BÜROKRASİ KURAMLARI METE YILDIZ DERS 2: BÜROKRASİYE FARKLI KURAMSAL BAKIŞLAR
BÜROKRASİ KURAMLARI
METE YILDIZ
DERS 2: BÜROKRASİYE FARKLI KURAMSAL BAKIŞLAR
KAY 388 BÜROKRASİ
KISMI DERS PLANI VE OKUMALAR
• 29 Nisan: Bürokrasi: Kuramsal Yaklaşımlar • Okuma: Okuma Paketi Hafta 2 (Heywood, Bölüm 17, sf. 505‐
532)
• 6 Mayıs: Osmanlı
Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti’nde Bürokrasi
• Okuma: Okuma Paketi Hafta 3
• 13 Mayıs: Bürokrasinin Sorunları
ve Genel Değerlendirme• Okuma: Okuma Paketi Hafta 4 ve 5
• 20 Mayıs: II. VİZE GÜNÜ• Final Sınavları– 26 Mayıs‐6 Haziran, GÜNÜ
AÇIKLANACAK
FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI
• Olumsuz Tanım:– Etkisizlik, anlamsız ve zaman harcayan
formaliteler, yani kırtasiyecilik
• Siyaset açısından:– Yönetme işinin icrası
ile görevli devlet memurları
ve kamu görevlileri kitlesi, yani idari devlet mekanizması
FARKLI BÜROKRASİ TANIMLARI
• Örgütlenme açısından:– Sadece demokratik ve otoriter devletlerde değil,
modern toplumun bütün katmanlarında bulunan farklı
bir örgütlenme biçimi
• Sadece devlette değil, ticari kurumlarda, sendikalarda, siyasi partilerde de bürokrasi bulunur.
BİR SORUN OLARAK BÜROKRASİ
• Devlet büyüdükçe ve sorumlulukları genişledikçe bürokrasinin önemi artar.
• Bürokrasi sadece idareci ve siyasa uygulayıcısı değildir.
• Bürokratik gücün örgütlenmesi ve kontrolü, modern siyasetin en önemli sorunlarından
biridir.
BÜROKRASİ KURAMLARI
• Bürokrasi eleştirileri:– Liberaller
• Şeffaflık ve hesap verebilirliği yoktur.– Sosyalist ve Marksistler
• Sınıfsal boyun eğdirmenin bir aracıdır.
– Yeni Sağ• Kendine hizmet eder.
BÜROKRASİYE YÖNELİK ELEŞTİRİLER
1.
Kar güdüsü
ile disipline edilemezler.
2.
Piyasa baskılarına karşı
duyarlı
değillerdir.
3.
Vergi sistemiyle finanse edilirler, dolayısıyla verimlilik‐odaklı
çalışmak için güdülenmezler.
ÜÇ
FARKLI TÜR BÜROKRASİ
KURAMI
1.
Rasyonel‐idari aygıt olarak bürokrasiWeberyen Bürokrasi
2.
Muhafazakar bir güç
bloğu olarak bürokrasiSosyalist/Komünist Yaklaşım
3.
Aşırı
masraflı
yönetimin kaynağı
olarak bürokrasi
Yeni Sağ/Kamu Tercihi Kuramı
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• Weber’e göre bürokrasi, gelenek ya da karizmanın tersine, bir rasyonel kurallar sistemine dayanan «ideal tip»de bir düzendir.
– Yasa ve yazılı
kurallarla düzenlenme
– Hiyerarşi ve komuta zinciri
– Görevlilerin yetkilerinin gayri‐şahsiliği– Kişisel takdiri en aza indiren bürokratik kurallar– Ehliyete dayalı
atanma ve yükselme, vb.
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• Bürokrasinin temel özelliği rasyonelliğidir.
• Güvenilir, öngörülebilir ve etkili bir toplumsal örgütlenme yoludur.
– Diğer yönetim biçimlerinden teknik olarak üstündür.
• Kapitalizmin gelişiminin tüm örgütler için kaçınılmaz ve geri döndürülemez bir
sonucudur.
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• Bürokratikleşme ve demokratikleşme, gelenek ve imtiyaz fikirlerini zayıflatırken rekabet ve
seçkinler yönetimi (meritokrasi) fikirlerini güçlendirmiştir.
• İdeolojiden bağımsız olarak bütün sanayi toplumları
bürokratikleşme açısından
benzeşmektedir.– Yakınsama (convergence) tezi
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• James Burnham (1905‐1987)– 1941 tarihli «The Managerial Revolution»
kitabında , ideolojik farklılıklara rağmen bütün sanayi toplumlarının teknik ve idari becerileri
nedeniyle kendilerine yetki verilen bürokratlar tarafından yönetildiklerini savunmuştur.
– Yakınsama
tezini destekler.
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• Modelin Sorunları– Örgütsel verimlilik‐demokratik katılım açmazı– Hiyerarşik eğilimlerin güçlenerek bir «memur
diktatörlüğü»ne dönüşebilme ihtimali• İnsan arzularını
ve bireysel özgürlüğü hapseden bir
«demir kafes»
olarak bürokrasi• Oligarşinin Tunç
(Demir) Yasası
(Iron Law of Oligarchy,
Robert Michels)– Demokratik ve bürokratik örgütlenme ilkelerini benimsemiş
çağdaş
toplumlara özgü
tüm kurum ve siyasi partilerde yönetim, bir azınlığı
elinde bulunmaktadır (KY Sözlüğü, sf.
184).
1. RASYONEL‐İDARİ MODEL
• Bürokratikleşmenin yol açtığı
sorunlara Weber’in öngördüğü çözümler:
– Seçim rekabeti
– Kurumsal ayrışma
2. Güç Bloğu Modeli
• Büyük oranda sosyalist analizden ve Marksizm’den kaynaklanmaktadır.
• Marx, Weber gibi kapsamlı
bir bürokrasi kuramı geliştirmemiştir.
– Bürokrasiyi kapitalizmin belli ihtiyaçlarıyla ilişkilendirmiştir.
– Devlet bürokrasisi tarafından oynanan sınıfsal rolle ilgilenmiştir.
– Bürokrasiyi burjuva çıkarlarının desteklenme ve kapitalist sistemin savunulma mekanizması
olarak
görmüştür.
2. Güç Bloğu Modeli
Neo‐Marksist analizler:
•Ralph Miliband:– Üst düzey devlet memurları, sosyalist bakan ve
hükümetlerin radikal inisiyatiflerini sulandıran ve engelleyen muhafazakar bir veto grubu
– Mevcut ekonomik ve sosyal seçkinlerin bilinçli veya bilinçsiz müttefikleri
2. Güç Bloğu Modeli
• Ralph Miliband:– Üst düzey devlet memurları, resmi olarak tarafsız
olmalarına rağmen sanayici ve işadamlarıyla aynı eğitim ve sosyal arka plana sahip olduklarından
onların fikir ve önyargılarını
paylaşırlar.• Radikal ve sosyalist devlet memurları
atanma ve terfi
süreçlerinde sorun yaşayabilir.
– Ulusal çıkarlar, kapitalizmin çıkarlarına göre tanımlanır.
• Bu durum, anayasal yollardan sosyalizme ulaşılmasını engeller.
2. Güç Bloğu Modeli
• Ralph Miliband:– Devlet memurları
ile işadamı
grupları
arasındaki
ilişkinin devamı, devletin ekonomik hayata giderek artan oranda müdahale etmesinin sonucudur.
– Bu ilişkide sırası
gelince:• Devlet bürokrasisi ile özel sektör bürokrasisi personel
alışverişi yapar (döner kapı
modeli).
• Devlet memurlarına emekli olduklarında kârlı
iş imkanları
sunulur.
2. Güç Bloğu Modeli
• Marx ve Engels’e göre sınıfsız, komünist bir topluma ulaşıldığında devletle beraber
bürokrasi de ortadan kalkacaktı.
• Marksist bürokrasi kuramı, sosyalist sistemlerdeki bürokratikleşme sorununu çok
irdelemez.– Etkili bir analiz: Leon Trotsky (1879‐1940)
• The Revolution Betrayed
2. Güç Bloğu Modeli
• Trotsky:– Bürokratik yozlaşma sorununu işlemiştir.
• «Rusların geri kalmışlığı
ve proletaryanın siyasi tecrübe yoksunluğu nedeniyle devlet bürokrasisi, kendi çıkarlarını
korumak için Stalinist diktatörlük şeklinde sosyalizmin ilerlemesinin önünü
tıkamıştır.»
– Bürokrasi, siyasi devrimle ortadan kaldırılabilecek bir katmandır.
• Milovan Djilas (1911‐1995):– Bürokrasi, verimli serveti kontrol eden yeni bir sınıftır.– Komünist sistemler giderek bir tür devlet
kapitalizmine benzer.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli
• Bürokrasi eleştirileri sadece soldan gelmemektedir.
– Rasyonel tercih ve kamu tercihi
kuramları
• Bu yaklaşım, bürokratların çıkarı
ve motivasyonlarına odaklanır.
– Tüm bireyler, bürokratlar da dâhil olmak üzere, rasyonel, çıkarcı
ve fayda ençoklaştırıcılarıdır.
• Homo economicus
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli
• William Niskanen, Bureaucracy and Representative Government
– Yüksek bürokratlar mesleki anlamda kişisel çıkarları
ile motive olurlar.
• Çalıştıkları
birimi büyütmeye ve bütçelerini artırmaya çalışırlar.
• İş
güvencesini, ücretleri ve ilerleme imkanlarını
artırıcı, güç, yetki ve saygınlıklarını
ençoklaştırıcı
şekilde
hareket ederler.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli
• Niskanen:– Dolayısıyla devletin işlevlerinin artmasını
isterler.
• Atanmışlar seçilmişlere siyasa öncelikleri dikte ettirebilirler.
– Bürokratik güç
kontrol edilmedikçe veya engellenmedikçe serbest piyasa siyasası
takip
etme girişimleri başarısız olacaktır.
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli
Yeni Sağ:
•Özel sektör‐kamu sektörü
karşılaştırmaları– ÖS: Rekabetçi piyasalar ve kârın ençoklaştırılması
– KS: Maliyetler geliri geçerse vergilerle karşılama
– KS: Genelde tekel olan devlet bürokrasileri• Savurganlık ve verimsizlik
• Düşük mal ve hizmet kalitesi
– Çözüm: Özelleştirme ve özel sektör tekniklerinin kamu sektöründe kullanımı
(Yeni kamu işletmeciliği)
3. Bürokratik Aşırı Arz Modeli
• Kamu tercihine yönelik eleştiriler:– Bireyi sosyal çevresinden soyutlayarak inceler.– Bürokratlar, bütçeyi ençoklaştırmayı
değil, büroyu
biçimlendirmeye çalışır (Dunleavy)• Üst düzey bürokratlar parasal değil işle ilgili çıkarlarla
(zevklerine uygun bir iş, cazip bir iş
ortamı) ilgilenirler.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
• Bürokrasinin öncelikli işi:– Yasama organı
tarafından çıkarılan yasaları
ve
hükümetlerin siyasalarını
uygulamaya koymak ve yürütmek
• Weberci bürokrasi modeli, yönetim dünyasını
politik dünyadan ayırır.
– Makinedeki dişli olarak bürokratlar (mı?)• Şeklen ast ve tarafsız olmalarına rağmen bürokratlar
siyaset sürecini önemli ölçüde etkilerler.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
1. İdari işleri yürütmek– Bürokrasi: İdare, Siyasi İcra: Hükümet
– İki rol arasında net bir çizgi var mı?
– Çok fazla idari ayrıntı
memurların takdirine bırakılmaktadır.
2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak
3. Çıkarları
dile getirmek ve birleştirmek
4. Siyasi istikrarı
sürdürmek
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak– Uzmanlık bilgisi ve tekeli mi?
• Siyasa seçenekleri nelerdir?• Siyasaların olası
etki ve sonuçları
nelerdir?
– Erişim: Üst düzey bürokratların siyasetçilerle günlük düzenli temas olanağı
– Siyaset ile içiçelik derecesi:• Siyaseten tarafsızlık (İngiltere, Japonya, Avustralya)• Siyasi atama sistemine tâbi (ABD)
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
2. Siyasa tavsiyelerinde bulunmak
• Siyasa tavsiyesi ve siyasa üretmek gerçekten farklı
mı?
– Bilgi akışının fiilen bürokratlarca kontrolü• Bilirkişilik ve uzmanlık avantajı
• Bilgi gizlenebilir ya da biçimlendirilebilir.
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
• 3. Çıkarları
dile getirmek ve birleştirmek– Siyasa oluşturulma sürecinde çıkar gruplarıyla
temas etme şansı– Korporatizm tehlikesi:
• Örgütlenmiş
çıkarlar ile devlet daireleri arasındaki ayırımın bulanıklaşması
– Klientalizm tehlikesi:• Devlet dairelerinin düzenleme ve denetlemelerinden
sorumlu oldukları
hizmet alıcısı
grupların çıkarlarına hizmet etmesi ve onlar tarafından kontrol edilebilmesi
durumu
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
4. Siyasi istikrarı
sürdürmek
• Bürokrasinin bir düzen, istikrar ve süreklilik odağı
olması
işlevi
– “Bakan ve siyasetçi gidici, bürokrat kalıcıdır” düşüncesi
– Eğer bürokratlar kalıcı
ve profesyonel kamu görevlileri statüsünde iseler
– Siyasi olarak tarafsız iseler
BÜROKRASİNİN İŞLEVLERİ
4. Siyasi istikrarı
sürdürmek
• Sürekliliğin dezavantajları:– Etkili kamu denetimi ve hesap verebilirlik
olmadığında yolsuzluk, yoksulluk ve rüşvet
– Kalıcılık devlet memurlarında kendini beğenmişliği veya dar görüşlülüğü
besleyebilir.
– Ortak çıkarı
belirmede kendilerini siyasetçilerden daha ehil ve üstün görebilirler.
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ
• Weber’in bürokratik (verimli ve rasyonel) örgütlenmenin benimsenmesinin evrenselliği
iddiası
geçerli mi?– Siyasi, sosyal ve kültürel bağlamlardan kaynaklanan
farklılılar, dolayısıyla değişik örgütlenme şekilleri olabilir.
• 1980’lerden beri yeni sağ
fikirlerin oluşturduğu kamu harcamalarını
azaltma baskısı
– Yeni kamu işletmeciliği (New Public Management)– Ekonomik küreselleşmenin etkisi
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ
• Merkezileşme ve Departmantalizm
(Merkezkaç baskılar, dairelerin kendi özel çıkarlarını
takip
etmesi; siyasi ve idari denetime direnmesi)– Örn: Çin’deki komunist parti bürokrasisi
• Sovyet komunist parti bürokrasisi ise çoğulculuğa daha yakındı.
– Departmantalizme karşı
rotasyon
ve daha sıkı
siyasi denetim
• Bu çaba bilirkişilik ve uzmanlık düzeylerini aşağıya çeker.• Bakan ve üst düzey görevlilerin bakanlık kültürüne çekilme
eğilimi (yerli gibi yaşama) ile dengelenir.
BÜROKRASİLERİN ÖRGÜTLENMESİ
• Liberal‐demokratik bürokrasiler– En merkezi: Fransa, Napolyoncu yönetim modeli
• Merkezileşmiş, hiyerarşik, teknik uzmanlar topluluğu
• Sıkı
disiplin, tek biçimlilik
• Prestijli yönetim okulları
– Adem‐i merkeziyetçi bir örnek: ABD• Eşgüdüm ve yönlendirme sorunları
• Eyaletler ve yerel yönetimler
• Kuvvetler ayrılığı, Kongre denetimi
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI
1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları
– Örgütlü
çıkarlarla ilişkiler
– Politikayı
yorumlama, geciktirme veya engelleme imkanı
2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki
3. Bürokratların statüsü
ve uzmanlıkları
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI‐2
1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları
2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki– Bürokrat çok daha fazla sayıda– Siyasetçilerin kontrol menzilleri sınırlı
• Bürokratlar çokça takdir yetkisi kullanır.– Siyasetçi gidici, bürokrat kalıcı– Bürokrat tam gün çalışır, siyasetçinin bakanlık dışında
bir sürü
işi vardır.
3. Bürokratların statüsü
ve uzmanlıkları
BÜROKRATİK GÜCÜN KAYNAKLARI‐3
1. Bürokratların siyaset sürecinde/bilgiyi kontrol etmedeki stratejik konumları
2. Bürokratlarla bakanlar arasındaki lojistik ilişki
3. Bürokratların statüsü
ve uzmanlıkları– Bilirkişilik ve uzmanlık gücünden
• Meritokratik seçkinler, İngiltere’de Oxbridge’liler
– Liyakat ve başarıya vurgu
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ
1.
Siyasi hesap verme mekanizmalarını oluşturma
– Kamu hizmeti kavramının öz‐denetiminin dışında– Meclise, yargıya ya da halka hesap verme– Örneğin, «Bakan sorumluluğu»
doktrini
– Başka kanallar: kamu denetçiliği– Basın ve çıkar gruplarının denetimi
2.
Kamu hizmetinin siyasallaştırılması3.
Karşı
bürokrasilerin tesis edilmesi
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ
1.
Siyasi hesap verme mekanizmalarını
oluşturma
2.
Kamu hizmetinin siyasallaştırılması– Üst düzey bürokrasiyi siyasallaştırma/spoils system
(yağma sistemi)
– Siyasetçi‐idareci ayrımı
bulanıklaşır.
– Daha fazla sadakat ve teslimiyet (+)
– Hem teslimiyet, hem meritokrasi/liyakat zor (‐)
– «Kol mesafesi»
kaybolunca eleştirel bakış
zor (‐)
3.
Karşı
bürokrasilerin tesis edilmesi
BÜROKRATLARIN KONTROLÜ
1.
Siyasi hesap verme mekanizmalarını
oluşturma2.
Kamu hizmetinin siyasallaştırılması
3.
Karşı
bürokrasilerin tesis edilmesi– Danışmanlar, kabine/başkanlık ofisleri ve düşünce üretim
kuruluşları• Örnek: ABD’de Başkanın Yürütme Ofisi
– Resmi bürokrasiyi dengeleme (+)– Devlet birimlerinin ikizleşmesi ve bürokratik kavgalar (‐)
• Örnek: ABD’de Dışişleri Bakanlığı
ve Ulusal Güvenlik Konseyi
– Sadece duyulmak istenenleri mi söylüyor (?)– Karşı
bürokrasilerin siyasal denetimi zor (‐)
Yararlanılan Kaynaklar
• Heywood, Bölüm 17, sayfa 505‐532.
• Kamu Yönetimi Sözlüğü
(1998). Ankara: TODAİE.