1 Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 15- 80 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444-21471 Correo electrónico: [email protected]Bogotá D.C., marzo 4 de 2019 Concepto No. 00022 Doctor CARLOS MORENO RUBIO Magistrado Ponente Consejo de Estado-Sección Quinta E. S. D. Referencia: Proceso número: 11001-03-28-000-2018-00074; 2018-76 y 2018-131-00 (Acumulados) Actores: MARTÍN EMILIO CARDONA MENDOZA; FABIÁN ESTEBAN CANO ALVÁREZ y JUAN CARLOS CALDERON ESPAÑA Demandado: ANGELA MARÍA ROBLEDO GOMEZ-REPRESENTANTE A LA CÁMARA-PERÍODO CONSTITUCIONAL 2018-2022. Respetado Magistrado: Dentro del término de traslado en el proceso de la referencia, como Agente del Ministerio Público ante esa Sección, presento el concepto correspondiente, de conformidad con la competencia asignada a la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES I.1. Demanda Los ciudadanos CARDONA MENDOZA; CANO ALVÁREZ y CALDERON ESPAÑA, obrando en nombre propio y el último como presidente de la veeduría Recursos Sagrados, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral demandaron la Resolución 1595 de 2018, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual declaró que ANGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ tenía el derecho personal a ocupar una curul en la Cámara de Representante durante el período constitucional 2018-2022.
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1 Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado
Carrera 5 No 15- 80 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444-21471
Bogotá D.C., marzo 4 de 2019 Concepto No. 00022 Doctor CARLOS MORENO RUBIO Magistrado Ponente Consejo de Estado-Sección Quinta E. S. D.
Referencia: Proceso número: 11001-03-28-000-2018-00074; 2018-76 y 2018-131-00 (Acumulados) Actores: MARTÍN EMILIO CARDONA MENDOZA; FABIÁN ESTEBAN CANO ALVÁREZ y JUAN CARLOS CALDERON ESPAÑA Demandado: ANGELA MARÍA ROBLEDO GOMEZ-REPRESENTANTE A LA CÁMARA-PERÍODO CONSTITUCIONAL 2018-2022.
Respetado Magistrado:
Dentro del término de traslado en el proceso de la referencia, como Agente del
Ministerio Público ante esa Sección, presento el concepto correspondiente, de
conformidad con la competencia asignada a la Procuraduría General de la Nación.
I. ANTECEDENTES
I.1. Demanda
Los ciudadanos CARDONA MENDOZA; CANO ALVÁREZ y CALDERON ESPAÑA, obrando
en nombre propio y el último como presidente de la veeduría Recursos Sagrados,
en ejercicio del medio de control de nulidad electoral demandaron la Resolución
1595 de 2018, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual
declaró que ANGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ tenía el derecho personal a
ocupar una curul en la Cámara de Representante durante el período constitucional
El apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral solicitó negar las pretensiones
de las demandas acumuladas, sin embargo, no adujo argumento distinto a que el
Consejo Nacional Electoral actuó de conformidad con la Constitución y la Ley.
I.5. Fijación del litigio
En la audiencia inicial celebrada el 1 de febrero de 2019, el litigio se fijó de la
siguiente manera:
“Si el acto de designación de la señora Robledo Gómez como representante a la Cámara, contenido en la Resolución 1595 de julio 19 de 2018 expedida por el Consejo Nacional Electoral, es nulo porque la demandada presuntamente incurrió en la prohibición de doble militancia”.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURAURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE
EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema jurídico
Corresponde determinar sí la designación de ANGELA MARÍA ROBLEDO GÓMEZ
en la Cámara de Representantes, para el período 2018-2022, es nula en razón a la
doble militancia en que esta pudo haber incurrido.
En los términos de la fijación del litigio, doble militancia que se podría configurar por
no haber renunciado a la Cámara de Representantes con una antelación de doce
(12) meses al primer día de la inscripción a las elecciones.
Para dar respuesta al problema jurídico que se dejó esbozado en la fijación del
litigio, es necesario determinar i) el alcance de la figura de la doble militancia; ii) la
doble militancia de los miembros de corporaciones públicas; iii) la doble militancia
para los candidatos a presidente y vicepresidente de la República, iv) análisis del
La prohibición de pertenencia simultánea a más de una organización política, es
decir, la doble militancia, se introdujo en el sistema político colombiano con el fin de
fortalecer a los partidos y movimientos políticos y crear un régimen en donde se
proscribe y sanciona una práctica inveterada en nuestro sistema democrático: el
transfuguismo político.
Uno de los fenómenos que afectaron con mayor gravedad los partidos y
movimientos políticos en nuestro sistema político, estaba en el hecho que sus
militantes, directivos, candidatos y electos bajo su aval, compartieran los intereses,
ideología y actividades de otros partidos o movimientos políticos, abandonando sin
consecuencia alguna el grupo al que se pertenecía e incluso que los llevó a ocupar
cargo de elección popular.
En ese sentido, dependiendo de los intereses y aspiraciones personales se
participaba en una u otra organización política, debilitando así, uno de los pilares de
la democracia, en tanto aquellos dependían del querer de sus asociados, no solo
porque sin requisitos previos y consecuencia alguna, podían pertenecer un día a un
movimiento y al día siguiente a otro, hecho que se hacía más gravoso cuando quien
actuaba de esa forma era un directivo o miembro de una corporación pública.
En términos de la Corte Constitucional esa conducta denotaba “…una falta de
firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y
anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario
del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por
supuesto, un fraude a los electores.”2
1 El siguiente capítulo hace parte de conceptos rendidos con anterioridad por esta delegada del Ministerio Público. Entre ellos,
el concepto No. 61 de septiembre 17 de 2018. Referencia: Radicación número: 11001-03-28-000-2018-00032-00 Actor: CARLOS ADOLFO BENAVIDES BLANCO. Asunto: Nulidad del acto de elección del ciudadano LUIS EMILIO TOVAR BELLO como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento de Arauca. Período 2018-2022.
Razón por la que se les exige i) no apoyar a candidatos de otras corrientes políticas,
modalidad que ha sido desarrollada por la Sección Quinta5 y ii) renunciar a la curul
con una antelación de doce meses al primer día de la inscripción si lo que se
pretende es participar en la siguiente elección por un partido o movimiento distinto.
En otros términos, si la renuncia a la curul –entiéndase que se hace referencia
miembros de corporaciones públicas-, no se presenta en el extremo temporal que
se indica en el precepto constitucional, y el militante se inscribe por otro partido a la
siguiente elección, incurrirá en la sanción de doble militancia que inicialmente
permite solicitar i) la revocatoria de la inscripción y, en caso en que esta no se
decrete o no se solicite ante la autoridad electoral correspondiente, y se concrete la
elección, ii) acudir al medio de nulidad electoral, para solicitar la nulidad del acto
electoral, en tanto la doble militancia fue expresamente consagrada como causal de
nulidad electoral por el legislador de 2011, ante las discusiones que se presentaron,
en tanto esta no tenía una consagración expresa6.
La Corte Constitucional, al analizar la modalidad de doble militancia referida a los
miembros de corporaciones públicas, indicó que esta es una limitación razonable
al derecho político de formar libremente parte de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, por cuanto ese derecho debe entenderse en función del
principio democrático, en donde el elector elige bajo la confianza legítima que su
representante hace parte de un proyecto político y que se mantendrá en él hasta
completar el período para el cual fue electo7.
Por tanto, si decide abandonarlo o no quiere seguir perteneciendo a ese proyecto y
pretende unirse a otro, para lograr la representación por este, debe renunciar a la
5
CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Sentencia de 29 de septiembre de 2016. Expediente: 730001-23-33-000-2015-
00806-01. Demandado: José Crispín Guerra Córdoba. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 31 de octubre de 2018. Radicación 11001-03-28-000-2018-00032-00. Actor: Carlos Adolfo Benavidez Blanco. Demandado: Luis Emilio Tovar. Consejero Ponente: Carlos Moreno Rubio. 6 CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Sentencia de 7 de febrero de 2013. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00026-
01 Actor: Miguel Aguilera Romero. Demandado: Diputados Asamblea Departamental Bolívar. Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. En el mismo sentido, sentencia de septiembre 28 de 2015. Radicación 1001032800020140005700. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez. Sentencia de noviembre 3 de 2017. Radicación 20001233900020160059102. Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-490 de 2011.
nombre de un partido o movimiento para, en las elecciones siguientes presentarse
por otro.
En otros términos, la renuncia es una forma de proteger a la organización política
como al elector, a efectos de evitar la distorsión que, en razón de esa militancia
pueda sufrir este al momento de emitir su voto, en tanto lo identifica con determinada
organización y en la siguiente elección se presenta por otra. Igualmente, a la
agrupación, en tanto quien fue electo en su nombre no puede aprovecharlo para
beneficio propio, razón por la que si pretende ser electo a la misma corporación por
otra filiación política debe apartarse de ella con la antelación que fijó el
Constituyente.
2.3. Análisis del caso concreto
Los demandantes solicitan la nulidad del acto por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral declaró que la demandada, ANGELA MARÍA ROBLEDO
GÓMEZ, tenía el derecho personal a ocupar una curul en la Cámara de
Representante durante el período constitucional 2018-2022, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 112 constitucional, reformado por el Acto Legislativo 02 de
2015.
En concepto de los demandantes, el acto de designación es nulo por cuanto la
demandada está incursa en la prohibición del artículo 107 Constitucional según la
cual “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la
siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce
(12) meses antes del primer día de inscripciones”, prohibición que fue reproducida
por el legislador estatutario en la Ley 1475 de 2011, artículo 2, así:
“Artículo 2°. Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.
“Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
“Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.
“El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción. “(negrillas fuera de texto).
En concepto de los demandantes, la demandada ANGELA MARÍA ROBLEDO
GÓMEZ ha debido renunciar con 12 meses de antelación a la curul que por el
partido Alianza Verde ocupaba en la Cámara de Representantes, a efectos de
inscribir su nombre como candidata a la vicepresidencia por una coalición. Al no
renunciar en el plazo estipulado en el inciso final del artículo 107 de la Constitución
Política y ratificado en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, incurrió en la figura de
la doble militancia que origina la nulidad del acto de elección, según el artículo 275,
numeral 8 del CPACA.
Lo primero que advierte esta Delegada para efectuar el análisis de la causal
invocada, como se hizo al momento de conceptuar sobre la procedencia de la
medida cautelar solicitada en dos de las demandas de la referencia, es que la
demandada ROBLEDO GÓMEZ no deriva la condición de Representante a la
Cámara que hoy detenta, por su participación en la jornada electoral para integrar
o hacer parte de esta corporación de elección popular.
No. Su calidad de miembro de la Cámara de Representantes lo es en aplicación de
una reforma política que será analizada en los párrafos siguientes. Situación que,
en concepto de esta Delegada, tiene una incidencia determinante a la hora de
hipótesis de doble militancia que consagra el inciso final del artículo 107
constitucional, también lo es que esa curul la adquirió en virtud de hacer parte de la
fórmula presidencial que obtuvo la segunda votación más alta en las elecciones
para presidente y no para el Congreso de la República, lo que le dio el derecho
personal, por disposición constitucional, a ocupar una curul en la Cámara de
Representantes.
Es decir, en el caso de ROBLEDO GÓMEZ no se cumplen los presupuestos del
artículo 107 constitucional en tanto i) no se presentó a la misma corporación de la
que hacia parte ni a una de la misma naturaleza; y ii) no lo fue en las siguientes
elecciones, pues sencillamente no participó por ningún partido o movimiento
político en las elecciones que para el Congreso de la República que se registraron
en marzo de 2018. Y no lo hizo, precisamente, porque decidió presentar su nombre
a un cargo uninominal, lo que posteriormente le dio el derecho a ocupar una curul
en la Cámara de Representantes por disposición constitucional y no porque ese
fuera su querer.
En efecto, el Acto Legislativo 2 de 2015, artículo 1, que fue objeto de desarrollo en
el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1909 de 2018, confirió el derecho al candidato a
la Presidencia de la República que no salió vencedor, a ocupar por derecho propio
una curul en el Senado de la República y a su fórmula vicepresidencial, una curul
en la Cámara de Representantes, como una forma de reconocer al fuerza política
de quienes, pese a no salir victoriosos en la justa electoral, recibieron un respaldo
popular que, como tal, debe tener una representación en el Congreso de la
República, como expresamente lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia
C-018 de 2018.
La Ley Estatutaria 1909 de 2018 “Por medio de la cual se adopta el estatuto de la
oposición política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”, en su artículo 24 indicó:
“ARTÍCULO 24. Curules en Senado y Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos Presidente y Vicepresidente de la República, tendrán el derecho personal a
ocupar, en su orden, una curul en el Senado de la República y otra en la Cámara de Representantes, durante el periodo de estas corporaciones, e integrarán las comisiones primeras constitucionales de las respectivas cámaras. Terminados los escrutinios electorales, la autoridad electoral les expedirá las respectivas credenciales.
“Quienes resultaren elegidos mediante esta fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de representantes y, con la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 6 de esta ley y harán parte de bancada de la misma organización política”.
Estas disposiciones, le permiten señalar a esta Delegada que la modalidad de doble
militancia que los demandantes le endilgan a la actual Representante a la Cámara
ROBLEDO GÓMEZ no cumple los presupuestos que señaló la norma constitucional
y legal, en tanto aquella se sometió al escrutinio popular i) como parte de una
fórmula presidencial y no para hacer parte de la Cámara de Representantes, es
decir, no se cumple el prepuesto referido a presentarse a una corporación pública
de elección popular; ii) la curul que ocupa la demandada en la Cámara de
Representantes no lo fue por una decisión popular sino por la decisión política del
Constituyente derivado de reconocer una curul en senado y cámara a la fórmula
presidencial que, en el proceso para elegir presidente y vicepresidente de la
República, obtuviera la segunda votación más alta y iii) la elección no se presentó
en la siguiente elección, en tanto, cuando la demandada presentó su nombre a un
cargo uninominal, ya habían transcurrido las elecciones para integrar el Congreso
de la República.
Sobre este punto, es importante resaltar que la modalidad de doble militancia que
se le atribuye a la demandada es aquella diseñada para los miembros de una
corporación pública, según la cual, estos no podrán presentarse a la siguiente
elección, por un partido distinto, salvo si renuncian a la curul doce (12) meses
antes del primer día de inscripciones.
En concepto de esta delegada, esta modalidad exige los siguientes presupuestos