BILTEN ORGANIZACIJE TRANSPARENTNOST - SRBIJA Primena ... · Odbora za rešavanje o sukobu intere-sa i naèina na koji su graðani, mediji, državne institucije i javni funkcioneri

Transparentnost - Srbija je veæ godi-nama aktivna na pitanjima donošenjai primene propisa za spreèavanje irazrešavanje sukoba interesa javnihfunkcionera. Te aktivnosti su bileveoma raznolike - poèev od skretanjapažnje graðanima, medijima i onimakoji odluèuju o regulativi na znaèajovih pitanja i uèešæa u prvim pokuša-jima (pre više od 4 godine), da se tamaterija reguliše, preko davanja pred-loga za prevazilaženje slabosti uusvojenim propisima, ispitivanjastavova graðana, do praæenja radaOdbora za rešavanje o sukobu intere-sa i naèina na koji su graðani, mediji,državne institucije i javni funkcioneriprimili Zakon o spreèavanju sukobainteresa i odluke Odbora.

I dalje se ne može reæi da su prestalirazlozi za ma koji od gore pomenutihvidova borbe za veæu javnu odgov-ornost nosilaca vlasti. Iako je kod

graðana sve vreme prisutna svest opotencijalnim opasnostima koje sasobom nosi nerazrešeni sukob intere-sa kod javnih funkcionera, i daljemeðu njima ima puno nedoumica inepoznanica, èak i kada je reè oosnovnim pojmovima. Na primer,"sukob javnog i privatnog interesa"veæina graðana i dalje smatra svršen-im prestupom, a ne situacijom iz kojese može razviti zloupotrebaslužbenog položaja, ali i ne mora,ukoliko se sukob interesa pravovre-meno razreši. Zbog toga je potrebnonajširoj javnosti i dalje objašnjavatisuštinu ove pojave, kako bi segraðani podstakli da od svojihizabranih predstavnika traže pravustvar - odgovorno i efikasno delovan-je u javnom interesu.

Uloga medija utom procesu jenezaob i l azna .Ipak, i daljemediji previšelako i èestosamo prenosem e ð u s o b n eoptužbe poli-tièara za "sukobinteresa", nen a l a z e æ idovoljno prosto-ra da ispitaju isuštinu kršenjapropisa ili moral-nih pravila kojaodlikuju nekisluèaj.

Usvojeni Zakon o spreèavanju suko-ba interesa je daleko od idealnog,mada treba reæi da i sadašnji tekstpredstavlja znatan napredak u odno-

su na prazninu koja je pre njega pos-tojala. Oblast regulisanja pitanjasukoba interesa je veoma živa -odredbe o ovim pitanjima postajunezaobilazni deo mnogih drugihpropisa tokom poslednjih nekolikogodina - poèev od Zakona o Vladi iZakona o državnim službenicima pado Zakona o privrednim društvima.Štaviše, i sam Zakon o spreèavanjusukoba interesa biæe izložen prome-nama - Nacionalna strategija za borbuprotiv korupcije, usvojena decembra2005, predviða proširenje obuhvatasadašnjih zakonskih rešenja, kao iosnivanje novog tela za borbu protivkorupcije koje æe možda biti nadležnoi za poslove kontrole poštovanjazakonskih ogranièenja iz ove oblasti.

Ništa ne pomaže ostvarenju zakon-skih naèela kao njihova uspešna pri-mena u praksi. Zbog toga je iskustvokoje su od januara 2005 sticaliRepublièki odbor za rešavanje osukobu interesa, i naše društvo sanjim, nezaobilazni deo svake struènerasprave i svake reforme. Prateæipoèetne aktivnosti Odbora, a naroèitotok prvog kruga prijavljivanja imovinei prihoda javnih funkcionera, Transpa-rentnost - Srbija se odluèila za aktivanpristup na prevazilaženju uoèenihproblema. Naime, mali odzivfunkcionera sa nivoa lokalnesamouprave na ovu zakonskuobavezu u postavljenom roku ukazi-vao je na to da su na putu njenogsprovoðenja stajale i druge preprekeosim otpora funkcionera i želje da senešto sakrije.

Mnogi ljudi koje je Zakon odredio kaofunkcionere nisu ni bili svesni da seon na njih odnosi. Bilo je sigurno i

Primena Zakona o spre~avanjusukoba interesa

- stvaranje preduslova za veæu odgovornost javnihslužbenika i dalju podršku demokratiji u Srbiji -

Napomena: Ovaj broj Biltena je tematski i posveæen pitanjima sprovoðenja Zakona o spreèavanju sukoba interesa kodfunkcionera jedinica lokalne samouprave i lokalnih javnih preduzeæa

Sa seminara u Valjevu, 12. decembar 2005.

BILTEN ORGANIZACIJE TRANSPARENTNOST - SRBIJABroj 9, april 2006

onih koji su smatrali da uspostavljenisistem kontrole nije primeren znaèajufunkcije koju obavljaju. Sudeæi poizjavama nekih funkcionera, nije usvim sredinama bilo lako doæi do for-mulara za izveštaj u prvih mesec dananakon njegovog objavljivanja. Najzad,neki organi i politièke stranke iz kojihfunkcioneri dolaze su organizovaliprikupljanje i slanje ovih izveštajaRepublièkom odboru, a neke ne, štose direktno odrazilo i na stepenispunjenosti zakonskih obaveza.

Svi ovi èinioci su uticali na to da jeodziv funkcionera na lokalnom nivou,gde bi se moglo oèekivati da imamanje razloga da se nešto krije, biodaleko slabiji nego kod funkcionerana nivou Republike ili AP Vojvodine.Iz takvog stanja rodila se i potreba dase kroz rad "na terenu", približavan-jem stavova i iskustava Odbora iTransparentnosti - Srbija, olakšafunkcionerima lokalne samoupraveispunjenje zakonskih obaveza.Transparentnost - Srbija je, u periodunovembar 2005 - april 2006, organizo-vala savetovanja o primeni Zakona upet gradova Srbije (Niš, Valjevo, NoviSad, Kruševac, Beograd) na kojimasu funkcioneri iz tih i okolnih mestaimali neposrednu priliku da krozpitanja èlanovima Odbora razjasnesve svoje dileme u vezi sa obavezamai ogranièenjima koje na osnovuZakona imaju. Pre svakog od ovihskupova bila je organizovana i kon-ferencija za štampu, kako bi se dodat-no poveæala informisanost graðana o

primeni zakona ali i posredno uticalona funkcionere da se zakonu povinu-ju.

Paralelno sa tim aktivnostima,Transparentnost - Srbija je u ovomperiodu organizovala ili uèestvovala uorganizaciji i radu nekoliko meðunar-odnih konferencija i struènih debatana temu spreèavanja sukoba interesa.Tako su, na meðunarodnoj konferen-ciji decembra 2005, izlagana iskustvaiz regiona i razvijenih evropskih

zemalja o primeni regulative osukobu interesa; na seminaru,održanom januara 2006 bilo je reèi oprimeni Zakona o spreèavanju suko-ba interesa i srodnih propisa u oblastipravosuða, državne uprave i lokalnesamouprave, dok se na skupu iz apri-la 2006 govorilo o buduæim zakon-skim rešenjima za spreèavanje suko-ba interesa i naèinu njihove kontrole.

Sva je prilika da æe biti potrebno jošmnogo toga uèiniti dok se primenapropisa o predupreðivanju i razreša-vanju sukoba interesa na lokalnomnivou, a ponegde i sami ti propisi,dovedu na nivo koji æe više zadovolji-ti potrebe društva. Zbog toga suaktivnosti koje smo zajedno sadrugim važnim akterima preduzimalina ovom polju samo mali deo onogana èemu æe morati da se radi tokomove i narednih godina.

PRAVNI STAVOVI REPUBLIÈKOGODBORA O PRIMENI POJEDINIHODREDABA ZAKONA

Nijedno zakonsko rešenje ne možeda predvidi sve dileme u vezi sa pri-menom pojedinih njegovih odredaba.Zbog toga izuzetan znaèaj za primenuzakona imaju pravni stavovi koje jepo pojedinim pitanjima primeneZakona o spreèavanju sukoba intere-sa doneo i objavio Republièki odbor.U ovom tekstu se nalaze izvodi izpravnih stavova Odbora koji suposebno važni za primenu zakona nanivou lokalne samouprave. Pitanjakojima se bave ovi stavovi bila suèest predmet rasprave i na saveto-vanjima organizovanim u okviru pro-jekta.

NADLEŽNOST REPUBLIÈKOG ODB-ORA ZA REŠAVANJE O SUKOBUINTERESA

Republièki odbor za rešavanje osukobu interesa nije nadležan zarešavanje sukoba interesafunkcionera imenovanih u organeustanova (škola). (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-120/05, od 18.05.2005.godine)

POSTUPAK UTVRÐIVANJAPOSTOJANJA POVREDE ZAKONA

Postupanje po anonimnim prijavama

* U sluèaju kad je prijava podneta odstrane nepoznatog lica, po istoj seneæe postupati, ali æe Republièkiodbor uzeti u razmatranje èinjeniènenavode prijave, pa ukoliko naðe dapostoji osnovana sumnja o postojan-ju sukoba interesa, prijava æe se sma-trati inicijativom za pokretanje pos-tupka po službenoj dužnosti. U sluèaju kada Republièki odbor nijenadležan za postupanje po anonim-noj prijavi, obavestiæe nadležneorgane o eventualnom sukobu intere-sa koji se javljaju kod tih organa i doèijih saznanja Republièki odbor doðeu okviru svog rada. Takoðe, zatražiæeod tih organa da preduzmu odgovara-juæe mere i da o eventualno preduze-tim merama obaveste u razumnomroku Republièki odbor. (pravni stav Republièkog odborazauzet na 10. sednici od 23.03.2005.godine)

Otvaranje savetovanja u Beogradu, 20. april 2006.

JAVNE FUNKCIJE I FUNKCIONERI NAKOJE SE PRIMENJUJE ZAKON

Glavni arhitekta

*Iako Zakonom o lokalnoj samoupravi("Službeni glasnik RS", broj 9/2002,33/2004 i 135/2004) glavni arhitektanije postavljen u organ uprave,Republièki odbor nalazi da unadležnost lokalne samoupravespada i organizovanje organa, organi-zacija i službi za sosptvene potrebe(èlan 113. stav 1 Ustava RS, "Službeniglasnik RS", broj 1/90).Poslovi glavnog arhitekte opštineobavljaju se u okviru odreðenogorgana opštine u skladu sa organi-zacijom poslova propisanomStatutom opštine. Priroda i znaèajposlova kao i ovlašæenja glavnogarhitekte i èinjenica da se radi o licupostavljenom na ovu funkciju odorgana opštine - predsednika opštine,ukazuje na potrebu da se funkcijaglavnog arhitekte opštine u pogleduprava i obaveza izjednaèi sa obaveza-ma funkcionera iz èlana 2. stav 1.Zakona o spreèavanju sukoba intere-sa pri vršenju javnih funkcija("Službeni glasnik RS", broj 43/2004). (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-156/05, od 31.08.2005.godine)

Opštinski menadžer

• Zakon o spreèavanju sukoba intere-sa pri vršenju javnih funkcija primen-juje se samo na funkcionere izabrane,postavljene i imenovane u organeRepublike Srbije, autonomne pokra-jine, opštine, grada i grada Beograda,kao i organe javnih preduzeæa èiji suosnivaèi navedeni organi. Na osnovunavedenih odredbi, opštinskimenadžer nema svojstvofunkcionera, pošto ne spada u krugnavedenih lica.Okolnost da opštinski menadžer nijeizabrano, postavljeno ili imenovanolice veæ da se njegovo angažovanjezasniva na ugovoru zakljuèenom sapredsednikom opštine ne pružamoguænost njegovog izjednaèavanjasa pravima i obavezama funkcionera

iz odredbe èlana 2. stav 1 Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004), bez obzirana znaèaj i struènost poslova koje onobavlja. Izostanak elemenata zaodreðivanje funkcionera u smislunavedenog Zakona iskljuèuje takvumoguænost. Èinjenica da je za opštinskogmenadžera angažovano licezaposleno u javnom preduzeæu nijeod znaèaja za primenu Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija, ali može bitiod znaèaja za primenu drugih propisaiz nadležnosti drugih organa. (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-156/05, od 31.08.2005.godine)

Naèelnik opštinske uprave

• Funkcionerima u lokalnoj samo-upravi, u smislu èlana 2 stav 1 Zakonao spreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004) , smatrajuse lica izabrana, postavljena ili imen-ovana za naèelnika opštinske uprave,odnosno uprave za pojedine oblasti,zamenika predsednika opštine(gradonaèelnika), graðanskog branio-ca (ombudsmana), pravobranioca igradskog arhitektu, kao i lica postavl-jena ili imenovana na položaj koji jeopštim aktom lokalne samoupraveizjednaèen sa javnom funkcijom. (pravni stav Republièkog odborazauzet na 22. sednici održanoj24.08.2005. godine)

• Odredbom èlana 2 stav 1 i 2 Zakonao spreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004, dalje:Zakon o spreèavanju sukoba intere-sa) propisano je da se Zakon odnosina lica koja funkciju obavljaju naosnovu izbora, postavljenja ili imeno-vanja u organe Republike Srbije,autonomne pokrajine, opštine, grada igrada Beograda i organe javnih pre-duzeæa èiji su osnivaè ovi oblicidržavne strukture, izuzimajuæi sudijeUstavnog suda, sudije, sudije zaprekršaje, javne tužioce i zamenikejavnih tužilaca. Zakonom o lokalnoj samoupravi("Službeni glasnik RS", broj: 9/2002,33/2004 i 135/2004) odreðeno je da suorgani opštine: skupština opštine,predsednik opštine i opštinsko veæe(èlan 25). U nadležnost lokalnesamouprave, meðutim, spada i obra-zovanje organa, organizacija i službiza sopstvene potrebe (èlan 113 stav 1Ustava). U radu Republièkog odbora postavilose pitanje da li se izraz organi iz èlana2 stav 1 Zakona o spreèavanju suko-ba interesa odnosi samo na zakonomimenovane organe lokalnesamouprave, ili ga je potrebno shvati-ti šire i njime obuhvatiti i drugeorgane koje je lokalna samouprava

Pravni stavovi Republi~kog odbora oprimeni pojedinih odredaba Zakona

Na koje se funkcionere na lokalnomnivou, prema stavu Republièkogodbora za rešavanje o sukobuinteresa, primenjuje Zakon

Organi grada/opštine:

• gradonaèelnik/predsednik opštine• zamenik gradonaèelnika/predsedni-ka opštine• pomoænik gradonaèelnika/predsed-nika opštine• predsednik skupštine grada/opš-tine• odbornik u skupštini grada/opštini• èlanovi gradskog/opštinskog veæa• naèelnik gradske/opštinske uprave• naèelnik gradske/opštinske upraveza pojedinu oblast• glavni arhitekta i drugi glavni• struènjaci za pojedine oblasti• graðanski branilac (ombudsman)• javni pravobranilac• zamenik javnog pravobranioca• druga lica izjednaèena sa javnimfunkcionerima

Organi javnih preduzeæa koje jeosnovao grad/opština:

• direktor• zamenik direktora• èlan upravnog odbora• èlan nadzornog odbora

AApprriill 22000066

sama obrazovala, ili koji u ime državena lokalnom nivou postupaju uupravnim stvarima, izvršavaju zakon idruge propise, ili sprovode upravninadzor. Ukoliko bi pojam organ bio tumaèenna prvi naèin, Zakon o spreèavanjusukoba interesa se ne bi odnosio naniz odgovornih i sukobu interesaizrazito podložnih funkcija, koje se ulokalnoj samoupravi obavljaju naosnovu izbora, postavljenja ili imeno-vanja, samo zbog toga što se nalazeizvan zakonske nomenklature organa.U takve funkcije spadaju: naèelnik irukovodioci organizacionih jedinicaopštinske uprave, gradski arhitekta,

zamenik i pomoænik predsednika opš-tine, opštinski pravobranilac, iliopštinski ombudsman. Za razliku odfunkcionera u organima koji uRepublici u okviru ministarstava, a upokrajini u okviru sekretarijata, pos-tupaju u upravnim stvarima, u opštinise lica na odgovarajuæim položajimane bi mogli smatrati funkcionerima. Ukoliko bi pojam organ bio tumaèenna drugi naèin, on bi obuhvatao:"organe koje je obrazovala samalokalna samouprava; • državne organe koji u upravnimstvarima, neposredno primenjujuæipropise, rešavaju o pravima, obaveza-ma ili pravnim interesima fizièkih ipravnih lica (èlan 1 ZOUP "Službenilist SRJ", broj: 33/97 i 31/2001),

izvršavaju zakon ili sprovode upravninadzor; • službe koje su opštim aktom lokalnesamouprave izjednaèene sa javnimfunkcijama. Na taj naèin bio bi izbegnut nejednakpravni tretman lica postavljenih iliimenovanih u upravne organeRepublike i autonomne pokrajine, kojisu Ustavom odreðeni kao organivlasti, s jedne strane, i lica postavl-jenih ili imenovanih u upravne organelokalne samouprave, s druge strane. Republièki odbor opredelio se zadrugo tumaèenje, nalazeæi da jepravno osnovano i da doprinosiuspostavljanju jednakosti pred

zakonom i ciljevima proklamovanim uèlanu 1 i èlanu 4 Zakona o spreèavan-ju sukoba interesa. Zbog toga se,izuzimajuæi sudije za prekršaje,funkcionerom, u smislu èlana 2 stav 1i 2 Zakona o spreèavanju sukobainteresa, smatra lice izabrano,postavljeno ili imenovano u organkoji je obrazovala lokalna samoupra-va, ili u organ koji je u lokalnojsamoupravi nadležan da rešava uupravnom postupku, izvršava zakonei druge propise i obavlja posloveupravnog nadzora, kao i drugo licekoje je u okviru ovakvog organastatutom ili opštim aktom izjed-naèeno sa licem na javnoj funkciji. (iz obrazloženja pravnog stava zauze-tog na 22. sednici Republièkog odbo-ra, održanoj 24.08.2005. godine)

Rukovodilac organizacione jedinice uopštinskoj upravi

• Šef odseka za privredu i privatnopreduzetništvo kao lice postavljenood naèelnika opštinske uprave, kojijeste funkcioner u smislu èlana 52.stav 1 Zakona o lokalnoj samoupravi("Službeni glasnik RS", broj: 9/2002,33/2004 i 135/2004) ali nije organ opš-tine, nema status funkcionera u smis-lu èlana 2. stav 1 Zakona o spreèavan-ju sukoba interesa pri vršenju javnihfunkcija (Službeni glasnik RS", broj43/2004), odnosno nije lice na koje seprimenjuje ovaj zakon.(iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-43/05, od 13.04.2005.godine)

PODNOŠENJE IZVEŠTAJA O IMOVINI

• Uputstvom za sprovoðenje Zakonao spreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeni glas-nik RS", broj 43/2004) odreðeno je darok od 30 dana u kojem su funkcioneridužni da Republièkom odboru podne-su prvi izveštaj poèinje da teèe od danakada su obrazac izveštaja o imovini iprihodima javnog funkcionera i ovouputstvo objavljeni u "Službenom glas-niku RS". Funkcioner kome je javna funkcija pre-stala nakon stupanja na snaguUputstva bio je dužan da prvi izveštaj osvojoj imovini i prihodima i o imovinibraènog druga i krvnih srodnika upravoj liniji podnese do 31.03.2005.godine, kada je istekao rok od 30 danaod objavljivanja obrasca izveštaja oimovini i prihodima javnog funkcionerai navedenog uputstva u "Službenomglasniku RS". Ukoliko je istog dana imenovan nadrugu javnu funkciju, dužan je daizveštaj podnese u roku od 15 dana oddana imenovanja, a posle toga urokovima odreðenim èlanom 12. stav 2i 3 Zakona o spreèavanju sukobainteresa pri vršenju javnih funkcija("Službeni glasnik RS", broj 43/2004). (mišljenje Republièkog odbora broj:011-145/05, od 08.06.2005. godine)

VRŠENJE DRUGIH JAVNIH FUNKCIJA IDRUGIH POSLOVA

• Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi("Službeni glasnik RS", broj 9/2002,33/2004 i 135/2004), èlan 50. stav 1. ièlan 52. stav 1, opštinskom upravomrukovodi naèelnik kojeg postavljaskupština opštine na predlog predsed-nika opštine. U smislu èlana 2. stav 1.Zakona o spreèavanju sukoba interesanaèelnik opštinske uprave jeste javnifunkcioner. Èlan 9. stav 1. predviða dafunkcioner ne sme biti èlan upravnogodbora ustanove, preduzeæa ili bilodrugog pravnog lica sa uèešæemdržavnog kapitala, osim kada je topropisano zakonom ili drugim posebn-im propisom. Stoga naèelnik opštinske uprave nemože istovremeno obavljati funkcijupredsednika upravnog odbora Fondaza solidarnu stambenu izgradnju, osimako je to propisano zakonom ili drugimposebnim propisom. (Iz Mišljenja Republièkog odbora broj:011-121/05-09, od 28.09.2005. godine)

Republika SrbijaRepubli~ki odbor za re{avawe o sukobu interesa

www.sukobinteresa.sr.gov.yu

• U skladu sa odredbom èlan 2. stav 1.Zakona, prema kojoj se javnom funkci-jom smatra, izmeðu ostalog, i funkcijakoja se obavlja na osnovu postavljenjai imenovanja u organe opštine, naèel-nik opštinske uprave i predsednik ilièlan izborne komisije javne su funkcije. Zakon ne sadrži posebne odredbe ukojima utvrðuje nespojivost javnihfunkcija u organima vlasti i izbornimorganima. Kao osnovno pravilo zajavnog funkcionera, meðutim, Zakonpropisuje dužnost da stvara i održavapoverenje graðana u savesno iodgovorno obavljanje javne funkcije,i zabranu da bude u bilo kom odnosuprema licima koja bi mogla uticati nanjegovu nepristrasnost (èlan 4. stav 1i 2).

Republièki odbor za rešavanje osukobu interesa smatra da izmeðufunkcija naèelnik opštinske uprave ipredsednik ili èlan izborne komisijepostoji odnos zavisnosti koji bimogao da utièe na nepristrasnost uradu i da ugrozi samostalnost i neza-visnost izborne komisije. Zbog togabi, posmatrano u širem smislu,istovremeno obavljanje ove dve javnefunkcije bilo u suprotnosti sa prav-ilom iz èlana 4. stav 1. i 2. Zakona. (Iz Mišljenja Republièkog odbora broj:011-121/05-09, od 28.09.2005. godine)

• Smisao odredbe èlana 10. Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004) je dapropiše izuzetke za funkcionera komeje jedina javna funkcija to što je naro-dni poslanik, poslanik ili odbornik.Narodni poslanik, poslanik iliodbornik koji uporedo obavlja jošneku javnu funkciju, izlazi iz krugalica na koja se izuzeci odnose. Usuprotnom sluèaju kumulacija funkci-ja vodila bi pravu na još veæu kumu-laciju i otvarala put za dubljezalaženje u domen konflikta interesa.Cilj Zakona je upravo suprotan. Zbogtoga odbornik koji je istovremeno ièlan opštinskog veæa ne potpada podrežim èlana 10. stav 2 Zakona i nemapravo da u isto vreme bude i direktorpreduzeæa. (pravni stav Republièkog odbora, od13.04.2005. godine)

Funkcioner i èlanstvo u komisiji zajavne nabavke

• Zakon o spreèavanju sukoba intere-sa pri vršenju javnih funkcija("Službeni glasnik RS", broj 43/2004),u èlanu 6. stav 2 taèka 5) propisuje daje funkcioneru zabranjeno da utièe nadobijanje poslova ili javnih nabavki.U suprotnosti sa citiranom zakon-skom odredbom bilo bi èlanstvofunkcionera u komisiji za javnenabavke jer èlanstvo daje moguænostuticaja na donošenje odluke naruèio-ca i to posredstvom predloga komisi-je (èiji bi funkcioner bio èlan)naruèiocu za izbor najpovoljnijegponuðaèa, a takoðe funkcionera nalica od kojih zavisi odluka o dobijanjuposlova, odnosno javnih nabavki. (mišljenje Republièkog odbora broj:011-137/05, od 15.06.2005. godine)

Javna funkcija i èlanstvo u organimajavnih preduzeæa

• Prema odredbi èlana 9. stav 1Zakona o spreèavanju sukoba intere-sa pri vršenju javnih funkcija("Službeni glasnik RS", broj 43/2004),funkcioner ne sme biti direktor,zamenik ili pomoænik direktora, èlanupravnog ili nadzornog odborajavnog preduzeæa, ustanove, pre-duzeæa ili bilo kog drugog pravnoglica sa uèešæem državnog kapitala,osim kada je to propisano zakonom ilidrugim posebnim propisom.Èlan opštinskog veæa, kao lice kojena osnovu izbora od strane skupštineopštine vrši javnu funkciju u opštin-skom veæu kao organu opštine usmislu èlana 25. Zakona o lokalnojsamoupravi ("Službeni glasnik RS",broj: 9/2002, 33/2004 i 135/2004), sma-tra se funkcionerom u smilu èlana 2.stav 1 Zakona o spreèavanju sukobainteresa pri vršenju javnih funkcija. Imenovanje èlana opštinskog veæa unadzorni odbor javnog preduzeæaprouzrokovalo bi sukob interesa privršenju javnih funkcija, pri èemu jebez znaèaja da li se radi o èlanu nad-zornog odbora iz reda zaposlenih. (mišljenje Republièkog odbora broj:011-116/05, od 25.05.2005. godine)

• Kako je èlanom 9. stav 1 Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004) propisano

da funkcioner ne sme biti direktor,zamenik ili pomoænik direktora, èlanupravnog ili nadzornog odborajavnog preduzeæa, ustanove, pre-duzeæa ili bilo kog drugog pravnoglica sa uèešæem državnog kapitala,osim kada je to propisano zakonom ilidrugim posebnim propisom, to èlanopštinskog veæa nema pravo da u istovreme bude i direktor javnog pre-duzeæa (bez obzira da li je osnivaèRepublika Srbija), a u skladu sa citira-nom zakonskom odredbom.(iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-117/05, od 11.05.2005.godine)

Nespojivost funkcija

• Funkcije izvršnog direktora i èlananadzornog odbora u javnom pre-duzeæu su nespojive i njihovo istovre-meno obavljanje bilo bi suprotnoodredbi èlana 4. stav 2 Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenja javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004). Nadzorni odbor kao organ nadzoranad poslovanjem javnog preduzeæatreba da bude nezavisan u radu.Imajuæi u vidu delokrug poslovaizvršnog direktora propisanPravilnikom o sistematizaciji poslovaovog javnog preduzeæa postojao biodnos zavisnosti prema nadzornomodboru. Ukoliko bi isto lice biloizvršni direktor i èlan nadzornog odb-ora to bi znaèilo da ono vrši nadzornad obavljanjem poslova za koje jesamo neposredno odgovorno, što bistvorilo sumnju u nepristrasno vršen-je javne funkcije. (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-142/05, od 08.06.2005.godine)

Funkcija odbornika i njegovo uèešæeu radu mesne zajednice

• Pravo odbornika Skupštine opštineda bude biran u organe mesne zajed-nice, kako u Savet mesne zajednicetako i za predsednika mesne zajed-nice nije u suprotnosti sa odredbomèlana 5. stav 1 i èlana 10. stav 1Zakona o spreèavanju sukoba intere-sa pri vršenju javnih funkcija("Službeni glasnik RS", broj 43/2004),s obzirom da èlanovi organa mesnezajednice nemaju svojstvofunkcionera iz èlana 2. stav 1. istog

AApprriill 22000066

Zakona, niti je mesna zajednicapravno lice u kome odbornici moguobavljati poslove tog pravnog lica.Okolnost da je Odlukom o mesnimzajednicama Skupštine opštinepropisano da odbornici Skupštineizbornih jedinica sa teritorije mesnezajednice mogu uèestvovati u raduSaveta mesne zajednice bez pravaglasa, samo ukazuje na moguænostda organi lokalne samouprave uskladu sa Zakonom o lokalnojsamoupravi ("Službeni glasnik RS",broj: 9/2002, 33/2004 i 135/2004) mogupropisati strožije mere za ogranièenjevršenja poslova funkcionera nalokalnom nivou od zabranapropisanih Zakonom o spreèavanjusukoba interesa pri vršenju javnihfunkcija. (mišljenje Republièkog odbora broj:011-7/05, od 13.04.2005. godine)

• Prema odredbi èlana 10. Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004) odbornikmože biti direktor ili zamenik ilipomoænik direktora najviše jednogjavnog preduzeæa, ustanove i pre-duzeæa ili drugog pravnog lica saveæinskim uèešæem državnog kapita-la u njima, a u ostalim privrednim sub-jektima može nastaviti da obavljasvoja upravljaèka prava ili da budeèlan upravnog ili nadzornog odbora,direktor, zamenik ili pomoænik direk-tora, ako to ne ometa vršenje njegovejavne funkcije i priroda delatnostiprivrednog subjekta ne utièe nanepristrasno i nezavisno obavljanjejavne funkcije.Nezavisno od izuzetaka dopuštenihnavedenim Zakonom, organi lokalnesamouprave mogu primenjivati strožamerila propisana Zakonom o lokalnojsamoupravi ("Službeni glasnik RS",broj: 9/2002, 33/2004 i 135/2004). Ocenu o nespojivosti i o dozvoljenimodstupanjima od nespojivosti uobavljanju javnih funkcija Republièkiodbor za rešavanje o sukobu interesadonosi na osnovu Zakona o spreèa-vanju sukoba interesa pri vršenjujavnih funkcija, za èije sprovoðenje jenadležan. Za postojanje sukoba interesa nije odznaèaja da li su javne funkcijeplaæene ili ih njihovi nosioci obavljajuvolonterski, nego kakav je faktièki ilifunkcionalni odnos izmeðu javnih

funkcija ili javnog i privatnog intere-sa. (mišljenje Republièkog odbora broj:011-39/05, od 13.04.2005. godine)

• Direktor javnog preduzeæa èiji jeosnivaè opština ne može obavljatifunkciju opštinskog menadžera.(iz mišljenja Republièkog odbora broj011-133/05, od 23.05.2005. godine)

Javna funkcija i radni odnos

• Èlan opštinskog veæa ,odnosnoodbornik skupštine opštine, kao javnifunkcioneri, mogu biti lica koja su ustalnom radnom odnosu u javnompreduzeæu èiji je osnivaè opština.Javni funkcioneri su dužni da stvara-ju i održavaju poverenje graðana usavesno i odgovorno vršenje javnefunkcije i ne smeju koristiti javnufunkciju za sticanje bilo kakve koristiili pogodnosti za sebe ili povezanolice u koje spada i javno preduzeæe ukojem je funkcioner zaposlen na neo-dreðeno vreme. (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-175/05, od 31.08.2005.godine)

• Odbornik skupštine opštine, kaojavni funkcioner, može biti postavljenza direktora najviše jednog javnogpreduzeæa èiji je osnivaè opština.Meðutim, funkcioner ne sme biti ni ukakvom odnosu zavisnosti prema lici-ma koja bi mogla uticati na njegovunepristrasnost u obavljanju javnefunkcije. Ovakav odnos zavisnostipostoji ukoliko je braèni drugfunkcionera zaposlen na radnommestu u èiji opis spada i nadležnostda kontroliše rad javnog preduzeæa ukojem je javni funkcioner postavljenna mesto direktora. (iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-175/05, od 31.08.2005.godine)

Kumulacija funkcija sekretara skupš-tine opštine i sekretara opštinskeizborne komisije

• Republièki odbor smatra da izmeðufunkcija sekretara skupštine opštine isekretara opštinske izborne komisije,bez obzira na to što sekretar izbornekomisije nema pravo odluèivanja uradu komisije (èlan 14. stav 2 Zakonao lokalnim izborima, "Službeni glas-

nik RS", broj: 33/02, 37/02, 42/02,72/03 i 100/03), a sekretar skupštineopštine stara se samo o struènimposlovima i rukovodi administrativn-im poslovima vezanim za rad skupš-tine i njenih radnih tela (èlan 38. stav1 Zakona o lokalnim izborima), posto-ji odnos zavisnosti koji bi mogao dautièe na nepristrasnost u radu i daugrozi samostalnost i nezavisnostizborne komisije. Zbog toga bi, pos-matrano u širem smislu, istovremenoobavljanje ove dve javne funkcije odstrane iste liènosti bilo u suprotnostisa pravilom iz èlana 4. stav 1 i 2Zakona o spreèavanju sukoba intere-sa ("Službeni glasnik RS", broj43/2004).(iz mišljenja Republièkog odborabroj: 011-39/05, od 11.05.2005.godine)

UPRAVLJAÈKA PRAVA U PRIVRED-NIM SUBJEKTIMA

Javni funkcioner kao osnivaèprivrednog subjekta• Direktor javnog preduzeæa jefunkcioner u smislu èlana 2. Zakona ospreèavanju sukoba interesa privršenju javnih funkcija ("Službeniglasnik RS", broj 43/2004). Kaofunkcioner, direktor javnog pre-duzeæa ne može biti èlan upravnog ilinadzornog odbora, niti direktor,zamenik i pomoænik direktora u ostal-im privrednim subjektima, što jepropisano èlanom 9. stav 2 Zakona. Zakon, meðutim, ne spreèava dadirektor javnog preduzeæa bude osni-vaè privrednog subjekta - radnje, aliga istovremeno obavezuje da kaoosnivaè prenese svoja upravljaèkaprava u privrednom subjektu napravno ili fizièko lice, koje nijepovezano lice, predviðeno èlanom 4.stav 3 Zakona (braèni ili vanbraènidrug funkcionera, krvni srodnik upravoj liniji, u poboènoj linijizakljuèno sa drugim stepenom srod-stva, usvojilac i usvojenik, tazbinskisrodnik zakljuèno sa prvim stepenomsrodstva i svako drugo pravno ili fiz-ièko lice koje se, prema drugim osno-vama i okolnostima, može smatratiinteresno povezanim s funkci-onerom). (mišljenje Republièkog odbora broj011-192/05, od 24.08.2005. godine)

Transparentnost - Srbija je u protekleèetiri godine sprovela niz istraživanjakoja su imala za cilj da utvrde kolikograðani Srbije poznaju pitanja sukobajavnog i privatnog interesa iobezbeðivanja slobodnog pristupainformacijama i koliko njihovi stavoviodudaraju od zakonskih rešenja.Specifiènost ovogodišnjeg istraživan-ja se ogleda u tome što je više pažnjeposveæeno pitanjima sukoba interesameðu funkcionerima na nivou lokalnesamouprave.

Kao i prethodna, i ovo istraživanje jesprovedeno na stratifikovanomnacionalnom uzorku, meðu 1000punoletnih graðana Srbije (bezKosova), tako da nalazi predstavljajuvalidan presek mišljenja i znanjastanovništva cele populacije.Istraživanje je realizovano u periodu

mart - april 2006. Ovogodišnjeistraživanje javnog mnenja je obavl-jeno kao deo šireg projekta,podržanog od strane Freedom houseSerbia.

Primetno je da veæ poslovièna stro-gost graðana prema politièarima, kojaje bila uoèljiva i u svim ranijimistraživanjima varira u zavisnosti odmodaliteta angažmana funkcionera i“pretpostavljenom” moæi kojom oniraspolažu. Na primer, iako ispitanicine odobravaju da njihovi funkcioneri obavljaju i neki drugi posao (bilo da jereè o radnom odnosu ili drugom viduangažmana), 68,8% bi takve aktivnos-ti bezrezervno zabranilo predsednikuopštine, a tek 41% odborniku uopštinskoj skupštini. Izmeðu ove dvekategorije lokalnih funkcionera (sjedne strane èelnika grada ili opštine,koji je prema Zakonu o lokalnojsamoupravi nalogodavac budžeta, iodbornika, èiji je pojedinaèni uticaj natrošenje javnih sredstava dalekomanji) nalaze se funkcioneri koji pred-stavljaju novinu u našem pravnomsistemu, a za koje su u oèima graðanavezana veoma važna ovlašæenja(gradski arhitekta, gradski menadžer).Kod takvih funkcionera, broj graðanakoji se zalažu za bezuslovnu zabranuobavljanja drugih poslova iznosi57,1%.

Zakon o spre~avanju sukoba interesa i gra|ani:Nedovoljno poznavanje postojeæih obaveza i želja zaefikasnijim vidovima kontrole

Graðani strogi prema politièarima i oštro protiv istovremenog obavljanja višefunkcija

Koliko èesto graðani uoèavaju da njihovi lokalni funkcioneri obavljaju drugeposlove i funkcije?

Veæini ispitanika su poznati sluèajevi paralelnog angažovanja njihovih lokalnihfunkcionera na drugim nivoima vlasti, u privatnim preduzeæima, sportskimdruštvima i drugim institucijama. Za veæinu graðana ovakve situacije su iliapsolutno nedopustive ili takve da ih treba samo u izuzetnim sluèajevimadozvoliti (npr. uz odobrenje kontrolnog organa, ako je reè o priznatom struènjakuèija je pomoæ neophodna).

Da lli VVam jje ppoznat nneki ssluèaj llokalnih ffunkcionera iiz VVaše ssredine kkoji jjeistovremeno ....

Da lli bbi ppo VVašem mmišljenju ttrebalo dda bbude zzabranjeno iili ddozvoljeno dda...

AApprriill 22000066

Iako sadašnji zakon dopušta u nekimsluèajevima moguænost da njihovilokalni funkcioneri obavljaju paralel-no i funkcije na drugim nivoima vlasti(u organima Pokrajine, Republike,SCG), polovina graðana smatra da bisa takvom praksom trebalo prekinuti,a narednih 30% da bi se ona moglatolerisati ako je odobri nadležni nad-zorni organ (npr. Republièki odbor zarešavanje o sukobu interesa).

Svega oko 15% ispitanika nemaizgraðen stav po ovim pitanjima, agotovo je zanemarljiv broj onih kojidodatne aktivnosti funkcionera ne bipodvrgli nikakvim ogranièenjima.

Nedovoljno poznavanje obavezafunkcionera

Iako je Zakon o spreèavanju sukobainteresa, koji predviða obavezu pod-nošenja izveštaja o imovini i prihodi-ma funkcionera, usvojen pre dvegodine, i dalje je veliki broj graðanakoji ne znaju da ova obaveza postoji.Tako, više od polovine ispitanika znaza obavezu da se izveštaji podnosena poèetku i na kraju mandata, asvega jedna treæina da se moraju pod-nositi i jednom godišnje u toku man-data. Ovi nalazi mogu poslužiti kaopokazatelj da bi trebalo uèiniti dalekoviše nego što je do sada uèinjenokako bi se javnost upoznala sa

podacima o tome na koje funkcionerese odnosi obaveza podnošenja izveš-taja, koji funkcioneri su obavezuispunili, kao i uopšte sa informacija-ma o pojavama do kojih je u svomradu došao Odbor za rešavanje osukobu interesa. Naravno, ni odgraðana se ne može oèekivati suvišeu situaciji kada nekoliko hiljada javnihfunkcionera na koje se Zakon odnosii dalje ne poznaje ili ignoriše svojezakonske obaveze.

Po pitanju onoga šta bi funkcioneritrebalo da navode u svojim izveštaji-ma mišljenje graðana se uglavnom poklapa sa rešenjima iz važeæegZakona o spreèavanju sukoba interesa. Tako, gotovo da nema dilema oko

potrebe da se prijave nekretnine uvlasništvu funkcionera i njihovi priho-di. Takoðe, dve treæine graðana sma-tra da prijavljivanju treba da podležu iušteðevina funkcionera i prihodi iimovina èlanova njihovih porodica,dok nešto više dilema (uz pretežanbroj onih koji su za prijavljivanje) pos-toji po pitanju izveštavanja o dugo-vanjima i imovini osoba koje safunkcionerom imaju zajednièkiposlovni interes.

Graðani za veæu javnost podatakao imovini i interesima funkcionera

Meðutim, mišljenje graðana veomaodstupa od zakonskih rešenja popitanju javnosti podataka kojefunkcioneri prijave. Naime, Zakonpropisuje da su svi podaci iz izvešta-ja tajni, to jest da se "mogu koristiti samo u postupku za utvrðivanjepovrede zakona", osim onih koji seodnose na plate funkcionera i njihovadruga primanja iz budžeta. Drugimreèima, na osnovu aktuelnih propisa,ono što funkcioneri navedu u svojimizveštajima za sve druge ostaje tajna.Jedino bi podaci o primanjima kojefunkcioneri dobiju iz budžeta trebaloda budu dostupni, kao i sama èinjeni-ca da li je neko podneo svoj izveštajili ne. U praksi èak ni do ovih podata-ka nije uvek lako doæi.

Da lli ppo ttrenutno vvažecim ppropisima ppostoji oobaveza dda ddržavni ffunkcionerina ppoèetku, uu ttoku ii nna kkraju mmandata pprijavljuju ssvoju iimovinu?

Šta bbi ssve ttrebalo dda pprijavljuju ffunkcioneri?

S druge strane, graðani se zalažu zadaleko veæi stepen javnosti: nat-polovièna veæina graðana smatra dauvek mora da bude dostupno da li jefunkcioner podneo svoj finansijskiizveštaj i koliko je njegova imovinavredna; imena firmi sa kojima jefunkcioner interesno povezan i imenaljudi koji su funkcioneru dali poklonbi, po mišljenju veæine graðana (oko60%) trebalo da budu dostupna i prenego što se utvrdi da je bilo kršenjazakona, ali su mišljenja podeljena okotoga da li takav pristup informacijamatreba da postoji bezuslovno ili samo uodreðenim okolnostima (npr. sumnjada je poèinjen prekršaj); jednaèetvrtina ispitanika smatra da bi uvekmoralo da se zna i to kome jefunkcioner nešto dužan, gde rade išta poseduju èlanovi njihovih porodi-ca, ko su im roðaci, poslovni partnerii slièno, a još oko 20% smatra da bi seti podaci morali obnarodovati èim sepojavi sumnja u kršenje zakona.

Èini se da su okviru ovog pitanja ispi-tanici pažljivo vagali meru potrebnejavnosti, odnosno, da nisu po autom-atizmu išli "protiv" politièara. Buduæida je u toku postupak donošenjanovih propisa iz ove oblasti, sigurnoje da se pored preporuka Odbora zarešavanje o sukobu interesa,uporednopravnih rešenja i situacije uzemlji i mišljenje graðana moglo uodreðenoj meri uzeti u obzir.

Bez obzira na sadržaj buduæih zakon-skih rešenja, stavove graðana jevažno imati u vidu prilikom osmišlja-vanja planova za promociju zakona iuloge nadzornih tela u javnosti.Takoðe je verovatno da bi se i stavovigraðana jasnije iskristalisali a njihovointeresovanje za sprovoðenje propisao spreèavanju sukoba interesapoveæalo, ukoliko bi bili obelodanjenipotpuni podaci o tome kojifunkcioneri nisu ispunili svoju zakon-sku obavezu prijavljivanja imovine iprihoda.

Rad na usvajanju i primeniKodeksa

Na zasedanju Stalne konferencijegradova i opštine Srbije, održanom15. decembra 2004. godine, usvojenje Etièki kodeks ponašanjafunkcionera lokalne samouprave uSrbiji, preporuèeno skupštinamagradova i opština da ovaj kodeksusvoje, a svim nosiocima javnihfunkcija da se u skladu sa njime pon-ašaju. Kodeks je zasnovan na doku-mentu Saveta Evrope, ali je i pri-lagoðen pravnom sistemu Srbije.

Inicijativu SKGO prihvatili su dodanas gotovo svi gradovi i opštine uSrbiji, usvojivši na sednicama svojihskupština ovaj akt. SKGO je takoðeorganizovala na desetine seminara oznaèaju Kodeksa i njegove primeneširom Srbije. Meðutim, ispravno jeuoèeno da ova inicijativa može donetioèekivane efekte u praksi jedino akoprimena Kodeksa bude praæena odstrane specijalizovanog tela. U dese-tak "pilot opština" trenutno se uzpomoæ SKGO radi na organizovanjurada ovakvih tela, koja æe imatizadatak da bliže upoznajufunkcionere, graðane i medije iz svojesredine sa sadržinom Kodeksa, dapomažu funkcionerima koji imajudileme u pogledu toga da li je nekanjihova radnja u skladu sa usvojenimetièkim naèelima, ali i da daju svojsud u sluèaju sumnje da je nekifunkcioner prekršio preuzeteobaveze.

Kodeks i Zakon o spreèavanjusukoba interesa

Nema nikakve sumnje oko toga dadosledno sprovoðenje Etièkog kodek-

sa može da predstavlja snažnu pot-poru i primeni Zakona o spreèavanjusukoba interesa na nivou lokalnesamouprave. Glavni razlog za to jeèinjenica da se veliki broj èlanovaKodeksa bavi istim pitanjima kao iZakon, proširujuæi oblast primene, ilipozivajuæi na poštovanje zakonskihobaveza. Najzad, ne treba zanemaritini moguænost da se kroz praæenjeprimene Kodeksa na lokalu bržepostignu neki od ciljeva samogZakona o spreèavanju sukoba intere-sa. Naime, ukoliko se na lokalnomnivou uspostave delotvorni mehaniz-mi kontrole preko tela za praæenjeKodeksa, ona æe, po prirodi stvarimoæi daleko brže da reaguju u sluèa-ju povrede pravila od republièkihorgana. Takoðe, takva tela mogu dapreko lokalnih medija i graðana izvršedodatni pritisak na funkcionere dasvoju funkciju vrše odgovornije.

Funkcioneri na koje se Zakon iKodeks odnose

Na samom poèetku, u èlanu 1Kodeksa, kod definisanja pojmafunkcionera, Kodeks pristupa šire odaktuelnog zakona, jer su njime, poredfunkcionera organa opština i gradova(predsednici opština, odbornici,èlanovi opštinskih veæa) i funkcioneralokalnih javnih preduzeæa (direktori,èlanovi upravnih i nadzornih odbora),obuhvaæena i lica postavljena i imen-ovana u javne ustanove i druge orga-nizacije koje je osnovao grad ili opšti-na.

Davanje prvenstva javnom intere-su nad privatnim

U èlanovima 3 i 7 Kodeksa, slièno kaoi u Zakonu, nalaže se funkcionerimada pri vršenju funkcije uvek daju pri-oritet javnim interesima, nasuprot nji-hovim liènim, privatnim, grupnim ilistranaèkim interesima. Naravno, nika-da se ne sme smetnuti sa uma dajavni interes može biti i identièan saprivatnim interesom funkcionera.Tako, na primer, opštinski èelnik koji

Inicijativa Stalne konferencijegradova i op{tina SrbijeKodeks donosi nova pravila pona{anjakroz samoobavezivanje funkcionera

AApprriill 22000066

odluèuje o gradnji novog obdaništa unaselju u kojem živi deluje istovre-meno i u javnom interesu i u svomliènom (naravno, ukoliko je takvoobdanište, u datom trenutku, zaistanajpotrebnije baš u tom naselju).Javni interes se može poklopiti i sastranaèkim - na primer, u sluèaju kadaopštinski funkcioner, predstavnikstranke koja se zalaže za poveæanusaradnju Srbije sa nekom stranomdržavom, uspostavi bliske odnose sanekom lokalnom samoupravom iz tedržave, nakon èega poraste intereso-vanje kupaca iz inostranstva zadomaæu rakiju iz te opštine.

Prijavljivanje imovine

Èlan 8 Kodeksa se bavi pitanjemdavanja podataka o imovinskom stan-ju funkcionera, ali ne tako što biproširivao obaveze ustanovljenepropisima, veæ kroz samoobavezivan-je funkcionera da æe te obaveze poš-tovati. U situaciji kada veliki brojfunkcionera na lokalnom nivou, veædrugu godinu za redom, tu obavezunije ispoštovao, èini se da bi efikasnopraæenje primene ove odredbeKodeksa moglo da pomogne prevazi-laženju takvog stanja. Razlog za to jeèinjenica da Republièki odbor, kojinadzire poštovanje zakonskihobaveza, svake godine dobija na hilj-ade prijava i da mu je, u sluèajunepoštovanja ove zakonske odredbe,potrebno mnogo više vremena da biprotiv prekršilaca sproveo postupak,nego što bi bilo potrebno telima kojaprate primenu Kodeksa.

Obavljanje više javnih funkcija

U odredbi koja se bavi pitanjemobavljanja više javnih funkcija idrugih delatnosti (èlan 9 Kodeksa),osim opšte odredbe o poštovanjuzakonskih ogranièenja, nalazi se inalog funkcionerima da izbegavajuobavljanje (zakonom dozvoljenih)funkcija i delatnosti, koje ih ometaju uobavljanju njihovih dužnosti. Uzakonima se navode izrièito nekenespojive funkcije, dok se u drugimsluèajevima dopušta funkcioneru datakvu funkciju prihvati ukoliko za todobije odobrenje organa koji ga jeizabrao, postavio ili imenovao najavnu funkciju. Meðutim, takva meranije uvek garancija da æe javni interesbiti zaštiæen. Zbog toga se traži i dasami funkcioneri procene da li bi ihprihvatanje dodatne dužnosti omelo uvršenju osnovne. Pogotovo bi dotoga moglo da doðe kod funkcionera

iz unutrašnjosti èija je druga funkcijavezana za neki od organa centralnevlasti.

Nespojivost nadzornih funkcija

U Kodeksu se govori i o nespojivostifunkcija (èlan 12), koje imaju za cilj daspreèe nastanak situacije u kojoj bifunkcioner bio istovremeno èlan tela kojevrši nadzor nad njegovim radom, ili èlantela nad kojim on, kao funkcioner vršinadzor. Meðutim, pošto se ne moguunapred predvideti niti preduprediti svesituacije u kojima se može pojaviti sukobinteresa, i u Zakonu i u Kodeksu (èlan 14)se propisuje dužnost funkcionera dasaopšti postojanje sukoba interesa ukonkretnom sluèaju, pre uèešæa uraspravi, a najkasnije pre poèetka odluèi-vanja, kao i uzdržavanje od "izjave iliglasanja" po pitanjima u kojima ima pri-vatni interes.

Pokloni

Kodeks se bavi i pitanjem primanja pok-lona od strane funkcionera ili u njihovo

ime (èlan 17). Odredba Kodeksa sas-toji se od zabrane da funkcioner tražiili primi poklon, uslugu, gostoprim-stvo ili bilo kakvu drugu vrstu koristiako se ona ostvaruje u vezi sa vršen-jem javne funkcije. Izuzetak od ovogpravila su pokloni koje funkcionerprimi u odreðenim sveèanim prilika-ma (protokolarni pokloni, na primer,prilikom poseta stranih delegacija) iprigodni pokloni (npr. poklon kojigradonaèelniku uruèe ðaci iz nekeškole koju gradonaèelnik poseti). Ikod ovakvih poklona - da bi ihfunkcioner zadržao a pri tom ispošto-vao odredbu Kodeksa - bitno je dapoklon bude minimalne vrednosti. Naslièan naèin pitanje poklona tretira iZakon. Meðutim, oba akta ostavljajupo strani kljuèno pitanje - šta je kriter-ijum na osnovu kojeg se odreðuje dali æe se smatrati da je neki poklon datu vezi sa vršenjem funkcije ili ne. Èinise da se jedini valjani kriterijum moženaæi u odgovoru na pitanje "da li bitakav poklon funkcioner dobio da sena funkciji ne nalazi?".

Etièki kodeks funkcionera lokalne samouprave i dalje nepoznanica

Za veæinu graðana Srbije, i pored toga što su gotovo sve opštine u Srbiji usvo-jile Etièke kodekse ponašanje funkcionera lokalne samouprave, sadržina togkodeksa, pa i sama èinjenica njegovog postojanja je i dalje nepoznata. Tako,èak 71,8% graðana izjavljuje da za èinjenicu da je njihova opština usvojilatakav kodeks nisu uopšte èuli. Meðu onima koji znaju da je Kodeks usvojenpreovaðuju graðani koji ne znaju o èemu se u Kodesku radi dok samo 4,5%ispitanika izjavljuje da je "upoznato sa sadržajem Kodeksa".

Da lli sste èèuli dda jje uu VVašoj oopštini uusvojen EEtièki kkodeks ffunkcionera llokalnevlasti?

Ovi nalazi govore da je i pored dosadašnje solidne medijske promocije Kodeksponašanja funkcionera i dalje nije doneo svoje prave rezultate. Ujedno, to jesnažan poziv opštinama da stvore mehanizme za praæenje primene Kodeksa upraksi, kao i da održavaju redovnu komunikaciju prema graðanima o tome dali se funkcioneri odredaba ovog Kodeksa zaista pridržavaju.

Problematiène taèke Zakona

U dosadašnjoj primeni Zakona ospreèavanju sukoba interesa neka odrešenja su se pokazala kao neadek-vatna ili nedovoljno obuhvatna za ost-

varivanje ciljeva zakona. Odbor zarešavanje o sukobu interesa, u svomgodišnjem izveštaju ukazao je na šesttaèaka gde je potrebno izvršitipromene. To su: 1) proširivanje krugafunkcionera na koje bi se zakon odno-sio; 2) ustanovljenje obavezefunkcionera da vrate primljenenovèane naknade u sluèaju nedozvol-jene kumulacije funkcija; 3)ogranièenje kumulacije funkcija licaneposredno izabranih u predstavniè-ka tela na najviše dve; 4) javnostpodataka o imovini funkcionera koja

se vodi u javnim knjigama i zbirkamaisprava; 5) zamena mere "nejavnogupozorenja" merom "upozorenja"; 6)davanje ovlašæenja Republièkomodboru, u sluèaju ponovljene povredezakona ili odbijanja funkcionera da se

povinuje preporuci, da pokrene pos-tupak za prestanak mandata. Pitanja koja je Republièki odborpokrenuo su nesumnjivo znaèajna aline i jedina na koja se mora obratitipažnja. Na primer, krug funkcionerakoji æe biti obuhvaæeni zakonom morase posmatrati u svetlu nadzora kojidruštvo želi da primeni kako bi segraðani uverili da su funkcionerizaista ispunili svoje zakonskeobaveze. Pitanje pravne sigurnosti jetakoðe osnovno - i sami funkcioneri ijavnost moraju uvek pouzdano znatiko sve ima ovo svojstvo. Kraæi put za

ostvarenje ovog cilja je kontinuiranasaradnja organa koji vrše izbor, ime-novanja i postavljenja funkcionera sakontrolnim telom (Odborom) ifunkcionerima. Teži put je utvrðivanjei stalno praæenje tih podataka od

strane samog Odbora, i njihovoredovno objavljivanje na internetprezentaciji. Pokazalo se da postojeæa zakonskadefinicija funkcionera, pored toga štonjome nisu obuhvaæeni funkcioneridržavne zajednice, pravosuða i javnihustanova, onemoguæava da seobaveze iz Zakona o spreèavanjusukoba interesa primene i na nekepojedince koji obavljaju veoma važneposlove u organima vlasti ili za njih, raspolažuæi pri tom znaèajnim diskre-cionim ovlašæenjima. Uvažavajuæi tuèinjenicu, buduæa rešenja moraju

PPoogglleedd uu bbuudduu}}nnoossttKKaakkoo uunnaapprreeddiittii pprrooppiissee oo ssuukkoobbuu iinntteerreessaa nnaa nniivvoouu llookkaallnneessaammoouupprraavvee ii nnjjiihhoovvuu pprriimmeennuu??

AApprriill 22000066

ostaviti i moguænost kontrolnom teluda odreðena zakonska ogranièenja iobaveze primeni i u odnosu na takvalica.

S druge strane, moraju se preispitatipojedina postavljena ogranièenja iobaveze funkcionera. Na primer,naroèito na lokalnom nivou, ima punofunkcionera koji svoje obaveze obavl-jaju bez gotovo ikakve nadoknade, iliobavljaju funkcije koje ne podra-zumevaju svakodnevno angažovanje,tako da nije primereno da se na njihprimenjuju ista ogranièenja u pogleduobavljanja drugih poslova i sticanjaprihoda koja važe za ministre, repub-lièke poslanike ili direktore javnih pre-duzeæa i ustanova.

Jedna ili više funkcija?

Pitanje kumulacije javnih funkcija jeviše pitanje efikasnosti i ostvarivanjanaèela dobre vladavine nego sukobajavnih i privatnih interesa. Zbog togaono u buduænosti ne sme zavisiti, kaošto je sad sluèaj, od toga da li je nekisluèaj kumulacije funkcija izrièitozabranjen zakonom, da li jefunkcioner dobio odobrenje organaza izbor na drugu funkciju, odnosno,da li je na drugu funkciju izabranneposredno od strane graðana.Postoji mnogo funkcija i javnih poslo-va koje jednostavno nije moguæeobavljati dovoljno efikasno ako ih istolice istovremeno vrši. To je pogotovooèigledno u situacijama kada istièovek treba da radi u isto vreme narešavanju problema u svojoj opštini(npr. kao predsednik opštine ili nazasedanju skupštine opštine kaoodbornik) i u Beogradu ili NovomSadu na republièkom ili pokrajinskomnivou (kao poslanik, èlan upravnogodbora javnog preduzeæa iliustanove). Zbog toga, obavljanje

jedne javne funkcije mora postatipravilo, od kojeg se samo izuzetnomože odstupiti, pre svega imajuæi uvidu potrebu da se javni posloviobavljaju pravovremeno i kvalitetno.To je i smisao javne kampanje kojupoèev od aprila 2006 sprovodiTransparentnost - Srbija u saradnji sapartnerskim organizacijama.

Kontrola i javnost

Pitanje kontrole poštovanja zakona ipostupka za odluèivanje o povredizakona mora se posmatrati u svetlusledeæih postulata: 1) ne sme sesmanjivati, veæ dalje unapreðivatidostignuti nivo politièke nezavisnostii struènosti kontrolnog organa; 2)mora se izgraditi efikasniji sistemprovere taènosti i potpunosti podata-ka iz izveštaja funkcionera. U tomsmislu, svaka reforma mora daomoguæi da kontrolni organ (bio toOdbor ili neko drugi) ima barem onajnivo politièke nezavisnosti i struènos-ti koji ima današnji Republièki odbor.Takoðe, kroz reformu se mora defin-isati i jasna obaveza kontrolnogorgana da za odreðeni uži krug najod-govornijih funkcionera (u koji bi salokalnog nivoa mogli da uðu opštin-ski i gradski èelnici i direktori javnihpreduzeæa) sprovodi i provere pot-punosti i taènosti datih podataka,samostalno ili u saradnji sa drugimdržavnim organima. Pitanje javnosti podataka ofunkcionerima æe uvek izazivatidileme. U tom smislu, predlog Odboramože da posluži kao osnov za utvrði-vanje novog koncepta, tako što bi seprincip tajnosti datih podataka napus-tio u pogledu podataka koji bi i inaèe,na osnovu drugih propisa morali bitijavni - na primer, u pogledu podatakao vlasništvu nad nekretninama ili ude-

lima u privrednim društvima. Ono štone bi trebalo da bude sporno ni u komsluèaju jeste uspostavljanjeefikasnog mehanizma da javnostsazna da li su funkcioneri ispunilisvoje osnovne obaveze (npr. da li supodneli izveštaj, preneli upravljaèkaprava u privrednim društvima islièno), kao i to kolike zarade i drugaprimanja ostvaruju iz javnih izvora. Najzad, buduæa reforma ne sme dazanemari ni odreðene specifiènostiobavljanja funkcija u organimalokalne samouprave. Zbog toga semora na zakonskom nivou odreditistatus funkcionera gradske iopštinske uprave, funkcija gradskogmenadžera, gradskog arhitekte idrugih "novih" funkcija na lokalu;moraju se meðusobno uskladitirešenja iz Zakona o lokalnojsamoupravi sa propisima o spreèa-vanju sukoba interesa; i, mora se ned-vosmisleno urediti status funkcionerau organima gradskih opština. Takoðe, pri donošenju buduæih rešen-ja mora se èuti i mišljenje lokalnihsamouprava, kako ne bi preovladaosada prisutni centralistièki pristup itamo gde mu sigurno nema mesta,kao što je sada sluèaj sa odredbomZakona prema kojoj primljeni pokloniu vezi sa vršenjem javne funkcije,koje funkcioner lokalne samoupravene sme da zadrži postaju vlasništvoRepublike, umesto lokalnesamouprave.

TRANSPARENTNOSTbilten organizacije "Transparentnost- Srbija"Za izdavaèa:Danilo PejoviæUrednik i autor tekstova:Nemanja NenadiæŠtampa: BeoprojektPriprema za štampu:Aleksandar Miladinoviæ Tiraž: 500 primeraka

Adresa: Bul.despota Stefana 36,BeogradTelefoni: 011/ 3228196 011/3033827Web: www.transparentnost.org.yuE-mail:[email protected]

Izdavanje ovog biltena delimièno je finansirano sredstvima Vlade SAD, naosnovu potpisanog ugovora o donaciji. Izložena mišljenja, nalazi, zakljuèci ipreporuke su autorski i ne moraju predstavljati stavove donatora.