Integración de la Gestión de Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático en la Inversión Pública Centroamérica Jorge D. Calvo Drago Banco Interamericano de Desarrollo División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestión del Riesgo de Desastres (INE/RND) NOTA TÉCNICA # IDB-TN-509 Abril 2013
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Integración de la Gestión de Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático en la Inversión Pública Centroamérica
Jorge D. Calvo Drago
Banco Interamericano de Desarrollo
División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestión del Riesgo de Desastres (INE/RND)
NOTA TÉCNICA
# IDB-TN-509
Abril 2013
Integración de la Gestión de Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático en la Inversión
La preparación del presente informe fue financiada por el Fondo de Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional (ICSF), gracias al aporte del Gobierno de la República de China.
2013
Catalogación en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo Calvo Drago, Jorge D. Integración de la gestión de riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en la inversión pública: Centroamérica / Jorge D. Calvo Drago. p. cm. (IDB Technical Note; 509) Incluye referencias bibliográficas. 1. Climatic changes—Risk management—Central America. 2. Natural disasters—Risk assessment— Central America. I. Banco Interamericano de Desarrollo. División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestión del Riesgo de Desastres. II. Title. III. Series. IDB-TN-509 Codigo JEL: Q54 Palabras Claves: gestión integral de riesgo de desastres; inversión pública; adaptación al cambio climático; Centroamérica
1.3 Enfoque del Estudio............................................................................................................ 5 2. Metodología del Estudio: Evaluación para la Incorporación de la GRD y ACC en la Inversión
Pública en Centroamérica ......................................................................................................... 6 2.1 Marco del Estudio ............................................................................................................... 6
2.2 Metodología del Estudio ..................................................................................................... 9 2.3 Aplicación de la Metodología del Estudio........................................................................ 16
3. Resultado del Análisis sobre el estado actual de la Incorporación de la GRD y la ACC en los SNIPs y PIP. ........................................................................................................................... 17
3.1 Costa Rica ......................................................................................................................... 17 3.2 Panamá.............................................................................................................................. 26
4. Resumen, Conclusiones, Límites del Estudio y Recomendaciones........................................ 36 4.1. Resumen de los Países Estudiados ............................................................................. 36
4.2. Conclusiones............................................................................................................... 39 4.3. Límites del Estudio..................................................................................................... 43
ANEXO I1 MATRIZ DE EVALUACIÓN........................................................................................................ 1
ANEXO II1 LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS................................................................................ 1
ii
Tabla de Cuadros
Cuadro 1. Criterios, parámetros y valoraciones para la evaluación de la incorporación de la GRD y ACC en los SNIP’s en Centroamerica. ...................................................................................... 11 Cuadro 2. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de institucionalidad para los proceso de SNIP. ........................................................................................................................................ 18 Cuadro 3. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de Modelos conceptuales, metodología y herramientas para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP. ...................... 20 Cuadro 4. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de divulgación, sensibilización, capacitación, asesoría técnica e información. ............................................................................... 22 Cuadro 5. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio consenso político y seguimiento para la adopción gradual de las herramientas técnicas en la incorporación de la GRD y ACC en los PIP................................................................................................................................................. 24 Cuadro 6. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio mecanismos de control. .................. 25 Cuadro 7. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de institucionalidad para los procesos del SNIP.............................................................................................................................................. 26 Cuadro 8. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de modelos conceptuales, metodología y herramientas para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP. .............................................. 29 Cuadro 9. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de divulgación, sensibilización, capacitación, asesoría técnica e información. ............................................................................... 31 Cuadro 10. Panamá. Resultado de evaluación del criterio consenso político y seguimiento para la adopción gradual de las herramientas técnicas en la incorporación de la GRD y ACC en los PIP........................................................................................................................................................ 33 Cuadro 11. Panamá. Resultado de evaluación del criterio mecanismo de control. ...................... 34 Cuadro 12. Costa Rica. Resumen de evaluación por criterio en la incorporación de GRD y ACC en los procesos y SNIP/PIP. ......................................................................................................... 36 Cuadro 13. Panamá. Resumen de evaluación por criterio en la incorporación de GRD y ACC en los procesos y SNIP/PIP. .............................................................................................................. 38
iii
Siglas Utilizadas
AdR Análisis de Riesgo
ACI American Concrete
ANSI American National Standards Institute
ASTM ASTM International antes la American Society for Testing and Materials
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CATHALAC Centro del Agua del Trópico Húmedo para America Latina y el Caribe
CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe
CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en
América Central
CNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
de Costa Rica
CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de Guatemala
COPECO Comisión Permanente de Contingencias de Honduras
CRID Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el
Caribe
CRRH Comité Regional de Recursos Hidráulicos
DIPROC Dirección General de Protección Civil de El Salvador
DPI Dirección de Programación de Inversiones (del MEF de Panamá)
EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
IDAAN Instituto de Acueductos y Alcantarillados de Panamá
INETER Instituto Nacional de Estudios Territoriales de Nicaragua
INSIVUMEH Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología
de Guatemala
MAH Marco de Acción de Hyogo
MEF Ministerio de Economía y Finanzas (Panamá)
MIDEPLAN Ministerio de Planificación de Costa Rica
iv
MINAE Ministerio de Ambiente, Energía y Minas
PCGIR Política Centroamérica de Gestión Integral del Riesgo de Desastres
PMI Project Management Institute (Panamá)
SPIA Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos
PRRD Plan Regional de Reducción de Desastres
SE-CONRED Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reducción de
Desastres
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
SG-SICA Secretaría General del Sistema de la Integración Centro Americana
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SIECA Secretaría del Tratado de Integración Económica Centroamericana
SINAPRED Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres
de Nicaragua
SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil de Panamá
SNET Sistema Nacional de Estudios Territoriales de El Salvador
SINIT Sistema Nacional de Información Territorial
SINIP Sistema Nacional de Inversiones Públicas de Panamá
SIPMEP Sistema Integrado de Planificación, Monitoreo y Evaluación de Proyectos
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
PIP Proyecto de Inversión Pública
UCR Universidad de Costa Rica
UNA Universidad Nacional (Costa Rica)
1
1. Introducción
1.1 Antecedentes
El 25 de octubre de 2011 los Presidentes de los países centroamericanos firmaron la declaración
de Comalapa, poniendo de relieve su creciente preocupación sobre el impacto de fenómenos
naturales en la región, así como la importancia de incorporar la Gestión del Riesgo de Desastres
(GRD) y la Adaptación al Cambio Climático (ACC) en el proceso de la inversión pública1. Esta
declaración se produjo a raíz de los graves daños que la Depresión Tropical 12 (DT12) generó en
la región. De acuerdo a CEPAL2, la DT afectó a 2.6 millones de personas, causó la muerte de
117 personas y la cuantificación de daños y pérdidas3 fue de US$1,968.8 millones, siendo los
principales sectores afectados transporte y comunicaciones (14% de los daños y pérdidas totales),
agricultura, ganadería y pesca (10%), medio ambiente (8%) y vivienda (7%).
Previo a la declaración Comalapa, en junio de 2010, los Presidentes de los países
centroamericanos ya habían mostrado su sensibilidad sobre la temática de GRD con la
1 La declaración señala la necesidad de “desarrollar como práctica permanente técnicas de transformación en los
procesos de construcción y reconstr ucción de la infraestructura física de nuestros países, tomando en cuenta los
crecientes y agudos cambios en los parámetros utilizados como consecuencia de la variabilidad climática y el
cambio climático”. 2 Resumen regional del impacto de la depresión tropical 12 en Centroamérica. cuantificación de daños y pérdidas
sufridos por los países de la región en el mes de Octubre de 2011, (CEPAL, 2011). 3 Aunque las cifras de CEPAL son expresadas en términos de daños y pérdidas, el Manual para la evaluación del
impacto socioeconómico y ambiental de los desastres de CEPAL revisado, solamente define los daños directos e
indirectos. Los daños directos se definen como la cuantificación de los efectos directos en los activos inmovilizados,
destruidos o dañados, y los infligidos a las existencias (tanto de bienes finales como de bienes en proceso, materias
primas, materiales y repuestos) en el momento del desastre o pocas horas después. Los daños indirectos, sería la de
los efectos indirectos, que se refieren a la interrupción de los flujos de producción de bienes y servicios durante
cierto lapso que se inicia después de acaecido el desastre y que puede prolongarse durante la fase de
rehabilitación y reconstrucción, y que, convencionalmente se ha establecido en un máximo de cinco años.
(CEPAL, 2003),10 -11. Para los efectos del presente estudio se define el daño como el daño directo y la pérdida
como el daño indirecto. Es importante hacer notar que la misma metodología de CEPAL admite que en algunos
casos no es siempre posible hacer la distinción de manera precisa.
2
aprobación4 de una política regional de Gestión del Riesgo de Desastres, la PCGIR (Política
Centroamericana de Gestión Integral del Riesgo). La política incluye la Planificación de la
inversión pública con criterios de gestión de riesgos como una medida dentro del eje Reducción
del riesgo de desastres de la inversión para el Desarrollo Económico Sostenible. En la XXXVIII
Cumbre Ordinaria de los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) celebrada
en el mes de diciembre 2011 en El Salvador, los mandatarios reafirmaron que la agenda regional
continuará focalizándose en los grandes pilares definidos en la PCGIR en junio de 2010, entre
los cuales se encuentra la incorporación de la GRD en la inversión pública. En el Plan de Acción
derivado de dicha Cumbre, los Presidentes de la región instruyeron al Centro de Coordinación
para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) a continuar
ejecutando la PCGIR y sus diferentes componentes y ejes articuladores, entre ellos el referido a
la Reducción del Riesgo de Desastres de la Inversión para el Desarrollo Económico Sostenible.
En cumplimiento del mandato de la PCGIR y la Cumbre Ordinaria del SICA, el CEPREDENAC
ha generado algunos insumos técnicos, como por ejemplo diagnósticos, manuales, informes y
cursos de formación, para contribuir a la creación de capacidades para la incorporación de la
GRD en los procesos de inversión pública en Centroamérica. Como parte de la puesta en práctica
de la política el CEPREDENAC elaboró en 20105 una guía para la integración de la GRD en la
inversión pública con una actualización de la misma en 2012 y se han desarrollado experiencias
piloto en algunos países de la región para su aplicación.
Algunos de los países por su parte, ya han formulado Políticas y Planes Nacionales de
Gestión de Riesgo, en los cuales se identifican e integran ejes y medidas relacionadas con la
planificación de la inversión considerando los niveles de exposición a las amenazas naturales y la
definición de mecanismos de reducción de riesgo. A pesar de estas iniciativas desarrolladas por
el CEPREDENAC y los países de Centroamérica, aún existen importantes desafíos para lograr
una efectiva incorporación de la GRD en la práctica de la inversión pública y en sus respectivos
Sistemas Nacionales de Inversión Pública. Como parte de estos desafíos surge la incorporación
del impacto del cambio climático en el contexto de la GRD y viceversa, dentro de la 4 En la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del Sistema de Integración
Centroamericano. 5 Guía de evaluación económica de la inclusión de la variable riesgo en la inversión pública (CEPREDENAC, 2010).
3
planificación y la práctica de los sistemas nacionales de inversión pública. El CEPREDENAC
priorizó entre sus resultados estratégicos para la planificación del año 2012 continuar impulsando
la promoción e institucionalización de la GRD en los procesos de inversión pública.
En línea con la PCGIR y las responsabilidades que esta política asigna al CEPREDENAC y los
países miembros del SICA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) organizó en Guatemala,
durante los días 8 y 9 de noviembre de 2012, una sesión de Diálogo Sub-Regional de Política
(sub hemisférico específicamente en Centroamérica) de la Red de Cambio Climático y Gestión
del Riesgo de Desastres a nivel sub-regional en Centroamérica. El principal tema de esta reunión
fue la integración de la ACC y el GRD en la planificación e implementación de los procesos y
Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP). La presente nota técnica se plantea como
objetivo evaluar la eficacia en la incorporación de la GRD y la ACC en los SNIP y en los
proyectos de inversión pública (PIP) de los países de la región de Centroamérica miembros del
SICA. Una versión preliminar de la presente nota técnica en sirvió como base para el Diálogo
Sub-Regional de Política. La presente versión, que recoge insumos de los participantes del
mismo, es el producto oficial y final de la Red.
1.2 Justificación
El riesgo ante desastres naturales resulta de intervenciones y procesos de desarrollo inadecuados
que, en el marco de la inversión en infraestructura, genera tanto la inseguridad de las personas,
como la perdida de infraestructura y la afectación de sus entornos durante toda la vida útil de tal
infraestructura. La importancia de incluir el Análisis de Riesgo (AdR), la GRD y la ACC en los
PIP, es porque mediante esta inclusión se logra una reducción efectiva de las vulnerabilidades de
las infraestructuras programadas o ejecutadas, contribuyendo de esta forma a una infraestructura
sostenible para el desarrollo.
La integración de la ACC y la GRD en la inversión pública, tanto a nivel de sistemas
nacionales como de proyectos de inversión pública, encuentra su justificación en los resultados
de los fenómenos catastróficos, los cuales se contabilizan en grandes pérdidas de vidas humanas,
económicas y sociales. Por ejemplo, en el caso de amenaza hidrometeorológica, en octubre y
noviembre de 1998 el huracán Mitch en su paso por la región centroamericana, dejó un saldo de
más de 10,000 muertos y más de 3 millones de damnificados. Los daños ocasionados por el
4
Mitch se valoran en más de 6,550 millones de dólares, provocando un retroceso en el desarrollo
de la región de más de 20 años6. El huracán Mitch afectó principalmente a Honduras y Nicaragua
y en menor medida a Guatemala y El Salvador. Posteriormente, el paso de las tormentas Stan,
Ida, Agatha y 12-E también dejó unas caudas considerables de muertes, afectados, daños y
pérdidas. Adicionalmente a la exposición ante amenazas hidrometereológicas, la región
centroamericana está expuesta a la amenaza sísmica, como lo evidencian los recientes terremotos
en Costa Rica y Guatemala en el año 2012. Consolidando cifras, la región centroamericana
presenta un estimado del impacto de desastres de 131,908.5 millones de dólares durante las
décadas de 1970 a 20087.
Ante esta exposición a un escenario multiamenaza, la incorporación de la GRD en los
proyectos y planes de desarrollo se torna prioritaria, si lo que se pretende es su sostenibilidad y
asegurar resultados en la inversión pública. Expresado de otra manera, la GRD permite que las
inversiones en los proyectos públicos incorporen en su diseño y ejecución una clara orientación
hacia la reducción de los impactos negativos de los desastres, contribuyendo a la calidad de vida
de las personas y de las comunidades.
En el marco de la reducción del riesgo ante las amenazas hidrometereológicas, las
consideraciones de los efectos del cambio climático generan nuevos retos de integración. A nivel
centroamericano la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC)8 establece importantes
vínculos con la GRD, planteándose como objetivo contribuir a prevenir y reducir los impactos
negativos del cambio climático, mediante el aumento de la resiliencia y de la capacidad de
adaptación, a fin de reducir la vulnerabilidad, humana, social, ecológica y económica, creando
las capacidades para incidir y contribuir a la reducción del riesgo asociado a las amenazas
De manera particular, la ERCC en el Área Programática Estratégica 1: Vulnerabilidad y
adaptación a la variabilidad y cambio climático, y gestión del riesgo9, entre sus líneas de acción
plantea revisar, generar y aplicar la normativa para la construcción de infraestructura segura en
cada uno de los países de la región; y fortalecer la comunicación de la información climática al
nivel regional y la capacidad de respuesta ante eventos extremos.
Esto implica la existencia de legislación, normas y regulaciones, así como el diseño,
desarrollo y aplicación de marcos conceptuales y metodológicos para la incorporación y la
aplicación práctica de las herramientas para la GRD y ACC en los Proyectos de Inversión
Pública, siendo complementario con el mandato de la PCGIR (Política Centroamericana de
Gestión Integral del Riesgo), en lo referente a la Planificación de la inversión pública con
criterios de gestión de riesgos.
Un reto importante es cómo lograr que la complementariedad de enfoque que se
identifica entre la ERCC y la PCGIR, como instrumentos de política de la GRD y ACC, se pueda
reflejar en acciones concertadas en la región, y en este sentido la incorporación de la GRD y
ACC en la inversión pública se convierte en una oportunidad para lograr la concreción de estas
políticas.
1.3 Enfoque del Estudio
La presente Nota Técnica desarrolla y valida una metodología para analizar la situación de la
incorporación de la GRD y la ACC en los SNIP y PIP por medio de los estudios de caso de dos
de los países que forman parte del Sistema de Integración Centroamericana SICA: Costa Rica y
Panamá, así como la recopilación de información preliminar del resto de los paises integrantes
del SICA. La nota contiene una explicación del modelo que sirvió de base para el estudio, la
descripción de la información recolectada con criterios y parámetros estudiados y conclusiones.
Asimismo, el estudio incorpora información de las presentaciones nacionales del resto de países
de la región participantes en la reunión de diálogo político en Guatemala el 8 y 9 de noviembre
de 2012.
9 CCAD. ERCC DOCUMENTO EJECUTIVO, 48-50.
6
La información fue recolectada a través de entrevistas a funcionarios y técnicos de los
gobiernos que tienen responsabilidad a nivel de rectoría con el SNIP (Ministerio de Planificación
–MIDEPLAN de Costa Rica y el Ministerio de Economía y Finanzas –MEF de Panamá) o en la
formulación, ejecución y evaluación de PIP (ministerios y otros entes ejecutores de inversión
pública). Las entrevistas fueron realizadas durante la primera semana de agosto de 2012. En el
Anexo II se detallan los cargos e institución de los entrevistados. Para complementar la
información se recurrió a la revisión documental de diversos materiales proporcionados o
sugeridos por los entrevistados, entre otros, las páginas web de las instituciones y otros medios.
Adicionalmente durante el Diálogo de Política Regional desarrollado del 8 y 9 de
Noviembre del 2012, se solicitó a los responsables de los SNIP de los paises integrantes del
dicho Dialogo que desarrollaran presentaciones siguiendo el esquema de criterios y parámetros
que plantea el modelo. A partir de estas presentaciones se obtuvo información complementaria
que permitió generalizar algunas de las conclusiones obtenidas en Panamá y Costa Rica.
2. Metodología del Estudio: Evaluación para la Incorporación de la GRD y ACC en la
Inversión Pública en Centroamérica
2.1 Marco del Estudio
El SNIP se puede definir como “la instancia encargada de recibir, analizar y dictaminar sobre las
propuestas de inversión de todos los ministerios y demás instituciones públicas del país
(nacionales, regionales, departamentales y locales)” y tiene como objetivo principal “volver
eficiente el gasto público en inversión, es decir, aprobar todos los estudios de proyectos que
considere como los mejores y que sean sujetos a ser financiados dentro del presupuesto”10.
De esa forma, para que la GRD y ACC sean incorporadas de manera efectiva en los
sistemas y procesos de planificación y ejecución de la inversión pública, éstas deben
incorporarse de manera explícita:
10 CEPREDENAC. Guía actualizada de evaluación económica de la inclusión de la variable riesgo de desastres en
la inversión pública y su aplicación en proyectos de desarrollo en Panamá, Honduras y Nicaragua. 2da. Edición,
(Centroamérica, 2012), 22.
7
a. En las Leyes y Reglamentos que determinan los contenidos mínimos de los
estudios de preinversión;
b. En las metodologías generales y específicas; y
c. En las fichas de registro de los bancos de proyectos11.
Como requisito previo para esta incorporación se hace necesaria la existencia de un ente
rector o coordinador del SNIP. En el caso centroamericano, las instituciones encargadas de los
SNIP, son responsables de actividades dirigidas a la gestión y manejo de dichos sistemas, así
como de definir los lineamientos dirigidos a la capacitación, coordinación, monitoreo,
reglamentación y manejo de la información referente al tema de Inversión Pública. Los entes
responsables de coordinar los SNIP en la región son 12 13:
• La Subsecretaría de Inversión Pública de la Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia (Guatemala).
• La Dirección General de Inversión y Crédito Público del Ministerio de Hacienda (El
Salvador).
• La Dirección General de Inversiones Públicas de la Secretaría de Finanzas
(Honduras).
• La Dirección General de Inversiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (Nicaragua).
• La Unidad de Inversiones Públicas del Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Costa Rica).
• La Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y
Finanzas (Panamá).
Entre las atribuciones comunes para la mayoría de instituciones rectoras de la inversión
pública en Centroamérica, se encuentran las siguientes:
11 PREDECAN. Incorporando la Gestión del Riesgo de Desastres en la Inversión Pública: Lineamientos y
estrategias para la formulación y evaluación de proyectos. Primera Edición, (Lima Perú, 2009), 33. 12 CEPREDENAC. Diagnóstico y análisis de normas legales de inversión en los Sistemas Nacionales de Inversión
Pública de América Central. (Centroamérica, 2011), 46. 13 Que a su vez son parte de los integrantes del diálogo regional.
8
• Capacitación a los actores que participan en la inversión pública;
• Desarrollo de los instrumentos jurídicos, de funcionamiento, normativas, métodos
e instrumentos técnicos;
• Análisis de viabilidad técnica y rentabilidad económica y social del proyecto;
• Emisión de dictámenes referentes a la formulación de proyectos;
• Manejo de la información sobre los PIP;
• Elaboración y formulación del PIP;
• Monitoreo, cumplimiento y seguimiento a los procesos de inversión pública; y
• Gestión de fuentes de financiamiento para algunos países14.
El PIP es la unidad básica de gestión de recursos, actividades y tiempos para alcanzar un
producto específico que contribuye a los resultados de desarrollo económico, social y ambiental.
Para que un proyecto se considere como adecuado debe demostrar que es sostenible en el tiempo,
rentable económicamente para el país, congruente con las políticas sectoriales y las necesidades
prioritarias a nivel de país y que contribuye a alcanzar las metas y objetivos del plan
gubernamental o del plan nacional15.
El análisis de la incorporación de la GRD y la ACC en los PIP, se fundamenta en una
evaluación de los pasos metodológicos y las herramientas que se aplican en el AdR del
proyecto16. El AdR es un conjunto de herramientas que se aplican en las fases de preinversión,
inversión y operación del proyecto. En la fase preinversión se aplican herramientas para llevar a
cabo el análisis de peligros y vulnerabilidades, estimación del riesgo e incorporación de medidas
de reducción de riesgos. En la fase de inversión se aplica el análisis detallado y la 14 CEPREDENAC, Diagnóstico y análisis de normas legales,47. 15 CEPREDENAC, Guía actualizada de evaluación económica, 22. 16 Es importante tener presente que a raíz de la declaración del Decenio Internacional para la Reducción de Riesgos
de Desastres (1990), por parte de los Países Miembros del Sistema de Naciones Unidas, ha habido mayor conciencia
sobre la necesidad de incorporar el tema de reducción de riesgo en las políticas, las estructuras organizacionales, los
instrumentos y procesos del desarrollo a nivel territorial y sectorial. A nivel de procedimientos operativos se han
producido herramientas para facilitar que desde las etapas iniciales de identificación y formulación de proyectos, se
tienda a que éstos no contribuyan o propicien nuevos riesgos “Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la
Comunidad Andina -PREDECAN- Incorporando la Gestión del Riesgo de Desastres en la Inversión Pública:
Lineamientos y estrategias para la formulación y evaluación de proyectos”, 49.
9
implementación de medidas de reducción de riesgos, y finalmente en la fase de operación se
aplica el monitoreo y evaluación de los indicadores de gestión de riesgo17.
2.2 Metodología del Estudio
El estudio se plantea como objetivo evaluar el avance actual en la incorporación de la GRD y la
ACC en los SNIP y en los PIP de los países de la región de Centroamérica miembros del SICA,
en armonía con los mandatos establecidos en la PCGIR, con atención especial al riesgo
hidrometeorológico asociado con la variabilidad y/o el cambio climático tomando en cuenta la
ERCC.
Los objetivos específicos del estudio son:
• Analizar los criterios para la incorporación de la GRD y la ACC en los SNIP de los
países de la región centroamericana; y
• Estudiar sobre el estado actual de la incorporación de la GRD y ACC en los SNIP de
cada país.
Adicionalmente, el estudio hizo un intento por evaluar el estado actual de la
incorporación del Análisis de Riesgo en los PIP, a partir de algunos casos del estudio de
infraestructuras públicas que han sido afectadas por eventos hidrometeorológicos.
A partir de una exhaustiva revisión de material bibliográfico (ver bibliografía consultada),
se optó por seleccionar y adaptar el modelo para la evaluación de la incorporación de la GRD en
los SNIP desarrollado por Benson y Twigg (2007) y aplicado en la Comunidad Andina con
apoyo del programa PREDECAN. Algunas de las razones para la selección y adaptación de este
modelo son las siguientes:
• No se encontraron otros modelos específicos para la incorporación de la GRD y ACC en
el SNIP en la región centroamericana. La gran mayoría de literatura revisada se centra en
metodologías y herramientas para incorporar la GRD a nivel del ciclo de proyecto de
inversión pública, ya que el tema de ACC es relativamente nuevo para la región y para el
mundo.
17 PREDECAN. Incorporando la Gestión del Riesgo, pág. 54.
10
• El modelo distingue los criterios para incorporar la GRD en el nivel de sistema nacional
de inversión pública (macro) de aquellos del nivel de proyecto de inversión pública
(micro). Si bien es cierto que las metodologías y herramientas de evaluación del riesgo se
aplican o deben aplicarse a nivel del proyecto en sus diversas fases, los criterios para la
incorporación en el sistema nacional dependen de factores de tipo político, jurídico,
institucional y de sistemas de capacitación e información que, finalmente devienen de la
voluntad política, y por lo tanto van mucho más allá de la de un formulador de proyectos
de PIP, por lo que el enfoque de PREDECAN se consideró apropiado.
• El modelo adoptado y sus criterios tienen un referente de utilización práctica por parte de
los países de la Comunidad Andina para programar acciones tendientes a lograr la
incorporación gradual de la GRD en los SNIP18.
El análisis de la incorporación de la GRD y la ACC en los SNIPs según el modelo
seleccionado contempla los siguientes aspectos19: (i) institucionalidad para los procesos y
SNIP’s; (ii) desarrollo de modelos conceptuales, metodologías y herramientas para la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP; (iii) divulgación, capacitación, asesoría técnica e
información; (iv) consenso político y seguimiento para la adopción gradual de las herramientas
técnicas en la incorporación de la GRD y la ACC en los PIP; y (v) mecanismos de control.
Es importante señalar que el modelo de PREDECAN fue originalmente utilizado para la
planificación de actividades comunes y el seguimiento en la incorporación de la GRD y la ACC
en los SNIP de los países andinos. El modelo adaptado para el caso centroamericano contempla
18 En efecto, el modelo permitió el desarrollo de una dinámica de trabajo con los equipos técnicos de los
representantes de cada país (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) en la elaboración de los criterios generales de
incorporación de la GRD en los SNIP, y en la definición de estrategias y cronogramas nacionales para orientar el
proceso en la Comunidad Andina. Esto se llevó a cabo por medio de reuniones de trabajo en Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú, asi como en el Taller Subregional realizado en Bogotá-Colombia, del 27 al 29 de mayo del 2009
(PREDECAN. Incorporando la Gestión del Riesgo, pág. 69). 19 Se utiliza como referencia el modelo del “Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
-PREDECAN- Incorporando la Gestión del Riesgo de Desastres en la Inversión Pública: Lineamientos y estrategias
para la formulación y evaluación de proyectos”, Comunidad Andina (2010), el cual a su vez fue adaptado de
Benson y Twigg “Herramientas para la integración de la reducción del riesgo de desastres: Notas de orientación para
organizaciones de desarrollo, Secretaría de ProVention Consortium, Suiza, 2007.
11
la creación de criterios, parámetros, preguntas y una escala de colores para hacer la investigación
con el objetivo principal de evaluar el avance de los SNIP en esta temática.
Los criterios y parámetros utilizados se presentan a continuación20:
Cuadro 1. Criterios, parámetros y valoraciones para la evaluación de la incorporación de
la GRD y ACC en los SNIP’s en Centroamerica.
Criterio Parámetro Valoración
Existencia de legislación
para el SNIP
Se valora si existe un marco legal que defina
claramente las responsabilidades en lo
referente a: (i) el desarrollo de las
normativas, métodos e instrumentos
técnicos para la formulación de PIPs, (ii) el
análisis de viabilidad técnica y rentabilidad
económica y social de los PIPs, (iii) el
manejo de la información sobre los PIPs, (iv)
el monitoreo, cumplimiento y seguimiento a
los procesos de inversión pública, y (v) la
capacitación a actores que participan en la
inversión pública. En el caso de que se
cuente con el marco legal pero éste no tenga
un rango de ley sino de decreto ejecutivo, se
considera que el país esta en un nivel que
puede ser mejorado.
Institucionalidad
para los
procesos y
sistemas
nacionales de
inversión
pública
Existencia de una
estructura
Se valora si el ente o los entes responsables
del SNIP cuentan con una estructura
20 Es importante hacer notar que durante la reunión de diálogo hubo consenso de los países participantes en cuanto a
la necesidad de incorporar un parámetro para establecer controles en los procesos de reconstrucción y por otro lado,
se considera necesario adicionar un parámetro con respecto a información sobre inventarios de la infraestructura
pública.
12
Criterio Parámetro Valoración
organizacional para la
funcionalidad y
coordinación del SNIP
organizacional que permite desarrollar las
funciones establecidas por el marco legal,
incluyendo la coordinación con todos los
actores públicos involucrados en los PIP.
Existencia de
reglamentos para el
SNIP
Se valora si además del marco legal principal
que crea el ente o los entes responsables del
SNIP, este marco ha sido definido a nivel
reglamentario, estableciéndose los
procedimientos a seguir para el seguimiento
a los PIP.
Existencia de manuales
para el SNIP
Se valora si el SNIP cuenta con manuales
que definen los procedimientos a seguir para
la elaboración, aprobación, registro y
seguimiento de un PIP, incluyendo guias
específicas para las inversiones de los
ministerios sectoriales.
Existencia de
mecanismos de
aprobación técnica de
los PIP
Se valora si el marco legal y los manuales
definen de forma clara cuales son los
mecanismos técnicos para la aprobación de
los PIP.
Existencia de
supervisión técnica para
la ejecución de
proyectos
Se valora si los responsables de los SNIP,
tanto a nivel de la coordinación del sistema
como los ministerios sectoriales, realizan
efectivamente supervisión técnica de la
ejecución de los PIP.
Existencia de
mecanismos para la
difusión y acceso a
material sobre la
Se valora si existen mecanismos para la
difusión entre los integrantes del SNIP y la
sociedad civil de guías, manuales, boletines
y otros materiales referentes a los
13
Criterio Parámetro Valoración
normativa y
presentación de los PIP
procedimientos y avances del SNIP.
Existencia de modelos
conceptuales para la
incorporación de la
GRD y ACC en los
proyectos de inversión
pública
Se valora si en la normativa y guías del SNIP
se incluye la descripción de modelos
concepturales para la incorporación de la
GRD y la ACC en los PIP.
Existencia de
metodologías para la
incorporación de la
GRD y ACC en los PIP
Se valora si las guias y manuales para los
PIP desarrollan las metodologías que deben
aplicarse para la incorporación de la GRD y
ACC, en consonancia con los modelos
conceptuales planteados.
Existencia de
herramientas técnicas
para la incorporación de
la GRD y ACC en los
SNIP
Se valora si además de contarse con un
marco conceptual y de una metodología para
la incorporación de la GRD y ACC en los
SNIP, se cuenta con herramientas técnicas,
como la evaluación de sitio, matrices para
análisis de vulnerabilidad por componente,
etc,.
Existencia de
mecanismos de
aprobación técnica de
los PIP con inclusión del
AdR
Se valora si los mecanismos de aprobación
de los PIP consideran como parte de los
criterios de aprobación la incorporación del
AdR en los PIP.
Desarrollo de
modelos
conceptuales,
metodologías y
herramientas
para la
incorporación de
la GRD y ACC
en los PIP
Existencia de otros
instrumentos, por
ejemplo códigos de
Se valora si instrumentos como los códigos
de construcción y las evaluaciones de
impacto ambiental incorporan
14
Criterio Parámetro Valoración
construcción, evaluación
de impacto ambiental
que se utilizan a nivel
general ya sea en el
sector público y privado
consideraciones de GRD y ACC, y si se
aplican de forma generalizada a los PIP,
como parte de la normativa y procedimientos
vigentes.
Existencia de procesos
de sensibilización hacia
las autoridades y
funcionarios nacionales,
subnacionales, sector
privado, sociedad civil y
otros sobre la
importancia de
incorporar la GRD y
ACC en los PIP
Se valora si se han desarrollado acciones de
sensibilización hacia actores clave para la
incorporación de la GRD y ACC en los
proyectos de inversión pública, que hacen
previsible que exista una sensibilización
sobre el tema.
Existencia de asesoría
técnica de los SNIP a las
instituciones del sistema
que formulan PIP con
énfasis en la aplicación
específica de los
conceptos y
metodologías
desarrolladas por el ente
rector
Los SNIP brindan asesoría técnica a las
instituciones del sistema que formulan PIP,
incluyendo apoyo específico para la
aplicación de las metodologías y conceptos
en lo referente a la incoporacion de la GRD y
ACC en los PIP.
Divulgación,
capacitación,
asesoría técnica
e información
sobre la
incorporación de
la GRD y ACC
en los PIP
Existencia de personal
responsable del diseño
de los proyectos
capacitado en la
El personal encargado del diseño de los PIP
dentro del SNIP está capacitado en la
aplicación de las metodologías y
herramientas para incorporar la GRD y ACC.
15
Criterio Parámetro Valoración
aplicación de la
metodología de AdR
Existencia de
información oportuna y
confiable de amenazas,
vulnerabilidad, y riesgo
accesible para los
formuladores de PIP
Los formuladores de los PIP tienen acceso a
información de amenazas, vulnerabilidad y
riesgo, oportuna y confiables, que permite
aplicar las metodología y herramientas
previstas para la incorporación de la GRD y
ACC en los PIP.
Existe actualización de
la normativa que regula
los parámetros mínimos
de la GRD y ACC en la
inversión pública
En los últimos 5 años se han desarrollado o
se están desarrollando iniciativas para
actualizar la normativa y los criterios que
definen los parámetros mínimos para la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
Existencia de plazos
prudenciales para la
incorporación de la
GRD y ACC en los PIP
y la verificación de su
obligatoriedad.
El marco legal y los procedimientos definen
plazos prudenciales para la incorporación de
la GRD y ACC en los PIP y la verificación
de su obligatoriedad a nivel de contenidos
mínimos, metodología general y fichas del
banco de proyectos, metodologías
específicas a nivel sectorial, y metodologías
específicas a nivel territorial.
Consenso
político y
seguimiento
para la adopción
gradual de las
herramientas
técnicas en la
incorporación de
la GRD y ACC
en los PIP
Existencia de
mecanismos para la
identificación,
intercambio y
divulgación de
experiencias exitosas.
Se valora si existen mecanismos para
identificar, documentar y divulgar
experiencias exitosas, que permitan
promover mejores prácticas para la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
16
Criterio Parámetro Valoración
Existencia de
involucramiento de las
autoridades nacionales
de auditoría y control,
con la finalidad de
asegurar el
cumplimiento oportuno
de la normatividad.
Se valora si las autoridades nacionales de
auditoría y control realizan acciones para
verificar el cumplimiento de la normativa del
SNIP.
Mecanismos de
control
Existencia de sanciones
derivadas del
incumplimiento de las
normas y la
incorporación de la
GRD y ACC en los PIP
por parte de las
autoridades de auditoría
y control u otras
instituciones relevantes
Se valora si ha habido experiencias
relevantes de aplicación de sanciones por
incumplimiento de las normas para la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP,
por parte de las autoridades de auditoría y
control u otras instituciones relevantes.
Fuente: Adaptación del modelo con base en PREDECAN. INCORPORANDO LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA
INVERSIÓN PÚBLICA: Lineamientos y estrategias para la formulación y evaluación de proyectos. Perú, 2009, pags. 69-70.
2.3 Aplicación de la Metodología del Estudio
A partir de los criterios y parámetros se elaboró un cuestionario de evaluación, que clasifica cada
uno de los aspectos a evaluar según una escala de color, de mayor (verde) a menor avance (rojo)
para cada parámetro en cada país. El detalle del sentido de cada color es lo siguiente (Ver en
ANEXO I la matriz de evaluación):
Verde Parámetro cumplido
Amarillo Hay avances en el cumplimiento del parámetro, no obstante, existen acciones
pendientes de realizar
17
Rojo Las acciones dirigidas al cumplimiento del parámetro son inexistentes, o muy
incipientes y aisladas.
Para realizar la evaluación, se llevaron a cabo entrevistas a funcionarios y técnicos de las
instituciones públicas de los dos países seleccionados, Panamá y Costa Rica (Ver ANEXO II
Lista de Entrevistadas). Es importante tomar en consideración lo siguiente:
• La selección de las personas entrevistadas fue realizada por las instituciones relacionadas
con el tema de inversión pública y/o gestión de riesgos.
• Las personas entrevistadas proporcionaron su opinión personal acerca de los criterios y
parámetros de la incorporación de la GRD y la ACC en los SNIP y representa su
percepción e interpretación acerca de los aspectos consultados.
• Adicionalmente, a partir de las presentaciones de país realizadas en el Dialogo de Política
Regional del 8 y 9 de Noviembre de 2012 en la Ciudad de Guatemala (que siguieron el
esquema del modelo propuesto), se obtuvo información complementaria y preliminar que
se integró principalmente en el apartado de conclusiones y se recoge en una matriz
resumen.
3. Resultado del Análisis sobre el estado actual de la Incorporación de la GRD y la ACC
en los SNIPs y PIP.
En esta parte se presenta el análisis sobre el estado o avance actual de la incorporación de la
GRD y la ACC en los procesos y SNIP, de acuerdo a la información recopilada en las entrevistas
aplicadas a los funcionarios y técnicos de las instituciones seleccionadas de Costa Rica y Panamá.
3.1 Costa Rica
3.1.1 Institucionalidad para los procesos y SNIP´s
Este criterio tiene siete parámetros de evaluación. El Cuadro 2 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
18
Cuadro 2. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de institucionalidad para los
proceso de SNIP.
Pregunta Clasificación
¿Existe legislación para el SNIP? Amarillo
¿Existe una estructura organizacional formal para la funcionalidad y la
coordinación del SNIP?
Verde
¿Existen reglamentos para el SNIP? Verde
¿Existen manuales para el SNIP? Verde
¿Existen mecanismos para la aprobación técnica de los PIP? Verde
¿Existen mecanismos de supervisión técnica para la ejecución de los
proyectos?
Rojo
¿Existen mecanismos para la difusión y acceso a material sobre la
normativa y presentación de los PIP (guías, manuales, boletines y
otros)?
Verde
i) Legislación para el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. El Decreto Ejecutivo de aprobación del SNIP no
tiene fuerza de una ley aprobada por la Asamblea Legislativa y eso se considera una limitante. El
SNIP fue creado por Decreto Ejecutivo 34694 PLAN-H en 2006 y es de cumplimiento
obligatorio. Existen leyes específicas que le dan soporte al SNIP como son la Ley 5525, Ley de
Planificación Nacional de mayo de 1974, la Ley 7010 del 14 de enero de 1986 y las leyes
General de Control Interno (8292, de mayo de 1995) y la Ley de Contratación Administrativa
(7494, de septiembre de 2002).
ii) Estructura organizacional para la funcionalidad y coordinación del SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. A nivel institucional y en su estructura orgánico-
funcional, el SNIP de Costa Rica cuenta con una estructura bien definida. El SNIP es coordinado
por MIDEPLAN y tiene definidas unidades rectoras que cumplen con las funciones de normar y
19
ordenar, proveer de las instrucciones, instrumentos y procedimientos; facilitar los procesos;
brindar asesoría técnica y fortalecer las entidades miembros del sistema.
iii) Reglamentos para el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. El SNIP cuenta con el “Reglamento para la
Constitución y Funcionamiento del SNIP de las Normas Generales y Definiciones” Decreto
Ejecutivo 34694-PLAN-H, el cual establece en su Artículo 9 de manera clara las
responsabilidades de MIDEPLAN en materia de inversión pública.
iv) Manuales para el SNIP.
Obtiene una clasificación en el nivel verde. El SNIP de Costa Rica cuenta con manuales que
regulan los procedimientos de inversión pública a nivel general y existen guias sectoriales.
v) Mecanismos de aprobación técnica de los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Existe el mecanismo y la aprobación técnica la cual
está basada en una ficha técnica y un estudio de proyecto descritos en la “Guía metodológica
general para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública”.
vi) Supervisión técnica para la ejecución de proyectos.
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. Los mecanismos de supervisión técnica no se han
desarrollado suficientemente, según opinión del funcionario entrevistado, por tal razón es un área
que debe ser fortalecida a partir de la formulación de dichos mecanismos y la contratación del
recurso humano necesario para dicha supervisión. Se señaló un déficit presupuestario que afecta
el seguimiento y la evaluación de los proyectos.
vii) Mecanismos para la difusión y acceso a material sobre la normativa y presentación de
los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. La difusión y el acceso a material sobre la normativa
y presentación de los PIP en MIDEPLAN se hace a través de su página web, por medios
20
electrónicos y vía telefónica. MIDEPLAN está desarrollando un proyecto en línea sobre el Banco
de Proyectos de Inversión Pública.
3.1.2 Modelos Conceptuales, Metodologías y Herramientas para la incorporación de la
GRD y ACC en los PIP
Este criterio tiene cinco parámetros de evaluación. El Cuadro 3 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
Cuadro 3. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de Modelos conceptuales,
metodología y herramientas para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
Pregunta Clasificación
¿Existen modelos conceptuales para la incorporación de la GRD y ACC
en el SNIP?
Verde
¿Existen metodologías para la incorporación de la GRD y ACC en los
SNIP, en correspondencia con el o los modelos conceptuales?
Verde
¿Existen herramientas técnicas para la incorporación de la GRD y ACC
en los SNIP, en correspondencia con el o los modelos conceptuales?
Amarillo
¿Existen mecanismos de aprobación técnica de los PIP con inclusión del
AdR?
Verde
¿Existen otros instrumentos, por ejemplo códigos de construcción,
evaluación de impacto ambiental que se utilizan a nivel general ya sea en
el sector público y privado?
Amarillo
i) Modelos conceptuales para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Se han incorporado modelos conceptuales de GRD y
ACC en los PIP, en la normativa y guías de MIDEPLAN. El MIDEPLAN tiene coordinación con
la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), para el tratamiento del tema.
ii) Metodologías para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. El documento “Guía Metodológica General para la
Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”, en el numeral 1.4,
21
“el análisis de riesgo a desastres”, incluye el análisis de emplazamiento de sitio, identificación de
las vulnerabilidades, cuantificación de riesgo a desastres del proyecto, alternativas de reducción
de riesgos, costos y beneficios por mitigación de los riesgos a desastres. El numeral 1.5,
“Análisis ambiental”, incluye identificación y valoración de impactos ambientales, medidas
correctoras y compensatorias, y costos de las medidas correctoras y compensatorias. Sin
embargo, se está desarrollando una metodología específica para profundizar en el tema.
iii) Herramientas técnicas para la incorporación de la GRD y ACC en los SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. En el documento “Normas técnicas, lineamientos y
procedimientos de inversión pública”, del año 2009, se indica que en la fase de preinversión
(perfil, prefactibilidad y factibilidad), debe llevarse a cabo la valoración del riesgo a desastres,
como parte del estudio técnico, para prevenir y mitigar el impacto de las amenazas naturales y
antrópicas. Con ello se incorpora, en los costos de inversión del proyecto, las medidas necesarias
para mantener la vida útil de los bienes o servicios que se implementarán con el proyecto.
Adicionalmente, se encuentra en proyecto la edición de la Guía General para Riesgos,
Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos.
iv) Mecanismos de aprobación técnica de los PIP con inclusión del AdR
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Al mecanismo general que aparece descrito en el
apartado: “Mecanismos de Aprobación Técnica de los Proyectos de este informe”, se agrega la
valoración del riesgo a desastres de los PIP, lo cual debe llevarse a cabo desde la fase de
preinversión (perfil, prefactibilidad y factibilidad), como parte del estudio técnico.
v) Otros instrumentos que se utilizan a nivel general (sector público y privado)
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. Existe normativa de carácter obligatorio. Para la
construcción de infraestructura, existen códigos del Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos. Asimismo normativa del Instituto de Vivienda y Urbanismo. La CNE identifica
varios instrumentos relacionados con el AdR, entre otros el Código de Construcción y el Código
Sísmico (11-2010). Existen también otros instrumentos tales como la Ley de la Construcción, el
Código Eléctrico, el Código 70, y los Códigos sobre Seguridad. También tienen Índices de
22
Fragilidad Ambiental 21 , y normativas y códigos sobre sólidos y retenciones. De forma
complementaria, en lo referente a la ACC el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
(CFIA) está trabajando en adaptar un protocolo que estará listo en el año 2013 que permitirá
realizar el análisis de la vulnerabilidad de las inversiones ante el cambio climático.
3.1.3 Divulgación, sensibilización, capacitación, asesoría técnica e información sobre la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP
Este criterio tiene cuatro parámetros de evaluación. El Cuadro 4 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
Cuadro 4. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio de divulgación, sensibilización,
capacitación, asesoría técnica e información.
Pregunta Clasificación
¿Existe sensibilización hacia los actores convergentes (autoridades y
y otros) sobre la importancia de incorporar la GRD y ACC en los PIP?
Rojo
¿Existe asesoría técnica de los SNIPS a las instituciones del sistema
que formulan PIP con énfasis en la aplicación específica de los
conceptos y metodologías desarrolladas por el ente rector?
Verde
¿Existe personal capacitado en la aplicación de la metodología de AdR
responsable del diseño de los proyectos?
Amarillo
¿Existe información oportuna y confiable de amenazas,
vulnerabilidad, etc. accesible para los formuladores de PIP?
Rojo
i) Sensibilización hacia los actores convergentes sobre la importancia obligatoriedad de
incorporar la GRD y la ACC en los PIP 21 Índice de Fragilidad Ambiental (IFA): se define como el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos. Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III. Nº 32967. Ministerio de Ambiente y Energia de Costa Rica.
23
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. En opinión de los entrevistados no existe
sensibilización hacia los actores convergentes, sin embargo los mismos entrevistados identifican
que hay expresiones de una creciente conciencia social sobre la necesidad de incorporar la GRD
y ACC en la infraestructura pública. Por ejemplo, en comunidades afectadas, sectores
profesionales involucrados en la aplicación de los códigos de construcción, organismos no
gubernamentales y otros. No existen evidencias sobre esfuerzos institucionales de los entes
rectores del SNIP para impulsar el tema de la GRD y la ACC en los actores de sociedad civil,
gobiernos locales y sector privado. Pese a ello, los organismos de GRD tienen una cultura
colaborativa en red que facilita los espacios para la discusión del tema.
ii) Asesoría técnica de los SNIP a las instituciones del sistema que formulan PIP con énfasis
en la aplicación específica de los conceptos y metodologías desarrolladas por el ente rector
Obtiene una clasificación en el nivel verde. MIDEPLAN como ente rector tiene bajo su
responsabilidad la asesoría a las instituciones públicas que formulan, ejecutan y desarrollan
proyectos. Se proporciona la asesoría respectiva a los PIP que no llenan los requisitos para su
aprobación.
iii) Personal capacitado en la aplicación de la metodología de AdR responsable del diseño
de los proyectos
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. CEPREDENAC, implementó a partir del año
2011 dos cursos virtuales de “Gestión de Riesgo e Inversión Pública”; el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP) impartió el “Curso sobre Gestión de Riesgo,
Desarrollo y Resiliencia Humana” en modalidad semipresencial, dirigido a funcionarios y
técnicos de Costa Rica. Algunos funcionarios públicos han sido capacitados por parte de
MIDEPLAN en los instrumentos y en la aplicación de la normativa, aunque no se hace a través
de un programa académico estructurado.
iv) Información oportuna y confiable de amenazas, vulnerabilidad, etc. accesible para los
formuladores de PIP
24
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. Diversas instituciones generan, procesan, intercambian
y distribuyen información sobre GRD y ACC, entre ellas la CNE, el Ministerio de Ambiente,
Energía y Mares (MINAE), y el Centro Regional de Información sobre Desastres para América
Latina y el Caribe (CRID). Asimismo, algunas entidades académicas tales como la Escuela
Centroamericana de Geología y la de Geografía de la Universidad de Costa Rica (UCR), la
Escuela de Geografía de la Universidad Nacional (UNA). Pese a ello, no se cuenta con
evidencia del uso de la información por los formuladores de PIP.
3.1.4 Consenso político y seguimiento para la adopción gradual de las herramientas
técnicas en la incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
Este criterio tiene tres parámetros de evaluación. El Cuadro 5 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
Cuadro 5. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio consenso político y seguimiento
para la adopción gradual de las herramientas técnicas en la incorporación de la GRD y
ACC en los PIP.
Pregunta Clasificación
¿Existe actualización de la normativa interna que regula los parámetros
mínimos de la GRD y ACC en la inversión pública?
Amarillo
¿Existen plazos prudenciales para incorporar la GRD y ACC en los PIP? Rojo
¿Existen mecanismos para la identificación, intercambio y divulgación de
experiencias exitosas que permitan promover mejores prácticas para la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP?
Rojo
i) Actualización de la normativa que regula los parámetros de la GRD y ACC en la PIP
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. La actualización de la normativa no es constante.
El año 2011 se generó un Decreto Ejecutivo que obliga a las instituciones a incluir el tema de
riesgo. En ese decreto el coordinador es la CNE, mientras que a MIDEPLAN le corresponde la
inversión pública.
25
ii) Plazos prudenciales para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP y verificación de
su obligatoriedad
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. No existen períodos prudenciales para incorporar la
GRD en los PIP y se reconoce la necesidad de trabajar sobre la posibilidad de enunciar y
desarrollar objetivos comunes a las instituciones del Estado con respecto a los cuales se midan
los progresos realizados en la incorporación de la GRD en los procesos de desarrollo e inversión
pública.
iii) Mecanismos para la identificación, intercambio y divulgación de experiencias exitosas
que permitan promover mejores prácticas para la incorporación de la GRD y ACC en los
PIP
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. No se cuenta con evidencia.
3.1.5 Mecanismos de control
Este criterio tiene dos parámetros de evaluación. El Cuadro 6 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
Cuadro 6. Costa Rica. Resultado de evaluación del criterio mecanismos de control.
Pregunta Clasificación
¿Existe actualmente involucramiento de las autoridades nacionales de
auditoría y control, que aseguren el cumplimiento oportuno de la
normativa?
Rojo
¿Existen sanciones derivadas del incumplimiento de las normas y la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP por parte de las autoridades de
auditoría y control u otras instituciones relevantes?
Rojo
i) Involucramiento de las autoridades nacionales de auditoría y control, con la finalidad de
asegurar el cumplimiento oportuno de la normatividad
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. La Contraloría General de la República tiene bajo su
responsabilidad la aplicación de la auditoría a nivel general. Sin embargo, no dirige sus acciones
26
específicas hacia la parte de gestión de riesgos, mientras que la CNE solo ejerce control en lo
referente a las acciones de rehabilitación post-desastre.
ii) Sanciones derivadas del incumplimiento de las normas y la incorporación de la GRD y
ACC en los PIP por parte de las autoridades de auditoría y control y otras instituciones
relevantes
Obtiene una clasificación en el nivel rojo, pues no existe un seguimiento a la aplicación de la
normativa para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
3.2 Panamá
3.2.1 Institucionalidad para los procesos de SNIP
El criterio Institucionalidad para los procesos de SNIP tiene siete parámetros de evaluación que
son los mismos que se han aplicado en Costa Rica. El Cuadro 7 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica la justificación de cada evaluación brevemente.
Cuadro 7. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de institucionalidad para los
procesos del SNIP.
Pregunta Clasificación
¿Existe legislación para el SNIP? Amarillo
¿Existe una estructura organizacional formal para la funcionalidad y
la coordinación del SNIP?
Verde
¿Existen reglamentos para el SNIP? Verde
¿Existen manuales para el SNIP? Amarillo
¿Existen mecanismos para la aprobación técnica de los PIP? Verde
¿Existen mecanismos de supervisión técnica para la ejecución de
los proyectos?
Amarillo
¿Existen mecanismos para la difusión y acceso a material sobre la
normativa y presentación de los PIP (guías, manuales, boletines y
otros)?
Verde
27
i) Legislación para el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. El funcionamiento del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SINIP) se basa en el Decreto Ejecutivo (No. 148 de diciembre de 2001) que
norma la inversión pública y regula parámetros sobre cómo atender y desarrollar los temas. El
Decreto Ejecutivo no tiene la fuerza de un Decreto Legislativo, sin embargo se está trabajando en
una propuesta de Ley de Inversión Pública para que se concretice en el año 2013. En el tema
ambiental, cuentan con la Ley 41 como un marco regulatorio.
ii) Estructura organizacional formal para la funcionalidad y la coordinación del SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Existe una estructura organizacional del SINIP,
coordinada por la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y
Finanzas -MEF- (ente rector) y conformada por 40 instituciones que incluye a todas las
instituciones públicas del país. Los enlaces con el SINIP son las Unidades de Planificación de los
Ministerios e instituciones que gestionan proyectos de inversión pública.
iii) Reglamentos para el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. El SINIP es regulado por las “Normas y
Procedimientos del SINIP para la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones
públicas para la vigencia 2011” de la Dirección de Programación de Inversiones del MEF.El
Manual de Organización y Funcionamiento del MEF establece las funciones de la Dirección de
Programación de Inversiones (DPI), cuyo objetivo es garantizar que todos los proyectos y
programas de inversión del sector público financiados con recursos internos y/o externos estén
fundamentados en las necesidades básicas de la población. Por otro lado, deben estar en
consonancia con las metas fiscales del gobierno nacional.
iv) Manuales para el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. El SINIP cuenta con manuales para la formulación
de proyectos, pero están desfasados y se encuentran en proceso de actualización. La Guía del
Usuario orienta con respecto al sistema.
28
v) Mecanismos para la aprobación técnica de los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Hay mecanismos de aprobación técnica de los PIP,
desarrollados en el documento “Normas y Procedimientos del SINIP para la formulación del
anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas para la vigencia 2011”. En la parte
concerniente a instrucciones, se desarrolla el proceso de formulación y evaluación de proyectos
de inversión pública que requieren financiamiento. En materia de documentación, se indica que
para presentar un proyecto oficial al SINIP, deberá remitirse determinada documentación a la
Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas, para su
análisis técnico.
vi) Mecanismos de supervisión técnica para la ejecución de los proyectos
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. En materia de supervisión técnica para la
ejecución de proyectos, el SINIP realiza visitas de campo y recibe los informes periódicos de las
instituciones. La Ley del Presupuesto establece que mensualmente tienen que elaborar informes
financieros de la obra. Hay instituciones más confiables y más rigurosas en sus informes que
otras. Un mecanismo que han utilizado, ya que no pueden llevar a cabo visitas de campo para
todos los proyectos, es seleccionar muestras al azar, basadas en el criterio de representatividad.
Sin embargo, se considera importante fortalecer la unidad de monitoreo y evaluación para lograr
un mayor nivel de sistematización. En algunos casos, los propios Ministerios llevan a cabo la
supervisión pero acusan insuficiencia de recursos para realizarla.
vii) Mecanismos para la difusión y acceso a material sobre la normativa y presentación de
los PIP
Obtiene una clasificación en el nivel verde. La DPI realiza una sesión anual con los directores de
planificación de las instituciones y entrega las normas y procedimientos actualizados para el
período fiscal del próximo año. Asimismo les brindan las explicaciones del caso y la proyección.
Cuentan con un plan quinquenal de inversiones, el cual actualizan todos los años, además de la
página web de consultas.
29
La normativa se encuentra en la página web del MEF, los proyectos que ingresan al presupuesto
se publican en el MEF y en la Gaceta Oficial. La normativa para la presentación de PIP se
encuentra en el mismo sitio web del MEF, otros se localizan directamente en la institución. La
información pública, en general, es fácilmente accesible.
3.2.2 Modelos conceptuales, metodologías y herramientas para la incorporación de la GRD
y ACC en los PIP
Este criterio tiene cinco parámetros de evaluación. El Cuadro 8 muestra el resumen de los
resultados. A continuación se explica brevemente la justificación de cada evaluación.
Cuadro 8. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de modelos conceptuales,
metodología y herramientas para la incorporación de la GRD y ACC en los PIP.
Pregunta Clasificación
¿Existen modelos conceptuales para la incorporación de la GRD y
ACC en el SNIP?
Amarillo
¿Existen metodologías para la incorporación de la GRD y ACC en los
SNIP, en correspondencia con el o los modelos conceptuales?
Amarillo
¿Existen herramientas técnicas para la incorporación de la GRD y
ACC en los SNIP, en correspondencia con el o los modelos
conceptuales?
Amarillo
¿Existen mecanismos de aprobación técnica de los PIP con inclusión
del AdR?
Rojo
¿Existen otros instrumentos, por ejemplo códigos de construcción,
evaluación de impacto ambiental que se utilizan a nivel general ya sea
en el sector público y privado?
Verde
i) Modelos conceptuales para la incorporación de la GRD y ACC en el SNIP
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. Según opinión del SINIP, no existen modelos
conceptuales, metodologías y herramientas. Sin embargo, la DPI está desarrollando los procesos
de planificación, monitoreo y evaluación de programas y proyectos por medio del “Sistema
30
Integrado de Planificación, Monitoreo y Evaluación de Proyectos” (SIPMEP) cuyo objetivo
general es el de automatizar los procesos de planificación, monitoreo y evaluación del SINIP y
basado en los estándares y mejores prácticas establecidas por el Project Management Institute
(PMI) con la inclusión del capítulo viii) manejo de riesgos y xi) monitoreo de proyectos a partir
de los indicadores de ejecución de objetivos de desarrollo, entre otros. Esto se encuentra en una
fase piloto con el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (IDAAN).
ii) Metodologías para la incorporación de la GRD y ACC en los SNIP, en correspondencia
con el o los modelos conceptuales
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. El MEF se encuentra actualmente desarrollando
una guía metodológica básica para la inserción del análisis de riesgo en los PIP del SINIP la cual
espera aprobar a finales de este año. Para ello, se está llevando a cabo una revisión bibliográfica
de las mejores prácticas de la aplicación de la gestión de riesgo en los PIP en el contexto
latinoamericano.
iii) Herramientas técnicas para la incorporación de la GRD y ACC en los SNIP, en
correspondencia con el o los modelos conceptuales
Obtiene una clasificación en el nivel amarillo. En apoyo a los objetivos del SIPMEP en el marco
de los estándares del PMI, se encuentra en desarrollo una herramienta informática en ambiente
web, para administración de proyectos y programas.
iv) Mecanismos de aprobación técnica de los PIP con inclusión del AdR
Obtiene una clasificación en el nivel rojo. No existe un mecanismo formal de aprobación técnica
de los PIP con inclusión del AdR. Sin embargo hay algunos casos, por ejemplo en los proyectos
con financiamiento externo, donde sí se han realizado este tipo de evaluaciones. Otro ejemplo
serían los proyectos de sanidad ambiental, donde hay indicadores del surgimiento de plagas
cuando hay cambios climatológicos.
31
v) Otros instrumentos, por ejemplo códigos de construcción, evaluación de impacto
ambiental que se utilizan a nivel general ya sea en el sector público y privado
Obtiene una clasificación en el nivel verde. Existe una normativa contenida en el Reglamento de
Diseño Estructural o Reglamento Estructural Panameño (REP 2004) del Colegio de Ingenieros
Civiles de la Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) que cuenta con capítulos
para la carga sísmica, geotecnia, vivienda unifamiliar resistente al sismo y para diferentes tipos
de construcción tales como mall, hospital, escuela. Para el caso de carreteras y puentes en el caso
de proyectos denominados llave en mano o concesiones el contratista debe utilizar códigos de
Estados Unidos tales como el American Concrete Institute (ACI), American National Standards
Institute (ANSI) y la ASTM International, antes la American Society for Testing and Materials
(ASTM).
3.2.3 Divulgación, sensibilización, capacitación, asesoría técnica e información sobre la
incorporación de la GRD y ACC en los PIP
Igual que del caso de Costa Rica, el presente criterio tiene cuatro parámetros de evaluación. El
Cuadro 9 muestra el resumen de los resultados. A continuación se explica brevemente la
justificación de cada evaluación.
Cuadro 9. Panamá. Resultado de evaluación del criterio de divulgación, sensibilización,
capacitación, asesoría técnica e información.
Pregunta Clasificación
¿Existe sensibilización hacia los actores convergentes (autoridades y