BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT DAERAH: SUATU KERANGKA TEORI Pada Bab ini akan diuraikan berbagai konsep terkait dengan penelitian yang akan dilakukan. Adapun konsep-konsep tersebut meliputi: konsep implementasi kebijakan, model implementasi kebijakan, konsep perubahan organisasi dan restrukturisasi organisasi daerah. Secara lebih detail konsep tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut. 2.1 Konsep Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik, maka terdapat dua pilihan langkah yang bisa diambil, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tersebut (Nugroho, 2008:494). Secara umum dua pilihan langkah tersebut dapat digambarkan berikut: 17 Universitas Indonesia Implementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
56
Embed
BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI …lib.ui.ac.id/file?file=digital/135963-T 28086-Implementasi... · BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
BAB II
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT DAERAH: SUATU KERANGKA TEORI
Pada Bab ini akan diuraikan berbagai konsep terkait dengan penelitian
yang akan dilakukan. Adapun konsep-konsep tersebut meliputi: konsep
implementasi kebijakan, model implementasi kebijakan, konsep perubahan
organisasi dan restrukturisasi organisasi daerah. Secara lebih detail konsep
tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut.
2.1 Konsep Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah
kebijakan dapat mencapai tujuannya. Untuk mengimplementasikan
kebijakan publik, maka terdapat dua pilihan langkah yang bisa diambil,
yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau
melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik
tersebut (Nugroho, 2008:494). Secara umum dua pilihan langkah tersebut
kerja memerlukan perlakuan yang semakin beragam pula,
sesuai dengan ciri kebutuhannya yang semakin
berkembang.
• Performance gaps (kesenjangan kinerja)
Tujuan organisasi yang menjadi ukuran kinerja tidak selalu
dapat dicapai. Terjadi kesenjangan antara yang diharapkan
dan yang dpat dicapai. Kesenjangan yang terjadi perlu
direspons dengan berbagai tindakan perubahan.
• Government regulation (Peraturan Pemerintah)
Kebijakan dan peraturan pemerintah yang baru dapat
mempengaruhi kelangsungan suatu organisasi termasuk
organisasi pemerintah. Hal yang pada waktu lalu
diperbolehkan, suatu saat dapat dilarang. Organisasi perlu
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
43
melakukan perubahan untuk menyesuaikan dengan
perkembangan tersebut.
• Global competition (kompetisi global)
Persaingan global tidak hanya menuntut organisasi bisnis
semakin efisien tetapi juga bagi organisasi pemerintah
dituntut untuk dapat menyesuaikan diri dengan persaingan
global agar organisasi dapat selalu mengikuti perubahan
dinamika lingkungan yang melingkupi.
• Changing economic conditions (perubahan kondisi
ekonomi)
Perubahan kondisi ekonomi dapat menyebabkan usaha
bisnis merugi dan menciptakan peluang terjadinya
pengangguran. Untuk mengantisipasi kondisi tersebut, maka
organisasi pemerintah selaku perumus kebijakan dituntut
mampu menyusun strategi agar perubahan kondisi ekonomi
tersebut tidak berpengaruh negatif terhadap kondisi
perekonomian.
• Advances in technology (kemajuan dalam teknologi)
Kemajuan teknologi menyebabkan cara bekerja dalam
organisasi harus berubah. Terjadinya perubahan tersebut
menuntut organisasi mempersiapkan sumber daya manusia
dapat menyerap dan mengikuti perkembangan teknologi.
2. Kekuatan untuk perubahan Robbins
Robbins (2001:540) mengungkapkan adanya enam faktor yang
merupakan kekuatan untuk perubahan sebagai berikut:
a. Nature of the Workforce (sifat tenaga kerja)
Hampir setiap organisasi harus menyesuaikan diri dengan
lingkungan yang bersifat multikultural. Kebijakan manajemen
sumber daya manusia harus berubah agar dapat menarik dan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
44
mempertahankan tenaga kerja yang semakin beragam.
Organisasi harus dapat mengakomodasi kepentingan pekerja
sebagai akibat keberagaman tersebut. Sementara itu, pekerja
baru tidak mempunyai ketrampilan cukup sehingga apabila
dilakukan rekrutmen, organisasi harus mengeluarkan banyak
dana untuk pelatihan di berbagai bidang.
b. Technology (teknologi)
Teknologi telah mengubah pekerjaan dan organisasi.
Penggantian pengawasan dengan menggunakan komputer
menyebabkan rentang kendali manajer semakin luas dan
organisasi menjadi lebih datar. Teknologi informasi canggih
membuat organisasi semakin responsif.
c. Economic shocks (kejutan ekonomi)
Globalisasi telah menunjukkan dampaknya dengan timbulnya
krisis ekonomi di beberapa negara termasuk Indonesia.
Beberapa negara diantaranya sudah berhasil sembuh tetapi
negara lainnya belum berhasil. Organisasi pemerintah senantiasa
dituntut dapat menyusun strategi untuk membantu mengatasi
krisis yang terjadi.
d. Competition (persaingan)
Sifat persaingan telah berubah menjadi bersifat global.
Organisasi harus dapat mempertahankan diri baik pesaing
tradisional maupun pesaing yang menampilkan kewirausahaan
dengan tawaran yang sangat inovatif. Dalam suasana persaingan
seperti itu akan terjadi merger dan konsolidasi dari beberapa
organisasi untuk memperkuat posisinya dalam persaingan, serta
berkembanganya e-commerce. Organisasi yang tidak mampu
menyesuaikan diri dengan perkembangan akan hancur dan
digilas oleh persaingan.
e. World Politics (Politik dunia)
Perubahan politik dunia jelas sangat berpengaruh kuat terhadap
perubahan. Tindakan politik yang dilakukan oleh negara besar
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
45
tidak lain merupakan usaha untuk melindungi kepentingan
negaranya sendiri terutama kepentingan ekonomi.
3. Penggerak perubahan Anderson dan Anderson
Anderson dan Anderson (2001:16) mengemukakan bahwa
terdapat tujuh faktor penggerak yang dapat mempengaruhi
berlangsungnya perubahan. Faktor penggerak bergerak dari faktor
yang sifatnya eksternal dan impersonal seperti faktor lingkungan
dan organisasi menuju pada faktor yang sifatnya internal dan
personel seperti terdapat pada faktor budaya dan orang. Faktor
penggerak tersebut mereka namakan sebagai The drivers change
model, yang menggambarkan bahwa perubahan dalam ranah
eksternal, seperti pergeseran dalam lingkungan memerlukan
respons atau perubahan dalam ranah yang lebih spesifik seperti
strategi dan desain organisasi, yang pada gilirannya memerlukan
perubahan ranah manusia dalam budaya, perilaku orang dan cara
berpikir.
Pemimpin pada umumnya lebih akrab dengan ranah
eksternal sedangkan ranah internal meliputi budaya, perilaku dan
pola pikir yang sama pentingnya merupakan masalah baru bagi
kebanyakan pemimpin. Adapun tujuh faktor penggerak menurut
Anderson dan Anderson adalah sebagai berikut:
a. Lingkungan
Lingkungan merupakan dinamika konteks yang lebih luas
dimana organisasi dan orang bekerja.
b. Kebutuhan pasar untuk sukses
Perubahan kebutuhan di pasar adalah hasil perubahan dalam
kekuatan lingkungan. Kebutuhan pasar ini merupakan
pemenuhan kebutuhan pelanggan yang menentukan apa yang
dilakukan untuk memperoleh keberhasilan organisasi di pasar.
c. Desakan bisnis
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
46
Desakan bisnis menggambarkan apa yang harus dilakukan
organisasi secara strategis untuk berhasil dengan memberikan
kebutuhan masyarakat pelanggan akan perubahan. Hal ini
memerlukan pemikiran ulang secara sistematis dan mengubah
misi organisasi, strategi, tujuan dan aspek lainnya yang
berkaitan.
d. Desakan organisasional
Desakan organisasional memperjelas apa yang harus berubah
dalam struktur organisasi, sistem, proses, teknologi, sumber
daya, dasar ketrampilan atau staffing untuk melaksanakan dan
mencapai sukses organisasi.
e. Desakan kultural
Desakan kultural menunjukkan bagaimana norma bekerja dan
kerja sama dalam organisasi harus berubah untuk mendukung
dan mendorong desain baru organisasi.
f. Perilaku pemimpin dan pekerja
Perilaku kolektif menciptakan dan menyatakan budaya
organisasi. Perilaku menjelaskan gaya atau karakter yang
dilakukan orang. Perilaku pemimpin dan pekerja menunjukkan
cara bagaimana pemimpin dan pekerja harus berperilaku
berbeda untuk menciptakan kembali budaya organisasi dengan
berhasil.
g. Pola pikir pemimpin dan pekerja
Pola pikir meliputi pandangan, asumsi, keyakinan atau mental
model yang menyebabkan orang berperilaku dan bertindak
seperti dilakukan. Menjadi peduli bahwa masing-masing
mempunyai pola pikir, dan secara langsung mempengaruhi
kemampuan mentransformasi orang dan organisasi.
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
47
Dari uraian tersebut di atas tampak bahwa pandangan para pakar
tentang faktor pendorong suatu perubahan sangat beragam, namun
tidak saling bertentangan tetapi saling melengkapi. Hal tersebut
menunjukkan sangat luas dan kuatnya faktor pendorong perlunya
perubahan. Namun yang jelas berbagai faktor pendorong perlunya
perubahan dapat datang dari sumber internal maupun eksternal,
sedangkan sifatnya dapat terencana maupun tidak terencana.
Dengan demikian, dapat dirangkum adanya beberapa faktor
yang mendorong perlunya melakukan perubahan diantaranya: (1)
kuatnya tekanan politik; (2) perkembangan ekonomi; (3) kebijakan
pemerintah dan sistem administrasi; (4) kecenderungan demografis;
(5) Perkembangan teknologi; (6) Kecenderungan organisasi dalam
struktur; (7) masalah sumber daya manusia; (8) meningkatnya
tuntutan masyarakat.
Dorongan akan perubahan harus direspons dengan tepat dan
cerdik oleh setiap organisasi. Pemimpin suatu organisasi memiliki
peran kunci untuk menentukan arah, kebijakan dan strategi yang harus
ditempuh. Namun demikian, untuk melakukan perubahan organisasi
diperlukan dukungan dan kerja sama dari seluruh sumber daya
manusia yang dimiliki organisasi.
Tugas penting seorang pemimpin dalam melakukan perubahan
adalah mempersiapkan tenaga kerja yang dipimpinnya untuk siap
menerima perubahan. Setiap orang dalam organisasi harus mampu
mencairkan pola pikirnya untuk melepaskan diri dari kondisi status
quo dan menerima perubahan.
Tujuan perubahan organisasi adalah untuk memperbaiki posisi
dan kemampuan organisasi untuk menyesuaikan diri dengan
perubahan lingkungan dan di sisi lain mengupayakan perubahan
perilaku karyawan (Robbins, 2001: 542). Sedangkan sasaran
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
48
perubahan organisasi dapat terjadi pada struktur, teknologi dan orang
(Greenberg dan Baron, 2003:590).
Pendapat lain dikemukakan oleh Potts dan Lamarsh (2004:37)
yang mengemukakan adanya empat aspek sasaran perubahan dimana
dua di antaranya sama dengan Robbins maupun Greenberg dan Baron,
yaitu struktur dan orang. Dua aspek lainnya adalah proses dan budaya.
Proses menunjukkan apakah aliran pekerjaan dalam seluruh organisasi
sudah berjalan efisien. Sedangkan budaya menyangkut budaya
organisasi, apakah kepercayaan pekerja tentang pekerjaan pada
umumnya mengganggu keberhasilan.
Dengan demikian sasaran atau objek suatu perubahan organisasi
dapat diarahkan pada struktur organisasi, teknologi, proses, orang dan
budaya dalam suatu organisasi. Namun sasaran perubahan tersebut
pada umumnya tidak berdiri sendiri tetapi merupakan kombinasi
karena di antaranya saling mempengaruhi.
Meskipun perubahan organisasi memiliki tujuan yang baik,
namun dalam pelaksanaannya dapat ditemui berbagai hambatan atau
resistensi. Setiap perubahan yang ingin melepaskan diri dari kondisi
status quo pasti akan menghadapi resistensi. Resistensi umumnya
muncul karena kekurangtahuan atas manfaat perubahan atau karena
kemapanan dalam posisinya. Hambatan atau resistensi tersebut,
menurut Gareth R. Jones (1995) ada baik pada tingkat organisasional,
fungsional, maupun individual.
a. Hambatan organisasional
Struktur dan budaya organisasi dapat menjadi hambatan untuk
berubah. Ketika organisasi menyusun struktur organisasinya,
tersusunlah pola hubungan tugas yang stabil yang berpengaruh
terhadap hubungan antar pegawainya. Seiring dengan berjalannya
waktu, ketika terjadi perpindahan pegawai, hubungan tugas tetap
tidak berubah. Itulah sebabnya struktur organisasi menjadi resisten
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
49
terhadap perubahan. Itu pula yang menyebabkan merubah struktur
organsiasi tidaklah mudah.
b. Hambatan Fungsional
Struktur dan budaya organisasi pada tingkatan fungsional juga
dapat menjadi penghalang untuk berubah. Seperti halnya pada
tingkatan manajerial, manajer fungsional juga akan berupaya
melobi sesuai kepentingan mereka sendiri dan mencoba untuk
mempengaruhi proses perubahan sehingga perubahan yang terjadi
dapat menguntungkan mereka. Tingkat ketergantungan tugas antar
fungsi-fungsi yang ada juga mengakibatkan sulit mencapai
perubahan, karena perubahan pada satu fungsi akan mempengaruhi
seluruh fungsi yang lain. Semakin tinggi ketergantungan antar
fungsi akan semakin sulit untuk mencapai perubahan.
c. Hambatan Individual
Adanya prasangka buruk terhadap perubahan dapat mempengaruhi
persepsi individu para manajer terhadap suatu situasi dan dapat
menyebabkan mereka menginterpretasikan perubahan sesuai
dengan keinginan mereka untuk mendapatkan keuntungan sendiri.
Pegawai mengembangkan kebiasaan-kebiasaan rutin yang dapat
mempermudah mereka untuk mengendalikan situasi dan membuat
keputusan-keputusan yang sudah terprogram. Ketika rutinitas
tersebut terganggu maka para pegawai mengalami stress. Untuk
mengurangi rasa stress mereka cenderung untuk kembali pada
kebiasaan-kebiasaan lama mereka. Keengganan individual dalam
melakukan perubahan organsiasai dapat terjadi ketika suatu
perubahan mengharuskan keluar dari sistem yang biasa dilakukan
(permanen system), apalagi bila perubahan tersebut bertentangan
atau mengganggu “kepentingan” individu.
Untuk mengatasi hambatan yang kemungkinan akan muncul
dalam perubahan organisasi, ada beberapa strategi untuk mengatasi
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
50
keengganan melakukan perubahan atau jalan keluar yang dapat
dilakukan dalam mengantisipasi perubahan (Wibowo:2007;139):
1. Pendidikan dan komunikasi, yaitu dengan membantu para pegawai
untuk melihat logika suatu perubahan melalui komunikasi.
2. Partisipasi, yaitu melibatkan para pegawai dalam melakukan
perubahan. Asusmsinya adalah bahwa pegawai yang dilibatkan
secara penuh akan kesulitan untuk menolak suatu keputusan
perubahan kalau mereka juga berpartisipasi dalam keputusan
tersebut.
3. Fasilitasi dan dukungan. Hal ini diartikan sebagai pemberian
konseling terhadap pegawai yang merasa stress terhadap
perubahan, pemberian pelatihan kepada pegawai dalam rangka
penyesuaian perubahan organisasi.
4. Manipulasi, yaitu mempengaruhi secara tersembunyi.
Memutarbalikkan fakta atau membuat suatu fakta lebih menarik,
menahan informasi tertentu yang diinginkan dan menciptakan isu
palsu yang memungkinkan perubahan diterima baik oleh pegawai.
5. Negosiasi sebagai salah satu strategi penting dilakukan jika
hambatan datang dari sumber yang kuat.
6. Pemaksaan dengan cara penerapan ancaman atau kekuatan
langsung terhadap para penolak perubahan.
Agar perubahan organisasi dan hambatan-hambatan yang
kemungkinan muncul dapat di-manage dengan baik maka diperlukan
kemampuan untuk menerapkan kepemimpinan yang partisipatif dan
delegasi secara lebih signifikan, dan juga kemampuan untuk melihat
perkembangan masa depan organisasi secara lebih akurat. Oleh karena
itu, diperlukan pemberdayaan sumber daya manusia sehingga setiap
orang merasa dirinya sebagai bagian dan turut serta dalam proses
perubahan.
Perubahan mungkin dilakukan secara perlahan atau dapat pula
secara radikal. Kreitner dan Kinicki (2001:463), menyampaikan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
51
bahwa untuk melakukan perubahan organisasi pada dasarnya dapat
dilakukan dengan tiga cara, yaitu:
1. Adaptive Change
Perubahan yang bersifat adaptif merupakan perubahan dengan cara penyesuaian terhadap perubahan yang terjadi dan mengadaptasi perkembangan yang ada. Strategi perubahan ini cenderung mengakibatkan desain organisasi yang tidak jauh berbeda dengan organisasi sebelumnya.
2. Inovative Change
Dalam hal ini organisasi yang akan melakukan perubahan-perubahan mencoba melakukan pembaharuan-pembaharuan untuk diterapkan dalam organisasi yang pada gilirannya nanti diharapkan dapat meningkatkan kinerja organisasi. Strategi perubahan ini cenderung mengakibatkan desain organisasi menjadi lebih ramping atau sebaliknya terjadi penambahan unit-unit organisasi baru. Ada hal-hal baru yang sebelumnya tidak pernah diimplementasi dalam desain organisasi misalnya pembentukan baru beberapa unit organisasi.
3. Radically Inovative Change
Dalam hal ini organisasi melakukan perubahan-perubahan secara
radikal terhadap keseluruhan sistem yang ada dalam organisasi.
Strategi perubahan ini dapat terjadi apabila terdapat dorongan kuat
dari kebijakan publik seperti adanya peraturan perundang-
undangan baru yang menghendaki perubahan menyeluruh pada
desain organisasi. Penggunaan strategi radikal ini membutuhkan
persiapan yang matang dan dikomunikasikan secara intensif pada
pihak-pihak terkait (stakeholder) sehingga gejolak sosial yang
timbul dapat diminimalkan.
Tiga cara perubahan tersebut dapat digambarkan sebagai berikut:
Gambar 2.3Tipologi Perubahan Organisasi
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
52
Namun, perlu diingat bahwa perubahan harus dilakukan secara
hati-hati dengan mempertimbangkan berbagai aspek agar manfaat yang
ditimbulkan oleh perubahan lebih besar dari beban kerugian yang
harus ditanggung (Greenberg dan Baron, 2003:604). Kebanyakan
diantara kita sering lupa memperhitungkan sosial cost sebagai akibat
perubahan.
Universitas Indonesia
Tinggi
PerubahanAdaptif Perubahan
InovatifPerubahan
InovatifRadikal
RendahTingkat kompleksitas, biaya dan ketidakpastianPotensi untuk penolakan terhadap perubahan
dan pada akhirnya tujuan paling utama adalah mewujudkan
kesejahteraan dan keadilan bagi masyarakat. Agar dapat mewujudkan
tujuan tersebut, maka organisasi pemerintah perlu dikelola dengan
efektif (Toha, 2008;37).
Dalam konteks organisasi publik, perubahan eksternal yang saat
ini harus segera direspons adalah tuntutan akan demokratisasi,
transparansi, dan akuntabilitas pemerintah dalam penyelenggaraan
pelayanan publik. Untuk merespons tuntutan tersebut maka organisasi
publik harus melakukan reformasi internal yang menyangkut:
penyesuaian visi dan misi, menyesuaikan struktur, kapasitas SDM dan
lainnya (Toha, 2008;38). Namun demikian, melakukan perubahan
dalam organisasi pemerintah membutuhkan jauh lebih banyak upaya
politik, karena organisasi pemerintah hidup dilautan politik (Osborne
dan Plastrik; 1997).
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
54
Tinggi rendahnya kinerja kelembagaan pemerintah yang
terwujud dalam bentuk keluaran organisasi publik secara langsung
berpengaruh pada tinggi rendahnya kinerja organisasi bisnis (private
sector) dan organisasi kemasyarakatan (civil society). Organisasi
publik akan menentukan “merah hijau”nya kehidupan negara-bangsa.
Oleh karena itu, kelembagaan pemerintah harus dapat memainkan
perannya dengan pas dan menjamin aktor lain juga dapat memainkan
perannya secara benar dan optimal sehingga secara keseluruhan dapat
mengarah kepada pencapaian tujuan nasional. Apabila semua pelaku
dapat memainkan perannya dengan benar, maka negara Indonesia
dapat dikelola secara baik dan tidak akan pernah menjadi negara yang
“tertinggal”. Sebagaimana Peter F. Drucker (1999) pernah mengatakan
bahwa “There is no such underdeveloped country, there is only
undermanaged country.”
Dalam rangka reposisi kelembagaan Pemerintah, Pemerintah
perlu meredefinisi peran dan kedudukannya. Untuk itu kelembagaan
pemerintah hendaknya diorientasikan untuk menangani tugas-tugas
untuk mengintegrasikan dan memelihara harmonisasi entitas sosial dan
ekonomi, melindungi lingkungan, melindungi kerentanan dalam
masyarakat (the vulnerable in the population), memperkuat finansial
dan kapasitas administratif pemerintahan daerah.
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
55
Peran kelembagaan pemerintah yang juga sangat penting adalah
peran untuk memberdayakan masyarakat (empowering the people),
dan memberikan layanan dan kesempatan yang sama, serta menjamin
inklusifitas sosial, ekonomi, dan politik. Hal tersebut sangat relevan
dengan pengembangan good governance yang tengah populer, karena
governance mempersyaratkan keterlibatan secara aktif baik pemerintah
(government), dunia usaha (private sector), dan masyarakat (civil
society). Pemberdayaan sektor swasta dipandang akan memberikan
dampak yang lebih positif, baik dalam pemberian pelayanan kepada
masyarakat maupun pengaruhnya terhadap efisiensi dan efektivitas
pencapaian tujuan organisasi pemerintah.
Dari ketiga unsur tersebut, Pemerintah mempunyai posisi yang
sangat penting karena sebagaimana dikemukakan di atas pemerintah
yang mempunyai kewenangan membuat kebijakan akan menentukan
kondisi bagi dunia usaha dan masyarakat dapat menjalankan perannya
dengan baik. Dalam kaitan tersebut Michael Porter (1980) mengatakan
bahwa sumber utama yang membatasi (dan membuka) sebuah peluang
adalah kebijakan pemerintah.
Upaya yang dapat dilakukan kelembagaan pemerintah untuk
menentukan peran dan kedudukannya secara pas adalah dengan cara
melakukan reinventing. Reinventing dapat dilakukan melalui tiga tahap
(Nugroho, 2001) yaitu: reorientasi, restrukturisasi, dan aliansi.
Pertama, reorientasi dilakukan dengan meredefinisi visi, misi, peran,
strategi, implementasi, dan evaluasi kelembagaan pemerintah untuk
diarahkan pada paradigma baru bahwa “the best government is the
least government”. Di samping itu, perlu memilah tugas administrasi
publik dengan permainan politik, membangun organisasi
kontrabirokrasi yang tugasnya menjadi kekuatan eksternal penilai
birokrasi (countervailing factors), serta memperluas jangkauan
publiknya tidak semata publik domestik tetapi juga publik global.
Kedua, restrukturisasi, dilakukan dengan menata ulang kelembagaan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
56
pemerintah dengan merampingkan fungsi-fungsi yang tidak
seharusnya dilaksanakan pemerintah, membangun organisasi sesuai
dengan tuntutan publik dengan kepemimpinan yang profesional,
responsif, dan inovatif, membangun hubungan yang diametral namun
fungsional dengan organisasi kontra-birokrasi, mengefektifkan
desentralisasi sesuai kebijakan otonomi daerah, serta membangun
kelembagaan pemerintah agar sebangun dengan tuntutan publik global
yang mempunyai kompetensi kelas global atau menjadi a world class
public organization dengan standar manajemen dan kepemimpinan
yang kelas dunia pula. Ketiga, aliansi yaitu dengan menyatukan
langkah dan gerak seluruh domains yaitu pemerintah, masyarakat, dan
dunia usaha secara kompak dan dalam koordinasi yang tunggal serta
satu visi dan misi yang sama. Kelembagaan pemerintah hendaknya
dapat menjadi stimulan bagi pengembangan organisasi bisnis dan
masyarakat yang unggul dan menggandengnya dalam sebuah tim kerja
yang solid.
Perubahan organisasi dan tatalaksana pada birokrasi pemerintah
bila dicermati dari proses pembaruan (transformasi) yang terjadi lebih
merupakan tekanan dibanding kesadaran pemerintah untuk melakukan
pembaruan itu sendiri. Sehubungan dengan upaya perubahan
fundamental dalam organisasi pemerintah (sebagai implikasi suatu
kebijakan publik), studi oleh Osborn dan Gaebler (2000) menunjukkan
beberapa faktor yang mendukung, yaitu:
1. Adanya krisis
Penemuan-penemuan biasanya disebabkan karena adanya
kebutuhan yang mendesak. Tatkala tidak ada krisis, para pemimpin
yang imajinatif justru menciptakannya.
2. Kepemimpinan
Biasanya para pemimpin adalah kepala daerah atau kepala negara.
Namun kepemimpinan bisa mengambil banyak bentuk. Salah satu
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
57
unsur penting dari kepemimpinan adalah kemampuan untuk
memperjuangkan dan melindungi mereka yang ada dalam
organisasi yang bersedia menanggung resiko akibat melakukan
sebuah perubahan.
3. Kontinuitas kepemimpinan
Jika pimpinan datang silih berganti, mustahil untuk menciptakan
perubahan yang fundamental. Tidak ada organisasi yang bersedia
mengambil resiko melakukan perubahan strategis jika mengetahui
bahwa pemimpinan akan pergi dalam waktu 1-2 tahun.
4. Infrastruktur warga yang sehat
Istilah ini digunakan untuk menggambarkan jaringan informal dari
warga negara, organisasi masyarakat, bisnis dan saluran media
massa yang mempunyai komitmen terhadap kesejahteraan umum.
Pemerintahan yang menikmati komitmen semacam itu akan dengan
lebih mudah melakukan perubahan-perubahan fundamental.
5. Visi dan tujuan bersama
Seorang pemimpin tidak cukup hanya mempunyai visi perubahan.
Pemimpin masyarakat yang lain harus mendukung visi tersebut
sehingga terjadi visi mengenai masa depan kota atau negara yang
bersifat kolektif. Suatu visi bersama tidak sama dengan konsensus
dan tidak menghilangkan konflik, namun cukup untuk memastikan
adanya dukungan untuk mengatasi oposisi.
6. Kepercayaan
Ketika melakukan suatu perubahan fundamental, adanya saling
percaya diantara pihak-pihak yang berkuasa dan masyarakat akan
sangat membantu.
7. Sumber Daya Luar
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
58
Perubahan fundamental sukar dan menyakitkan serta menakutkan
karena ketidak pastian dan risiko. Sebagian dari organisasi yang
melakukannya membutuhkan bantuan dari luar.
8. Model yang Bisa Diikuti
Perubahan fundamental terjadi dalam berbagai cara yang banyak
ragamnya. Dengan demikian sebuah organisasi perlu melihat upaya
yang telah dicoba dan diciptakan ditempat lain karena dapat
memberikan pembelajaran, dan keyakinan bahwa sasaran
organisasi dapat tercapai.
Sedangkan menurut Miftah Toha (2008) faktor yang bisa
mendorong timbulnya perubahan organisasi pemerintah adalah:
1. adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaruan;
2. memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis nasional;
3. memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis global;
4. memahami perubahan yang terjadi dalam paradigma manajemen
pemerintahan.
Sementara itu, Berger (1994) melihat ada empat hal yang
merupakan pengungkit utama perubahan dalam organisasi pemerintah
yang harus disearahkan (realigment) yaitu: strategy, operations,
culture dan compensation.
Khusus pembahasan tentang kultur organisasi, budaya organisasi
sebagai bagian dari pemerintah yang memiliki kekuasaan dan
cenderung tidak terjangkau (mengabaikan) dari kepentingan
masyarakatnya, belum diyakini sepenuhnya ditinggalkan oleh semua
tingkat pemerintahan di Indonesia. Sementara itu pergeseran
kekuasaan (otoritas) kepada pemerintah daerah diduga menciptakan
akumulasi kekuasaan secara absolut di daerah. Pemerintah daerah
mengalami degradasi keberpihakan pada rakyatnya dan berubah
menjadi raja kecil (penguasa) daerah. Kepemimpinan partisipatif yang
mengembangkan keterbukaan dan peran aktif, serta pemberdayaan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
59
pada karyawan diperhadapkan pada sikap mental pejabat birokrat yang
secara psikologis mengalami peningkatan harga diri melalui
peningkatan eselonisasi. Eselonisasi dalam birokrasi pemerintah secara
umum dipandang sebagai simbol kekuasaan yang secara langsung
maupun tidak langsung mempengaruhi peran aparatur khususnya
pejabat (pemimpin) dalam posisi manajemen pemerintah. Oleh karena
itu, perubahan mendasar yang cukup signifikan diperlukan dalam
manajemen pemerintah adalah perubahan struktur (structure) dan
budaya (culture) aparat pemerintah.
2.3.2. Restrukturisasi Organisasi
Desentralisasi memerlukan pembaruan dalam manajemen
pemerintah. Pembaruan ini adalah suatu penataan ulang manajemen
pemerintah guna memenuhi tuntutan publik serta tantangan dalam
upaya meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan.
Pembaruan itu sendiri dapat dilihat dari apa yang dirumuskan oleh
Osborne dan Plastrik (1997:16-17) berikut: “Pembaruan adalah
transformasi sistem dan organisasi pemerintah secara fundamental
guna menciptakan peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi
dan kemampuan mereka untuk melakukan inovasi. Transformasi ini
dicapai dengan mengubah tujuan, sistem intensif,
pertanggungjawaban, struktur dan sistem budaya organisasi
pemerintah”. Berdasarkan rumusan tersebut, pembaruan berkaitan
dengan restrukturisasi organisasi dan sistem pemerintah dengan
mengubah tujuan, insentif, akuntabilitas, distribusi kekuasaan dan
budaya mereka.
Dengan demikian, pembaruan adalah menciptakan organisasi
dan sistem pemerintah yang terus menerus berinovasi, yang secara
kontinu memperbaiki kualitas mereka, tanpa mendapat tekanan dari
pihak luar, sehingga organisasi harus selalu mengadakan re-evaluasi
terhadap situasi perubahan lingkungan yang terjadi. Perubahan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
60
lingkungan terjadi setiap saat karena adanya kompetisi ditingkat
nasional, regional bahkan global. Semuanya mengharuskan adanya
perubahan. Perubahan berarti restrukturisasi yang menyangkut sumber
daya dan kemampuan dalam menciptakan nilai dan meningkatkan
kepercayaan stake holders sebagaimana disampaikan Jones Gareth R.:
1995) berikut: “Organizational change typically involves the
restructuring of human resources, functional resources, technological
capabilities and organizational abilities”.
Sementara menurut Francis J. Gouillart dan James N. Kelly,
restrukturisasi mencakup tiga hal yaitu: membangun suatu model
ekonomi (construct an economic model); meredisain infrastruktur fisik
(align the physical infrastructure); dan meredisain arsitek pekerjaan
(redesign the work architecture). Salah satu tujuan utama
restrukturisasi adalah organisasi menjadi ramping dan sehat.
Untuk itu, restrukturisasi organisasi perlu menjadi isu utama dan
komitmen bersama dari semua stakeholder baik pemerintah pusat
maupun pemerintah daerah pada khususnya yang lebih banyak
memiliki fungsi rowing atau fungsi operasional dan pelayanan kepada
masyarakat, sehingga format organisasi pemerintah yang paling
mutakhir akan mendukung terciptanya kinerja pemerintah yang
optimal.
Mengapa restrukturisasi organisasi perlu dilakukan? Lee G.
Bolman (1997) dalam buku “Reframing Organization” menyebutkan
beberapa faktor yang menyebabkan suatu organisasi memerlukan
penataan, antara lain:
1. Perubahan lingkungan
Perubahan lingkungan, misalnya lingkungan sosial, dari
masyarakat yang pasif menjadi masyarakat yang aktif dan kritis,
perlu direspons dengan bentuk organisasi yang mampu
memberikan pelayanan secara cepat dan akurat. Atau, krisis
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
61
ekonomi yang menimpa negara kita, seharusnya diikuti dengan
pengurangan unit-unit yang membutuhkan pembiayaan (spending
units) dan memperkuat unit-unit yang menghasilkan dana (earning
units).
2. Perkembangan teknologi
Perkembangan teknologi, misalnya di bidang teknologi informasi,
akan membawa pengaruh terhadap kualitas dan besaran organisasi.
Data processing yang dulu dilakukan secara manual oleh banyak
tenaga manusia, saat ini sudah dapat dilakukan dengan
mengoptimalkan sistem informasi yang computerized dengan
sedikit manusia tetapi dengan kualitas yang lebih baik, lebih cepat,
dan lebih akurat.
3. Perkembangan Organisasi
Berkembanganya proses desentralisasi seiring dengan perubahan
paradigma penyelenggaraan pemerintahan, akan mengakibatkan
berkurangnya beban di tingkat pusat dan bertambahnya beban di
tingkat lokal. Hal ini memerlukan redesign organisasi dengan
merampingkan organisasi di tingkat pusat serta mengembangkan
dan memberdayakan organisasi di tingkat lokal. Di samping itu,
kewenangan, tanggung jawab, mekanisme kerja, dan segala aspek
yang terkait perlu diatur kembali.
4. Perubahan kehidupan politik
Perubahan konstelasi politik maupun rejim akan mengakibatkan perubahan harapan dan prioritas program yang harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Perubahan tersebut biasanya juga akan membawa perubahan peran para aktor politik dalam kelembagaan birokrasi. Prioritas program dan perubahan peran aktor politik tersebut akan berpengaruh pada model dan besaran organisasi.
5. Perubahan kepemimpinan
Kepemimpinan baru seringkali membawa visi baru yang berbeda
dengan visi pemimpin sebelumnya. Visi tersebut, bersama dengan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
62
kebijakan lain, akan diterjemahkan menjadi misi organisasi dan
akan dirumuskan ke dalam fungsi-fungsi dengan berbagai strategi
pelaksanaanya, untuk kemudian disusun struktur organisasi.
Selanjutnya Miftah Toha (2008) menyampaikan, bahwa
terhadap tuntutan masyarakat akan demokratisasi, transparansi, dan
akuntabilitas pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik,
secara internal perlu diikuti dengan adanya reformasi terhadap
organisasi publik diantaranya melalui penyesuaian visi dan misi dan
penyesuain atau penataan kembali struktur organisasi.
Sesuai dengan prinsip penataan organisasi, maka setelah visi dan
misi dirumuskan tugas berikutnya adalah membagi berbagai tugas
untuk dapat mencapai visi dan misi tersebut dalam unit-unit organisasi
yang sudah ada (misalnya dinas, badan dan kantor pada organisasi
perangkat daerah) sesuai dengan tugas dan fungsi unit-unit organisasi
tersebut. Dalam pembagian tugas untuk mewujudkan visi dan misi ini
dapat diikuti dua prinsip (Toha, 2008), yaitu: Pertama, berbagai tugas
harus terdistribusi habis ke dalam unit-unit organisasi yang sudah ada;
Kedua, untuk keperluan efisiensi beberapa unit organisasi yang sudah
ada dapat digabungkan (merger); Ketiga, membentuk unit-unit baru
apabila ada tugas-tugas baru yang harus dilakukan sebagai upaya
memenuhi tuntutan masyarakat yang tidak mungkin dilakukan oleh
unit-unit yang sudah ada.
Dalam pelaksanaannya, penggabungan dan pembentukan unit-
unit yang baru tersebut memerlukan kajian yang dilakukan secara hati-
hati dengan pertimbangan agar: Pertama, tidak melanggar prinsip
efektivitas dan efisiensi. Kedua, tidak bertentangan dengan peraturan
perundangan yang ada. Agar dapat memenuhi dua syarat pokok
tersebut, sebelum restruktrurisasi organisasi dilakukan menurut Miftah
Toha (2008) perlu dilakukan kajian akademis untuk dapat memastikan
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
63
bahwa rancangan penataan atau restrukturisasi organisasi dapat
diimplemenatsikan dengan baik.
Berkaitan dengan prinsip penataan organisasi, Cushway dan
Lodge (1993) menyampaikan bahwa secara umum organisasi dapat
dikatakan sebagai sebuah sistem terbuka, yang berarti bahwa
organisasi itu merupakan serangkaian kegiatan yang mempunyai
tujuan umum dan untuk itulah terdapat keluaran dan masukan.
Organisasi dibentuk untuk suatu tujuan atau untuk mencapai suatu misi
tertentu. Oleh karena itu, organisasi hendaknya disusun berdasarkan
visi dan misi yang jelas. Selanjutnya desain struktur organisasinya
disusun berdasarkan kebutuhan nyata dan mengikuti strategi dalam
pencapaian visi dan misi organisasi yang telah ditetapkan (structure
follows strategy). Kelembagaan yang seperti itu selanjutnya diisi oleh
sumber daya manusia yang kompeten dengan mekanisme, sistem dan
prosedur yang efisien. Untuk itu, dalam kaitan dengan struktur
organisasi Cushway dan Lodge menyatakan bahwa sebuah struktur
yang baik memang dapat memperbaiki efektivitas organisasi, tetapi
struktur yang paling baik pun tidak akan berjalan dengan baik kecuali
orang-orang di dalam organisasi itu dimotivasi dan diberi pelatihan
dengan baik.
Prinsip-prinsip pokok menata struktur organisasi yang baik
dapat secara luas dijelaskan sebagai berikut (Cushway dan
Lodge,1993: 67):
1. Struktur harus mengikuti strategi. Organisasi dan berbagai
komponennya harus secara terpisah dan secara bersama-sama
menunjang sasaran dan tujuan organisasi.
2. Berbagai bagian struktur itu harus dibagi ke dalam kawasan-
kawasan khusus. Hal ini berarti kawasan-kawasan kegiatan yang
terpisah harus dikelompokkan menjadi satu sehingga ada satu
pemusatan pada tujuan tertentu dan sebuah pemusatan pengalaman
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
64
dan keahlian. Pada umumnya spesialisasi semacam ini didasarkan
pada fungsi-fungsi yang berbeda dalam organisasi.
3. Jumlah tingkat dalam struktur, harus sesedikit mungkin. Semakin
banyak jumlah jenjang pada struktur itu, semakin banyak masalah
komunikasi dari puncak ke bawah, masalah pembuatan keputusan
dan masalah koordinasi serta pengendalian.
4. Rentang kendali, yaitu jumlah bawahan yang langsung dibawahi,
akan beragam tergantung pada sifat pekerjaan dan organisasi.
Rentang kendali seharusnya tidak terlampau sempit atau terlampau
lebar untuk memungkinkan manajemen yang efektif. Rentang
kendali akan sangat beragam tergantung pada jenis pekerjaan yang
ditangani.
5. Terdapat kejelasan pertanggungjawaban, yaitu terdapat kejelasan
tentang kepada siapa masing-masing pemegang jabatan harus
melapor dan siapa yang mempunyai wewenang mengambil
keputusan.
6. Setiap jabatan dalam struktur harus memiliki peran yang jelas dan
memberi nilai tambah pada cara organisasi itu berfungsi.
7. Derajat sentralisasi atau desentralisasi organisasi perlu ditentukan.
8. Struktur harus dirancang untuk menghadapi berbagai perubahan
lingkungan.
Selanjutnya Cushway dan Lodge, juga menyampaikan bahwa
maksud utama struktur adalah memastikan bahwa organisasi
dirancang dengan cara yang paling baik untuk mencapai saran dan
tujuannya. Sebuah struktur organisasi dibuat untuk mencapai sejumlah
tujuan. Tujuan tersebut diantaranya adalah:
1. Menunjang strategi organisasi. Struktur harus dirancang
sedemikian rupa untuk memastikan pencapaian sasaran dan tujuan
organisasi. Strategi akan menjadi salah satu pokok yang
menentukan struktur.
2. Mengorganisasikan sumber daya dengan cara yang laing efisien
dan efektif.
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
65
3. Mengadakan persiapan pembagian tugas dan pertanggungjawaban
yang efektif antara perorangan dan kelompok.
4. Memastikan koordinasi kegiatan organisasi yang efektif dan
menggambarkan proses pembuatan keputusan.
5. Mengembangkan dan menggambarkan garis-garis komunikasi ke
atas, ke bawah dan ke seluruh organisasi.
6. Memungkinkan pemantauan dan peninjauan kegiatan-kegiatan
organisasi secara efektif.
Berdasarkan pemikiran tersebut, maka terdapat sejumlah teknik
untuk menganalisis struktur organisasi. Tujuan dasarnya adalah
menentukan apakah:
1. struktur yang ada sesuai dengan kebutuhan organisasi;
2. struktur itu menunjang misi dan strategi;
3. strukur itu memberikan pengelompokkan fungsi yang paling logis
dan cost effective;
4. struktur itu mendayagunakan sumber daya manusia di dalam
organisasi sebaik-baiknya.
Untuk itulah ketika menata dan membuat analisis organisasi
sebagaimana dikemukakan Cushway dan Derek Lodge dalam buku
“Organizational Behaviour and Design”, terdapat tiga faktor yang
perlu diperhatikan begitu misi dan strategi yang jelas telah ditetapkan.
Adapun ketiga faktor tersebut adalah:
1. Struktur Organisasi
Struktur organisasi merupakan unsur yang sangat penting karena
struktur organisasi akan menjelaskan bagaimana kedudukan, tugas,
dan fungsi dialokasikan di dalam organisasi. Hal ini mempunyai
dampak yang signifikan terhadap cara orang melaksanakan
tugasnya (bekerja) dan terhadap proses-proses organisasi. Struktur
organisasi akan menjelaskan bagaimana kewajiban, tugas dan peran
dialokasikan di dalam organisasi. Hal ini penting karena
Universitas IndonesiaImplementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010
66
dampaknya terhadap cara orang bekerja dan terhadap efektivitas
proses-proses organisasi.
2. Proses atau Mekanisme Kerja
Proses atau mekanisme akan mendasari dijalankannya fungsi-
fungsi dan kegiatan-kegiatan organisasi. Walaupun mekanisme
seharusnya dibuat sesuai dengan struktur organisasi tetapi
terkadang mekanisme ikut menentukan bagaimana organisasi itu
disusun.
3. Sumber Daya Manusia
Sumber daya inti setiap organisasi adalah sumber daya manusia.
Sumber daya yang lain akan tetap seperti semula tanpa adanya
campur tangan manusia. Bahkan sumber daya manusia seringkali
menjadi unsur yang dominan yang menentukan struktur dan proses
organisasi. Seringkali struktur dan proses yang disusun menurut
teori paling logis diubah demi menyesuaikan dengan sumber daya
manusia yang ada.
Adapun faktor penting dalam penataan organiasi tersebut dapat
digambarkan sebagai berikut:
Gambar 2.4
MISI
STRATEGI
STRUKTUR PROSES S D M
Selanjutnya Galbraith dalam Toha (2008) mengatakan bahwa
setiap upaya menata ataupun menyusun organisasi, menurut Galbraith