-reznih prepreka za trgovačka društva : rezul-tati, inicijative, izazovi“27. Provodeći tu stra-tegiju krajem 2004. godine stvorena je radna skupina pod nazivom „Zajednička konsolidi-rana porezna osnovica poreza na dobit“,28 29

26 Još je 1990. godine Komisija izradila prijedlog smjer-nice, koja je društvu majci trebala pružiti mogućnost da gubitke koje u drugoj državi ostvari njezino društvo kćer i poslovne jedinice uzme u obzir prilikom utvrđivanja porezne obveze. Zbog brojnih nedostataka toga prijedlo-ga, odustalo se od njegovog daljeg razmatranja. Unatoč tome, spekulira se da bi modifi ciranje toga prijedlog mo-glo dovesti do željenih rezultata.Vidi : Wehrheim, Michael / Marquardt, Anja : Die Vors-chläge der Europäischen Kommission zur Unterneh-mensbesteuerung im Binnenmarkt – Ein Überblick, In-ternationales Steuerrecht, 1/2003., str. 17.

27 Radi točnosti prijevoda pruža se i njemački naziv priopće-nja :„Ein Binnenmarkt ohne unternehmenssteuerliche Hin-dernisse : Ergebnisse, Initiativen, Herausforderungen“.

28 Radi točnosti prijevoda pruža se i njemački odnosno en-gleski naziv : Arbeitsgruppe „Gemeinsame Konsolidier-te Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage“; Common Consolidated Corporate Tax Base – Working group.

29 Radi raspravljanja o problemu jedinstvenog uređenja pričuva na razini EU oformljena je posebna podskupi-na (tzv. Podskupina 2) pod nazivom „Namjenska priču-va, pričuva i dugovi“ (Rücklagen, Rückstellungen und Schulden) (sastavljena od predstavnika Italije), koja se dosada uglavnom bavila pitanjima jedinstvenog razgra-ničenja pojma pričuva na razini EU, kao i opsegom pore-znog odbitka pričuve. Pritom su prihvatili Međunarodni računovodstveni standard 37 kao polaznu točku za za-jedničku poreznu defi niciju pričuve. Opširnije o računovodstvenom konceptu pričuve vidi : Her-zig, Norbert / Gellrich, Kai : Harmonisierung der steuer-lichen Gewinnermittlung in der EU – Überlegungen zur Konzeption von Rückstellungen in einer gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage, Internationales Steuerrecht, 22/2006. , str. 759. i dalje. Pored toga, oformljene su i dalje četiri podskupine : Podskupina 1 (sastavljena od predstavnika Njemačke) bavi se defi nicijom gospodarskih dobara i njihovog po-reznog otpisa, tretiranjem dobiti od otuđenja i ostalim pitanjima koja proizlaze iz navedenih problema. Pods-kupina 3 (sastavljena od predstavnika Francuske) bavi se izračunom oporezivog dohotka (dobiti). Podskupi-na 4 (sastavljena od predstavnika Španjolske) bavi se međunarodnim aspektima oporezivanja poduzetništva. Podskupina 5 (sastavljena od predstavnika Danske) bavi se aspektima konsolidacije i grupnog oporezivanja.Prema: Czakert, Ernst : Der Stand der Arbeiten an ei-ner gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuer-Be-

koja do kraja 2008. godine treba izraditi ko-načni prijedlog za donošenje jedinstvene po-rezne osnovice na razini EU.30

4) POTEŠKOĆE U SVEZI S ODREĐENJEM ZAJEDNIČKE KON-SOLIDIRANE POREZNE OSNOVICEIako postoji jasna podrška stvaranju zajed-

ničke konsolidirane porezne osnovice,31 nije jasno hoće li tako stvorena porezna osnovica odgovarati stvarnoj zamisli. Postoje, naime, tri različite interpretacije usklađene porezne osno-vice, pri čemu svaka od njih uključuje različit stupanj međusobne suradnje i uklanjanja pore-znih prepreka prekograničnoj djelatnosti unu-tar EU. Minimalni stupanj je usklađena pore-zna osnovica koja bi se zasnivala na jednostav-nom skupu porezno-računovodstvenih pravila. Iako bi takav model sam po sebi smanjio raču-novodstvene troškove, i dalje bi postojale sve ostale porezne prepreke prekograničnoj djelat-nosti. Usklađena porezna osnovica je preduvjet

messungsgrundlage in der Europäischen Union, Interna-tionales Steuerrecht, 16/2006., str. 563.Konačno je oformljena i Podskupina 6 koja se bavi pitanji-ma raspodjele zajedničke konsolidirane porezne osnovice. Prema: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Brüssel, 2. 5. 2007., KOM (2007) 223, str. 4.

30 Ističe se kako tako utvrđena porezna osnovica treba biti ši-roko uređena, jednostavna i zajednička i sa što je moguće manje iznimaka (oslobođenja). Tako utvrđenu dobit po-tom treba konsolidirati. Sama inicijativa za pojednostav-ljenjem propisa o obračunu dobiti ne dotiče se poreznih stopa, koje u cijelosti ostaju u nadležnosti država članica. Vidi : Bericht zur Internationalen Steuerkonferenz über eine Gemeinsame Konsolidierte Körperschaftsteuer-Be-messungsgrundlage, 15. und 16. Mai 2007 im Bundesfi -nanzministerium der Finanzen, Monatsbericht der Bun-desfi nanzministerium, 6/2007., str. 62.

31 Alternativu uvođenju zajedničkekonsolidirane osnovice poreza na dobit iznio je prof. dr. Christoph Spengel. Kao teoretski prihvatljivo rješenje on predlaže slijedeće mje-re : usklađivanje poreznih stopa kao jedinu mjeru; uskla-đivanje porezne osnovice bez konsolidiranja; usklađiva-nje porezne osnovice uključujući obračun prekogranič-nih gubitaka; usklađivanje porezne osnovice s konsoli-diranjem i podjelom.Prema: Bericht zur Internationalen Steuerkonferenz über eine Gemeinsame Konsolidierte Körperschaftsteuer-Be-messungsgrundlage, 15. und 16. Mai 2007 im Bundesfi -nanzministerium der Finanzen, Monatsbericht der Bun-desfi nanzministerium, 6/2007., str. 63.


neplaćanja poreza na dobit tekuće godine zbog prijenosa gubitka iz prethodne godine (loss re-lief) u slučaju prekogranične djelatnosti. Tako-đer moraju postojati odvojena računovodstve-na pravila za određivanje inozemnih gubitaka sa svim ostalim pratećim poteškoćama (npr. sprječavanje dvostrukog zahtjeva za priznava-njem gubitaka). Ipak, želi li se u cijelosti uklo-niti porezne prepreke prekogranične djelatno-sti, potrebno je urediti konsolidiranu poreznu osnovicu. U slučaju konsolidacije, raspodjela ukupne oporezive dobiti koju ostvare poveza-na društva neće se moći više zasnivati na obra-čunskim cijenama. Umjesto toga, potrebno je stvaranje sustava alokacije koji će uključivati raspodjelu ukupne porezne osnovice na razli-čite države članice.

Prihvaćanje sustava zajedničke konsoli-dirane porezne osnovice postavlja nz pitanja. Postoji jaki pritisak na prihvaćanje međuna-rodnih računovodstvenih standarda kao po-lazne točke za stvaranje zajedničke porezne osnovice.32 U namjeri upravljanja takvim su-stavom i izbjegavanja diskriminacije čisto tu-zemnih djelatnosti, zajednička konsolidirana porezna osnovica trebala bi biti obvezatna (tj. bez mogućnosti opcije) i primjenjivat se kako na tuzemna, tako i na inozemna društva.33

5) KONKRETNI MODALITETI ZAJEDNIČKE KONSOLIDIRANE POREZNE OSNOVICE Stvaranje zajedničke konsolidirane pore-

zne osnovice treba uslijediti kroz tri koraka.

32 Iako se defi nicija zajedničke konsolidirane porezne osnovice pojmovno može orijentirati prema međunarod-nim računovodstvenim standardima (IAS/IFRS), izme-đu njih dvoje ne postoji nikakva formalna sveza, budući da ne mogu sva trgovačka društva primjenjivati među-narodne računovodstvene standarde, a i sami standardi se dosta često mijenjaju. Stoga pravni akt o jedinstvenoj konsolidiranoj poreznoj osnovici treba biti upućen na sa-moga sebe i mora sadržavati sva određenja potrebna za izračun oporezive dobiti. Prema: Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Brüssel, 5.4.2006., KOM (2006) 157, str. 11.

33 Opširnije o tome : Spengel, Christoph : Common corpo-rate consolidated tax base – don´¨t forget the tax rates!, EC Tax Review, 3/2007., str. 119.

Ponajprije treba rezultat povezanih trgovačkih društava svaka država članica za svoje potre-be oporezivanja odvojeno izračunati primje-nom jedinstvenih propisa EU. U drugom ko-raku tako dobiveni pojedini rezultati (individu-alna porezna osnovica) trebaju se konsolidirati (uključiti u konsolidiranu poreznu osnovicu), a zatim u zadnjem koraku tako utvrđenu konso-lidiranu poreznu osnovicu raspodijeliti između država članica primjenom odgovarajućih fak-tora (Formula Apportionment). Na taj će način oporezivanje (dalje) uslijediti u svakoj pojedi-noj državi članici, na osnovi konsolidirane po-rezne osnovice. Komisija EU je u okviru te za-daće utvrdila četiri glavna područja, koja tije-kom usklađivanja moraju biti detaljno utvrđe-na. Riječ je o sljedećim područjima : (1) utvr-đivanje općih načela oporezivanja;34 (2) normi-ranje uobičajenih strukturnih elemenata pore-zne osnovice; (3) normiranje dopunskih struk-turnih elemenata porezne osnovice; (4) stavlja-nje u primjenu zajedničke konsolidirane pore-zne osnovice.35

Sama zajednička osnovica poreza na do-bit za povezana trgovačka društva (koncer-ne) unutar EU načelno se može izraziti na dva načina.36 Prvo, konsolidirana dobit pove-zanih poduzeća za potrebe oporezivanja mo-gla bi se primjenom odgovarajućih parame-tara (formula) podijeliti između država člani-

34 Budući da dosada na razini EU nema jedinstvenih nače-la oporezivanja, radna grupa „Zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobit“ izradila je dvije grupe načela, neophodnih za prihvat koncepcije zajedničke konsolidi-rane porezne osnovice. S jedne strane riječ je o općim načelima, na kojima počiva porezni sustav (sustav po-reza na dobit) (primjerice, načelo porezne pravednosti, određenosti i provedivosti). S druge strane riječ je o op-ćim računovodstvenim načelima, koja su od posebnog značenja za obračun dobiti.

35 Prema: Herzig, Norbert / Gellrich, Kai : Harmonisierung der steuerlichen Gewinnermittlung in der EU – Über-legungen zur Konzeption von Rückstellungen in einer gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuer-Beme-ssungsgrundlage, Internationales Steuerrecht, 22/2006. , str. 758.; Vidi još i : Spengel, Christoph : Common cor-porate consolidated tax base – don´¨t forget the tax ra-tes!, EC Tax Review, 3/2007., str. 118.

36 Prema : Einheitliche Bemessungsgrundlage der Körpers-chaftsteuer in der Europäischen Union, Monatsbericht des BMF, 4/07., str. 70.


ca u kojima se nalaze povezana poduzeća (tzv. formula indirektne raspodjele dobiti, Formula Apportionment). Taj prijedlog po svojoj nara-vi predstavlja prihvaćanje načela izvora (Que-llenprinzip) unutar EU. To konkretno znači da će se konsolidirana dobit povezanih trgovač-kih društava (koncerna) primjenom tzv. for-mule indirektne raspodjele dobiti raspodijeliti između država članica u kojima se nalaze jedi-nice povezanih društava i tamo podlijegati ko-načnom oporezivanju.37 38 Prema tome, za visi-nu poreznog duga u svakoj od tih država člani-ca mjerodavne su nacionalne porezne stope.39

Alternativa opisanome jest mogućnost za-držati prevladavajuće oporezivanje (tzv. direk-tna raspodjela dobiti, Separate Entity Accoun-ting), primjenom kojeg se ukupan rezultat po-jedinih jedinica povezanih društava ipak prira-čunava društvu majci i potom oporeziva u dr-

37 U slučaju prijelaza na indirektnu raspodjelu dobiti, što favorizira Komisija EU, došlo bi do smanjenja poreznih poticaja za premještanje knjigovodstvene dobiti korište-njem transfernih cijena ili fi nanciranjem stranim sred-stvima unutar EU. Uz opisanu prednost, postoji i ne-dostatak iskazan kroz mogućnost donošenja iskrivljene odluke o sjedištu investicija i njihovom širenju. Opseg iskrivljenja odluke o stvarnim gospodarskim aktivnosti-ma ovisio bi o čimbenicima koji bi se uzimali u obzir prilikom korištenja navedene formule. Što je veća dobit s kojom se ulazi u računicu formule, to je veća moguć-nost donošenja porezno iskrivljene odluke o osnivanju (jedinica) poslovnih društava.

38 Postavlja se pitanje na koji način urediti raspodjelu, tj. koje elemente uzeti kao mjerodavne za opseg raspodje-le. Pritom u obzir dolazi podjela korištenjem različitih ve-ličina: prema makroekonomskim veličinama, npr. prema BDP-u, ili prema mikroekonomskim veličinama, npr. pre-ma dodanoj vrijednosti ili – kao što je to slučaj u SAD-u i Kanadi – prema formuli koja se sastoji iz više faktora (npr. rad, imovina, promet). Rasprava o mehanizmu raspodjele predstavlja osjetljivo područje s dalekosežnim posljedica-ma, naročito po proračune pojedinih država članica.Vidi: Bericht zur Internationalen Steuerkonferenz über eine Gemeinsame Konsolidierte Körperschaftsteuer-Be-messungsgrundlage, 15. und 16. Mai 2007 im Bundesfi -nanzministerium der Finanzen, Monatsbericht der Bun-desfi nanzministerium, 6/2007., str. 64.

39 Bitna razlika prema prevladavajućoj primjeni načela izvora sastoji se u tome da se iznosi koji pripadaju drža-vama podrijetla ne utvrđuju pomoću obračunskih tran-sakcijskih cijena na osnovi načela usporedbe (Fremdver-gleichsgrundsatz), već na osnovi konsolidirane osnovice i njezine raspodjele primjenom odgovarajuće formule.

žavi članici sjedišta društva majke.40 Istodobno država članica u kojoj se nalazi sjedište druš-tva kćeri zadržava zahtjeve za oporezivanjem dobiti koju je ostvarilo društvo kćer. Opasnost dvostrukog oporezivanja izbjegava se primje-nom metode uračunavanja, tj. uračunavanjem na razini društva prema načelu sjedišta odno-sno načelu pripadnosti društva.41 Ako društvo kćer ostvari gubitak, tako ostvareni gubitak ko-načno će se pripisati društvu majci, a u slučaju kasnije dobiti društva kćeri dolazi do naknad-nog oporezivanja pri društvu majci.

Neovisno o tome koja od navedenih mo-gućnosti bila prihvaćena,42 43 pri postojećem i

40 O konkretnim modalitetima oporezivanja grupnog opo-rezivanja vidi : Lüdicke, Jürgen / Rödel, Sabine : Gene-ralthema II : Gruppenbesteuerung, Internationales Steu-errecht, 16/2004., str. 549.-550.

41 Sustav direktne raspodjele dobiti jest reformska opcija koja povezuje sustav odvojenog računovodstva jedinica (Separate Entity Accounting) i periodično oporezivanje dobiti povezanih poduzeća u državi sjedišta društva maj-ke uz uračunavanje inozemnog poreza. Ima jasnu pred-nost koja se očituje u tome da poduzeća sa sjedištem u državama s visokim poreznim stopama načelno nemaju poticaje da svoje realne investicije ili knjigovodstvenu dobit premještaju u države s nižim poreznim stopama. Premještanje dobiti može biti isplativo jedino u slučaju ako lokalne jedinice, uz porez na dobit, ubiru i zaseban lokalni porez (kao prirez) na tuzemnu dobit.

42 Za očekivati je da bi u slučaju prihvaćanja sustava indi-rektne raspodjele dobiti troškovi ubiranja poreza i po-reznog planiranja mogli rasti. Naime, iako je trenutno prevladavajući međunarodno uobičajeni sustav raspo-djele dobiti jako složen i iziskuje velike troškove, posto-je razlozi koji govore da također i novostvoreni sustav indirektne raspodjele dobiti zahtjeva složenu regulativu i povlači za sobom odgovarajući visoke troškove. Da-lji argument protivan sustavu indirektne raspodjele do-biti jest poteškoća prilikom utvrđenja jasne, jednostavne i primjerene raspodjele poreznih prihoda. Pod okriljem EU dosada još nije nađena prihvatljiva formula za raspo-djelu poreznih prihoda između više država članica. O kolikom je problemu riječ zorno pokazuje primjer europskog PDV-a. Iako postoji sličnost između pojedi-nih država članica u pogledu porezne osnovice PDV-a, znatne razlike postoje u pogledu poreznih stopa, te se države članice dosada nisu mogle dogovoriti u svezi s raspodjelom poreznih prihoda. Stoga je postojeći sustav europskog PDV-a, iako je prvotno zamišljen kao prije-lazno rješenje, trenutno važeće rješenje, a novo se ne na-zire u bliskoj budućnosti. O prijelaznom sustavu PDV-a vidi : Mijatović, Nikola : Prijelazni sustav europskog poreza na dodanu vrijednost (PDV), Pravo i porezi, 6 / 2002., str. 49.-52.

43 Za očekivati je da bi u slučaju uvođenja sustava tzv. di-rektne raspodjele dobiti administrativni troškovi bili raz-


prevladavajućem sustavu direktne raspodje-le dobiti korištenjem obračunskih cijena (Se-parate Entity Accounting), problem također postoji u slučaju kada su povezana društva vezana za treće države (države izvan EU),44 te se nameće potreba ujednačavanja poreznih odredbi ne samo u državama članicama, već i u tim trećim državama.

6) ZAKLJUČAKNeusklađeni sustavi oporezivanja dobi-

ti unutar EU izazivaju smetnje prekogranič-noj djelatnosti povezanih trgovačkih društa-va (koncerna). Potiču premještanje dobiti u države s nižim poreznim stopama. Time štet-no utječu na gospodarski potencijal i rast EU kao jedinstvenog tržišta i na njezinu svjet-sku gospodarsku ulogu. S ciljem uklanja-nja odnosno prevladavanja navedenih pro-blema EU je poduzela određene mjere. Jed-na od tih mjera jest i pokušaj stvaranja za-jedničke konsolidirane porezne osnovice,

mjerno maleni, i to kako za porezne obveznike tako i za poreznu upravu. Troškovi poreznog planiranja podu-zeća smanjuju se u mjeri razmjernoj smanjenju poticaja za premještanjem investicija ili knjigovodstvene dobiti u inozemstvo iz poreznih razloga.

44 Budući da države OECD-a na međunarodnoj razini pred-nost daju direktnim pred indirektnim metodama obraču-na dobiti, u odnosu prema trećim državama potrebno je utvrditi odvojeni obračun dobiti pomoću obračunskih ci-jena koje se tiču tih transakcija. Na vanjskim granica-ma EU dolazi do preklapanja različitih poreznih sustava za povezana trgovačka društva (koncerne). Unutar EU povezano trgovačko društvo (koncern) promatra se kao gospodarska jedinica. Pojedinačno obračunata dobit po-jedinih dijelova povezanog trgovačkog društva (koncer-na) za potrebe oporezivanja se konsolidira i države čla-nice, u kojima je sjedište pojedinih dijelova povezanog društva, indirektno se i konačno oporezuju primjenom posebne formule raspodjele. Nasuprot tome, dijelovi po-vezanog društva u trećim državama u pravilu svoju dobit obračunavaju kao da je riječ o gospodarski neovisnim je-dinicama. Razgraničenje dobiti za potrebe oporezivanja prema važećem stanju obračunava se pomoću transak-cijskih obračunskih cijena na osnovi usporedivih stranih obračunskih cijena. Vidi : Spengel, Christoph / Wendt, Carsten : Harmoni-sierung der Konzernbesteuerung innerhalb und an den Außengrenzen der Europäischen Union, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH, Discussion PAper No. 07-043, str. 1. (dostupno na : ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp07043.pdf)

koja bi trebala pripomoći smanjivanju po-reznih prepreka prekograničnim aktivnosti-ma unutar EU. Prihvaćanje takve konsolidi-rane osnovice trebalo bi pratiti i usklađiva-nje (barem minimalnih) stopa poreza na do-bit unutar država članica da bi uspjeh bio po-stignut. O kolikom je problemu riječ jasno govore dosadašnja iskustva s drugim pore-znim oblikom – porezom na dodanu vrijed-nost – s čijim se usklađivanjem pod okriljem EU najdalje otišlo. Rezultat je to gotovo po-lustoljetnog napora. Unatoč tom uspjehu, još uvijek postoje određene razine neusklađeno-sti PDV-a (porezna oslobođenja, stope PDV-a). Sve navedeno govori u prilog tezi da se ostvarenje misli o potrebi uvođenja zajednič-ke konsolidirane porezne osnovice u dogled-no vrijeme (zacrtan je ambiciozan plan do-nošenja prijedloga smjernice do 2008. godi-ne) čini teško dostižnom. U prilog toj tvrdnji stoji i činjenica da će se prilikom možebitnog donošenja odluke o zajedničkog konsolidira-noj poreznoj osnovice trebat razmotriti i niz drugih pitanja : prije svega, formulirati jedin-stvene propise o izračunu dobiti, razgraniči-ti krug konsolidacije, opseg i tehniku konso-lidacije kao i utvrditi ključne veličine pomo-ću kojih će se rezultat povezanih trgovačkih društava (koncerna) dijeliti.

LITERATURA Baßler, Johannes : Zu den „Steuerspezifi ka“

der Grundfreiheiten des EG-Vertrages, In-ternationales Stuerrecht, 23/2005., str. 822.-828.,

Bericht zur Internationalen Steuerkonferenz über eine Gemeinsame Konsolidierte Kör-perschaftsteuer-Bemessungsgrundlage, 15. und 16. Mai 2007 im Bundesfi nanzministe-rium der Finanzen, Monatsbericht der Bun-desfi nanzministerium, 6/2007., str. 61.-65.,

Bieber, Roland / Epiney, Astrid / Haag, Mar-cel : Die Europäische Union, Nomos Vera-gsgesellschaft, Baden-Baden, 2006.,


Cordewener, Axel : Europäische Grund-freiheiten und nationales Steuerrecht, Ver-lag Dr. Otto Schmidt, Köln, 2002.,

Czakert, Ernst : Der Stand der Arbeiten an einer gemeinsamen konsolidierten Kör-perschaftsteuer-Bemessungsgrundlage in der Europäischen Union, Internationales Steuerrecht, 16/2006., str. 561.-566.,

Herzig, Norbert / Gellrich, Kai : Harmoni-sierung der steuerlichen Gewinnermittlung in der EU – Überlegungen zur Konzeption von Rückstellungen in einer gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuer-Bemes-sungsgrundlage, Internationales Steuerre-cht, 22/2006. , str. 757.-764.,

Einheitliche Bemessungsgrundlage der Kör-perschaftsteuer in der Europäischen Union (Kurzfassung eines Gutachtens des Wis-senschaftlichen Beirats beim Bundesfi nan-zministerium der Finanzen), Monatsberi-cht des BMF, 4/07., str. 67.-73.,

Lüdicke, Jürgen / Rödel, Sabine : General-thema II : Gruppenbesteuerung, Internatio-nales Steuerrecht, 16/2004., str. 549.-554.,

Mijatović, Nikola : Prijelazni sustav europ-skog poreza na dodanu vrijednost (PDV), Pravo i porezi, 6 / 2002., str. 49.-52.,

Mitteilung der Kommission der Europäi-schen Gemeinschaften an den Rat, das Eu-ropäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Brüssel, 5.4.2006., KOM (2006) 157,

Mitteilung der Kommission der Europäi-schen Gemeinschaften an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Brüssel, 2. 5. 2007., KOM (2007) 223,

Oppermann, Thomas : Europarecht, Verlag C. H. Beck, München, 2005.,

Schön, Wolfgang : Besteuerung im Binnen-markt – die Rechtsprechung des EuGH zu den direkten Steuern, Internationales Steuerrecht, 9 / 2004.,

Spengel, Christoph : Common corporate con-solidated tax base – don´¨t forget the tax rates!, EC Tax Review, 3/2007., str. 118.-120.,

Spengel, Christoph / Wendt, Carsten : Har-monisierung der Konzernbesteuerung in-nerhalb und an den Außengrenzen der Eu-ropäischen Union, Zentrum für Europäi-sche Wirtschaftsforschung GmbH, Discus-sion PAper No. 07-043, str. 1. (dostup-no na : ftp://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp07043.pdf),

Stein, Torsten : Völkerrecht und nationales Steuerrecht im Widerstreit?, Internationa-les Steuerrecht, 15/2006., str. 505.-509.,

Švaljek, Sandra / Kukić, Nenad : Zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobi-tak, Računodovstvo, revizija i fi nancije, 9/2007., str. 107.-113.

Weber-Grellet, Heinrich : Europäisches Steuerrecht, Verlag C.H. Beck, München, 2005.,

Wehrheim, Michael / Marquardt, Anja : Die Vorschläge der Europäischen Kommission zur Unternehmensbesteuerung im Bin-nenmarkt – Ein Überblick, Internationales Steuerrecht, 1/2003., str. 14.-19.,

Ugovor o osnutku Europske ekonomske zaje-dnice, Rim, 1957. (uključujući i kasnije izmjene)


Dr. Nikola Mijatović

VERSUCHE DER SCHAFFUNG GEMEINSAMER KONSOLIDIERTER GEWINNSTEUERBEMESSUNGS- GRUNDLAGEN IM RAHMEN DER EUROPÄISCHEN UNION IM LICHTE DER HARMONISIERUNG DES GEWINNBESTEUERUNGSSYSTEMS

ZUSAMMENFASSUNGDurch Mangel an Harmonisierung der Gewinnbesteuerung innerhalb der EU werden Störungen in

der grenzüberschreitenden Tätigkeit der verbundenen Handelsgesellschaften (Konzerne) hervorgerufen. Dadurch wird eine Versetzung des Gewinns in die Staaten mit niedrigeren Steuersätzen unterstützt und gleichzeitig ein schadenstiftender Einfl uss auf wirtschaftliches Potenzial und Wachstum der EU als einheitlicher Markt und ihre weltweite wirtschaftliche Rolle ausgeübt. Zum Zweck der Beseitigung und Lösung der genannten Probleme hat die EU bestimmte Maßnahmen getroffen. Eine dieser Maßnahmen ist der Versuch der Schaffung einer gemeinsamen konsolidierten Steuerbemessungsgrundlage, die durch grenzüberschreitende Tätigkeiten innerhalb der EU zur Vermeidung und Verminderung Hindernisse steuerrechtlicher Natur führen sollte. Annahme einer solchen konsolidierten Steuerbemessungsgrundlage sollte von der Harmonisierung der Gewinnsteuersätze (mindestens der minimalen Steuersätze) in den Mitgliedstaaten begleitet werden, damit der gewünschte Erfolg erzielt werden kann. Das oben Genannte unterstützt die These, dass die Realisierung der Einführung einer gemeinsamen konsolidierten Steuerbemessungsgrundlage in baldiger Zeit kaum zu erwarten ist. Diese Behauptung wird von der Tatsache unterstützt, dass im Laufe des eventeullen Entscheidungsprozesses über gemeinsame konsolidierte Steuerbemessungsgrundlage auch andere Fragen zu lösen sind: Formulierung einheitlicher Vorschrifte zur Gewinnberechnung; Begrenzung des Konsolidierungskreises, -umfangs und -technik sowie Bestimmung der Schlüsselgrößen, die als Grundlage für die Verteilung der Resultate der verbundenen Handelsgesellschaften (Konzerne) dienen würden.

Schlüsselwörter: Besteuerung des Gewinns, Steuersatz, Steuerpolitk der Europäischen Union.

Doc. Dr. Sc. Nikola Mijatović

TENTATIVE DE CRÉATION D’UN SOCLE CONSOLIDÉ COMMUN D’IMPÔT SUR LE PROFIT SOUS L’ÉGIDE DE L’UNION EUROPÉENNE DANS LE CONTEXTE D’HARMONISATION DU SYSTÈME DE TAXATION SUR LE PROFIT

RÉSUMÉLes discordances des systèmes de taxation des profi ts au sein de l’UE perturbent les activités

transfrontalières des sociétés commerciales multinationales. Elles incitent à la délocalisation du profi t vers les pays à plus faible taxation. Ceci infl ue négativement sur le potentiel économique et la croissance de l’UE comme marché unique et sur son rôle économique mondial.


Dans le but de surmonter ces problèmes l’UE a mis en place certaines mesures. Une de ces mesures est la tentative de créer une Union Fiscale qui devrait contribuer à réduire les obstacles fi scaux aux activités transfrontalières à l’intérieur de l’UE. Une des conditions de réussite passe par l’harmonisation (au moins a minima) des taux de taxation sur les profi ts entre les états membres.

Ceci contribue à renforcer la thèse que la réalisation de cette idée de création d’une base commune consolidée de taxation des profi ts semble diffi cile à atteindre dans l’immédiat. En outre, cette thèse implique également la prise en compte, qu’à l’occasion d’éventuelles décisions sur l’Union Fiscale on devra considérer également d’autres questions telles que: défi nir un mode de calcul unique du profi t, délimiter les sphères de consolidation, le périmètre et la technique de consolidation ainsi que les paramètres-clés qui aideraient à répartir le résultat de ces sociétés commerciales multinationales.

Mots Clés: Taxation du profi t, taux d’imposition, politique fi scale de l’Union Européenne

Nikola Mijatović, Ph.D., assistant professor

ATTEMPTS TO CREATE A COMMON CONSOLIDATED PROFIT TAX BASE IN THE FOLD OF THE EUROPEAN UNION IN THE CONTEXT OF HARMONIZING PROFIT TAXATION SYSTEMS

SUMMARYNon-harmonized profi t taxation systems within the EU hinder trans-border activities of

combined businesses ( concerns ). They motivate profi t transfer to the states of a lower tax-rate. This has negative impact on economic potential and growth of the EU as a common market and its role in the world economy. The EU has taken necessary measures in solving these problems. One of them is an attempt to create a common consolidated taxation base that would help eliminate tax obstacles to trans-border activities within the EU. For complete success such consolidated base should be accompanied by harmonizing ( at least minimal ) profi t tax rates within the member states. The above mentioned speaks for the thesis that the idea of introducing a common consolidated tax rate seems diffi cult to reach.

Besides making decisions on common consolidated tax rate some other issues should be brought into consideration; this fact speaks for the statement: in the fi rst place to draw up uniform profi t calculation regulations, to defi ne consolidation circle, the volume and technique of consolidation as well as to determine key-factors by which the results of combined businesses ( concerns) are shared.

Key-words: profi t taxation, tax rates, EU tax policy

Prof. dr. sc. HRVOJE KAČER, doc. dr. sc. ANTE PERKUŠIĆ: Pravo prvokupa i njegovo mjesto u hrvatskom...Pravni vjesnik 23 (3-4): 119-153, 2007. 119

1I UVOD

U pravu postoje različite podjele, pored inih i na one vječno aktualne i one samo tre-nutačno aktualne teme, naravno i s čitavim nizom onih (tema) glede kojih nije potpuno jasno (ne)pripadanje bilo jednoj bilo drugoj skupini i koje su, pojednostavljeno, prema navedenom kriteriju, mješovite naravi. Po-stoje i teme koje povremeno dobivaju odno-sno gube na aktualnosti, kao i one koje imaju ujednačeno (bilo malo bilo veliko značenje).

1 Das Vorkaufsrecht (njemački), diritto di prelazione (tali-janski), legal right to priority in buying (engleski), droit de preemption (francuski).

Prvokup kao pravni institut sam po sebi možda, pa čak i sigurno nije neka tzv. top tema. Međutim, kada se prvokup poveže s pravom vlasništva (a u pravilu je to tako) tada se stvari suštinski mijenjaju i pravo pr-vokupa, kao i gotovo sve što je povezano s pravom vlasništva, odjednom dolazi u prvi plan. Dijelom je to tako po naravi stvari, a dijelom je tako zbog toga što je bivša država gotovo pola stoljeća uporno i temeljito deva-stirala sve što je makar i podsjećalo na pro-vlasničke trendove, i to tako da ne samo da je stagnirala, nego je išla u gotovo potpuno suprotnom pravcu od država koje najčešće pogrješno (već i zemljopisno, ali ne i samo zemljopisno) nazivamo ili opisujemo zapad-

Prof. dr. sc. HRVOJE KAČER, izvanredni profesor, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu

Dr. sc. ANTE PERKUŠIĆ, docent, Pomorski fakultet Sveučilišta u Splitu

PRAVO PRVOKUPA1 I NJEGOVO MJESTO U HRVATSKOM (POZITIVNOM) PRAVU DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA

UDK: 349.44(497.5)Izvorni znanstveni rad

U ovom tekstu autori se bave jednim razmjerno zapostavljenim, a ipak dosta važnim pravnim institutom – pravom prvokupa. Uz kratak povijesni prikaz, autori ukazuju na probleme ne samo u odnosu na pravnu narav, nego i na dosta veliku pogodnost za različite zlouporabe de lege lata, u odnosu na koje postavlja neke prijedloge de lege ferenda. Ono što barem na prvi pogled djeluje čudno je što se jedan klasičan građanskopravni institut čini vrlo ne-učinkovitim pri razmjerno niskim poreznim stopama kojima se oporezuje po-rez na promet nekretnina, a bio bi učinkovit ili barem učinkovitiji da su te sto-pe više. U radu se vrši raščlamba; - pretpostavki osnivanja ugovornog i za-konskog prava prvokupa, kako prema općoj normativi, tako i prema rješenji-ma kakva postoje u odredbama posebne zakonske regulative, - prava prvoku-pa kao knjižnog prava, - ostvarivanja, - te sudske zaštite povrijeđenog prava prvokupa, a sve i prema dvojbama proizišlim u sudskoj praksi u primjeni de lege lata, prema prijedlozima de lege ferenda.

Ključne riječi: vlasništvo, pravo, zemljišna knjiga, sloboda volje, pravna načela, porez

Prof. dr. sc. HRVOJE KAČER, doc. dr. sc. ANTE PERKUŠIĆ: Pravo prvokupa i njegovo mjesto u hrvatskom...Pravni vjesnik 23 (3-4): 119-153, 2007.120

nim i čiji nam pravni sustavi često služe kao uzor2. Sam prvokup je inače vrlo star pravni institut, ali unatoč tome u hrvatskom prav-nom sustavu nije ni približno detaljno nor-mativno uređen3, što je činjenica koja je vrlo ozbiljna i svakako mnogoznačna – to znači odnosno omogućuje određene prednosti, ali svakako nosi i određene nedostatke. Pred-nost je svakako dosta slobodan prostor koji daje mnogo poticaja i prostora za kreativnost primjenjivačima – tumačima prava, a unutar njih u prvom redu sudovima (ali ne i samo njima). Nedostatak je što je dosta otvoren prostor za voluntarizam, što znači i za prav-nu nesigurnost i moguću vladavinu nepra-va, što su dvije najozbiljnije ugroze svakog uređenog pravnog sustava. Ipak, treba uvijek voditi računa da je prvokup (neovisno na ko-jem pravnom temelju nastane) ipak iznimka od općeg pravila slobode raspolagati svojim pravima (što znači i vrlo jasne obveze u tu-mačenju in favorem što manjeg ograničenja, odnosno što užeg tumačenja iznimke). Veli-ki oprez i naglašena potreba za izuzetno vi-sokom razinom stručnosti i pozornosti je jed-nostavno condicio sine qua non postupanja na ovom području.

Ovaj se rad bavi istraživanjem onoga što je to prvokup danas u hrvatskom pravu, kao i, za slučaj da je postojeće rješenje loše ili ba-rem takvo da se može popraviti, postavlja-njem prijedloga de lege ferenda, naravno uz odgovarajuće argumente.

II PRAVNI IZVORIKao i glede bilo kojeg drugog pravnog pi-

tanja, temeljni pravni izvor je svakako Ustav Republike Hrvatske4 koji izrijekom jamči (po-red ostaloga) posebnu zaštitu prava vlasniš-

2 Ovo o uzoru je nekad iskreno, a nekad je samo deklaraci-ja iza koje se sakrivaju drukčije, nekad i potpuno druk-čije nakane.

3 Nažalost, ne možemo se pohvaliti ni bogatom sudskom praksom po ovom pitanju – da je drukčije i nedostatna normativa bi bila manji problem.

4 Ustav Republike Hrvatske (NN 56/90., 135/97., 8/98. - pro-čišćeni tekst, 113/00., 124/00. - pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - pročišćeni tekst, 55/01. - nastavno: Ustav).

tva. S obzirom na to da se može raditi o vla-sništvu na nekretninama koje se upisuju u ze-mljišne knjige to su svakako i Zakon o vla-sništvu i drugim stvarnim pravima5 i Zakon o zemljišnim knjigama6. Kao neka vrsta zamje-ne za opći građanski zakonik kojega nemamo, ali i sedes materiae za pravo prvokupa uopće, pravni izvor je svakako i Zakon o obveznim odnosima7. Makar može izgledati na prvi po-gled čudno, smatramo da je pravni izvor sva-kako i Zakon o porezu na promet nekretnina8, kao i svaki drugi porezni propis koji može biti primijenjen na pravo prvokupa. Ovo zbog toga što upravo porezno opterećenje može9 biti vrlo značajan čimbenik koji potiče izbje-gavanje primjene ovoga pravnog instituta, ali i čimbenik koji potiče na poštivanje ovo-ga pravnog instituta, pa time i pravnog susta-va koji ga priznaje. To može značiti i zalaga-nje za podizanje poreznog opterećenja, ali i za povrat plaćenog poreza pod određenim uvjeti-ma. Pravni izvor su svakako i Zakon o najmu stanova10, Zakon o zaštiti i očuvanju kultur-nih dobara11, Zakon o otocima12, Zakon o po-ljoprivrednom zemljištu13, Zakon o vodama14,

5 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN 91/96., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06. - nastavno: ZV).

6 Zakon o zemljišnim knjigama (NN 91/96., 68/98., 137/99., 114/01., 100/04. – nastavno: ZZK).

7 Na zasjedanju Hrvatskog sabora 25. veljače 2005. god. došlo je do usvajanja novog Zakona o obveznim odno-sima (NN 35/05, nastavno: ZOO).S obzirom na to da je prije 01.01. 2006. god. sve tamo od davnog 01.10.1978. god. bio na snazi Zakon o obveznim odnosima (SL 29/78., 39/95., 57/89., NN 53/91., 73/91., 111/93., 3/94., 7/96., 91/96., 112/99 – nastavno: ZOO/91.) i taj propis predstavlja neku vrstu pravnog izvora, makar i samo radi lakšeg tumačenja i dalje primjenjive sudske prakse.

8 Zakon o porezu na promet nekretnina (NN 69/97., 26/00., 127/00., 153/02.- nastavno: ZPPN).

9 Ali i ne mora biti, ovisno o čitavom nizu čimbenika..10 Zakon o najmu stanova (NN 91/96-nastavno: ZNS).11 Zakon o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (NN 69/99.,

151/03., 157/03.-nastavno: ZZOKD). 12 Zakon o otocima (N.N. 34/99., 149/99., 32/02. i 33/06.

– nastavno: Zakon o otocima).13 Zakon o poljoprivrednom zemljištu (N.N. 66/01., 87/02.,

48/05. i 90/05. – nastavno Zakon o poljoprivrednom ze-mljištu).

14 Zakon o vodama (N.N. 107/95. i 150/05. – nastavno Za-kon o vodama).


Zakon o zaštiti prirode15, Zakon o arhivskom gradivu i arhivima16, Zakon o autorskom pra-vu i srodnim pravima17, Zakon o radu18, kao i bilo koji drugi propis koji sadrži odredbe o zakonskom pravu prvokupa. Značenje prav-nog izvora ima i svaki drugi propis (kako za-konske, tako i podzakonske razine) koji se bilo izravno bilo neizravno bavi bilo pitanji-ma prava prvokupa ili s njim povezanim pi-tanjima. Svakako, svaka od navedenih normi podliježe postupku tumačenja, slijedom čega i pravila tumačenja imaju i moraju imati zna-čenje pravnog izvora.

Pravni izvor su i međunarodni ugovo-ri, međunarodni akti koji obvezuju Republi-ku Hrvatsku na način da pod Ustavom utvr-đenim uvjetima (ratifi ciranje i objava) ima-ju nadzakonsku snagu19. Pri tome, a u svezi prijama Republike Hrvatske u Vijeće Euro-pe, posebno značenje imaju i Europska kon-vencija o ljudskim pravima, kao i pripada-jući protokoli i drugi akti Vijeća Europe20 i uopće norme europskog privatnog prava21. Ono što je vrlo značajno naglasiti je i ulo-ga pravne znanosti (koja djeluje samo i is-ključivo snagom argumenata) kao (makar i

15 Zakon o zaštiti prirode (N.N. br. 70/05. – nastavno Zakon o zaštiti prirode).

16 Zakon o arhivskom gradivu i arhivama (N.N. 105/97. i 64/00. – nastavno Zakon o arhivskom gradivu).

17 Zakon o autorskom pravu i srodnim pravima (N.N. 167/03 .– nastavno Zakon o autorskom pravu).

18 Zakon o radu (N.N. 38/95., 54/95., 65/95., 17/01., 82/01., 114/03. i 137/04. – nastavno Zakon o radu).

19 Radi se o pravnom fenomenu koji još uvijek nije do-statno istražen. Naime, razmjerno je teško (o)braniti tezu prema kojoj niži akt (međunarodni ugovor) može sus-pendirati viši akt (Ustav), a kada se to IPAK ne bi moglo spriječiti, tada bi domaći pravni sustav praktično bio blo-kiran, što je nedopustivo.

20 Vidjeti više o tome u: Donna Gomien, Kratak vodič kroz Europsku konvenciju o ljudskim pravima, hrvatski pri-jevod dr Josip Kregar i mr Dubravka Šimonović, Orga-nizator, Zagreb, 1996., Europska konvencija o ljudskim pravima, hrvatski prijevod dr. Josip Kregar i mr. Dubrav-ka Šimonović, izdavač Odjel za ljudska prava MVP Re-publike Hrvatske, Zagreb, 1996.

21 Vidjeti više o tome u: Nikola Gavella, Mira Alinčić, Du-bravka Hrabar, Igor Gliha, Tatjana Josipović, Aleksan-dra Korać, Marko Baretić, Saša Nikšić, Europsko pri-vatno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Za-greb, 2002.

neformalnog) izvora prava, poglavito u slu-čaju pitanja kao što je tumačenje u pravu22, a koje je neka vrsta pravne stečevine uop-će, dakle (uvjetno rečeno) iznad neke (ili čak svake) konkretne pravne norme, na neki na-čin i iznad ograničenja koja predstavljaju granice država i regija. Potrebno je naglasi-ti i ulogu (sudske) prakse kao (također ne-formalnog ili sui generis) izvora prava, koja je utvrđivala (i utvrđuje i dalje) brojna pra-vila koja su daleko premašila značenje kon-kretnog slučaja u kojem (odnosno povodom kojeg) su nastala. Pri tome treba naglasiti da sudska (uključujući i upravnosudsku i ustav-nosudsku) praksa (za razliku od pravne zna-nosti) djeluje snagom argumenta, ali ipak i argumentom snage s obzirom na to da viši sudovi imaju ovlast nametnuti svoje prav-ne stavove nižima23. Pod sudskom praksom svakako razumijevamo i praksu Europskog suda za ljudska prava. Konačno, iako Repu-blika Hrvatska (još) nije članica EZ24, izni-mno veliku ulogu imaju smjernice EZ, pri čemu treba ukazati na jednu vrlo ozbiljnu i svakako apsolutno neželjenu pojavu slučaje-va (naravno ili srećom ne uvijek, ali žalosno je što te pojave ipak postoje) gotovo bezpo-

22 Prema riječima akademika Jakše Barbića (koje su znači-le samo jasno artikuliranje nečega što je na određeni na-čin općeprihvaćeno kao činjenica) na proslavi 50 godina trgovačkog sudovanja na ovim prostorima održanoj 22. 10.2004. približavanja i integriranje u EZ će značiti i bi-tan pomak u tumačenju prava tako da će teleološka me-toda čvrsto preuzeti prvo mjesto koje joj sudovi danas baš i ne priznaju, što znači da će se, makar formulacija propisa i nije idealna, tražiti i nalaziti što se to htjelo tim propisom postići.

23 U hrvatskom je pravu to čak i bilo ( taj propis formalno više nije na snazi ali suštinski tu odredbu ima i novi pro-pis koji je zamijenio ovaj) institucionalizirano u formi zakonske odredbe (čl. 30. st. 3. Zakona o sudovima - NN 3/94., 100/96., 115/97., 131/97., 129/00., 67/01., 5/02., 101/03., 117/03., 17/04.-nastavno: SZS), što dovodi u pitanje odredbu Ustava prema kojoj sudovi sude prema Ustavu i zakonu, a nigdje se ne spominje da sude pre-ma sudskoj praksi. Novi Zakon o sudovima (objavljen u NN 150/2005. – nastavno: ZS) ovu odredbu sadrži u čl. 35., a sam zakon je inače već uzrokovao velike kontro-verze u svezi toga radi li se o organskom zakonu (a nije izglasan većinom propisanom za organske zakone) ili ne i je li preuzeo dio nadležnosti koji mu Ustav nije dao.

24 Nego je tek počela pregovore koji nemaju baš izvjestan kraj ni što se tiče vremena ni što se tiče sadržaja.


govornog i očito nekritičnog slijeđenja neke smjernice od strane našeg najvišeg zakono-davnog tijela u različitim pravnim područji-ma25. Ono što se gotovo nikada ne spominje kao pravni izvor su pravila (odnosno prak-sa) po kojima svoj posao obavljaju lektori i koja nekad u bitnom određuju ali i iskrivlju-ju pravo značenje neke pravne norme. Upra-vo je ZOO koji je stupio na snagu 01.siječnja 2006. god. u nekim svojim dijelovima26 pravi primjer takve loše prakse koja treba zabrinu-ti i potaknuti na reakciju, makar je vrlo vje-rojatno da ozbiljnih teškoća u primjeni i neće biti (međutim, druga je stvar i i druga opa-snost ako se tumači pretvore u nove zakono-davce i ako po tome bude izgledalo kao da je ovdje na djelu sustav precedenata a ne konti-nentalnoeuropski pravni krug sa svojim pra-vilima i svojim tradicijama27).

Radi jednostavnijeg praćenja teksta i bo-lje preglednosti, smatrali smo prikladnim ci-tirati barem neke ključne zakonske odredbe, sve kako slijedi:

III. POVIJESNI RAZVITAKU sklopu ovog dijela rada treba ukazati

i na dosta neujednačenu terminologiju koja prati ovaj pravni institut, a koji problem i nije baš karakterističan za pravne institute duge

25 I to svakako spada u grupu pitanja o kojima će se (na-damo se u doglednoj, dakle, što skorijoj budućnosti) tek provesti istraživanja i utvrditi pravo stanje stvari, te po potrebi promijeniti praksu (u potrebu čega smo gotovo sigurni). Za dokazati značenje problema o kojemu se radi dostatno je samo ukazati na broj stranica europske normative koje treba prevesti (radi se o blizu stotinu ti-suća stranica, a broj stalno raste).

26 Možda je najbolji (u smislu i značenju najgori) primjer zamjena pojma bankarska garancija s bankarsko jamstvo, makar u bankarskoj praksi izraz garancija ima bitno druk-čije značenje od jamstva (vidjeti više u: Jakša Barbić - Marko Baretić - Ivica Crnić - Jadranko Crnić - Andrija Eraković - Ivo Grbin - Branko Hrvatin - Hrvoje Momči-nović -Đuro Sessa, Novi Zakon o obveznim odnosima - ZBORNIK RADOVA, Organizator, Zagreb, str. 195.

27 Drugo je pitanje što se ta dva nekad tako različita pravna sustava u bitnom približavaju i što je danas u cijeloj Eu-ropi sudska praksa sve značajnija (naravno u usporedbi s ne tako davnom prošlošću) a što je u Velikoj Britaniji i uopće državama anglosaksonskog pravnog kruga na dje-lu pojava da se sve češće donose zakoni.

tradicije. Tako se pojavljuju odnosno pojav-ljivali su se i pojmovi (s istim značenjem) pravo prvokupa, pravo kupnje, prvenstveno pravo kupnje i dr.28, što je sigurno problem koji prelazi značenje formalnih i treba se ri-ješiti u interesu pravne sigurnosti i vladavine prava kao temelja svake pravne države. Za-konska terminologija hrvatskog pozitivnog prava je pravo prvokupa i toga ćemo se u ovom tekstu i držati.

Ovaj je pravni institut postojao još u doba rimskog prava, tada kao uzgredni uglavak ili sastojak (accidentalia negotii) kod ugovo-ra o kupoprodaji. Zakonsko pravo prvoku-pa postojalo je u postklasičnom pravu u sve-ga tri slučaja29. U pravima koja su se razvila nakon propasti Rimskog carstva kao partiku-larna prava postoji čitav niz slučajeva posto-janja prava prvokupa kao ograničenja prava vlasništva (što je i glavno obilježje pravnog instituta) kako bi se, uglavnom,sačuvala neka imovina u određenom krugu koji može biti obiteljski, suvlasnički, susjedski i sl. Takvo se stanje, čije je podrijetlo u rodovskim od-nosima i zajedničkom rodovskom vlasništvu zadržalo sve do početka prevladavanja rob-no-novčanih odnosa. Postojanje brojnih pra-va prvokupa30 kao svojevrsnog, iako blagog, ograničenja prava vlasništva smetalo je slo-bodnom prometu roba i dobara koji su htjela omogućiti buržoaska zakonodavstva. Otuda više ili manje negativan stav velikih kodifi -kacija kao što je francuski Code civil, nje-mački BGB, austrijski OGZ (ABGB)31. Ipak,

28 Vidjeti u: Zlatan Stipković, O pravu prvokupa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. XXIX, broj 1-2, str. 131., bilješka 1.

29 Vidjeti u: Marijan Horvat, Rimsko pravo, Zagreb, 1958., str.

30 U starom francuskom pravu se tako, prema jednom au-toru, pojavljivalo čak 25 vrsta (pa tako, između ostalo-ga, retrait lignager, retrait feodal, retrait de communion, retrait de consolidation, retrait de debio rentier) – vidjeti u: Miodrag Orlić, Pravo preče kupovine u našem pozi-tivnom pravu, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 1-2/1970, str. 105., bilješka br. 10.

31 Vidjeti u: Zlatan Stipković, O pravu prvokupa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. XXIX, broj 1-2, str. 133., A. Raspor, Pravo prvokupa, Naša zakonitost br. 11.


u prošlom se stoljeću pojavio niz pisaca koji su iskazivali o renesansi zakonskog prava pr-vokupa32. Očito je da se radi o pravnom insti-tutu koji se načelno ipak ne može vezati uz određeni sustav, makar je jasno da u različito vrijeme i na različitim prostorima sadržaj ne će biti isti33 (razlike mogu biti veće i manje, samo formalne i/ili sadržajne).

Na području bivše države (u doba prije njezinog nastanka) je najšire pravo prvoku-pa priznavao Opći imovinski zakonik34, što se tumači time da je na tom području najjači bio utjecaj rodovskog prava i običaja – dru-gim riječima radilo se o području sa slabim utjecajem modernoga.

U bivšoj državi je pravo prvokupa bilo generalno dopušteno u smislu ugovornog prava prvokupa, a bilo je propisano kao za-konsko pravo prvokupa u čitavom nizu slu-čajeva35. Ipak, treba posebno ukazati na vrlo važna događanja i dvojbe oko prava prvo-kupa u korist suvlasnika iste stvari. Naime, jedno vrijeme nakon nastanka bivše države sudska praksa je priznavala to pravo, sve do jedne odluke tadašnjeg Saveznog vrhovnog suda iz 1959. god koja je tu praksu promije-nila tako da je zauzet stav da suvlasnici ne-maju to pravo ex lege nego ga samo mogu ugovoriti, a kako je bilo tada (odnosno do te odluke), ostalo je i do danas. Treba vidje-ti je li to stanje nešto što treba pohvaliti ili pak kritizirati i predlagati promjene (a ako ih

– 12./1978, str. 53. – 69., T. Jelić, Pravo prvokupa i slič-na prava, Informator br. 4992. od 9. 1. 2002. godine, str. br. 8. – 10.

32 Vidjeti tako u: Miodrag Orlić, Pravo preče kupovine u našem pozitivnom pravu, Anali Pravnog fakulteta u Be-ogradu, 1-2/1970, str. 106.

33 Najbolji primjer takvih pojava je npr. radničko sudje-lovanje u upravljanju i radničko dioničarstvo koji su se smatrali kao tipičan element ili čak i relikt socijalizma ili čak i komunizma, da bi konačno bili afi rmirani u SAD kao kolijevci kapitalizma.

34 Manje je poznato da ga je pisao jedan od najvećih hrvat-skih pravnika Baltazar Bogišić.

35 Vidjeti u: Zlatan Stipković, O pravu prvokupa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. XXIX, broj 1-2, str. 140.-150.

treba predlagati, o kojim se to promjenama konkretno radi).

Republika Hrvatska je ne samo u onom tzv. preuzetom pravu36 nego i nakon donoše-nja svojih izvorno hrvatskih (u smislu ne do-nositelja jer su i preuzeti zakoni također hr-vatski i njihov formalni donositelj je hrvat-sko zakonodavno tijelo, nego da su i predla-gani u cijelosti i donošeni samo od hrvatskih tijela) propisa zadržala i zakonsko i ugovor-no pravo prvokupa, makar je ono zakonsko na neki način reducirano i ne radi se o veli-kom broju slučajeva. ZOO/91. svojom opće-pravnom regulativom uređivao je pravo pr-vokupa u okviru slučajeva prodaje s naroči-tim pogodbama (čl. 527. – 533.). Tek s ter-minološkim izmjenama37 ova normativa pre-uzeta je i u ZOO.

Očito je prema svim pokazateljima da pravni institut prava prvokupa u svojim ra-zličitim oblicima (u prvom redu zakonskom i ugovornom) ima svoje mjesto i u današ-njem hrvatskom pravu, kao i da će ga imati u i hrvatskom pravu de lege ferenda. Pitanje je, naravno, zhači li to da će se uloga pove-

36 Poznato je da je prigodom osamostaljenja hrvatske drža-ve postojala dvojba hoće li se krenuti ab ovo, dakle od početka na način da se donose svi propisi kao da drugi i ne postoje (što bi sigurno politički bilo najbolje, bez ika-kve sveze s državom od koje se odvaja) ili da se krene jednostavnijim i praktičnijim i svakako realnijim pristu-pom – da se preuzmu svi propisi bivše države u najnuž-nije intervencije, a da se nakon toga «u hodu» vrše dalj-nje promjene, uključujući i donošenje potpuno novih za-kona kada za to sazriju uvjeti, što znači da nije zakon ni u kojem slučaju sam sebi svrha – srećom, «pobijedila» je ova druga opcija i u službenom gasilu NN 53/91. se započelo s postupkom preuzimanja.

37 Odredbe čl. 449. – 455. ZOO-a odgovaraju normativi koje je sadržavao ZOO/91. u čl. 527. – 533. Razlika u tekstu je tek terminološka, te s jačim nomotehničkim izražajem samo u odredbama čl. 450. st. 2. i čl. 454. st. 1. ZOO-a. Tako ZOO odredbom čl. 450. st. 2., istovjet-no kako je to bilo regulirano odredbom čl. 528. st. 2. ZOO/91., ovlašćuje prodavatelja da istodobno s izjavom da kupuje stvar, isplati cijenu dogovorenu s trećom oso-bom, ili je položi kod suda, ali ostavlja i širu mogućnost u odnosu na ZOO/91. ovlašćujući ga da cijenu dogovo-renu s trećom osobom položi i kod zakonom ovlaštene osobe. Isto tako, odreda čl. 454. st. 1. ZOO-a sada ned-vojbeno upućuje na prava prodavatelja da se stvar po po-ništenju prethodnog prijenosa njemu proda (u odredbi čl. 532. st. 1. ZOO/91. „ustupi“) pod istim uvjetima.


ćavati ili smanjivati, hoće li biti ili neće za-konskih intervencija (i) u drugim propisima koji su na neki način prateći, ali ipak vrlo bit-ni zato jer utječu na učinkovitost ovog prav-nog instituta. Smatramo da se u svakom slu-čaju radi o nalaženju razumne mjere izme-đu jednog ograničenja prava vlasništva (kao što je pravo prvokupa38) s jedne strane i po-trebe da se posebno zaštite neki interesi (kao što je npr. interes zaštićenog najmoprimca), svakako vodeći računa posebno o pravnoj si-gurnosti i vladavini prava kao temelja sva-kog uređenog pravnog sustava.

IV. RAŠČLAMBA PROBLEMA

IV. 1. Općenito - pojamPravo prvokupa se, makar postoji niz više

ili manje različitih defi nicija, obično defi nira kao pravo koje svojem nositelju daje ovlašte-nje, u slučaju da se vlasnik odluči na prodaju, pod jednakim uvjetima kupiti predmet pro-daje neovisno o volji prodavatelja, čak i pro-tiv njegove volje u dijelu koji se odnosi na osobu kupca. Drugim riječima, pravo prvo-kupa je u najširem smislu pravo koje svojem ovlašteniku ili nositelju daje pravo prije svih drugih kupiti neku stvar ili pravo pod istim onim uvjetima pod kojima bi vlasnik tu stvar ili pravo otuđio drugoj osobi, a vlasnik je du-žan ponuditi tu stvar ili pravo kada i ako se odluči na prodaju39. Ključno je da se ničim ne prisiljava vlasnika na raspolaganje, on se za to može i ne mora odlučiti i to je njegovo is-ključivo pravo i samostalna odluka. Do uči-naka prava prvokupa dolazi samo kada i ako se vlasnik odluči na prodaju, i tu nije dostat-na samo njegova odluka koju bi zadržao za sebe, nego se misli na onu odluku koju vla-snik učini eksternom, dakle, pristupačnom i drugima, i to ne samo kao promišljanje nego kao odluku. Generalno, uz moguće i druge

38 Pri čemu je, po naravi stvari, bitno različito ako se radi o zakonskom i ako se radi o ugovornom pravu prvokupa.

39 Vidjeti tako u: Vilim Gorenc i dr., Komentar Zakona o obveznim odnosima, RRIF plus, Zagreb, 2005., str. 707.

podjele, osnovna je ona prema kriteriju prav-ne osnove prava prvokupa – to je podjela na

a) ugovorno pravo prvokupa i b) zakonsko pravo prvokupa.

AD a) Jasno je da se radi o ugovoru (bio to ugovor o kupoprodaji ili neki drugi ugo-vor40) u kojemu je došlo do suglasne volje ugovornih strana da se osnuje (uspostavi, eventualno čak i nastavi već postojeće pra-vo) pravo prvokupa. U širem smislu se pod ugovornim pravom prvokupa može smatra-ti i prvokup koji nastane jednostranom izja-vom volje (npr. oporukom), ali samo zato jer su ti slučajevi ipak (ako se pođe od navedene dvodiobe) bliži ugovornom nego zakonskom pravu prvokupa.

AD b) Zakonsko pravo prvokupa je ono koje nastaje (druga je stvar hoće li ga ovla-štenik koristiti ili ne) na temelju pojedine za-konske odredbe potpuno neovisno o volji onih kojih se to tiče (dakle i onoga ili onih na čiji teret postoji i onoga ili onih u čiju ko-rist postoji).

Ipak, i kod zakonskog i kod ugovornog prava prvokupa, ako se ovlaštenik ovoga prava odluči prihvatiti ponudu i ispuniti svoju obvezu, nastaje ugovor o prodaji.

Pravo prvokupa u svojoj suštini ima dva moguća dijela ili se može događati u dvije različite situacije. Prva je ona u kojoj se op-terećeni subjekt ponaša uredno, što znači da, kada se već odlučio na prodaju, tu svoju vo-lju uz sve uvjete prodaje prikaže ovlašteniku prava prvokupa koji ima pravo biti pasivan (u kojem slučaju nakon proteka roka opte-rećena osoba ima pravo pod tim ponuđenim uvjetima prodati bilo kome) ili pak biti akti-van i ponuđeno prihvatiti, u kojem se slučaju radi o susretu ponude i prihvata i pravu pr-venstva pod jednakim uvjetima ovlaštenika prava prvokupa pred svima drugima. Druga

40 U teoriji se smatra da je, makar i neuobičajeno, ugova-ranje i unutar drugih ugovora moguće i dopušteno- vi-djeti tako u: Ivan Bukljaš – Boris Vizner, Komentar Za-kona o obveznim odnosima, Zagreb, 1979. (Knjiga 3.), str. 1767.


je ona u kojoj se opterećeni subjekt ponaša neuredno, što znači da ne dostavi svoju po-nudu ili je postavi i prikaže sa sadržajem koji ne odgovara stvarnom stanju, u kojem sluča-ju ovlaštenik opet ima isti izbor, pravo biti pasivan (u kojem slučaju nakon proteka roka opterećena osoba ima pravo pod tim ponu-đenim ili „ponuđenim“ uvjetima prodati bilo kome) ili pak biti aktivan, što u ovom slu-čaju znači pokrenuti sudski parnični postu-pak i u njemu dokazati sve što je od znače-nja i zatražiti i ishoditi sudsku odluku koja će biti temelj stjecanja onoga što mu se pokuša-lo uskratiti, a na što temeljem prava prvoku-pa ima pravo.S obzirom na postojanje treće osobe kao stjecatelja ovdje se pravo prvoku-pa pojavljuje kao pravo prekupa (retractus).

Ipak, svakako treba uočiti i naglasiti da se ne radi o klasičnom susretu ponude i prihva-ta, jer ipak postoji jedna vrlo značajna poseb-nost. Naime, u uobičajenoj situaciji je sam susret dviju volja znak da je ugovor nastao i sve ostalo može biti izvršenje ili odbijanje izvršenja preuzetih prava i obveza. U osnov-noj podjeli na konsenzualne i realne ugovo-re oni realni su praktično rijetkost. Prema po-znatim i općeprihvaćenim defi nicijama, kon-senzualni ugovori su oni ugovori koji nasta-ju već samim sporazumom ugovornih stra-na, dok su realni ugovori oni koji ne nasta-ju trenutkom sporazuma, nego tek predajom stvari jednog ugovaratelja drugome41. Dodat-no, kod konsenzualnih ugovora je cilj i svr-ha stvoriti obvezu koja prije toga i neovisno od toga ne postoji, a kod realnih izmijeniti činidbu i protučinidbu bez prethodne obveze da to učini. Kod prava prvokupa nije točno da samim prihvatom nastaje ugovor (barem ne u onom klasičnom smislu), jer bi to znači-lo praktično onemogućavanje obveznika pra-va prvokupa slobodno raspolagati, posebno u slučaju bilo kakvog, pa i banalnog spora. Svakako se radi o jednoj situaciji sui gene-ris u kojoj tumači i primjenjivači prava sno-se jako veliku odgovornost da pravilnom pri-

41 Vidjeti u: Martin Vedriš – Petar Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2000., str. 397.-398.

mjenom postojećih normi omoguće postoja-nje ovoga instituta u praksi, ali i da ne naru-še ničija prava preko granice određene zako-nom. Radi toga je izuzetno značajno ukazati na osnovno o pravilima tumačenja, što je jedno jako važno, ali i jako osjetljivo pravno područje, zbog čega smo mu i u ovom radu posevtili poseban dio42.

Pravna narav prava prvokupa nije baš potpuno jasna ili nesporna. Izgleda točnim da bi se sam prvokup trebalo svrstati u tzv. preobražajna prava (Gestaltunsrecht), i to prema učincima koja izaziva baš od nastanka građanskopravnog odnosa43. Međutim, spor-no može biti što je to kada se koristi pravo prvokupa – je li to ponuda ili prihvat ponu-de – mi smatramo da je ovo drugo jer je op-terećeni svoju volju za stavljanje ponude for-mirao i manifestirao, a pravno je nebitno što ona nije (ako nije) usmjerena prema ovlašte-niku. Posebno je bitno naglasiti da se, ma-kar su zakonske formulacije uvijek ponište-nje ugovora s trećim, stvarno radi o postiza-nju toga da učinci te prodaje ne djeluju pre-ma ovlašteniku prava prvokupa44 (slično kao kod paulijanskih tužbi).

Pravo prvokupa za svoj predmet može imati (što će najčešće i biti slučaj) pravo vla-sništva45 nad nekom stvari, ali i odgovaraju-će drugo pravo na stvari ili pravu (npr. dio-nica kao vrijednosni papir). U širem smislu bi pod pojmom prvokupa bilo moguće sma-trati i pravo prvozakupa, pri čemu se ipak ne radi o identičnim situacijama (temeljna razli-ka je u tome što se iskorištavanjem prvokupa

42 Sa oznakom IV.2. i naslovom O TUMAČENJU PRAV-NIH NORMI.

43 Vidjeti u: Martin Vedriš – Petar Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 200., str. 68.

44 Vidjeti tako u: Obren Stanković - Miodrag Orlić, Stvarno pravo, Službeni list, 1990., str. 425.

45 Nema nikakve zapreke da se radi o suvlasništvu, ali i zajedničkom vlasništvu (u ovom drugom slučaju bi se prije provedbe barem načelno trebalo i moralo provesti postupak pretvaranja zajedničkog vlasništva u suvlasniš-tvo). Slučaj zajedničkog vlasništva bi moglo biti ortaš-tvo, pod uvjetom da je ugovorom o ortaštvu tako ugo-voreno i da ortaci prihvaćaju sobu u čiju korist je ugo-voren prvokup.


dolazi u položaj kojeg bitno označava neovi-snost o nekom višem ovlašteniku kao što je vlasnik, što kod prvozakupa nije slučaj).

Pravo prvokupa može biti uspostavljeno samo i isključivo u korist nekog pravnog su-bjekta, dakle, bilo pravne, bilo fi zičke ili na-ravne46 osobe. Iznimno, vjerujemo da bi bilo moguće ugovaranje prava prvokupa i u ko-rist ortaštva koje nema pravni subjektivitet, i to u prvom redu zato jer su udovoljeni i uvje-ti koji se postavljaju za tzv. ius standi in iu-dicio – imovina na kojoj bi se mogla prove-sti ovrha. Ipak, ako je posebnim propisom određeno ograničenje koje bi se odnosilo na stjecanje prava koje je predmetom prvokupa (npr. pravo vlasništva na nekretnini za stran-ce) mogu nastati dvojbe. Ako obje ugovorne strane žele to pravo ugovoriti to im je sigurno pravno dopušteno, ali to znači i da (ako nisu nešto posebno ugovorile) će ovlaštenik pra-va prvokupa vrlo teško nakon ponude ishodi-ti suglasnost koju ZV zahtijeva47. Moguće je da ima i više ovlaštenika čiji međusobni re-doslijed može biti određen ugovorom ili za-konom, ovisno o tome o kojoj vrsti prvokupa se radi. Ukoliko ovlaštenika ima više, a re-doslijed nije ni ugovoren ni propisan (uklju-čujući izvođenje iz općeg pravila zaključ-ka o nečijem prvenstvu, kao što je npr. slu-čaj kod uknjiženog prava prvokupa) trebalo bi primjenom općih pravila utvrditi da imaju jednaka prava, dakle da, ako ih je npr. dvoje imaju pravo prvokupa na jednake dijelove, s ili bez tzv. priraštaja ili akrescencije (analo-gija s odredbama nasljednog prava).

Pravo prvokupa koje se uspostavlja na te-melju ugovora je zakonski jasno vremenski

46 Naravna osoba (nature person, naturliche Person) je po-jam koji nažalost nije unesen u ZOO, makar je postojala potpuna suglasnost radne skupine da to bude učinjeno, bilo umjesto fi zičke osobe bio u zagradama kao alterna-tiva (što ne bi bio jedini slučaj u zakonskom tekstu da se tako postupi – vidjeti npr. uputa / asignacijia, ugovor o otpremi / špediciji/).

47 Dodatno je problem što se prema ZV suglasnost daje na sklopljeni ugovor, kojega u ovom slučaju po naravi stva-ri neće biti.

ograničeno48 i to na dosta kratak rok od pet godina, što može biti upitno s motrišta do-brog ili lošeg rješenja, ali je potpuno jasno da se radi o roku koji počinje od sklapanja ugovora49, što znači da praktično ne dolaze u obzir ugovori pod suspenzivnim uvjetom ili odgodnim rokom koji bi prekoračili navede-ni rok ili kojim bi se putem zakonsko ograni-čenje pokušalo izbjeći. Isto tako to znači da je rok od pet godina prirodni ili naravni sa-stojak (naturalia negotii) ovoga ugovora koji postoji i ako nije ugovoren, osim ako je ugo-vorom drukčije (kraće) ugovoreno.

Pravo prvokupa je pravo koje se stječe na temelju ugovora ili zakona, a ako se radi o pravu prvokupa čiji je objekt nekretnina, tada se ovo pravo, pod pretpostavkama koje određuju posebne odredbe zemljišnoknjiž-nog prava, može upisati u zemljišnu knjigu50. Pravo prvokupa je obvezno pravo, pa upis u zemljišne knjige nije pretpostavka njegovog stjecanja, ali se konstituira njegovo apsolut-no djelovanje, pa se više nitko ne će moći po-zvati da nije znao za postojanje ovog prava.

Pravo prvokupa je pravo koje može, ali i ne mora biti akcesorno. U pravilu će ipak biti akcesorno i u tom slučaju o pravnoj sud-bini onog glavnog posla (npr. ugovora o ku-poprodaji unutar kojega je i uglavak o pravu prvokupa) ovisi i pravna sudbina prava pr-vokupa.

Postoje i dosta slična ali ipak različita prava od prava prvokupa – to su pravo na-zadkupa i nazadprodaje, koje ZOO-a ne

48 Makar nije baš jasno zašto se radi o imperativnoj ili ko-gentnoj zakonskoj odredbi, a iz zakonske formulacije je potpuno jasno da je to baš takva pravna norma.

49 Samo upozoravamo da je u ZOO-a bitno poboljšana za-konska formulacija ugovora sklopljenog pod uvjetom ili rokom (što je bitno za računanje roka kod ugovornog prava prvokupa) – u ranijem propisu (ZOO/91.) je nasta-nak ili prestanak ugovora ovisio o uvjetu ili roku, a pre-ma ZOO-a učinci ovise o tome, ali je jasno da je ugovor nastao njegovim sklapanjem, eventualno i ispunjenjem nekog daljnjeg uvjeta, ali nikako ne ovisno o ispunjenju roka ili uvjeta uopće.

50 Vidjeti infra pod IV. 5. pravo prvokupa kao knjižno pra-vo.


uređuje51. Pravo nazadkupa52 je pravo kupi-ti natrag ono što je prethodno prodano. Pre-ma jednoj defi niciji pravo nazadkupnje po-stoji kad se kupoprodajnim ugovorom kupac obveže da će - ako u određenom roku posli-je obavljene kupoprodaje prodavatelj to za-traži – prodavatelju uz prodavateljevo plaća-nje predati predmet sadašnje prodaje, tj. pro-dati ga53. Izgleda nam da bi pravo nazadkup-nje bilo moguće i kod drugih ugovora a ne samo ugovora o prodaji, pri čemu bi u tom slučaju pravilnije bilo praktično isti sadržaj nazvati pravom otkupa, a ne nazadkupa. Na-zadprodaja je praktično nazadkup, ali s obr-nutim ulogama.

Unutar ovoga dijela ovoga teksta treba nešto navesti i o simulaciji, i to baš u svezi s pravom prvokupa i konkretno izbjegavanja prava prvokupa. Prema defi niciji, simulacija je prikrivanje pravog pravnog posla (ili nje-govog dijela) nekim drugim. To znači da kod simulacije razlikujemo simulirani i disimu-lirani pravni posao. Za razliku od toga, kod fi ngiranja se prikazuje da postoji pravni po-sao, a da stvarno nikakav pravni posao ne po-stoji. I iza simulacije i iza fi ngiranja uvijek postoji i neka vrsta zlouporabe. Izgleda nam da će po naravi stvari za izbjegavanje prava prvokupa u pravilu biti u uporabi simulacija i to na način da će se prikazati bitno viša cijena od one stvarne, što je kod niskih po-reznih stopa koje su danas u hrvatskom pravu aktualne za promet nekretnina i do-sta realno. Naravno, ako bi se to dokazalo, ovlaštenik prava prvokupa bi imao pravo ku-piti pod onim pravim uvjetima koji mu mož-da i odgovaraju, a jednako tako bi imao pra-

51 Za razliku od našeg zakonodavca, njemački uređuje pra-vo nazadkupa u & 456-462 BGB-a, francuski u 1659.-1673. Code civil., austrijski & 1070 OGZ (ABGB).

52 Vidjeti jedan dosta specifi čan vid prava nazadkupnje kao sredstva osiguranja tražbine u: Hrvoje Kačer, Pravo na-zadkupnje kao instrument osiguranja potraživanja, In-formator, 4201 od 11. 06. 1994., str. 18.-19. i Zbornik Informator i Pravni fakultet u Rijeci, str. 125-130.

53 Vidjeti tako u: Vilim Gorenc i dr., Komentar Zakona o obveznim odnosima, RRIF plus, Zagreb, 2005., str. 707, i u : Otto Palandt, Burgerliches Gesetzbuch, Verlag C.H. Beck, Munchen, 2003., str. 658.

vo na povrat preplaćenoga ako bi dokazao da je prava ponuda bila niža od one koju je pla-tio. Svakako se radi o primjeni općih pravila obveznog prava.

Želimo posebno ukazati na jedan aspekt, jedan hipotetični primjer izbjegavanja ili izi-gravanja prava prvokupa kada se odnosi na pravo vlasništva na nekretninama. Porezna stopa kojom se oporezuje promet nekretnina je prema ZPPN 5 % i ta stopa je na snazi do-sta dugo, zamijenila je stopu od 3 % koja je trajala dosta kratko, a prije toga su bile jako visoke, čak i enormne porezne stope koje su prelazile čak i 50 %. Koliko god je niska po-rezna stopa stimulativna za promet nekret-nina, koliko god je stimulativna za ulaga-nja uopće, toliko je i poticajna za manipuli-ranje pravom prvokupa. Naime, ako je stvar-na ponuda 100.000 eura ili kuna to znači i porez na promet nekretnina (i to za stjecate-lja) od 5.000 (polazeći od toga da je prijav-ljena realna tržišna ili prometna vrijednost, dakle vrijednost koju porezne vlasti prihva-te kao poreznu osnovicu). Ako se ponuda stavi na 200.000, dakle na dvostruki iznos to je dodatni trošak od samo još 5.000, što sigurno nije nešto što će bilo koga odvrati-ti od ovakve simulacije. S druge strane, ra-zlika od 100.000 će sigurno ili gotovo sigur-no (jer radi se o razlici od 100 %) ovlašte-nika prava prvokupa odvratiti od korištenja svojeg prava. Ukoliko shvatimo ulogu pore-za šire od one fi skalne (a tako bi to svakako trebalo biti) tada je i porez jedan od mogućih čimbenika koji bi trebali utjecati na smanje-nje zlouporaba bilo koje vrste, pa i u odnosu na ovakve zloporabe. Naravno, uvijek je mo-guće (ali to je de lege ferenda) propisati ne samo povećanu stopu poreza i npr. obvezu plaćanja putem žiro-računa (što je npr. stan-dard u nizu zapadnih pravnih sustava) neku dodatnu i naknadnu olakšicu kojom bi se, pod nekim uvjetima, ta razlika poreza u cije-losti ili dijelom vratila.


IV.2. O tumačenju pravnih normiPrema jednoj defi niciji, tumačenje je

“…duhovna djelatnost koja otkriva mo-guća značenja pravnih odredaba i u nji-ma hipoteze, traženja, određenja delikta i sankcije, te odlučuje koje je od tih mogu-ćih značenja NAJBOLJE”54. Unatoč posto-janju i drugih defi nicija, ovu nalazimo pri-kladnom kao nekom vrstom školske defi ni-cije. Isti autor ukazuje i na razloge koji utje-ču na potrebu tumačenja, a koji se svode na to da je:

a) društvena stvarnost redovito daleko složenija nego što je to riječima mogu-će ukratko iskazati, zatim da

b) jezični izrazi redovito nemaju jedin-stveno i precizno značenje, nego se izrazito polisemični, tj. u različitim kombinacijama dobivaju više mogu-ćih značenja, zatim da

c) se mijenjaju društveni odnosi koje nor-ma uređuje, a

d) mijenjaju se s vremenom i uobičajena značenja uporabljenih riječi iz pravne norme.

Tumačenje redovito započinje jezič-nim tumačenjem, bez kojeg nije ni moguće pristupiti ostalim metodama tumačenja.

Jezična metoda tumačenja obično pred-stavlja početak postupka tumačenja. Ova metoda pokazuje značenje pojedinih riječi od kojih se sastoji pravna norma. Analizira-jući značenje riječi, njihov raspored, grama-tičku povezanost i interpunkcije, to tumače-nje (interpretacija) prikazuje smisao što ga izražavaju pojedine riječi. Njenom se upora-bom nastoji utvrditi smisao koji proizlazi iz uporabljenih riječi, bez ikakva obzira na ra-tio legis, ili na konkretan slučaj koji se rješa-va. Jezičnoj je metodi svrha istražiti znače-nje pravnog propisa, uzetog za sebe kao skup riječi, koje u svojoj međusobnoj povezanosti imaju određeni smisao. Ovim tumačenjem se dobiva jedno (rjeđe) ili više (češće) mogućih

54 Vidjeti više o tome u: Nikola Visković, Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2001., str. 243.

značenja pojedinih riječi i cjeline pravne nor-me. U pravilu je jezična metoda tek pripre-ma i pretpostavka za uporabu drugih meto-da uz pomoć kojih se konačno otkriva pravo značenje iz kruga mogućih značenja. Jezično je tumačenje nužno za razumijevanje prav-ne norme, ali ne i dovoljno sredstvo za nje-no razumijevanje. Što znače pojedini izra-zi iz normativnih odredaba, to se spozna-je tek primjenom (i) drugih pravila tuma-čenja, a na kraju krajeva ciljnim tumače-njem koje je odlučujuće55.

Nakon uporabe jezične metode, u pravi-lu se pristupa uporabi logičkog tumačenja. Posebno treba naglasiti uporabu brojnih ar-gumenata, koji su i formulirani u nizu logič-kih pravila, pri čemu postoje ne samo opći principi logike, nego i posebni principi prav-ne logike, koji sadrže i određene specifi čno-sti kao posljedicu predmeta (prava ) na koji se odnose. Od argumenata, kao primjere je moguće istaknuti (zbog vrlo česte uporabe) argumentum a contrario ili argument suprot-nosti, argumentum a minori ad maius ili ar-gument zaključivanja od manjeg na veće, ar-gumentum a maiori ad minus ili argument zaključivanja od većeg na manje i argumen-tum per analogiam ili argument zaključiva-nja po sličnosti56. Potrebno je naglasiti kako u slučaju nesuglasja57 između logičkog i cilj-nog tumačenja prednost ima (uvijek) cilj-no tumačenje58.

Ciljna (teleološka) metoda tumačenja je metoda kojom se ispituje uloga pravne nor-me u društvu i zaključuje da je njeno pravo značenje u određenom pravnom odnosu ono

55 Vidjeti tako u: Nikola Visković, Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2001., str. 249.

56 Naravno, ne radi se o taksativnom nabrajanju, jer postoji još argumenata koji nisu navedeni.

57 U tom postupku treba razlikovati one zakone kod kojih je po naravi stvari uloga zastupnika manja (to su najčešće tzv. organski zakoni kod kojih se spriječava amandman-ske intervencije tvrdnjom da bilo koja promjena uzro-kuje dalekosežne i teško sagledive, a svakako negativne učinke po cjelinu) i onih kod kojih je ta uloga veća.

58 Vidjeti tako u: Nikola Visković, Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2001., str. 79.


značenje koje najbolje izražava vladajuće društvene ciljeve. Unutar ove metode mogu-će je razlikovati a) subjektivni i b) objektivni pristup odnosno metodu.

Subjektivnim se tumačenjem zaključu-je da je pravo značenje jedne pravne norme u ciljevima koje je tom normom namjeravao postići normotvorac. Radi se, dakle, o ispiti-vanju volje normotvorca, svrhe koja se htjela ostvariti. Pozornost nije usmjerena na stvar-nost kojoj norma služi, nego na subjektivni stav normotvorca u prošlosti, za koji se una-prijed nekritički pretpostavlja da vjerno izra-žava te interese.

Nasuprot, objektivnim se tumačenjem za-ključuje da je pravo značenje pravne norme u onim ciljevima koji najbolje izražavaju intere-se vladajućih društvenih subjekata, u vrijeme kada se norma primjenjuje, a to nisu odnosno ne moraju biti ciljevi koje je kanio ostvariti tvorac norme59. Upravo se ova metoda sma-tra odlučnom u svim onim slučajevima posto-janja više mogućih (vjerojatnih) pravih zna-čenja, pa uporaba ciljne metode mora otkri-ti ono (jedino) pravo značenje te pravne nor-me. Zbog toga je ciljno tumačenje najvaž-nije, odlučno i završno u postupku tumače-nja (razumijevanja) pravnih normi60.

Povijesna se metoda smatra jednom (pod)vrstom ciljnog tumačenja. To je metoda kojom se ispituju društveni odnosi koji su u prošlosti djelovali na stvaranje jedne pravne norme. Pri tome se uobičajeno rabe saznanja na koja se nailazi u znanstvenoj i publicistič-koj literaturi, zatim u tzv. pripremnim mate-rijalima, tj. pisanom61 ili snimljenom mate-

59 Vidjeti tako u: Nikola Visković, Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2001., str. 94.-95.

60 Vidjeti tako u: Nikola Visković, Teorija države i prava, Birotehnika, Zagreb, 2001., str. 86., više o tome i u: Oleg Mandić, Sistem i interpretacija prava, Narodne novine, Zagreb, 1971. god., str. 201 i dalje.

61 Notorno je da zapisnici (posebno takozvani skraćeni) vrlo često daju nevjerodostojnu sliku onoga što se do-gađalo, dijelom i zbog toga što se usvajaju (ako dođe do usvajanja) sa velikim vremenskim odmakom od trenutka održavanja sjednice, što i kod najpažljivijih i najtemelji-tijih dijelom onemogućuje kontroliranje vjerodostojnosti zapisnika. Ponekad to vrijedi i za tonske snimke i njiho-

rijalu nastalom pri stvaranju određene prav-ne norme, ali i u dnevnom i drugom tisku62, bez isključivanja kao mogućih i drugih izvo-ra saznanja.

Kao dio pravne norme, i načela mogu biti u suprotnosti s Ustavom odnosno propisom više razine, pa navedeno vrijedi dok se takva suprotnost u propisanom postupku ne utvr-di i ne sankcionira. U svakom slučaju, uloga načela je vrlo velika, jer ta načela olakšava-ju, a na neki način i usmjeravaju i ograniča-vaju tumača u aktivnosti na tumačenju prav-ne norme. Za slučaj dvojbe, pravo značenje će biti ono koje je određeno načelom kao općim pravilom koje može i treba usmjera-vati i pomagati u tumačenju, ako posebnom normom nije drukčije određeno. Pri tome je naravno jasno kako je moguće da različita načela upućuju na različita značenja, u ko-jim slučajevima je potrebno razriješiti taj su-kob63, i baš tu posebno značenje ima kreativ-na uloga tumača. Naravno, i načela podli-ježu tumačenju, ali u velikoj mjeri utje-ču i na tumačenje drugih pravnih normi na koje se odnose, i to je jedna interakci-ja koju se uvijek mora imati u vidu prigo-dom tumačenja.

Izuzetno je bitno da svaki tumač uvijek ima pred sobom činjenicu da pravnu normu tumači u Republici Hrvatskoj čiji je prav-ni sustav dio kontinentalnoeuropskog prav-nog kruga, a nikako ne dio anglosaksonskog pravnog kruga koji počiva na sustavu prese-dana ili precedenata. Isto tako, jako je važno polaziti od toga da je pravo prvokupa ipak iznimka od općeg pravila da takvog ograni-čenja nema, što znači i primjenu pravila o odnosu općeg pravila i iznimke64.

ve ispise (često se nailazi na formulaciju “govornik ne-razgovijetan”).

62 Sve iz prethodne bilješke još više vrijedi za ove izvo-re saznanja.

63 Vidjeti više uopće o antinomijama u: Norberto Bobbio, (O kriterijima za razrješavanje antinomija) Eseji iz teori-je prava, Logos, Split, 1988., str. 123-135.

64 Exceptiones sunt strictisimae interpretationis. (Sec. Pa-ulus-D.50,17,141, pr.). Izuzetke treba najuže tumačiti.


IV. 3. Ugovorno pravo prvokupaSedes materiae za ugovorno pravo pr-

vokupa je, naravno, ZOO-a, koji je, u nedo-statku općeg građanskog zakonika, supstitut općeg građanskog zakonika sui generis. To znači da, ako nema zakonskih odredbi koje bi bile lex specialis, i za ugovorno pravo pr-vokupa vrijedi ono što sadrži ZOO-a.

Točno je da je prvokup u ZOO-a uređen odredbama koje se odnose na jedan oblik, je-dan slučaj kupoprodaje, unutar dijela ZOO-a koji se odnose na kupoprodaje s posebnim pogodbama, a ne unutar općeg dijela. Toč-no je i da je u tom posebnom dijelu u jednoj odredbi propisano da će se odredbe koje se odnose na ugovorno pravo prvokupa primje-njivati na odgovarajući način i na zakonsko pravo prvokupa. Međutim, to ipak ni u ko-jem slučaju ne znači da bi taj poseban ugla-vak (dodatni sastojak, accidentalia negotii) bio ograničen samo na kupoprodaju, smatra-mo da on može biti sastojak bilo kojega prav-nog posla, pa i onog jednostranog65, osim ako bi drukčije bilo posebno propisano ili pak proizlazilo iz naravi stvari. Ratio odredbe o prvokupu je ograničenje prava vlasništva od-nosno drugog prava prvokupom tako ograni-čenog prava i kako je to pravni institut koji je prihvaćen i priznat u hrvatskom pozitiv-nom pravu, to znači da nema zapreke (barem ne one apsolutno ili načelne) za ugovaranje u bilo kojem ugovoru, pa i tako da se radi o uglavku u korist trećega. Analogijom isto vrijedi i za oporuku. Smatramo da nema ni-kakve zapreke da se ovaj uglavak unese i kao dio naloga ili modusa ili kao cjelina naloga ili modusa ako se radi o besplatnom prav-nom poslu.

ZOO-a u člancima od 449.- 455. propisu-je – uređuje (a tako glase i naslovi neposred-no iznad samih članaka, a iznad cijelog dijela označenog kao VII. KUPOPRODAJE S PO-SEBNIM POGODBAMA kao jedan dio Od-

Dragomir Stojčević – Ante Romac, Dicta et regulae iu-ris, Suvremena administracija, 1984., str. 158.

65 Oporuka npr.

sjeka 1 koji nosi naslov UGOVOR O KU-POPRODAJI, pri čemu je načelno za primi-jetiti da je terminološki ipak dosta loše što se ugovorne strane nazivaju pojmovima proda-vatelj i kupac koje su imale u ugovoru koji je i sklopljen i izvršen, umjesto da ih se ba-rem u osnovnom članku nazove i ovlašteni-kom prava prvokupa i opterećenikom prva prvokupa, kako bi se izbjegla svaka moguća dvojba, jer u slučaju korištenja prava prvo-kupa njihove uloge su obrnute):

a) pojam; b) rokove za ostvarenje prava i isplatu ci-

jene, c) mogućnost nasljeđivanja i otuđenja, d) slučaj prisilne javne prodaje,e) trajanje prava prvokupa,f) kad je izvršen prijenos vlasništva bez

obavijesti prodavatelju,g) zakonsko pravo prvokupa66.

AD a) Temeljno pravilo o prvokupu je propisano u čl. 449. ZOO-a – nositelj prava prvokupa mora biti izvješten:

a) o namjeravanoj prodaji stvari određe-noj osobi,

b) o uvjetima te prodaje, te mu mora biti c) ponuđeno da on kupi stvar za istu ci-

jenu.AD aa) Odredba prema kojoj treba izvi-

jestiti o namjeravanoj prodaji u svojoj suštini znači dvije stvari. Prva je da se radi o prodaji koja još nije sklopljena (na što jasno ukazu-je uporaba pojma «namjeravanoj» koja može biti tumačena samo u budućem vremenu67).

Druga je da ovlaštenik prava mora biti na pouzdan način obaviješten o navedenoj namjeri. Nije propisano na koji način bi ta obavijest trebala biti poslana, ali je jasno da bi navedenome udovoljila pisana obavijest upućena preporučenom pošiljkom na adresu

66 Vidjeti pod IV.4. ZAKONSKO PRAVO PRVOKUPA67 Osim ako bi se pristupilo tumačenju prema kojemu je to

već sklopljen ugovor koji ima odgodni ili suspenzivni uvjet pa je u tom smislu budući.


navedenu u ugovoru ili na adresu koju je na-knadno ovlaštenik dostavio68.

S obzirom na načelnu neformalnost pro-pisanu u ZOO-u, jasno je da bi obavijest vri-jedila i u usmenom obliku, ali (smatramo tako) ne i ako bi se radilo o pravu vlasništva na nekretnini jer bi tada oblik propisan za taj ugovor već po općim pravilima bio obvezan i za ovu obavijest69. Ključni problem je u tome što se mora raditi o namjeravanoj prodaji tre-ćoj osobi a ne bilo kome, što je velika otegot-na okolnost za opterećenog pravom prvoku-pa. Naime, to znači da mora raditi na prona-laženju kupca, dogovoriti sve s tim kupcem i tek tada pristupiti rješavanju prava prvoku-pa, što ne samo da nije jednostavno nego će u pravilu značiti i određene troškove. Daleko bolje bi bilo da (ali to je samo prijedlog de lege ferenda) se radi o ponudi s uvjetima pro-daje (koji mogu sadržavati ime treće osobe, ali i ne moraju), i ako ponuđeni ne prihvati, ponuditelj ima pravo pod tim uvjetima ili ne-povoljnijim za kupca prodati bilo kome.

AD ab) Ovo je vrlo važan dio u koje-mu je bitno voditi računa o nizu elemenata ili čimbenika. Prvo je da treba obavijestiti o baš svim uvjetima, pri čemu to znači doslov-no sve i kad bi makar i jedan element ostao izvan obavijesti to bi značilo da ovaj uvjet nije ispunjen. Izuzetno je značajno da uvjeti prodaje budu potpuno jasni i da budu ispunji-vi (ako ne bi bilo ovako to bi značilo da ovaj uvjet nije ispunjen). U odnosu na jasnoću ne smije se npr. dogoditi da je dvojbeno u ko-jim dolarima (američkim, kanadskim ili au-stralskim) je izražena cijena, koji je rok pla-ćanja, ima li ili nema devizne ili druge slične klauzule, ima li ili nema prava nazadkupa i dr. U odnosu na obveznu ispunjivost to znači da se mora raditi o uvjetu koji je objektivno ispunjiv, a ne da je ispunjiv baš ovlašteniku. Npr. ako se zahtijeva isplata prodajne cijene,

68 Osim u slučaju, prema općim pravilima, da onaj tko je opterećen pravom prvokupa zna ili barem mora znati da je stvarno prebivalište ili boravište ovlaštenika na dru-gom mjestu.

69 Ćl. 377. u svezi čl. 286. ZOO.

a ovlašteniku prava prvokupa nije ostavlje-no vrijeme da ode u banku i podigne novac70 ovome uvjetu ne bi bilo udovoljeno, ali ako ovlaštenik nema vremena zatražiti i ishoditi kredit to bi bio samo njegov problem. Ako je ovlaštenik bolestan ili uopće spriječen to je nešto što pada na njegov teret i ne može ome-tati onoga koga tereti pravo prvokupa i tko je dostavio ponudu. Naravno, uvjeti moraju biti i pravno mogući odnosno dopušteni jer samo takve se smije i prihvatiti. To znači da ako bi ponuditelj postavio uvjete koji su nedopušte-ni (npr. da mu se plati isporukom oružja ili stimulativnih nedopuštenih sredstava) ne bi ispunio ovaj zakonski uvjet makar je obavi-jestio ovlaštenika o uvjetima prodaje.

AD ac) Iz zakonske formulacije nije ja-sno zahtijeva li se da izrijekom bude postav-ljena ponuda ili ne. Naime, opće je pravilo da prihvatom ponude nastaje ugovor, pa bi u tom smislu bilo poželjno da takva ponuda ne samo postoji nego i da formulacija bude ta-kva da isključuje svaku dvojbu s tim u svezi (koja dvojba može biti i namjerno odnosno zlonamjerno uzrokovana). Međutim, što je drugo, ili što drugo može uopće biti nego po-nuda, obavijest o uvjetima prodaje i o namje-ravanoj prodaji kada već postoji pravo prvo-kupa i vlasnik takvu obavijest dostavlja ovla-šteniku prava prvokupa. Izgleda nam da bi u ovom slučaju bilo moguće obavijest smatrati kao ponudu, makar je unatoč tome poželjno postupiti (u interesu pravne sigurnosti i vla-davine prava) na način postavljanja izričite ponude. Daleko je veći problem u tome što se očito radi o nes(p)retnoj zakonskoj formu-laciji71 koja glasi da on kupi stvar za istu ci-jenu, pri čemu se uopće ne spominju dru-gi uvjeti koji mogu biti odlučni72. Očito je (makar nije baš najbolje po pravnu sigurnost

70 S obzirom na rok iz čl. 450. ZOO ova situacija gotovo da i nije moguća.

71 Koja je postojala i u čl. 527. ZOO/91.72 U jednom ekstremnom primjeru, svatko bi (svakako

uključujući i autora ovoga rada) prihvatio i deset puta veću cijenu od tržišne ako je dospjelost obveze za sto godina.


i vladavinu prava koji zahtijevaju jasna ogra-ničenja svakom tumaču prava, zabranjuju-ći praktično prekoračenje crte koja dijeli tu-mača od normotvorca – a u ovom slučaju se baš mora postupiti suprotno i jasnu zakon-sku odredbu bitno šire tumačiti) da se radi i mora raditi o ponudi da se pravo prvokupa iskoristi prihvaćajući SVE POSTAVLJENE UVJETE. De lege ferenda bi svakako bilo dobro ispraviti navedeni propust, ali uz punu svijest da je postavljanje dodatnih uvjeta po-red cijene, posebno u situaciji u kojoj, za ra-zliku od mnogih drugih država, hrvatsko pra-vo prihvaća kao legalno gotovinsko plaćanje, što je često dodatan prostor za manipulacije različite vrste.

AD b) U samoj ponudi je svakako izu-zetno bitan dio o cijeni i roku plaćanja, što je uređeno u čl. 450. ZOO-a.

Zakonodavac je dao ovlašteniku prava prvokupa (kojega se u samom članku nazi-va prodavatelj vraćajući se i misleći samo na ovu specifi čnu situaciju uglavka u ugovoru o prodaji, a zanemarujući druge mogućno-sti) rok od mjesec dana u kojemu je dužan (ako hoće iskoristiti pravo prvokupa) obavi-jestiti kupca na pouzdan način o svojoj odlu-ci da se koristi pravom prvokupa. Radi se o roku koji nije jednak roku od 30 dana, nego je nekad duži a nekad kraći (ovisno o tome o kojem se mjesecu radi) i računa se prema čl. 300. ZOO-a koji propisuje način računa-nja rokova određenog u mjesecima. Rok po-činje od kada je prodavatelj obaviješten od strane kupca o namjeravanoj prodaji trećoj osobi, što nekad neće biti lako utvrditi s ob-zirom na to da nije propisan način obavije-sti73 a ovlaštenik će često imati interes u odu-govlačenju.

Istodobno sa obavijesti o svojoj odluci74 da koristi pravo prvokupa prodavatelj je du-

73 Čudno je što u temeljnom članku 449. ZOO nije upora-bljena ni formulacija iz čl. 450. istog propisa o obavijesti na pouzdan način.

74 Moglo bi jedino biti sporno što ako se početkom roka od mjesec dana da obavijest i unutar roka izvrši isplata – to nije istodobno, ali je svakako unutar roka – možda

žan ili isplatiti cijenu ili je položiti kod suda odnosno kod zakonom ovlaštene osobe (npr. javnog bilježnika). Praktično se radi o kom-binaciji konsenzualnog i realnog ugovora sui generis – u svakom slučaju isplatom je ugo-vor o prodaji i sklopljen i realiziran u istom trenutku. Također iz navedenoga proizlazi da s trećom osobom (osim ako se taj ugovor pri-kriva od ovlaštenika prava prvokupa) i nije moguće ugovoriti plaćanje odmah ili u roku kraćem od mjesec dana jer će ta treća oso-ba biti u zakašnjenju ako čeka na istek roka za ovlaštenika prava prvokupa. De lege fe-renda bi i ovaj propust trebalo ispraviti od-nosno pojasniti što se treba raditi u tom i ta-kvom slučaju.

Treći stavak navedenoga članka praktič-no odstupa od općeg pravila za prvokup pre-ma kojemu ovlaštenik ima prednost pod jed-nakim uvjetima – u tom stavku stoji da ako je ugovoren rok (što je vrlo neprecizna formu-lacija jer je rok ugovoren i kad je i kad nije ugovorena odgoda plaćanja, a ovdje se očito mislilo na odgodu plaćanja) za isplatu, tada taj rok vrijedi za prodavatelja75 samo ako da dovoljno osiguranje. Upitno je zašto bi to bilo tako ako taj teret, tu obvezu nema i tre-ća osoba - ako ima, tada su to jednaki uvje-ti, a ovako to nisu jednaki uvjeti – ako bi se radilo o dužoj odgodi, uzimajući u obzir ci-jenu koštanja osiguranja (npr. bankovne ga-rancije) to više ni slučajno nisu isti uvjeti, nego su uvjeti na štetu ovlaštenika prava prvokupa. De lege ferenda bi i ovaj propust svakako trebalo ispraviti i uspostaviti jedna-kost za ovlaštenika prava prvokupa koji ga sad ima samo ako se radi o isplati koja nije odgođena.

AD c) U čl. 451. ZOO-a je izrijekom pro-pisano da se pravo prvokupa pokretnih stvari

bi bilo moguće smatrati da je s isplatom dostavljena i obavijest makar se to dogodilo ranije, ali bi u tom slu-čaju, dakle, ako se ta odredba tako tumači moralo doći i do odštetne odgovornosti, ako unatoč obavijesti ne dođe do isplate.

75 Očito se stvarno misli na ovlaštenika prava prvokupa, a ne na onog tko je tim pravom opterećen.


ne može naslijediti niti otuđiti, ako zakonom nije drukčije određeno. Prima facie odredba izgleda dosta jasna76, ali to ipak nije tako. A contrario u odnosu na propisano izgleda da je pravo prvokupa nasljedivo i da se može otuđiti u svim drugim slučajevima, pa to zna-či i u odnosu na nekretnine, ali i na prava, što nije baš potpuno logično. Očito je da se ovom odredbom htjelo ograničiti doseg pra-va prvokupa kao iznimke, tretirajući ga na neki način kao nešto što je intuitu personae, za što baš i nema pravog argumenta – ako se već radi o ugovornom pravu, zašto se ne bi i prometnost i nasljedivost kao dio promet-nosti prepustilo ugovoru. De lege ferenda bi, smatramo, ovo trebalo prepustiti ugovor-nim strankama, a eventualno samo propisati da pravo nije ili da je u prometu (uključujući nasljedivost, sa ili bez različitosti) ako ugo-vorne strane ne ugovore drukčije.

AD d) U čl. 452. ZOO-a je propisano da se u slučaju prisilne javne prodaje prodava-telj ne može pozivati na svoje pravo prvo-kupa. Ova odredba odnosno njezin ratio nije baš jasan. Po naravi stvari (posebno radi ra-cionalnosti u postupanju) je logično da se ne bi trebalo baviti posebnim pozivanjem even-tualnih nositelja prava prvokupa na prisil-nu javnu prodaju, ali je zato još jasnije da bi mu, ako se nositelj toga prava pojavi, ta pra-va trebalo priznati i na prisilnoj javnoj pro-daji. Ovo to prije što će, po najnovijoj noveli Ovršnog zakona77 iz 2005. god. u pravilu biti dosta lako doći do podataka o tome što se izlaže prodaji, pa će se vjerojatno i ovlašte-nici na javnoj prodaji češće pojavljivati. De lege ferenda bi to svakako trebalo tako biti. Ako se pravo prvokupa na prisilnoj javnoj prodaji nalazi upisano u javnoj knjizi (npr. zemljišnoj knjizi) ovlaštenik prava prvoku-pa može zahtijevati poništaj javne prodaje

76 Daleko bi bolje i nomotehnički i logički ispravnije bilo da stoji: „…osim ako je zakonom drukčije određeno.“ (ipak, to nije suštinska primjedba).

77 Ovršni zakon (NN 57/96., 29/99., 173/03., 194/03., 151/04., 88/05.-nastavno: OZ). Vidjeti posebno čl. 146.a OZ o očevidniku nekretnina i pokretnina koje se prodaju u ovršnom postupku.

ako nije bio posebno pozvan da joj pristupi. Smatramo da bi ovu odredbu već sada treba-lo tumačiti tako da to ipak ne vrijedi ako je ovlaštenik saznao za javnu prodaju na vrije-me da se za nju pripremi (što bi kao teret do-kaza bilo na onome tko to tvrdi), ali bi sigur-no bilo dobro da je de lege ferenda i ovo ja-sno i izravno propisano.

AD e) Ovo je možda i najčudnija (makar je potpuno jasna, pod najčudnija mislimo na to što je ratio legis te odredbe) odredba u di-jelu koji se odnosi na prvokup. Naime, una-toč načelnoj dispozitivnosti odredbi ZOO-a i načelu autonomije volje ovo je ipak (naravno ne jedina) odredba koja je imperativne ili ko-gentne naravi. Vrlo jasno je propisano (i to se odnosi i na pokretnine i nekretnine78, smatra-mo i prava) da je dulji rok ugovornog prava prvokupa ex lege sveden na najduži mogu-ći od pet godina od sklapanja ugovora79, što znači da je kod bilo kojeg odgodnog roka ili suspenzivnog uvjeta taj rok na neki način još i kraći. Kod nekretnina i postojećeg stanja ažurnosti zemljišne knjige (ma kako se sta-nje stalno popravlja) može se lako dogoditi da rok istekne prije nego što uknjižba bude i izvršena, a još daleko lakše (u smislu če-šće) prije nego što rješenje o uknjižbi posta-ne pravomoćno. Prema zakonskoj formulaci-ji izgleda očito da se radi o prekluziji samog prava, pa nakon proteka roka ne postoje ni zahtjev ni pravo. De lege ferenda bi svakako trebalo ukinuti ovaj zakonski cenzus najdu-žeg roka trajanja ugovornog prava prvokupa, a podredno propisati jako dugi rok.

AD f) Ovaj članak uređuje situaciju u ko-joj opterećeni ugovornim pravom prvoku-pa to pravo ne poštuje, nego unatoč njemu, proda stvar i prenese vlasništvo trećemu a da nije o namjeri i uvjetima obavijestio proda-vatelja. Smatramo da se ovaj članak ne može

78 Vidjeti tako i u: Vilim Gorenc i dr., Komentar Zakona o obveznim odnosima, RRIF plus, Zagreb, 2005., str. 711.

79 Ugovorna odredba o trajanju ugovornog roka prvoku-pa od pet godina je naturalia negotii, dakle sastojak koji vrijedi ako ugovorne strane nisu ugovorile koliko će to pravo trajati.


odnositi na prijenos radi osiguranja koji nije bezuvjetan i koji znači jasno uvjetovano pra-vo – ipak, bilo bi bolje da je i to jasno propi-sano, uz naznaku da se u postupku nakon ne-ispunjenja osigurane obveze primjenjuje (ili primjenjuju na odgovarajući način) odredbe o ugovorenom pravu prvokupa. U svojoj su-štini, ovlaštenik prava prvokupa ima pravo zahtijevati i ishoditi odluku suda o ponište-nju ugovora s trećim i obvezi prodaje njemu pod tim istim uvjetima. Ovo je uvjetovano time da je trećemu pravo prvokupa bilo po-znato ili mu nije moglo ostati nepoznato, što će kod neupisanih prava ipak biti dosta teš-ko dokazati. Naime, teško je zamisliti situa-ciju u kojoj nešto nije moglo ostati nepozna-to, jer gotovo uvijek može postojati barem mali postotak ili promil izgleda da je nešto ostalo nepoznato – kriterij je, to je po formu-laciji iz odredbe jasno, subjektivna spoznaja treće osobe. Rok za postavljanje zahtjeva je šest mjeseci od saznanja za prijenos što je su-bjektivni rok. Tužitelj će naravno tvrditi da je saznao u tom roku do utuženja i teret doka-za u tom smislu neće biti pretežak, dok će na tuženiku biti teret protudokaza. Naravno, to što eventualno zbog toga što treći nije znao, a nije mu ni moglo ostati nepoznato nije za-preka za odštetni zahtjev prema obvezni-ku prava prvokupa koji je očito protuprav-no postupio i moguće nanio štetu ovlašteni-ku toga prava. Međutim, i u slučaju da dođe do poništenja ugovora kojim je povrijeđeno pravo prvokupa ostaje mogućnost odštetnog zahtjeva treće osobe prema obvezniku pra-va prvokupa kao mogućnost, npr. ako ga je uvjerio da toga prava nema, bilo da nije ni postojalo bilo da je prestalo.

Drugi se stavak bavi situacijom u kojoj je opterećenik pravom prvokupa pogrješno ili netočno obavijestio ovlaštenika o uvjeti-ma prodaje trećemu, u kojem slučaju rok po-činje od dana kada je saznao za točne uvje-te ugovora. I u ovom je slučaju dodatni uvjet da trećemu to nije bilo poznato ili mu nije moglo ostati nepoznato, u odnosu na što vri-jedi sve navedeno i za osnovnu situaciju.

U trećem stavku je propisan objektivni rok u trajanju od pet godina, koji se računa od prijenosa prava vlasništva na stvari na tre-ćega. Može se polemizirati je li rok predug ili prekratak, ali odredba je vrlo jasna. Ako se radi o pravima koja se ne upisuju u javne knjige i koja se stječu npr. tradicijom ili in-dosamentom ovlaštenik će dosta teško moći koristiti svoja prava. Ali, ako se npr. radi o knjižnom pravu i ako se pođe od toga da je upis u zemljišnu knjigu modus stjecanja, tada će pravni položaj ovlaštenika ipak biti bitno bolji. Može biti samo dvojbeno kako tuma-čiti odredbu prema kojoj stjecanje vrijedi re-troaktivno do podnošenja prijedloga ma kada upis bio izvršen ukoliko u međuvremenu (od prijedloga do upisa) dođe do podnošenja tuž-be. Čini nam se da bi u tom slučaju ipak tre-balo ići in favorem tužitelja.

Nažalost, ZOO-a u svojim gore navede-nim odredbama ipak nije uredio, nije izravno propisao, čitav niz mogućih situacija. S ob-zirom na to da hrvatski sudovi nemaju ovla-štenje otkloniti postupanje zato jer nešto nije propisano očito je da se sudovi moraju »sna-laziti» izvođenjem rješenja iz općih propi-sa, što je vrlo zahtjevno i dosta nesigurno s aspekta pravne sigurnosti i vladavine prava. Takva pitanja su npr ;da li i pod kojim uvje-tima ponuditelj smije odustati od postavlje-ne ponude,

a) smije li i pod kojim uvjetima (ostajući u suštini pri ponudi) mijenjati uvjete,

b) koliko dugo traje pravo ponuditelja prodati trećemu jer ponuđeni nije pri-hvatio ponudu,

c) kako riješiti pitanje konkurencije više prava prvokupa.

AD a) Prema općim pravilima ponuda ob-vezuje. Međutim, prema tim istim općim pra-vilima od ponude se može odustati ako opo-ziv ponude stigne prije ili istodobno s ponu-dom. Primijenjeno na ugovoreni prvokup to bi trebalo značiti da ponuda obvezuje tako da se ne može povući nakon što je ponuđeni pri-mi dok tome istom ponuđenom traje zakonski rok od 30 dana u kojemu može donijeti odlu-


ku da prihvati ponudu80, osim ako ponuđeni i prije krajnjeg roka izjavi da prihvaća ponu-du. Pozivajući se na zabranu zlouporabe prava kao opće načelo i načelo zabrane venire con-tra factum proprium moglo bi se osporavati primjenu inače ispravne teze prema kojoj bi, da bi obvezivala, ponuda morala biti potpuna onako kako zakon propisuje. Ipak, teškoća je u tome što bi moglo biti nejasno što je točan sadržaj ponude i kako je i na koji način ispu-niti osim ako bi ponuđeni izvršio (opet pozi-vom na opća pravila) polog maksimalne mo-guće obveze, u kojem slučaju bi se u poseb-nom postupku utvrdilo što je to točno bila po-nuda i je li upravo ono što je položeno ili pak manje od toga. De lege ferenda bi bilo jako poželjno izravno riješiti navedeno pitanje, ma kakav sadržaj toga rješenja bio.

AD b) Polazeći od navedenog AD a) tre-balo bi zaključiti da nije dopušteno mijenja-ti ponudu koja obvezuje i dok obvezuje. Ipak, u sudskoj praksi postoji odluka koja dopušta drukčije u jednoj specifi čnoj situaciji depreci-jacije valute što znači da je promjena stvarno samo u tome da se održi realna vrijednost po-nude. Izgleda nam da bi takva odluka pri po-stojećem tekstu ZOO-a mogla biti (o)branjena samo u slučaju izuzetno velike infl acije, jer bi svatko tko postavlja ponudu i o tome mogao i morao voditi računa, a zakonski rok je ipak samo 30 dana i nije velika ugroza po tom pi-tanju. Ipak, relativno nedavno iskustvo81 i na-žalost uvijek moguća situacija obezvrjeđiva-nja valute navodi na oprez. De lege ferenda bi bilo jako poželjno izravno riješiti i navedeno pitanje, ma kakav sadržaj toga rješenja bio.

AD c) Ovo je vjerojatno načelno i najte-že pitanje i najmanje siguran odgovor. Me-đutim, to je tako samo zato jer je zakonoda-vac propisao da se radi o namjeravanoj pro-

80 Vidjeti drukčije u: : Zlatan Stipković, O pravu prvoku-pa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, god. XXIX, broj 1-2, str. 139.

81 Treba se prisjetiti doba iz devedesetih godina prošlog stoljeća i infl acije koja je u jednom trenutku prelazila 1000 %, što je teško shvatljivo iz današnje perspektive i valute koja je čvrsta već godinama.

daji, dakle o nečemu što će se događati u bu-dućnosti. Jedino što bi se moglo postaviti kao pravni standard je da to bude razuman rok koji neće dovesti do toga da se pravo pr-vokupa odugovlačenjem izigra, a od slučaja do slučaja bi se utvrđivalo je i do izigrava-nja došlo ili pak ne. Ovo je s aspekta prav-ne sigurnosti jako loše rješenje i svakako bi de lege ferenda trebalo propisati jedan vrlo jasan (makar i dug) rok. Pri tome bi bilo ko-risno (sa istom svrhom) propisati (posebno ako bi se radilo o dužem roku) i da je nužno očuvanje realne vrijednosti ponude.

AD d) Na ovo je pitanje moguće odgovo-riti samo primjenom općih pravila, što sigur-no nije najbolje moguće rješenje. Ako se radi o nekretnini i pravu upisanom u javne knjige (u prvom redu zemljišne) stvar je vrlo jasna – prednost ima onaj koji je ranije stekao pravo prvokupa koje još nije prestalo. Međutim, ako se ne radi o takvom slučaju stvari su daleko složenije i jedini mogući način rješenja nam izgleda barem načelna jednakost pravnog po-ložaja više ovlaštenika ovog prava. Unutar toga, opet primjenom pravnih pravila, treba-lo bi dati prednost onim poštenim stjecatelji-ma koji nisu ni znali ni morali znati za mogu-ća druga prava prvokupa, pri čemu treba pred-mnijevati poštenje svih i teret dokaza o su-protnom je na onome tko tako tvrdi.

IV. 4. Zakonsko pravo prvokupaZakonsko pravo prvokupa je ono pravo

prvokupa koje svoj temelj ima izravno u za-konu, dakle ne kao mogućnost koju zakono-davac dopušta, nego kao jasnu i imperativ-nu zakonsku normu koja propisuje da netko pod određenim uvjetima ima pravo prvoku-pa odnosno da je njegov imatelj ili nositelj ili ovlaštenik82. Primjera u stranom i doma-ćem pravu ima dosta, a uvijek se radi o od-luci zakonodavca da je pod određenim uvje-

82 Makar se ponekad može naići i na pojam vlasnik prava to nije nešto što bi trebalo podržati. Naime, uobičajeno je da se pojam vlasnik rabi za pravo koje postoji na stvari, a ne npr. na pravu, makar čak i ta pogrješna terminologija ne bi uzrokovala teškoće u praksi.


tima opći interes da nekome na teret nekoga pripadne ex lege pravo prvokupa. Naravno, uvijek se može raspravljati i polemizirati je li to ispravna ili neispravna prosudba zako-nodavca odnosno je li vlasnika uspostavom prava prvokupa trebalo ili pak nije trebalo ograničavati, ali čak i ako je neispravna za-konski prvokup ipak postoji neovisno o toj prosudbi i njezinoj točnosti.

Odredba čl. 455. ZOO-a koja se odnosi na zakonsko pravo prvokupa u stavku 4. upu-ćuje na odgovarajuću primjenu odredaba o ugovornom pravu prvokupa. Posebno je pro-pisano da nema vremenskog ograničenja kao kod ugovornog prava (stavak 2.) i da ovlašte-nici moraju biti u pisanom obliku obaviješte-ni o namjeravanoj prodaji i o njezinim uvje-tima, a ako tako ne bude, imaju pravo po-ništavati prodaju (stavak 3.). Sama zakonska odredba je preuzeta iz ranijeg propisa i nije sadržajno mijenjana, ali to ipak samo po sebi još ne znači da je dobra. Tako bi bilo bolje da je navedeno da se radi o poništenju i za-htjevu o kupnji pod istim uvjetima, a ovako tu vrlo bitnu stvar treba ostaviti za posredno zaključivanje, što svakako nije baš dobro po pravnu sigurnost i vladavinu prava (ovo tim prije što je nekoliko članaka ranije, u čl. 454. ZOO-a sadržana bitno bolja formulacija).

U ovom ćemo se tekstu zadržati na za-konskom pravu prvokupa koje u hrvatskom (pozitivnom) pravu smatramo najznačajni-jim i na primjeru kojih se mogu istražiti prak-tično svi bitni elementi odnosno svojstva za-konskog prava prvokupa.

IV.4.1. Zakonsko pravo prvokupa (zaštićenog) najmoprimca83

Ako i nije najčešći, svakako je vrlo čest slučaj i u domaćem i u stranom84 pravu za-konski prvokup koji postoji u korist onih oso-

83 Pogodovanje zaštićenog najmoprmca je zakonodavac dodatno naglasio oslobađajući ga poreza na promet ne-kretnina u ZPPN.

84 Vidjeti npr. poseban talijanski zakon (Legge no 392 del 27. luglio 1978.) koji se pored ostaloga bavi i pravom prvokupa (vidjeti art. 69. pod naslovom Diritto di prela-

ba, onih pravnih subjekata, koji imaju status zaštićenih najmoprimaca ili ranijih stanara u hrvatskom pravu ili sličnih prava u stranim pravima. Očito se radi o velikom utjecaju ili uvažavanju značenja stana kao jednog od te-meljnih uvjeta života, koji može (makar i ne mora) u bitnom biti ugrožen promjenom vla-snika stana. Baš zbog toga, ako se radi o ko-mercijalnom raspolaganju, prvokup dovodi do toga da se zaštićenom najmoprimcu mora ponuditi stan na kupnju (to je jedna strana toga odnosa), a ako se to ipak ne učini postu-pa se protupravno i krši pravo prvokupa, sa svim zakonom propisanim učincima takvog postupanja. Pravo prvokupa i kršenje prava prvokupa je propisano u čl. 44.- 45. ZNS-a.

U čl. 44. ZNS-a je u tri stavka propisa-na obveza vlasnika stana ponuditi preporuče-nim pismom ili podneskom preko suda stan na prodaju zaštićenom najmoprimcu i priop-ćiti mu cijenu i uvjete prodaje. Radi se o jed-nostavnoj odredbi prvog stavka koja je sigur-no bolja od one koju sadrži ZOO-a koji je do-nesen skoro devet godina poslije i za koji bi bilo za očekivati da je iskoristio ovaj očito bolji zakonski tekst. Posebno je bitno što nije nužno da se radi o već pronađenoj trećoj oso-bi nego jednostavno o volji vlasnika da proda pod određenim uvjetima, a nakon tako stvo-rene volje će tražiti onoga tko će uvjete pri-hvatiti. Nažalost, razlozi i argumenti nedira-nja u odredbe koje u praksi nisu uzrokovale veće probleme su očito imali veću težinu.

U drugom stavku je propisano da zašti-ćeni najmoprimac mora u roku od 30 dana85 izjaviti da ponudu prihvaća, a ako tako ne po-stupi, vlasnik je slobodan prodati stan trećoj osobi, ali samo pod istim uvjetima ili za višu cijenu. I ovo je sigurno bolja odredba od one iz ZOO-a već i zato što vlasnika ne veže za određenu treću osobu. Nažalost, to ne znači da nema razloga za primjedbu. Naime, pro-

zione in caso dio nuova locazione e indennita per l avvi-amento commerciale).

85 Što je bolje od rješenja iz ZOO-a utoliko što je uvijek ista dužina roka, neovisno o tome u kojem je mjesecu rok počeo i u kojem završava.


pisano je da je nakon proteka roka dopušteno trećoj osobi prodati stan, ali samo pod istim uvjetima ili za višu cijenu. Prema formulaciji očito se radi o alternaciji pa je moguće učini-ti bilo jedno bilo drugo. Ono pod istim uvje-tima je jasno i tako i treba biti. Problem je u onome što vlasnik može prodati trećemu86 za višu cijenu, a ne spominju se uopće osta-li uvjeti koji mogu biti i značajniji ili samo značajni za odluku o kupnji. Ovo je svakako loše i može omogućiti izigravanje ovlašteni-ka prava prvokupa – zaštićenog najmoprim-ca i smatramo da bi tumačenje moralo ići in favorem zaštićenog najmoprimca i koliko je moguće onemogućiti zloporabe na način da uvjeti prodaje trećem ne smiju biti povoljni-ji od onoga što je ponuđeno zaštićenom naj-moprimcu. Naravno, uvijek treba voditi ra-čuna o objektivnim i poželjnim ograničenji-ma tumača prava koji se ne smije pretvoriti u normotvorca, barem ne dok smo u kontinen-talnoeuropskom pravnom krugu, a jesmo li ili nismo ne smije ovisiti o tumaču nego za-konodavcu.

Trećim je stavkom propisano da izjava o prihvatu, ako se prema ponuđenim uvjeti-ma cijena ima isplatiti djelomično ili u cjelini u gotovu, samo ukoliko zaštićeni najmopri-mac kojem je ponuda učinjena položi u roku iz stavka 2. cijeli iznos koji se ima isplatiti u gotovu i to kod suda ili javnog bilježnika87. I ovo je bolje rješenje ili barem formulacija od one iz ZOO-a, ne samo zato što se navo-di i javni bilježnik (a jasno je da ZOO-a mi-sli i na javnog bilježnika makar to ne navodi) nego posebno zato što nije nužno da se radi o dvije istodobne radnje, nego samo da obje budu u roku poduzete.

Čl. 45. ZNS-a se sastoji od četiri stavka i tim je člankom propisano što i kako treba raditi ako vlasnik povrijedi zakonsko pravo prvokupa zaštićenog najmoprimca time što

86 ZNS-a rabi pojam drugome što je moguće ispravnije, ali i manje uobičajeno do pojma trećemu.

87 Makar nije posebno propisano, jasno je da trošak pologa konačno tereti vlasnika u čiju je korist novac položen, naravno ako se utvrdi da je bilo uvjeta za polog.

nije postavio ponudu iz prethodnoga član-ka. Smatramo da se to odnosi kako na slučaj kada uopće nije postavio ponudu tako i na slučaj kada nije naveo prave podatke u ponu-di (što je očito u ZOO-u bolje riješeno, ali je odredbe iz ZOO-a uvijek moguće rabiti osim ako bi s lex specialis bilo drukčije propisa-no - ovdje nije ništa posebno propisano pa smatramo da nema zapreke da se ova norma upravo tumači uz pomoć ZOO-a).

U prvom je stavku propisano da, ako vla-snik proda stan, a zaštićenom najmoprimcu nije stavio ponudu u smislu odredbi čl. 44. zaštićeni najmoprimac ima pravo sudski za-htijevati da se prodaja poništi i da najmo-davac njemu pod istim uvjetima proda taj stan. Odredba je vrlo jasna i jasno propisuje i uvjete pod kojima do tužbe može doći i što se tužbom traži.

Drugi stavak propisuje rokove za tuž-bu, i to subjektivni rok do 30 dana od dana kada je zaštićeni najmoprimac saznao (dakle ne od kada je mogao ili morao saznati, nego baš od kada je saznao) za prodaju i uvjete prodaje88. Makar nije navedeno, očito se mi-sli na stvarne uvjete, ali do suprotnog dokaza to su uvjeti iz ugovora o prodaji koji ugovor kod nekretnina (a stan je naravno nekretnina) mora biti u pisanom obliku – teret dokaza da to nisu stvarni uvjeti je naravno na zaštiće-nom najmoprimcu. Treba posebno naglasiti da nisu bitno razlozi za različite pogodnosti koje je vlasnik dao trećoj osobi - sve te po-godnosti (pa makar ih se može tretirati i intu-itu personae) pripadaju i zaštićenom najmo-primcu.

U trećem stavku je propisan prekluzivni rok od šest mjeseci za tužbu nakon što bude izvršen prijenos u zemljišnim knjigama89, što

88 Ipak,s obzirom na načela zemljišne knjige, ako je ugovor u zbirci isprava moglo bi se možda braniti tezu da je za-štićeni najmoprimac znao za ono što je u tome ugovoru od kada je ugovor položen u zbirku isprava (što se doga-đa tek s provedenom uknjižbom i nema ili barem ne bi trebalo biti povratnog učinka kao kod same uknjižbe).

89 Bitno lošije rješenje s motrišta ovlaštenika je ono iz Za-kona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugo-slavenske komunističke vladavine (NN 92/96., 92/99.,


znači da nije od značenja kada je prijedlog predan. Makar je rok dosta kratak, s obzirom na to da počinje od izvršenog prijenosa stvar-no može biti i jako dug, pa i duži od propisa-nog za stjecanje dosjelošću npr.

U četvrtom stavku je propisana obve-za tužitelja (zaštićenog najmoprimca) da u roku za podnošenje tužbe položi kod nadlež-nog suda ili javnog bilježnika iznose koji su na ime kupovne cijene dospjeli za plaćanje do dana podnošenja tužbe. Radi se o logič-noj posljedici tužbe kojom se zahtijeva sta-tus kupca, pri čemu smatramo da je rješenje svakako bolje od onog iz ZOO-a, zbog pri-mjedbi koje smo inače naveli komentiraju-ći odgovarajuće odredbe ZOO-a. Inače, sma-tramo da bi, posebno zbog razmjerno dugog roka od šest mjeseci koji i počinje od izvr-šenog prijenosa (što može biti daleko nakon sklopljenog ugovora) moguće mogle doći do primjene i zaštitne odredbe u slučaju npr. de-valvacije i sl., unatoč tome što ima razloga i protiv jer je očito vlasnik postupio protu-pravno. Međutim, smatramo da je primjere-nije tu protupravnost sankcionirati odštetnim zahtjevom ako je štete bilo nego omogući-ti zaštićenom najmoprimcu da kupi stan pod još povoljnijim uvjetima od onih koji su real-no bili u ponudi.

Generalno, treba jasno navesti da ono-ga tko hoće zaobići odredbe o prvokupu zaštićenog najmoprimca postojeće zakon-ske odredbe neće spriječiti. Dostatno je npr. samo da se formalno sklopi darovni ugovor i pravo prvokupa nije primjenjivo (istina radi-lo bi se o simulaciji ako se stvarno nije htje-lo darovanje – međutim, moguće je i stvar-no se odlučiti za darovanje obzirom i pola-zeći i od ograničenja pravom prvokupa i to bi bilo legalno jednako kao što se svatko ima pravo odlučivati za najpovoljniju varijantu nekog odnosa prema svim kriterijima, pa i poreznim, izbjegavajući one odnose u koji-

80/02., 81/02. – nastavno: ZON) u: Hrvoje Kačer, Pra-vo prvokupa u korist prijašnjih vlasnika prema Zakonu o naknadi, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i prakse, Godišnjak 4., 1997.god., str. 399.-417.

ma je više porezno ili na drugi način opte-rećen). Zato bi se, ako se ovo pravo stvarno hoće učiniti učinkovitim, pored odredbi o si-mulaciji i fi ngiranju (u odnosu na koje vrijedi sve navedeno za ugovorno pravo prvokupa) moglo propisati i dodatne zaštitne elemente, pa tako i npr. utvrditi vrijednost darovanja i mogućnost isplate obdareniku umjesto prava vlasništva stana. Točno je da je to narušava-nje mnogo čega, pa tako i autonomije volje i prava vlasništva, ali i zaštita drugog zaštiće-nog objekta a to je pravo zaštićenog najmo-primca, što jamči da je to nešto o čemu vrije-di barem promisliti.

IV.4.2. Zakonsko pravo prvokupa prema ZZOKD-a

Možda je najčešći slučaj i u domaćem i u inozemnom pravu da zakonski prvokup koji postoji u korist države u najširem smislu te riječi (u našem pravu i baš po ovom zakonu to su općina, grad, županija i Republika Hr-vatska) i to zato što se smatra da su kultur-na dobra90 od strateškog značenja za širu za-jednicu pa je pored drugih mjera zaštite po-trebna i ova u vidu prava prvokupa o kojemu će, ako do toga dođe, odlučivati mjerodavni. Bitno je da nitko nema obvezu pozitivno od-govoriti na ponudu, ali do ponude mora doći ako vlasnik odluči prodati svoje kulturno do-bro – ako tako ne postupi, eventualna pro-daja može biti predmetom poništenja u sud-skom postupku.

ZZOKD-a se pitanjem prvokupa bavi u čl. 37.-39. I na ovaj prvokup su primjenjive odredbe ZOO, ako se radi o nečem što ovim propisom nije uređeno – ako je uređeno, tada po načelu lex specialis derogat legi generali vrijedi propisano u ZZOKD-a, jer ZOO nije iskoristio prigodu (što je bilo moguće) propi-sati da odredbe iz ZOO-a o prvokupu vrijede za sve slučajeve prvokupa u hrvatskom pra-vu (što bi vrijedilo prema načelu lex posteri-or derogat legi priori).

90 Što je kulturno dobro je propisano u čl. 2. ZZOKD-a.


Čl. 37. ZZOKD-a se sastoji od pet sta-vaka.

U prvom je stavku propisana obveza vla-snika koji namjerava prodati svoje kulturno dobro istodobno ga ponuditi Republici Hr-vatskoj, županiji, gradu ili općini na čijem području se dobro nalazi navodeći cijenu i druge uvjete prodaje. Treba zapaziti da nije bitno ima li ili nema kupca, ali je zato bitno i nužno da su jasno defi nirani svi uvjeti, ne samo cijena, ali i cijena, kao i svi drugi uvje-ti (npr. predaja posjeda, rok plaćanja, mjesto plaćanja).

U drugom je stavku propisan red prven-stva tako da prioritet ima niža jedinica vlasti – dakle, najprije grad ili općina, nakon toga županija, pa na kraju Republika Hrvatska.

U trećem je stavku propisano da se svat-ko od ponuđenih mora očitovati u roku do 60 dana od dana primitka pisane ponude. Ovdje je vidljivo da ponuda iz prvog stavka mora biti u pisanom obliku – a contrario ako tako ne bi bilo smatralo bi se da ponude nema.

U četvrtom stavku je propisana obveza ponuđenoga koji se ne želi koristiti pravom prvokupa u roku do 30 dana od primitka po-nude o tome (svojem odbijanju) obavijesti-ti i druge ponuđene i vlasnika. Nažalost, nije propisano što je ako tako ne postupi , što je od značenja za interni odnos između ponuđe-nih, a za samog ponuditelja i nije od značenja – bilo bi samo kada bi šutnja ponuđenog zna-čila prihvat, a to bi ipak moralo biti vrlo ja-sno propisano, što nije slučaj. Dakle, radi se samo o tome je su li moguća neka prava iz-među ponuđenih ako su propuštanjem roka naveli druge na neki zaključak i zbog toga pretrpjeli neku štetu.

U petom je stavku propisana ovlast vla-snika, nakon što ponuđeni propuste rok, pro-dati stvar trećem, ali pod uvjetima i za cije-nu koja mora biti ili kao u ponudi ili još po-voljnija za vlasnika, a teža za kupca. Ova je odredba (ma što mi mislili sadržajno o njoj) bitno bolja od one iz ZNS-a – niti cijena smi-je biti niža niti uvjeti smiju biti povoljniji. U odnosu na mogući protek dužeg razdoblja i

dr. upućujemo na već navedeno u komenta-ru ZNS-a.

Čl. 38. ZZOKD-a se sastoji od dva stav-ka.

U prvom stavku je izrijekom propisano protezanje (dakle primjena) zakonskog pra-va prvokupa u odnosu na kulturna dobra i u slučaju da se radi o ovršnoj prodaji kulturnog dobra i to prema uvjetima prodaje najpovolj-nijim za vlasnika – ovo treba tumačiti na na-čin da ovlaštenici imaju pravo kupiti po uvje-tima postignutim na javnoj dražbi.

U drugom stavku je propisano da onaj tko provodi ovršnu prodaju mora ovlašteni-ka prava prvokupa obavijestiti da je određe-na prisilna prodaja i dostaviti pisane uvje-te ponude utvrđene za prodaju. Jasno je da se želi omogućiti pripremu za sudjelovanje u prodaji, ali ipak treba jasno navesti da je teško očekivati (makar ne i nemoguće) da u nekom kraćem roku ovlaštenici iskoriste ovo pravo91 koje će (ako smo u pravu) najčešće ostati samo mrtvo slovo na papiru.

Čl. 39. ZZOKD-a se sastoji od tri stavka.U prvom je stavku propisano što i kako

treba raditi ako vlasnik povrijedi zakonsko pravo prvokupa time što nije postavio ponu-du iz članka 37. Smatramo da se to odnosi kako na slučaj kada uopće nije postavio po-nudu tako i na slučaj kada nije naveo pra-ve podatke u ponudi (što je očito u ZOO-u bolje riješeno, ali je odredbe iz ZOO-a uvi-jek moguće rabiti osim ako bi s lex specia-lis bilo drukčije propisano - ovdje nije ništa posebno propisano pa smatramo da nema za-preke da se ova norma upravo tumači uz po-moć ZOO-a). Šteta je što nije propisano ni-šta o slučaju tužbe više ovlaštenika, makar je jasno da vrijedi redoslijed koji je naveden u čl. 37. – upitno je kako postupiti u sluča-ju povlačenja tužbe – bio bi dobro da je ja-sno propisana mogućnost promjene tužitelja odnosno stupanja novog tužitelja u postojeću

91 Treba se samo sjetiti događanja oko prodaje rodne kuće Marka Pola u Korčuli, makar se i nije radio o ovršnoj prodaji.


parnicu – kako nije, ovo je samo prijedlog de lege ferenda. De lege lata, kada odustane je-dan tužitelj, drugima (ako nisu već tužili) će u pravilu već nastupiti prekluzija92.

Drugim je stavkom propisan rok za pod-nošenje tužbe i to baš 90 dana od saznanja (subjektivni rok), uz posebnu napomenu da je tužba moguća i kada ugovor nije sklopljen u pisanom obliku – ovo je više problem do-kazivanja, a ta mogućnost bi postojala da ovom odredbom i nije propisana (praktič-no ipak samo potvrđena, a ne propisana). Objektivni je rok propisan u trajanju od pet godina od dana sklapanja ugovora. U sluča-ju da se radi o nekretnini ovo je sigurno jako loše rješenje jer omogućuje vrlo lako izigra-vanja prava prvokupa93.

Trećim je stavkom propisano da je pra-vo na tužbu uvjetovano time da ovlaštena osoba – zastupnik tužitelja pred sudom izja-vi da kupuje kulturno dobro po cijeni i uvje-tima pod kojima je prodano. Činjenica da nema nikakve obveze polaganja i sl. potvr-đuje i dokazuje da se ipak radi o nejednako-sti pred zakonom, makar je ta nejednakost na određeni način i razumljiva (što ipak ne znači i da je usklađena s Ustavom). De lege ferenda bi možda to trebalo promijeniti, što bi bilo od interesa i ovlašteniku prava prvo-kupa, jer sigurno u tom slučaju ne bi ola-ko okrenuo sudski postupak. Ipak, i bez na-vedenoga, smatramo da već samo utuženje znači i prihvat ponude što znači i nemoguć-nost jednostranog odustanka već i primje-nom općih pravila. Ono što može značiti ve-liki problem u praksi za tužitelja je što se izjava odnosi na nešto potankosti čega će se tek utvrditi. To znači da je moguće da je iskazana volja za kupnju (znači prihvat tu-žitelja) koji u postupku koji slijedi sazna da su uvjeti ipak bili (za tužitelja) neprihvat-ljivi.

92 Procesno je dosta interesantna situacija ako tuže svi ovla-štenici posebnim tužbama.

93 Vidjeti više u tekstu navedenom u bilješci 71 ovoga rada, jer se radi o praktično istom problemu.

IV.4. 3. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o otocima

U skladu s odredbom čl. 1. st. 1. Zakona o otocima, otoci kao hrvatsko prirodno bla-go, te nekretnine na otocima, osobitoga naci-onalnoga, povijesnoga, gospodarskog i eko-loškog značenja, od interesa su za Republi-ku Hrvatsku i imaju njezinu osobitu zaštitu. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o otocima94 koji je stupio na snagu s danom 1. travnja 2006. godine normirano je pravo prvokupa i ograničenja u pravnom prometu za nekretnine koje se nalaze na malim, po-vremeno nastanjenim i nenastanjenim otoci-ma.95

Vlasnik nekretnine na malim, povreme-no nastanjenim i nenastanjenim otocima koji namjerava prodati takvu nekretninu, dužan je po tržišnoj cijeni pisanim podneskom ne-kretninu najprije ponuditi na prodaju Repu-blici Hrvatskoj (odnosno tijelu nadležnom za upravljanje imovinom Republike Hrvatske). Da bi ponuda bila valjana, prema odredbi čl. 35.a st. 4. Zakona o otocima, izvan pisanog oblika i određene tržišne cijene, ona mora sadržavati i ostale uvjete prodaje, izjavu ko-jom vlasnik jamči zaštitu od evikcije96, te po-nudi treba priložiti: izvod iz zemljišnih knji-ga, izvadak iz katastra zemljišta, kopiju ka-tastarskog plana, a u okolnostima posebnih uvjeta prodaje i izvod iz drugih javnih knji-ga. Ukoliko u roku od 30 dana, računajući od dana zaprimanja ponude, tijelo nadlež-no za upravljanje imovinom Republike Hr-vatske ne prihvati ponudu, vlasnik nekretni-ne dužan je dalje tu nekretninu ponuditi na prodaju županiji, a nakon tog, pod istim pret-postavkama (ukoliko županija u roku od 30. dana, računajući od dana zaprimanja ponu-

94 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o otocima (N.N. br.33/06 – dalje ZID Zakona o otocima).

95 Odredbom čl. 21. ZID Zakona o otocima iza članka 35. Zakona o otocima dodana je glava VII.a, te članci 35.a, 35.b, 35.c i 35.d koji glase „PRAVO PRVOKUPA I OGRANIČENJA U PRAVNOM PROMETU“. U skla-du s odredbom čl. 2. Zakona o otocima, otoci su razvr-stani u skupine.

96 Odgovornost za pravne nedostatke čl. 430. – 437. ZOO-a.


de ne prihvati ponudu), gradu, odnosno op-ćini na čijem se području nekretnina nalazi.97 Posebno je utvrđena obveza osoba kojima je ponuda upućena (tijelo nadležno za upravlja-nje imovinom Republike Hrvatske, odnosno županije, grada ili općine) da u roku od 30. dana, računajući od dana zaprimanja ponude, pisanim putem obavijesti vlasnika nekretni-ne o prihvaćanju ili neprihvaćanju ponude. Ukoliko protekom roka vlasnik nekretnine ne primi pisanu obavijest o prihvaćanju po-nude smatra se da ponuda nije prihvaćena.98 Dakle, za razliku od rješenja kakva postoje u drugim propisima posebne zakonske regula-tive o pravu prvokupa,99 u eventualnom po-stupku zbog zaštite povrijeđenog prava pr-vokupa, ovlaštenici prava prvokupa kojima je ponuda upućena morat će dokazati (po-red ostalih pretpostavki sudske zaštite) da je vlasnik nekretnine primio pisanu obavijest o prihvaćanju ponude. Pri tom se, prema izri-čitoj odredbi čl. 35.a st. 2. ovog Zakona, tr-žišna cijena određuje kao vrijednost izraže-na u cijeni koja se za određenu nekretninu može postići na tržištu i koja ovisi o odnosu ponude i potražnje u vrijeme njezinog utvr-đivanja. To, bez daljnje preciznije regulati-ve, praktično znači da tržišnu cijenu svaka-ko predstavlja iznos u kojem je vlasniku ne-kretnine prethodno upućena ponuda od treće osobe za kupoprodaju iste nekretnine.

U odnosu na opću zakonsku regulativu prvokupa,100 ovom posebnom regulativom koja se odnosi na nekretnine koje se nala-ze na malim, povremeno nastanjenim i ne-nastanjenim otocima, pravo prvokupa odred-bom čl. 35.a st. 3. Zakona o otocima prošire-no je i na njihovo otuđenje na temelju darov-nih ugovora, unošenje nekretnine kao uloga u trgovačko društvo, raspolaganje nekretni-nom u ovršnim i stečajnim postupcima, kao i u postupcima stjecanja fi ducijarnog vlasniš-

97 Čl. 35.a st. 1. Zakona o otocima.98 Čl. 35.a st. 5. Zakona o otocima.99 Npr. u čl. 37. ZZOKD-a.100 Čl. 449. – 455. ZOO-a

tva. Iznimno se pravo prvokupa ne proteže na otuđenje nekretnine darovanjem u kojem su darovatelj i obdarenik svrstani u prvi na-sljedni red.

Tek u okolnostima da ponuda nije prihva-ćena (na način i u rokovima kako to nalaže odredba čl. 35.a st. 5. Zakona o otocima) vla-snik nekretnine može nekretninu prodati dru-gim osobama po cijeni koja nije niža od ci-jene navedene u ponudi i pod uvjetima koji za kupca nisu povoljniji od uvjeta koje je sa-državala ponuda prema ovlaštenicima prava prvokupa.

Za razliku od opće zakonske regulative o pravu prvokupa koju sadrži ZOO, te osta-le odredbe naprijed navedene posebne regu-lative o pravu prvokupa (koji za posljedicu povrijeđenog prava prvokupa predviđaju po-bojnost pravnog posla kojim je to pravo po-vrijeđeno), pravne posljedice povrijeđenog prava prvokupa ustanovljenog Zakonom o otocima su ništetnost (čl. 322. – 329. ZOO-a) tog pravnog posla.

Pravo prvokupa osnovano Zakonom o otocima u korist Republike Hrvatske, župa-nije, grada, odnosno općine na čijem se po-dručju nekretnina nalazi u zemljišne knjige se upisuje po službenoj dužnosti, dakle i bez prijedloga ovlaštenog predlagatelja u smislu odredbe čl. 95. – 97. ZZK-a. Naime, prema odredbi čl. 35.b st. 3. Zakona o otocima, ti-jelo nadležno za geodetske poslove i katastar bilo je dužno u roku od 90. dana, računaju-ći od dana stupanja na snagu ZID Zakona o otocima (koji rok je istekao s danom 30. lip-nja 2006. godine) dostaviti nadležnom općin-skom sudu podatke i dokumentaciju o kata-starskim česticama za koje je potrebno u ze-mljišnoj knjizi upisati osnovano pravo prvo-kupa, dok je zemljišnoknjižni sud dužan ovaj upis provesti po službenoj dužnosti.

IV.4.4. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o poljoprivrednom zemljištu

U smislu odredbi Zakona o poljoprivred-nom zemljištu (čl. 2. st. 1.) poljoprivrednim


zemljištem se smatraju površine: oranice, vr-tovi, livade, pašnjaci, voćnjaci, maslinici, vi-nogradi, ribnjaci, trstici i močvare, kao i dru-go zemljište koje se može privesti poljopri-vrednoj proizvodnji. Koje zemljište nakon privođenja poljoprivrednoj proizvodnji sma-tra poljoprivrednim i vrstu korištenja propi-suje ministar poljoprivrede, šumarstva i vod-noga gospodarstva. Kako se radi o dobru od interesa za Republiku Hrvatsku posebno je određeno da nositelj prava vlasništva poljo-privrednog zemljišta, ukoliko međunarod-nim ugovorom nije drugačije određeno, ne mogu biti strane pravne i fi zičke osobe (čl. 1. st. 3.).

Republika Hrvatska raspolaže poljopri-vrednim zemljištem kojeg je vlasnik101 na na-čin kako to reguliraju posebne odredbe Za-kona o poljoprivrednom zemljištu, što ovim Zakonom nije posebno uređeno, tada suklad-no općim propisima o raspolaganju nekretni-nama. Tako se prema izričitoj odredbi čl. 23. st. 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, poljoprivredno zemljište u vlasništvu države prodaje javnim natječajem.102 Pod uvjetom da je upisana u upisnik poljoprivrednih gos-podarstava i ima prebivalište, odnosno sjedi-šte na području jedinice lokalne samouprave koja provodi natječaj, fi zičke i pravne osobe koje sudjeluju u natječaju imaju prvenstveno pravo kupnje utvrđenim redoslijedom:

- obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo upisano u registar obveznika poreza na dohodak kojima je poljoprivreda osnov-na djelatnost i poljoprivredni obrt,

- obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo,- pravna osoba registrirana za obavljanje

poljoprivredne djelatnosti, te

101 Izuzev onoga koje se vraća ranijim vlasnicima po po-sebnom zakonu.

102 Iznimno se u skladu s odredbom čl. 28. st. 2. Zakona o poljoprivrednom zemljištu može prodati izravnom po-godbom ako podnositelj ponude priloži dokaz da je ta-kva prodaja u interesu Republike Hrvatske ili zahtjev podnese obrazovna ustanova za potrebe svog rada iz po-dručja poljoprivredne proizvodnje ili slične institucije za čiju djelatnost je potrebno poljoprivredno zemljište.

- ostale fi zičke i pravne osobe koje nisu upisane u upisnik poljoprivrednih gos-podarstava, a namjeravaju se baviti po-ljoprivrednom proizvodnjom.

U okolnostima kada je više osoba u istom redoslijedu prvenstvenog prava kupnje, pred-nost se utvrđuje za svaki pojedini slučaj po utvrđenim kriterijima:

- da se radi o zakupcu koji uredno ispu-njava ugovorne obveze,

- da se radi o vlasniku ili zakupcu zemlji-šta koje graniči sa zemljištem koje se prodaje,

- da se radi o hrvatskom branitelju iz Do-movinskog rata koji je proveo u obra-ni suvereniteta Republike Hrvatske naj-manje 3. mjeseca, odnosno članu obite-lji poginulog, umrlog, zatočenog ili ne-stalog hrvatskog branitelja koji se bavi poljoprivrednom djelatnošću,

- da se radi o vlasniku izgrađenog proi-zvodnog objekta (farma za proizvodnju mesa, mlijeka i jaja, doradu sjemena ili drugi objekt namijenjen preradi, doradi i uskladištenju poljoprivrednih proizvo-da), odnosno

- da se radi o osobi koja se bavi ili se na-mjerava baviti stočarstvom (govedar-stvo, svinjogojstvo, ovčarstvo i kozar-stvo) podizanjem višegodišnjih nasa-da (vinograda, voćnjaka i maslinika), te povrtlarskom proizvodnjom.103

Prvenstveno pravo kupnje ostvaruje se tako da osoba koja u naprijed navedenom re-doslijedu to pravo ostvaruje prihvati najvišu cijenu koju je ponudio bilo koji od ponuđa-ča koji ispunjava natječajne uvjete, te da po-nudi priloži gospodarski program korištenja poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu drža-ve (čl.26.a st. 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu).104

103 Čl. 26. Zakona o poljoprivrednom zemljištu.104 Podaci koje treba sadržavati gospodarski program jasno

su navedeni u odredbi čl. 26.a st.2. Zakona o poljopri-vrednom zemljištu.


Dakle, prvenstveno pravo kupnje ostva-ruje se pod naprijed navedenim pretpostav-kama, te redoslijedu, tek u okolnostima da se osoba javi na javni natječaj. Kako posebnom zakonskom regulativom za povrijeđeno pra-vo prvokupa poljoprivrednog zemljišta prav-ne posljedice nisu posebno određene, primje-njuju se opće odredbe ZOO-a (čl. 452. st. 2., čl. 454. st.1.i čl. 455. st.3.), koje reguliraju pravo prvokupa, dakle s pravnom posljedi-com pobojnosti tog pravnog posla.

Slične pretpostavke ovim Zakonom odre-đene su u ostvarivanju prvenstvenog prava zakupa (čl. 29. – 42. Zakona o poljoprivred-nom zemljištu), te prvenstvenog prava na koncesiju za korištenje poljoprivrednog ze-mljišta (čl. 43. – 47. Zakona o poljoprivred-nom zemljištu).

IV.4.5. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o vodama

Prema odredbi čl. 57. st. 2. Zakona o vo-dama, vodno dobro je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, koje ima njezinu oso-bitu zaštitu i koristi se na način i pod uvje-tima propisanim ovom posebnom zakon-skom regulativom. Vodno dobro se određu-je kao skup zemljišnih čestica koji obuhva-ća: - vodonosna i napuštena korita površin-skih kopnenih voda, - uređeni i neuređeni inundacijski pojas, te - otoke koji su nasta-li ili nastanu u vodonosnom koritu presuši-vanjem vode njenom diobom na više ruka-vaca, naplavljivanjem zemljišta ili ljudskim djelovanjem (čl. 57. st. 1. Zakona o vodama). One čestice koje su do dana stupanja na sna-gu Zakona o vodama (1. siječnja 1996. godi-ne) bile upisane u zemljišnim knjigama kao javno dobro, vodno dobro, državno vlasniš-tvo ili vlasništvo jedinica lokalne samoupra-ve, odnosno koje su na osnovi zakona posta-le vlasništvom Države čine javno vodno do-bro (čl. 60. st. 1. Zakona o vodama).105 Javno

105 Čl. 60. st. 1. Zakona o vodama. prema odredbi čl. 60. st. 2. Zakona o vodama, javnim vodnim dobrom smatra-ju se, sve do dokaza suprotnog i one zemljišne čestice iz

vodno dobro se pri tom određuje kao dobro u općoj uporabi i u vlasništvu je Republike Hr-vatske.106 Neotuđivo je i na njemu se dosjelo-šću ne mogu steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava.107 Stjecanje nekog drugog pra-va, osim prava vlasništva, moguće je tek pod uvjetom da to pravo neće utjecati na ostvari-vanje namjene ovog zemljišta.108

One zemljišne čestice iz čl. 57. st. 1. Za-kona o vodama na kojima postoji vlasništvo drugih osoba upisano u zemljišnim knjiga-ma, osim zemljišnih čestica iz čl. 60. istog Zakona, ne smatraju se dijelom javnog vod-nog dobra, ali su vlasnici tih čestica, u intere-su održavanja jedinstvenog vodnog režima, dužni dopustiti njihovo korištenje za namje-ne vodnog dobra. U slučaju da vlasnik ovu česticu namjerava prodati, pravo prvokupa, prema izričitoj odredbi čl. 67. st. 1. Zako-na o vodama, ima Republika Hrvatska. Pre-laskom u vlasništvo Republike Hrvatske, ta-kva zemljišna čestica postaje dijelom javnog vodnog dobra

IV.4.6. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o zaštiti prirode

Zakon o zaštiti prirode odredbom čl. 112. uređuje pravo prvokupa na zaštićenim po-dručjima109 u korist Republike Hrvatske, žu-panije ili Grada Zagreba, te grada, odnosno općine na čijem se području nekretnina nala-zi, a sve prema precizno utvrđenom redosli-jedu, ovisno o kojem se zaštićenom području radi. Tako određuje da je vlasnik nekretnine unutar nacionalnog parka110, parka prirode111,

čl. 57. st. 1. istog Zakona koje do dana njegova stupanja na snagu nisu bile upisane u zemljišne knjige, odnosno koje su upisane u zemljišnu knjigu ali nitko nije naveden kao njihov vlasnik.

106 Čl. 61. st. 1. Zakona o vodama.107 Čl. 61. st. 2. i čl. 62. st. 1. Zakona o vodama.108 Čl. 62. st. 2. Zakona o vodama.109 Zaštićene prirodne vrijednosti; čl. 8. – 18. Zakona o za-

štiti prirode.110 Nacionalni park; čl. 11. Zakona o zaštiti prirode.111 Park prirode; čl. 13. Zakona o zaštiti prirode.


strogog ili posebnog rezervata112 koji namje-rava tu nekretninu prodati, dužan tu nekret-ninu najprije ponuditi na prodaju Republici Hrvatskoj, zatim županiji, ili Gradu Zagre-bu, te potom gradu ili općini na čijem se po-dručju nekretnina nalazi, a vlasnik nekretni-ne u ostalim zaštićenim područjima, koji na-mjerava tu nekretninu prodati, dužan je tu nekretninu najprije ponuditi županiji ili Gra-du Zagrebu, a zatim Republici Hrvatskoj, te potom gradu ili općini na čijem se području nekretnina nalazi (čl. 112. st. 1. Zakona o za-štiti prirode). Odredbom čl. 112. st. 7. ovog Zakona posebno je određeno da se pravo pr-vokupa upisuje u zemljišne knjige.

U svojoj ponudi vlasnik nekretnine je du-žan točno navesti cijenu, te uvjete prodaje (čl. 112. st. 2. Zakona o zaštiti prirode).Ovla-štenici prvokupa su se dužni o ponudi vlasni-ka očitovati u roku od 60 dana, računajući od primitka pisane ponude. Ukoliko ponuda ne bude prihvaćena unutar ovog roka, vlasnik će moći nekretninu prodati trećim osobama, ali uz iste ili za vlasnika povoljnije uvjete od onih iz ponude.113

Odredbom čl. 112. st. 5. Zakona o zašti-ti prirode određene su pravne posljedice po-vrijeđenog prava prvokupa. Tako ovlaštenici ovog zakonskog prava prvokupa mogu tuž-bom protiv prodavatelja i kupca zahtijevati poništenje (pobojan pravni posao) ugovora o kupoprodaji kojim je povrijeđeno to pra-vo prvokupa. Poništenje mogu zahtijevati u roku od 90. dana računajući od dana sazna-nja za sklapanje tog ugovora, ali najkasnije u roku od 5. godina, računajući od dana skla-panja ugovora o kupoprodaji.

Iznimno od ostale posebne zakonske re-gulative o pravu prvokupa, Zakon o zaštiti prirode odredbom čl. 112. st. 6. posebno re-gulira ništetnost ugovora o kupoprodaji ne-kretnine u zaštićenom području u okolno-stima kada je taj ugovor sklopljen u obliku

112 Strogi rezervat; čl. 10., posebni rezervat; čl. 12. Zakona o zaštiti prirode.

113 Čl. 112. st. st. 3. i 4. Zakona o zaštiti prirode.

darovanja, ili kada su visina cijene ili uvjeti prodaje prividni, a stvarna cijena i uvjeti ugo-vora povoljniji za kupca. Međutim, suprotno općoj zakonskoj regulativi koja uređuje ni-štetnost ugovora (čl. 322. – 329. ZOO-a), za-htijevati utvrđenje ništetnosti je ograničeno na rok u kojem je moguće zahtijevati poni-štenje tog pravnog posla (rok od 90. dana, koji se računa od dana saznanja za sklapanje tog ugovora, odnosno na objektivni rok od 5. godina koji se računa od dana sklapanja ugo-vora o kupoprodaji), dok je i krug osoba koje mogu zahtijevati utvrđenje ništetnosti već ovom odredbom ograničen na Republiku Hr-vatsku, županiju ili Grad Zagreb.114

IV.4.7. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o arhivskom gradivu

Radi zaštite arhivskog gradiva, odredbom čl. 36. Zakona o arhivskom gradivu utvrđeno je pravo prvokupa arhivskog gradiva u pri-vatnom vlasništvu u korist državnih arhiva. Tako su vlasnici privatnog arhivskog gradi-va, koji ga žele prodati, dužni najprije po-nuditi nadležnom državnom arhivu na čijem području imaju svoje sjedište, odnosno pre-bivalište. U svojoj ponudi vlasnici privatnog arhivskog gradiva moraju navesti cijenu, te druge uvjete prodaje (čl. 36. st. 1. i 2. Zako-na o arhivskom gradivu).

Ukoliko se nadležni državni arhiv ne želi koristiti svojim pravom prvokupa, pre-ma odredbi čl. 36. st. 3. Zakona o arhivskom gradivu, dužan je u roku od 30. dana, računa-jući od dana prijama ponude, o ponudi izvi-jestiti Hrvatski državni arhiv, a koji se opet

114 Pravne posljedice prividnog ugovora uređene su općim odredbama čl. 285. ZOO-a. Među ugovornim stranama kod prividnog ugovora ne postoji volja stranaka glede njegove valjanosti, pa je on ništetan (čl. 285. st. 1. ZOO-a). Ali kad se prividnim ugovorom hoće prikriti posto-janje nekog drugog ugovora, taj drugi ugovor između stranaka vrijedi ukoliko su ispunjeni uvjeti valjanosti tog drugog (kojeg su stranke htjele) ugovora (čl. 285. st. 2. ZOO-a) Prema trećim savijesnim osobama koje su iz prividnog ugovora stekle neka prava, suugovaratelji ne mogu isticati prigovore da se radi o prividnom pravnom poslu (čl. 285. st. 3. ZOO-a).


u roku od daljnjih 30 dana mora očitovati o ponudi.

U okolnostima kada ponuda nije prihva-ćena u roku od 60 dana, računajući od dana njene predaje nadležnom državnom arhi-vu, vlasnik je ovlašten svoje arhivsko gradi-vo prodati drugoj pravnoj ili fi zičkoj osobi uz cijenu koja nije niža od cijene navedene u ponudi nadležnom državnom arhivu i pod uvjetima koji za kupca nisu ni u čemu po-voljniji od uvjeta sadržanih u ponudi nadlež-nom državnom arhivu115.

Ako vlasnik privatnog arhivskog gradiva postupi protivno naprijed utvrđenim pravili-ma o pravu prvokupa, nadležni državni ar-hiv ima pravo tužbom protiv vlasnika i kup-ca zahtijevati poništenje ugovora o kupopro-daji, najkasnije u roku od 5 godina, računaju-ći od dana sklapanja kupoprodajnog ugovora (čl.36. st. 5. Zakona o arhivskom gradivu).

IV.4.8. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o autorskom pravu

U skladu s odredbom čl. 17. st. 1. Zakona o autorskom pravu, autor ima pravo opozvati pravo na iskorištavanje njegovoga autorskog djela, i njegovo daljnje korištenje, uz poprav-ljanje štete korisniku tog prava, ako bi dalj-nje korištenje štetilo njegovoj časti i ugledu (pravo pokajanja).116 To pravo imaju i autoro-vi nasljednici ako je to autor odredio oporu-kom, ili dokažu da je autor za života ovlašte-no pokušao ostvariti to pravo, ali je bio spri-ječen. Korisnik prava na iskorištavanje au-torskog djela dužan je u roku od 3 mjeseca, računajući od dana primitka izjave o opozi-vu, priopćiti autoru iznos nepokrivenih troš-kova koje je imao pripremajući korištenje njegova autorskog djela do dana primitka te izjave. Ako korisnik prava na iskorištavanje autorskog djela to ne učini, izjava o opozi-

115 Čl. 36. st. 4. Zakona o arhivskom gradivu.116 Odredbe ovog članka ne primjenjuju se na elektroničke

baze podataka i računalne programe. Prema odredbi čl. 17. st. 5. Zakona o autorskom pravu, autor se ne može odreći prava pokajanja.

vu ima učinak istekom navedenog roka. Ina-če ovaj opoziv ima učinak od dana kada au-tor položi osiguranje za naknadu štete.117

Međutim, ako autor u roku od 10 godi-na, računajući od ostvarenja prava pokajanja, odluči da se autorsko djelo glede kojega je ostvario pravo pokajanja može ponovno ko-ristiti, dužan je pravo iskorištavanja najpri-je ponuditi onomu čije je pravo opozvao pod prvotnim uvjetima (čl. 17. st. 4. Zakona o au-torskom pravu).

IV.4.9. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o radu

Prema odredbi čl. 96. st. 1. Zakona o radu, radnik je dužan obavijestiti poslodav-ca o svojem izumu ostvarenom na radu ili u svezi s radom. Izum pripada poslodavcu, a radnik ima pravo na nadoknadu utvrđenu kolektivnim ugovorom, ugovorom o radu ili posebnim ugovorom.

Odredbom čl. 97. Zakona o radu118 regu-lirane su okolnosti kada radnik nije ostvario izum na radu ili u svezi s radom, ali je izum u svezi s djelatnošću poslodavca. U tom sluča-ju radnik je dužan obavijestiti poslodavca, te mu pismeno ponuditi ustupanje prava u sve-zi s tim radom (čl. 97. st. 1. Zakona o radu), a poslodavac je dužan u roku od mjesec dana očitovati se o ponudi (čl. 97. st. 2. Zakona o radu).

Prema odredbi čl. 97. st. 3. Zakona o radu, na ustupanje prava na izum, u ovom slučaju, odgovarajuće se primjenjuju odred-be obveznog prava o prvokupu (čl. 449. – 455. ZOO-a).

IV. 5. Pravo prvokupa kao knjižno pravoU skladu s odredbom čl. 31. st. 1. ZZK-

a u zemljišnu knjigu upisuju se samo pravo vlasništva i ostala stvarna prava na nekret-ninama, zatim pravo nazadkupa, prvoku-

117 ČL. 17. st. 2. i 3. Zakona o autorskom pravu.118 Prije novele čl. 90. Zakona o radu.


pa, najma, zakupa, kao i koncesije te ostala prava na nekretninama za koja je to poseb-nim zakonom dopušteno. Dakle, pravo prvo-kupa koje za objekt ima nekretninu je knjiž-no pravo već po odredbama ZZK-a, kao lex specialis pravila o zemljišnim knjigama. Na upis ovog prava u zemljišne knjige upuću-je odredba čl. 452. st. 2. ZOO-a, te pojedine odredbe posebne zakonske regulative o pra-vu prvokupa.119 Pravo prvokupa je obvezno pravo pa nastaje suglasnošću volja ugovor-nih strana (čl. 247. ZOO-a) – ugovorno pravo prvokupa, odnosno temeljem ovlaštenja koja proizlaze iz zakona na određenoj stvari (čl. 455. st. 1. ZOO-a) – zakonsko pravo prvo-kupa, pa upis ovog prava u zemljišne knjige nema konstitutivan učinak. No, upisom u ze-mljišne knjige ovo obvezno pravo (ugovorno pravo prvokupa) više ne djeluje samo izme-đu stranaka (inter partes), već djeluje apso-lutno (contra omnes) prema trećim osobama. Ovdje treba napomenuti da zakonsko pravo prvokupa djeluje apsolutno (contra omnes - treće osobe se ne mogu s uspjehom poziva-ti na činjenicu kako nisu znali ili nisu mogli znati da to pravo postoji) i bez upisa u ze-mljišne knjige, jer to pravo već temeljem za-kona djeluje prema svim osobama.120

U zemljišne se knjige upisuje na zahtjev ovlaštenog predlagatelja. Naime, zemljišno-knjižni sud u skladu s odredbom čl. 93. st. 1. ZZK-a, pokreće postupak samo na prijed-log stranke ili nadležnog tijela. Tek iznimno, kada je to posebno zakonom određeno postu-pak se pokreće po službenoj dužnosti. Tako se pravo prvokupa osnovano Zakonom o oto-cima u korist Republike Hrvatske, županije, grada, odnosno općine na čijem se području nekretnina nalazi, u zemljišne knjige upisuje

119 Upis prava prvokupa u zemljišne knjige regulira Zakon o otocima odredbom čl. 35.b st. 3, te Zakon o zaštiti pri-rode odredbom čl. 112. st. 7.

120 Tako i T Josipović; Komentar zakona o zemljišnim knji-gama, Informator, Zagreb, 1998. god. str. 92.

po službenoj dužnosti, dakle i bez prijedloga ovlaštenog predlagatelja.121

Apsolutni učinak prava prvokupa dola-zi do izražaja u slučaju prisilne javne proda-je stvari na kojoj je osnovano pravo prvoku-pa, a kada se u skladu s odredbom čl. 452. st. 1. ZOO-a prodavatelj ne može poziva-ti na svoje pravo prvokupa. Međutim, ovla-štenika prava prvokupa čije je pravo upisa-no u zemljišne knjige je osoba koja provodi prisilnu javnu prodaju dužna posebno pozva-ti da pristupi toj prodaji i tako ostvari svo-je pravo prvokupa. Ako, u ovim okolnosti-ma, ovlaštenik prava prvokupa nije posebno pozvan da pristupi prisilnoj javnoj prodaji, isti može zahtijevati poništenje te javne pro-daje. Isto tako u okolnostima izvršenog pri-jenosa vlasništva bez obavijesti ovlaštenika prava prvokupa, odnosno netočne obavijesti o uvjetima prodaje, ovlaštenik prava prvoku-pa može u roku od šest mjeseci računajući od dana kad je saznao za taj prijenos, odno-sno kod netočne obavijesti o uvjetima pro-daje, računajući od dana kada je saznao za točne uvjete ugovora, zahtijevati da se pri-jenos poništi i da se stvar njemu proda pod istim uvjetima, ali sve pod pretpostavkom da je to trećemu bilo poznato ili mu nije mo-glo ostati nepoznato. Kad je pravo prvokupa upisano u zemljišne knjige, poznavanje ze-mljišnoknjižnog stanja za svakoga se i uvi-jek pretpostavlja, pa se treći ne može pozi-vati na to da mu postojanje prava prvokupa na toj nekretnini nije bilo poznato, tj. even-tualno isticati savjesnost pri stjecanju. Prema izričitoj odredbi čl. 91. st. 1. Ovršnog zako-na,122 osoba koja ima zakonsko ili ugovorno pravo prvokupa upisano u zemljišnoj knjizi ima prednost pred najpovoljnijim ponudite-ljem ako odmah po zaključenju dražbe izjavi da nekretninu kupuje uz iste uvjete. U okol-nostima kada se nekretnina prodaje nepo-srednom pogodbom, u smislu odredbe čl. 91.

121 Vidjeti supra pod IV. 4. 3. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o otocima.

122 Ovršni zakon (N.N. br. 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03, 151/04 i 88/05 – dalje OZ).


st. 2. OZ-a, sud je dužan prije prodaje pozva-ti imatelja uknjiženog prava prvokupa, odno-sno imatelja zakonskog prava prvokupa koji je o tom svom pravu prije toga obavijestio sud, da se u određenom roku u zapisnik kod suda očituje hoće li se tim pravom koristiti. Ovdje valja napomenuti da ZZOKD-a odred-bom čl. 38. st. 1. i 2. posebno regulira pravo prvokupa u slučaju ovršne prodaje kulturnog dobra. Prema ovoj posebnoj zakonskoj re-gulativi osoba koja provodi postupak ovršne prodaje kulturnog dobra je dužna obavijestiti ovlaštenike prava prvokupa (pravne osobe iz čl. 37. st. 1. ZZOKD-a) da je određena prisil-na prodaja, te dostaviti pisane uvjete ponude za prodaju kulturnog dobra. 123

Za upis prava prvokupa u zemljišne knji-ge moraju biti ispunjene sve pretpostavke koje nalažu zemljišnoknjižna pravila za pro-vedbu uknjižbe (čl. 52. – 55. ZZK-a)124, od-nosno predbilježbe (čl. 56. – 59. ZZK-a).125

Prema izričitoj odredbi čl. 58. ZZK-a predbilježba prava nazadkupa, prvokupa, najma i zakupa dopustit će se samo kad su ispravom dokazani, i postojanje prava, i vo-lja stranaka da se to pravo upiše. Ovo pra-

123 Vidjeti supra pod IV. 4. 2. Zakonsko pravo prvokupa po ZZOKD.

124 U skladu s odredbom čl. 30. st. 2. ZZK-a, uknjižba je upis kojim se knjižna prava stječu, prenose, ograniču-ju ili prestaju bez posebnog naknadnog opravdanja. Za provedbu uknjižbe uz prijedlog ovlaštenog predlagate-lja (čl. 102. 105. ZZK-a) trebaju glede tabularne isprave biti ispunjene sve opće pretpostavke valjanosti tabularne isprave (čl. 43. i 44. ZZK-a), te posebne pretpostavke za uknjižbu koje nalažu odredbe čl. 52. – 55. ZZK-a, kao i materijalne pretpostavke glede knjižnog prednika (čl. 40. - 42. ZZK-a).

125 Predbilježba je upis kojim se knjižna prava stječu, pre-nose, ograničuju ili prestaju samo pod uvjetom naknad-noga opravdanja i u opsegu u kojemu naknadno budu opravdana (čl. 30. st. 3. ZZK-a). Za provedbu predbiljež-be moraju pored prijedloga ovlaštenog predlagatelja (čl. 102. - 105. ZZK-a), odnosno postupovnih pretpostavki koje se zahtijevaju za provedbu svakog upisa u zemljiš-ne knjige, biti ispunjene i materijalne pretpostavke glede knjižnog prednika (čl. 40. – 42. ZZK-a), te sve opće pret-postavke valjanosti tabularne isprave (čl. 43. i 44. ZZK-a). Ovdje posebno valja napomenuti da u skladu s odred-bom čl. 56. i čl. 100. st. 1. ZZK-a prijedlog za uknjižbu u sebi prešutno sadrži i prijedlog za predbilježbu izvan okolnosti kada je to predlagatelj izričito isključio.

vilo proizlazi iz činjenice da obvezna prava djeluju samo između stranaka (inter partes), pa u skladu s njihovom dispozitivnom nara-vi, da bi djelovala apsolutno (contra omnes), stranke za to moraju dati posebnu suglasnost. Pri tom se valja složiti s mišljenjem126 da u ovom slučaju ne treba inzistirati na izričitom obliku klauzule intabulandi u smislu odred-be čl. 54. st. 1. ZZK-a.S obzirom na pravne posljedice koje proizvodi uknjižba, odnosno predbilježba, iako se odredba čl. 58. ZZK-a odnosi samo na predbilježbu, analogno je valja primjenjivati i kod uknjižbe ovih knjiž-nih prava. No, u okolnostima zakonskog pr-vokupa, gdje je upis u zemljišne knjige po-sebnim propisom izričito predviđen, nije po-trebna posebna suglasnost o upisu ovog pra-va u zemljišne knjige, već iz isprava na ko-jima se temelji upis (tabularna isprava) treba nedvojbeno proizlaziti da to pravo postoji na nekretnini na kojoj se predlaže upis prava pr-vokupa.

U skladu s odredbom čl. 25. st. 1. ZZK-a pravo prvokupa, kao i sva druga obvezna prava, te stvarna prava koja opterećuju ne-kretninu, upisuje se u teretovnicu (teretni list, list C) zemljišnoknjižnog uloška. Kao i za ostala knjižna prava, u skladu s odred-bom čl. 32. st. 2. ZZK-a, eventualna ogra-ničenja, uvjet ili rok zabilježuje se zajedno s upisom knjižnog prava u zemljišne knjige. Isto tako, nakon upisa u zemljišne knjige, na pravo prvokupa (promjena, prestanak, ogra-ničenja) primjenjuju se opća načela zemljiš-noknjižnog prava koja vrijede i za sva ostala knjižna prava.

IV. 6. Sudska zaštita prava prvokupaUgovor proizvodi pravne učinke u okol-

nostima kada su ispunjene pretpostavke koje zakon zahtijeva za nastanak i valjanost ta-kvog pravnog posla. Ukoliko s trenutkom sklapanja nekog ugovora nisu bile ispunjene sve pretpostavke koje zahtijeva zakon (po-slovna sposobnost stranaka, suglasnost volja,

126 T. Josipović; o.c. str. 91. i 151.


dopustivost i mogućnost činidbe, oblik ugo-vora ukoliko se posebno zahtjeva), taj ugo-vor nije valjan. Ovisno o razlozima, pravne posljedice nevaljanosti ugovora (slično kako je to uređivao ZOO/91 odredbama čl. 103. – 117.) su ništetnost i pobojnost.127 Shod-no odredbama čl. 322. – 329. ZOO-a, nište-tan ugovor (ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva) ne proizvodi pravne učinke, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upu-ćuje na neku drugu pravnu posljedici ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo. S druge strane u smislu odredbi čl. 330. – 335. ZOO-a pobojan ugovor (ugovor kojeg je sklopila strana ograničeno poslovno sposobna, kada je pri njegovu sklapanju bilo mana volje, te kada je to posebno određeno) od svog nastanka proizvodi pravne učinke kao da je riječ o valjanom pravnom poslu, ali ga zbog nedostataka zainteresirana ugovorna stranka može pobijati u određenom roku.

Pravna posljedica povrijeđenog prava pr-vokupa je pobojnost pravnog posla kojim je to pravo povrijeđeno. Na takvu pravnu po-sljedicu upućuju kako odredbe opće prav-ne normative ZOO-a (čl. 452. st. 2., čl. 454. st.1.i čl. 455. st.3.), tako i citirane odredbe posebne zakonske regulative. Iznimno, tek u okolnostima da je povrijeđeno pravo pr-vokupa osnovano temeljem Zakona o otoci-ma, pravna posljedica je ništetnost tog prav-nog posla (čl. 35.b st. 2.Zakona o otocima). Odredbom čl. 112. st. 5. Zakona o zaštiti pri-rode određene su pravne posljedice povrije-đenog prava prvokupa utvrđenog tim Zako-nom. Tako ovlaštenici ovog zakonskog prava prvokupa mogu tužbom protiv prodavatelja i kupca zahtijevati poništenje (pobojan prav-ni posao) ugovora o kupoprodaji kojim je to

127 Iako nepostojeći ugovor, kao i ništetni ne proizvodi pravne učinke, te ih ZOO (izvan određenja pravnih po-sljedica nesporazuma – čl. 282. ZOO-a) ne razlikuje, u doktrini se (opravdano, radi razumijevanja pravnih in-stituta) ukazuje i na potrebu razlikovanja nepostojećih ugovora (tako Vilim Gorenc i dr., Komentar Zakona o obveznim odnosima, RRIF plus, Zagreb, 2005., str. 472., 473).

pravo povrijeđeno. Poništenje mogu zahtije-vati u roku od 90 dana računajući od dana sa-znanja za sklapanje tog ugovora, ali najka-snije u roku od 5 godina, računajući od dana sklapanja ugovora o kupoprodaji. Međutim, Zakon o zaštiti prirode odredbom čl. 112. st. 6. posebno regulira ništetnost ugovora o ku-poprodaji nekretnine u zaštićenom području u okolnostima kada je taj ugovor sklopljen u obliku darovanja, ili kada su visina cijene ili uvjeti prodaje prividni, a stvarna cijena i uvjeti ugovora povoljniji za kupca.128

U okolnostima kada posebnom zakon-skom regulativom za povrijeđeno pravo pr-vokupa pravne posljedice nisu posebno odre-đene, primjenjuju se opće odredbe ZOO-a koje reguliraju pravo prvokupa, dakle s prav-nom posljedicom pobojnosti tog pravnog po-sla.

Međutim, u različitim okolnostima sva-kog pojedinog slučaja u praksi se često do-gađa da prilikom sklapanja ugovora nije is-punjeno više pretpostavki za valjanost tog pravnog posla koje stranke iznose u činjenič-noj osnovi tužbe, ili da stranke uz isključi-vo iznijetu činjeničnu osnovu povrijeđenog prava prvokupa koje (prema citiranoj zakon-skoj regulativi) za posljedicu ima pobojnost tog pravnog posla, zahtijevaju utvrđenje ni-štetnosti istog, ili da stranke tijekom postup-ka bitno izmjene činjenične osnove (drukčiji kompleks činjenica) od onog koji je prethod-no bio tužbena osnova makar formalno i ne-izmijenjenog tužbenog zahtjeva, zbog čega valja uputiti na sljedeće:

U skladu s odredbom čl. 186. st. 1. Za-kona o parničnom postupku129 pored podata-ka koje mora imati svaki podnesak (čl. 106. ZPP-a) tužba treba sadržavati; - određen za-htjev u pogledu glavne stvari i sporednih tra-ženja, - činjenice na kojima tužitelj temelji zahtjev, te – dokaze kojima se utvrđuju te či-njenice (obvezatni sadržaj tužbe). Stavak 2.

128 Vidjeti supra; IV. 4. 6. Zakonsko pravo prvokupa prema Zakonu o zaštiti prirode.

129 Zakon o parničnom postupku (N.N. br. 53/91, 73/91, 112/99, 117/03 i 88/05 – dalje ZPP).


ovog članka regulira pretpostavke u kojima je tužitelj dužan naznačiti vrijednost predme-ta spora, dok je odredbom čl. 186. st. 3. ZPP-a, pravna osnova tužbenog zahtjeva određe-na kao fakultativni sadržaj tužbe koju tuži-telj može izložiti, ali sud za nju nije vezan. Izvan okolnosti iz čl. 7. st. 2. ZPP-a (raspo-laganje stranaka zahtjevima kojima ne mogu raspolagati) sud je u odnosu na činjenice ve-zan dispozicijom stranaka, nije ovlašten utvr-đivati činjenice koje stranke nisu iznijele, dok svoju odluku može utemeljiti samo na činjeničnoj osnovi koju su stranke iznijele ti-jekom postupka (čl. 7., čl. 219. st. 1., čl. 299., čl. 352. ZPP-a). Upravo iznošenjem činjenič-ne osnove i isticanjem tužbenog zahtjeva tu-žitelj supstancira predmet spora130, pa je sadr-žaj presude (conclusio) uvjetovan sadržajem činjenične osnove (praemissa minor) i prav-ne norme koje na nju treba primijeniti (prae-missa major) . Sud odlučuje u granicama za-htjeva koji su stavljeni u postupku (čl.2. st. 1. ZPP-a), dok je tužbeni zahtjev prekoračen kada sud svoju odluku temelji na drukčijoj činjeničnoj osnovi od one na koju se pozi-va tužitelj131. Jednako tako iznijeti činjeničnu osnovu na kojoj se temelji zahtjev tužitelja je od značaja kod određenja istovjetnosti spo-ra, a s tim u svezi s primjenom instituta prei-nake tužbe (čl.191. ZPP-a), instituta litispen-dencije (čl. 194. ZPP-a), objektivne kumula-cije tužbenih zahtjeva (čl. 188. ZPP-a), kao i u utvrđivanju objektivnih granica pravomoć-nosti (čl. 333. ZPP-a).

S druge strane, tužitelj u tužbi nije dužan izložiti pravnu osnovu svog zahtijeva, uko-liko je izloži sud za nju nije vezan132, te ista sama po sebi nije od značaja za određenje istovjetnosti spora (čl. 186. st. 3. ZPP-a), a s tim u svezi, niti u primjeni instituta preinake tužbe, litispendencije, objektivne kumulacije

130 Vidjeti: S. Triva, M. Dika; Građansko parnično proce-sno pravo, Narodne novine, Zagreb 2004. god. str. 131 i 135.

131 Tako: VsH Rev 2790/91, I.O. 1994/305132 Sud je dužan sam utvrditi pravnu kvalifi kaciju spornog

pravnog odnosa.

tužbenih zahtjeva, kao i u određenju objek-tivnih granica pravomoćnosti. Zbog izlože-nog je važno u svakom pojedinom predme-tu ocijeniti činjeničnu osnovu na kojoj stran-ka temelji svoj zahtjev, te izvršiti distinkciju prema izloženoj pravnoj osnovi u postupku.

U teoriji se činjenice određuju kao sve ono konkretno iz prošlosti ili sadašnjosti (zbivanja, aktivnosti, stanja, mišljenja, izja-ve volje, držanja, raspoloženja, osjećaji) što ulazi u sastav praemissae minor logičkog si-logizma iz kojega nastaje sudska odluka133. S druge strane, kako u pravnoj teoriji, tako i u sudskoj praksi134 pravna osnova zahtjeva za pružanje pravne zaštite se određuje kao pravna kvalifi kacija spornog pravnog odnosa i pravna pravila koja opravdavaju traženje da sud donese odluku određenog sadržaja135.

Činjenična osnova, kao i postavljanje određenog tužbenog zahtjeva, u dispozici-ji su tužitelja, pa i u okolnostima kad je is-punjeno više pretpostavki nevaljanosti prav-nog posla, sud odlučuje temeljem činjenične osnove koje su u postupku stranke iznijele, te u granicama zahtjeva koji su stavljeni u po-stupku. Ovdje valja uputiti da shodno odred-bi čl. 327. st. 1. ZOO-a sud na ništetnost pazi po službenoj dužnosti. No, to mu ne daje ovlaštenje da suprotno čl. 2. st. 1. ZPP-a od-lučuje o onome što nije u granicama zahtjeva koje su stranke istaknule u postupku. Među-tim, ovu okolnost sud je dužan procijeniti po službenoj dužnosti kada mu se ista prema po-stavljenom zahtjevu, te iznijetoj činjeničnoj osnovi, javlja kao prethodno pitanje u smi-slu odredbe čl. 12. ZPP-a.136 Tako u okolno-

133 S. Triva, M. Dika; o.c. str. 179. Slično, S. Zuglia; Gra-đanski parnični postupak, Zagreb, 1957. god. str. 319.

134 Tako VSRH u odlikama br. Rev 187/96, Rev 1817/93, Rev 2673/92, Rev 2183/92, Rev 440/04, Rev 3590/95, Rev 2096/93, Rev 485/94, Rev 1416/92.

135 S. Triva, M. Dika; o.c. str. 412.. Slično, S. Zuglia; o.c. str. 112.

136 Tako i VSRH u svojoj odluci br. Rev – 116/86 od 16. ko-lovoza 1988. godine: „Članak 109. ZOO-a ne daje ovla-štenje sudu da suprotno čl. 2. st. 1. ZPP-a odlučuje o onome što nije u granicama zahtjeva koje su stranke ista-knule u postupku. To, međutim, ne znači da nižestupanj-ski sudovi nisu bili ovlašteni u smislu čl. 109. ZOO-a po


stima da se nevaljanost pravnog posla očitu-je isključivo u povrijeđenom pravu prvoku-pa koje za posljedicu ima pobojnost pravnog posla, dok u ovoj činjeničnoj osnovi tužitelj zahtjeva utvrđenje ništetnosti pravnog posla kojim je to pravo povrijeđeno, zahtjev tužite-lja, valja odbiti kao neosnovan. To iz razloga što iznijeti činjeničnu osnovu (ugovorom po-vrijeđeno pravo prvokupa) za posljedicu ima pobojnost tog pravnog posla (čl. 330. – 335. ZOO-a)137, a ne ništetnost tog pravnog posla (čl. 322. – 329. ZOO-a), sud odlučuje u gra-nicama zahtjeva koji su stavljeni u postupku (čl.2. st. 1. ZPP-a), dok zahtjev za ponište-nje pravnog posla nije sadržan u zahtjevu za utvrđenje ništetnosti tog pravnog posla.138

službenoj dužnosti procijeniti je li pravno valjan ili je ni-štetan sporni pravni posao, ali razmatrajući ga samo kao prethodno pravno pitanje o čijem rješenju ovisi odluka suda o osnovanosti tužbenog zahtjeva“ (cit prema Vilim Gorenc i dr., Komentar Zakona o obveznim odnosima, RRIF plus, Zagreb, 2005., str. 485.).

137 Izvan slučaja (kao kod Zakona o otocima) kad posebna zakonska regulativa upućuje na pravnu posljedicu ništet-nosti tog pravnog posla.

138 Tako i sudska praksa:

- VSRH, Rev - 1519/93 od 21. prosinca 1994. godine; „s obzirom na to da se za utvrđenje apsolutno ništavog ugovora traži postojanje činjeničnog stanja drugačijeg od činjeničnog stanja za pobijanje relativne ništavosti ugovora i da relativno ništavi ugovori stranke obvezu-je sve dok ih sud, po zahtjevu (tužbi) jedne od stra-naka, konstitutivnom presudom ne poništi, sudovi nižeg stupnja pravilno su odbili tužiteljicu s tužbenim zahtjevom. Naime, tužiteljica nije postavila zahtjev za poništenje spornog ugovora primjenom odredbe čl. 112. st. 1. ZOO-a, a takav zahtjev nije sadržan u zahtje-vu za utvrđenje apsolutne ništavosti ugovora u smislu odredbe čl. 109. ZOO-a u svezi s odredbom čl. 2. st. 1. ZPP-a“ (I.O. 1/1996, set. 148).

- Županijski sud u Splitu, Gž – 5527/05 od 4. travnja 2007. godine; „Prvostupanjski sud je djelomično pri-hvatio zahtjev tužitelja procjenjući da predmetna ne-kretnina ima status spomenika kulture, dok tuženici prilikom kupoprodaje nisu poštivali pravo prvo-kupa iz čl. 37. Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (N.N. br. 69/99 – dalje Zakon o zaštiti kul-turnih dobara). Međutim, zahtjev tužitelja postavl-jen je na utvrđenje ništavosti pravnog posla kojim je povrijeđeno utvrđeno pravo prvokupa, dok postupanje suprotno utvrđenom pravu prvokupa, kako prema odre-dbi čl. 533. st. 3. Zakona o obveznim odnosima (N.N. br. 53/91., 73/91., 3/94., 7/96., 112/99. i 88/01. dalje ZOO, koji Zakon je primijeniti u ovoj pravnoj stvari te-meljem odredbe čl. 1163. st. 1. Zakona o obveznim od-

Tijekom postupka (do zaključenja glavne rasprave) tužitelj može pod pretpostavkama iz odredbe čl. 190. i 191. ZPP-a objektivno preinačiti tužbu na način da promjjeni isto-vjetnost zahtjeva, poveća postojeći zahtjev ili istakne drugi zahtjev uz postojeći (sukce-sivna kumulacija). Jednako tako ovlašten je svoj zahtjev urediti po pravilima eventualne kumulacije (čl. 188. st. 2. ZPP-a) tako da sud sljedeći (eventualni) od više postavljenih za-htjeva prihvati ako utvrdi da prethodno ista-knuti zahtjev (glavni) nije osnovan. Pri tom, ovisno o prethodno iznijetom, odnosno izmi-jenjenoj činjeničnoj osnovi na kojoj se za-htjev temelji u svakom slučaju posebno, va-lja cijeniti je li tužitelj s trenutkom preinake tužbe139 prekludiran u svom zahtjevu za poni-štenje pravnog posla zbog povrijeđenog pra-va prvokupa u smislu odredbe čl. 454. ZOO-a140, odnosno naprijed iznijete posebne za-konske normative.141

U okolnostima konkurencije zakonskog i ugovornog prava prvokupa valja voditi raču-na da se zakonsko pravo prvokupa osnovano

nosima N.N. br. 35/05.), tako i prema izričitoj odredbi čl. 39. st. 1. Zakona o zaštiti kulturnih dobara, za pos-ljedicu ima poništenje pravnog posla. Kad se tužbom traži utvrđenje ništavosti pravnog posla (čl. 103. – 109. ZOO-a), a kao razlog se navodi povrijeđeno pravo pr-vokupa, nema osnove za udovoljenje tužbenom zahtje-vu jer istaknuti razlog ima za posljedicu poništenje pra-vnog posla (čl. 111. – 117. ZOO-a), a ne ništavost tog pravnog posla, kako to zahtijeva tužitelj (izvorno).

- VSRH; Rev 1096/03 od 27. 1. 2005. godine; „S tim u svezi potrebno je naglasiti da navodne prijetnje tuženiku da ugovori povrat dvostruke kapare, kao mana volje nisu razlog za ništavost ugovora (čl 103. ZOO-a), već eventualno za pobojnost ugovora (čl.111. ZOO-a), što međutim nije bio predmet protutužbenog zahtjeva tuženika kao protutužitelja“ (I.O. 1/05, set. 15.).

139 Tako i sudska praksa: Županijski sud u Bjelovaru, Gž – 1854/93; Budući da isticanje drugog zahtjeva umjesto postojećeg znači preinaku tužbe, sud je dužan ustano-viti pravodobnost tužbe u pogledu novog zahtjeva (I.O. 1994/476).

140 Prema odredbi čl. 454. st. 1. ZOO-a subjektivni rok u kojem prodavatelj može zahtijevati poništenje pravnog posla i sklapanje ugovora iznosi šest mjeseci računajući od dana kada je saznao za taj prijenos. Ovo pravo sva-kako prestaje (objektivni prekluzivni rok) nakon proteka pet godina od prijenosa vlasništva stvari na trećega.

141 Vidjeti supra pod IV. 4. Zakonsko pravo prvokupa.


u korist određene osobe, ne može isključiti ugovorom sklopljenim s trećom osobom.142

V UMJESTO ZAKLJUČKAPravo prvokupa, i ono ugovorno i ono za-

konsko još i više, su ograničenja prava onoga tko je tim pravom opterećen. Makar to kod ugovornog prava i nije problem (jer se op-terećeni sam s time složio) kod zakonskog sigurno nije tako. Polazeći od toga, stvarno je čudno rješenje prema kojemu je ugovorno pravo ograničeno imperativnom zakonskom odredbom na pet godina, a zakonsko je pot-puno neograničeno. Ipak, to je samo jedna u nizu stvari koje bi u postojećim rješenjima, prema našem mišljenju, bilo dobro mijenja-ti de lege ferenda. Naravno, nešto je manje, a nešto više bitno, nešto ima samo ili u pr-vom redu teorijsku, a nešto baš praktičnu vri-jednost.

Temeljni dojam koji proizlazi iz analize zakonskih odredaba je da je pravo prvoku-pa prihvaćeno kao poželjan dio sustava, ali ipak više kao nužno zlo jer su kontrolni me-

142 Tako prema T. Jelić, o. c. str. br. 9., sudska praksa u pri-mjeni ZOO/91: „Zakonsko pravo prvokupa ne može nit-ko isključiti ugovorom. To važi za ugovorna prava pr-vokupa koja su bila ustanovljena i upisana u zemljišne knjige još prije stupanja na snagu Zakona o vlasništvu na dijelovima zgrade, i isto tako, razumije se, i za pravo prvokupa koje je bilo ugovoreno poslije stupanja na sna-gu toga Zakona“.

hanizmi takvi da ne mogu spriječiti gotovo ništa. Ako je tako, to znači da su pravna si-gurnost i vladavina prava, kao i uvijek kod širom otvorenih vrata zlouporabama, ugro-ženi i baš zato nam se čini da bi de lege fe-renda bilo dobro unijeti čitav niz promjena, od toga da se kod ugovornog prava prvokupa daleko šire poštuje volja stranaka, pa do toga da se kod zakonskog prava prvokupa s jedne strane obveže ovlaštenika položiti cijenu kod suda ili javnog bilježnika (ili barem garan-ciju) i s druge propiše niz mjera koje će ako ne spriječiti( što je ipak iluzija) tada barem u bitnom otežati zlouporabe i uopće ujedna-čavanja ne samo terminologije nego i nači-na rješavanja povreda prava prvokupa uopće, što sada baš i nije slučaj. Ukoliko bi ove (i/ili neke druge) promjene dovele do stanja učin-kovitosti ovoga prava svakako bi bilo dobro i proširiti krug zakonskog prava prvokupa na još neke slučajeve, pa tako npr. i na pravo su-vlasnika (uvijek ili samo u nekim posebnim slučajevima, npr. većeg suvlasničkog dijela, bračne stečevine i sl.).


Prof. Dr. Hrvoje Kačer, außerordentlicher Professor, Dr. Ante Perkušić, Dozent

VORKAUFSRECHT UND SEINE LAGE IM KROATISCHEN (POSITIVEN) RECHT DE LEGE LATA UND DE LEGE FERENDA

ZUSAMMENFASSUNGIn diesem Text befassen sich die Autoren mit einem gewissermaßen vernachlässigten, und doch

ziemlich wichtigen Rechtsinstitut – Vorkaufsrecht. Nach einer kurzen historischen Darstellung weisen die Autoren auf die Probleme hin, die nicht nur in Bezug auf die Rechtsnatur, sondern auch in Bezug auf die Möglichkeit verschiedener Mißbräuche de lege lata entstehen. Mit Rücksicht auf diese Probleme werden einige Vorschläge de lege ferenda gemacht. Was auf ersten Blick wundert, ist die Tatsache, dass ein klassisches zivilrechtliches Institut in Umständen verhältnismäßig niedriger Steuerfüße der Steuer auf Immobilienverkehr als sehr unwirkungsvoll vorkommt (scheint), und dass es wirkungsvoller werden könnte, wenn jene Steuerfüße höher wären. In der Arbeit werden Voraussetzungen der Gründung des vertraglichen und rechtlichen Vorkaufsrechts erörtert – sowohl nach der allgemeinen Regulierung, als auch nach den Lösungen besonderer Gestzesbestimmungen. Weiter wird das Vorkaufsrecht als Grundbuchrecht, dann Durchsetzung des Vorkaufsrechts sowie gerichtlicher Schutz im Falle der Verletzung des Vorkaufsrechts erforscht, und zwar nach den aus der Gerichtspraxis und durch die Anwendung de lege lata hervorgegangenen Zwiefeln, und in Hinsicht auf die Vorschläge de lege ferenda.

Schlüsselwörter: Eigentum, Recht, Grundbuch, freier Wille, Rechtsgrundsätze, Steuer.

Prof. dr. sc. Hrvoje Kačer, chargé de cours, Dr. sc. Ante Perkušić, maître de conférence

LE DROIT DE PREEMPTION ET SA PLACE DANS LE DROIT CROATE (POSITIF) DE LEGE LATA ET DE LEGE FERENDA

RÉSUMÉDans ce texte les auteurs se préoccupent d’une notion juridique relativement négligée et pourtant

assez importante: le droit de préemption. Après un bref historique, les auteurs mettent en évidence les problèmes non seulement sur la nature juridique mais aussi sur les différents risques d’abus de lege lata pour lesquels ils présentent quelques propositions de lege ferenda. Ce qui à première vue parait étrange, c’est qu’une notion classique du droit civil se révèle très ineffi cace quand les taxes sur les transactions immobilières sont relativement faibles et qui serait effi cace ou du moins plus effi cace si les taux de taxes étaient plus élevés. Dans cet article on analyse: - les présupposés de la fondation d’un droit contractuel et légal de la préemption; tant selon les normes légales générales, que selon les décisions juridiques. – le droit de préemption en tant que droit d’inscription, - la réalisation, - la protection judiciaire contre les violations du droit de préemption, au regard des réserves issues de la jurisprudence dans l’application de lege lata ainsi que des propositions de lege feranda.

Mots clés: propriété, droit, livre foncier, libre arbitre, principes juridiques, taxes.


Hrvoje Kačer, Ph.D., associate professorAnte Perkušić, Ph. D., assistant professor

RIGHT OF FIRST REFUSAL AND ITS PLACE IN CROATIAN (POSITIVE) LAW DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA

SUMMARYThe paper authors deal with a rather neglected but nevertheless important legal institute – the

right of fi rst refusal. In addition to a short historical survey, the authors indicate problems not only in relation to legal nature but also a rather large favourable condition for various malfeasances de lege lata, in reference to which they offer some

suggestions de lege ferenda. At fi rst impression it might appear strange that a classical civil-law institute proves itself very ineffi cient by laying quite low tax rates on property transactions but it would be effi cient or at least more effi cient if those rates were higher. This paper analyses the assumption of establishing contractual and legal right of fi rst refusal, both according to normative acts, and to the decisions existing in provisions of special legislation, the right of fi rst refusal as register right, - implementation, - and court protection of infringed right of fi rst refusal and all according to uncertainties deriving from court practice in application de lege lata, according to proposals de lege ferenda.

Key words: Property, right, land register, free will, legal principles, tax

NIVES MAZUR, LL.B., MIRA LULIĆ, Ph. D.: Traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation on ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 155-171, 2007. 155

NIVES MAZUR, LL.B. and MIRA LULIĆ, Ph.D., Assistant ProfessorFaculty of Law, J. J. Strossmayer University of Osijek

TRAFFICKING IN WOMEN FOR THE PURPOSE OF SEXUAL EXPLOITATION ON THE TERRITORY OF THE FORMER YUGOSLAVIA

UDK: 343.431-055.2(497.1) 343.341:343.431-055.2


Traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation as a me-ans of sexual enslavement is one of the most frequent and acutest forms of or-ganized crime on the territory of the six republics of the former Yugoslavia. Geopolitically, this area is a part of South-Eastern Europe, which belongs to the main sources of traffi cking in women in the world according to the dyna-mics and volume of the exploitation and its fi gures can be compared only to Asia. Although in the context of South-Eastern Europe the fi gures reach the level of 120,000 victims per year, this number is defi nitely bigger considering the well organized (mostly international) criminal network which easily es-capes judicial bodies and the disinclination of victims to willingly speak abo-ut thier traumas. The complexity of the problem is especially evident on the territory of the former Yugoslavia, which intensifi ed some existing and cre-ated some new forms of women discrimination during the chaotic war and post-war period in the last decade of the 20th century. Impoverished econo-my, unemployment, under-representation of women in various aspects of life, the rapid increase of crime and violence, the lack of effective control and san-ctions over perpetrators of criminal offences are only some of the consequen-ces which have negatively infl uenced the position of women and contributed to the spreading of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitati-on. Despite of efforts to implement international standards for the supressing of traffi cking and accordingly, to articulate effi cient national legislation, the countries are still facing the problems of fi ghting this increasing form of or-ganized crime. The so-called trichotomy of the region signifi cantly contribu-tes to it: this area is at the same time a place of recruiting women victims of traffi cking, their transitional area and fi nal destination.

The authors of this paper are trying to indicate existing forms and characteristics of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitati-on in transitional societies of the former Yugoslavia (primarily, causes and effects) and legal solutions for this problem both de lege lata and de lege fe-renda.

Key words: traffi cking in women, sexual exploitation, modern sla-very, the former Yugoslavia, trichotomy of the region.

NIVES MAZUR, LL.B., MIRA LULIĆ, Ph.D.: Traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation on ...Pravni vjesnik 23 (3-4): 155-171, 2007.156

INTRODUCTORY REMARKSThe great socio-political changes which

affected South-Eastern Europe in the 1990s, have had numerous negative repercussions on the already impoverished economy of this part of Europe. Democratic transition in multi-party systems has often been followed by a poor adjustment to the capitalist way of thinking, uncoordinated privatization and a signifi cant increase of corruption and organized crime. Beside the political changes stated hereinabove and their consequences, the area of the former Yugoslavia has also experienced great territorial changes characterized by complex armed confl icts. It was the chaotic war and post-war period in this part of South-Eastern Europe that initiated the development of some existing forms of organized crime and genesis of the new ones, among which traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation has a special spot. The emphasis of this paper is put on the position of the female population in the former Yugoslavia in context of traffi cking, since it is evident that the problems stated hereinabove have brought, among all, to the feminization of poverty of this part of Europe and to the fact that the percentage of female victims of traffi cking is considerably higher than the percentage of male victims1. The most frequent estimation of the number of women victims of traffi cking in the area of South-Eastern Europe is 120,000 victims per year2. It is almost impossible to determine that number precisely3 due to the

1 Reported cases of traffi cking in men are usually related to labour market. See Traffi cking in Persons: Global Patterns, United Nations Offi ce on Drug and Crime (UNODC), April 2006, p. 33.

2 Laczko, Fran; Klekowski von Koppenfels, Amanda; Barthel, Jana, Traffi cking in Women from Central and Eastern Europe: A Review of Statistical Data, in: New Challanges for Migration Policy in Central and Eastern Europe, Laczko, Fran et al. (ed.), International Organization for Migration (IOM), International Centre for Migration Policy Development and T. M. C. Asser Press, The Hague, 2002, p. 157.

3 Hirsch, Michèle, Plan of Action Against Traffi c in Women and Forced Prostitution, EG (96) 2, Strasbourg, 9 April

fact that the sophistically organized network of international crime tactfully avoids the control of judicial systems in some European countries and that female victims are often unwilling to talk about their inclusion in illegal actions. However, rough estimations of the number indicate the fact that South-Eastern Europe is, next to Asia, the biggest focal point of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation4.

Traffi cking in Women for the Purpose of Sexual Exploitation as a Form of Modern Slavery – The Survey of Basic International-Law Provisions

There are no doubts that this form of organized crime has gradually evolved in a global problem, and is now often called “slavery of the third generation”5 or “modern slavery”6 due to its roots in slave-holding relations. This connection between slavery and traffi cking is proved by the international-law documents which have been regulating the subject matter of traffi cking since the beginning of the 20th century. Among them, the connection is especially evident in the 1949 United Nations Convention for the Suppression of the Traffi c in Persons and of the Exploitation of the Prostitution

1996, pp. 9 – 10.4 Corrigan, Katrin, Putting the Breaks on the Global

Traffi cking of Women for the Sex Trade: An Analyses of Existing Regulatory Schemes to Stop the Flow of Traffi c, Fordham International Law Journal, 2001-2002, Vol. 25, No. 1, p. 154, note 14.

5 This term is based on the division of the fi ght against slavery in three stages: the fi rst stage refers to the prevention of the slave trade which took place on the sea; the second stage comprises the prevention of the slave trade in Africa, while the third stage summarizes modern forms of inferior positions similar to slavery, e.g. traffi cking in human beings. See Andrassy, Juraj; Bakotić, Božidar; Vukas, Budislav, Međunarodno pravo 1, Školska knjiga, Zagreb, 1998, p. 292.

6 See e. g. Council of Europe Convention on Action Against Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, Warsaw, 16 May 2005, Council of Europe Treaty Series, No. 197, para 3.


of Others7 and its 1956 Supplementary Convention on the Abolition of Slavery, the Slave Trade and Institutions and Practices Similar to Slavery8. Already in the 1949 UN Convention traffi cking in persons for the purpose of the prostitution is described as an act “incompatible with the dignity and worth of the human person” which endangers “the welfare of the individual, the family and the community” (preamble), and States Parties to the Convention are obliged to punish any person who “exploits the prostitution of another person, even with the consent of that person” (Art. 1 para 2).

Even the most comprehensive international document on women, the 1979 United Nations Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW), or the so-called international bill of rights for women, explicitly mentions traffi cking as a form of discrimination against women, and in its Art. 6 it states that “States Parties shall take all appropriate measures, including legislation, to suppress all forms of traffi c in women and exploitation of prostitution of

7 A/RES/317 (IV), 2 December 1949. The Convention stated hereinabove has consolidated some earlier international documents: International Agreement of 18 May 1904 for the Suppression of the White Slave Traffi c, as amended by the Protocol Approved by the General Assembly of the United Nations on 3 December 1948 (United Nations, Treaty Series, Vol. 92 p. 19), International Convention of 4 May 1910 for the Suppression of the White Slave Traffi c, as amended by the above-mentioned Protocol (United Nations, Treaty Series, Vol. 98 p. 109), International Convention of 30 September 1921 for the Suppression of the Traffi c in Women and Children, as amended by the Protocol approved by the General Assembly of the United Nations on 20 October 1947 (United Nations, Treaty Series, Vol. 53 p. 39, Vol. 65 p. 333, Vol. 76 p. 281, and Vol. 77 p. 364) and International Convention of 11 October 1933 for the Suppression of the Traffi c in Women of Full Age, as amended by the aforesaid Protocol (United Nations, Treaty Series, Vol. 53 p. 49, Vol. 65 p. 334, Vol. 76 p. 282, and Vol. 77 p. 363), as well as the 1937 draft Convention of the League of Nations. These international-law documents are a proof that the problem of traffi cking in women is one the fi rst issues that has been singled out and legally regulated within the framework of the system of women’s rights protection.

8 E/1956/608 (XXI), 30 April 1956.

women”9. The surveillance over fulfi lment of state obligations contained in the Convention is carried out by the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, based on the authorities provided by Part V of the Convention. The States Parties to the Convention are obliged to submit reports on the measures of women’s rights protection on their territories to the Committee at least every four years, including information on traffi cking in women10.

The 2000 United Nations Convention against Transnational Organized Crime is of the crucial importance for the effi cient prevention of traffi cking in persons as a form of organized crime, and especially important is its Protocol to Prevent, Suppress and Punish Traffi cking in Persons Especially Women and Children (the so-called Palermo Protocol)11. The latter document is the most

9 A/RES/34/180, 18 December 1979. This Convention followed the adoption of the 1967 United Nations Declaration on Elimination of Discrimination against Women (A/RES/2263 (XXII), 7 November 1967) which also pleads for the adoption of measures for the prevention of all forms of traffi cking in women (Art. 8). The 1979 Convention is a proof of the persistence of the international community to provide necessary legal strength for norms on the ban of discrimination against women. Today more than 90% of the member states of the United Nations belong to the parties of the 1979 Convention (182, as of 2 March 2006), and according to numerousness this Convention is only exceeded by the 1989 Convention on the Rights of the Child.

10 The reports of the states are delivered to the Committee through the UN Secretary-General (Art. 18 para 1). The Committee submits the report on its work to the UN General Assembly through the UN Economic and Social Council (Art. 21 para 1), and fi nal reports of the Committee the UN Secretary-General deliveres to the Commission on the Status of Women (Art. 21 para 2). The competence of the Committee to receive and consider reports of the States Parties is more thoroughly substantiated in the 1999 Optional Protocol to the CEDAW (A/RES/54/4, 15 October 1999). Until now each state of the former Yugoslavia, except Serbia and Montenegro, has fulfi lled its obligation to make and submit the report.

11 A/RES/55/25, 8 January 2001. Considering the fact that traffi cking is often connected with illegal smuggling of human beings, the Convention against Transnational Organized Crime and the Protocol against Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air are also worth mentioning. The latter has been adopted by the same resolution of the UN General Assembly as the Convention and Protocol


universal instrument that addresses all aspects of traffi cking in persons, e.g. prevention, international cooperation and cooperation with civil society, protection of victims, etc. The exceptional value of the Palermo Protocol is hidden in the fact that it is the fi rst international document that contains internationally binding defi nition of the term “traffi cking in persons”. The following defi nition is incorporated in Art. 3 of the Protocol: “Traffi cking in persons shall mean the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or any other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefi ts to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of the exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs”12.

This defi nition is also incorporated in other international documents, among which the 2005 Council of Europe Convention on Action against Traffi cking in Human Beings is especially worth mentioning, since it is the fi rst European legally binding document that

on Traffi cking. The aim of smuggling of migrants is the unlawful cross-border transport in order to obtain, directly or indirectly, a fi nancial or other material benefi t, while the purpose of traffi cking in persons is exploitation. Moreover, traffi cking in human beings can exist at national level, which makes it different from smuggling that always includes a transnational element. See Council of Europe Convention on Action Against Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, op. cit. (note 6), para 7. At the conference in Palermo of the year 2000 Anti-traffi cking Declaration of South Eastern Europe was adopted which has served as a legal basis for several Regional Ministerial Forums, e.g. in Palermo in 2000, in Zagreb in 2001, in Tirana in 2002 and in Sofi a in 2003. At the mentioned Forums representatives of Ministries of Internal Affairs of South-Eastern European states signed Statements of commitment which make them obliged to take various measures for fi ghting traffi cking in persons. CEDAW/C/CRO/2-3, 27 October 2003, para 6. 1., p. 30.

12 A/RES/55/25, 8 January 2001, Annex II.

regulates the problem of traffi cking13. The 2005 Convention is the result of the 20-year work of the Council of Europe on the arrangement and codifi cation of the subject matter of traffi cking in persons14, and once when it comes into force, it will have an important role in the prevention and sanctioning of this form of crime15. Unlike the 2000 Palermo Protocol, this Convention applies to all forms of traffi cking: whether national or international, whether or not related to organized crime, and at the same time it does not affect the provisions of the 2000 Palermo Protocol. All former Yugoslav republics are members of the Council of Europe and this regional international organization has a great infl uence in the region, especially in the area of women’s rights protection. A part of its infl uence is realized through the Stability Pact for South-Eastern Europe, a comprehensive project created on the initiative of the European Union in 1999 aiming at strengthening peace, democracy, respect for human rights and

13 Council of Europe Convention on Action Against Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, loc. cit. (note 6). Traffi cking in persons is defi ned in Art. 4 of the 2005 Convention.

14 Particular segments of traffi cking in persons were regulated earlier by numerous recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe (e.g. Rec (1991) 11 concerning sexual exploitation, pornography and prostitution of, and traffi cking in children and young adults, Rec (2000) 11 on action against traffi cking in human beings for the purpose of sexual exploitation, Rec (2001) 11 concerning guiding principles on the fi ght against organized crime, Rec (2001) 16 on the protection of children against sexual exploitation, Rec (2002) 5 on the protection of women against violence) and of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (e.g. Rec (1997) 1325 on traffi c in women and forced prostitution in Council of Europe member States, Rec (2000) 1450 on violence against women in Europe, Rec (2001) 1523 on domestic slavery, Rec (2002) 1545 on a campaign against traffi cking in women, Rec (2003) 1610 on migration connected with traffi cking in women and prostitution). See Offi cial pages of the Council of Europe, World wide web URL http://www.coe.int/T/E/human_rights/Trafficking/3_Documents/International_legal_instruments/2_CM_adopted_texts.asp#TopOfPage.

15 In order to come into force, the 2005 Convention should be ratifi ed by 10 states, including 8 Member States of the Council of Europe. All former Yugoslav republics have signed the Convention, and so far it has been ratifi ed only by Moldova.


economic prosperity in the countries of South-Eastern Europe16. Within the framework of the Stability Pact a special authorized body for fi ghting traffi cking in persons in South-Eastern Europe has been formed: Stability Pact Task Force on Traffi cking in Human Beings and as a result of this project, nearly all countries covered by the Stability Pact adopted national global action plans against traffi cking in persons. All that proves the awareness of the international community for the necessity to regulate one of the major problems in Europe today17.

The list of international documents and initiatives on traffi cking in women is not completed by the survey hereinabove but for the sake of this paper only signifi cant ones have been pointed out.

Basic Characteristics of the Existing Forms of Traffi cking in Women for the Purpose of Sexual Exploitation on the Territory of the Former Yugoslavia

Although the number of women involved in traffi cking for the purpose of sexual exploitation on the territory of the former Yugoslavia is smaller than in some other countries of South-Eastern Europe (e.g. Romania, Bulgaria or Moldova), the problem of traffi cking is there especially complex due to strong area trichotomy: all the states are simultaneously more or less the place of recruiting women victims of traffi cking, their transit area and fi nal destination. For example, Bosnia and Herzegovina, Macedonia and Serbia and Montenegro are registered as an area of a high risk of victim transit, while Bosnia and Herzegovina has been described

16 The Pact Programme comprises all the states of the former Yugoslavia, excluding Slovenia. The aims of the Pact are realized through coordination and cooperation of a great number of international organizations (before all, European Union, Organization for Security and Cooperation in Europe and Council of Europe), their bodies and some member states.

17 Council of Europe Convention on Action against Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, op. cit. (note 6), para 1. All indicators point to an increase in victim number.

as their favourite potential fi nal destination18 as well. Considering other segments of this form of traffi cking, other states of the former Yugoslavia have been, excluding Slovenia, described as states of a moderate risk19. On this territory traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation is present both as an international and internal criminal activity, and the so-called intra-regional traffi cking has also been reported20, e. g. Croatia is a reported destination for Bosnian women21, Bosnia, Slovenia and Macedonia are reported destinations for Serbian women22, Serbia and Montenegro is a reported destination for Croatian women23, etc.

The complexity of relating problematic requires a multidisciplinary approach to the problem, which, based on the Explanatory Report to the 2005 Council of Europe Convention, must necessarily comprise prevention, protection of human rights of victims and prosecution of traffi ckers, as well as harmonisation of relevant national laws and insurance that these laws are applied uniformly and effectively24. Excluding an adequate legal reform, the experience of the states of the former Yugoslavia has shown that for an effi cient prevention of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation it is

18 The victims are mostly citizens of Bulgaria, Moldova, Romania, Ukraine and Albania on their way to some highly developed European countries (especially Italy, the UK and France), but also to the states of the former Yugoslavia (especially Serbia and Montenegro and Bosnia and Herzegovina). See Appendices to the Report “Traffi cking in Persons: Global Patterns”, United Nations Offi ce for Drug and Crime (UNODC), April 2006, p. 43, 76, 197, 203 and 221.

19 Slovenia has been reported as a transit area and fi nal destination of a low risk. See ibid., p. 203.

20 Traffi cking in Persons: Global Patterns, United Nations Offi ce on Drug and Crime (UNODC), op. cit. (note 1), p. 26.

21 See Appendices to the Report “Traffi cking in Persons: Global Patterns”, United Nations Offi ce for Drug and Crime (UNODC), loc. cit. (note 18), p. 43.

22 See ibid., p. 197.23 See ibid., p. 76.24 Council of Europe Convention on Action Against

Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, op. cit. (note 6), para 4.


necessary to establish regional cooperation and coordination, to work on additional education of police offi cers and judges25, to establish a protection programme, to provide assistance to women victims, to achieve a better media inclusion in preparing public for the problem and to entice fi nancing and work of various NGO’s and local communities on accepting a proactive approach to the prevention of traffi cking26.

The causes of traffi cking in persons on the territory of the former Yugoslavia are, in most cases, the same as in other parts of the world affected by this form of crime. From the standpoint of traffi ckers, traffi cking in persons represents a big source of income and today it is the 3rd largest illicit money making venture in the world after traffi cking of weapons and drugs27. In search for women victims traffi ckers are primarily concentrated

25 It is hard to expect success in fi ght against traffi cking without adequate education of police offi cers who are in touch with victims or traffi ckers. Accordingly, a research in Croatia has shown two negative trends in considerations of the police offi cers: the fi rst one is the ignoring or minimalization of the problem, and the second is justifying the situation by the lack of education, resources and a clear plan for the action. However, in the Croatian Ministry of Interior there are several departments authorized for criminal acts related to traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation: Department for Organized Crime, Department for Fighting Prostitution, Border Police Department and Department for Foreigners and Illegal Migrations. See Štulhofer, Aleksandar; Raboteg-Šarić, Zora; Marinović, Lovorka, Trgovanje ženama i djecom u Hrvatskoj u svrhu seksualnog iskorištavanja, Pilot istraživanje, Centar za istraživanje tranzicije i civilnog društva, Međunarodna organizacija za migracije (IOM), Zagreb, 2002, p. 8 and 35. In 2004, a special anti-traffi cking training was incorporated in the curriculum of police academies which is intended to additionally educate about 1600 police offi cers. Considering judges and prosecutors, the Judicial Academy held a special case-study seminar with the topic traffi cking in February 2005. The seminar was participated by 15 judges and prosecutors. See Traffi cking in Persons Report, Department of State of the United States of America, June 2005, p. 90.

26 See Štulhofer, Aleksandar et al., ibid., pp. 10 – 11. 27 Council of Europe Convention on Action against

Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, op. cit. (note 6), para 5. The largest number of traffi ckers are nationals of Asian countries followed by traffi ckers from Central and South-Eastern Europe, including those from the former Yugoslavia. See Traffi cking in Persons: Global Patterns, op. cit. (note 1), pp. 34 – 35.

on the countries affected by recession. Consequently, it is not strange that this form of traffi cking is symbolically called “the trade in human misery”28. The states of the former Yugoslavia have reported an increase in traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation during the period of the federation fall, which has already been mentioned in the introductory remarks.

Women become victims of traffi cking for the purpose of sexual exploitation both voluntarily or under duress, and the reasons for their inclusion in these illegal actions lie in poor economic situations in the countries where they come from. The poor economic situations refl ect in increased poverty and unemployment in the fi rst place. Accordingly, migration of women is prompted primarily by a search for work29, although new migratory movements have also been reported in the last ten years. In the past women used to leave poor countries and head for rich countries in order to join men in the family who had left their countries of origin before, while today women themselves represent the head of the family and they emigrate in order to fi nd work and send money to their families in a country of origin30.

What is common to all women victims of traffi cking is the fact that they represent an extremely isolated and manipulated group, which face not only various forms of violation of their basic rights, violence, least favourable working conditions, psychological and physical diseases, but moral condemnation of their environment as well. The models of inclusion of women in traffi cking for the purpose of sexual exploitation are various, but the most common ones are abduction, coercion,

28 See Bruch, Elizabeth M., Models Wanted: The Search for an Effective Response to Human Traffi cking, Stanford Journal of International Law, 2004, Vol. 40, No. 1, p. 44.

29 Hirsch, Michèle, Plan of Action Against Traffi c in Women and Forced Prostitution, op. cit. (note 3), p. 4.

30 See ibid., p. 15.


violence or violent threats, blackmail, fraud, deception or other forms of exploitation which violate their human rights. In most cases, only women victims of traffi cking are incriminated, while their clients remain anonymous or completely invisible, except in cases of child sex abuse or rape31. Practices of states considering the treatment of arrested women victims of traffi cking is not standardized. Either immediately or at some later point, they might be repatriated to their origin country, relocated in a third country or deported from destination or transit countries as illegal migrants32.

Although all the states of the former Yugoslavia have taken certain steps in recognizing, prevention and sanctioning of the problem of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation33, the actions taken so far are of fragmentary nature, and statistics on victim number are unreliable. For example, the data on illegal state border crossing show an increase in illegal migration over the territory of the Republic of Croatia in the last decade, but due to the lack of procedure of distinguishing victims of smuggling from victims of traffi cking, the offi cial data usually refer to the category of illegal migrants in general34. Arrested women are often interrogated not as victims of traffi cking but as illegal migrants, and therefore they are the only ones who face legal sanctions. The only way to correct this injustice to women victims of traffi cking for the purpose of sexual exploitation is to make

31 See ibid., p. 4.32 Traffi cking in Persons: Global Patterns, op. cit. (note

1), p. 17.33 The fact that all the states of the former Yugoslavia

have signed or ratifi ed the international documents stated hereinabove which regulate the subject matter of traffi cking in women, or the fact that they have become parties to them by act of notifi cation of successions to conventions (in case of previuosly adopted conventions in which the former Yugoslavia was a party), have to be emphasized as valuable information. These international documnet served later as a basis of forming national policies.

34 Štulhofer, Aleksandar et al., op. cit. (note 25), p. 7.

a clear distinction between the two notions stated hereinabove in a way that the notion traffi cking in women is understood as lex specialis of the illegal transfer of persons across the state border.

The Republic of CroatiaCroatia is, before all, a transit area for

women victims of traffi cking for the purpose of sexual exploitation and a transit area for victims traffi cked out of the Balkans to various countries, especially to Italy and other Western European countries, and to Bosnia and Herzegovina35. However, the role of Croatia as a country of origin36 and country of destination37 is also not negligible. In the fi rst half of the 1990s, traffi cking in women in Croatia was primarily concentrated on the area around Zagreb, and the main route came from Hungary. The fi rst phase of traffi cking was ended by effi cient police interventions in various night clubs during 1996 and 1997. By the time traffi cking in women in Croatia has spread and since the second half of the 1990s numerous tourist destinations on the Adriatic have become fi nal destinations of victims of sexual exploitation. At the same time the so called. “Hungarian connection” was replaced by the so called “Bosnia-Herzegovinian connection”38. Registered victims came mostly from Ukraine, Moldova or other states of the former Soviet Union and from Hungary, while the traffi ckers were almost always Croats. Their number is unknown due to the fact that there has not been any systematic research on traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation. However, in year 2002 the

35 See Appendices to the Report “Traffi cking in Persons: Global Patterns”, loc. cit. (note 23).

36 Reported fi nal destinations for women victims of traffi cking are Austria, Italy, Spain, Cyprus, France, Germany, the Netherlands, Serbia and Montenegro, Switzerland and Turkey. See ibid.

37 As countries of origin of women victims of traffi cking the following states are reported: Ukraine, Bosnia and Herzegovina, Hungary, Iran and Romania. See ibid.

38 See Štulhofer, Aleksandar et al., op. cit. (note 25), p. 8.


Government initiated offi cial statistics on the number of victims of traffi cking in women and the data gathered by the end of 2005 discover 40 traffi cked persons, out of which 36 cases referred to sexual exploitation39. At the same time, one should be worried about the phenomenon reported in 2005: out of 5 registered victims of traffi cking there were 4 women, 3 persons were minors, and one person had recently become a major. Their average age was only 17.4, which is frightening information compared to the previous year when the average victim age was only 24.440. During 2004 the Government reported 17 investigations and four convictions against traffi ckers and sentences ranged from seven months to nine years41.

In the last couple of years the Croatian authorities have actively involved in fi ght against traffi cking through the adjustment of the Croatian legislature and establishing special bodies such as the National Committee for Suppression of Traffi cking in Persons. The main task of the Committee is the adoption of the National Plan for Suppression of Traffi cking in Persons42. Considering

39 See Sokolar, Zlatko, Activities of the borderline police on the area of the supression of traffi cking in persons, International Conference “Stop Traffi cking in Human Beings”, Cavtat, Croatia, 18-20 October 2005, World Wide Web URL http://www.ljudskaprava-vlada.hr/Download/2005/12/16/Sokolar.ppt.

40 See ibid. 41 Traffi cking in Persons Report, loc. cit. (note 25).42 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 54/02. The

National Committee was established in May 2002, and its work and the work of its two relating bodies attached to it in 2004 (the Operating Team and the Working Group for Traffi cking in Children) are coordinated by the Offi ce for Human Rights of the Croatian Government. The key role in the work of the bodies has the National Coordinator, which is simultaneously the head of the Offi ce for Human Rights. These activities are a part of the National Programme for Supression of Traffi cking in Persons. The implementation of the programme for the period 2005 – 2008 is currently in progress. The programme was adopted by the Government at the end of 2004. Furthermore, the Action Plan compatible to the National programme is made every year. An increase in under-age victims of traffi cking in Croatia enticed the Croatian Goverment to adopt the National Plan for Supression of Traffi cking in Children for the period 2005 – 2007.

incrimination of traffi cking through the Croatian legislature, a signifi cant move forward was done by the latest amendments of the Criminal Code in 2004. Moreover, it was the fi rst time that the notion of traffi cking was explicitly involved in this Code. It was done by the amendment of Art.175, in which the previous title “Establishment of Slavery and Transport of Slaves” was replaced by “Traffi cking in Human Beings and Slavery”43. In the description of the criminal offence of traffi cking the Code states some of its important elements such as the fact that it deals with criminal offence usually committed by a group or a criminal organization often followed by seizure and destroying of identifi cation cards, passports or other identifi cation documents. Among other acts, codes and laws the following documents are relevant: the Act on Offi ce for Fight Against Corruption and Organized Crime44, the Criminal Procedure Law45, the Law on Protection of Witnesses46, the Law on Foreign Persons47,

43 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 110/97, 27/98, 129/00, 51/01, 105/04. According to the article the imprisonment for the criminal offence of traffi cking in persons or slavery is one to ten years. If the victim is a child or a minor, or if the criminal offence is committed by a group or a criminal organization, or against larger number of persons, the lowest possible imprisonment for the perpetrator is 5 years. Among other provisions of the Criminal Code Art. 177 is worth mentioning because it regulates the question of illegal transfer of persons across the State border; Art. 178, which regulates the international prostitution and Art. 196, which regulates the sanctions for the abuse of children and juveniles in pornography.

44 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 88/01, 12/02.

45 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 110/97, 27/98, 58/99, 112/99, 62/03.

46 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 163/03. By its economic, legal, psychological and social protection this law tries to provide better willingness of victims of traffi cking to talk about their experience and to disclose traffi kcers (Art. 34). The protection programme is only possible to be carried out if an endangered person fulfi ls their obligation of giving the complete statement on the nature of a criminal offence. (Art. 38, according to Art. 13).

47 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 109/03. Considering the fact that victims are often citizens of other countries, this law represents a legal basis for


the Law on Asylum48, the Law on Responsibility of Legal Persons for Criminal Acts49, etc. Numerous other activities of the Croatian Government include funding new anti-traffi cking awareness campaigns, law enforcement trainings, building a shelter for victims50, SOS phone line, etc51. The drafting of the Law on Protection of Victims of Traffi cking and drafting the Protocol for Procedure Related to Care for Under Aged Victims of Traffi cking was announced at the workshop organized by the Offi ce for Human Rights of the Government of the Republic of Croatia in 2004, but no concrete measures have been taken so far52. Despite the progress, Croatia must inevitably make every effort to carry out investigations, prosecutions and convictions of traffi ckers, victim identifi cation and protection, public

regulating their entrance, movement, stay and work in Croatia. One of the possible solutions for this problem is providing a permit for temporary stay which is valid up to one year after the issuing, with the possibility of extension to two years at most. (Art. 35). In 2004 the Government issued 3 permits, and in 2005 4 permits for temporary stay. See Traffi cking in Persons Report, loc. cit. (note 25); See also Sokolar, Zlatko, Activities of the borderline police on the area of the supression of traffi cking in persons, loc. cit. (note 39).

48 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 103/03.49 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 151/03.50 The offi cial shelter was established in July 2003 under

the auspicies of the former Ministry of Labour and Social Welfare. Until then assistance to women victims of traffi cking had been provided by the so-called women’s houses like the Centre for Women Rosa in Zagreb and the shelter of the Women’s group Karlovac “Step”. Apart from the main shelter in Zagreb, three other reception centres have been established in different regions of Croatia.

51 For example, the Ministry of Education was responsible for further eductional training of teachers, the Ministry of Health and Social Welfare for physicians and the Ministry of Foreign Affairs for consular staff. The Ministry of Legal Affairs was also involved in the part of legal regulations of traffi cking, and the former Ministry of Labour and Social Welfare (now divided into the Ministry of Economy, Labour and Entrepreneurship and the Ministry of Health and Social Welfare) in the part of providing assistance to minor victims without escort (through decentralized welfare centres). See Traffi cking in Persons Report, loc. cit. (note 25).

52 CEDAW/PSWG/2005/I/CRP.2/Add.1, 2 November 2004, Question 13, p. 13.

awareness efforts and coordination53. These measures are necessary to prevent traffi cking from becoming a tolerable occurrence in Croatia. A research of public perception on the volume of traffi cking in women in local communities has shown that as many as 71.2% of respondents have confi rmed that they are aware of the existence of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation in Croatia, but they have different opinions on whether women were voluntarily or forcibly involved in illegal actions54. From the legal point of view the latter legal dilemma is not relevant considering the fact that the Croatian Criminal Code prescribes that it is of no importance for the existence of the criminal offence of traffi cking whether or not the person agreed to sexual exploitation55.

Bosnia and HerzegovinaBosnia and Herzegovina reported a

signifi cant increase in traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation during the war due to the presence of a large number of members of SFOR56 and to the fact that many places were inhabited exclusively by men while women and children had been displaced to other regions57. The problems of the entire area of the former Yugoslavia also contribute to the peculiarity of the area of Bosnia and Herzegovina. Among them the following issues affect the country most frequently: the opening of state borders, collapse of effective

53 See Traffi cking in Persons Report, op. cit. (note 25), p. 89.

54 See Štulhofer, Aleksandar et al., op. cit. (note 25), pp. 46 – 47.

55 Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 110/97, 27/98, 129/00, 51/01, 105/04, Art. 175 para 7.

56 The fact that the presence of international UN forces in Croatia, Bosnia and Herzegovina, Kosovo and Macedonia encouraged the phenomenon and development of traffi cking in women is a paradox because their role was to maintain peace and security in the war and post-war period. Many members of the forces were the fi nal customers of sexual services of victims of traffi cking. Moreover, one case of KFOR inclusion in this form of organized crime has been reported in Kosovo. .

57 See Štulhofer, Aleksandar et al., op. cit. (note 25), p. 16.


structures of legal system and application of law, weak border control, larger illegal movement of people in the country, increase of unemployment and poverty, as well as the increase of organized crime. The trend of increasing cases of traffi cking continued in the post-war period, especially from 1999 to 200058. Fortunately, it is not evident nowdays. However, Bosnia and Herzegovina is still a country of a high risk both as a transit area and as a country of destination, while victims of traffi cking are mostly citizens of Bulgaria, Moldova, Romania, Ukraine and Central and South Eastern Europe in general59. To a lesser extent Bosnia and Herzegovina is also a country of origin. The number of victims depends on a source but it totals around a few hundred victims60. The reported increase in traffi cking cases in women is not completely real considering the fact that this form of crime is becoming more and more organized and sophisticated, and women victims tend to legalize their stay in Bosnia and Herzegovina by getting work permits61. However, a great

58 The fi rst offi cial data of the Ministry of Interior on traffi cked women and children for the purpose of sexual exploitation originated from April 1999. From the collected data it is obvious that only a small number of women caught while providing sexual services claimed that they were victims of traffi cking and wanted to go home. It is presupposed that the number is much larger but women avoid to admit their status of victim of traffi cking out of fear and urge for earning money. An unusual detail related to traffi cking in Bosnia and Herzegovina is the fact that almost 40% of traffi ckers are women themselves. CEDAW/C/BIH/1 - 3, 18 April 2005, para 74, 75 and 77.

59 See Appendices to the Report “Traffi cking in Persons: Global Patterns”, loc. cit. (note 21).

60 For example, the offi cial data of the State Border Service that comprise the period from 2000 - 2002 reveal 132 foreign citizens suspected to be victims of traffi cking in person, while the data of the International Organization for Migration from the same period reveal 442 victims. If these numbers are accompanied by women citizens of Bosnia and Herzegovina, they become alarming fi gures. Most victims were in the early 20s. CEDAW/C/BIH/1 - 3, op. cit. (note 58), para 87 and 88.

61 In 2003 a thorough investigation was initiated about the inclusion of Bosnia and Herzegovina consular offi cials in visa irregularities. So far criminal charges have been fi led against a consular section chief, and the procedure is still in progress. See Traffi cking in Persons Report, op. cit. (note 25), p. 70.

credit for the decrease of traffi cking cases belongs to the Government. It has made various efforts to harmonize its legislature with international standards, but also to the situation in the fi eld. Furthermore, the Constitution of Bosnia and Herzegovina indirectly refers to the ban of traffi cking prescribing the following right as one of the constitutional rights “right not to be kept in slavery or submission or forced or obligatory labour”62. Although it does not mention traffi cking explicitly, the Criminal Code in Articles 186 and 187 incriminates actions that include sexual exploitation by their description, which corresponds to the notion of traffi cking63. The Law on Movement, Residence and Asylum for Foreigners in Bosnia and Herzegovina, inter alia, regulates traffi cking specifying the procedure of the victims’ recovery and their return to the initial destination country, especially the issue of getting a work permit for temporary residence and possibilities of accommodation in appropriate institutions64. The most comprehensive legal document that regulates the problem of traffi cking is the Government Action Plan for Prevention in Traffi cking in People adopted in December 2001. A special State Commission presided by a State coordinator is responsible for the adoption of the Action Plan. As a part of the Commission there is also an Expert team consisted of representatives of the Ministry of Interior Affairs, Ministry of Justice, Ministry of Security, Offi ce of the Prosecutor of Bosnia and Herzegovina and the Ministry of Human Rights and Refugees65. Concurrently with the establishment of the Commission in May 2002, a Task Force as a part of the Ministry of Interior was established, being an operative team acting on prevention of

62 Art. 2 para 3. Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovina, No. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02.

63 Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovina, No. 36/03, 37/03, 21/04.

64 Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovina, No. 29/03, 4/04.

65 CEDAW/C/BIH/1 - 3, op. cit. (note 58), para 80.


traffi cking and prostitution by ensuring urgent fl ow of information. In 2004 the police investigated and submitted to prosecutors 47 cases of traffi cking, out of which 12 resulted in convictions, but most of the offenders were punished by short imprisonment, mostly up to a year66. Despite the fact that in the area of prevention, protection and prosecution there are serious failures which bring to the wide-spread problem of traffi cking in women u Bosnia and Herzegovina, there have been numerous efforts and moves forward to correct this negative image in the last two years, e. g. the Government has fi nanced the construction of several NGO-run shelters throughout Bosnia and Herzegovina, public awareness have been improved, educational campaigns, 24-hour hotline for anonymous reports of all crime, public service announcements have been organized, etc.

Serbia and MontenegroThe area of Serbia and Montenegro

has never been viewed as a whole in an executive sense considering the problematic of traffi cking in women but these two entities have conducted joint counter – traffi cking activities occasionally on an ad hoc basis. Both entities have adopted separate National Plans of Actions and the entire anti-traffi cking legislature and programmes. The special status of Kosovo contributes to the complexity of the situation because this region is technically a part of Serbia, but continues to be administered under the authority of the United Nations Interim Administrative Mission in Kosovo (UNMIK). It is believed that the independence of Montenegro will bring to the improvement and transparency of regulating the problem of traffi cking, because each state will become offi cially responsible for its territory. Maybe the new situation will force both states to fulfi l

66 See Traffi cking in Persons Report, loc. cit. (note 61), p. 70. Bosnian Criminal Code for that kind of criminal offences, like the Croatian Criminal Code, determine imprisonment up to 10 years.

their obligations as parties of the CEDAW and submit the report on the position of women on their territories (including a report on traffi cking) to the Committee on the Elimination of Discrimination against Women. What is interesting is that Serbia and Montenegro was the only state of the former Yugoslavia which has not done that. Serbia and Montenegro is primarily a transit area of women victims from South-Eastern Europe but also a country of origin and destination. There is a considerable number of internally traffi cked women, a more than half of them originate in the northern province of Vojvodina67. Before the armed confl icts Kosovo had not been registered as a centre of traffi cking but the presence of international NATO and UN forces in the region encouraged sexual exploitation of women. Since 1999 the UNMIK has retained ultimate authority over anti-traffi cking authors such as police and justice and simultaneously it has been cooperating with the OSCE, the Provisional Institutions of Self-Government (PISG) and various NGO’s. Within the framework of the UNMIK Traffi cking and Prostitution Investigation Unit (TPIU) has been established which works on the elaboration of Kosovo Action Plan and standard operating procedures for assisting victims68.

MacedoniaAlthough also present in earlier periods,

traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation escalated in Macedonia in the middle of 1990s and since then this area has been an important transit area and fi nal destination of victims, mostly citizens of Moldova, Ukraine, Bulgaria and other former socialist countries in South-Eastern Europe. The causes of this phenomenon are, inter alia, restrictions in immigrant policy of the EU towards citizens of South-Eastern

67 See ibid., p. 190.68 See ibid., p. 192.


Europe and the presence of a large number of international forces, such as UNPREDEP, UNPROFOR, KFOR and other foreign missions69. The number of criminal acts of traffi cking in women and other relating offences had been being successively increased until 1997, while in the period from 1997 to 2000 it was decreased70. Legislative efforts of the Macedonian authorities must have contributed to it. Before all, the revision of the Criminal Code where the offence of “human traffi cking” was introduced in February 200271 and the adoption of the 2001 Decision of the Macedonian Government for the Establishment of a National Commission for a Fight against Human Traffi cking and Illegal Migration. The National Commission adopted the National Plan of Action on Traffi cking in 2002 but it is very general and doesn’t include a comprehensive prevention programme72. Since the National Commission has not developed a potential strategy of its implementation, there have been some remarks on its effi ciency. However, the establishment of the Subgroup on Traffi cking in Children and the adoption of the National Plan of Action on Child Traffi cking in 2004 are to be singled out as a signifi cant achievement

69 CEDAW/C/MKD/1-3, 5 August 2004, p. 46.70 Ibid., pp. 50 - 51. In the period from 1991 – 2002 the

number of victims ranged from a few tens to a hundred.71 Art. 418. Offi cial Gazette of the Republic of Macedonia,

No. 37/1996, 80/1999, 4/2002, 19/2004, 81/2005. For the criminal offence of traffi cking in persons the imprisonment is 4 years at least, i.e. 5 years if the victim is child or juvenile. The longest imprisonment has been specifi ed but it depends on a judge’s verdict.

72 The National Action Plan mostly refers to prevention activities, which are roughly divided into 3 groups: a) those aiming at addressing the root causes of traffi cking, b) those aiming at disseminating information and awareness raising campaigns and c) those aiming at identifi cation of victims and of the prosecution of traffi ckers. The Department of Equality of the Sexes at the Ministry of Labour and Social Policy is responsible for the fi rst two groups, and for the latter the Ministry of Interior. For further information see Limanowska, Barbara, Traffi cking in Human Beings in South – Eastern Europe, Annex II – National Plans of Action on Traffi cking, UNICEF/UNOHCHR/OSCE-ODIHR, March 2005, p. 138.

of the Commission. It has resulted from the fact that victims of traffi cking are becoming younger and younger, and along with an increase in internal traffi cking, it is turning into a growing problem in Macedonia. Although the programme stated hereinabove is expected to bring many improvements, it is for the time being only “a general list of necessary steps that should be taken, rather than just a realistic plan of action”73.

SloveniaComparing to other states of the former

Yugoslavia the problem of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation is not so evident in Slovenia, and the legal-political environment of this country is different from the rest of the former Yugoslavia considering the fact that it was given the full membership in the EU in May 2005. Although it is most often reported as a transit area of victims on their way to Western Europe and North America, Slovenia has been described as a country of origin of a moderate risk in the most comprehensive report of the United Nations Offi ce on Drug and Crime74. The number of registered victims was successively increased from 1 women in 2000 to 4 women in 2001, and fi nally to 25 in 200475. Victims of traffi cking were not treated as criminals, but they were provided appropriate assistance and temporary residency status. In December 2003 the Government’s Interdepartmental Working Group on traffi cking (IWG) was established, consisted of members of line ministries, non-governmental organizations and intergovernmental international organizations. For the purpose of regulating the problem of traffi cking the IWG adopted a detailed National Action Plan to Combat Traffi cking in Human Beings for 2004 - 2008 in July 2004, which is based on the preventive and protective

73 Ibid., p. 139.74 See Appendices to the Report “Traffi cking in Persons:

Global Patterns”, loc. cit. (note 19).75 CEDAW/C/SVN/3, 4 December 2002, p. 17.


operation of all bodies and organizations that are represented in the IWG76. The National Plan is realized, inter alia, by a persistent execution of the provisions of the Penal Code which specifi cally criminalizes traffi cking for sexual exploitation77. The results of the entire anti-traffi cking campaign of the Slovenian Government are transparently made public through the Government annual reports.

Concluding RemarksThe solution of the problem of traffi cking

in women requires an extremely serious approach considering the fact that despite all the risks of traffi cking such as sexual and economic exploitation, abduction, hazardous working conditions, etc., it still remains one of the most profi table activities of international organized crime78. For the solution of such a complex and global problem a multidisciplinary global approach which will contain at least the following three components is inevitable: law enforcement, protection of labour rights and human rights79.

There are no doubts that the states of the former Yugoslavia must make more efforts in fi ght against traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation in the future, especially considering more thorough surveillance of state borders because the previous evaluations of this area have indicated the lack of effi cient illegal entrance control. The lack and irregularities of existing legislature have to be adjusted to the de facto

76 See Offi cial Web Pages of the Government of the Republic of Slovenia, World Wide Web URL http://www.vlada.si/activities/projects/fi ght_traffi cking_in_persons.

77 Kazenski zakonik Republike Slovenije, Ur. I. RS, št. 63/1994 (70/1994 – popr.), 23/1999, 60/1999 Odl. US:

U – I - 226/95, 40/2004, 37/2005 Odl. US: U – I – 335/02 – 20, 17/2006 Odl. US: U – I – 192/04 – 16).

78 Smith, Rhona K. M., Textbook on International Human Rights, 2nd Edition, Oxford University Press, New York, 2005, p. 237.

79 Bruch, Elizabeth M., Models Wanted: The Search for an Effective Response to Human Traffi cking, op. cit. (note 28), pp. 15 – 28.

situation, which is impossible to achieve without detailed studies on the number of women victims of traffi cking, the ways of their inclusion in these illegal actions, the signifi cance and profi le of traffi ckers and other relevant information. Having Slovenia as an example, other states of the former Yugoslavia should work on the offi cial reports which would offer the public a precise insight into the problem of traffi cking in women for the purpose of sexual exploitation. In the end, intensive cooperation of the states in the region, no matter if through existing international institution or a network of new ones, is a basis of reducing this frequent form of crime of this part of South-Eastern Europe.

BIBLIOGRAPHY: 1. Traffi cking in Persons: Global Patterns,

United Nations Offi ce on Drug and Crime (UNODC), April 2006.

2. Appendices to the Report “Traffi cking in Persons: Global Patterns”, United Na-tions Offi ce for Drug and Crime (UNO-DC), April 2006.

3. Traffi cking in Persons Report, Department of State of the United States of America, June 2005.

4. Laczko, Fran; Klekowski von Koppenfels, Amanda; Barthel, Jana, Traffi cking in Wo-men from Central and Eastern Europe: A Review of Statistical Data, in: New Chal-langes for Migration Policy in Central and Eastern Europe, Laczko, Fran et al. (ed.), International Organization for Migration (IOM), International Centre for Migration Policy Development and T. M. C. Asser Press, The Hague, 2002.

5. Hirsch, Michèle, Plan of Action Against Traffi c in Women and Forced Prostitution, EG (96) 2, Strasbourg, 9 April 1996.

6. Corrigan, Katrin, Putting the Breaks on the Global Traffi cking of Women for the Sex Trade: An Analyses of Existing Regula-tory Schemes to Stop the Flow of Traffi c,


Fordham International Law Journal, 2001-2002, Vol. 25, No. 1.

7. Bruch, Elizabeth M., Models Wanted: The Search for an Effective Response to Hu-man Traffi cking, Stanford Journal of Inter-national Law, 2004, Vol. 40, No. 1

8. Andrassy, Juraj; Bakotić, Božidar; Vukas, Budislav, Međunarodno pravo 1, Školska knjiga, Zagreb, 1998.

9. Smith, Rhona K. M., Textbook on Interna-tional Human Rights, 2nd Edition, Oxford University Press, New York, 2005.

10. Štulhofer, Aleksandar; Raboteg-Šarić, Zora; Marinović, Lovorka, Trgovanje ženama i djecom u Hrvatskoj u svrhu sek-sualnog iskorištavanja, Pilot istraživanje, Centar za istraživanje tranzicije i civilnog društva, Međunarodna organizacija za migracije (IOM), Zagreb, 2002.

11. Limanowska, Barbara, Traffi cking in Hu-man Beings in South – Eastern Euro-pe, Annex II – National Plans of Action on Traffi cking, UNICEF/UNOHCHR/OSCE-ODIHR, March 2005.

12. International Agreement of 18 May 1904 for the Suppression of the White Slave Traffi c, as amended by the Protocol Ap-proved by the General Assembly of the United Nations on 3 December 1948, United Nations, Treaty Series, Vol. 92.

13. International Convention of 4 May 1910 for the Suppression of the White Slave Traffi c, as amended by the Protocol Ap-proved by the General Assembly of the United Nations on 3 December 1948, United Nations, Treaty Series, Vol. 98.

14. International Convention of 30 September 1921 for the Suppression of the Traffi c in Women and Children, as amended by the Protocol approved by the General Assem-bly of the United Nations on 20 October 1947, United Nations, Treaty Series, Vol. 53, Vol. 65, Vol. 76, and Vol. 77.

15. International Convention of 11 October 1933 for the Suppression of the Traffi c in Women of Full Age, as amended by the

Protocol approved by the General Assem-bly of the United Nations on 20 October 1947, United Nations, Treaty Series, Vol. 53, Vol. 65, Vol. 76, and Vol. 77.

16. Council of Europe Convention on Action Against Traffi cking in Human Beings and Its Explanatory Report, Warsaw, 16 May 2005, Council of Europe Treaty Series, No. 197.

17. United Nations Convention for the Sup-pression of the Traffi c in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others, A/RES/317 (IV), 2 December 1949.

18. United Nations Convention on the Aboli-tion of Slavery, the Slave Trade and Insti-tutions and Practices Similar to Slavery, E/1956/608 (XXI), 30 April 1956.

19. United Nations Convention on the Eli-mination of All Forms of Discrimination against Women, A/RES/34/180, 18 De-cember 1979.

20. Optional Protocol to the CEDAW, A/RES/54/4, 15 October 1999.

21. United Nations Declaration on Elimina-tion of Discrimination against Women, A/RES/2263 (XXII), 7 November 1967.

22. United Nations Convention against Tran-snational Organized Crime and its Proto-col to Prevent, Supress and Punish Traf-fi cking in Persons Especially Women and Children and Protocol Against Smug-gling of Migrants by Land, Sea and Air, A/RES/55/25, 8 January 2001.

23. Recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe: Rec (1991) 11 concerning sexual exploi-

tation, pornography and prostitution of, and traffi cking in children and young adults,

Rec (2000) 11 on action against traffi -cking in human beings for the purpose of sexual exploitation,

Rec (2001) 11 concerning guiding princi-ples on the fi ght against organized crime,


Rec (2001) 16 on the protection of chil-dren against sexual exploitation,

Rec (2002) 5 on the protection of women against violence.

24. Recommendations of the Parliamen-tary Assembly of the Council of Eu-rope:

Rec (1997) 1325 on traffi c in women and forced prostitution in Council of Euro-pe member States,

Rec (2000) 1450 on violence against wo-men in Europe,

Rec (2001) 1523 on domestic slavery, Rec (2002) 1545 on a campaign against

traffi cking in women, Rec (2003) 1610 on migration connected

with traffi cking in women and prostitu-tion.

25. CEDAW/C/CRO/2-3, 27 October 2003.26. CEDAW/PSWG/2005/I/CRP.2/Add.1, 2

November 2004.27. CEDAW/C/BIH/1 - 3, 18 April 2005.28. CEDAW/C/MKD/1-3, 5 August 2004.29. CEDAW/C/SVN/3, 4 December 2002.30. National Plan for Supression of Traffi -

cking in Persons of the Republic of Croa-tia, Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 54/02.

31. Criminal Code of the Republic of Croatia, Offi cial Gazette of the Republic of Croa-tia, No. 110/97, 27/98, 129/00, 51/01, 105/04.

32. Act on Offi ce for Fight Against Corrup-tion and Organized Crime of the Republic of Croatia, Offi cial Gazette of the Repu-blic of Croatia, No. 88/01, 12/02.

33. Criminal Procedure Law of the Republic of Croatia, Offi cial Gazette of the Repu-blic of Croatia, No. 110/97, 27/98, 58/99, 112/99, 62/03.

34. Law on Protection of Witnesses of the Re-public of Croatia, Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 163/03.

35. Law on Foreign Persons of the Republic of Croatia, Offi cial Gazette of the Repu-blic of Croatia, No. 109/03.

36. Law on Asylum of the Republic of Croa-tia, Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 103/03.

37. Law on Responsibility of Legal Per-sons for Criminal Acts of the Republic of Croatia, Offi cial Gazette of the Republic of Croatia, No. 151/03.

38. Constitution of the Republic of Bosnia and Herzegovina, Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovina, No. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02.

39. Criminal Code of the Federation of Bo-snia nd Herzegovina, Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovi-na, No. 36/03, 37/03, 21/04.

40. Law on Movement, Residence and Asylum for Foreigners in Bosnia and Herzego-vina, Offi cial Gazette of the Federation of Bosnia and Herzegovina, No. 29/03, 4/04.

41. Criminal Code of the Republic of Mace-donia, Offi cial Gazette of the Republic of Macedonia, No. 37/1996, 80/1999, 4/2002, 19/2004, 81/2005.

42. Kazenski zakonik Republike Slove-nije, Ur. I. RS, št. 63/1994 (70/1994 – popr.), 23/1999, 60/1999 Odl. US: U – I - 226/95, 40/2004, 37/2005 Odl. US: U – I – 335/02 – 20, 17/2006 Odl. US: U – I – 192/04 – 16).

43. Sokolar, Zlatko, Activities of the bor-derline police on the area of the supres-sion of traffi cking in persons, Interna-tional Conference “Stop Traffi cking in Human Beings”, Cavtat, Croatia, 18-20 October 2005, World Wide Web URL http://www.ljudskaprava-vlada.hr/Download/2005/12/16/Sokolar.ppt.

44. Offi cial Web Pages of the Government of the Republic of Slovenia, World Wide Web URL http://www.vlada.si/activities/projects/fi ght_traffi cking_in_persons.


Nives Mazur und Mira Lulić, Fakultät für Rechtswissenschaften Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek

FRAUENHANDEL ZUM ZWECK DER SEXUELLEN EXPLOITATION AUF DEM TERRITORIUM DES EHEMALIGEN JUGOSLAWIENS

ZUSAMMENFASSUNGFrauenhandel zum Zweck der sexuellen Exploitierung als eine Form der Sklaverei der

zeitgenössischen Welt stellt eines der häufi gsten und akutsten Beispiele der organisierten Kriminalität auf dem Raum der ehemaligen sechs Republiken des ehemehligen Jugoslawiens dar. Geopolitisch gesehen ist dieser Raum ein Teil von Süd-Ost-Europa, das im Sinne der Dynamik und der Verbreitung dieser Art der Exploitation und Diskriminierung der Frauen zu den Hauptquellen des Frauenhandels in der Welt gezählt wird und nach der Zahl der Opfer nur mit Asien gleichgestellt werden kann. Verarmte Wirtschaft, Arbeitslosigkeit, schwache Beteiligung der Frauen an vielen Lebenstätigkeiten, rapider

Nives Mazur, dipl. iur. i doc. dr. sc. Mira Lulić

TRGOVINA ŽENAMA U SVRHU SEKSUALNOGA ISKORIŠTAVANJA NA PODRUČJU BIVŠE JUGOSLAVIJE

SAŽETAKTrgovina ženama u svrhu seksualnoga iskorištavanja kao sredstvo seksualnoga ropstva predstavlja

jedan od najčešćih i najakutnijih oblika organiziranoga kriminala na području šest nekadašnjih republika bivše Jugoslavije. Geopolitički, ovo područje predstavlja dio Jugoistočne Europe koja se ubraja u glavne izvore trgovine ženama u svijetu kada je riječ o dinamici i opsegu ove vrste ekspolatacije. Po broju žena žrtava usporediva je jedino s Azijom. Iako se službeni broj žrtava u Jugoistočnoj Europi kreće oko 120 000, taj je broj u stvarnosti neusporedivo veći uzme li se u obzir dobro organizirana mreža (uglavnom međunarodnog) kriminala koja lako izbjegava nadzoru državnih tijela te nespremnost žrtava da otvoreno progovore o svojim traumama. Složenost problema posebice dolazi do izražaja na području bivše Jugoslavije, na kojemu je tijekom kaotičnog ratnog i poratnog razdoblja u posljednjem desetljeću 20. stoljeća došlo do proliferacije postojećih i nastanka nekih novih oblika disrkiminacije žena. Osiromašeno gospodarstvo, nezaposlenost, podzastupljenost žena u mnogim sferama života, rapidan porast nasilja, nedostatak efektivne kontrole i sankcija nad počiniteljima kaznenih djela samo su neke od posljedica koje su se negativno odrazile na položaj žena i pridonijele širenju trgovine ženama u svrhu seksualnoga iskorištavanja. Unatoč naporima da se implementiraju međunarodnopravni standardi o eliminaciji trgovine ženama i, sukladno tome, artikuliraju efektivni propisi nacionalnoga zakonodavstva, države nastale raspadom bivše Jugoslavije i danas se suočavaju s nizom problema u borbi protiv ovoga sve češćeg oblika organiziranoga kriminala. Tzv. trihotomija regije znatno pridonosi problemu: naime, ovo područje je istovremeno mjesto regrutiranja žena žrtava, njihovo tranzitno područje, ali i konačno odredište.

Autorice rada nastoje ukazati na postojeće oblike i značajke trgovine ženama u svrhu seksualnoga iskorištavanja u tranzicijskim društvima bivše Jugoslavije (prije svega, uzroke i posljedice) te pravna rješenja ovoga problema, kako de lege lata tako i de lege ferenda.


Nives Mazur et Mira Lulić, Faculté de droit, Université J. J. Strossmayer à Osijek

LA TRAITÉ DES FEMMES A DES FINS D’EXPLOITATION SEXUELLE SUR LE TERRITOIRE DE L EX-YOUGOSLAVIE

RÉSUMÉLa traite des femmes dans le but d’une exploitation sexuelle, forme d’esclavage moderne, prend

place parmi les exemples les plus représentés et les plus récurrents d’organisation criminelle sur les territoires des six anciennes républiques d’ex-Yougoslavie. Du point de vue géopolitique cet espace fait partie de l’Europe du Sud Est mais dans cette zone géographique, la dynamique et l’étendue de cette forme d’exploitation et de discrimination des femmes, qui se classe parmi les lieux principaux de traite des femmes dans le monde par le nombre de ses victimes ne peut se comparer qu’avec l’Asie.

La faiblesse des économies, le chômage, la sous-représentation des femmes à tous niveaux, l’accroissement de la criminalité et de la violence, le manque de contrôle réel et de sanctions des délinquants ont pour conséquences une dégradation de la situation des femmes et l’extension du trafi c en vue d’une exploitation sexuelle. En dépit des efforts pour mettre en œuvre les normes du droit international qui règlent le problème du trafi c des femmes et adapter les législations nationales, les états issus de l’ex Yougoslavie sont confrontés aux problèmes de répression et d’accroissement de cette forme de criminalité organisée dans ces pays a trois niveaux: la zone est à la fois un lieu de recrutement des victimes du trafi c, un lieu de transit et un lieu fi nal de prostitution. Le but des auteurs de cet article est de mettre en évidence les aspects et les caractéristiques de la traite des femmes a des fi ns d’exploitation sexuelle dans les états en transition de l’ex Yougoslavie (avant tout les causes et les conséquences) ainsi que les solutions juridiques de ce problème de lege lata et de lege ferenda.

Mots clés: traite des femmes (trafi c), exploitation sexuelle, esclavage moderne, ex Yougoslavie.

Wachstum von Kriminalität und Gewalttätigkeit, Mangel an wirkungsvoller Kontrolle über die Täter und ihre Sanktionierung stellen nur manche Konsequenzen dar, die die Lage der Frauen beeinfusst und der Verbreitung des Frauenhandels zum Zweck der sexuellen Exploitation beigetragen haben. Trotz den Bemühungen, solche völkerrechtlichen Standarde zu implementieren, durch welche das Problem des Frauenhandels geregelt wird und nach welchen möglichst wirkungsvolle Nationalgesetzgebungen artikuliert werden, sind die Staaten auf dem Raum des ehemaligen Jugoslawiens weiterhin mit dem Problem der Bekämpfung und des Wachstums von dieser Art der organisierten Kriminalität konfrontiert. Dazu hat im grossen Maße die Trichotomie der Region beigetragen: diese Gegend ist nämlich gleichzeitig die Stelle der Rekrutierung von Frauen als Opfer des Handels, ihre Transitgegend und ihr Lieferungsort. Das Ziel der Autoren dieses Beitrags ist es, auf Erscheinungsformen und Eigentümlichkeiten des Frauenhandels zum Zweck der sexuellen Exploitation in Transitionsländern des ehemaligen Jugoslawiens (vor Allem auf Ursachen und Konsequenzen) hinzuweisen sowie auf rechtliche Lösungen des Problems de lege lata und de lege ferenda.

Schlüsselwörter: Frauenhandel, sexuelle Exploitierung, zeitgenössische Sklaverei, ehemaliges Jugoslawien

Prof. dr. sc. ALEKSANDRA KORAĆ-GRAOVAC, DUBRAVKA KLASIČEK, dipl. iur.: Neka pitanja ostvarenja prava...Pravni vjesnik 23 (3-4): 173-194, 2007. 173

1. UVOD

Obiteljskopravno (zakonsko) uzdržava-nje je obveza imovinske, no također i osob-ne naravi i po tome se razlikuje od uzdrža-vanja kao instituta građanskog prava1. Gra-

1 Aleksandra Korać, Uzdržavanje i imovinski odnosi – pro-mjene i tumačenja, u: Alinčić, M.; Dika, M.; Hrabar, D.;

đanskopravno uzdržavanje može se ugovori-ti kao doživotno i dosmrtno pri čemu se jed-na strana (uzdržavatelj) obvezuje uzdržavati drugu (uzdržavanog) do kraja života, a da joj zauzvrat uzdržavani ostavi dio ili svu imovi-

Jelavić, M.; Korać, A.: Obiteljski zakon – novine, dvojbe i perspektive, Narodne novine, Zagreb, 2003., str. 105.

Prof. dr. sc. ALEKSANDRA KORAĆ-GRAOVAC, Pravni fakultet u Zagrebu

DUBRAVKA KLASIČEK, dipl. iur., Pravni fakultet u Osijeku

NEKA PITANJA OSTVARENJA PRAVA NA OBITELJSKOPRAVNO UZDRŽAVANJE S MEĐUNARODNIM ELEMENTOM

UDK: 347.635.3:341.93 341.922:347.645


Obiteljskopravno uzdržavanje je obveza imovinske i osobne naravi. Osnovna razlika između uzdržavanja u obiteljskom pravu i onoga u građan-skom pravu je u tome što su u obiteljskom pravu točno navedene osobe koje su ovlaštenici i dužnici uzdržavanja te koje su pretpostavke za uzdržavanje, dok to kod uzdržavanja u građanskom pravu nije slučaj.

Pri ostvarivanju prava na uzdržavanje ovlaštenici se susreću s broj-nim poteškoćama kada se radi o ostvarivanju uzdržavanja unutar jedne drža-ve. Problemi su mnogo veći kada je situacija povezana s dva ili više pravna sustava. Veliki broj brakova, kako onih koji su sklopljeni između državljana jedne države, tako i onih s međunarodnim elementom završavaju razvodom. Radi poticanja rasprave o uzdržavanju na razini Europske unije, te kako bi se olakšalo ostvarivanje prava na uzdržavanje izrađen je i poseban Green Pa-per koji se bavi problemima vezanima uz ostvarivanje prava na uzdržavanje i njihovim mogućim rješenjima.

Problem pri ostvarenju uzdržavanja uglavnom nisu same materijalno-pravne norme koje reguliraju odnosnu materiju, već mogućnost naplate uz-državanja kada već postoji odluka kojom je ono određeno. S najvećim poteš-koćama u naplati uzdržavanja susreću se osobe koje imaju presudu kojom se određuje uzdržavanje, no ta se presuda prvo treba priznati i provesti u državi koja je različita od države u kojoj je odluka donesena.

Ključne riječi: obiteljskopravno uzdržavanje, Green paper, međuna-rodni dokumenti, ovlaštenici uzdržavanja, priznanje i provedba sudske odlu-ke, ovrha

Prof. dr. sc. ALEKSANDRA KORAĆ-GRAOVAC, DUBRAVKA KLASIČEK, dipl. iur.: Neka pitanja ostvarenja prava...Pravni vjesnik 23 (3-4): 173-194, 2007.174

nu. Do prenošenja imovine može doći za ži-vota uzdržavane osobe (ugovor o dosmrtnom uzdržavanju), ili nakon njegove smrti (ugo-vor o doživotnom uzdržavanju).2 Obiteljsko-pravno uzdržavanje od velike je važnosti ne samo za osiguranje egzistencije pojedinca, već i zbog obiteljske solidarnosti koja nado-mješta intervenciju države na području soci-jalnih potpora.

Osnovna razlika između uzdržavanja u obiteljskom pravu i onoga u građanskom pravu je u tome što su u obiteljskom pravu točno navedene osobe koje su ovlaštenici i dužnici uzdržavanja te koje su pretpostav-ke za uzdržavanje. Tako je temeljem čl. 206. Obiteljskog zakona3 uzdržavanje dužnost i pravo roditelja i djece, bračnih i izvanbrač-nih drugova, te krvnih i tazbinskih srodni-ka u ravnoj lozi kad je to predviđeno Zako-nom o čemu će kasnije biti više riječi.4 I po Zakonu o istospolnim zajednicama5 partne-ri/partnerice u istospolnim zajednicama ima-ju pravo i dužnost međusobnog uzdržava-nja. Za razliku od ovih odredaba, u građan-skom pravu nisu unaprijed predviđene osobe koje bi mogle sklopiti ugovor o doživotnom i dosmrtnom uzdržavanju, pa to može učini-ti bilo tko, pa i nositelji prava na obiteljsko uzdržavanje.

Problemi vezani uz uzdržavanje s koji-ma se susrećemo u Hrvatskoj slični su oni-ma s kojima se susreću građani u Europskoj uniji (dalje: EU). Naime, kod nas ovlašteni-cima prava na uzdržavanje najveću poteš-koću predstavlja nematerijalnopravno ure-đenje ustanove uzdržavanja, iako i tu ima problema, već nemogućnost ostvarenja pra-va na uzdržavanje, počesto i kad osoba već

2 Čl. 579.-585. i 586.-588., Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine br. 35/05, dalje: ZOO.

3 Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 116/03, 17/04, 136/04, dalje: ObZ.

4 U tijeku je reforma ObZ koja se odnosi na uzdržavanje, no kako se odredbe koje se mijenjaju odnose uglavnom na određivanje uzdržavanja te olakšavanje postupka za uzdržavanje, one se ne navode u ovom radu.

5 Zakon o istospolnim zajednicama, Narodne novine 116/03 (dalje: ZIZ)

ima ovršnu ispravu.6 Taj problem je još izra-ženiji u EU zbog činjenice da je tržište drža-va članica EU tržište otvorenih granica koje se temelji na slobodnom prometu roba, oso-ba, usluga i kapitala7, što neizbježno dovodi do stvaranja novih obiteljskih odnosa izme-đu osoba koje potječu s područja s različi-tim pravnim sustavima. Velik broj skloplje-nih brakova s međunarodnim elementom za-vršava razvodom8, a to onda dovodi i do do-datnih pitanja ako netko zatraži uzdržavanje. Kad sud i odluči o uzdržavanju, na području EU nije jednostavno doći do naplate upravo radi toga što odluka o uzdržavanju može biti donesena u jednoj, njena provedba može se tražiti u drugoj državi članici u kojoj se na-lazi dužnik i u kojoj se primjenjuje drugačiji pravni sustav. Problem s kojim se ovlašteni-ci uzdržavanja susreću je činjenica da sudska odluka koja je donesena u jednoj državi prvo mora biti priznata, a tek onda provedena u drugoj državi. Čak i kad postoji ovršna odlu-ka teško ju je ostvariti. Ovaj problem postaje još veći kada se ovrha treba provesti u drugoj državi pa je odluku prvo potrebno priznati, a tek onda provesti.

Navedeni problemi bili su poticaj da se na europskom prostoru olakša ostvarivanje prava na uzdržavanje. U svrhu poticanja ra-sprave o uzdržavanju na razini EU izrađen je i poseban Green Paper9. U tekstu koji sli-

6 Korać, A., op.cit. bilj. 1., str. 106.7 Ugovor o osnivanju Europske zajednice, izvorni tekst

na http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/C_2002325EN.003301.html (15.03.2007.), čl. 3. st. 1/c i čl. 14. st. 2.

8 Green Paper on maintenance obligations, Commission of the European Communities, Brussels, 15.04.2004. Originalan tekst na http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/gpr/2004/com2004_0254en01.pdf (12.03.2007.) str. 6. U daljnjem tekstu Green Paper.

9 Green Papers su dokumenti koje izdaje Europska komi-sija kako bi potakla raspravu o određenoj temi na po-dručju EU. Takvi dokumenti pozivaju sve zainteresirane strane na sudjelovanje u raspravi o prijedlozima koji su u njima sadržani. Oni mogu rezultirati donošenjem Whi-te Paper-a u kojemu se nalaze prijedlozi vezani uz odre-đeno područje. Ako Vijeće povoljno ocijeni White Pa-per, on može dovesti do poduzimanja potrebnih koraka na odnosnom području koje White Paper obrađuje. Više


jede želi se upozoriti na neke od problema do kojih može doći pri pokušaju ostvarivanja zahtjeva za uzdržavanje u postupku s među-narodnim elementom. Također, treba nave-sti kakvo je pravno uređenje obiteljskoprav-nog uzdržavanja u Republici Hrvatskoj, tko su ovlaštenici uzdržavanja, kakav je njihov položaj, te na koje probleme nailaze pri po-kušaju ostvarivanja svojih prava. Osim toga, biti će izložen i postupak priznanja i učinka priznanja stranih sudskih odluka u Republi-ci Hrvatskoj.

2. MEĐUNARODNI DOKUMEN-TI KOJI SE ODNOSE NA OBI-TELJSKOPRAVNO UZDRŽAVANJE Zbog gore navedenih velikih problema

koje izaziva protok ljudi u EU, Europska ko-misija10 je provela istraživanje o ostvariva-nju potraživanja za uzdržavanjem u država-ma članicama EU.11 Rezultati ovog istraživa-nja navode da mogućnost ostvarivanja po-traživanja uzdržavanja u državama članica-ma EU ima za posljedicu velik broj parnica upravo zbog krhkog stanja obiteljskih odno-sa. Unatoč tome, podaci vezani uz suradnju država članica nisu u skladu s ovim zaključ-

o tome na http://europa.eu/scadplus/glossary/green_pa-per_en.htm (03.04.2006.)

Postoje Green Paper-i koji se odnose na brojne različite teme. Njihov popis vidjeti na http://europa.eu/docu-ments/comm/green_papers/index_en.htm (03.04.2007.)

10 Europska komisija je jedna od tri političke institucije Europske unije, to jest institucija koje sudjeluju u po-litičkom procesu donošenja odluka na europskoj razini. Njezini članovi, inače državljani država članica, u svom radu ne predstavljaju pojedine države već promiču in-terese EU, pri čemu imaju potpunu nezavisnost koja je utemeljena Osnivačkim ugovorom. Komisija osmišlja-va politiku EU, te pokreće zakonodavni postupak upući-vanjem prijedloga akta Vijeću EU i, u područjima suod-lučivanja, Europskome parlamentu. Komisija je i glavni izvršni organ EU, iako se izvršenje politika EU uglav-nom prepušta organima država članica. Komisija nad-gleda provode li države članice obveze koje proizlaze iz normi donesenih na europskoj razini, te pokreće postu-pak protiv država pred Europskim sudom. Prema ostatku svijeta, Komisija predstavlja EU. Izvor: http://www.en-tereurope.hr/page.aspx?PageID=34 (05.04.2007.)

11 Dostupno na: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_cen-tre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm (02.04.2007.)

cima. Naime, pokazalo se da godišnje bude vrlo malo zahtjeva za uzdržavanjem koji do-laze iz jedne države u drugu, iako postoji ve-lika vjerojatnost da u stvarnosti postoje tisu-će potencijalnih slučajeva vezanih uz uzdr-žavanje.12

Podaci upućuju na zaključak da se oso-be koje imaju potraživanje s međunarodnim elementom susreću s brojnim poteškoćama, pa je zbog tog potrebno pojednostaviti postu-pak priznanja i ovrhe stranih sudskih odlu-ka. Materijalni troškovi postupka znaju biti ogromni, a stranke često niti ne znaju da po-stoje mehanizmi suradnje među državama koji im mogu pomoći pri ostvarivanju nji-hovih zahtjeva. Često u pojedinim država-ma ne postoje tijela koja pomažu ostvariva-nju zahtjeva za uzdržavanjem ako se radi o odraslim osobama (za razliku od maloljetni-ka). Mnogi pojedinci nakon dugotrajnog be-zuspješnog pokušavanja jednostavno odusta-nu od cijelog postupka naplate uzdržavanja. Postoje brojne poteškoće s kojima se stranke susreću i prije nego je uopće donesena meri-torna odluka, a da ne govorimo o problemi-ma s priznanjem i provedbom odluke nakon što je donesena.13 Upravo zbog toga, samo ukidanje postupka priznanja i izvršenja stra-nih odluka ne bi bilo dovoljno kako bi se ri-ješili svi problemi u postupku plaćanja uzdr-žavanja.14 Ipak, ukidanje ovog postupka bi u određenoj mjeri pomoglo ovlaštenicima uz-državanja u ostvarivanju njihovih prava.

U međunarodnom privatnom pravu spo-rovi koji se vode radi uzdržavanja regulirani su, uglavnom, haškim konvencijama koje u sebi sadrže pravila koja određuju pravo mje-rodavno za rješavanje sporova s međunarod-nim elementom te pravila o priznaju i ovrsi presuda.15 Ova pravila bi svakako trebalo još

12 Green Paper, str. 6.13 Osobni prijevod odlomka Green Paper-a, str. 7.14 Green Paper, str. 7.15 Tako: Convention of 2 October 1973 on the Recogni-

tion and Enforcement of Decisions Relating to Main-tenance Obligations, originalan tekst na http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=85


ujednačiti, no čak i tada ona će vrijediti samo za države potpisnice.

U svrhu tog ujednačavanja Haška kon-ferencija je 2007.g. izdala Nacrt Konvenci-je o međunarodnoj naplati potpore za djecu i ostalih oblika obiteljskog uzdržavanja16 koja sadrži većinu najefi kasnijih rješenja već po-stojećih konvencija koja bi trebala dovesti do kvalitetnijeg i jednostavnijeg rješavanja pro-blema vezanih uz obvezu uzdržavanja.17 U čl. 44. Nacrta Konvencije 2007. navodi se da bi ona trebala zamijeniti Konvenciju iz 1973.g. i Konvenciju iz 1958.g.18

Prema čl. 1. Nacrta Konvencije 2007. ovom Konvencijom želi se osigurati djelo-tvorna naplata uzdržavanja djece, no i ostalih slučajeva uzdržavanja u obitelji.

Predviđeno je da bi se Konvencija teme-ljem čl. 2. primjenjivala na obvezu uzdrža-vanja koju imaju roditelji prema djetetu mla-đem od 21 godinu (neovisno o bračnom sta-tusu roditelja), uključujući i uzdržavanje bračnog druga koje povezano sa zahtjevom za uzdržavanje takvog djeteta te također na uzdržavanje bračnih drugova (osim dijelova II. i III. koji bi se primjenjivali samo u sluča-ju uzdržavanja djeteta19). Svaka pojedina dr-žava može odrediti da će se cijela ili odre-

(30.03.2007.), dalje: Konvencija iz 1973. i Conventi-on of 15 April 1958 concerning the recognition and en-forcement of decisions relating to maintenance obliga-tions towards children, originalan tekst na http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=38 (30.03.2007.), dalje: Konvencija iz 1958.

16 osobni prijevod naziva Konvencije, izvorni naziv: Preli-minary Draft Convention on the International Recovery of Child Support and Other Forms of Family Maintenan-ce, v. bilj. 17.

17 Nacrt konvencije (Preliminary Draft Convention on the International Recovery of Child Support and Other Forms of Family Maintenance) nalazi se na http://hcch.e-vision.nl/upload/wop/maint_pd25e.pdf (05.04.2007.), dalje: Nacrt Konvencije 2007.

18 Više o ovim konvencijama vidi bilj. 15.19 Dio II. Konvencije odnosi se na administrativnu suradnju

tijela u pojedinim državama kako bi se olakšalo ostvare-nje uzdržavanja, a dio III. odnosi se različite kategorije zamolbi pomoću kojih se uzdržavanje ostvaruje (nabro-jane u čl. 10. nacrta Konvencije, npr. zahtjev za prizna-nje, odnosno za priznanje i provedbu odluke; provedbu odluke koja je donesena ili priznata u zamoljenoj drža-

đeni dio Konvencije odnositi na uzdržavanje koje proizlazi iz obiteljskog odnosa, roditelj-ske skrbi, braka ili srodstva (čl. 2. st. 3. Na-crta Konvencije 2007.). Na ovaj način prepu-šteno je da svaka država u članu s domaćim pravnim uređenjem proširi primjenu i na od-nose iz izvanbračne ili istospolne zajednice, bez nametanja općih pravila iz Nacrta.

Također, prema čl. 2. st. 4. Konvencija se odnosi i na potraživanja javnih tijela vezanih uz uzdržavanje u gore navedenim slučajevi-ma. Nacrt nove Konvencije također predvi-đa suradnju između država stranka na način da svaka od njih odredi jedno središnje tije-lo20 koje će surađivati s drugim središnjim ti-jelima i poticati tu suradnju; dostavljati in-formacije o zakonima i postupcima vezanim uz uzdržavanje Stalnom uredu Haške konfe-rencije; tražiti rješenja problemima do kojih dođe u primjeni ove Konvencije (čl. 5. Nacr-ta Konvencije 2007.).

Hrvatska nije potpisnica niti jedne od haških konvencija o uzdržavanju. Ipak, rati-fi cirali smo UN Konvenciju o pravima djete-ta21 koja u odredbi čl. 27. propisuje: «Države stranke će poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da dijete dobije sredstva za uzdr-žavanje od roditelja ili drugih osoba koje su za njega materijalno odgovorne, kako unutar države stranke tako i iz inozemstva. Osobito će u slučajevima kad osoba koja je materijal-no odgovorna za dijete živi u drugoj zemlji odvojeno od djeteta, države stranke težiti pri-stupanju ili zaključivanju međunarodnih spo-razuma, kao i pronalaženju drugih prikladnih postupaka.» Također od značaja za uzdrža-vanje mogu biti neki dvostrani ugovori koje je Republika Hrvatska potpisala s određenim državama bilo izravno vezano uz uzdržava-

vi; za donošenje odluke u zamoljenoj državi u kojoj nije moguće priznati i provesti odluku itd.)

20 Osobni prijevod, u tekstu Nacrta Konvencije 2007. – Central Authority.

21 Konvencija o pravima djeteta, Sl. l. SFRJ 15/90; NN MU 12/93, 20/97.


nje22 ili o pravnoj pomoći u građanskim stva-rima ili o priznanju i izvršenju sudskih odlu-ka u građanskim stvarima,23 a uzdržavanje se u širem smislu ubraja u građanske stvari.

Vezano uz uzdržavanje, Republika Hr-vatska je ratifi cirala i Konvenciju o ostva-rivanju alimentacijskih zahtjeva u inozem-stvu iz 1956.24 Cilj ove konvencije je olakša-nje ostvarivanja uzdržavanja kada neka oso-ba koja se nalazi na teritoriju jedne države ima tražbinu prema nekoj drugoj osobi koja

22 S Belgijom, Konvencija o priznanju i izvršenju sud-skih odluka o izdržavanju (s Belgijom), Beograd, 12.12.1973., SL SFRJ Međunarodni ugovori i drugi spo-razumi, 45/1976, NN MU 11/97.

23 S Belgijom Sporazum o pravnoj pomoći u građanskim i trgovačkim stvarima (SFRJ - Kraljevina Belgija), (Beo-grad, 24. rujna 1971.), Službeni list SFRJ: Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 7/1974. u NN MU 11/97; s Francuskom Sporazum između SFRJ i Francuske Re-publike o olakšanju primjene Haške konvencije o gra-đanskom postupku od l. ožujka 1954. godine, (Beograd, 29. listopada 1969), Službeni list SFRJ: Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, broj 21/1971. i Konvencija o priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima između SFRJ i Republike Francu-ske, (Pariz, 18. svibnja 1971.), Službeni list SFRJ: Me-đunarodni ugovori i drugi sporazumi, broj 7;1972., obo-je u NN MU 4/96; s Grčkom Sporazum između FNRJ i Kraljevine Grčke o uzajamnom priznavanju i izvrše-nju sudskih akata – odluka, (Atena, 18. lipnja 1959.), Službeni list FNRJ - Dodatak: Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, broj 6/1960. u NN MU 4/96; s Kana-dom Konvencija o uređenju međusobne pomoći u vođe-nju postupaka u građanskim i trgovačkim stvarima koje su u tečaju ili koje mogu biti u tečaju pred odnosnim sudskim vlastima , (London, 27. veljače 1936.), Služ-bene novine Kraljevine Jugoslavije br. 116-xxxv/1937. u NN MU 1/97., s Novim Zelandom Konvencija izme-đu Kra ljevine Jugoslavije i Velike Britanije o uređe nju međusobne pomoći u vođe nju postupka u građanskim i trgovinskim stvarima koje su u tečaju ili koje mogu biti u tečaju pred odnosnim sudskim vlastima, London, 27. ve ljače 1936. godine, objav ljena u Službenim novinama Kra ljevine Jugoslavije, broj 116, od 26. svib nja 1937. godine, Zbirka međunarodnih ugovora, broj 10/1937. u NN MU 4/02., s Velikom Britanijom Konvencija izme-đu Kra ljevine Jugoslavije i Velike Britanije o uređe nju međusobne pomoći u vođe nju postupka u građanskim i trgovinskim stvarima koje su u tečaju ili koje mogu biti u tečaju pred odnosnim sudskim vlastima, London, 27. ve ljače 1936. godine, objav ljena u Službenim novinama Kra ljevine Jugoslavije, broj 116, od 26. svib nja 1937. godine, Zbirka međunarodnih ugovora, broj 10/1937., NN MU 11/97.

24 Konvencija o ostvarivanju alimentacijskih zahtjeva u inozemstvu, New York 20. lipnja 1956., Narodne novine MU 4/94, dalje: Konvencija iz 1956.

je pod nadležnošću druge države ugovornice ove konvencije (čl. 1. Konvencije iz 1956.).

Ova Konvencija olakšava ostvarivanje uzdržavanja tako što propisuje da će svaka ugovornica imenovati jednu ili više sudskih ili upravnih vlasti koje će na njenom teritori-ju obavljati ovlasti otpremnog tijela, te javno ili privatno tijelo koje će na njenoj teritori-ji vršiti funkcije prijamnog tijela (čl. 2.). Tu-žitelj će tada uputiti zahtjev otpremnom ti-jelu države na čijem se teritoriju nalazi koje će poduzeti sve potrebne mjere radi osigura-nja da zakonski uvjeti države prijamnog ti-jela budu ispunjeni (čl. 3.). Otpremno tijelo će tada dokumente poslati prijamnom tijelu koje odredi država tuženika (čl. 4. Konven-cije iz 1956.).

Ipak, kada se osvrnemo na suradnju iz-među država članica EU vidljivo je da mno-ga tijela koja su određena Njujorškom kon-vencijom i drugim sporazumima igraju malu ulogu u razvoju postupka, ili čak služe samo kao posrednici za prijenos podataka lokal-nim tijelima.25

Postupovna pitanja uzdržavanja u EU re-gulira Uredba Vijeća (EZ) Br. 44/2001. od 22. prosinca 2000.g. o nadležnosti, prizna-nju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima.26 Da bi se razumjela uloga koju uredbe imaju u pravnom sustavu EU potrebno je razjasniti strukturu propisa u EU.27 Naime, europsko pravo dijeli se na pri-marno i sekundarno. Primarno europsko pra-vo igra ulogu ustavnih normi EU, a čine ga norme ugovora europskih država kojima su one kreirale svoje zajednice, a zatim i Eu-

25 Više u Green Paper, str. 32.26 Uredba Vijeća (EZ) broj 44/2001. od 22. prosinca 2000.

o sudskoj nadležnosti, priznanju i ovrsi odluka u gra-đanskim i trgovačkim stvarima (Sl. l. Europske unije, L 12 od 22.12.2001.), dalje: Uredba 44/2001., izvor: K. Sajko, Međunarodno privatno pravo, Narodne novine, 2005., str. 507.

27 Više o propisima Europske unije relevantnim za obitelj-sko pravo v. Majstorović, I.: Propisi Europske unije koji se odnose na obiteljsko pravo, Zbornik Pravnog fakulte-ta u Zagrebu, 53, 2003., 3-4, str. 759-782


ropsku uniju.28 Sekundarno europsko pravo su norme koje donose tijela europskih zajed-nica, tj. EU (Vijeće EU, Europska komisija, Europski parlament). Ovlast za donošenje tih normi ova tijela imaju na temelju normi pri-marnog prava.29 Samo u slučaju tzv. prvog stupa EU govorimo i o primarnom i sekun-darnom pravu, dok su uz drugi i treći stup EU vezane samo normama primarnog pra-va.30 Tijela EU u granicama svoje nadležno-sti donose sekundarne norme u sljedećim ob-licima: uredbe, smjernice, odluke, stavovi i preporuke, te akte koji ne potpadaju ni pod jednu od navedenih kategorija (npr. svoje po-slovnike i sl.).31

Uredbe su propisi općeg karaktera koji u državama članicama djeluju neposredno pre-ma adresatima (kao zakoni), u svim država-ma članicama obvezatne su u cijelosti pa ih sudovi odnosnih država moraju primjenjivati od trena kada stupe na snagu.32

Smjernice su akti općeg karaktera done-seni radi provođenja usklađivanja pravnih poredaka država članica o materiji na koju se odnosna smjernica odnosi. Ne djeluju nepo-sredno prema adresatima već ih svaka poje-dina država mora u određenom roku preuzeti u svoje unutarnje pravo.33

Odluke – pojedinačni akti upravljeni su pojedinačnim adresatima (bilo državama čla-

28 N. Gavella, O europskom privatnom pravu, u: N. Gave-lla, M. Alinčić, D. Hrabar, I. Gliha, T. Josipović, A. Ko-rać, M. Baretić, S. Nikšić: Europsko privatno pravo, Za-greb, 2002., str. 6.

29 Ibid30 Europska unija ima tri komponente odnosno stupa. Prvi

stup tvore tri europske zajednice (Europska zajednica za ugljen i čelik, Europska zajednica, te Europska atomska zajednica). Nakon osnivanja EU ugovorom iz Maastri-chta (1992.g.) ove tri zajednice stavljene su pod kapu EU. Međusobno su povezane zajedničkim tijelima (Vije-ćem EU, Europskom komisijom, Europskim parlamen-tom, Europskim sudom i Računskim sudom). Istim ugo-vorom iz Maastrichta tom prvom stupu dodana su još dva; drugi stup – zajednička vanjska i sigurnosna politi-ka i treći stup – policijska i sudska suradnja u kaznenim predmetima. Više o tome ibid.

31 Ibid, str. 7.32 Ibid, str. 8.33 Ibid, str. 10.

nicama ili pojedincima) i za njih su u cijelo-sti obvezatni.34

Uredbe se objavljuju u Službenom listu Zajednica u dijelu L. u odjeljku akata čije je objavljivanje obvezatno. Isto tako objavlju-ju se i smjernice Vijeća i Komisije EU koje su upravljene na sve države članice EU, a ta-kođer i smjernice i odluke koje su donese-ne u postupku zajedničkog odlučivanja Vi-jeća Europe i Europskog parlamenta. Osta-le smjernice objavljuju se u Službenom listu Zajednice u dijelu C.35

Kao što je ranije rečeno unutar EU ob-vezu uzdržavanje regulira Uredba 44/2001. koja se odnosi na sva područja građanskog i trgovačkog prava, osim onih koji su izričito isključeni iz dosega Uredbe. Ova se Uredba odnosi i na obiteljsko pravo zato što je u ne-kim sustavima ono obuhvaćeno građanskim pravom. No, čak ako to i nije slučaj (kao na primjer u Republici Hrvatskoj), sličnost od-nosa građanskog i obiteljskog prava posto-ji posebno u segmentu koji se ne odnosi na statusne odnose, tj. u imovinskim odnosima i obiteljskopravnom uzdržavanju. Zato se upravo zbog toga ova Uredba koja se inače izričito odnosi na nadležnost, priznanje i iz-vršenje sudskih odluka u građanskim i trgo-vačkim pravima, odnosi i na uzdržavanje kao institut reguliran obiteljskim pravom.36 ,37

Uredba 44/2001. je u prvom stupu EU pa ona ima nadnacionalni karakter s obzirom

34 Ibid, str. 12.35 Ibid, str. 14.36 Takav zaključak proizlazi i iz činjenice što čl. 1. st. 2.

Uredbe 44/2001. izrijekom isključuje iz primjene te Uredbe pitanja osobnog statusa fi zičkih osoba, vlasnič-ka prava iz bračnih odnosa, oporučna pitanja te naslje-đivanje.

37 Unatoč tome što je uzdržavanje u EU regulirano ovom Uredbom, postoje brojne razlike između pravnih susta-va pojedinih država članica EU. Zbog toga je Europska komisija pokušala uspostaviti pojednostavljena pravila postupanja u ovakvim slučajevima, no još uvijek posto-je brojni praktični problemi koji sprječavaju mogućnost odgovarajućeg rješavanja zahtjeva za uzdržavanjem. U svrhu rješavanja postojećih problema Komisija je pred-stavila Green Paper kako bi započela raspravu o stvara-nju pravnih instrumenata koji bi se mogli primjeniti na ovu materiju.


na to da u državama članicama vrijedi (kao i ostale uredbe) od trenutka kada je stupila na snagu. Ova Uredba ima prednost primjene u odnosima između država članica EU, dok se na odnos s trećim državama vezan uz istu materiju primjenjuju haške konvencije.

Što se tiče odnosa instrumenata EU i haš-kih konvencija, valja naglasiti da obje strane nastoje riješiti slične probleme. Do sklapa-nja tzv. Amsterdamskog ugovora38 Haška je konferencija bila važan instrument u ostvari-vanju sudske suradnje između država člani-ca EU. U nedostatku ovlasti povjerenih EU ugovorima o sudskoj suradnji, države člani-ce su primjenjivale različite međusobne ugo-vore (npr. Bruxelleska konvencija iz 1968.g,) ili su stupale u međunarodne organizacije od kojih je glavna bila Haška konferencija. No, nakon sklapanja Amsterdamskog ugovora države članice su na EU prenijele ovlasti na temelju kojih je Unija mogla usvajati određe-ne instrumente i poduzimati potrebne radnje kako bi se ostvarila sudska suradnja u gra-đanskim stvarima.39 Od tada provedba odre-daba građanskog prava više ne ovisi o pri-stupanju međunarodnim konvencijama već o primjeni uredaba, smjernica i odluka. Nakon što je EU stekla ove ovlasti i ona se aktivno počala baviti suradnjom u građanskim stvari-ma. Time se područje djelovanja EU i Haške konferencije približilo pa je postalo prijeko potrebno da i EU postane članice Haške kon-ferencije. To se i dogodilo 03. travnja 2007.g.40 te je time potvrđena uloga Haške konfe-rencije kao jednog od najvažnijih elemenata na području suradnje u rješavanju pitanja ve-zanih uz građansko pravo.

38 Tekst ugovora http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/amsterdam.html (13.04.2007.)

39 Green Paper, str. 9.40 Izvješće za tisak na http://europa.eu/ra-

pid/pressReleasesAct ion.do?reference=IP/07/460&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (13.04.2007.9

3. GREEN PAPER I OBITELJSKO-PRAVNO UZDRŽAVANJE U RH Razlog sastavljanja Green Paper-a je že-

lja za uključivanjem svih zainteresiranih u ra-spravu o pravnim i praktičnim pitanjima do kojih može doći u situacijama u kojima ob-veza uzdržavanja ima međunarodni element. Green Paper je proizašao iz istraživanja koje je naručila Europska komisija od stručnjaka iz država članica EU. Za Green Paper su ta-kođer korišteni i podatci prikupljeni radom Haške Konferencije za međunarodno privat-no pravo.

Osnovne teme Green Paper-a su unifi ka-cija pravila međunarodnog privatnog prava radi jačanja pravne sigurnosti; ukidanje po-stupka priznanja i provedbe stranih odluka kako bi do ovrhe odluke došlo automatski nakon donošenja tih odluka; ujednačavanje postupovnih pravila i uspostava instrume-nata koji bi olakšali provedbu odluka; jača-nje sudske suradnje u građanskim stvarima, kako u EU, tako i u trećim državama.41

Ove teme obrađuje defi nirajući sam po-jam obveze uzdržavanja, problem potraži-vanja zaostalih dugovanja, opseg osoba na koje bi se trebali odnositi budući instrumen-ti koji će regulirati ovu materiju, problem nadležnosti (izravne i neizravne) za postup-ke od njihovog početka do kraja, priznanje i provedba stranih sudskih odluka kojima se određuje obveza uzdržavanja, pravo mjero-davno za odlučivanje o uzdržavanju, surad-nju između pojedinih država u ostvarivanju uzdržavanja, troškove postupka ostvarivanja uzdržavanja s međunarodnim elementom te određena tehnička pitanja (prijevodi, potreb-na dokumentacija; vremenska ograničenja), i mjere pomoći koje su na raspolaganju ovla-štenicima uzdržavanja u pojedinim država-ma. U nastavku rada bit će riječi o pojedinim od ovih pitanja s osobitim osvrtom na hrvat-sko zakonodavstvo.

41 Više o tome Activities of European Union, Summaries of legislation na http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14160.htm


3.1. Pojam obiteljskopravnog uzdržavanja

Pojam obiteljskopravnog uzdržavanja različit je u pravnim sustavima. Primjerice, tako je Europski sud pravde42 u sporu koji je pred njim pokrenuo njemački Savezni sud (Bundesgerichtshof / BGH)43 o tumačenju čl. 1. st. 244. i čl. 5.45 Konvencije o nadležno-sti i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim predmetima od 27.09.1968.

42 Europski sud (European Court of Justice) je «čuvar» ugovora koji su primarno europsko pravo od mogućih povreda i jedini je tumač primarnog i sekundarnog eu-ropskog prava. On tumači i odlučuje o valjanosti pravnih akata EU. Europski sud štiti europsko primarno pravo od povreda koje bi mu nanijela tijela EU svojom djelatno-šću. Ujedno štiti (posredno i neposredno) prava i inte-rese privatnopravnih subjekata ugrožene aktima sekun-darnog europskog prava. Više u N. Gavella, op.cit. bilj. 27., str. 28.-32.

43 Pred Europskim sudom vode se različite vrste postu-paka (postupak zbog povrede ugovora, postupak radi poništenja, postupak zbog nečinjenja). U konkretnom slučaju vodio se postupak predodlučivanja o tumačenju sadržaja i važenja europskog prava koji Europski sud vodi na inicijativu najvišeg suda države članice, ono-ga protiv čijih odluka ne postoji pravno sredstvo, ako se u postupku koji se vodi pred sudom države članice javi sporno pitanje tumačenja i važenja normi europskog prava. Više o svim postupcima ibid.

44 Čl. 1. st. 2. Bruxelleske konvencije iz 1968.: Konvencija se ne odnosi na status ili pravnu sposobnost fi zičkih os-oba, pravo vlasništva koje proizlazi iz braka, oporučnog raspolaganja i nasljeđivanja – osobni prijevod. (Izvorni tekst čl. 1. st. 2.: The Convention shall not apply to: 1. the status or legal capacity of natural persons, rights in property arising out of a matrimonial relationship, wills and succession)

45 Čl. 5. st. 2. Bruxelleske konvencije iz 1968.: „Osoba koja potječe iz jedne države ugovornice, može biti tužena u drugoj državi ugovornici: 2. u stvarima vezanim uz uzdr-žavanje na sudu mjesta u kojemu vjerovnik uzdržavanja ima prebivalište ili redovno boravište ili u pridruženom postupku uz glavni postupak o statusnim pitanjima na sudu koji je nadležan za te postupke, osim ako se nadlež-nost temelji isključivo na državljanstvu jedne od strana“. – osobni prijevod , D.K.

Izvorni tekst čl. 5. st. 2.: „A person domiciled in a Con-tracting State, may in another Contracting State, be sued: 2. in matters relating to maintenance, in the courts for the place where the maintenance creditor is domiciled or ha-bitually resident, or if the matters is ancillary to procee-dings concerning the status of a person, in the court whi-ch, according to its own law, has jurisdiction to entertain those proceedings, unless that jurisdiction is based solely on the nationality of one of the parties.“

g.46 (koju je u potpunosti zamijenila Ured-ba br. 44/2001. koja je na snagu stupila 01.03.2002., no ne što se tiče Danske47) za-uzeo dosta široko stajalište o tome što ulazi u obvezu uzdržavanja (slučaj L. de Cavel v. J. de Caevel48). Europski je sud pravde zau-zeo stav da ‘kompenzacijsko plaćanje’ nakon razvoda kojeg poznaje francusko pravo ula-zi u pojam obveze uzdržavanja jer je ovakvo plaćanje utemeljeno na potrebama stranaka i sredstvima kojima raspolažu.

Slična je situacija i u slučaju A. Van den Boogaard v. P. Laumen49 u kojoj je Europski sud pravde u postupku koji se vodio na ini-cijativu Okružnog suda u Amsterdamu (Ar-rondissementsrechtbank te Amsterdam) o tumačenju čl. 1. st. 2. ranije spomenute Kon-vencije zauzeo stajalište da se kod odluke koja obvezuje na plaćanje paušalnog iznosa i prijenos prava vlasništva jedne strane na nje-govog ili njezinog bivšeg bračnog druga, ta-kvo davanje smatra uzdržavanjem ako mu je svrha osiguranje uzdržavanja bivšeg bračnog druga i kao takvo regulirano je ranije spome-nutom Konvencijom iz 1968.g.

Obiteljskopravno uzdržavanje između osoba kako ih predviđa hrvatsko obiteljsko pravo (čl. 206.-246. OZ) zasigurno ulazi u opće prihvaćeno shvaćanje uzdržavanja.

3.2. Ovlaštenici uzdržavanjaStudija nacionalnih prava država članica

EU pokazuju da postoje velike razlike gle-de osoba koje imaju pravo na uzdržavanje. Neke države priznaju pravo na uzdržava-

46 Tekst cijele Konvencije na http://www.jura.uni-sb.de/convention-bruxelles/en/c-textes/brux-idx.htm (04.04.2007.) RH nije potpisnica ove konvencije jer je ona rezervirana isključivo za države članice EU, više K. Sajko, op.cit. bilj. 25., str. 69.

47 Ibid., str. 70., o Uredbi 44/2001. vidi bilj. 25.48 Presuda od 6. ožujka 1980. na http://eur-lex.europa.

eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=61979J0120#MO (02.04.2007.)

49 Presuda od 27. veljače 1997. na http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=61995J0220&lg=en (02.04.2007.)


nje samo između roditelja i djece, ili izme-đu bračnih drugova, odnosno bivših bračnih drugova, dok je u nekim državama krug oso-ba puno širi, pa negdje obuhvaća i izvanbrač-ne drugove i istospolne partnere.50

Takvo stanje uvažava i Haška konvenci-ja od 2. listopada 1973. o priznanju i proved-bi sudskih odluka vezanih uz obvezu uzdrža-vanja. Ona u čl. 26., vezano uz čl. 34., ostav-lja mogućnost rezerve između ostalog, glede uzdržavanja među osobama koje su srodnici ili bračni drugovi.

Jedan od razloga zašto bi pojedine drža-ve mogle iskoristiti te rezerve i uskratiti mo-gućnost primjene ove Konvencije na uzdrža-vanje odraslih osoba je taj što se pri potpisi-vanju bilo kojeg višestranog međunarodnog ugovora države ugovornice obvezuju unapri-jed primjenjivati njegove odredbe na situaci-je koje su predmet tog međunarodnog ugo-vora. Pravni poretci država su različiti, pa ono što je možda prihvatljivo u jednoj drža-vi neće biti prihvatljivo u drugoj. No, ako je država potpisnica neke konvencije, i ako nije iskoristila mogućnost rezerve glede pojedi-nih njezinih odredaba, može doći do situaci-je kada bi trebalo primijeniti konvenciju na situaciju koju smatra neprikladnom.

50 Tako u npr. Austriji pravo na uzdržavanje imaju djeca, bračni drugovi, bivši bračni drugovi, roditelji; u Finskoj djeca, bračni drugovi, registrirani partneri; u Njemačkoj djeca, unuci, praunuci, roditelji, bake i djedovi, praba-ke i pradjedovi, bračni drugovi, bivši bračni drugovi; u Nizozemskoj bračni drugovi, registrirani partneri, bivši bračni drugovi i registrirani partneri, maloljetna djeca i posvojenici, mlađi punoljetnici, djeca starija od 21 go-dinu ako su siromašna; u Norveškoj djeca do 18 godi-na, iznad 18 godina ako se školuju, bivši bračni drugo-vi; u Švedskoj djeca, bračni drugovi, bivši bračni drugo-vi... Compilation of responses to the 2002 questionnaire concerning a new global instrument on the internation-al recovery of child support and other forms of family maintenance. Hague Conference of Private Internation-al Law, Hague, 2007, http://www.hcch.net/upload/wop/maint_pd02.pdf (01.03.2007.)

Od 2003. godine, kad je sastavljen ovaj dokument, mno-ge su države proširile pravo i dužnost uzdržavanja i na istospolne partnere – o tome v. Jakovac Lozić, Dijana, Zakon o istospolnim zajednicama - izazov hrvatskog za-konodavstva u procesu približavanja Europskoj uniji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 41, 2004.

U konkretnom slučaju Konvencije iz 1973. moglo bi se od određene države tra-žiti priznanje strane sudske odluke o uzdr-žavanju odraslih osoba koja nije u skladu s pravnim poretkom te države (v. prethodno poglavlje ovoga rada: Ovlaštenici uzdržava-nja), pa bi je ona tada morala odbiti priznati. U pravilu, u svakoj državi postoje taksativno navedeni razlozi zbog kojih se strana odluka ne će priznati i provoditi u zamoljenoj drža-vi (više o tome u poglavlju o temeljima odbi-janja priznanja strane sudske odluke), no od-bijanje priznanja strane odluke nikako ne po-goduje međunarodnoj suradnji i dobrim od-nosima među državama. Zato je pojedinim državama prihvatljivije ograditi se od toga da se uopće nađu u situaciji u kojoj bi mora-le otkloniti priznanje ‘neprihvatljivih’ stranih odluka, nego a priori prihvatiti obvezu pri-znavanja i takvih odluka, samo da bi u kon-kretnom slučaju morale to priznanje odbiti. To je dakle jedan od razloga zašto Konvenci-ja iz 1973. omogućuje državama da iskoriste mogućnost rezerve glede njene primjene na odrasle osobe. Ipak, u slučaju djece situacija je drugačija jer većina pravnih poredaka dje-ci pruža pojačanu zaštitu pa su države spre-mne na određene rizike kako bi tu zaštitu do-ista i omogućile.

Razlog zbog kojega države ugovornice iskorištavaju mogućnost tih rezervi također može biti činjenica da određene države ne žele prihvatiti mogućnost pružanja pomoći odraslim osobama ili javnim tijelima u pro-vođenju stranih sudskih odluka. Za očekiva-ti je da većina država pruža pomoć maloljet-nicima pri ostvarivanju njihovih prava na uz-državanje. Tako je i u Republici Hrvatskoj, gdje se posebna pažnja i zaštita pruža malo-ljetnicima i osobama koje su lišene poslovne sposobnosti, o kojima skrbe roditelji nakon punoljetnosti.51 Pojačana zaštita koju pravni

51 Više o problematici odnosa punoljetne djece kojoj je oduzeta poslovna sposobnost i djece koja su punoljetna a roditelji nad njima ostvaruju roditeljsku skrb nakon pu-noljetnosti i posebne zaštite koju im pruža pravni sustav u A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 110.


poredak pruža ovakvim osobama svakako je opravdana i potrebna s obzirom da takve oso-be nisu u stanju same ostvarivati svoja prava, ostvaruju ih preko svojih roditelja koji često zbog raznih razloga to ne čine onako kako bi trebali. No, kada se radi o pružanju poseb-ne pomoći odraslim osobama i javnim tijeli-ma, ne može se očekivati da će mnoge drža-ve to i učiniti. Naime, odrasle su osobe svje-sne svojih prava i obveza, svojih mogućnosti i potreba, i kao takve same su u stanju ta svo-ja prava i potrebe ostvariti. Troškovi koji su potrebni da bi se pružila pomoć i takvim oso-bama sigurno su veliki pa se postavlja pitanje njihove opravdanosti jer se može očekivati da će pojedine osobe koje su same u stanju brinuti se o svojim potrebama grubo iskori-štavati ovakvu pomoć.

Prema čl. 2. Nacrta Konvencije 2007. g. dio o administrativnoj suradnji tijela radi olakšanja ostvarenja uzdržavanja i dio koji se odnosi na različite kategorije zamolbi po-moću kojih se uzdržavanje ostvaruje (npr. zahtjev za priznanje, odnosno za priznanje i provedbu odluke; provedbu odluke koja je donesena ili priznata u zamoljenoj državi; za donošenje odluke u zamoljenoj državi u kojoj nije moguće priznati i provesti odluku itd.) primjenjuju se samo u slučaju da uzdr-žavanje potražuje dijete. Uz tu odredbu da je više delegacija izrazilo zabrinutost zbog či-njenice da se cijela Konvencija primjenjuje na nekog drugog osim na djecu.52

Prema hrvatskom pravu, temeljem čl. 206. Oiteljskog zakona, uzdržavanje je: ‘duž-nost i pravo roditelja i djece, bračnih i izva-nbračnih drugova i srodnika u ravnoj lozi, kada je to predviđeno ovim Zakonom’.

Glede uzdržavanja bračnih i izvanbrač-nih drugova čl. 217. navodi da pravo na uz-državanje od svog bračnog druga ima onaj bračni drug koji nema dovoljno sredstava za život, ili ih ne može ostvariti iz svoje imo-vine, a nije sposoban za rad ili se ne može zaposliti, dok čl. 222. st. 1. predviđa da će i

52 Nacrt Konvencije 2007. bilješka 1, str. 4.

izvanbračni drug ako ispunjava pretpostavke iz čl. 217. i čl. 3. (potrebno je da osobe nisu u braku imati pravo na uzdržavanje od svog izvanbračnog druga i to onda kada je prestala izvanbračna zajednica žene i muškarca koja je trajala tri godine ili kraće, ako je u njoj ro-đeno zajedničko dijete.

Iz odredbe čl. 222. st. 1. Obiteljskog za-kona proizlazi da izvanbračni drug ima pra-vo na uzdržavanje u slučaju da nema dovolj-no sredstava za život ili ih ne može ostvari-ti iz svoje imovine, a nije sposoban za rad ili se ne može zaposliti (pretpostavke iz čl. 217. OZ); da je izvanbračna zajednica prestala (čl. 221. st. 1. OZ); te da niti jedan od izvanbrač-nih drugova za vrijeme trajanja izvanbračne zajednice nisu bili u braku (čl. 3. OZ).

U hrvatskom pravu, također, pravo na uz-državanje od svog partnera/ice ima i partner/ica u istospolnoj zajednici koji nema sredsta-va za život ili ih ne može ostvariti iz svo-je imovine, a nije sposoban za rad ili se ne može zaposliti i to pod uvjetom da te osobe nisu u braku, izvanbračnoj zajednici ili dru-goj istospolnoj zajednici, te da njihova zajed-nica traje dulje od 3 godine.53 Dakle, istos-polni partner neće steći pravo na uzdržava-nje ako je njegov partner za vrijeme trajanja istospolne zajednice bio istovremeno u bra-ku, izvanbračnoj vezi ili istospolnoj zajedni-ci.

Temeljem čl. 209. Obiteljskog zakona ro-ditelji su dužni uzdržavati maloljetno dije-te, dijete koje se redovito školuje54 i za vri-jeme punoljetnosti, a također i punoljetno di-jete koje je završilo školovanje, a ne može se zaposliti ako zbog bolesti, mentalnog ili

53 Čl. 6. i 1., ZIZ54 Problematična je odredba vezana uz “redovito školova-

nje” zato što sudovi pod tim pojmom smatraju školova-nje one osobe koja ima status redovitog studenta. Danas mnogi studenti studiraju u statusu izvanrednog studenta, ne zato što su zaposleni i imaju određena sredstva (vje-rojatno je i bila namjera zakonodavca da ovakve osobe nemaju pravo na uzdržavanje od svojih roditelja), već zato što se nisu uspjeli upisati kao redoviti studenti zbog različitih razloga. Više o tome A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 123.


tjelesnog oštećenja nije sposobno za rad (čl. 210.), s druge strane, punoljetno dijete duž-no je uzdržavati roditelja koji nije sposoban za rad, a nema dovoljno sredstava za život ili ih ne može ostvariti iz svoje imovine (čl. 213.). U slučaju da roditelj ne uzdržava dije-te, to su dužni učiniti baka i djed temeljem čl. 216. OZ. Po čl. 214. OZ u slučaju da dije-te nije u stanju ostvariti uzdržavanje od svo-jih roditelja, dužni su ga uzdržavati maćeha ili očuh, a ako do toga dođe, tada je pasto-rak kada postane punoljetan dužan uzdrža-vati maćehu ili očuha (čl. 215.). Dijete prvo mora ostvariti uzdržavanje od bake i djeda, a tek ako to pravo ne ostvari od njih može uz-državanje potraživati od maćehe ili očuha, s tim da su pretpostavke za uzdržavanje u jed-nom i drugom slučaju različite. Naime, ma-ćeha ili očuh imaju obvezu uzdržavanja pa-storka samo tijekom njegove maloljetnosti, i to tijekom trajanja braka ili nakon njega ako je do prestanka braka došlo smrću, a pasto-rak je prije smrti svog roditelja živio s maće-hom ili očuhom, dok su baka i djed dužni uz-državati i maloljetnog i punoljetnog pastorka pod istim pretpostavkama kao i roditelji.55

3.3. Uloga javnih službi i njihova pomoć pri ostvarivanju uzdržavanja

Zbog teškoća s kojima se ovlaštenici uz-državanja, djeca, susreću prilikom naplate uzdržavanja neke su države tu funkciju po-vjerile svojim javnim službama. Pomoć koju pružaju javne službe osobama koje potražu-ju uzdržavanje temelji se na načelu nacional-ne solidarnosti. Ova pomoć iziskuje brojna sredstva, pa ne bi trebalo ostaviti isključivo državi da snosi te troškove u slučajevima u kojima osoba koja je dužna plaćati uzdržava-nje ima sredstva za podmirenje svog duga.56

Neke države članice EU ne žele surađi-vati u naplati iznosa koje ovakve službe po-tražuju. Razlog tomu je vjerojatno činjenica da ove službe nisu dužne uzdržavati osobe za

55 Ibid, str. 111.56 Više o tome vidi Green Paper, str. 11.

koje su plaćale određene iznose na ime uzdr-žavanja, pa ne možemo govoriti da se u slu-čaju tih danih iznosa radi o uzdržavanju, već o izdatku za drugoga čiji se povrat traži ver-zijskim zahtjevom.57

Naš Zakon o obveznim odnosima (čl. 1119.) propisuje da onaj «tko za drugoga uči-ni kakav izdatak ili što drugo što je ovaj po zakonu bio dužan učiniti, ima pravo zahtije-vati naknadu od njega». Institut nije nami-jenjen samo za obiteljskopravno uzdržava-nje, već i za mnoge građanskopravne činid-be koje ispunjavaju navedene pretpostavke. O verzijskom zahtjevu za uzdržavanje radi se kada je fi zička ili pravna osoba snosila troš-kove uzdržavanja neke osobe koju nije bila dužna uzdržavati, odnosno ako je davala za uzdržavanje više nego je bila dužna. Takva osoba može tužbom zahtijevati naknadu tih troškova od onoga koji je bio dužan dava-ti uzdržavanje, ako su učinjeni troškovi bili opravdani (čl. 244. ObZ). Ovakav zahtjev ipak neće biti utemeljen ako se utvrdi da je odnosna osoba koja traži njihovu naknadu te troškove učinila s namjerom da obdari osobu koja je bila dužna davati uzdržavanje.58 Ver-zijskim zahtjevom osoba koja je davala uzdr-žavanje može tražiti naknadu samo onolikog iznosa koji je dala. Za razliku od toga, osoba koja potražuje uzdržavanje ima ga pravo po-traživati i ako uopće nije plaćeno, ili ako je plaćeno u manjem obujmu od propisanog (u kojem slučaju ima pravo na tu razliku). Da-kle, javno tijelo koje je nekome davalo uzdr-žavanje, a to nije bilo obvezno učiniti ne bi moglo, u pojedinim državama članicama EU očekivati pomoć pri povratu tih iznosa kao što bi to mogli očekivati vjerovnici uzdrža-vanja prema svojim dužnicima. Javna tijela bi tada naknadu mogla potraživati verzijskim zahtjevom koji je institut obveznog prava.

Ovim pitanjem bavila se i Haška konfe-rencija. Tako se u Konvenciji od 2. listopa-

57 A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 122.58 I. Crnić, Zakon o obveznim odnosima, Napomene, ko-

mentari, sudska praksa i prilozi, Treće izdanje, Organi-zator, 2006., str. 938.


da 1973. o priznanju i provedbi sudskih od-luka vezanih uz obvezu uzdržavanja navodi da se ona, u slučaju da su sudske odluke do-nesene u postupku vezanom uz obvezu uz-državanja, primjenjuje na osobe koje imaju pravo zahtijevati uzdržavanje (ovlaštenike uzdržavanja – maintenance creditor) i oso-be koje su dužne to uzdržavanje plaćati (duž-nike – maintenance debtor), ali također i na dužnike (maintenance debtor) i javna tijela koja potražuje povrat sredstava koje su dala vjerovniku (public body which claims reim-bursement of benefi ts given to a maintenance creditor - čl. 1.).

I hrvatski pravni sustav poznaje predu-jam za uzdržavanje. U slučaju da roditelj nije u mogućnosti brinuti o djetetu ni uzdržava-ti ga, a ne postoje druge zakonom određene osobe koje bi dijete trebale uzdržavati ili se uzdržavanje ne može odrediti u odnosu na njih, obveza uzdržavanja djeteta pada na te-ret države pa se životne potrebe maloljetnog djeteta zadovoljavaju iz sredstava socijalne skrbi,59 točnije iz onog dijela fondova koji su namijenjeni predujmu za uzdržavanje djece.

Po Obiteljskom zakonu kad roditelj, koji je dužan pridonositi za uzdržavanje djeteta, ne udovoljava toj obvezi duže od tri mjese-ca, centar za socijalnu skrb dužan je na pri-jedlog drugog roditelja ili po službenoj duž-nosti ako ocijeni da bi zbog toga bilo ugrože-no uzdržavanje djeteta, poduzeti mjere da se osiguraju sredstva za privremeno uzdržava-nje dok obveznik uzdržavanja ne počne udo-voljavati svojoj obvezi (čl. 352.).

Ovakvo privremeno uzdržavanje slično je predujmu za uzdržavanje djece koje postoji u nekim europskim sustavima. Predujam za uz-državanje tako predviđaju austrijsko, francu-sko, švedsko, njemačko, dansko, fi nsko i sl. prava, pri čemu se također predviđa i regres od obveznika uzdržavanja, te način na koji će se on provesti.60 No, kao što je već navedeno,

59 B. Rešetar, Državni predujam za uzdržavanje djece, Revija za socijalnu politiku, Zagreb, 2005.g., br. 2, str. 160.

60 Više o tome ibid, str. 161.-165.

međunarodni dokumenti na predviđaju olak-šavanje provedbe odluke o uzdržavanju kad ih potražuju nadležna tijela koja su predujmi-la pomoć. Njihova bi se uloga mogla ogledati u mogućnosti da samom ovlašteniku uzdrža-vanja (djetetu) pomognu da ostvare alimenta-cijski zahtjev u inozemstvu.

4. PRIZNANJE I PROVEDBA SUDSKE ODLUKEPostupak za naplatu uzdržavanja je jedan

od postupaka u kojima je zbog specifi čne si-tuacije u kojoj se ovlaštenik uzdržavanja na-lazi potrebno što prije omogućiti provođe-nje sudske odluke kojom mu je određeno uzdržavanje. Naime, na uzdržavanje (odra-sla) osoba u pravilu ne će ni imati pravo ako ima nekih sredstava za život, ako prima pla-ću, dakle, ako može zadovoljiti svoje život-ne potrebe (tako i čl. 217. OZ). Stoga je po-trebno što prije provesti plaćanje uzdržava-nja jer ovlaštenik uzdržavanja nema osnov-nih sredstava za život i nije ih u stanju nama-knuti. Upravo zbog prirode odluka kojima se vjerovniku dosuđuje uzdržavanje i na taj na-čin omogućuje zadovoljenje svakodnevnih životnih potreba potrebno je što prije prove-sti ovrhu ovakve odluke.

4.1. Temelji odbijanja priznanja strane odluke

U slučaju da se radi o međunarodno obi-lježenoj situaciji, kada je potrebno provesti odluku donesenu u drugoj državi, takvu od-luku prvo treba priznati. Postoje i situaci-je kada će određena država odbiti priznanje strane odluke.

Haške konvencije iz 1958.g i 1973.g. predviđaju da se priznanje i provedba odlu-ke može odbiti u slučaju da je odluka u su-protnosti s institutom javnog poretka61 drža-

61 Javni poredak (ordre public) – institut kojemu je svrha spriječiti da se u određenoj državi ostvaruju učinci koji su protivni temeljnim moralnim i pravnim načelima. Skup razloga, tj. okolnosti koje u određenom pravnom poretku isključuju strano pravo koje bi se po kolizijskim


ve u kojoj bi trebala biti provedena, ili ako je u suprotnosti s odlukom koja je u istom pred-metu već donesena u toj državi (čl. 5. Kon-vencije iz 1973. / Čl. 2. Konvencije iz 1958.). Konvencija iz 1973.g. donosi još dva razlo-ga: prijevaru vezanu uz predmet spora i već postojeći postupak između istih stranaka s istim ciljem (čl. 5.).

Nacrt Konvencije iz 2007.g. također do-nosi sve ove navedene razloge za odbijanje priznanja i provedbe strane odluke, uz još ne-koliko. Strana odluka neće se priznati i pro-vesti ako nije u skladu s odlukom donesenom među istim osobama, s istom svrhom, bilo u zamoljenoj državi ili u nekoj drugoj državi pod uvjetom da ova ispunjava pretpostavke potrebne za priznanje i provedbu u zamolje-noj državi; ako tuženik nije obaviješten o po-stupku i nije mu omogućeno da bude saslu-šan ili nije obaviješten o odluci i nema mo-gućnost pobijanja te odluke; te ako je odluka čije se priznanje traži u suprotnosti s čl. 15. nacrta ove Konvencije.62

Primjer odbijanja priznanja strane sud-ske odluke zbog povrede instituta javnog po-retka mogao bi biti slučaj da priznanje odlu-ke traže osobe koje su bile istospolni brač-ni drugovi u državama u kojima nisu predvi-đeni učinci ovakve zajednice. Naime, u Ni-zozemskoj, Belgiji i Španjolskoj brak mogu sklopiti i osobe istoga spola.63 U slučaju da takve osobe potječu iz različitih država pro-blem bi se javio kada bi odluku o uzdržava-

normama tog pravnog poretka trebalo primijeniti. Više o tome vidi Bertold Eisner, Međunarodno privatno pravo I, Zagreb 1953.g., str. 78. Tako i Zakon o rješavanju su-koba zakona se propisima drugih zemalja u određenim odnosima, Narodne novine 53/9.1, (dalje: ZRSZ), u čl. 4. određuje da: ‘Ne primjenjuje se pravo strane države ako bi njegov učinak bio suprotan Ustavom Repub-like Hrvatske utvrđenim normama državnog uređenja.’, a u čl. 91. određeno je: «Strana sudska odluka neće se priznati ako je u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske utvrđenim osnovama državnog uređenja .»

62 Osobni prijevod čl. 19. d-f, nacrt Konvencije iz 2007. Za čl. 15. v. bilj. 13.

63 U nekim je državama predviđena mogućnost sklapanja braka, ali i registriranja istospolne zajednice te su pred-viđeni pravni učinci različitog opsega. O tome v. Jako-vacLozić, Dijana, op.cit. bilj. 49, str. 3-41.

nju trebalo provesti u državi u kojoj se oso-bama u takvoj zajednici ne priznaje pravo na uzdržavanje. U Hrvatskoj bi hrvatski sud bio suočen sa zahtjevom za priznanje i proved-bu sudske odluke kojom se određuje uzdrža-vanje jednog od istospolnih bračnih drugova imao problem zbog toga što njezino prizna-nje nije u skladu s Ustavom Republike Hr-vatske utvrđenim osnovama državnog uređe-nja (određenjem braka kao životne zajednice osoba različitog spola – čl. 6. OZ).64 S druge strane, pojavila bi se pitanja zaštite prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života kao i pitanje zabrane diskriminacije.

Mnoga tijela zemalja članica EU kada trebaju priznati i provesti meritornu sudsku odluku koja je donesena bilo u drugoj drža-vi članici, ili negdje drugdje, započinju novi postupak kako bi odlučila o zahtjevu za uz-državanjem, čak i onda kada odluka koja je već donesena zadovoljava uvjete za prizna-nje i provedbu. Ovakvu odluku često oprav-davaju razlogom da se već donesena odluka ne može provesti zato što je dužnik insolven-tan ili zato što su se relevantne okolnosti pro-mijenile.65

Ovo se može objasniti sljedećim primje-rom. Odluka o uzdržavanju donosi se pod klauzulom rebus sic stantibus. Naime, po-stupci o zahtjevu za uzdržavanjem ponekad mogu dugo trajati, a za to vrijeme se relevan-tne okolnosti na kojima se temelji sudska od-luka mogu promijeniti. Na određivanje uzdr-žavanja djeluju razna pravna načela. Na pri-mjer, uzdržavanje se određuje imajući u vidu načelo pravednosti.66 Ovo je načelo posebice konkretizirano odredbom čl. 219. i 223. Obi-teljskog zakona po kojima sud može odbi-

64 ZRSZ u čl. 91. kao razlog odbijanja priznanja strane odluke ne navodi povredu javnog poretka kao što je to slučaj u spomenutim konvencijama, već navodi: “Stra-na sudska odluka neće se priznati ako je u suprotnos-ti s Ustavom Republike Hrvatske utvrđenim osnovama državnog uređenja» To je isto kao i čl. 4. ZRSZ.

65 Green Paper, str. 24.66 B. Rešetar, Prestanak uzdržavanja bračnih i izvanbračnih

drugova te partnera u istospolnim zajednicama, Zbornik PFZ, 2005.g., br. 3.-4., str. 1024.


ti zahtjev za uzdržavanjem bračnog ili izva-nbračnog druga ako bi ono predstavljalo oči-tu nepravdu za drugog bračnog ili izvanbrač-nog druga. Sud bi ovo načelo trebao imati na umu tijekom cijelog postupka o uzdržavanju, pa ako su na početku okolnosti bile takve da je trebalo odrediti uzdržavanje jednog brač-nog (izvanbračnog) druga, ali su se okolno-sti naknadno promijenile i sada bi određiva-nje tog uzdržavanja izazvalo očitu nepravdu drugom bračnom (izvanbračnom) drugu, sud ne bi trebao donijeti takvu odluku. Također, jedno od načela koje bi sudac trebao uzeti u obzir je načelo razmjera potreba i mogućno-sti osoba koje traže i koje bi trebale davati uzdržavanje.67

Ako su mogućnosti davatelja uzdržava-nja bile takve da je to uzdržavanje doista i mogao davati, ali su se kasnije primijenile i sada su za to prestale mogućnosti, sud o tome treba voditi računa pri donošenju svoje od-luke. Također, mogućnosti obveznika uzdr-žavanja se nisu morale promijeniti. Do pro-mjene je moglo doći na strani osobe koja po-tražuje uzdržavanje (osoba više ne ispunja-va pretpostavke koje su potrebne da bi imala pravo na uzdržavanje), pa sud i o tome treba voditi računa. Do promijenjenih okolnosti ne mora doći tijekom samog postupka, već i na-kon što je odluka o uzdržavanju donesena, i nakon što je dužnik neko vrijeme davao uz-državanje. U tom slučaju prestaje pravo na uzdržavanje, bilo ex lege ili na temelju sud-ske odluke. Odluka o prestanku uzdržavanja će u određenim slučajevima imati retroaktiv-no djelovanje.68

Kao što je ranije rečeno, mnoga tijela dr-žava članica EU umjesto da priznaju i prove-du meritornu sudsku odluku donesenu u ne-koj drugoj državi započinju novi postupak kako bi odlučila o zahtjevu za uzdržavanjem, čak i onda kada odluka koja je već donese-na zadovoljava uvjete za priznanje i proved-bu. No, valja naglasiti da započinjanje novog

67 Ibid.68 A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 113.

postupka nije u skladu s Uredbom 44/200169 niti s haškim konvencijama koje zabranjuju ponovno ispitivanje činjenica na temelju ko-jih je strana odluka donesena.

Ponovno ispitivanje merituma slučaja o kojemu je već odlučeno stranom sudskom odlukom čije se priznanje i ovrha traži nije ni u skladu s odredbom čl. 101. ZRSZ.70

Postoje različiti sustavi koji se koriste pri priznanju učinaka strane sudske odluke. To su, na primjer, sustav neograničene kontro-le; sustav revizije iz osnova; sustav ograni-čene kontrole; sustav prima facie evidence i sustav međunarodnih konvencija.71

Iz čl. 101. ZRSZ-a jasno je da je hrvat-sko pravo usvojilo sustav ograničene kontro-le pa se kod nas ispituje samo jesu li ispu-njene pretpostavke (navedene od čl. 86. do 100. ZRSZ-a) za priznanje stranih sudskih odluka. Takva se odluka nikako ne ispituje meritorno i ne može se mijenjati. Sud jed-nostavno može odbiti ili priznati učinke stra-ne sudske odluke. Dodatno, sud može traži-ti od stranog suda koji je odluku donio, a ta-kođer i od stranaka, dodatna objašnjenja ako su mu potrebna.

Za razliku od našeg, postoje sustavi u kojima dolazi do ispitivanja strane odluke u formalnom i materijalnom smislu kada se ispituje činjenično stanje koje je ranije utv-rdilo tijelo koje je odnosnu odluku i donosilo, a također i njegova pravna ocjena. U nekim sustavima se čak može strana sudska odlu-ka izmijeniti u dispozivitnom dijelu ako sud priznanja smatra da je ta odluka donesena na temelju krivo utvrđenog činjeničnog stanja ili na pogrešnoj primjeni zakona.72 Opasnost ovakvih sustava je u tome što štete međuna-rodnoj suradnji jer se na taj način kontrolira rad stranih sudova i pokazuje nepovjerenje

69 Čl. 36. Uredbe 44/2001.70 Čl. 101. ZRSZ.71 Više o tome vidi: Vuković, Đuro i Kunštek, Eduard: Me-

đunarodno građansko posupovno pravo, Zgombić & Partneri, Zagreb, 2005.g., str. 481.-487.

72 Vuković – Kunštek, op.cit. bilj. 70., str. 482.


prema njihovom radu.73 S druge strane, mo-guće je zamisliti i dobru stranu ovakvog su-stava, a to je upravo ranije spomenuta situa-cija ako je došlo do promijenjenih okolno-sti. Naime, u slučaju da su se okolnosti to-liko promijenile da u konkretnom slučaju uzdržavanje treba prestati za očekivati je da će dužnik provesti još jedan postupak u drža-vi u kojoj je priznata strana sudska odluka na temelju kojeg će tražiti povrat onoga što je dao, a nije trebao dati.

Zato se može zamisliti situacija u kojoj ne bi bilo loše još jednom provjeriti okolno-sti na kojima se temelji odluka o uzdržava-nju i usporediti ih s okolnostima koje postoje u trenutku kad je zatraženo priznanje i ovrha strane odluke kako bi se izbjegao ovaj kasniji postupak radi vraćanja stečenog bez osnove. Problem je još izraženiji kada se radi o me-đunarodno obilježenoj situaciji u kojoj duž-niku nije nimalo jednostavno utvrditi da su se okolnosti promijenile i da je njegova ob-veza prestala, pa to često sazna prekasno.

4.2. Pretpostavke za priznanje i odbijanje priznanja učinaka stranih sudskih odluka u RH

U hrvatskom pravu postoje pozitivne pretpostavke (koje trebaju postojati) i nega-tivne pretpostavke (one koje ne smiju posto-jati) za priznanje učinaka stranih sudskih od-luka, odnosno, odluka koje su s njima izjed-načene.

Prema odredbi čl. 87. ZRSZ strana sud-ska odluka će se priznati ako je podnositelj zahtjeva za priznanje uz tu odluku podnio i potvrdu o nadležnosti stranog suda ili drugog organa o pravomoćnosti te odluke po pravu države u kojoj je donesena.

Odredba čl. 88. propisuje da će se prizna-nje odbiti ako se povodom prigovora osobe protiv koje je odluka donijeta utvrdi da ova nije mogla sudjelovati u postupku uslijed ne-pravilnosti u njemu (posebno ako poziv, tuž-ba ili rješenje kojim je započet postupak nije

73 Tako ibid.

bilo osobno dostavljeno toj osobi, ili ako uopće nije ni pokušana osobna dostava).

Po čl. 90. ZRSZ strana sudska odluka neće se priznati ni ako je u istoj stvari sud ili drugi organ Republike Hrvatske donio pra-vomoćnu odluku ili ako je u Republici Hr-vatskoj priznata neka druga strana sudska odluka donesena u istoj stvari. Ovi razlozi slični su onima navedenim u čl. 19. Nacrta Konvencije iz 2007.

Zatim, temeljem čl. 89. odluka se ne će priznati ako u odnosnoj stvari postoji isklju-čiva nadležnost hrvatskog suda ili drugog ti-jela, no ako tuženik traži priznanje strane od-luke koja je donijeta u bračnom sporu ili ako to traži tužitelj, isključiva nadležnost suda nije smetnja za priznanje te odluke.

Strana odluka ne će se priznati temeljem čl. 91. ni ako je u suprotnosti s Ustavom RH (dakle, ona koja je u suprotnosti s institu-tom javnog poretka) te ako ne postoji uzaja-mnost (čl. 92. ZRSZ) Ipak, nepostojanje uza-jamnosti ne će biti smetnja za priznanje stra-ne sudske odluke donesene u bračnom sporu i u sporu radi utvrđivanja i osporavanja očin-stva ili majčinstva, a također ako priznanje ili izvršenje traži državljanin Republike Hr-vatske. Isto će vrijediti i za odluku o uz-državanju djeteta ako ju je sud donio u pri-druženom postupku. Naime, o uzdržavanju, po hrvatskom pravu, sud može odlučivati u posebnom postupku kao o samostalnom tuž-benom zahtjevu, no često će se o uzdržavan-ju odlučivati u pridruženom postupku. Do toga dolazi kad se pred sudom vodi bračni ili paternitetski spor pa je sud ex offi cio dužan odlučiti o uzdržavanju maloljetnog djeteta ili djeteta nad kojim roditelji ostvaruju roditelj-sku skrb nakon punoljetnosti.

U slučaju da je pri odlučivanju o osob-nom stanju državljanina Republike Hrvat-ske trebalo po ZRSZ-u primijeniti pravo Re-publike Hrvatske, ipak će se priznati strana sudska odluka u kojoj je primijenjeno strano pravo ako ona ne odstupa bitno od prava Re-publike Hrvatske koje se primjenjuje na ta-kav odnos (čl. 93.).


Za postupak priznanja i ovrhu strane od-luke temeljem čl. 101. ZRSZ mjesno je nad-ležan sud na čijem se području treba provesti taj postupak, odnosno gdje treba realizirati učinke strane odluke (npr. mjesto gdje se na-lazi imovina osobe koja je dužna davati uz-državanje).74

U hrvatskom se pravu ponekad učinci stranih sudskih odluka priznaju bez ispitiva-nja jesu li ispunjene pretpostavke za priznan-je tih stranih odluka . Naime, ne ispituje se postoji li isključiva nadležnost hrvatskog suda ili drugog tijela, je li strana odluka u su-protnosti s hrvatskim javnim poretkom te po-stoji li uzajamnost u slučaju odluka stranih sudova koje se odnose na osobno stanje dr-žavljanina države o čijoj je odluci riječ. No, ako nadležni organ Republike Hrvatske sma-tra da se strana odluka odnosi na osobno sta-nje državljanina Republike Hrvatske, takva se odluka mora preispitati prema čl. 87.-92. ZRSZ. .75

Ovdje svakako treba spomenuti isključi-vu nadležnost; odnosno situaciju kada odre-đena država svojim propisima bezuvjet-no pridržava za svoje sudove postupanje u određenim stvarima bez obzira na postojanje nadležnosti tijela sudova druge države. Tako u slučaju da se traži priznanje i ovrha strane odluke koja je donesena u postupku za koji je isključivo nadležan domaći sud, ta odluka se u pravilu ne će priznati (čl. 89. ZRSZ).

U našem pravu pitanje isključive nadlež-nosti sudova i drugih organa Republike Hr-vatske u stvarima s međunarodnim elemen-tom regulirano je u glavi Trećoj Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima dru-gih zemalja u određenim odnosima (čl. 86.-96. ZRSZ). Između ostalog, po ZRSZ nad-ležnost hrvatskog suda postoji i u sporovima

74 Ibid, str. 490.75 Čl. 94. ZRSZ. No, u st. 2. istog članka koji se odnosi na

domaće državljane stoji da kada nadležni organ Republi-ke Hrvatske smatra da se strana odluka odnosi na osob-no stanje hrvatskog državljanina takva odluka, da bi bila priznata, podliježe preispitivanju prema odredbama čl. 87. – 92. ZRSZ.

o zakonskom uzdržavanju djece kad tuže-nik nema prebivalište u Hrvatskoj ako dijete podnosi tužbu i ima prebivalište u Hrvatskoj; ako su tužitelj i tuženik državljani Republi-ke Hrvatske, bez obzira na njihovo prebiva-lište; ako je tužitelj maloljetno dijete i držav-ljanin Republike Hrvatske. Što se tiče zakon-skog uzdržavanja između bračnih drugova i bivših bračnih drugova, nadležan je hrvat-ski sud ako su bračni drugovi imali svoje po-sljednje zajedničko prebivalište u Republici Hrvatskoj, a tužitelj i dalje tu ima prebivali-šte (čl. 67. ZRSZ). Prema čl. 68. ZRSZ na-dežnost hrvatskog suda postoji i u sporovima o zakonskom uzdržavanju i ako tuženik ima imovinu iz koje se može naplatiti uzdržava-nje u Republici Hrvatskoj.

Dakle, u ovim slučajevima ne dolazi u obzir da o njima odlučuje strani sud.

5. OVRHA

5.1. Nadležnost u obiteljskim postupcima ovrhe i osiguranja u Republici Hrva-tskoj

Kad se strana sudska odluka prizna u Re-publici Hrvatskoj ona postaje izjednačena sa sudskom odlukom donesenom u Hrvatskoj (čl. 86. ZRSZ).

Stvarnu nadležnost za obiteljske postup-ke ovrhe i osiguranja u Republici Hrvatskoj određuje Zakon o sudovima, prema kojemu su za njih stvarno nadležni općinski sudovi,76 dok međunarodna nadležnost proizlazi iz čl. 17. Ovršnog zakona po kojemu će se ovrha odluke stranog suda odrediti i provesti u Re-publici Hrvatskoj ako ona ispunjava pretpo-stavke za priznanje i ovrhu propisane me-đunarodnim sporazumom ili zakonom.77 Za određivanje i provođenje ovrhe radi ostvare-nja uzdržavanja mjesno je nadležan kako sud koji je opće mjesno nadležan za ovršenika, tako i sud koji je opće mjesno nadležan za

76 Čl. 18. st. 1., 3. i 4., Zakon o sudovima, Narodne novine 150/05. (dalje: ZS).

77 Ovršni zakon, Narodne novine 57/96., 29/99., 42/00., 173/03., 151/04. (dalje: OZ)


poslodavca koji isplaćuje plaću ili isplatio-ca drugih stalnih novčanih primanja kad se ovrha određuje radi ostvarivanja uzdržavanja iz plaće ili drugih stalnih novčanih primanja. Također je mjesno nadležan i sud koji je su-dio u prvom stupnju u postupku u kojem je donesena ovršna isprava.78

5.2. Postupak ovrhe i problemi koji se ja-vljaju u tom postupku

Ovrha je vjerojatno najveća poteškoća ovlašteniku uzdržavanja jer kad napokon za-vrši s postupkom dobivanja odluke u svoju korist, tek ga tada čeka često dugotrajan i ne-izvjestan ovršni postupak.79 Postoje i situaci-je kada do ovrhe ne će morati doći. Tako te-meljem čl. 350. Obiteljskog zakona, ovrše-nik može pred sudom, javnim bilježnikom, centrom za socijalnu skrb ili poslodavcem (tj. drugim isplatiteljem) dati pristanak da se iznosi koji su potrebni za uzdržavanje ispla-ćuju iz plaće i sl. izravno osobi koja je prima-telj uzdržavanja, bez provođenja ovršnog po-stupka. Tada je poslodavac (ili drugi isplati-telj) dužan pri svakoj isplati postupati po od-luci o uzdržavanju koju mu je ovršenik do-stavio (čl. 350. Obiteljskog zakona).

Dakle, nakon što je stranoj sudskoj odluci priznat učinak ovršnosti, ona se smatra izjed-načenom s domaćom odlukom, i tek tada može doći do ostvarenja vjerovnikovog su-bjektivnog prava. Moguće je, no nažalost ne-dovoljno često, da dužnik dobrovoljno ispu-ni dužnu činidbu u paricijskom roku. No, ako se to ne dogodi, tek tada nastupa ovrha koja se provodi na prijedlog vjerovnika, a izuzet-no po službenoj dužnosti (čl. 3. OZ).

Ovršne isprave su kondemnatorne sud-ske, arbitražne i druge odluke, javnobiljež-ničke odluke, sudska nagodba i druge ispra-ve određene zakonom (čl. 21. OZ), a tako-đer i strane odluke kojima je pirznat uči-nak ovršnosti (čl. 17. OZ). Smatramo da bi i sporazum o obiteljskopravnom uzdržavanju

78 Čl. 349. OZ.79 A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 111.

sklopljen između vjerovnika i dužnika u skladu s pravom neke države bio ovršna is-prava po našem pravu ako se kao takav imao izvršiti u državi čije je pravo mjerodavno. Dakle, ako ispunjava ostale pretpostavke potrebne za priznanje i ovrhu stranih odlu-ka predviđene našim zakonom, i takav spora-zum bi mogao biti ovršna isprava i kao takav mogao bi se provesti.80

Ovrha se provodi ovršnim radnjama na predmetima ovrhe, a to su stvari i prava na kojima se po zakonu ovrha može provesti (čl. 4. OZ).

Naplata uzdržavanja, koje je novčana tražbina, se provodi na nekretninama zabi-lježbom ovrhe u zemljišnoj knjizi, utvrđiva-njem vrijednosti nekretnine, te njezinom pro-dajom i namirenjem ovrhovoditelja, ovdje ovlaštenika uzdržavanja, iz dobivenog izno-sa (čl. 75. OZ). Predmet ovrhe mogu biti i pokretnine u kojem slučaju se ovrha provodi zapljenom tih stvari, procjenom i prodajom te namirenjem ovrhovoditelja iz dobivenog iznosa (čl. 129. OZ). Ako je predmet ovrhe novčana tražbina, ovrha se provodi pljenid-bom i prijenosom (čl. 150. OZ).

Često se događa da obveznik uzdržava-nja uzdržavanje plaća iz svoje plaće ili dru-gih redovitih primanja, u kojem će se slučaju ovrha provesti pljenidbom određenog dijela plaće te će se naložiti poslodavcu koji ovr-šeniku isplaćuje plaću da novčani iznos za koji je određena ovrha isplati ovrhovoditelju nakon pravomoćnosti tog rješenja (čl. 173. OZ). Postoje i određene vrste primanja koje su izuzete od ovrhe (na primjer primanja po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade šte-te nastale zbog narušenja zdravlja, primanja po osnovi socijalne skrbi, primanja po osno-vi dječjeg doplatka itd. – čl. 148. OZ).

Obiteljski zakon predviđa posebne odred-be o ovrsi radi uzdržavanja u odredbama čl. 349-352. Tako, kad roditelj koji daje uzdrža-vanje pristane na to da se iznosi potrebni za uzdržavanje isplaćuju iz plaće ili drugih stal-

80 Tako i u čl. 26. nacrta Konvencije iz 2007.g.


nih novčanih primanja osobi koja je u odluci suda označena kao primatelj uzdržavanja, ne će biti potrebno provesti ovršni postupak.81 U slučaju da dužnik taj pristanak ne da, sud bi, na temelju čl. 350. st. 5. Obiteljskog zakona morao donijeti odluku o ovrsi i provesti je u postupku određivanja uzdržavanja djeteta uvijek kad ovršenik ostvaruje plaću ili dru-ga stalna primanja. Nažalost, ova se odred-ba u praksi ne primjenjuje. Jasno je da on ne će pomoći djeci čiji roditelji ne ostvaru-ju plaću ili stvarna novčana primanja. Tako-đer, provedbu ovrhe u ovom slučaju olakšava i odredba čl. 349. po kojoj je osim opće mje-sno nadležnog suda za ovrhu radi ostvariva-nja uzdržavanja nadležan i sud koji je sudio u prvostupanjskom postupku u kojemu je do-nesena odluka koja je ovršna isprava u kon-kretnom slučaju.

Pri određivanju uzdržavanja za djecu jav-lja se problem vezan uz izricanje mjera osi-guranja. Naime, čl. 354.-356. Obiteljskog za-kona propisuju da će suci u određenim sluča-jevima moći izreći mjere osiguranja radi uz-državanja, no postavlja se pitnje: koji je ra-zlog činjenici da oni te mjere izriču rijetko?

Mjere osiguranja radi uzdržavanja su po čl. 354. Obiteljskog zakona privremena i prethodna mjera radi uzdržavanja. Mjesno nadležan za privremenu mjeru je sud koji je nadležan za odlučivanje o prijedlogu za ovr-hu. Ovu mjeru sud može odrediti u parnici o uzdržavanju i to kada predlagatelj osigu-ranja82 učini vjerojatnim da obveza uzdrža-vanja doista postoji te da u slučaju da se ta mjera ne donese postoji opasnost za njego-ve osobne ili druge važne interese83, odnosno

81 A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 112.82 Predlagatelj osiguranja - osoba koja je pokrenula postu-

pak radi osiguranja neke tražbine te osobu u čiju je korist taj postupak pokrenut po službenoj dužnosti, čl. 2. OZ.

83 Temeljem čl. 356. st. 3. OZ opasnost za osobne ili druge važne interese postoji kada se mjere osiguranja određu-ju u korist maloljetnog djeteta ili djeteta nad kojim rodi-telji ostvaruju roditeljsku skrb nakon punoljetnosti. Ovo ne vrijedi kada se tražbina odnosi na dio uzdržavanja u povećanom iznosu u skladu s povećanim mogućnostima pojedinog roditelja.

opasnost da će bez donošenja te mjere pro-tivnik osiguranja84 spriječiti ili otežati ostva-rivanje uzdržavanja. Sud bi trebao privreme-nu mjeru u slučaju da se postupak vodi o uz-državanju maloljetnog djeteta ili djeteta nad kojim roditelji ostvaruju roditeljsku skrb na-kon punoljetnosti odrediti i provesti po služ-benoj dužnosti ako utvrdi da za to postoji po-treba. Ako se postupak vodi o uzdržavanju u bilo kojem drugom slučaju, sud će ovu mje-ru odrediti samo na prijedlog zainteresirane osobe. Ovom mjerom osiguranja protivniku osiguranja može se naložiti davanje uzdrža-vanja koje zadovoljava osnovne životne po-trebe osobe u čiju se korist mjera određuje.85

Sud mjesno nadležan za donošenje pret-hodne mjere radi uzdržavanja je onaj sud koji je nadležan za odlučivanje o prijedlogu za ovrhu, no uz njega i sud koji je sudio u pr-vom stupnju u postupku u kojemu je donese-na odluka o uzdržavanju koja još nije postala ovršnom. Sud može odrediti prethodnu mje-ru radi uzdržavanja kada je već donio odlu-ku, dok ona još nije postala ovršnom. Pret-hodna mjera određuje se kada predlagatelj učini vjerojatnim da bi do ovršnosti odluke u opasnost mogli biti dovedeni njegovi osob-ni ili drugi važni interesi, ili bi bez te mje-re bilo spriječeno ili otežano ostvarivanje uz-državanja. Ovom mjerom, za razliku od pri-vremene mjere, dužniku se može naložiti da-vanje uzdržavanja u opsegu koji je određen odlukom o uzdržavanju ili u manjem opse-gu od toga.86

Zakon sudovima, dakle, daje ovlast da odrede jednu od ovih mjera pa nije jasno za-što sudovi tu mogućnost tako rijetko iskori-štavaju, posebno s obzirom na to da postup-ci u Republici Hrvatskoj predugo traju (do okončanja parnice može doći nakon nekoli-ko mjeseci, pa i godina), a za to vrijeme oso-be ne će primati potrebno uzdržavanje.

84 Protivnik osiguranja - osoba protiv koje se tražbina osig-urava, čl. 2. OZ.

85 Čl. 355. - 358. OZ.86 Čl. 355., 356., i 358. OZ.


6. UMJESTO ZAKLJUČKAUzdržavanje je ne samo obiteljskoprav-

ni institut kojim su uređeni odnosi između pojedinaca, već je i društveno koristan. Sto-ga za njega postoji velika zainteresiranost ne samo pojedinaca kojima osigurava egzisten-ciju već i društvene zajednice koja se proteže i na međunarodne prostore.

Same materijalnopravne norme - tko i pod kojim pretpostavkama, u kojem obliku te u kojem iznosu može potraživati zakon-sko uzdržavanje stvar su unutarnjeg pravnog uređenja koji je ovisan o shvaćanju tko čini najuže članove obitelji. Osim toga, tu posto-je značajne razlike između pojedinih drža-va europskog pravnog kruga. Najveći pro-blem na koji ovlaštenici uzdržavanja nailaze je sama naplata tog izvršavanja kada već po-stoji odluka kojom je ono određeno. Problem je taj što postupci u kojima se određuje uzdr-žavanje predugo traju i to već na samom po-četku može obeshrabriti mnoge. Kada postu-pak napokon završi, tada tek dolazi najveća poteškoća jer je ponekada prilično teško pro-vesti ovrhu, bez obzira na postojanje ovršne isprave. Ovdje je jasno vidljiva razlika izme-đu «prava iz knjiga» i »prava u primjeni».87 Pravnopolitička važnost u Hrvatskoj očituje se i u činjenici da je u Hrvatskom saboru u drugom čitanju i Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Obiteljskog zako-na,88 kojim se pokušava ubrzati postupak uz-državanja u RH.

Na europskoj razini, za sad unutar pro-stora EU nema ujednačenog materijalnog prava vezanog uz uzdržavanje, već su posto-jećim instrumentima pokriveni samo njegovi procesni aspekti.

No, unatoč postojanju instrumenata koji bi trebali olakšati postupak priznanja i pro-vedbe stranih odluka i ovdje se javljaju pro-blemi. U trenutku kada stranka ima odluku kojom joj je određeno uzdržavanje (i to če-

87 A. Korać, op.cit. bilj. 1., str. 106.88 Zagreb, rujan 2007. http://www.sabor.hr/Default.

aspx?art=15238 (20. rujna 2007.)

sto nakon dugotrajnog i mukotrpnog postup-ka), a koju treba izvršiti u drugoj državi, to još ne znači da će to uzdržavanje doista do-biti tako skoro. Naime, postoje određeni ra-zlozi zbog kojih pojedina država može odbi-ti priznanje bilo koje strane odluke, pa tako i one o uzdržavanju.

Zbog različitosti u načinu kako je odre-đeno zakonsko uzdržavanje neke su države iskoristile moguće rezerve u konvencijama pa čak niti ne dozvoljavaju da odluka o uzdr-žavanju u određenim slučajevima (kad se uz-državanje ne daje djeci već odraslim osoba-ma) dođe u obzir za priznanje i provođenje na njihovom teritoriju. Također, kada nema razloga za odbijanje priznanja strane sud-ske odluke, osobe koje na temelju tih odlu-ka imaju pravo na uzdržavanje nakon provo-đenja postupka u kojemu je odluka donese-na više jednostavno nemaju ni snage ni ma-terijalnih sredstava za započinjanje postup-ka priznanja, a tek poslije toga ovrhe odluke (koja ponekada zna biti itekako neizvjesna).

Pitanja je mnogo, a nezadovoljnih strana-ka s ovršnim odlukama također. Uzdržavanje na području europskih integracija mogla bi olakšati unifi kacija tog dijela prava, no takav razvoj pravnog uređenja nije izgledan. Ra-zlozi tome očiti su i u preliminarnom doku-mentu Green Papare EU o uzdržavanju. Pre-ostaju međunarodni dokumenti koji potiču države na suradnju, a osobitu pozornost po-trebno je posvetiti onima koji štite pravo na uzdržavanje najugroženijeg dijela - djece.

LITERATURA:1. Alinčić, M.; Dika, M.; Hrabar, D.; Jelavić,

M.; Korać, A.: Obiteljski zakon – novine, dvojbe i perspektive, Narodne novine, Za-greb, 2003.

2. Crnić, I.: Zakon o obveznim odnosima, Napomene, komentari, sudska praksa i pri-lozi, Treće izdanje, Organizator, 2006.

3. Eisner, B.: Međunarodno privatno pravo I, Zagreb 1953.


4. Gavella, N.; Alinčić, M.; Hrabar, D.; Gliha, I.; Josipović, T.; Korać, A.; Baretić, M.; Nikšić, S.: Europsko privatno pravo, Za-greb, 2002.

5. Jakovac-Lozić, D.: Zakon o istospolnim zajednicama - izazov hrvatskog zakono-davstva u procesu približavanja Europskoj uniji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 41, 2004.

6. Majstorović, I.: Propisi Europske unije koji se odnose na obiteljsko pravo, Zbor-nik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 53, 3-4, 2003.

7. Rešetar, B.: Državni predujam za uzdržavanje djece, Revija za socijalnu po-litiku, Zagreb, 2005., br. 2.

8. Rešetar, B.: Prestanak uzdržavanja bračnih i izvanbračnih drugova te partnera u isto-spolnim zajednicama, Zbornik PFZ, 3-4, 2005.

9. Sajko, K.: Međunarodno privatno pravo, Narodne novine, 2005.

10. Vuković, Đ. - Kunštek, E.: Međunarodno građansko posupovno pravo, Zgombić & Partneri, Zagreb, 2005.

11. Konvencija o ostvarivanju alimenta-cijskih zahtjeva u inozemstvu, New York 20. lipnja 1956., Narodne novine MU 4/94

12. Konvencija o pravima djeteta, Sl. l. SFRJ 15/90; NN MU 12/93, 20/97.

13. Uredba Vijeća (EZ) broj 44/2001 od 22. prosinca 2000. o sudskoj nadležnosti, priznanju i ovrsi odluka u građanskim i trgovačkim stvarima (Sl. l. Europske unije, L 12 od 22.12.2001.)

14. Obiteljski zakon, Narodne novine 116/03., 17/04., 136/04.

15. Ovršni zakon, Narodne novine 57/96., 29/99., 42/00., 173/03., 151/04.

16. Zakon o istospolnim zajednicama, Naro-dne novine 116/03 .

17. Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine 35/05.

18. Zakon o rješavanju sukoba zakona se pro-pisima drugih zemalja u određenim odno-sima, Narodne novine 53/91.

20. Zakon o sudovima, Narodne novine 150/05.

TEKSTOVI DOSTUPNI NA INTERNETU:Convention of 15 April 1958 concerning

the recognition and enforcement of de-cisions relating to maintenance obliga-tions towards children, izvorni tekst dos-tupan na http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=38

Convention of 2 October 1973 on the Reco-gnition and Enforcement of Decisions Re-lating to Maintenance Obligations, izvorni tekst dostupan na http://www.hcch.net/in-dex_en.php?act=conventions.text&cid=85

Green Paper on maintenance obligations, Commission of the European Communi-ties, Brussels, 15.04.2004., izvorni tekst dostupan na http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/gpr/2004/com2004_0254en01.pdf

Preliminary Draft Convention on the Inter-national Recovery of Child Support and Other Forms of Family Maintenance izvor-ni tekst dostupan na http://hcch.e-vision.nl/upload/wop/maint_pd25e.pdf

Ugovor o osnivanju Europske zajedni-ce, izvorni tekst dostupan na http://eu-ropa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/C_2002325EN.003301.html


Prof. Dr. Aleksandra Korać-Graovac, Fakultät für Rechtswissenschaften in Zagreb,

Dubravka Klasiček, Dipl. Iur., Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

EINIGE FRAGEN DER DURCHSETZUNG DES ANSPRUCHS AUF FAMILIENUNTERHALT MIT EINEM INTERNATIONALEN ELEMENT

ZUSAMMENFASSUNGFamilienrechtliche Unterhaltspfl icht ist eine Pfl icht vermögensrechtlicher und persönlicher Natur.

Grundlegender Unterschied zwischen der Unterhaltspfl icht im Familienrecht und im Zivilecht liegt darin, dass im Familierecht die Anspruchsberechtigten und Unterhaltspfl ichtigen sowie die Voraussetzungen der Unterhaltspfl icht ausdrücklich angegeben sind, während dies bei der Unterhaltspfl icht im Zivilrecht nicht der Fall ist. Bei der Durchsetzung ihres Anspruchs auf Unterhalt stoßen die Berechtigten auf zahlreiche Schwierigkeiten bezüglich der Durchsetzung ihrer Rechte innerhalb eines Staates. Größere Probleme entstehen wenn die Situation mit zwei oder mehreren Rechtssystemen verbunden ist. Viele Ehen werden geschieden, sowohl diejenigen, die zwischen den Angehörigen eines Staates geschlossen sind, als auch die mit einem internationalen Element verbundenen Ehen. Zum Zweck der Anregung von Diskussionen über Unterhaltspfl icht auf der Ebene der Europäischen Union, und in der Absicht, eine leichtere Durchsetzung der Unterhaltsansprüche zu ermöglichen, wurde das sog. Green Paper erstellt, das sich mit den Problemen der Durchsetzung des Unterhaltsanspruchs und ihren möglichen Lösungen befasst. Das Problem bei der Durchsetzung des Unterhaltsanspruchs stellen nicht nur materiellrechtliche Normen dar, die die jeweilige Materie regeln, sondern auch die Möglichkeit der Zahlung von Entgelt für Unterhaltspfl icht, wenn die Entscheidung erlassen ist, durch welche diese Pfl icht bestimmt wird. Auf größte Schwierigkeiten beim Entgelt für Unterhaltspfl icht stoßen diejenigen Personen, denen durch ein Gerichtsurteil Anspruch auf Unterhaltpfl icht erteilt wurde; jenes Urteil sollte aber zuerst in einem anderen Staat anerkannt und durchgeführt werden als der Staat, in welchem das Utreil gefällt wurde.

Schlüsselwörter: familienrechtliche Unterhaltspfl icht, Green Paper über die Erfüllung von Pfl ichten, Unterhaltsberechtigte, Anerkennung und Durchführung des Gerichtsurteils, Pfändung.

Prof.dr.sc. Aleksandra Korać-Graovac, Faculté de droit de Zagreb

Dubravka Klasiček, dipl.iur., Faculté de droit d’Osijek

QUELQUES QUESTIONS SUR LE DROIT DE LA PENSION ALIMENTAIRE AVEC UNE NOTION INTERNATIONALE

RÉSUMÉLa pension alimentaire est, dans le droit familial, une obligation de nature personnelle et

patrimoniale. La différence essentielle entre la défi nition de la pension alimentaire dans le droit familial et celle donnée par le droit civil réside dans le fait que,dans le premier cas, les présomptions, les ayants-droits et ceux qui sont redevables de la pension alimentaire sont précisément défi nis, alors que dans le droit civil ce n’est pas le cas.


Les ayants droits rencontrent de nombreuses diffi cultés pour faire valoir leurs doits à pension alimentaire à l’intérieur d’un même pays. Et cette situation se complique encore quand il y a deux ou plusieurs systèmes juridiques. De nombreux mariages tant ceux contractés entre les ressortissants d’un même pays que ceux contractes entre des citoyens de pays différents se terminent par un divorce. Pour favoriser le débat sur les pensions alimentaires au niveau de l’Union Européenne, et pour faciliter l’exercice du droit à pension alimentaire on a établi un « Green Paper » qui traite de ces problèmes et des solutions possibles.

Les problèmes de pensions alimentaires ne concernent pas seulement les normes matérielles et juridiques qui règlent ce sujet mais aussi les possibilités de paiement de la pension alimentaire une fois qu’une décision juridique a été prise. Les plus grandes diffi cultés se rencontrent dans les cas où le jugement de pension alimentaire doit etre reconnu et appliqué dans un pays différent de celui ou la décision de mise en place d’une pension alimentaire a été prise.

Mots clés: droit familial de la pension alimentaire, Green Paper sur l’exercice des obligations, ayants droits de pension alimentaire, reconnaissance et exécution de décisions juridiques, saisie.

Aleksandra Korać-Graovac, Ph.D., Faculty of Law in Zagreb

Dubravka Klasiček, LL.B., Faculty of Law in Osijek

SOME ISSUES OF ENFORCEMENT OF THE RIGHTS TO SUPPORT ACCORDING TO FAMILY LAW WITH AN INTERNATIONAL ELEMENT

SUMMARYEnforcement of the rights to support according to family law is an obligation of proprietary

and personal nature. The basic distinction between support in family law and that in civil law is that the Family Law Act states precisely both the authorized and obligors as well as the prerequisite for the support whereas this is not the case in civil law.

By enforcementof the rights to support, the authorized face numerous diffi culties when it comes to enforcement of the rights to support within one state. The problems are much bigger when the situation involves two or more legal systems. A large number of marriages, both those contracted between citizens of one state, and the ones with international element end up in divorce. In effort to encourage discussion on the support at EU level and in order to alleviate enfocement of the rights to support, the special Green Paper has been drafted dealing with problems related to the subject and possible solutions to these problems.

The problems of enforcement of the rights to support are not mere substantive law norms that regulate the substance, but the possibility of support collection since there is a decision by which this is determined. Persons posessing a decision on the support face the greatest diffi culties in support collection since the decision should fi rst be ratifi ed and enforced in the state that is different from the state in which the decision has been passed.

Key words: Family law support, Green Paper on discharging obligations, the authorized, ratifi cation and enforcement of judicial decision, distraint

Doc. dr. sc. STIPE IVANDA: Agencije kao novi ustrojbeni oblici pravnih osoba u djelatnostima javnog sektoraPravni vjesnik 23 (3-4): 195-215, 2007. 195

1. UVODPored ustanova, trgovačkih društava,

društava za upravljane fondovima, zavoda, uprava i udruga kao subjekata u djelatnosti-ma javnog sektora, u zadnjih desetak godina pojavljuju se u pravnom sustavu Republike Hrvatske i agencije kao novi oblik subjekata u javnom sektoru.

Prije prikaza agencija smatramo potreb-nim kazati što predstavlja ili što čini javni sektor u kojem se osnivaju i djeluju i agen-cije. U odgovoru na to pitanje ukazujemo na niz različitih defi nicije javnog sektora kakve nalazimo u literaturi te na dokument Europ-ske komisije u kojem se navode pristupi de-fi niranju javnog sektora.

Prema E. Pusiću javni sektor je „područje koje obuhvaća organe i organizacije držav-ne uprave, ali ne samo njih, već i niz drugih

organizacija koje obavljaju društvene poslo-ve bez stabilne međusobne podjele dužno-sti i ovlasti, a nalaze se pod posebnim reži-mom pravne regulacije i javnog fi nanciranja. U okviru državne uprave u širem smislu, jav-ni sektor obuhvaća ne samo organe centralne uprave i mrežu njihovih regionalnih i lokal-nih ispostava, već i cjelokupnu organizaciju lokalne i funkcionalne samouprave.“1

E. Gretschmann javni sektor defi nira na sljedeći način: „Dok izrazu država odgovara uređenost, javni sektor implicira otvorenost i obuhvaća isprepleteni skup ustanovivih or-ganizacija koje se služe pravnim propisima, novcem i radnom snagom da bi ostvarile jav-ne programe…“ odnosno „Javni sektor.... je

1 Eugen Pusić: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995. str. 35.

Dr. sc. STIPE IVANDA, docent Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

AGENCIJE KAO NOVI USTROJBENI OBLICI PRAVNIH OSOBA U DJELATNOSTIMA JAVNOG SEKTORA

UDK: 342.9Izvorni znanstveni rad

Rast javnog sektora sve je evidentniji, a što proizlazi iz činjenice da je on postao najveći poslodavac u zemlji. Proširuje se broj djelatnosti kao i broj i vrsta ustrojbenih oblika koje čine javni sektor. U šarenilu ustrojbenih oblika kroz koje djeluju institucije javnog sektora u zadnjih desetak godina u Repu-blici Hrvatskoj naglo se povećao broj agencija. Autor u ovom članku analizi-ra različitost defi niranja agencija, način osnivanja te daje kratak prikaz nad-ležnosti i tijela upravljanja svake od njih osvrćući se i na probleme koji pra-te osnivanje i nadzor rada agencija zbog nepostojanja jednog općeg zakona o agencijama, a koje se najčešće izražavaju u proturječju brojnih pravila i odredaba kojima je reguliran rad agencija.

Ključne riječi: javni sektor, agencije, regulatorne agencije, javne ovlasti

Doc. dr. sc. STIPE IVANDA: Agencije kao novi ustrojbeni oblici pravnih osoba u djelatnostima javnog sektoraPravni vjesnik 23 (3-4): 195-215, 2007.196

mreža formalnih organizacija i tijela (1) koje zapošljavaju javne službenike, (2) donose propise i reguliraju, (3) raspolažu vlastitom imovinom, (4) upravljaju javnim poduzeći-ma, (5) i obavljaju čitav niz službi postavlja-jući programe i ostvarujući ih (6). (Gretsch-mann 1986.) “2

I. Mecanović daje vrlo široku defi nici-ju javnog sektora koja glasi: „Javni sektor (“treći sektor”) predstavlja niz, različitih i heterogenih djelatnosti, u okviru kojih se za-dovoljavaju potrebe i interesi građana, koje država defi nira zakonima, kojim se u pravi-lu razrađuju ustavna prava i slobode građana, te njihovi interesi. Zakonima se defi nira razi-na zadovoljavanja interesa i potreba, osnov-ni ekonomski principi na kojima se zasni-va djelovanje pojedinih djelatnosti u okvi-ru javnog sektora, utvrđuje ustrojstvo subje-kata u okviru javnog sektora, utvrđuju prin-cipi djelovanja, način fi nanciranja i sl. Su-bjekti i organizacije u javnom sektoru mogu biti: i dio državne strukture, odnosno uprav-ne organizacije, koje pružaju usluge građa-nima (a ne vrše funkcije vlasti, ili je vršenje funkcija vlasti u suštini u “drugom planu”), javna i privatna poduzeća, odnosno ustano-ve, ali i udruge građana, odnosno samostalni fondovi. Zbog toga je vrlo teško utvrditi gra-nice između državne organiziranosti u okvi-rima javnog sektora, samog javnog sektora i privatne inicijative u okvirima pojedinih dje-latnosti u javnom sektoru“.3

U publikaciji Europske komisije iz 1998. godine navode se tri glavna pristupa defi nira-nju javnog sektora i to:

„a) funkcionalni (tijela s državnim ovla-stima ili zadaćama javne službe),

b) legalistički - institucionalni (tijela za koja je u relevantnim propisima izričito odre-đeno da imaju karakter javnog sektora),

2 Gretschmann, K. (1986): Measuring the Public Sector: A Contestable Issue. U „Kaufmann et al (eds.): Guidance etc“, prema Pusić, E. op.cit. str. 35. bilješka 13.

3 Mecanović Ivan: Ustrojstvo i djelovanje javnog sektora, sv. I. Osnovne institucije, Osijek, 1995., str. 2.

c) fi nancijski (sva tijela koja se fi nanci-raju pretežito iz javnih fondova, a ne djeluju prema tržišnim pravilima)“.4

U zadnjih jedanaest godina, tj. od 1997. do 2007. godine osnovane su brojne agenci-je u znanosti i obrazovanju, sustavu mirovin-skog osiguranja, športu, zaštiti prirode i kul-turnih dobara, sustavu energetskih djelatno-sti, telekomunikacijama, prometu, fi nancij-skom nadzoru, akreditaciji itd. koje proširu-ju niz, različitih i heterogenih djelatnosti u okviru kojih se zadovoljavaju potrebe i inte-resi građana, a za očekivati je osnivanje i no-vih i u drugim područjima javnog sektora su-kladno preporukama EU.

2. DEFINIRANJE AGENCIJA U najvećem broju akata o osnivanju

agencija (zakona i uredaba), agencije su de-fi nirane kao:

- javne ustanove zadužene za određene poslove,

- specijalizirane ustanove,- samostalne, neprofi tne i neovisne prav-ne osobe s javnim ovlastima,- pravne osobe s javnim ovlastima,- regulatorne agencije.

Nedvojbeno je da je riječ o ustanovama i to pretežito javnim, osnovanim za obavljanje poslova u konkretnoj djelatnosti.

U hrvatskom pravu defi niciju ustanove sadrže odredbe članka 1. stavak 1. i 2. Za-kona o ustanovama prema kojima je ustano-va pravna osoba čije je osnivanje i ustrojstvo uređeno Zakonom o ustanovama, a osniva se za trajno obavljanje djelatnosti odgoja, obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skr-bi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o

4 Green Paper on Public Sector Information in the Infor-mation Society, European Commission, 1998., pod III. 1.20. preuzeto od Rajko Alena: „Tržišna vrijednost“ informacija javnog sektora, Zagreb, Pravo i porez, 11/2004., str. 45


invalidima i drugim djelatnostima ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti.

Temeljem članka 1. stavak 2. i članka 6. Zakona o ustanovama javne ustanove može-mo defi nirati kao pravne osobe koje se osni-vaju za trajno obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti za koje se osnivaju ustanove ako je zakonom određeno da se obavlja kao jav-na služba. Javnu ustanovu se može osnovati i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatno-sti koje nisu određene kao javna služba, ako se one obavljaju na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu. Iz ovako defi -nirane javne ustanove proizlazi da su „jav-ne ustanove samo podvrsta ustanova“5 koje „imaju, zbog svog karaktera, diferencijal-ni pravni režim, različit od onoga što vrijedi za ustanove koje nemaju karakter javnosti.“6 No i pored različitog pravnog režima javnih ustanova u odnosu na ustanove odredbe Za-kona o ustanovama primjenjuju se i na jav-ne ustanove, osim ako neka pitanja koja se odnose na javne ustanove nisu drukčije re-gulirana.

Različiti pravni režim javnih ustanova za razliku od ustanova ogleda se u sljedećem:

- javne ustanove osnivaju se za obavlja-nje one djelatnosti ili dijela djelatnosti za koju je zakonom određeno da se obavlja kao javna služba odnosno da se može osnovati i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koja nije određena kao javna služba ako se obavlja na način i pod uvjetima koji su pro-pisani za javnu službu,

- osnivači javnih ustanova su u pravilu javno pravna tijela, a fi zičke i pravne osobe samo ako je to zakonom izričito dopušteno,

- fi zička i pravna osoba, ako im je dopu-šteno osnivanje javnih ustanova, mora od nadležnog ministarstva zatražiti ocjenu o su-kladnosti odluke o osnivanju sa zakonom,

5 Medvedović Dragan: Zakon o ustanovama s kratkim ko-mentarom, napomenama i stvarnim kazalom, Informa-tor, Zagreb, 1995. str. 13.

6 Borković Ivo: Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002. str. 23.

- na javnu ustanovu može se prenijeti obavljanje javnih ovlasti što je dovodi u bit-no različit položaj nego što ga ima ustanova,

- u postupcima koje vodi u okviru svoje nadležnosti javna ustanova mora primjenji-vati Zakon o općem upravnom postupku,

- javne ustanove podvrgavaju se širem i strožem nadzoru itd.7

Ustanove za koje je posebnim zakonima propisano da se obavljaju kao javna služba, osnivaju se kao javne ustanove.

Agencije o kojima je u ovom članku ri-ječ u dva slučaja izričito ih se defi nira kao regulatorne agencije. Tako se Hrvatska ener-getska regulatorna agencija defi nira kao „sa-mostalna, neovisna i neprofi tna javna ustano-va osnovana radi uspostave i provođenja re-gulacije energetskih djelatnosti“8, a Hrvatska agencija za telekomunikacije kao „nacional-na regulatorna agencija za obavljanje regula-tornih i drugih poslova u okviru i djelokrugu kao i nadležnosti određenih Zakonom o tele-komunikacijama“.9

Iako u aktima o osnivanju ne stoji izričito da je riječ o regulatornim agencijama, iz dje-lokruga poslova koje obavljaju i ovlasti ko-jima raspolažu te interpretacijom per analo-giam u odnosu na prije rečene dvije regula-torne agencije, regulatorna je agencija i Hr-vatska agencija za nadzor fi nancijskih uslu-ga10 i Agencija za elektroničke medije. Za vi-jeće za elektroničke medije Agencije za elek-troničke medije kaže se da upravlja Agenci-jom te da obavlja zadaće regulatornog tijela u području elektroničkih medija.11

Temeljem zakona kojim su osnovane i ovlastima koje su im tim zakonima dodijelje-ne razvidno je da je riječ o pravnim osobama

7 Vidi o tome više: Borković Ivo op. cit. str. 23-25.8 Vidi članak 6. Zakona o regulaciji energetskih djelatnosti

(Narodne novine, broj 177/04.).9 Vidi članak 8. Zakona o telekomunikacijama (Narodne

novine, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.).10 Vidi članke 3-10. Zakona o Hrvatskoj agenciji za nadzor

fi nancijskih usluga (Narodne novine, broj 140/05).11 Vidi članka 58-60. Zakona o elektroničkim medijima

(Narodne novine, broj 122/03. i 79/07.).


(ustanovama) koje u sebi objedinjuju regula-tornu, izvršnu i sudbenu funkciju. Što su ne-zavisne regulatorne agencije u ustavnoprav-nom smislu odgovor daje B. Smerdel kad kaže:…“velika su očekivanja od djelovanja tzv. nezavisnih regulatornih tijela – agencija, formalno izdvojenih iz sustava središnje dr-žavne uprave, koja u sebi objedinjuju regula-tornu, izvršnu i sudbenu funkciju.“12

3. OSNIVANJE AGENCIJAAgencije se osnivaju aktom o osnivanju.

U Republici Hrvatskoj osniva ih Republika Hrvatska zakonom i Vlada Republike Hrvat-ske uredbom.

Republika Hrvatska zakonom je osnovala:- Hrvatsku agenciju za telekomunikacije,13

- Agenciju za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja,14

- Hrvatsku energetsku regulatornu agen-ciju,15

- Agenciju za odgoj i obrazovanje,16

- Hrvatska agenciju za malo gospodarstvo,17 - Agenciju za elektroničke medije,18

12 Vidi Smerdel Branko: Regulatorne agencije, Informator, broj 5432. od 29. ožujka 2006., str. 1.

13 Vidi članak 4. Zakona o telekomunikacijama (Narodne novine, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.) i Statut Hrvatske agencije za telekomunikacije (Narodne novine, broj 18/05. i 48/06.).

14 Vidi članka 91. Zakon o obveznim i dobrovoljnim mi-rovinskim fondovima (Narodne novine, broj 49/99., 63/00., 103/03. i 177/04.) i Statut Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja (Narodne novine, broj 43/01.).

15 Vidi članak 6. Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti (Narodne novine, broj 177/04.), Statut Hrvatske energet-ske regulatorne agencije (Narodne novine, broj 86/05.).

16 Vidi Zakon o agenciji za odgoj i obrazovanje (Narodne novine, broj 85/06.).

17 Vidi članak 12. Zakona o poticanju razvoja malog gos-podarstva (Narodne novine, broj 29/02.) i Statut Hrvat-ske agencije za malo gospodarstvo (Narodne novine, broj 7/03.).

18 Vidi 58. članak Zakona o elektroničkim medijima (Na-rodne novine, broj 122/03. i 79/07.).

- Agenciju za zaštitu tržišnog natjecanja,19

- Agenciju za plovne putove,20 - Hrvatsku agencija za hranu,21

- Hrvatsku agenciju za nadzor fi nancijskih usluga,22

- Agenciju za obalni linijski promet,23

- Agenciju za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata,24

- Agenciju za regulaciju tržišta željezničkih usluga.25

Vlada Republike Hrvatske uredbom je osnovala:- Agenciju za pravni promet i posredovanje

nekretninama,26

- Agenciju za znanost i visoko obrazovanje,27

- Agenciju za strukovno obrazovanje,28

- Agenciju za obrazovanje odraslih,29

19 Vidi članak 30. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (Na-rodne novine, broj 122/03.).

20 Vidi članak 19a Zakona o izmjenama i dopunama Zako-na o plovidbi unutarnjim vodama (Narodne novine, broj 151/03.).

21 Vidi članak 91. Zakona o hrani (Narodne novine, broj 117/03., 130/03. i 48/04.) i Statut Hrvatske agencije za hranu http://www.hah.hr/ustroj_statut.php

22 Vidi članak 3. Zakona o Hrvatskoj agenciji za nadzor fi -nancijskih usluga (Narodne novine, broj 140/05.).

23 Vidi članak 15. Zakona o prijevozu u linijskom i povre-menom obalnom pomorskom prometu (Narodne novi-ne, broj 33/06.).

24 Vidi članak 14. Zakona o tržištu nafte i naftnih derivata (Narodne novine, broj 57/06.).

25 Vidi 1. Zakona o agenciji za regulaciju tržišta željeznič-kih usluga (Narodne novine, broj 79/07.).

26 Vidi Uredbu o Uredba o Agenciji za pravni promet i po-sredovanje nekretninama (Narodne novine, broj 45/97., 63/97., 65/99. i 133/02.).

27 Vidi članak 15. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i vi-sokom obrazovanju (Narodne novine, broj 123/03., 198/93., 105/04. i 174/06.) i Uredbu o osnivanju agen-cije za znanost i visoko obrazovanje (Narodne novine, broj 101/04.).

28 Vidi članak 80. Zakona o srednjem školstvu (Narodne novine, broj 69/03 – pročišćeni tekst i 81/05.), Ured-bu o osnivanju agencije za strukovno obrazovanje (Na-rodne novine, broj 10/05.) i Statut Agencije za strukov-no obrazovanje (Narodne novine, broj 53/05., 106/05. i 141/05.).

29 Vidi Uredbu o osnivanju Agencije za obrazovanje odra-slih (Narodne novine, broj 59/06.).


- Agenciju za zaštitu okoliša,30

- Agenciju za obnovu osječke Tvrđe,31

- Hrvatsku agenciju za borbu protiv dopin-ga u športu,32

- Agenciju za prostore ugrožene eksploziv-nom atmosferom,33

- Hrvatsku akreditacijsku agenciju,34

- Agenciju za obrazovno reformske inicijati-ve za jugoistočnu Europu.35

Ostvarivanje ili obavljanje osnivačkih prava regulirano je različito, ovisno o kojoj je djelatnosti riječ odnosno u kojoj je djelat-nosti agencija osnovana. Osnivačka prava, primjerice, u telekomunikacijama ostvaruju - Hrvatski sabor i Vlada Republike Hrvatske, u energetskim djelatnostima, zaštiti okoliša, plovnim putovima, znanosti i visokom obra-zovanju obavlja - Vlada Republike Hrvatske, u obrazovanju - Ministarstvo znanosti, obra-zovanja i športa, i u zaštiti kulturnih dobara - Ministarstvo kulture.

4. DJELATNOST AGENCIJA (NADLEŽNOST) U najkraćim crtama u nadležnosti agenci-

ja su sljedeći poslovi:1. Agencije za telekomunikacije:- obavljanje regulatornih i drugih poslo-

va u okviru djelokruga i nadležnosti

30 Vidi Uredbu o osnivanju Agencije za zaštitu okoliša (Na-rodne novine, broj 75/02.).

31 Vidi Uredbu o osnivanju Agencije za obnovu osječke Tvrđe (Narodne novine, broj 28/99.).

32 Vidi Članak 73. Zakon o športu (Narodne novine, broj 71/06.) i Uredbu o osnivanju Hrvatske agencije za borbu protiv dopinga u športu (Narodne novine, broj 18/07.).

33 Vidi Uredbu o osnivanju Agencije za prostore ugrožene eksplozivnom atmosferom (Narodne novine, broj 60/02. i 98/06.).

34 Vidi članak 4. Zakona o akreditaciji (Narodne novine, broj 158/03.) i Uredbu o osnivanju Hrvatske akreditacij-ske agencije (Narodne novine, broj 158/04.).

35 Vidi Uredbu o osnivanju Agencije za obrazovno reform-ske inicijative za jugoistočnu Europu (Narodne novine, broj 12/05.).

određenih Zakonom o telekomunika-cijama.

2. Agencije za nadzor mirovinskih fondo-va i osiguranja:

- zaštita interesa članova mirovinskih fondova i korisnika dobrovoljnih miro-vinskih programa.

3. Hrvatske energetske regulatorne agen-cije:

- izdavanje dozvola za obavljanje ener-getskih djelatnosti, privremeno i trajno oduzimanje dozvola, donošenje meto-dologija za utvrđivanje tarifnih stavaka tarifnih sustava.

4. Agencije za odgoj i obrazovanje:- obavljanje stručnih i savjetodavnih po-

slova u odgoju i obrazovanju.

5. Hrvatske agencija za malo gospodar-stvo:

- poticanje razvoja malog gospodarstva i povećanja njegova udjela u gospodar-stvu Republike Hrvatske, stvaranjem poticajnog okruženja, kroz razvoj učinkovite potporne infrastrukture na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, kroz omogućavanje korištenja potpo-ra na temelju iskazanih potreba u fi -nanciranju, primjeni i razvoju tehnolo-gija, unaprjeđenju kvalitete, povećanju konkurentnosti, osiguranju tržišta i no-vom zapošljavanju, te kroz povezivanje, suradnju i umrežavanje poduzetnika, in-stitucija i potpora.

6. Agencije za elektroničke medije:- obavljanje regulatornih i drugih poslo-

va u okviru djelokruga i nadležnosti određenih Zakonom o elektroničkim medijima.

7. Agencije za zaštitu tržišnog natjeca-nja:

- obavljanje poslova koji se odnose na sve oblike sprječavanja, ograničavanja


ili narušavanja tržišnog natjecanja na te-ritoriju Republike Hrvatske ili izvan te-ritorija Republike Hrvatske, ako imaju učinak na teritoriju Republike Hrvatske, osim ako posebnim propisom za pojedi-na tržišta nije drukčije uređeno.

8. Agencije za plovne putove:- gradnju plovnih putova u svojstvu in-

vestitora po posebnim propisima, oba-vljanje poslova tehničkog održavanja i obilježavanja plovnih putova i objeka-ta sigurnosti plovidbe, sa svrhom upra-vljanja plovnim putovima u smislu osi-guranja plovnosti, sigurnosti plovidbe i upravljanja plovidbom.

9. Hrvatske agencije za hranu:- analiziranje rizika glede zdravstvene

ispravnosti hrane i hrane za životinje.

10. Hrvatske agencije za nadzor fi nancij-skih usluga:

- donošenje propisa o provedbi Zakona o hrvatskoj agenciji za nadzor fi nancijskih usluga i drugih zakona određenih tim zakonom, obavljanje nadzora nad poslo-vanjem burzi i uređenih javnih tržišta, ovlaštenih društava i izdavatelja vrije-dnosnih papira, društava za upravljanje fondovima, brokerskih društava, brokera i investicijskih savjetnika, društvima za osiguranje, mirovinskim osiguravajućim društvima i dr.

11. Agencije za obalni linijski promet:- obavljanje svih poslova u svezi s da-

vanjem koncesija za državne linije, utvrđivanje sezonskog i izvansezonskog razdoblja plovidbe, objedinjavanje re-dova plovidbe i dr.

12. Agencije za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata:

- prikupljanje naknade za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata, kupnje i pro-daje nafte i naftnih derivata radi for-miranja i obnavljanja zaliha, organi-

ziranja, nadzora i upravljanja obvez-nim zalihama nafte i naftnih derivata, namjensko trošenje sredstava za formi-ranje i skladištenje obveznih zaliha naf-te i naftnih derivata, utvrđivanje uvjeta za skladištenje obveznih zaliha nafte i naftnih derivata i dr.

13. Agencije za regulaciju tržišta želje-zničkih usluga:

- rješavanja o žalbama željezničkih prije-voznika na odluke upravitelja infrastruk-ture, nadzora nad pregovorima upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika o visini pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture, nadzora kvalitete pružanja željezničkih usluga željezničkog prijevoz-nika.

14. Agencije za pravni promet i posredo-vanje nekretninama:

- u svoje ime, a za račun RH, sklapanje ugovora o kupnji ili zamjeni nekretni-na u Republici Hrvatskoj, s fi zičkim ili pravnim osobama, koje su vlasnici tih nekretnina, osim onih nekretnina čiji je pravni promet uređen posebnim propi-sima.

15. Agencije za znanost i visoko obrazo-vanje:

- stručne i administrativne poslove u po-stupcima izdavanja dopusnica visokim učilištima, vrednovanja znanstvenih or-ganizacija i visokih učilišta, odobra-vanja studijskih programa na visokim učilištima i dr.

16. Agencije za strukovno obrazovanje:- planiranje, razvijanje, organiziranje,

praćenje i vrednovanje školskog i izvanškolskog sustava na području strukovnog obrazovanja.

17. Agencije za obrazovanje odraslih:- praćenje, razvoj, vrednovanje i

unaprjeđenje obrazovanja odraslih.


18. Agencije za zaštitu okoliša:- prikupljanja i objedinjavanja prikuplje-

nih podataka o okolišu, obrada tih po-dataka i izrade izvješća, praćenja stanja okoliša, vođenje baza podataka o okolišu i izvješćivanje o okolišu.

19. Agencije za obnovu osječke Tvrđe:- priprema, organizacija i provođenje pro-

grama zaštite, obnove i revitalizacije osječke Tvrđe.

20. Hrvatske agencije za borbu protiv do-pinga u športu:

- obavljanje stručnih poslova i zadataka koji su utvrđeni međunarodnim konven-cijama o borbi protiv dopinga u športu.

21. Agencije za prostore ugrožene ek-splozivnom atmosferom:

- provođenje tehničkog nadzora: po-strojenja koji obuhvaća klasifi kaciju prostora, instalacija i uređaja namijenje-ne za rad u prostorima ugroženima ek-splozivnom atmosferom; aktivnosti koje obuhvaća proizvodnju, popravak, insta-liranje i održavanje uređaja namijenje-nih za rad u prostorima ugroženima eksplozivnom atmosferom; nadzor nad dokumentacijom za postrojenja i uređaja namijenjenih za rad u prostori-ma ugroženima eksplozivnom atmosfe-rom i dr.

22. Hrvatske akreditacijske agencije:- akreditiranje ispitnih i umjernih labo-

ratorija; akreditiranje pravnih i fi zičkih osoba za potvrđivanje/certifi kaciju proizvoda, sustava upravljanja i osoblja; akreditiranje pravnih i fi zičkih osoba koje obavljaju tehnički nadzor ili slične radnje i dr.

23. Agencije za obrazovno reformske ini-cijative za jugoistočnu Europu:

- praćenje, vrednovanje, planiranje i unaprjeđivanje odgoja i obrazovanja u zemljama jugoistočne Europe.

5. Tijela upravljanja agencijamaSukladno Zakonu o ustanovama tijela

upravljanja agencija, uz odstupanja propisa-na zakonima i uredbama kojima su osnova-ne su:

- upravno vijeće,- ravnatelj,- stručni voditelj,- stručno vijeće,- ostala tijela.Ne navodeći nadležnosti svakog tijela

upravljanja i rukovođenja u svakoj regulator-noj agenciji, ovdje navodimo nadležnosti na-vedenih tijela upravljanja i rukovođenja ona-ko kako ih daje Zakon o ustanovama smatra-jući ih dovoljnim za razumijevanje predmet-ne problematike.

„Upravno vijeće donosi programe rada i razvoja ustanove, nadzire njihovo izvršava-nje, odlučuje o fi nancijskom planu i godiš-njem obračunu, predlaže osnivaču promjenu djelatnosti, daje osnivaču i ravnatelju ustano-ve prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanji-ma te donosi odluke i obavlja druge poslove određene zakonom, aktom o osnivanju i sta-tutom ustanove.

Ravnatelj organizira i vodi rad i poslova-nje ustanove, predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove, zastupa ustanovu u svim postup-cima pred sudovima, upravnim i drugim dr-žavnim tijelima te pravnim osobama s jav-nim ovlastima.

Stručni rad ustanove vodi stručni vodi-telj ako je tako propisano zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove.

Stručno vijeće raspravlja i odlučuje o stručnim pitanjima rada ustanove u sklo-pu nadležnosti utvrđenih zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove, daje uprav-nom vijeću, ravnatelju i stručnom voditelju mišljenja i prijedloge glede organizacije rada i uvjeta za razvitak djelatnosti, te drugih po-


slova određenih zakonom, aktom o osniva-nju i statutom ustanove.“36

Agencije, mogu imati i druga nadzorna, stručna i savjetodavna tijela kao, primjerice, u Hrvatskoj agenciji za hranu: savjetodavno vijeće, znanstveno vijeće, znanstvene odbo-re. Sastav, način osnivanja, djelokrug i nad-ležnost tih tijela utvrđuje se statutom agenci-je sukladno zakonu i aktu o osnivanju agen-cije.

U nastavku, imajući u vidu odredbe Za-kona o ustanovama i zakona odnosno uredbi Vlade Republike Hrvatske kojima su osnova-ne agencije37 slijedi kraći prikaz tijela uprav-ljanja i rukovođenja, sastav, izbor i opoziv te trajanje njihova mandata.

5.1. Hrvatska agencija za telekomunika-cije

Agencijom upravlja Vijeće Agencije koje se sastoji od pet članova, koje imenuje i ra-zrješava Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Članovi vijeća agenci-je imenuju se na razdoblje od pet godina te mogu biti ponovno imenovani. Za početni sastav vijeća agencije tri člana imenuju se na vrijeme od pet godina, a dva člana na vrijeme od tri godine. Predsjednika i zamjenika pred-sjednika vijeća agencije imenuje i razrješava Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republi-ke Hrvatske iz reda članova vijeća agencije, koji se imenuju na vrijeme od pet godina. Za početni sastav vijeća agencije tri člana ime-nuju se na vrijeme od pet godina, a dva člana na vrijeme od tri godine. Hrvatski sabor će razriješiti dužnosti predsjednika, zamjenika

36 Vidi članke 36., 37. stavak 2., 46. stavak 1. i članak 50. Zakona o ustanovama (Narodne novine, broj 76/93.).

37 Za razliku od većine akata kojima su osnovane agencije, primjerice, Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovin-skim fondovima (Narodne novine, broj 49/99., 63/00., 103/03. i 177/04.) i Zakon o telekomunikacijama (Na-rodne novine, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.) Agenciju za nadzor mirovinskih fondova i osigu-ranja i Hrvatsku agenciju za telekomunikacije ne ozna-čava kao ustanove, iako one to jesu, nego za prvu navo-di da je pravna osoba, a za drugu da je pravna osoba s javnim ovlastima.

predsjednika, odnosno člana vijeća agencije prije isteka razdoblja na koje je imenovan, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.

Stručnom službom Agencije rukovodi ravnatelj agencije.38 Ravnatelja agencije ime-nuje ministar nadležan za telekomunikacije na temelju javnog natječaja, na razdoblje od četiri godine, s mogućnošću ponovnog ime-novanja.

5.2. Agencija za nadzor mirovinskih fon-dova i osiguranja

Savjet Agencije ima jedanaest članova koje na prijedlog Vlade Republike Hrvatske imenuje i razrješuje Hrvatski sabor. Savjet Agencije čine ravnatelj Agencije, zamjenik ravnatelja i pomoćnici ravnatelja po svom položaju, te sedam članova iz redova neza-visnih stručnjaka. Savjet Agencije ima pred-sjednika kojeg biraju članovi Savjeta Agen-cije između nezavisnih stručnjaka. Mandat članova Savjeta Agencije iz redova nezavi-snih stručnjaka traje pet godina. Članovi Sa-vjeta Agencije mogu biti ponovno imenova-ni. Članovi Savjeta Agencije mogu biti razri-ješeni i prije isteka mandata.

Ravnatelj rukovodi radom Agencije. Na prijedlog Vlade Republike Hrvatske imenu-je ga i razrješuje Hrvatski sabor. Ravnatelj Agencije ima zamjenika ravnatelja i dva po-moćnika ravnatelja. Zamjenika i pomoćnike ravnatelja imenuje i razrješuje Hrvatski sa-bor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Ravnatelj Agencije, zamjenik ravnatelja i po-moćnici ravnatelja imenuju se na sedam go-dina i mogu biti ponovno imenovani.

38 Temeljem članka 11. stavak 2. Zakona o telekomunika-cijama (Narodne novine, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.) stručnom službom Agencije rukovodi ravnatelj Agencije. Člankom 19. Statuta Hrvatske agen-cije za telekomunikacije, donesenim temeljem članka 12. stavak 2. rečenog Zakona stručnom službom Agen-cije rukovodi upravitelj Agencije. Riječ je očigledno o falsa nominatio naziva rukovodne funkcije u Agenciji.


5.3. Hrvatska energetska regulatorna agencija

Agencijom upravlja Upravno vijeće od pet članova, od kojih je jedan predsjednik Upravnog vijeća, a jedan njegov zamjenik. Predsjednika, zamjenika predsjednika i osta-le članove Upravnog vijeća imenuje Hrvat-ski sabor na prijedlog Vlade Republike Hr-vatske, na vrijeme od pet godina, s moguć-nošću još jednog imenovanja. Hrvatski će sa-bor razriješiti dužnosti člana Upravnog vije-ća prije isteka razdoblja na koje je imenovan, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.

Ravnatelja Agencije imenuje Upravno vi-jeće, na temelju javnoga natječaja na vrijeme od četiri godine, s mogućnošću ponovnog iz-bora. Stručnom službom Agencije rukovodi ravnatelj Agencije. Ravnatelja Agencije će Upravno vijeće Agencije razriješiti s dužno-sti prije isteka razdoblja na koje je imenovan u zakonom propisanim slučajevima.

Agencija može osnivati savjetodavna i stručna tijela (savjete) koja sudjeluju u radu Agencije u pojedinim područjima djelovanja Agencije. Agencija je osnovala Savjet za re-gulatorne poslove i Savjet za zaštitu potro-šača.

5.4. Agencija za odgoj i obrazovanjeAgencijom upravlja Upravno vijeće.

Upravno vijeće ima predsjednika i šest čla-nova. Mandat Upravnog vijeća traje četiri godine. Predsjedniku, odnosno članu Uprav-noga vijeća mandat može prestati i prije iste-ka u slučajevima propisanim Statutom. Pred-sjednika i članove Upravnog vijeća imenuje i razrješava Vlada Republike Hrvatske na pri-jedlog ministra.

Ravnatelj je poslovodni i stručni voditelj Agencije. Ravnatelj se imenuje na temelju javnog natječaja, na razdoblje od četiri godi-ne i može biti ponovno imenovan. Ravnate-lja imenuje i razrješuje Upravno vijeće. Rav-natelj Agencije ima pomoćnike.

Agencija može imati stručna i savjeto-davna tijela.

5.5. Hrvatska agencija za malo gospodar-stvo

Tijela Agencije su upravni odbor i upra-va.

Upravni odbor ima jedanaest članova koji upravljaju Agencijom. Predsjednika i člano-ve Upravnog odbora imenuje Vlada Republi-ke Hrvatske za razdoblje od četiri godine. Po isteku mandata od četiri godine predsjednik i članovi Upravnog odbora mogu biti ponovno imenovani. Za predsjednika Upravnog odbo-ra Vlada Republike Hrvatske imenuje mini-stra gospodarstva, rada i poduzetništva, nje-govog zamjenika ili pomoćnika. Članove Upravnog odbora imenuje Vlada Republike Hrvatske i to po jednog na prijedlog mini-stra gospodarstva, rada i poduzetništva, mi-nistra fi nancija, ministra zdravstva i socijal-ne skrbi, ministra mora, turizma, prometa i razvitka, ministra poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva, predsjednika Hrvat-ske gospodarske komore, predsjednika Hr-vatske obrtničke komore, predsjednika Hr-vatskog saveza zadruga i predsjednika Hr-vatske udruge poslodavaca.

Uprava Agencije sastoji se od tri člana koje imenuje Upravni odbor za razdoblje od četiri godine. Po isteku mandata od četiri go-dine članovi Uprave mogu biti ponovno ime-novani. Jednog od članova uprave imenuje Upravni odbor za predsjednika Uprave.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu za obavljanje poslova po-ticanja i razvoja malog gospodarstva osnova-ti pravnu osobu ili drugoj pravnoj osobi po-vjeriti obavljanje tih poslova u skladu s pro-gramom, godišnjim planom provedbe pro-grama i svojim programima i planovima.

5.6. Agencija za elektroničke medijeTijela Agencije su Vijeće za elektroničke

medije i ravnatelj Agencije. Vijeće upravlja Agencijom te obavlja

zadaće regulatornog tijela u području elek-troničkih medija. Vijeće u svojem radu ima ovlasti upravnog vijeća u smislu Zakona


o ustanovama. Vijeće ima sedam članova. Članove Vijeća imenuje Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske na vri-jeme od 5 godina i mogu biti ponovno ime-novani. Za početni sastav Vijeća, dva se čla-na imenuju na vrijeme od 3 godine, dva čla-na na vrijeme od 4 godine i tri člana na vri-jeme od 5 godina. Član Vijeća može biti ra-zriješen prije isteka vremena na koje je ime-novan samo u zakonom propisanim sluča-jevima.

Ravnatelj Agencije zastupa, predstavlja i rukovodi Agencijom, te je odgovoran za rad stručnih službi Agencije. Predsjednik Vijeća je ravnatelj Agencije. U rukovođenju Agen-cijom ravnatelj Agencije organizira i vodi rad i poslovanje Agencije.

5.7. Agencija za zaštitu tržišnog natje-canja

Vijeće za zaštitu tržišnog natjecanja upravlja radom Agencije, a sastoji se od pet članova, od kojih je jedan predsjednik Vije-ća. Predsjednika i ostale članove Vijeća ime-nuje i razrješava dužnosti Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske. Zamje-nika predsjednika, na prijedlog predsjednika Vijeća, bira Vijeće. Predsjednik Vijeća za za-štitu tržišnog natjecanja zastupa, predstavlja i rukovodi Agencijom.

Predsjednik i članovi Vijeća imenuju se na razdoblje od pet godina, te mogu biti po-novno imenovani. Hrvatski sabor može ra-zriješiti dužnosti predsjednika, odnosno čla-na Vijeća prije isteka mandata, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.

Agencija ima stručne službe i odjele, su-kladno s općim aktima Agencije.

5.8. Agencija za plovne putoveAgencijom upravlja Upravno vijeće.

Upravno vijeće ima sedam članova koje na prijedlog ministra nadležnog za vodoprivre-du, imenuje i razrješuje Vlada Republike Hr-vatske. Mandat članova Upravnog vijeća je četiri godine. Ista osoba može biti ponovno

imenovana za člana Upravnog vijeća. Uprav-no vijeće ima predsjednika i zamjenika kojeg biraju članovi tog Vijeća. Predsjednik, za-mjenik predsjednika i član Upravnog vijeća mogu biti razriješeni i prije isteka vremena na koje su imenovani. Odluku o razrješenju dužnosti predsjednika, zamjenika predsjed-nika ili člana Upravnog vijeća donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra.

Voditelj poslovanja Agencije je direktor. Direktora imenuje i razrješuje Vlada Repu-blike Hrvatske na prijedlog Upravnog vije-ća. Direktor se imenuje na vrijeme od četi-ri godine. Direktor Agencije može imati više pomoćnika koji su ujedno čelnici ustrojbe-nih jedinica. Pomoćnike direktora imenuje Upravno vijeće na prijedlog direktora Agen-cije, na vrijeme od četiri godine, nakon pro-vedenog javnog natječaja. Mandat direkto-ra je četiri godine, a po proteku mandata ista osoba može biti ponovno izabrana za direk-tora. Upravno vijeće utvrđuje prijedlog od-luke o razrješenju direktora Agencije i prije isteka vremena na koji je imenovan i prijed-log dostavlja Vladi Republike Hrvatske koja o tome donosi odluku.

5.9. Hrvatska agencija za hranuTijela Agencije su: Upravno vijeće, rav-

natelj, Savjetodavno vijeće, Znanstveno vi-jeće i Znanstveni odbori.

Upravno vijeće Agencije ima sedam čla-nova koje imenuje Vlada Republike Hrvatske na zajednički prijedlog ministra poljoprivre-de, šumarstva i vodnog gospodarstva i mini-stra zdravstva i socijalne skrbi. Upravno vi-jeće Agencije čine pomoćnik ministra poljo-privrede, šumarstva i vodnog gospodarstva za poslove veterinarstva, pomoćnik ministra poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodar-stva za poslove poljoprivredno-prehrambene politike, pomoćnik ministra zdravstva i so-cijalne skrbi za sanitarni nadzor i predstav-nik Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a preostala tri člana Upravnog vijeća imenuje Vlada Republike Hrvatske na temelju javnog natječaja. Mandat članova Upravnog vijeća


je četiri godine. Predsjednika Upravnog vi-jeća biraju članovi Vijeća iz svojih redova na vrijeme od tri godine.

Ravnatelja i zamjenika ravnatelja Agen-cije imenuje Upravno vijeće Agencije izme-đu kandidata koje predloži ministar poljo-privrede i šumarstva uz suglasnost ministra zdravstva i socijalne skrbi, nakon javnog na-tječaja. Mandat ravnatelja i zamjenika ravna-telja je pet godina.

Savjetodavno vijeće ima trinaest člano-va i to: dva predstavnika ministarstva nad-ležnog za poljoprivredu i prehrambenu in-dustriju te za veterinarstvo, dva predstavni-ka ministarstva nadležnog za zdravstvo, jed-nog predstavnika ministarstva nadležnog za zaštitu okoliša te osam članova iz reda usta-nova, udruga potrošača, komora i udruže-nja koje imaju interes na području higijene i zdravstvene ispravnosti hrane, odnosno hra-ne za životinje. Članove Savjetodavnog vije-ća iz ministarstava imenuje Upravno vijeće na temelju prijedloga nadležnih ministara, a ostale članove na temelju javnog natječaja.

Agencija ima Znanstveno vijeće i Znan-stvene odbore, kao stručna tijela za utvrđiva-nje znanstvenih mišljenja u okviru djelokru-ga Agencije.

5.10. Hrvatska agencija za nadzor fi nan-cijskih usluga

Agencija ima upravu koja se sastoji od pet članova od kojih je jedan predsjednik. Predsjednika i članove uprave Agencije ime-nuje i razrješava Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.

Predsjednik Uprave zastupa Agenciju i rukovodi njenim radom. Predsjednik Upra-ve Agencije imenuje svog zamjenika iz reda ostalih članova.

Predsjednik i članovi Uprave Agencije se imenuju na razdoblje od šest godina od dana imenovanja i mogu biti imenovani ponov-no na istu funkciju. Hrvatski sabor može ra-zriješiti dužnosti predsjednika i člana Upra-ve Agencije prije isteka mandata na prijedlog

Vlade Republike Hrvatske u zakonom propi-sanim slučajevima.

Agencija ima Savjet. Savjet je savjeto-davno tijelo Agencije koje se sastoji od de-vet članova od kojih tri člana imenuje Vla-da Republike Hrvatske, a ostalih pet člano-va biraju predstavnici udruga subjekata nad-zora pri Hrvatskoj gospodarskoj komori, dok je predsjednik uprave Agencije član po služ-benoj dužnosti.

Mandat članova Savjeta traje četiri godi-ne i mogu biti ponovno imenovani u Savjet. Ako neki od članova Savjeta prestane obna-šati dužnost prije isteka mandata, na njegovo se mjesto imenuje pod istim uvjetima druga osoba do isteka mandata člana umjesto koga je imenovana. Članovi Savjeta mogu biti ra-zriješeni i prije isteka mandata.

5.11. Agencija za obalni linijski prometTijela Agencije su Upravno vijeće i rav-

natelj.Agencijom upravlja Upravno vijeće.

Upravno vijeće ima predsjednika i 6 članova. Predsjednika i članove Upravnog vijeća ime-nuje i razrješava Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra mora, turizma, obno-ve i razvitka. U Upravno vijeće imenuju se: dva predstavnika Ministarstva, jedan pred-stavnik Ministarstva fi nancija, jedan pred-stavnik Hrvatske gospodarske komore, jedan predstavnik Hrvatskog registra brodova, je-dan predstavnik kojeg predlažu udruge bro-dara, jedan predstavnik kojeg predlaže Sin-dikat pomoraca Hrvatske. Mandat članova i predsjednika Upravnog vijeća je četiri godi-ne. Iste osobe mogu biti ponovno imenovane za člana Upravnog vijeća. Predsjednika i čla-nove Upravnog vijeća Vlada Republike Hr-vatske na prijedlog ministra može razriješiti i prije isteka mandata.

Voditelj poslovanja Agencije je ravnatelj. Ravnatelja se imenuje na vrijeme od četiri godine. Ista osoba može biti ponovno imeno-vana za ravnatelja.


5.12. Agencija za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata

Tijela Agencije su Upravno vijeće i rav-natelj Agencije.

Upravno vijeće sastoji se od pet člano-va, od kojih je jedan predsjednik Uprav-nog vijeća, a jedan njegov zamjenik. Člano-ve Upravnog vijeća imenuje Vlada Republi-ke Hrvatske, na prijedlog ministarstva nad-ležnog za energetiku. Upravno vijeće čine po jedan predstavnik ministarstva nadležnog za energetiku i ministarstva nadležnog za fi nan-cije te tri neovisna stručnjaka. Predsjednik Upravnog vijeća je predstavnik ministarstva nadležnog za energetiku. Zamjenik predsjed-nika Upravnog vijeća je predstavnik mini-starstva nadležnog za fi nancije. Mandat čla-nova Upravnog vijeća je pet godina, a člano-vi mogu biti ponovno imenovani. Vlada Re-publike Hrvatske razriješit će člana Uprav-nog vijeća u propisanim slučajevima i prije isteka razdoblja za koje je imenovan.

Ravnatelja Agencije bira Upravno vijeće na temelju javnog natječaja. Mandat ravna-telja Agencije je četiri godine, s mogućnošću ponovnog izbora. Za svoj rad ravnatelj Agen-cije odgovara Upravnom vijeću. Upravno vi-jeće razriješit će ravnatelja Agencije s duž-nosti u propisanim slučajevima i prije iste-ka razdoblja na koje je imenovan. Zamjenika ravnatelja Agencije bira Upravno vijeće na temelju javnog natječaja. Mandat zamjeni-ka ravnatelja Agencije je četiri godine, s mo-gućnošću ponovnog izbora.

5.13. Agencija za regulaciju tržišta željezničkih usluga

Agencijom upravlja Upravno vijeće od tri člana, od kojih je jedan predsjednik Uprav-nog vijeća. Predsjednika i članove Uprav-nog vijeća imenuje Hrvatski sabor na prijed-log Vlade Republike Hrvatske, na vrijeme od pet godina, s mogućnošću ponovnog ime-novanja. Radom Upravnog vijeća rukovodi predsjednik Upravnog vijeća. Hrvatski sabor će razriješiti dužnosti člana Upravnog vijeća prije isteka razdoblja na koje je imenovan, na

prijedlog Vlade Republike Hrvatske, u zako-nom propisnim slučajevima.

5.14. Agencija za pravni promet i posre-dovanje nekretninama

Tijela APN-a jesu: Uupravno vijeće i di-rektor.

Upravno vijeće je tijelo upravljanja APN-om. Upravno vijeće ima četiri člana. Mini-star gospodarstva, rada i poduzetništva, mi-nistar pravosuđa, ministar fi nancija i ministar poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodar-stva po položaju su članovi Upravnog vijeća, a ministar razvitka i obnove je predsjednik Upravnog vijeća.

Direktor vodi, predstavlja i zastupa APN. Direktor ima zamjenika. Direktora APN-a i zamjenika direktora imenuje i razrješuje Vla-da Republike Hrvatske, na prijedlog ministra gospodarstva rada i poduzetništva.

5.15. Agencija za znanost i visoko obrazo-vanje

Agencijom upravlja Upravno vijeće ko-jeg čine predsjednik i šest članova. Članove Upravnog vijeća imenuje Vlada Republike Hrvatske na razdoblje od četiri godine, i to po dva člana iz reda članova nacionalnih vi-jeća, na prijedlog Nacionalnog vijeća za zna-nost, odnosno Nacionalnog vijeća za viso-ko obrazovanje, te dva člana i predsjednika Upravnog vijeća na prijedlog ministra zna-nosti, obrazovanja i športa.

Agencija ima Stručno vijeće.Agenciju zastupa i predstavlja ravnatelj.

Ravnatelja imenuje i razrješava Upravno vi-jeće, na prijedlog predsjednika Upravnog vi-jeća na razdoblje od četiri godine. Na prijed-log ravnatelja, Upravno vijeće imenuje za-mjenika ravnatelja Agencije.

5.16. Agencija za strukovno obrazovanjeAgencijom upravlja Upravno vijeće,

koje čine predsjednik i šest članova. Člano-ve Upravnog vijeća imenuje Vlada Republi-ke Hrvatske, na razdoblje od četiri godine,


na prijedlog ministra znanosti, obrazovanja i športa. Članovi Upravnog vijeća imenuju se na vrijeme od četiri godine i mogu biti po-novno imenovani. Članove Upravnog vijeća osnivač može opozvati i imenovati nove čla-nove.

Agenciju zastupa i predstavlja ravna-telj. Ravnatelja Agencije imenuje i razrješa-va Upravno vijeće Agencije na razdoblje od četiri godine, na način i u postupku utvrđe-nom Statutom Agencije i može biti ponov-no imenovan. U slučajevima propisanim za-konom, ravnatelj može biti razriješen i prije isteka mandata na koji je imenovan.

Predstojnik vodi i organizira djelatnost i poslovanje podružnice. Predstojnika podruž-nice imenuje i razrješuje Upravno vijeće, na prijedlog ravnatelja Agencije.

Stručno vijeće je kolegijalno stručno ti-jelo Agencije. Stručno vijeće čine ravna-telj, voditelji odjela i predstojnici podruž-nica Agencije. Stručnom vijeću predsjeda-va ravnatelj Agencije. Agencija može osni-vati savjetodavna stručna tijela radi pomaga-nja Agenciji u obavljanju poslova iz područ-ja njene djelatnosti.

Savjetodavno stručno tijelo čini sedam članova od kojih je ravnatelj Agencije ujed-no i predsjednik tog tijela. Članove savjeto-davnih stručnih tijela imenuje Upravno vije-će na prijedlog ravnatelja Agencije.

5.17. Agencija za obrazovanje odraslihAgencijom upravlja Upravno vijeće,

koje čini predsjednik i šest članova. Člano-ve Upravnog vijeća imenuje Vlada Republi-ke Hrvatske, na razdoblje od četiri godine, na prijedlog ministra nadležnog za obrazo-vanje.

Ravnatelja Agencije imenuje i razrješava Upravno vijeće Agencije na razdoblje od če-tiri godine. Na prijedlog ravnatelja Agenci-je, Upravno vijeće imenuje zamjenika ravna-telja.

5.18. Agencija za zaštitu okolišaAgencijom upravlja Upravno vijeće.

Upravno vijeće ima pet članova. Četiri čla-na Upravnog vijeća imenuje i razrješuje mi-nistar zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva iz reda istaknutih stručnjaka na području zaštite okoliša, a jednog člana bi-raju stručni djelatnici Agencije iz svojih re-dova. Mandat članova Upravnog vijeća traje četiri godine. Članovi Upravnog vijeća mogu biti razriješeni i prije isteka vremena na koje su imenovani. Upravno vijeće bira i razrješu-je predsjednika Upravnog vijeća. Predsjed-nik Upravnog vijeća bira se na vrijeme od dvije godine.

Voditelj Agencije je ravnatelj. Ravnatelja imenuje i razrješuje ministar zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. Ravna-telj Agencije imenuje se na vrijeme od četiri godine. Ravnatelj Agencije može biti razrije-šen i prije isteka mandata.

5.19. Agencija za obnovu osječke TvrđeAgencijom upravlja Upravno vijeće.

Upravno vijeće ima predsjednika i pet člano-va. Predsjednik Upravnog vijeća je predstav-nik Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. Članovi Upravnog vijeća su: predstavnik Ministarstva kulture, predstavnik Ministarstva znanosti, obrazova-nja i športa, predstavnik Republike Hrvatske u Organizaciji ujedinjenih naroda za prosvje-tu, znanost i kulturu (UNESCO), predstav-nik Osječko-baranjske županije i predstavnik Grada Osijeka. Mandat predsjednika i člano-va Upravnog vijeća je četiri godine.

Voditelj Agencije je ravnatelj. Ravnatelj se imenuje na vrijeme od četiri godine i može biti ponovno imenovan na istu dužnost.

5.20. Hrvatska agencija za borbu protiv dopinga u športu

Agencijom upravlja Upravno vijeće, Stručno vijeće i ravnatelj.

Agencijom upravlja Upravno vijeće, koje čini predsjednik i četiri člana. Predsjednika


i članove Upravnog vijeća imenuje ministar nadležan za šport, na razdoblje od četiri go-dine.

Stručno vijeće raspravlja i odlučuje o stručnim pitanjima rada Agencije.

Agenciju zastupa i predstavlja ravnatelj. Ravnatelja imenuje i razrješava Upravno vi-jeće na razdoblje od četiri godine. Na prijed-log ravnatelja Upravno vijeće imenuje za-mjenika ravnatelja.

5.21. Agencija za prostore ugrožene eksplozivnom atmosferom

Tijela Agencije za prostore ugrožene ek-splozivnom atmosferom su Upravno vijeće i ravnatelj.

Upravno vijeće upravlja radom Agenci-je. Upravno vijeće ima predsjednika i četiri člana, koje imenuje Vlada Republike Hrvat-ske na vrijeme od 4 godine. U Upravno vije-će Vlada Republike Hrvatske imenuje: jed-nog predstavnika Državnog zavoda za nor-mizaciju i mjeriteljstvo, jednog predstavnika Ministarstva zaštite okoliša i prostornog ure-đenja, jednog predstavnika reosiguravatelja Croatia Loyd d.d., jednog predstavnika Hr-vatskog registra brodova, jednog predstavni-ka djelatnika Agencije. Vlada Republike Hr-vatske može razriješiti predsjednika i člano-ve Upravnog vijeća i prije isteka vremena na koje su imenovani.

Voditelj Agencije je ravnatelj. Ravnatelja imenuje i razrješava Upravno vijeće. Rav-natelj Agencije ima zamjenika, a može ima-ti jednog ili više pomoćnika koje imenuje Upravno vijeće na prijedlog ravnatelja.

Stručni rad u Agenciji obavlja se u unu-tarnjim ustrojbenim jedinicama, a vode ga stručni voditelji odnosnih jedinica. Stručne voditelje imenuje ravnatelj.

5.22. Hrvatska akreditacijska AgencijaTijela Agencije su Upravno vijeće i rav-

natelj.Upravno vijeće upravlja Agencijom.

Upravno vijeće ima predsjednika i četiri čla-

na koje imenuje Vlada Republike Hrvatske na vrijeme od četiri godine. Vlada Republike Hrvatske može razriješiti predsjednika i čla-nove Upravnog vijeća i prije isteka vremena na koje su imenovani.

Voditelj Agencije je ravnatelj. Ravnate-lja imenuje i razrješuje Vlada Republike Hr-vatske. Ravnatelj Agencije ima zamjenika te jednog ili više pomoćnika koje imenuje i ra-zrješuje Upravno vijeće na prijedlog ravna-telja.

Stručni rad u Agenciji obavlja se u unu-tarnjim ustrojbenim jedinicama, a vode ga stručni voditelji ustrojbenih jedinica. Struč-ne voditelje imenuje i razrješuje ravnatelj Agencije.

5.23. Agencija za obrazovno reformske inicijative za jugoistočnu Europu

Tijela Agencije su Upravno vijeće, Struč-no vijeće i ravnatelj Agencije.

Agencijom upravlja Upravno vijeće ko-jeg čine predsjednik i deset članova. Člano-ve Upravnog vijeća imenuje Vlada Republi-ke Hrvatske na prijedlog ministra znanosti, obrazovanja i športa na vrijeme od tri godi-ne.

Agenciju zastupa i predstavlja ravnatelj Agencije. Ravnatelj organizira i vodi rad i poslovanje Agencije. Ravnatelja Agencije imenuje i razrješava Upravno vijeće Agenci-je, na prijedlog predsjednika Upravnog vije-ća, na razdoblje od tri godine, na način i u postupku utvrđenim statutom Agencije.

6. SUKOB INTERESAAkti o osnivanju određenog broja agenci-

ja sadrže odredbe usmjerene na sprječavanje sukoba interesa u obavljanju javne dužnosti. Prije ilustracije načina rješavanja sukoba in-teresa u regulativi o pojedinim agencijama ukazujemo na defi niciju sukoba interesa koju sadrži Zakon o sprječavanju sukoba intere-sa u obavljanju javne dužnosti „Sukob inte-resa je situacija u kojoj su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom


ili kad privatni interes utječe ili može utje-cati na nepristranost dužnosnika u obavlja-nju javne dužnosti. U obnašanju javne duž-nosti dužnosnici ne smiju svoj privatni inte-res stavljati iznad javnog interesa.“39

Prema zakonima koje ćemo u nastavku citirati u sukobu interesa mogu biti:

- članovi Vijeća,- ravnatelj,- zaposlenici,- članovi njihovih obitelji.

Kao najčešći razlozi koji dovode do su-koba interesa su, primjerice :

- biti istovremeno državni dužnosnik, dužnosnik u izvršnoj ili sudbenoj vlasti, ili dužnosnik političke stranke,

- biti vlasnik, dioničar ili imatelj udjela, član uprava, nadzornih odbora ili član upravnih vijeća i drugih odgovarajućih tijela upravljanja, direktor, ravnatelj ili drugi voditelj poslovanja pravnih oso-ba,

- primati darove, prihvaćati usluge, stupa-ti u odnose koji ih dovode u sukob in-teresa,

- biti zaposlenik ili u ugovornom ili nekom drugom odnosu u bilo kojoj pra-vnoj osobi ili službi koja je u svezi s pra-vnom osobom u kojoj su zaposleni itd.

Kako se regulira sukob interesa za čla-nove Vijeća za elektroničke medije, ravnate-lja Agencije za nadzor mirovinskih fondova i zaposlenike u Agenciji za zaštitu tržišnog na-tjecanja navodimo u nastavku teksta.

Član Vijeća ne može biti državni dužno-snik, dužnosnik u izvršnoj ili sudbenoj vla-sti, kao ni dužnosnik političke stranke. Čla-novi Vijeća ne smiju biti vlasnici, dioničari ili imatelji udjela, članovi uprava, nadzor-nih odbora ili članovi upravnih vijeća i dru-

39 Vid članak 1. Zakona o sprečavanju sukoba interesa u obavljanju javne dužnosti (Narodne novine, broj 163/03. i 48/05.).

gih odgovarajućih tijela upravljanja, direk-tori, ravnatelji ili drugi voditelji poslovanja pravnih osoba na koje se primjenjuju odred-be ovoga Zakona, a odnose se na radio i tele-viziju. Članovi Vijeća ne smiju od nakladni-ka primati darove, prihvaćati usluge, ni stu-pati u odnose koji ih dovode u sukob intere-sa u odnosu na zadaće propisane ovim Zako-nom. Članovi Vijeća ne mogu biti zaposleni-ci ili u ugovornom ili nekom drugom odno-su u bilo kojoj pravnoj osobi ili službi koja je u svezi s radijom i televizijom, kao ni osobe koje obavljaju poslove zbog kojih bi moglo doći do sukoba interesa.“ 40

„Ravnatelj Agencije, zamjenik ravnate-lja, pomoćnici ravnatelja i drugi članovi Sa-vjeta Agencije ne smiju za vrijeme trajanja mandata biti izabrani, imenovani ili obnaša-ti dužnost u tijelima državne vlasti ili jedi-nicama lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave. Ukoliko budu izabrani ili imeno-vani na koju od dužnosti u državnoj vlasti ili jedinicama lokalne i područne (regional-ne) samouprave dužni su izabrati hoće li da-lje obavljati dužnost u Agenciji ili prihvatiti koju od navedenih dužnosti.“41

„Osobe zaposlene u stručnim službama i odjelima Agencije ne mogu biti članovi uprava ili nadzornih odbora te upravnih vije-ća poduzetnika, ili biti u članstvima bilo ko-jih drugih oblika udruživanja pravnih ili fi -zičkih osoba, koja bi mogla dovesti u sum-nju njihovu nepristranost u vođenju postupa-ka pred Agencijom.”42

7. JAVNE OVLASTIRepublika Hrvatska kao nositelj svih

oblika javne vlasti donoseći zakone i uredbe o osnivanju pravnih subjekata u javnom sek-toru prenijela je na subjekte u javnom sek-

40 Vidi članak 59. Zakona o elektroničkim medijima (Na-rodne novine, broj 122/03. i 79/07.).

41 Vidi članak 101. stavak 4. Zakona o obveznim i dobro-voljnim mirovinskim fondovima (Narodne novine, broj 49/99., 63/03., 103/03. i 177/04.).

42 Vidi članak 38. Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (Na-rodne novine, broj 122/03.).


toru, a poglavito na agencije /regulatorne/ obavljanje u teoriji do danas svih poznatih javnih ovlasti.

Prije iznošenja primjera raspolaganja javnim ovlastima koje imaju neke od do sada osnovanih regulatornih agencija u djelatno-stima javnog sektora navodimo radi boljeg razumijevanja značenja javnih ovlasti defi ni-cije javnih ovlasti dvaju autora. Autor Ivan Mecanović o javnim ovlastima navodi: „Jav-na ovlast (ovlaštenje) predstavlja skup prava i obveza određenih subjekata, koji na osno-vi zakona (ili odluke zasnovane na zakonu) stječu pravo i obvezu da u izvršavanju povje-renih im poslova mogu istupati u ime države, s jednakim autoritetom kojeg imaju držav-ni organi, utvrđujući: prava, obveze, dozvo-le i zabrane kao i druga pravila ponašanja u pravcu ostvarivanja prava, interesa i potreba građana, ali i zaštite posebnih interesa svih građana, odnosno javnih, državnih ili druš-tvenih interesa, a uz pritisak, ili pak i protiv volje samih građana.“43

Autor Kirjan Pero o javnim ovlastima iznosi sljedeće: “Javne su ovlasti poseban oblik javne vlasti koje obavljaju nedržavni subjekti - ustanove, poduzeća i druge pravne osobe. To im pravo povjerava država, a sa-stoji se u autoritativnom obavljanju određe-nih poslova od javnog interesa. Stoga obav-ljanje javnih ovlasti uvijek jednostrano stva-ra neke pravne učinke, npr. u rješavanju kon-kretnih situacija to može biti priznavanje ne-kih prava, određivanje nekih obveza, utvrđi-vanje nekih činjenica, izdavanje nekih ispra-va itd. U obavljanju tih ili bilo kojih drugih poslova, koji čine predmet javnih ovlasti, nedržavni subjekti kojima su one povjere-ne, uvijek na neki način djeluju autoritativ-no, s jačom pozicijom u pravnim odnosima koji nastaju u obavljanju tih poslova. Upra-vo to istupanje s autoritetom javne vlasti čini osnovnu karakteristiku ovoga pravnog insti-tuta, jer bez autoritativnosti, bez nekog obi-

43 Ivan Mecanović: Ustrojstvo i djelovanja javnog sekto-ra, svezak 1. Osnovne institucije (skripta), Osijek, 1995, str. 83.

lježja javne vlasti, obavljanje javnih ovla-sti ne bi moglo imati pravne učinke u smi-slu pravne obveznosti donesenih akata i po-duzetih drugih pravnih radnji na temelju tih ovlasti.“44

Agencija za nadzor mirovinskih fondo-va i osiguranja temeljem članka 92. stavak 2. točke 1-4. Zakona o obveznim i dobrovolj-nim mirovinskim fondovima obavlja sljede-će javne ovlasti:

- donosi propise o provedbi ovoga Zako-na, kad je za to ovlaštena,

- odobrava i oduzima autorizaciju miro-vinskom društvu,

- odobrava i oduzima odobrenje za rad mirovinskom društvu,

- provodi nadzor nad poslovanjem miro-vinskih društava, mirovinskih fondova i Središnjeg registra osiguranika, i to osobito: nad fi nancijskim poslovanjem mirovinskih društava, svim aktivnosti-ma društava u svezi s pridržavanjem investicijskih limita prema ovome Zakonu, postupkom ulaganja u ino-zemstvo u suradnji s Hrvatskom naro-dnom bankom, postupkom registracije članova obveznih mirovinskih fondo-va te postupkom prelaska članova iz jednog u drugi obvezni fond, prije-nosom doprinosa u obvezne mirovin-ske fondove na osobne račune članova obveznog fonda, prijenosom sredstava s osobnog računa u fondu na račun mi-rovinskog osiguravajućeg društva iza-branog od strane osiguranika, aktuar-skim proračunima i njihovoj primjeni prigodom utvrđivanja mirovinskih da-vanja u mirovinskim osiguravajućim društvima, postupkom i troškovima oglašavanja, dobrovoljnim mirovin-skim fondom i dobrovoljnim mirovin-skim osiguravajućim društvom u svezi s mirovinskim programima koje nude.

44 Pero Kirjan: Javne ovlasti kao oblik javne vlasti, Časopis za pravnu i ekonomsku teoriju i praksu, 8/99., str. 139.


Zakonom o regulaciji energetskih djelat-nosti (članak 8.) propisano je da su poslovi Hrvatske energetske regulatorne agencije od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, a Agencija ih obavlja na temelju javne ovlasti. Poslovi Hrvatske agencije za telekomunika-cije, temeljem članka 12. stavak 2. Zakona o telekomunikacijama od posebnog su interesa za Republiku Hrvatsku, a Agencija ih obav-lja na temelju javne ovlasti. Riječ je o sljede-ćim javnim ovlastima:

- donošenje odluka o davanju i oduzi-manju koncesija i dozvola,

- nadzor i regulacija cijena i kakvoće te-lekomunikacijskih usluga,

- rješavanje sporova između operatora te između operatora i davatelja usluga,

- posredovanje u rješavanju sporo-va između davatelja usluga i korisnika usluga putem Vijeća korisnika teleko-munikacijskih usluga, kao savjetodav-nog tijela Agencije,

- donošenje odluka i rješenja u vezi s oba-vljanjem drugih regulatornih poslova koji su u nadležnosti Agencije,

- upravljanje adresnim i brojevnim pro-storom u telekomunikacijama i izrada pripadajućih planova,

- upravljanje radiofrekvencijskim spek-trom, izrada Tablice namjene radio-frekvencijskog spektra i planova dodje-le radijskih frekvencija,

- provedba postupka usklađivanja radijskih frekvencija na domaćoj i međunarodnoj razini te dodjela radijskih frekvencija,

- stručni nadzor nad obavljanjem teleko-munikacijskih usluga i djelatnosti te nad obavljanjem drugih poslova,

- kontrola radiofrekvencijskog spektra i poduzimanje mjera zaštite od štetnih smetnji.

8. FINANCIRANJE AGENCIJAAgencije stječu sredstva za obavljanje

svoje djelatnosti iz:- državnog proračuna, - vlastitih prihoda,- naknada, darova, potpora, sponzorstva,- drugih izvora, u skladu sa zakonom.

9. NADZOR NAD RADOM AGENCIJAVećina akata o osnivanju agencija i u skla-

du s njima doneseni statuti sadrži odredbe o provođenju nadzora nad zakonitošću rada agencija. Nadzor nad zakonitošću rada pro-vode nadležna ministarstva. Pojedine uredbe o osnivaju agencija odnosno pojedini od ana-liziranih statuta sadrže odredbe i o stručnom, upravnom i inspekcijskom nadzoru.

Riječ je o nedosljedno propisanom nad-zoru nad radom agencija imajući u vidu zna-čaj regulatornih funkcija i javnih ovlasti s ko-jima raspolažu neke od njih. Svi oblici nad-zora (nadzor nad zakonitošću rada, uprav-ni nadzor, inspekcijski nadzor, nadzor na fi -nancijskim poslovanjem i nadzor nad struč-nim radom) koje sadrži Zakon o ustanova-ma45 morao je, precizno reguliran, naći mje-sto u aktima o osnivanju odnosno statutima agencija.

O sustavu nadzora nad agencijama i dvoj-bama o efi kasnosti propisanog sustava nad-zora B. Smerdel iznosi sljedeće: “Mišljenja smo da takav sustav zaštite nije dovoljan, a prijeti i slomom upravnog sudstva pod priti-skom ogromnog broja novih predmeta, koje valja očekivati. Jednako tako, nadzor ustav-nosti i zakonitosti podzakonskih propisa do-dat će strahovit teret na već opterećeni Ustav-ni sud Republike Hrvatske.”46

45 Vidi članke 64-68. Zakona o ustanovama (Narodne no-vine, broj 76/93.)

46 Vidi Branko Smerdel: Regulatorne agencije, Informator, Zagreb, broj 5432 od 29. ožujka 2006, str. 3.


10. JAVNOST RADARad agencija je javan. Zakonima odno-

sno uredbama kojima su osnovane agencije određen je način na koji agencije obavješta-vaju javnost o svom radu.

Najčešće je to određeno na način da agencije osiguravaju javnost rada suradnjom sa sredstvima javnog priopćavanja, izvješći-vanjem drugih institucija o radu i poslovanju agencije te održavanjem stručnih skupova i savjetovanja, izdavanjem publikacija i pu-tem internetskih stranica.

Agencije su dužne u primjerenom roku dati svakom građaninu, pravnoj osobi i dru-gom korisniku, na njihov zahtjev, obavješte-nje o uvjetima i načinu pružanja svojih uslu-ga i obavljanju poslova za koje je osnovana, te dati potrebne podatke i upute.

11. ZAKLJUČAKI pored činjenice da su agencije (regula-

torne) ustanove i da se na njih primjenjuje Zakon o ustanovama kako u pogledu osniva-nja, naziva i sjedišta, ustrojstva i tijela uprav-ljanja, općih akata, imovine i odgovornosti za obveze, javnih ovlasti, javnosti rada, nad-zora i dr., smatramo da bi zbog specifi čnosti položaja i uloge agencija u pravnom sustavu Republike Hrvatske, koje u svakom slučaju predstavljaju novum, zbog različitog pristu-pa u osnivanju, defi niranju, načinu nadzora i kontrole rada do sada osnovanih bila neop-hodno potrebna što žurnija realizacija jednog od zadataka predviđenih Strategijom refor-me državne uprave u Republici Hrvatskoj, tj. donošenje Zakona o agencijama koji bi pred-stavljao lex genaralis u ovom pravnom po-dručju, dok bi uredbama Vlade bile regulira-ne specifi čnosti svake osnovane agencije i na taj način izbjeglo šarenilo, a time i nepreci-znost pravnih rješenje u aktima kojima se re-gulira osnivanje agencija.

LITERATURA: Borković, Ivo: Upravno pravo, Narodne no-

vine, Zagreb, 2002. Gatarić, Đuro: Djelatnost od posebnog

društvenog interesa i javna ovlaštenja, Na-rodne novine, Zagreb, 1986.

Green Paper on Public Sector Informa-tion in the Information Society, European Commission, 1998., pod III. 1. 20., prema Rajko Alen: „Tržišna vrijednost“ informa-cija javnog sektora, Zagreb, Pravo i porez, 11/2004.

Kirjan, Pero: Javne ovlasti kao oblik javne vlasti, Časopis za pravnu i ekonomsku teo-riju i praksu, 8/99.

Krbek, Ivo: Upravno pravo, II. knjiga, Za-greb, 1932.

Mecanović, Ivan: Ustrojstvo i djelovanje ja-vnog sektora sv. I. Osnovne institucije, Osijek, 1995.

Medvedović, Dragan: Zakon o ustanovama s kratkim komentarom, napomenama i stvar-nim kazalom, Informator, Zagreb, 1995.

Popović, Slavoljub: Upravno pravo-opšti deo, Savremena adminisracija, Beograd, 1982.

Eugen, Pusić: Modernizacija uprave – obra-ti i trajanja, Upravna znanost, izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995.

Smerdel, Branko: Regulatorne agencije, In-formator, broj 5432. od 29. ožujka 2006.

Pravni izvoriZakon o ustanovama (Narodne novine, broj

76/93.)Zakona o sprečavanju sukoba interesa u oba-

vljanju javne dužnosti (Narodne novine, broj 163/03. i 48/05.)

Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti (Narodne novine, broj 177/04.)

Zakon o znanstvenoj djelatnosti i viso-kom obrazovanju (Narodne novine, broj 123/03., 198/93., 105/04. i 174/06.)

Zakon o srednjem školstvu (Narodne novine, broj 69/03.- pročišćeni tekst i 81/05.).


Zakon o agenciji za odgoj i obrazovanje (Na-rodne novine, broj 85/06.)

Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovin-skim fondovima (Narodne novine, broj 49/99., 63/00., 103/03. i 177/04.)

Zakon o telekomunikacijama (Narodne novi-ne, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.)

Zakona o elektroničkim medijima (Narodne novine, broj 122/03. i 79/07.)

Zakon o športu (Narodne novine, broj 71/06.)

Zakon o Agenciji za regulaciju tržišta željezničkih usluga (Narodne novine, broj 79/07.)

Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (Narodne novine, broj 122/03.)

Zakon o plovidbi unutarnjim vodama (Naro-dne novine, broj 19/98. i 151/03.)

Zakon o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (Narodne novine, broj 33/06.)

Zakon o tržištu nafte i naftnih derivata (Naro-dne novine, broj 57/06.)

Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor fi -nancijskih usluga (Narodne novine, broj 140/05.)

Zakon o akreditaciji (Narodne novine, broj 158/03.)

Zakon o poticanju razvoja malog gospodar-stva (Narodne novine, broj 29/02.)

Zakon o hrani (Narodne novine, broj 117/03., 130/03. i 48/04.)

Zakon o zaštiti osobnih podataka (Narodne novine, broj 103/03.)

Uredba o osnivanju hrvatske Agencije za bor-bu protiv dopinga u športu (Narodne novi-ne, broj 18/07.)

Uredba o osnivanju Agencije za strukovno obrazovanje (Narodne novine, broj 10/05.)

Uredba o osnivanju Agencije za obrazovanje odraslih (Narodne novine, broj 59/06.)

Uredba o osnivanju Agencije za znanost i vi-soko obrazovanje (Narodne novine, broj 101/04.)

Uredba o osnivanju Agencije za zaštitu okoliša (Narodne novine, broj 75/02.)

Uredba o osnivanju Agencije za obno-vu osječke Tvrđe (Narodne novine, broj 28/99.)

Uredba o osnivanju Agencije za prostore ugrožene eksplozivnom atmosferom (Na-rodne novine, broj 60/02. i 98/06.)

Uredba o osnivanju Agencije za obrazovno reformske inicijative za jugoistočnu Euro-pu (Narodne novine, broj 12/05.)

Uredba o osnivanju Agencije za pravni pro-met i posredovanje nekretninama (Naro-dne novine, broj 45/97., 63/97., 65/99. i 133/02.)

Uredba o osnivanju Hrvatske akreditacijske agencije (Narodne novine, broj 158/04.)

Uredba o osnivanju Agencije za promicanje izvoza i ulaganja (Narodne novine, broj 102/02.)

Statut Hrvatske energetske regulatorne agen-cije (Narodne novine, broj 86/05.)

Statut Agencije za strukovno obrazovanje (Narodne novine, broj 53/05. i 141/05.)

Statut Agencije za nadzor mirovinskih fon-dova i osiguranja (Narodne novine, broj 43/01.)

Statut Agencije za plovne putove unutarnjih voda (Narodne novine, broj 2/05.)

Statut Hrvatske agencije za telekomunikacije (Narodne novine, broj 18/05.)

Statut Hrvatske agencije za obvezne zalihe nafte i naftnih derivata (Narodne novine, broj 6/07.)

Statut Agencije za malo gospodarstvo (Naro-dne novine, broj 7/03.)

Statut Hrvatske agencije za hranu (http://www.hah.hr/ustroj_statut.php)


Dr. Stipe Ivanda, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften, Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek

AGENTUREN ALS NEUE ORGANISATIONSFORMEN JURISTISCHER PERSONEN INNERHALB DER TÄTIGKEITEN DES ÖFFENTLICHEN SEKTORS

ZUSAMMENFASSUNGAgenturen als neue Organisationsform der Institutionen, die innerhalb des öffentlichen Sektors

wirken, spielen eine immer wichtigere Rolle im Rechtssystem der Republik Kroatien. In vorigen elf Jahren wurden mehr als dreißig Agenturen gegründet. Darunter nehmen die Regulierungsagenturen eine besondere Stellung ein, und zwar in Bezug auf die Befugnisse, die ihnen vom Staat überwiesen wurden. Schneller Wachstum der Anzahl der Agenturen wurde von keiner entsprechenden Regelung begleitet, die durch ein allgemeines Gesetz (Gesetz über Agenturen) allgemeine Fragen der Gründung und Arbeitsweise der Agenturen, und vor Allem ihrer Kontrolle regeln würde. Durch besondere Gesetze würden Eigentümlichkeiten bezüglich der Tätigkeiten einzelner Agenturen reguliert werden. Unzureichende gesetzliche Regelung der Befugnisse und Tätigkeiten der aus dem System der zentralen Staatsverwaltung getrennt wirkenden Regulierungsagenturen wird wahrscheinlich gewisse Probleme hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten hervorrufen, die die Regulierungs-, Vollziehungs- und Rechtsprechungsfunktion in sich vereinigen.

Schlüsselwörter: öffentlicher Sektor, Agenturen, Regulierungsagenturen, öffentliche Befugnisse

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, maître de conférence à la Faculté de droit, Université Josipa Jurja Strossmayera à Osijek

LES AGENCES: DE NOUVELLES FORMES STRUCTURELLES DES PERSONNES LÉGALES DANS LES ACTIVITES DU SECTEUR PUBLIC

RÉSUMÉLes agences , en tant que nouvelles formes structurelles institutionnelles du système du secteur

public, prennent une place croissante dans le système juridique de la République de Croatie. Au cours des onze dernières années il en a été créé plus de trente. Parmi celles ci, les agences de régulation ont pris une place particulière, au regard des compétences qui leur ont été dévolues par l’état. La croissance rapide du nombre des agences n’a pas été suivi par la réglementation juridique nécessaire, qui par une loi générale – la Loi sur les agences- organiserait les questions de mise en place, de mode de fonctionnement, d’activités des agences et notamment leur contrôle et, par des lois particulières, règleraient les situations spécifi ques de certaines agences pour certaines activités. L’insuffi sance des réglementations sur le fonctionnement des agences régulatrices détachées du système administratif central de l’état, entraînera vraisemblablement dans le futur certains problèmes dus au fait que la compétence de ces agences s’exerce à la fois sur des fonctions régulatrices, exécutives et judiciaires .

Mots clés: secteur public, agences, agences régulatrices, délégation de pouvoir public


Stipe Ivanda, Ph.D., assistant professor, Faculty of Law J. J. Strossmayer University of Osijek

AGENCIES AS NEW STRUCTURAL MODES OF LEGAL PERSONS IN PUBLIC SECTOR ACTIVITIES

SUMMARYAgencies as new structural mode of institutions active in the system of public sector, take up a

signifi cant place in Croatian legal system. More than thirty agencies have been founded for the last eleven years. Regulatory agencies take up a special place among these regarding the state transferred authorities. Rapid growth in agency number has not been followed by necessary legal regulatory rules which would with a general statute, the Law on Agencies, regulate general issues of founding, function and activity mode of agencies and especially their control as well as with separate acts regulating particular specifi c qualities of some agencies in certain activities. An insuffi ciently regulated status of their work and activity, if separated from the system of central public administration, can cause certain problems concerning their scope of authority which integrate a regulatory, executive and judicial function.

Key words: Public sector, agencies, regulatory agencies, public authority

DRAGANA BJELIĆ, dipl. iur.: Osvrt na pitanje odgovornosti države za štetu nastalu u okviru obavljanja službe...Pravni vjesnik 23 (3-4): 217-228, 2007. 217

1. UVODNA RAZMATRANJAUstanovljenje instituta odgovornosti dr-

žave za štetu koju njezina tijela ili službene osobe nanesu građanima ili pravnim osoba-ma., relativno je nova pojava . Iako načelo prema kojemu postoji obveza naknade štete za svakog onog tko je drugom prouzrokuje, potječe još od rimskih pravnika, ipak se zna-čajnija primjena tog načela, kada je u pitanju područje gdje država putem svojih službenih osoba djeluje počinjavajući građanima i dru-gim subjektima štetu, bilježi tek od druge po-lovice 19. stoljeća.1

Danas se moderna država teško može zamisliti bez utvrđenog načela odgovorno-sti države za spomenuti vid štete, a upravo „ po crti uspostavljanja odgovornosti države

1 Borković, I., Službeničko pravo, Informator, Zagreb 1999. god., str.160.

i drugih osoba javnog prava za štetu prepo-znaje se napredak u pravnomu oblikovanju države, u razvoju države kao institucionali-zacije prava.“2

Odgovornost države prema građanima ili pravnim osobama posljedica je specifi čnog položaja države prema tim subjektima . Nai-me, jedna od zadaća države je jamčenje prav-ne i stvarne sigurnosti, ovdje se dakle radi o specifi čnoj vrsti odgovornosti kojom građani dobivaju zaštitu od rizika šteta što ih je uzro-kovala država radom državnih tijela ili služ-benika, zaposlenika i namještenika pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenesenim im poslovima državne uprave.3

2 Babac, B., Upravno pravo, Sveučilište J.J. Strossmayera, Osijek, 2004.god., str.618.

3 Crnić, I. , Naknada štete, Organizator, Zagreb 1995. go-dine, str. 123.

DRAGANA BJELIĆ, dipl. iur., Veleučilište u Požegi

OSVRT NA PITANJE ODGOVORNOSTI DRŽAVE ZA ŠTETU NASTALU U OKVIRU OBAVLJANJA SLUŽBE ILI DRUGE DJELATNOSTI DRŽAVNIH TIJELA

UDK: 347.51:342.1347.56:321.01Stručni rad

Rad se bavi pitanjem odgovornosti države za štetu koja je nastala tre-ćim osobama u okviru obavljanja službe ili druge djelatnosti državnih tijela, s posebnim naglaskom na odgovornost države za štetu koja je posljedica ne-zakonitog ili nepravilnog rada spomenutih tijela ili službenih osoba. Dakle, riječ je o specifi čnoj vrsti odgovornosti kojom se građanima pruža zaštita od rizika šteta što ih je uzrokovala država radom državnih tijela ili službenika, a sam rad sastoji se iz šest cjelina: 1. Uvodna razmatranja, 2. Institut odgovor-nosti države za štetu kroz povijest, 3. Vrste odgovornosti, 4. Institut odgovor-nosti države za štetu u hrvatskom pravu, 5. Sudska praksa te 6. Zaključak.

Ključne riječi: odgovornost države, državna tijela, nezakonit rad, ne-pravilan rad, šteta.

DRAGANA BJELIĆ, dipl. iur.: Osvrt na pitanje odgovornosti države za štetu nastalu u okviru obavljanja službe...Pravni vjesnik 23 (3-4): 217-228, 2007.218

Pitanje odgovornosti države za štetu na-stalu građanima ili pravnim osobama u obav-ljanju službe najviše dolazi do izražaja kada se govori o djelatnosti državne uprave, a ra-zlog tomu leži u činjenici što se najveći broj državnih poslova obavlja upravo preko dr-žavnih upravnih tijela, koji u svom djelova-nju ostvaruju“ neposredni kontakt s građani-ma“4.

2. INSTITUT ODGOVORNOSTI DRŽAVE ZA ŠTETU KROZ PO-VIJEST

Razvoj instituta odgovornosti države za štetu nastalu u okviru obavljanja službe ili druge djelatnosti državnih tijela , zbio se u novije vrijeme, počevši od druge polovice 19. stoljeća. Naime, tek tada se opće pravno načelo prema kojemu je svatko tko drugome uzrokuje štetu u obvezi takvu štetu i nakna-diti, počelo primjenjivati i na djelovanje dr-žave. Spomenuto načelo, u početku je svoju primjenu našlo samo kod onih odnosa u ko-jima je država djelovala kao privatna osoba, dakle, na području njezinog neautoritativ-nog djelovanja5, da bi kasnije svoju primje-nu našlo i na onim područjima koja su obu-hvaćala djelovanja njezinih tijela i službenih osoba, kada je takvim djelovanjem počinjena šteta trećim osobama.

Kada se govori o razvoju spomenutog in-stituta u našem pravu, treba naglasiti da je tek Zakon o narodnim odborima iz 1952. go-dine po prvi put uveo načelo primarne odgo-vornosti države za štetu koju službenici svo-jim nezakonitim radom nanesu građanima i pravnim osobama.6 Spomenuti zakon u čl. 29. određuje:“ Općina, kotar odnosno grad odgovara za štetu koju odbornik ili službe-nik narodnog odbora u vršenju službene duž-

4 Mrvić- Petrović,N., Odgovornost države za štetu kao vid pravne odgovornosti, Zbornik Pravnog fakulteta Sveuči-lišta u Rijeci, Suppl., br.3,2003.god., str.480.

5 Borković, I., Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999.god., str.161.

6 Borković,I., Službeničko pravo, Informator,Zagreb,1999.god., str.167.

nosti nanesu građanima ili pravnim osobama svojim nezakonitim radom.7 Dakle, sve do donošenja spomenutog zakona može se go-voriti o supsidijarnoj odgovornosti države za ovaj vid štete.

3. VRSTE ODGOVORNOSTIDržavni službenici i javni službenici koji

obavljaju djelatnost u tijelima državne vlasti, odnosno javnim službama s javnim ovlasti-ma dužni su raditi u granicama Ustava, zako-na i podzakonskih akata. Prema tomu, duž-ni su pravilno i zakonito interpretirati i pro-voditi propise,a njihove radnje kao i njiho-vi propusti smatraju se radnjama i propusti-ma same države, zbog čega država i odgova-ra za njihove nepravilnosti ili nezakonitosti u radu. Dakle, „volju države“8 čine volje poje-dinaca koji je predstavljaju i koji svojim rad-njama spomenutu volju ostvaruju.

Kada se govori o odgovornosti države za štetu koja nastane građanima ili pravnim osobama u okviru obavljanja službe ili dru-ge djelatnosti državnih tijela, valja razliko-vati dvije osnovne vrste spomenute odgovor-nosti:

- odgovornost uvjetovana pogrješkom- o kojoj se govori kad je šteta prouzrokovana protupravnim, bilo nezakonitim bilo nepra-vilnim djelovanjem službe, dakle kad je šteta prouzrokovana pogrješkom,

- odgovornost za štetu bez pogrješke, o kojoj je riječ kada je šteta nastala iako je služba djelovala i zakonito i pravilno, dakle, kada u funkcioniranju službe nije bilo nika-kve protupravnosti.9

7 Zakon o narodnim odborima, Službeni list FNRJ br.22/52. god.

8 Mrvić- Petrović, N., Odgovornost države za štetu kao vid pravne odgovornosti, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Suppl.,br.3,str.473.

9 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002. god., str. 132.


3.1. Odgovornost uvjetovana pogrješkomKad je šteta nastala kao posljedica protu-

pravnog djelovanja službenih osoba, postoji nekoliko razina odgovornosti, a samim time i mogućnosti za podizanje odštetnog zahtje-va.

Prva razina odgovornosti je primarna odgovornost države, a zahtjev za naknadu štete kod ovakve odgovornosti u pravilu se postavlja protiv države odnosno tijela čija se služba obavlja, koja je u obvezi štetu nado-knaditi, iako postoje slučajevi da se ošteće-nik sa svojim zahtjevom obrati i neposredno osobi koja mu je djelujući protupravno poči-nila štetu.10

Druga razina odgovornosti je primarna odgovornost službene osobe, a zahtjev za naknadu štete kod ovakve odgovornosti po-stavlja se protiv službene osobe koja je dje-lujući protupravno počinila štetu, a država u ovom slučaju ima položaj jamca pod pretpo-stavkom da službena osoba nije u mogućno-sti prouzrokovanu štetu naknaditi.11

Treća razina odgovornosti je skupna od-govornost države i službene osobe za štetu koja je nastala kao posljedica protupravnog obavljanja službe.Prema tome, ovdje za šte-tu odgovara i država i službenik, bilo alter-nativno – u slučajevima kada oštećenik ima mogućnost izbora, bilo kumulativno odno-sno solidarno.12

Govoreći o odgovornosti uvjetovanom pogrješkom treba spomenuti slučajeve neza-konitog uhićenja ili osude u kaznenom po-stupku. Do toga može doći zbog pogrješke i zablude državnog organa koji je postupao.

Osobama nezakonito uhićenim ili neza-konito osuđenim u kaznenom postupku mora se priznati pravo na naknadu štete koju su pretrpjele.

10 To je posebice slučaj kad je službena osoba počinila štetu prilikom izvršenja kakvog kaznenog djela

11 Borković, I., Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999. god. , str. 162.

12 Babac, B., Upravno pravo, Sveučilište J.J. Strossmayera, Osijek, 2004.god., str.620.

Prema odredbama Zakona o kaznenom postupku ( ZKP) pravo na naknadu štete pri-pada osobi koja je bila u pritvoru, a nije doš-lo do pokretanja kaznenog postupka ili je po-stupak obustavljen pravomoćnim rješenjem ili je pravomoćnom presudom oslobođena optužbe ili je optužba odbijena.13 Zatim ovo pravo ima osoba koja je izdržala kaznu odu-zimanja slobode, a u povodu izvanrednog pravnog lijeka izrečena joj je kazna oduzi-manja slobode, u kraćem trajanju od kazne koju je izdržala, ili je izrečena kaznena sank-cija koja se ne sastoji u oduzimanju slobo-de ili je proglašena krivom, a oslobođena od kazne, kao i osobi koja je zbog pogrješke ili protuzakonitog rada državnih tijela neosno-vano uhićena ili pritvorena ili je zadržana preko zakonskog roka ili je preko tog roka bila u pritvoru ili u ustanovi za izdržavanje kazne.14

Pravo na naknadu štete zbog neopravda-ne osude ima osoba prema kojoj je bila pra-vomoćno izrečena kaznena sankcija ili koja je proglašena krivom, a oslobođena je ka-zne, a kasnije je u povodu izvanrednog prav-nog lijeka novi postupak pravomoćno obu-stavljen ili je pravomoćnom presudom oslo-bođena optužbe ili je optužba odbijena, osim ako je do obustave postupka ili presude ko-jom se optužba odbija došlo zato što je u no-vom postupku oštećenik kao tužitelj, odno-sno privatni tužitelj odustao od progona ili što je oštećenik odustao od prijedloga, a do odustanka je došlo temeljem sporazuma s okrivljenikom.15

Kada se govori o neopravdanoj osudi, postavlja se pitanje koji sve uvjeti moraju biti ispunjeni da bi se u konkretnom sluča-ju moglo govoriti o takvoj osudi ? Odgovor je sljedeći: osuda mora postati pravomoćna, a novi postupak ( koji je pravomoćno obu-stavljen ili je donesena oslobađajuća ili odbi-

13 Zakon o kaznenom postupku, NN br. 62/03., čl .498 st.1. t.1.

14 Zakon o kaznenom postupku, NN br.62/03., čl.498. st.1. t. 2. i 3.

15 Ibid, čl.494 .st.1.


jajuća presuda ) mora biti pokrenut povodom izvanrednog pravnog lijeka.16

3.2. Odgovornost za štetu bez pogrješkeU prethodnim izlaganjima govorilo se o

odgovornost države za štetu koja je nasta-la radnjama državnih organa odnosno njiho-vih službenih osoba, a koje su protupravne. Međutim, šteta može nastati i radnjama koje nisu protupravne, a za koje je značajno da je njima nositelj prava lišen tog prava ili mu je to pravo ograničeno zbog zadovoljenja op-ćeg interesa. Ovdje moramo spomenuti pri-mjer izvlaštenja ( eksproprijacije) koja se provodi u općem interesu.17

Time dolazimo do pojma odgovornosti države za štetu bez pogrješke.

Kada se govori o ovakvoj vrsti odgovor-nosti, nužno je navesti da se ovdje radi o slu-čajevima kada je šteta prouzrokovana samim obavljanjem službe, unatoč tomu što je takvo obavljanje službe bilo i zakonito i pravilno.

Pitanje koje se ovdje nameće kada je u pi-tanju oštećenik i njegov odštetni zahtjev sva-kako je koje se sve činjenice moraju dokazati da bi se ostvarilo pravo na naknadu štete?

Oštećenik je u svom tužbenom zahtje-vu dužan dokazati radnju odnosno obavlja-nje službe, štetu te uzročnu vezu između rad-nje i štete.18

16 Brežanski, J., Odgovornost države za štetu u slučaju neo-pravdane osude ili neosnovanog uhićenja, Zbornik Prav-nog fakulteta u Zagrebu, volumen 24, broj 1, 2003.god., str. 9.

17 Nekretnina se može izvlastiti, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, kada je to potrebno radi izgrad-nje objekata ili izvođenje radova u interesu RH i kada se ocijeni da će korištenjem nekretnine za koju se namje-rava predložiti izvlaštenje, u novoj namjeni postići veća korist od one koja se postizala korištenjem te nekretnine na dosadašnji način. Izvlaštenje može biti potpuno što znači da izvlaštenjem nekretnina postaje vlasništvo ko-risnika izvlaštenja, dok prestaje pravo vlasništva i druga prava na toj nekretnini prijašnjeg vlasnika. Kod nepot-punog izvlaštenja samo se ograničava pravo vlasništva na nekretnini npr. služnost i zakup , Zakon o izvlaštenju, NN br. 9/ 1994. god., čl.1, 2, 3.

18 Borković, I., Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999. god., str. 180.

Osvrnula bih se na nekoliko zakona u na-šem pravu koji priznaju pravo na naknadu štete prouzrokovane na spomenuti način.

Naš Zakon o općem upravnom postup-ku priznaje pravo na naknadu stvarne štete strankama koje zbog izvanrednog ukidanja rješenja trpe štetu.19 Dakle, pravo na nakna-du štete postoji zbog izvanrednog ukidanja rješenja koje je i zakonito i pravilno, ali se izvanredno ukida radi otklanjanja teške i ne-posredne opasnosti po život i zdravlje ljudi,

javne sigurnosti, javnog mira i poretka, javnog morala ili radi otklanjanja poremeća-ja u gospodarstvu ( privredi).

Zakon o veterinarstvu u čl. 47. određuje: „ za životinju koja je eutanazirana, zaklana ili uginula zbog provedene naređene mjere, kao i za oštećene ili uništene predmete zbog provedbe naređenih mjera ( npr. mjere euta-nazije, prisilnog klanja, uništavanja zaraže-nih predmeta ) , posjednik životinje odnosno vlasnik predmeta ima pravo na naknadu u vi-sini tržišne cijene na dan izvršenja mjere.“20

Ovdje se u stvari radi o slučaju kada jav-na vlast radi zaštite javnih interesa uništa-va određene stvari te u tom smislu posebnim propisom predviđa mogućnost naknade pro-uzročene štete i to prije svega iz humanitar-nih, socijalnih ili političkih razloga.21

Stav je pravne doktrine, kada je riječ o odgovornosti države za štetu bez pogrješke, razlučiti slučajevi u kojima je država priči-njavajući štetu trećoj osobi ostvarila imovin-sku korist od slučajeva u kojima takve imo-vinske koristi nije bilo, s tim da je obveza naknade štete kada je riječ o prvom slučaju, neupitna.22

19 Zakon o općem upravnom postupku, NN br. 53/ 91. god., čl.226. st.1.-4.

20 Zakon o veterinarstvu, NN br. 70/97.god., čl. 47.21 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, 2002.

god., str. 150.22 Babac, B., Upravno pravo, Sveučilište J. J. Strossma-

yera, Osijek, 2004.god., str. 630.


4. INSTITUT ODGOVORNOSTI DRŽAVE ZA ŠTETU U HRVATSKOM PRAVUGovoreći o odgovornosti države za šte-

tu u hrvatskom pravu, treba naglasiti da naš Ustav23 ne sadrži posebne odredbe koje se odnose na odgovornost države za rad njezi-nih tijela. Međutim, stajalište je pravne teo-rije da se ovakva odgovornost Republike Hr-vatske može izvesti iz temeljnih načela na kojima počiva Ustav.24 Ovdje se posebice mi-sli na odredbu čl.5. st.2. Ustava RH prema kojoj je svatko dužan držati se Ustava i zako-na kao i poštivati pravni poredak RH. Dakle, radi se o jednoj općoj obvezi koja se odnosi ne samo na fi zičke osobe već i na državna ti-jela i na državu kao pravnu osobu.

Najznačajnije odredbe o odgovornosti države za štetu nalaze se u Zakonu o susta-vu državne uprave koji određuje:“ Štetu koja građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne samouprave odnosno pravnih oso-ba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave naknađuje Repu-blika Hrvatska.“25

4.1. Pasivna i aktivna legitimacijaKada se govori o odgovornosti za štetu

koju su nezakonitim ili nepravilnim radom uzrokovala tijela državne uprave, tijela je-dinica lokalne i područne samouprave od-nosno pravne osobe koje imaju javne ovla-sti u povjerenim im poslovima državne upra-ve, jedno od osnovnih pitanja je tko odgova-ra za nastalu štetu odnosno tko je pasivno le-gitimiran ?

Prema odredbi Zakona o sustavu državne uprave, za tako nastale štete odgovara Repu-blika Hrvatska čime dolazi do izražaja nače-

23 Ustav RH, NN br.56/90, 41/01, 55/01.24 Crnić, I., Naknada štete. Organizator, Zagreb, 1999.

god., str.125.25 Zakon o sustavu državne uprave, NN br. 190/03. god.,

čl.13.

lo primarne i neposredne 26odgovornosti dr-žave, s tim da odgovornost države za rad nje-zinih tijela postoji na svim razinama držav-ne uprave, dakle i onda kada se radi o šteti koju su svojim radom prouzrokovale pravne osobe koje se ne smatraju državnim tijelima, ali su na njih preneseni poslovi iz nadležno-sti tih tijela.

Daljnje, ne manje važno pitanje je tko ima pravo na naknadu štete odnosno tko je aktivno legitimiran?

Člankom 13. Zakona o sustavu državne uprave određene su osobe koje imaju pra-vo zahtijevati naknadu štete. To su : građa-nin, pravna osoba, druga stranka, čime je na najširi mogući način određen krug subjeka-ta koji mogu biti vjerovnici kada je u pita-nju naknada štete. Što se podrazumijeva pod pojmom „ druga stranka“? U pravnoj teoriji se navodi da se pod tim pojmom mogu po-drazumijevati stranci, tj. osobe stranog dr-žavljanstva ili bez državljanstva, kao i osobe koje nemaju status ni fi zičke ni pravne oso-be, ali imaju status stranke u postupku. 27

4.2. Pretpostavke odgovornostiDa bi oštećenik mogao od države osno-

vano tražiti naknadu štete koju su mu neza-konitim ili nepravilnim radom počinile oso-be za koje snosi odgovornost Republika Hr-vatska, moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti: nezakonit ili nepravilan28 rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne sa-mouprave odnosno pravnih osoba koje ima-ju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, šteta i uzročna veza između nezakonitog ili nepravilnog rada navedenih tijela i nastale štete.

26 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002.god., str.139.

27 Borković, I., Službeničko pravo, Informator, Zagreb, 1999. god., str.169.

28 Ibid


4.2.1. Nezakonit ili nepravilan radKada se govori o nezakonitom radu u te-

oriji postoji više različitih određenja tog poj-ma. Prema jednima nezakonit rad je : „ po-stupanje suprotno zakonu, drugom propisu ili općem aktu, odnosno propuštanje da se primjeni zakon, drugi propis ili opći akt i to s voljom ili pristankom da se trećemu nane-se šteta.“29

Slijedom ovakvoga određenja, za posto-janje odgovornosti države bitno je postojanje elementa volje ili pristanka da se nešto učini ili ne učini. Prema tome, odgovornost neće postojati ako je tijelo ili službenik za čije radnje država odgovara, pogrješno primije-nio zakon, drugi propis ili opći akt i to kao rezultat drugačijeg pravnog shvaćanja.

Drugi, nezakonit rad označavaju šire i određuju ga kao :“ svako djelovanje su-protno odredbama i načelima važećeg prav-nog poretka“30. Međutim, ovakvo određe-nje može obuhvaćati slučajeve nezakonitosti koji su nastali zbog pogrješne primjene ma-terijalnog prava, a do takve primjene je došlo zbog drugačijeg pravnog stava. Prema tome, odgovornost države bi postojala uvijek onda kada tijelo višeg stupnja ocijeni da materi-jalno pravo nije trebalo primijeniti na način kako je to učinilo tijelo nižeg stupnja.

Nepravilan rad se određuje kao : „ činje-nje ili nečinjenje suprotno uobičajenom ili propisanom načinu ( metodi ) obavljanja dje-latnosti, a može se zaključiti o postojanju vo-lje ili pristanka da se time oštete prava ili in-teresi trećega.“31 Prema tomu, svaka pogrješ-ka u načinu rada, ne znači da u svakom slu-čaju postoji odgovornost države za štetu pro-uzrokovanu takvom pogreškom, već će se o odgovornosti države govoriti samo onda kada uz pogrješku u načinu rada postoji i

29 Crnić, I., Naknada štete, „ Organizator“ , Zagreb, 1995. god., str. 129.

30 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2003. god., str.140.

31 Crnić, I., Naknada štete, „ Organizator“, Zagreb, 1995. god., str.131.

voljni element ili pristanak da se povrijedi tuđe pravo ili interes.

Drugi pravni teoretičari određuju nepra-vilan rad kao:“ postupanje mimo cilja koji je određen, ponašanje suprotno zahtjevu koji bi u javnom interesu valjalo ostvariti normal-nim obavljanjem službe ili djelatnosti.“32

4.2.2. Šteta kao pretpostavka odgovornostiJedan od osnovnih uvjeta odgovornosti

države, svakako je postojanje štete. Među-tim, ovdje valja naglasiti da se traži postoja-nje ne bilo koje štete nego samo one koja je nastala kao posljedica bilo nezakonitog bilo nepravilnog rada tijela ili osoba za čiji je rad država odgovorna. Nadalje, da bi se uopće moglo govoriti o naknadi štete, šteta mora biti istinita,33 tj. mora nesumnjivo nastati na osobi oštećenika ili na njegovoj imovini.

Pitanje koje nam se ovdje nameće je – što je uopće šteta odnosno koje je njezino odre-đenje?

Šteta se defi nira kao : „ umanjenje neči-je imovine, sprječavanje njezina povećanja, a i nanošenje drugome fi zičkog ili psihičkog bola ili straha.“34 Slijedom ovakvog određe-nja dolazi se do razlikovanja materijalne i ne-materijalne ( moralne) štete. Materijalna se šteta odražava izravno na imovini oštećeni-ka, a može se javiti kao stvarna, tj.umanjenje imovine ili izgubljena dobit, tj. sprječavanje njezina povećanja. S druge strane, nemate-rijalna odnosno moralna šteta u stvari pred-stavlja povredu subjektivnih neimovinskih prava ili interesa, a u našem obveznom pravu ona se defi nira kao:“ nanošenje drugome fi -zičkog ili psihičkog bola ili straha.“35

32 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2003.god., str.140.

33 Petrić, S., Odgovornost države za štetu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, v.23,br.1,2002.god.,str.96.

34 Zakon o obveznim odnosima, „ Organizator“, Zagreb, 2001. god., čl.155.

35 Ibid.


U literaturi je česta podjela spomenutog vida štete na sljedeće oblike:

1. Fizičke boli2. Duševne boli- zbog smanjenja životne aktivnosti- zbog naruženosti- zbog povrede ugleda i časti- zbog povrede slobode- zbog povrede prava osobnosti (ličnosti)- zbog smrti bliske osobe- zbog naročito teškog invaliditeta bliske

osobe- zbog navođenja na kažnjivu obljubu,

kažnjivu bludnu radnju ili drugo kazne-no djelo protiv dostojanstva osobe i mo-rala

3. Povreda prava osobnosti (ličnosti )4. Strah.36

Prema tomu, dok se materijalna šteta re-fl ektira izravno na imovinu oštećenika, ne-materijalna nema to svojstvo, pa se stoga i ne popravlja u obliku novčanog ekvivalen-ta (naknade štete) , već u obliku satisfakcije ( zadovoljenja ).

Naš Zakon o sustavu državne uprave u svom čl. 13. govori o šteti, međutim ne sadr-ži odredbu o tome na koje sve oblike nakna-de štete oštećenik ima pravo. Prema tome, može se slijedom ove odredbe zaključiti da oštećenik ima pravo na naknadu kako mate-rijalne tako i nematerijalne štete koja je na-stala kao posljedica nepravilnog ili nezako-nitog rada tijela odnosno osoba za koje od-govara Republika Hrvatska.

Međutim, postoje i slučajevi da se pro-pisom ograniči pravo na naknadu određe-ne vrste štete. Tomu u prilog govori odredba Zakona o prekršajima37 prema kojoj ukoliko oštećenik umre, nasljednici nasljeđuju samo pravo oštećenika na naknadu materijalne šte-

36 Vedriš-Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Za-greb, 2004. god., str .554.-555.

37 Zakon o prekršajima, NN br. 88/02.god., čl. 252.st.1.

te.Ovakvo stajalište obrazlaže se činjenicom što je nematerijalna šteta vezana uz samu osobu oštećenika.38

Daljnje pitanje koje se nameće kada je ri-ječ o naknadi štete, svakako je pitanje njezine visine, točnije rečeno pitanje snosi li država odgovornost za štetu koja je znatnija ili nje-zina odgovornost egzistira pa i u slučajevima kada je prouzročena šteta minimalna. U teo-riji su, glede ovog pitanja mišljenja podije-ljena. Naime, jedni su na stajalištu da svaku, dakle, i najmanju štetu koja je posljedica ne-zakonitog ili nepravilnog rada tijela ili oso-be za koje država odgovara treba naknaditi, dok drugi smatraju da šteta mora biti znatnija da bi se uopće moglo govoriti o odgovorno-sti države. S druge strane, pravno gledajući, obveza države da naknadi štetu koju su prou-zročile osobe ili tijela za koje ona odgovara , trebala bi postojati uvijek onda kada su ispu-njene sve one pretpostavke od čije egzisten-cije ovisi postojanje obveznopravnog odnosa odgovornosti za štetu.

U okviru prosuđivanja postojanja obve-ze države na naknadu štete kao i utvrđivanja njezine visine, posebna pažnja se mora po-svetiti ponašanju oštećenoga. Drugim riječi-ma, sud će prilikom odlučivanja o postoja-nju obveze države da naknadi štetu, a potom i prilikom odmjeravanja njezine visine po-sebice voditi računa je li sam oštećenik svo-jim ponašanjem pridonio nastanku štetne po-sljedice. Ukoliko sud utvrdi da je oštećenik i sam odgovoran što je do štete došlo, odno-sno što je nije propustio spriječiti ili ublaži-ti, primijenit će odredbu čl. 192. Zakona o obveznim odnosima, a koja se odnosi na po-dijeljenu odgovornost.39 Prema spomenutoj odredbi oštećenik bi u tom slučaju imao pra-vo samo na razmjerno smanjenu naknadu,a u slučajevima kada se ne može utvrditi koji

38 Brežanski, J., Odgovornost države za štetu u slučaju neopravdane osude ili neosnovanog uhićenja, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, volumen 24, broj 1, 2003.god., str.24.

39 Crnić, I., Naknada štete, „ Organizator „ , Zagreb, 1995.god., str.131.


je dio štete posljedica ponašanja oštećeni-ka, sud će dosuditi naknadu vodeći računa o okolnostima slučaja.

4.2.3. Uzročnost„Uzročnost kao pretpostavka odgovorno-

sti za štetu je veza između štetne radnje kao uzroka i nastale štete kao posljedice“40

Prema odredbi čl. 13. Zakona o sustavu državne uprave Republika Hrvatska odgova-ra za štetu koju su nezakonitim ili nepravil-nim radom uzrokovala tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne samoupra-ve odnosno pravne osobe koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave. Dakle, da bi postojala odgovornost Republike Hrvatske potrebno je da između nezakonitog ili nepravilnog rada spomenutih tijela i štete postoji uzročna veza, tj. kauzal-ni neksus41. U svim onim slučajevima kada spomenute uzročne veze nema, isključuje se i odgovornost države, to su posebice slučaje-vi kada je šteta nastala zbog više sile.42

Ovdje je značajno, osvrnuti se i na dva osnovna sustava odgovornosti za šte-tu: sustav subjektivne i sustav objektiv-ne odgovornosti.43Kriterij razlikovanja ova dva sustava je postojanje odnosno odsutnost krivnje službene osobe. Prema tomu, kada je riječ o sustavu objektivne ili kauzalne odgo-vornosti, važno je istaknuti da odgovornost države postoji u svim onim slučajevima kada

40 Vedriš- Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Za-greb, 2004. god., str.556.

41 Petrić, S., Odgovornost države za štetu, Zbornik Prav-nog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, v.23, br.1,2002.god., str.97.

42 O pojmu više sile postoji više teorija . Po tzv. objektivnoj teoriji, viša sila je događaj koji izlazi iz kruga redovitih događaja i u odnosu na osobu koja bi se trebala pojavi-ti kao štetnik taj se događaj smatra vanjskim.. Nasuprot tomu, po tzv. subjektivnoj teoriji, viša sila je svaki onaj događaj koji se ni uz maksimalnu pažnju osobe nije mo-gao niti predvidjeti niti spriječiti.Prema ZOO-u , viša sila je vanjski događaj koji se nije mogao predvidjeti, izbjeći ili otkloniti.

43 Babac, B., Upravno pravo, Sveučilište J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004. god., str.626

je šteta posljedica nezakonitog ili nepravil-nog obavljanja službe, neovisno o tome po-stoji li krivnja službene osobe. Dakle, da bi oštećenik mogao realizirati pravo na nakna-du štete dužan je dokazati da je služba obav-ljana nepravilno ili nezakonito te da je kao posljedica takvog rada nastala šteta.

S druge strane, prema sustavu subjektiv-ne ili kulpozne odgovornosti, odgovornost države uvjetovana je krivnjom službene oso-be. Prema tomu, oštećenik radi ostvarenja prava na naknadu štete mora dokazati uz šte-tu koja je posljedica nezakonitog ili nepra-vilnog rada službene osobe i krivnju samog štetnika. Kada je riječ o sustavu subjektivne i sustavu objektivne odgovornosti, postavlja se pitanje što je pravilo, a što iznimka? Od-govor na ovo pitanje daje nam Zakon o obve-znim odnosima, koji u čl. 154. st. 1. određu-je : „ Tko drugome uzrokuje štetu, dužan je naknaditi je ako ne dokaže da je šteta nasta-la bez njegove krivnje“, dakle, utvrđuje su-bjektivnu presumiranu odgovornost kao pra-vilo, a objektivnu odgovornost kao izuzetak koji se primjenjuje u točno određenim sluča-jevima.44

4.3. Osvrt na pravo regresaPravo regresa znači pravo povrata.Kada je riječ o odgovornosti države za

štetu koja nastane kao posljedica nezakoni-tog ili nepravilnog rada službene osobe, tre-ba naglasiti da država ima pravo pod odre-đenim pretpostavkama namiriti se za iznos isplaćene naknade štete trećoj osobi, od služ-bene osobe koja je štetu počinila. Postavlja se pitanje koje pretpostavke moraju biti is-punjene da bi na strani države postojalo pra-vo regresa. Spomenuto pravo države, postoji pod pretpostavkom da je službena osoba šte-tu počinila namjerno ili iz krajnje nepažnje.45 Zakon o sudovima sadrži odredbu prema kojoj Republika Hrvatska odgovara za šte-tu koju u obnašanju sudačke dužnosti nane-

44 Zakon o obveznim odnosima, čl. 154. st. 2. i 3.45 Zakon o državnim službenicima, NN br. 92/05. , čl. 116.


se sudac građaninu ili pravnoj osobi svojim nezakonitim ili nepravilnim radom. Republi-ka Hrvatska može od suca zatražiti naknadu isplaćene svote samo kada je sudac štetu uči-nio namjerno ili iz krajnje nepažnje.46

Time dolazimo do dvije vrste krivnje- na-mjere i nepažnje.

„ Namjera je takva vrsta krivnje kod koje se traži da je štetnik postupao znajući i hoti-mice.“47 Iz ovakvog određenja pojma namje-re proizlazi da se kod namjere traži i volja i znanje štetnika, a s obzirom na to da su volja i znanje subjektivni elementi i namjera će se slijedom toga određivati subjektivno u sva-kom konkretnom slučaju. Dakle, da bismo utvrdili da je štetnik postupao namjerno, mo-ramo dokazati da je htio uzrok, tj. htio je po-duzeti određenu štetnu radnju, ali da je isto tako htio i posljedicu, tj. htio je drugome pro-uzrokovati štetu.

Drugi oblik krivnje, kako je već spome-nuto, je nepažnja. Nepažnja se često naziva nemarnošću i ima dva oblika: običnu i kraj-nju, a predmetom našeg zanimanja je kraj-nja nepažnja. U literaturi se navodi da: „ S krajnjom nepažnjom ili grubom nemarnošću postupa onaj štetnik koji u svom ponašanju ne upotrijebi ni onu pažnju koju bi upotrije-bio svaki prosječni čovjek.“48 Dok se obična nepažnja smatra lakšim stupnjem nepažnje i najlakšim stupnjem krivnje, krajnja nepažnja je toliko težak stupanj krivnje da se kada je riječ o posljedicama može izjednačiti s na-mjerom.

Slijedom prethodno navedenoga, moguć-nost države da ostvari pravo regresa od služ-bene osobe koja je prouzrokovala štetu, u na-šem pravu, ograničeno je na slučajeve kada je štetnik postupao namjerno ili s krajnjom nepažnjom. Ovakvo ograničenje pridonosi razvijanju samoinicijativnosti i kreativnosti

46 Zakon o sudovima, NN br. 3/94., čl. 67.47 Vediš- Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Za-

greb, 2004. god., str.559.48 Vedriš-Klarić,Građansko pravo, Narodne novine, Za-

greb, 2004.god., str. 560.

državnih službenika, a što je preduvjet nor-malnog obavljanja službe.

5. SUDSKA PRAKSARadi boljeg razumijevanja prethodno

obrađene materije, pobliže će se obraditi pri-mjer iz sudske prakse.

U konkretnom slučaju, tužitelj je pravna osoba koja obavlja registriranu djelatnost.

Tužena je Republika Hrvatska za Mini-starstvo fi nancija.

Tužitelj ustaje tužbom protiv RH zahti-jevajući naknadu pretrpljene štete. Svoj tuž-beni zahtjev temelji na tvrdnji da mu je ne-zakonitim i nepravilnim postupanjem Mini-starstva fi nancija – Financijske policije, toč-nije rješenjem koje je izdalo spomenuto tije-lo, utvrđena obveza plaćanja poreza na pro-met proizvoda i usluga, zbog čega mu je blo-kiran žiro-račun, a uslijed čega je on pretrpio štetu te istu potražuje od Republike Hrvat-ske. Nadalje, tužitelj se obratio i Upravnom sudu RH sa zahtjevom da se poništi spome-nuto rješenje, što je Upravni sud i učinio.

U svom odgovoru na tužbu, tužena se protivila tužbi i tužbenom zahtjevu u cijelo-sti. Nadalje, tužena je isticala da tužitelj ne može svoj tužbeni zahtjev temeljiti samo na činjenici da je tužba u upravnom sporu uva-žena i sporno rješenje poništeno, posebice zbog toga što je ono poništeno zbog nužnosti utvrđenja pravilnog i potpunog činjeničnog stanja, a sama činjenica nepotpuno utvrđe-nog činjeničnog stanja ne znači da je uprav-no tijelo postupalo nezakonito ili nepravilno u svom radu.

Tužena je ostala pri tvrdnji da nije bilo nezakonitog ili nepravilnog rada njezinog ti-jela, pored kojega je kao pretpostavka za od-govornost države, potrebno i postojanje vo-lje ili pristanka da se oštete prava i interesi trećega, a tužitelj nije dokazao postojanje ta-kve volje ili pristanka. Smatra da su inspek-tori Financijske policije postupali u skladu sa zakonom te da na osnovi toga nema mjesta za naknadu štete te na kraju ističe da tuži-


telj nije dokazao niti postojanje uzročno-po-sljedične veze između pretrpljene štete i ne-pravilnog odnosno nezakonitog rada držav-nog tijela.

Nakon provedenog dokaznog postupka te analize provedenih dokaza, sud je donio pre-sudu kojom je tužbeni zahtjev odbio u cijelo-sti.Sud polazi od već spomenutog čl. 13. Za-kona o sustavu državne uprave ( NN 75/93., 92/96., 48/99. i 190/03.) prema kojemu šte-tu koju građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave odnosno prav-nih osoba koje imaju javne ovlasti u prenije-tim im poslovima državne uprave, naknađu-je RH. Da bi postojala odgovornost države u smislu navedenog članka, šteta mora biti po-sljedica nezakonitog ili nepravilnog rada ti-jela državne uprave pri čemu je bitno i po-stojanje volje ili pristanka da se time ošte-te prava i interesi trećega. Nezakonitost rada ogleda se u postupanju protivnom zakonu ili propuštanju primjene zakonskih odredaba, dok se nepravilan rad očituje kao činjenje ili nečinjenje suprotno uobičajenom ili propisa-nom načinu obavljanja djelatnosti, sve s vo-ljom ili pristankom da se time oštete prava ili interesi trećega. „Samo onaj pogrješan rad pri kojem postoji volja i pristanak državnih tijela da se time oštete prava i interesi treće-ga, je rad koji predstavlja pravnu osnovu za naknadu štete“49, a kako sud nije mogao za-ključiti o postojanju odlučne činjenice koja se odnosi na volju i pristanak državnih tije-la da se nanese šteta, niti da bi se radilo o ne-pravilnom ili nezakonitom radu , tužbeni za-htjev je valjalo odbiti.

Ovakvu odluku prvostupanjskog suda, potvrdio je Županijski sud50 povodom žalbe tužitelja, odnosno Vrhovni sud51 povodom izjavljene revizije.

49 Odluka Općinskog suda Požega, broj : VI - P- 779/97-63, od 15. srpnja 2005.god.

50 Gž- 1130/05-2 od 28. listopada 2005. god.51 Rev 257/06-2 od 18. svibnja 2006.god.

6. ZAKLJUČAKRad se bavio pitanjem odgovornosti dr-

žave za štetu koja je nastala u okviru obav-ljanja službe ili druge djelatnosti državnih tijela. Posebna pažnja posvećena je pitanju na koji način je spomenuta materija uređe-na u hrvatskom pravu. Odgovor na spomenu-to pitanje daje nam Zakon o sustavu držav-ne uprave ( NN br. 190/03.god.) koji je u čl. 13. odredio:“ Štetu koju građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne samoupra-ve odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima držav-ne uprave naknađuje Republika Hrvatska.“, čime dolazi do izražaja načelo primarne od-govornosti Republike Hrvatske za spomenu-te štete. Predviđajući primarnu odgovornost države, oštećeniku se daje visok stupanj si-gurnosti da će uspjeti sa svojim zahtjevom za popravljanje štete.

Jedna od zadaća države je i jamčiti prav-nu i stvarnu sigurnost svojim građanima , a svaka moderna država mora težiti jednom ci-lju- zaštititi građane, ne samo od radnji i pro-pusta državnih organa, nego i od svojih vla-stitih.

7. LITERATURA:1. Babac, Branko, Upravno pravo, Sveučilište

J.J.Strossmayera u Osijeku, Osijek 2004.god.

2. Borković, Ivo, Službeničko pravo, Infor-mator, Zagreb, 1999. god.

3. Borković, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002.god.

4. Brežanski, Jasna, Odgovornost države za štetu u slučaju neopravdane osude ili neo-snovanog uhićenja, Zbornik Pravnog fakul-teta u Zagrebu, volumen 24, br.1., 2003.god.

5. Crnić, Ivica, Naknada štete, Organizator, Zagreb, 1995.god.

6. Mrvić- Petrović, N., Odgovornost države za štetu kao vid pravne odgovornosti, Zbor-


nik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Suppl., br.3.,2003.god.

7. Petrić, S., Odgovornost države za štetu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, volumen 23, br.1, 2002.god.

8. Vedriš-Klarić, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2004.god.

9. Ustav RH, NN br.56/90, 41/01, 55/01.10. Zakon o sustavu državne uprave, NN

br.190/03.11. Zakon o državnim službenicima, NN

br.92/05.12. Zakon o općem upravnom postupku, NN

br.53/91.13. Zakon o obveznim odnosima. Organiza-

tor, Zagreb, 2001. god.

14. Zakon o kaznenom postupku , NN br.62/03.

15. Zakon o izvlaštenju NN br.9/94.16. Zakon o veterinarstvu, NN br. 70/97.17. Zakon o prekršajima, NN br. 88/02.18. Zakon o sudovima, NN br. 3/94.19. Službeni list FNRJ br. 22/52.20. Odluka Os Požega broj P-779/97-63 od

15. srpnja 2005.god.21. Odluka Žs Požega broj Gž-1130/05-2 od

28. listopada 2005. god.22. Odluka Vs RH broj Rev 257/06-2 od 18.

svibnja 2006.god.

Dragana Bjelić, Dipl. Iur.

DIE FRAGE DER HAFTUNG DES STAATES FÜR DIE IM LAUFE DER AMTSAUSÜBUNG ODER ANDERER TÄTIGKEIT DER STAATSORGANE ENTSTANDENEN SCHÄDEN

ZUSAMMENFASSUNGDie Arbeit befasst sich mit der Frage der Haftung des Staates für Schäden, die im Rahmen der

Amtsausübung oder anderer Tätigkeiten der Staatsorgane entstanden sind. Besondere Aufmerksamkeit wird der Frage gewidmet, wie die betreffende Materie im kroatischen Recht geregelt ist. Die Antwort auf diese Frage ist im Gesetz über das System der Staatsverwaltung enthalten (NN Nr. 190/2003), das im Art. 13 Folgendes bestimmt: «Die Schäden, die einem Bürger, einer juristischen Person oder einer anderen Partei durch eine gesetzeswidrige oder irreguläre Handlung der Organe der Staatsverwaltung, der Organe der Einheiten der lokalen und regionalen Selbsverwaltung bzw. der Personen mit öffentlichen Befugnissen in Angelegenheiten der Staatsverwaltung zugefügt wurden, sind von der Republik Kroatien ersetzt zu werden». Dadurch wird der Grundsatz der primären Haftung der Republik Kroatien für angegebene Schäden zum Ausdruck gebracht. Durch die Einführung der primären Haftung des Staates wird dem Geschädigten ein hoher Grad der Sicherheit geboten, dass er sein Anspruch auf Schadensersatz durchsetzen wird. Eine der Aufgaben des Staates ist es, für rechtliche und tatsächliche Sicherheit ihrer Bürger zu haften, und jeder moderne Staat muss danach streben, seine Bürger zu schützen – nicht nur gegen Handlungen und Unterlassungen der Staatsorgane sondern auch gegen ihre eigene.

Schlüsselwörter: Haftung des Staates, Staatsorgane, gesetzeswidrige Handlung, irreguläre Handlung, Schaden.


Dragana Bjelić, juriste diplomé

CONSIDÉRATIONS SUR LA QUESTION DE LA RESPONSABILITÉ DE L’ÉTAT POUR LE PREJUDICE CAUSE LORS DE L’EXERCICE DES SERVICES OU AUTRES ACTIVITÉS DES CORPS DE L’ÉTAT

RÉSUMÉCet article traite la question de la responsabilité de l’Etat pour le préjudice causé lors de l’exercice

des services ou autres activités des corps de l’Etat. Une attention particulière est consacrée à la manière dont cette question est traitée dans le droit croate. La réponse est donnée par la Loi sur le système de l’administration de l’Etat (NN n° 190/03) qui dans son article 13 stipule: « Le préjudice causé au citoyen, personne légale ou tiers par l’action illégale ou irrégulière des corps de l’Etat, des collectivités locales ou toutes les personnes légales qui exercent le pouvoir public qui leur est conféré par l’Etat est indemnisé par l’Etat ».

Cet article met en évidence le principe de la responsabilité primaire de l’Etat ce qui assure aux victimes de ces préjudices l’assurance de la prise en compte de leur demandes de réparation.

Un des rôles de l’Etat est de garantir la sécurité juridique et réelle de ses citoyens et tout Etat moderne doit avoir pour but de protéger ses citoyens des actions et omissions de ses services.

Mots Clés: responsabilité de l’Etat, corps de l’Etat, actions illégales, actions irrégulières, préjudices.

Dragana Bjelić, LL.B.

A REVIEW OF STATE LIABILITY ISSUE FOR DAMAGE CAUSED IN THE FRAMEWORK OF EXECUTING DUTIES OR OTHER PUBLIC AUTHORITY SERVICES

SUMMARYThe paper deals with state liability for the damage caused in the framework of executing the

duties or other public authority services. Special attention is paid to how the mentioned issue is arranged within the Croatian law. The answer to that question is given in the Public Administration System Act (NN No. 190/03), article 13: “Citizen, legal person or other party affected by the damage caused by an illegal or irregular action of administrative bodies, bodies of local administration units or regional self administration i.e. legal persons who have public authorities in state administration, shall be indemnifi ed by the Republic of Croatia’’, and it emphasizes the principle of primary liability of the Republic of Croatia for the mentioned damages. By anticipating the state primary liability, the damaged party is granted to a high degree of certainty the success in his request for damage compensation.

One of the state obligations is to guarantee legal and material security to its citizens but every modern state must aim at protection of its citizens not only from actions and failures of state bodies but also from their own.

Key words: State liability, state bodies, illegal action, irregular action, damage

PRIKAZI

Dr. sc. RAJKO ODOBAŠA: 15. savjetovanje Hrvatskog društva ekonomista u Opatiji “Ekonomska politika u 2008.”Pravni vjesnik 23 (3-4): 231-234, 2007. 231

Dr. sc. Rajko Odobaša

15. SAVJETOVANJE HRVATSKOG DRUŠTVA EKONOMISTA U OPATIJI “EKONOMSKA POLITIKA U 2008.”

Prikaz

Tradicionalno godišnje okupljanje eko-nomista u Opatiji predstavlja dobru priliku u kojoj struka može provjeriti učinke mjera prijašnjih ekonomskih politika, ali i repre-zentativno mjesto na kojem političari naja-vljuju najvažnije ekonomske ciljeve i poteze koji bi trebali gospodarstvo dodatno učvrstiti i razvojno osnažiti. Tako je bilo i ove godine kada su od 14. do 16. studenog ekonomisti, prema procjenama njih čak oko tisuću, s po-sebnom pozornošću pratili, komentirali i ra-spravljali o aktualnim ekonomskim kretanji-ma, kao i o namjerama nositelja i mjerama hr-vatske ekonomske politike za narednu 2008. godinu. Uzbudljivo ozračje i povećani značaj ovogodišnjeg petnaestog po redu skupa mogu biti pripisani vrhuncima tekuće predizbor-ne kampanje, ali i najnovijim upozorenjima iz MMF-a i dijela domaćih stručnih krugo-va prema kojima je Hrvatska prezadužena i gospodarski ranjiva zemlja. O tome su u za-brinutom tonu govorili predsjednik S. Mesić i premijerski kandidat SDP-a Lj. Jurčić (koji je i aktualni predsjednik Društva ekono-mista), pri čemu su se pozivali i na straho-vanja guvernera HNB-e Ž. Rohatinskog o mogućem rastu infl acije do stope od 5 po-sto do kraja godine (godišnja bi se stopa ipak trebala zaustaviti na 2,8 posto). Predsjednik Mesić se šire kritički osvrnuo i na cjelokup-nu ekonomsku politiku zemlje od stjecanja neovisnosti do danas, za koju je bez obzira na političku garnituru na vlasti svih proteklih godina karakteristično favoriziranje trgovi-ne na štetu proizvodnje, uvoza pred izvo-zom, fi nancijskih špekulacija pred proizvo-

dnjom, stranih banaka pred domaćom aku-mulacijom. Predsjednik je iznio ocjenu kako takvo stanje nije dugoročno održivo, a pogo-tovo stoga što je Hrvatska danas tješnje po-vezanija sa svijetom u fi nancijskom (bankar-skom) pogledu nego u realnom (proizvo-dnom), te se stoga aktualni svjetski potresi u fi nancijskom sektoru mogu lakše prenije-ti u Hrvatsku od onih koji bi se eventual-no odvijali u industriji. U slučaju produblji-vanja krize na svjetskim tržištima kapitala strane banke bi u Hrvatskoj, tvrdi S. Mesić, vrlo vjerojatno zatvarale svoje podružnice i rigorozno smanjivale kredite, što bi zem-lju koja se već godinama svaki dan zadužuje za novih devet milijuna eura dovelo u situa-ciju nemogućnosti dobivanja novih zajmova i izbijanja ekonomske krize. Predsjednik je poručio kako se što prije i bolje trebamo pri-premiti na moguće ekonomske potrese jer ni-tko ne želi ponavljanje Azijske krize i nagli pad proizvodnje i životnog standarda.

Stranim i domaćim kritičarima ranijih ali i tekuće ekonomske politike, uz brojne druge članove Vlade, najprije se suprotsta-vio premijer I. Sanader. Odmah nakon iz-laganja predsjednika države premijer je naj-prije ustvrdio kako je hrvatsko gospodar-stvo uspješno pokrenuto, ponudivši kao do-kaze za privredni uzlet podatke prema koji-ma je ekonomski rast u prvih šest mjeseci ove godine dosegao 6,8 posto, inozemne in-vesticije u istom razdoblju dostigle su 2 mi-lijarde eura, u mandatu Vlade otvoreno je 129.0000 novih radnih mjesta, a zaustavljen je i rast udjela države u vanjskom dugu. Za-

Dr. sc. RAJKO ODOBAŠA: 15. savjetovanje Hrvatskog društva ekonomista u Opatiji “Ekonomska politika u 2008.”Pravni vjesnik 23 (3-4): 231-234, 2007.232

tim je rezolutno odbacio ocjene MMF-ovih stručnjaka dodavši pri tom kako Vlada ima potvrdu da takve negativne ocjene i progno-ze ne odražavaju službeni stav MMF-a. Dru-gi dio govora premijer je posvetio iznošenju planova Vlade u cilju poboljšanja eko-nomskog stanja u zemlji, pri čemu je decidi-rano odbacio mogućnost uvođenja novih po-reza, plutajućeg tečaja ili deprecijacije kune, kao i rast proračunskog defi cita. Iz progra-ma priređenog za eventualni novi mandat izdvojio je dovršenje privatizacije uz osni-vanje posebnih fondova za upravljanje imo-vinom i državnim udjelima u poduzećima, otvaranje stotinjak novih poduzetničkih zona, oslobađanje poslodavaca zdravstve-nih doprinosa za novouposlene radnike u trajanju od jedne godine, uvođenje registra ukupnih javnih troškova koje poduzetnici imaju (bez obzira na njihovu političko-teri-torijalnu razinu, a kako bi se lokalne zajed-nice mogle međusobno komparirati), biranje državnih dužnosnika putem javnih natječaja, elektronsku dostupnost državnih institu-cija poduzetnicima, postupno smanjivanje proračunskog defi cita na nula posto do 2010. godine itd. Sve u svemu nova bi Vlada na čelu s dosadašnjim premijerom učinila sve za povećanje proizvodnje i konkurentnosti, investicijskog povjerenja, razvoj infrastruk-ture i društva znanja.

Kao treći izlagač prvog dana prof. dr. sc. Lj. Jurčić je kao najopasnije privredne pro-bleme naveo nisku stopu gospodarskog ra-sta, visoku inozemnu zaduženost koja će do kraja godine dostići 30,9 milijardi eura (kraj mandata prijašnje Vlade zemlja je dočekala s dugom od 19 milijardi eura) i ve-liku zaduženost građana (duplo povećanje u tri zadnje godine), visoku stopu nezaposle-nosti, lošu strukturu zaposlenih (od ukupno milijun i pol zaposlenih svega 900.000 njih stvara novostvorenu vrijednost), porast in-fl acije i nelikvidnosti, neravnomjeran regio-nalni razvoj, korupciju (kod nas zbog nje in-vesticije prosječno poskupljuju oko 20 po-sto) te preveliko investiranje u neprodukti-

vnu imovinu. Kandidat SDP-a za premijer-sko mjesto odbacio je tvrdnje prema kojima SDP-e namjerava u slučaju izbornog uspjeha uvesti nove poreze, već su u pitanju načelne mjere izjednačavanja svih građana prema obvezama fi nanciranja države i javnog sek-tora. SDP-e, dakle, ne namjerava oporezo-vati ulaganje u tržište kapitala nego je u pi-tanju oporezivanje izvučene dobiti. Jurčić se založio i za znatno veće investicije u prerađivačku industriju, uvođenje obveznog roka plaćanja od 60 dana i izradu sustava na-cionalnih računa (račun proizvodnje, račun dohotka, račun fi nancijskih transakcija itd.).

Ministar fi nancija Ivan Šuker je za govor-nicom najprije naveo sve što je njegovo mini-starstvo kvalitetno učinilo, pri čemu je uz ono što je već premijer pobrojao (najvažnije je smanjivanje udjela države u vanjskom dugu s 34 na 21 posto) istakao i uvođenje jedin-stvenog računa Državne riznice, povećanje poreznih prihoda zbog učinkovitije porez-ne uprave, osnivanje HANFE, pripreme za uvođenje jedinstvenog poreznog broja građana itd. Šuker se dotakao i upozorenja guvernera Rohatinskog naglašavajući kako na rast infl acije u zemlji ne utječu pogreške Vlade već svjetski rast cijena hrane i nafte, ali i da se Vlada pobrinula oko ograničavanja rasta cijena goriva i ublažavanja razloga za poskupljenje hrane (kroz povećanje subven-cija poljoprivrednicima). Najavio je i kako Vlada narednu godinu vidi još uspješniju od ove, što znači kako očekivani rast BDP-a treba biti oko sedam posto. Posebno za-nimljiva bila je njegova tvrdnja, s kojom se složilo i nekoliko drugih govornika, prema kojoj je vjerojatno najveći razvojni problem hrvatske danas nejednaki regionalni razvitak i posljedično različiti fi skalni kapaciteti jedi-nica lokalne samouprave. Što se tiče istočne Hrvatske ubrzo se moglo saznati kako je nje-zino zaostajanje za ostalim hrvatskim regija-ma barem zaustavljeno, iako se Brodsko-po-savska županija navela kao županija s trenut-no najtežim razvojnim problemima u cijeloj zemlji.

Dr. sc. RAJKO ODOBAŠA: 15. savjetovanje Hrvatskog društva ekonomista u Opatiji “Ekonomska politika u 2008.”Pravni vjesnik 23 (3-4): 231-234, 2007. 233

Dr. sc. Ž. Lovrinčević sa Ekonomskog in-stituta u Zagrebu u svom je izlaganju ponu-dio najvažnije pokazatelje i ocjene aktualnog stanja hrvatskog gospodarstva i društva. Pre-ma njegovim analizama Hrvatska godišnje prosječno smanjuje svoj zaostatak za Euro-pom za oko 1,3 posto, dok je u odnosu na druge zemlje članice EU-e (EU 27) trenutno na pedeset posto BDP-a per capita prema pa-ritetu kupovne moći. Od Lovrinčevića se čula i potvrda o boljem životnom standardu stano-vnika Zagreba u odnosu na sve druge u zem-lji, no zbog transfera iz raspoloživog dohotka u druge dijelove zemlje taj je standard realno slabiji nego što se to misli. Naime, na svakih 100 kuna raspoloživog dohotka 13 kuna se kroz sekundarnu raspodjelu pridodaje stan-dardu onih koji žive izvan metropole. Lju-di u Zagrebu žive 29 posto bolje od hrva-tskog prosjeka, što je ipak puno manje nego što je razlika u proizvodnosti u korist Zagre-ba. U prognozama za 2008. g. Lovrinčević hrvatsko gospodarstvo vidi sa stopom rasta oko 5 posto, s infl acijom od oko 3 posto na godišnjoj razini, zaustavljenim rastom ino-zemnog duga, daljim padom nezaposlenosti na otprilike 10,8 posto, restriktivnom poli-tikom plaća i s rastom životnog standarda od najviše 3 posto (razlika u odnosu na rast BDP-a ostaje u poduzećima ili ide državi za povrat duga). Umirujuće su djelovale i njegove tvr-dnje kako su hrvatski građani štedljivi poput drugih te kako problem zapošljavanja mla-dih i obrazovanih u Hrvatskoj uopće ne po-stoji, štoviše njihovo je zapošljavanje lakše nego u razvijenijim europskim privredama. Od prijedloga koje je iznio dalekosežne bi učinke mogle imati ideje o potrebi razvijanja metodologije za procjenu isplativosti infra-strukturnih projekata (koliko konkretne ko-risti donose npr. most za Pelješac, navodnja-vanje ili plinofi kacija) i o potrebi ustroja-vanja nacionalnog registra imovine koji bi defi nirao njezine vlasnike i strukturu.

Među interesantnije ideje koje su se mo-gle čuti na savjetovanju svakako pripada i ona koju je u ime SDP-a iznio saborski za-

stupnik S. Linić. On se založio za smanjenje mirovinskih doprinosa iz bruto plaća sa sadašnjih 20 na 16 posto, uz uvođenje no-vog 4 postotnog mirovinskog doprinosa na plaće. U cilju rasterećenja poduzetnika Linić bi zdravstvene doprinose na plaće smanjio sa 15 na svega 7 posto, dok bi ukupni dopri-nosi na plaću u konačnici bili 13,2 umjesto sadašnjih 17 posto. Zbog ovih bi promjena radnici ubuduće za isti bruto iznos dobiva-li veće neto plaće. Iako bez dvojbe zanimlji-vi, ovi prijedlozi potiču pitanje odakle bi se nadoknadili na ovaj način izgubljeni prihodi ionako dubioznog mirovinskog i zdravstve-nog sustava. Kao odgovor SDP nudi opore-zivanje imovine, no ostaju nedoumice oko brzine i učinkovitosti primjene ovog novog modela. Valja spomenuti i zanimljivo izla-ganje potpredsjednika Vlade D. Polančeca koji je u okviru teme o strategiji gospodar-skog razvoja najavio mogućnost osnivanja nekoliko zatvorenih investicijskih fondo-va (ZIF) kojima bi upravljala profesionalna društva i koja bi na kraju kroz IPO ponudila građanima dionice iz tih fondova. Također se čulo kako Vlada namjerava osnovati fond za okrupnjavanje sitnih seljačkih posjeda i takvu zemlju dati u korištenje snažnim poljo-privrednim proizvođačima, dok bi oni koji ne žele ili ne mogu obrađivati za svoju iznajm-ljenu zemlju dobivali novčane naknade.

Na savjetovanju su pažnju struke i me-dija pobudili i nastupi prof. dr. sc. Iva-na Lovrinovića sa Ekonomskog fakulte-ta u Zagrebu (“Monetarno-kreditna politika 2007.-2008.”, za njega je hrvatska monetar-no-kreditna politika nefunkcionalna, a HNB svojim mjerama destabilizira realno gospo-darstvo i generira vanjski dug), dr. sc. Bra-nimira Lokina (“Industrijska politika i EU”), dr. sc. Mladena Vedriša sa Pravnog fakulte-ta u Zagrebu (“Hrvatska konkurentnost – in-dustrijska politika kao alat promjena”), prof. dr . sc. Branka Grčića sa Ekonomskog fakul-teta u Splitu (“Politika regionalnog razvi-tka”), zatim Radimira Čačića (“Regional-na politika u kontekstu pridruživanja EU”),

Dr. sc. RAJKO ODOBAŠA: 15. savjetovanje Hrvatskog društva ekonomista u Opatiji “Ekonomska politika u 2008.”Pravni vjesnik 23 (3-4): 231-234, 2007.234

akademika Jakše Barbića (“Novela zakona o trgovačkim društvima”), kao i brojnih dru-gih priznatih stručnjaka, znanstvenika i pri-vrednih praktičara. O ovogodišnjoj iznim-noj važnosti savjetovanja govori i objavljeni naslov u jednom mediju koji sugerira kako je predizborna retorika govornika na opa-tijskom skupu negativno utjecala na gospo-darska kretanja i čak dovela do pada Crobex indeksa. Ipak, sudeći prema aplauzu sudio-nika savjetovanja, u borbi između argume-nata i programa predstavnika Vlade (HDZ-a) i članove oporbe na kraju savjetovanja nije bilo jasnih “pobjednika”, što znači da se i kritičari i apologeti tekuće ekonomske politike mogu podjednako (ne)zadovoljno osjećati, barem do dana izbora i defi nitivne prosudbe većine hrvatskih građana.