División de Ciencias Sociales y Humanidades Departamento de Política y Cultura Maestría en Políticas Públicas ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE FOMENTO COMPETITIVO: EL CASO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL (ZODES). Tesis para optar al grado de Maestra en Políticas Públicas Por CATALINA REYES SÁNCHEZ Director de tesis DR. MANUEL CANTO CHAC Ciudad de México, Marzo de 2017.
122
Embed
AVANCE DE TESIS - dcsh.xoc.uam.mxdcsh.xoc.uam.mx/images/MPP/TesisMPP/RI/N47 MPP.pdf · (modelo decisional, tipologías, factibilidad política) y sus modelos analíticos. La segunda
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
División de Ciencias Sociales y Humanidades
Departamento de Política y Cultura
Maestría en Políticas Públicas
ANÁLISIS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE
FOMENTO COMPETITIVO: EL CASO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO
ECONÓMICO Y SOCIAL (ZODES).
Tesis para optar al grado de Maestra en Políticas Públicas
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CETRAM Centro de Transferencia Modal
CFDF Código Financiero del Distrito Federal
CONDUSE Consejo de Desarrollo Urbano Sustentable
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
GCDMX Gobierno de la Ciudad de México
ICU Índice de Competitividad Urbana
IEDF Instituto Electoral del Distrito Federal
IMCO Instituto Mexicano de Competitividad
IP Iniciativa Privada
MIPYMES Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
MIT Massachussetts Institute of Technology
MORENA Movimiento Regeneración Nacional
PAN Partido Acción Nacional
PC Participación Ciudadana
PFP Formulación de Política Pública
PGDDF Programa General de Desarrollo del Distrito Federal
PMI Plan Maestro Integral
PRD Partido de la Revolución Democrática
SEDUVI Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
ZMVM Zona Metropolitana del Valle de México
ZODES Zonas de Desarrollo Económico y Social
4
INTRODUCCIÓN
De acuerdo a los planteamientos del Banco Mundial (2015) las ciudades son lugares donde
la gente vive, trabaja, y núcleos que fomentan el crecimiento y la innovación. Sin embargo,
también son polos de pobreza y, focos de desempleo; por lo que una manera de abordar
estos desafíos es a través del mejoramiento de la competitividad de las ciudades,
transformando a las ciudades promedio en centros urbanos prósperos que faciliten el
crecimiento de la industria y las empresas para crear empleos, elevar la productividad y
aumentar los ingresos.
Entre las estrategias más frecuentes para fomentar la competitividad se encuentran las
colaboraciones público-privadas que han sido comunes en áreas como el desarrollo de
infraestructura urbana, dado que a través de estas asociaciones se contribuye a la eficiencia
del gasto público y ofrecen un marco flexible en el que las habilidades y los recursos del
sector privado pueden movilizarse para proporcionar una mejor calidad, sostenible y más
servicios públicos rentables en las circunstancias adecuadas (Gerrard, 2001)
En este sentido el Gobierno de la Ciudad de México ha adoptado estrategias con el objetivo
de incentivar la competitividad de la ciudad a través del fomento de vocaciones territoriales
específicas con acciones de renovación urbana a gran escala. Uno de estos proyectos
emblemáticos de la actual administración son las Zonas de Desarrollo Económico y Social
(ZODES) que son definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas
condiciones de ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una
vocación productiva potencialicen y generen inversión, así como infraestructura” (Calidad
de Vida DF, 2013).
Las ZODES están integradas por tres proyectos específicos, Ciudad Salud, el Corredor
Cultural Chapultepec y Ciudad del Futuro; los cuales no lograron ser implementados,
debido al surgimiento de actores y movilizaciones en oposición a los proyectos de las
ZODES.
Se han generado diversos estudios acerca de estos acontecimientos, sin embargo la
perspectiva de análisis se ha enfocado en la sociología urbana, más particularmente acerca
5
de la apropiación del espacio público y el arraigo comunitario, asimismo, estas
investigaciones han tomado de manera más recurrente los casos del Corredor Cultural
Chapultepec y Ciudad Salud.
Empero, se considera que en el caso de ZODES Ciudad del Futuro convergen una serie de
complejidades y particulares que pueden dar cuenta de las carencias que tienen los
proyectos de coinversión para fomento competitivo que incorporan estrategias de
renovación urbana, no sólo aplicable al proyecto sino a otros proyectos desde la perspectiva
de la política pública.
Por ello, la presente investigación tiene como objetivo identificar los elementos causantes
de la cancelación de proyecto Ciudad del Futuro tanto en la etapa de diseño como
implementación, tomando interés en la serie de actores que intervinieron en este proceso
que va del 2013 al 2016 y que aún sigue vigente.
Esta investigación se elaboró a través de una metodología cualitativa y un diseño de
investigación correspondiente al estudio de caso simple, para la recopilación de
información se realizaron entrevistas semiestructuradas, revisión documental de diversas
fuentes y observación no participante. Asimismo, para poder dar cumplimiento al objetivo
planteado, el documento se encuentra organizado de la siguiente manera:
I. Apartado metodológico. Se presenta la estructura metodológica utilizada en la
investigación, se desagrega el problema de investigación, la definición del problema
público, la hipótesis de política pública, las preguntas de investigación y trabajo, los
objetivos, el enfoque analítico y la ruta metodológica.
II. Marco conceptual. Se presenta el encuadre conceptual con el que se sustenta la
investigación y la ruta analítica. Este apartado se divide en cuatro partes. La primera
expone los conceptos de política pública, los elementos considerados en la etapa de diseño
(modelo decisional, tipologías, factibilidad política) y sus modelos analíticos. La segunda
parte contiene los conceptos relacionados al desarrollo competitivo y las funciones del
Estado. La tercera parte retoma los conceptos principales de la participación ciudadana y la
cuarta parte expone el marco retomado para analizar los procesos de negociación.
6
III. Marco contextual. En este apartado se presentan las características generales de las
ZODES y de Ciudad del Futuro, sus objetivos, estrategias, marco jurídico, acciones, etc.
IV. Los resultados de la investigación. Se presentan los resultados de la investigación en
tres partes principales:
i. Análisis del diseño de las ZODES.
ii. Análisis del diseño de la implementación, caso Ciudad del Futuro.
iii. Análisis de las disputas entre actores en la implementación.
V. Conclusiones y recomendaciones de política. Por último se desglosan las conclusiones
de la investigación y presentan una serie de recomendaciones de política que podrían
contribuir a que futuros proyectos, con características similares al presentado, logren ser
implementados.
7
1. APARTADO METODOLÓGICO
Este apartado tiene como objetivo definir la estructura metodológica en la cual se
enmarcará la investigación. En este apartado se desglosarán: el problema de investigación,
definición del problema público y la hipótesis de política, las preguntas de investigación y
trabajo, los objetivos de la investigación, así como el enfoque metodológico y las fuentes de
información.
1.1. Problema de investigación
Siguiendo al Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO) en 2014 la Ciudad de México
fue considerado como la ciudad con mejor nivel competitivo a nivel nacional, no obstante,
al ser comparada con ciudades reconocidas por su alto grado de competitividad a nivel
internacional la Ciudad de México queda rezagada, debido al: reducido número de
empresas cotizando en la Bolsa de Valores, el largo tiempo que toma registrar una
propiedad, la calidad del aeropuerto de la Ciudad de México, la falta de polos de desarrollo
e innovación, entre otros.
Debido a lo señalado anteriormente, la gestión actual del Gobierno de la Ciudad de México
(GCDMX), encabezada por Miguel Ángel Mancera (2013-2018) ha tomado como uno de
sus principales estandartes políticos y estrategias gubernamentales el fomento competitivo
y la vocación territorial, a través de la asociación público-privada.
Tal es el caso de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES), las cuáles son
definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas condiciones de
ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una vocación productiva
potencialicen y generen inversión, así como infraestructura (Calidad de Vida DF, 2013)”, el
Jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera, anunció que serían cuatro ZODES: una
financiera, una científica, una industrial y otra inmobiliaria.
Uno de los proyectos que forman parte de las ZODES es Ciudad del Futuro, posteriormente
Parque de la Innovación, el cual tiene como objetivos promover el desarrollo de servicios y
espacios públicos que generen habitabilidad y empleos en cercanía, promover el desarrollo
económico, social y tecnológico de nueva generación y atraer inversión nacional; los
8
límites del polígono donde se planeaba implementarse Ciudad del Futuro están
conformados por Avenida Insurgentes Sur, Miguel Ángel de Quevedo, División del Norte,
Viaducto Tlalpan y Anillo Periférico, ubicando la Planta de Asfalto como un área que
posibilitaría la realización de proyectos a gran escala, por medio de asociaciones público-
privadas (Calidad de Vida DF, 2013).1
Sin embargo, el proyecto de Ciudad del Futuro, no logró ser implementado, ya que se
generaron movimientos vecinales, así como diversas manifestaciones de actores
institucionales y no institucionales, en contra de la ZODES. En este sentido cabe
reflexionar e identificar cuáles son los elementos en la etapa de diseño e implementación de
las ZODES y de Ciudad del Futuro que contribuyeron a la cancelación del proyecto.
1.2. Definición del problema público y la hipótesis de política pública
1.2.1 Definición de problema público
Como señala Hogwood y Gun (1984) por definición del problema público entenderemos:
Por definición del problema se entiende los procesos mediante los cuales una cuestión
(problema, oportunidad tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política
pública es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados,
quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable
provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias
(Hogwood y Gun, 1984:108)
Cabe apuntar, que el desglose que a continuación se realiza acerca del problema público
que dio surgimiento a las Zonas de Desarrollo Económico y Social, es desde una
perspectiva gubernamental, es decir, la forma en cómo los tomadores de decisión
comprendieron el entorno y formularon el programa.
Los elementos que componen la formulación del problema público de acuerdo a Hogwood
y Gun (1984) son: causalidad, nivel de gravedad, novedad, proximidad, crisis, poblaciones
afectadas, características del medio para la solución del problema y soluciones. A
continuación plantearé como se definió por el gobierno el problema público:
1 Para mayor información revisar el apartado 3.2. Ciudad del Futuro, proyecto de una ZODES científica en la
delegación Coyoacán.
9
Causalidad.
Es el proceso de generación y difusión de competencias que ofrecen las ciudades el cual
incide en las capacidades de las empresas y las naciones para actuar exitosamente en un
mundo globalizado.
Algunos de los causantes de la debilidad competitiva en las ciudades son:
Falta de recursos humanos calificados
Carencia de concentración y cooperación de unidades económicas (clústers).
Escasez de infraestructura (suelo, edificaciones, sistemas de comunicación y
transporte)
Baja capacidad de innovación tecnológica y empresarial
Nivel de gravedad.
Un bajo nivel de competitividad afecta a: la atracción de inversiones nacionales y
extranjeras, que impacta a su vez en la generación de empleos, en los salarios y por lo tanto
en la calidad de vida. Sin embargo, a pesar del bajo posicionamiento en la escala de
competitividad de las ciudades de la CDMX a nivel internacional, este problema no se
encuentra en un momento de crisis.
Si el problema del disminuido nivel de competitividad no se atiende, las consecuencias
pueden derivar en: crisis económicas por falta de inversiones productivas y fuga de
capitales.
Novedad
No es un tema novedoso, ya que los problemas relacionados a la competitividad han
surgido desde la apertura del comercio (barreras de entrada, globalización, tratados
comerciales) y es un tema intrínseco al desarrollo económico nacional y regional.
Sin embargo, ha tomado notoriedad a partir de la construcción y difusión de índices para la
medición de la competitividad (nacional y ciudad).
Proximidad
10
El problema de la competitividad afecta de forma directa a los empresarios e inversores,
empero, también afecta de forma indirecta a toda la población residente de la ciudad y a
todas las personas que laboran en ella.
Crisis
Los índices para la medición de la competitividad han demostrado cifras alarmantes en sus
últimas ediciones. México cayó 6 lugares de su posición con respecto al año anterior.
Actualmente, México ocupa el lugar 45 entre 61 economías evaluadas.
A nivel regional, según datos del Índice de Competitividad Urbana (ICU), en 2012 la
megalópolis del Valle de México se ubicaba como la ciudad más competitiva del país. En
ella se concentra el mayor porcentaje de inversión y riqueza, asimismo, la megalópolis
cuenta con mayor número de instituciones educativas de nivel superior, diversificación
económica y vínculos comerciales con distintos país tanto de América como del resto del
mundo (IMCO, 2014).
Sin embargo, si se realiza la comparación entre el nivel de competitividad del Valle de
México y algunas de las ciudades más importantes a nivel internacional, los resultados son
contrastantes. El estudio realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO) en 2013, incorporó 28 zonas metropolitanas e hizo el comparativo considerando
los siguientes factores de competitividad: productividad, dinamismo económico, atractivo
global y facilidad para hacer negocios
Poblaciones afectadas
Empresarios, inversores y la ciudadanía en general.
Características del medio para la solución del problema
El Gobierno de la Ciudad de México cuenta con organismos especializados en el desarrollo
económico como son:
-Secretaría de Desarrollo Económico
-La empresa paraestatal Agencia de Promoción Inversión y Desarrollo para la Ciudad de
México (PROCDMX).
11
Soluciones
Crear y/o fomentar redes económicas e institucionales basadas en formas de cooperación y
competencia.
-Fomentar la vinculación entre las empresas que actúan en el medio local con las
universidades y centros de enseñanza, a fin de que las tareas de investigación contribuyan a
crear y difundir innovaciones y conocimientos, así como a impulsar redes empresariales.
-Liderar proyectos integrales de renovación urbana. Modernización del transporte,
infraestructura y espacios públicos a través de la adquisición de derechos de vía y compra
de terrenos.
1.2.2. La hipótesis de política pública de las ZODES
La hipótesis de política propuesta por el Gobierno de la Ciudad de México según las
PROCDMX (2013) de forma general plantea: realizar proyectos de articulación productiva
en busca del fomento de la vocación territorial de zonas específicas, a través de la
coinversión público privada que genere mejoras en la infraestructura esto generará una
ciudad más competitiva y con mayor calidad de vida (ver Ilustración 1) y supone que hay
una coincidencia entre el interés de la sociedad y el interés gubernamental.
Ilustración 1. Hipótesis de política.
Fuente: elaboración propia
La articulación productiva Estimular la vocación
territorial
Desarrollo de infraestructura
La inversión privada
Ciudad competitiva
y mejora de la calidad de vida
12
1.3. Pregunta de investigación y trabajo
Pregunta de investigación. ¿Cuáles fueron factores en la etapa de diseño e
implementación de la política de fomento competitivo de las Zonas de Desarrollo
Económico y Social (ZODES), así como del proyecto Ciudad del Futuro, que generaron la
cancelación del proyecto?
Preguntas de trabajo:
i. ¿Cómo se diseñó la política de fomento competitivo de las ZODES?
ii. ¿Cómo intervinieron los actores institucionales y no institucionales en las etapas de
implementación de Ciudad del Futuro?
iii. ¿Cuáles fueron las razones de la oposición vecinal?
1.4. Hipótesis
El diseño de las ZODES se caracteriza por una falta de mecanismos de participación
ciudadana y por un predominio de decisiones enmarcadas en la racionalidad técnica-
financiera, dejando de lado la factibilidad política.
Asimismo, las estrategias y acciones del diseño de las ZODES y de Ciudad del Futuro están
centradas en los procesos de renovación urbana y beneficios a los inversionistas de la
coinversión. Por lo que, en la etapa de implementación se generaron movilizaciones de
distintos actores en contra del proyecto, que a través de diversas estrategias provocaron la
cancelación del proyecto.
1.5. Objetivos.
Objetivo general. Analizar e identificar los elementos de las etapas de diseño e
implementación que provocaron la cancelación del proyecto ZODES Ciudad del Futuro.
Objetivos específicos:
Analizar el diseño de las ZODES y Ciudad del Futuro, así como identificar los
factores del mismo que contribuyeron a la cancelación del proyecto.
13
Analizar el proceso de implementación del proyecto Ciudad del Futuro, desde la
perspectiva de los actores que intervinieron, identificando las causas que generaron
su cancelación.
1.6. Enfoque metodológico
La investigación se basa en una metodología cualitativa ya que representa una
aproximación al mundo, a los fenómenos, a los procesos, a los momentos rutinarios, y los
problemáticos en la vida de las personas desde una perspectiva más holística (Martínez,
2010) y en el paradigma cualitativo constructivista, ya que trata de interpretar una
experiencia en particular desde su contexto y desde los puntos de vista de los actores
participantes (Guba & Lincoln, 1994). Es decir, el paradigma constructivista sostiene que la
realidad se construye en la mente de los individuos desde los valores y las creencias
(Valles, 1999),
Asimismo, el diseño de investigación utilizado corresponde al estudio de caso simple. El
diseño de este tipo de estudio puede ser apropiado debido a tres circunstancias posibles: i)
“que puede usarse para determinar si las proposiciones de una teoría son correctas o si
algún conjunto alternativo de explicaciones podría ser más pertinente” (Yin, 2003: 26), ii)
que sea un caso ejemplar o único o iii) que sea un caso revelatorio, es decir, que era
inaccesible a la investigación científica (Yin, 2003).
1.7. Fuentes de información
Las fuentes de información que han sido utilizadas son:
Revisión documental. En la siguiente tabla se desglosan los tipos de documento que
se revisaron para realizar la investigación (ver tabla 1)
Tabla 1. Documentos revisados
Documentos administrativos
Documentos normativos
Revisión hemerográfica
Medios independientes (blogs virtuales, redes sociales,
páginas de organizaciones vecinales)
Revisión videográfica oficiales y de movimientos vecinales.
Artículos especializados, tesis y otras fuentes académicas
Fuente: elaboración propia
14
Elaboración de entrevistas, en total se realizaron tres entrevistas:
Se realizó una entrevista semiestructurada a la vocera de la Coordinación de
la Asamblea de Pedregales de Coyoacán (movimientos ciudadanos), esta
entrevista se grabó en audio.
Se realizaron dos entrevistas semiestructuradas a mujeres integrantes de
Asamblea de Pedregales de Coyoacán, sin embargo, solicitaron no difundir
sus datos.
Observación directa. Por medio de la asistencia a tres reuniones de la Asamblea de
Pedregales de Coyoacán, en donde se observó el proceso de coordinación y
manifestación de los integrantes.
1.8. Ruta analítica de la investigación
Se construyó una ruta analítica que permite dar respuesta a la pregunta de investigación de
forma integral, en donde las variables de análisis se centren en las etapas de diseño e
implementación del ciclo de la política, y cada una de estas variables tenga dimensiones
diferenciadas (ver Ilustración 2). Si bien no es un modelo tradicional de análisis, bridará las
herramientas conceptuales para fortalecer los argumentos de los hallazgos en cada apartado.
Ilustración 2. Ruta analítica de la investigación.
15
Fuente: elaboración propia
-Niveles de análisis
Asimismo, es importante señalar que el análisis estará dividido en dos niveles, por un lado
lo concerniente a las Zonas de Desarrollo Económico y Social con el objetivo de estudiar el
proceso de formulación de la estrategia en general, y por el otro el proyecto específico de
implementación Ciudad del Futuro, que permitirá analizar elementos del diseño de la
implementación, así como examinar los procesos de intervención de actores institucionales
y no institucionales en esta etapa (ver tabla 2).
Tabla 2. Niveles de análisis de la investigación
Nivel de análisis Etapa del ciclo Elementos de análisis
ZODES Diseño de la política
Toma de decisiones
Tipología de la política
Análisis de factibilidad
Participación ciudadana
Proyecto-Ciudad del
Futuro
Diseño de la
implementación Coherencia interna
Implementación de la
política
Análisis de actores
Procesos de negociación
Fuente: elaboración propia
Ruta analítica
Diseño de la política pública
Toma de decisiones
Tipología de la política
Coherencia interna
Análisis de factibilidad
Participación ciudadana
Implementación de la política
pública
Análisis de actores
Proceso de negociacion
16
2. MARCO CONCEPTUAL
Dado que el propósito central de este análisis se enfocará en el diseño e implementación de
las políticas de fomento competitivo, es imperioso plantear algunos parámetros que sirvan
de ejes conceptuales donde se apoyará el argumento de la investigación. En primer lugar, se
abordará el marco conceptual de las políticas públicas y sus marcos de análisis;
posteriormente se abordará los conceptos de las políticas de articulación productiva, que
están íntimamente vinculado con el concepto de competitividad y su relación con las
funciones del Estado.
Lo anterior con el fin de respaldar conceptualmente los dos momentos de análisis de la
investigación: la parte que pertenece a la esfera gubernamental, es decir, al diseño de la
política (política de articulación productiva) y la sección que trasciende la esfera
gubernamental, que se ceñirá en el análisis de los actores que intervinieron en la etapa de
implementación, como son los movimientos vecinales, las empresas, los medios de
comunicación, etc.
2.1. Lo público y las políticas públicas
De acuerdo con lo postulado por Parsons (2012), el punto de partida del debate acerca de
las políticas públicas debe centrarse en lo que se concibe por “lo público”, ya que las
políticas se ocupan de las esferas consideradas como “públicas”. Si bien es cierto que el
concepto de público varía en relación a la época y, el sistema político-económico y cultural;
para fines de esta investigación se retomará la siguiente definición “lo público comprende
aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o
intervención gubernamental o social, o por lo menos de la adopción de medidas comunes”
(Parsons, 2012:37).
Al igual que el concepto de “lo público”, y que la mayoría de los conceptos en las ciencias
sociales, no existe una definición única y general de “política pública”, hay una extensa
gama de autores que incorporan elementos y/o enfoques divergentes en sus definiciones. Al
respecto, Subirats (2012) argumenta que existe un amplio listado de definiciones del
término, pero todas ellas tienden a acentuar algún factor en particular, ignorando la
integralidad del concepto, por lo que diseña una propuesta de definición en la que incorpora
17
el conjunto de actividades normativas y administrativas que tratan de solventar problemas
reales. En dicha definición se pueden distinguir diversos elementos de una política pública
como: a) la solución de un problema público, b) la existencia de un grupo-objetivo en el
origen de un problema público, c) coherencia intencional, d) diversas decisiones y
actividades, e) programas de intervenciones, f) papel clave de los actores públicos, g)
existencia de actores formales, y h) existencia relativamente obligatoria de las decisiones y
actividades.
Merino, en tanto, define a las políticas públicas como “una intervención deliberada del
Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida
como problema público” (Merino, 2013:17)
Para fines de esta investigación se retomarán dos definiciones que se complementan y que
contribuyen al análisis de esta investigación, por un lado la definición de Subirats et. al:
La política pública es un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las
interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores, públicos y privados, que por
diversas razones están implicados en el surgimiento, la formulación y la resolución de un
problema políticamente definido como público (Subirats, et. al, 2008: 49)
Y por el otro la definición de Pressman y Wildasky los cuales entiende a las políticas como
hipótesis, que son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras
consecuencias: si X, entonces Y (Pressman & Wildavsky en Aguilar, 2000).
Como se puede observar en las de definiciones planteadas, el Estado cumple un rol activo
de productor de acciones con el objetivo de solucionar determinado problema público. Sin
embargo, para esta investigación se retoma la definición de Subirats, et. al. (2008), ya que
si bien incorpora conceptos que son recurrentes en todas las definiciones de política pública
como toma decisiones, problema público, situación social, etc., esta definición incorpora a
los actores privados en la formulación de la política. De igual manera, se retoma la
definición de Pressman y Wildasky, dado que en ella se considera a la política como una
relación de causalidad entre variables, es decir, la propuesta de política generada daría
como resultado el cumplimiento de los objetivos formulados en la misma e impactaría en el
problema público, lo que en el caso estudiado no se cumplió. Cabe señalar que la definición
18
del problema público2 marcará la ruta de las estrategias de las políticas públicas que se
propongan.
2.1.1. Las políticas públicas y sus modelos analíticos
El análisis de las políticas públicas puede ser definido como “el estudio de la acción de las
autoridades públicas en el seno de la sociedad” (Meny & Thoenig, 1992: 7), es decir, es un
esfuerzo por comprender ¿qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados,
a través de qué medios? Asimismo Wildavsky (1979) señala que el análisis de políticas
deberá estar relacionado con la naturaleza del problema planteado y que a partir de esto se
podrá determinar los instrumentos necesarios.
Las políticas públicas, al igual que cualquier otro objeto de estudio, requieren de un modelo
analítico, es decir, un marco que implique un límite alrededor de la realidad y brinde las
herramientas necesarias para organizar e interpretar variables, datos y hechos de manera
coherente y científica (Roth, 2010). Cada marco analítico selecciona unos elementos
específicos en vez de otros.
Los marcos analíticos de las políticas públicas son muy diversos y han evolucionado en el
tiempo, incorporando distintas perspectivas y variables, a continuación se enunciarán
brevemente los enfoques más relevantes (Roth, 2010):
Secuencial/ciclo de las políticas. Primer marco conceptual y más influyente. La
política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdividido en
varias etapas, las que se pueden estudiar de forma separada. Su mayor debilidad es
que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.
Enfoques tradicionales. Se apoyan en las teorías objetivistas que hacen énfasis en
los objetivos medibles. Frecuentemente en las teorías de la elección racional y en
los principios de la economía neoclásica. Sus autores consideran que sus análisis
son objetivos y de carácter científico.
2 Se entiende como problema público a los procesos mediante los cuales una cuestión, que ya ha sido
posicionada en la agenda de gobierno, es estudiada, explorada, organizada y cuantificada por los interesados. La manera como se define el problema condiciona la configuración de los instrumentos, estrategias, modos y objetivos de la decisión pública (Aguilar, 2007). Por ejemplo, no es lo mismo definir el narcotráfico como un problema de salud o de seguridad, ya que las estrategias serán muy distintas.
19
Enfoques integracionistas. Se sitúan los enfoques neoinstitucionalistas, el advocacy
coalition, los enfoques de redes, etc. Estos se orientan en el papel fundamental que
tienen las instituciones, en la comprensión y explicación de la acción pública y de
los comportamientos humanos.
Enfoques interpretativistas. Ponen énfasis en los factores cognitivos, discursivos,
argumentativos, retóricos y narrativos, asumiendo una postura posempiricista que
minimiza la importancia de los tradicionales factores objetivos.
Asimismo, Subirats, et. al. (2008) proponen el modelo de análisis de políticas públicas
como «ciencia de la acción» el cual retoma partes significativas de cada uno de los modelos
mencionados anteriormente. El objetivo de este modelo es contribuir a la formulación de
diagnósticos que expliquen el buen o mal funcionamiento de las políticas públicas.
Asimismo, el modelo trata de exponer el efecto que tiene la política en los grupos sociales.
Para fines de este proyecto se retoma el enfoque secuencial, ya que si bien el mundo real de
las políticas es mucho más complejo y no se define por etapas, dividir la formulación de
políticas públicas en pasos “proporciona una estructura racional dentro de la cual es posible
considerar la multiplicidad de la realidad. Así, cada etapa representa un concepto en el que
se puede echar mano de diferentes marcos” (Parsons, 2007: 114).
De igual manera, se retoma el enfoque mixto de la acción pública y las políticas públicas,
propuesto por Thoenig (1997), en donde señala que el enfoque que recurre únicamente al
concepto de política pública corre el riesgo de portar consigo un postulado de
estatocentrismo. Es decir, una representación particular del mundo y de los fenómenos
políticos en donde las autoridades políticas y administrativas legítimas ocuparán una
posición hegemónica en el tratamiento de los problemas públicos. El postulado
estatocentrista también refleja los cánones de una postura en investigación rigurosa y
centrada en la eficiencia pública.
Por el contrario, el enfoque de la acción pública se puede caracterizar como “la manera en
que una sociedad construye y califica los problemas colectivos y elabora respuestas,
contenidos y procesos para abordarlos. El acento se pone más en la sociedad en general, no
solo sobre la esfera institucional del Estado” (Thoenig, 1997). Con esto se incorporan
mayores elementos de análisis y se argumenta que el Estado no actúa sólo, que la sociedad
20
recurre a múltiples formas de tratar sus problemas públicos y que la naturaleza de lo
político debe ser una cuestión central para las ciencias sociales.
2.1.2. Diseño de la política pública
En la etapa de diseño de la política pública, los servidores públicos o consultores
independientes analizan con detalle el problema público que les ha sido planteado y buscan
soluciones creativas y viables para resolverlo. Su tarea más importante es brindar una
recomendación de política pública inteligente, presupuestal y económicamente viable,
legalmente permisible y administrativa y políticamente posible, a uno o varios decisores
que ostentan el poder público para que ésta se pueda llevar a cabo.
En este apartado sobre el diseño de la política se retomarán cuatro elementos: i) las
tipologías de políticas públicas propuesta por Thedore J. Lowi, ii) el tipo de toma de
decisiones en el proceso de diseño, iii) el análisis de factibilidad política propuesto por
Meltsner y iv) los actores que intervienen en el proceso de formulación.
2.1.3. Tipologías de políticas públicas
Theodore J. Lowi establece una tipología de políticas públicas en las que se interrelacionan
actores, procesos decisorios y centros institucionales (Ruiz Viñals, Carmen , 2004). En
1964 Lowi plantea dicha tipología con tres rubros distributiva, redistributiva y normativa,
ocho años después, en 1972 Lowi agrega un rubro más a la tipología, la constitutiva
(Parsons, 2007).
Tabla 3. Tipología de Lowi.
TIPO DESCRIPCIÓN EJEMPLOS
Políticas Distributivas
Distribuyen, establecen o asignan
privilegios, poderes o recursos (como
derechos, subvenciones, etc.) con base
en conductas.
Distribución de nuevos recursos.
Subsidios, subvenciones hacia
ciertas actividades, políticas de
reparto de tierras, política comercial
(aranceles), política I+D.
Políticas Normativas
Regulación o control de las actividades
de los agentes de un cierto sector o
mercado.
Imponen obligaciones a los individuos:
Por tanto son también de impacto
individual, pero no pueden
desagregarse tanto como las
distributivas porque las regulativas son
Regulación urbanística del suelo o
de los derechos de explotación del
agua, legislación sobre salud
pública (tabaco, alimentos),
Competencia desleal,
telecomunicaciones, seguridad y
salud laboral, políticas morales
21
políticas de aplicación de una norma
general.
Regulación y control de las actividades.
Con tendencia al conflicto.
(aborto, eutanasia, derechos de
homosexuales, etc.), seguridad vial.
Políticas
Redistributivas
Modificación de la distribución de los
recursos.
Transfieren recursos de unos grupos
sociales, regiones o países a otros, es
decir, otorgan beneficios a unos grupos
en particular.
Política fiscal, seguridad social y
sistema de pensiones, educación y
sanidad, carreteras, políticas de
cohesión.
Políticas Constitutivas
Establecen reglas de distribución de
poderes en un entorno social y generan
procedimientos para la adopción de
decisiones.
La creación o reorganización de
instituciones.
Diseñar reglas del juego político.
(Canales Aliende & Pérez Guerrero,
2002)
Normas de separación de poderes
en un Estado, relaciones entre
niveles de gobierno.
Fuente: Elaboración propia con información de diversas fuentes.
Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede calificarse de dos
maneras: si la coerción se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, de una manera
indirecta o suave: como por ejemplo cuando un policía multa o da un consejo al
automovilista infractor (Meny & Thoenig, 1992). Así, una política normativa consiste en
dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados, donde la
coerción es máxima; una política distributiva es una acción mediante la cual el poder
público concede una autorización a casos particulares, como el caso de los permisos de
construcción; una política redistributiva consiste en que el poder público dicta criterios que
dan acceso a ventajas, y este acceso se otorga a clases de casos o de sujetos, y una política
constitutiva se traduce en que la acción pública define las reglas sobre las normas o acerca
del poder (Meny & Thoenig, 1992)
2.1.4. Toma de decisiones en la etapa de diseño
De acuerdo a Etzioni (citado por Parsons, 2007) la toma de decisiones se ubica entre el
proceso de diseño e implementación de la política, sin embargo, se encuentra entretejida en
todas las etapas del ciclo de la política, pues afectan la implementación y las acciones
22
subsecuentes a ella. Por lo que la toma de decisiones, no debe verse como un proceso
pasivo.
Aguilar (1992) señala que se pueden identificar tres posiciones en lo que se refiere a la
toma de decisiones en la política pública, la noción de racionalidad, la racionalidad limitada
y la visión incremental.
En la visión racional, el diseño de una política es una estrategia que procede
exclusivamente de criterios de eficiencia técnica y eficiencia económica (Aguilar, 1992).
Lindblom (citado por Parson, 2007) identifica cinco elementos del modelo de toma de
decisiones racional:
1. Aclaración de valores u objetivos distintos y usualmente prerrequisitos del
análisis empírico de las políticas alternativas.
2. Por lo tanto, la aproximación a la formulación de políticas es a través de medios
y fines: primero se aíslan los fines; después se usan los medios para alcanzarlos.
3. La prueba de que una política es buena, consiste en la capacidad de demostrar
que es el medio más adecuado para alcanzar los fines más deseados.
4. El análisis es exhaustivo; se toman en consideración todos los factores
relevantes.
5. Por lo general recurren constantemente a la teoría.
En contraste Simon considera que existen límites al comportamiento racional, como la
incapacidad de tener toda la información sobre una situación o poder prever todos los
escenarios posibles y anticipar consecuencia. Por su parte Lindblom formuló una propuesta
en donde afirma que “…los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a
los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la
racionalidad omnicomprehensiva” (Aguilar, 1992: 47). El análisis incremental de Lindblom
(1959) propone un método de comparaciones sucesivas y limitadas en donde los cambios
en las políticas ocurren gradualmente, ya que el proceso de elaboración de una política es
una aproximación hacia los objetivos deseados, que también van modificándose.
23
2.1.5. Análisis de factibilidad política
Los estudios acerca de la factibilidad política se refieren a la indagación sobre los efectos
de política que trae consigo la implementación de una política pública. Este análisis permite
la posibilidad de elaborar políticas susceptibles de implementación y es una vía para unir lo
deseado con lo posible (Meltsner, 1992).
Melstner (1992), propone una metodología para elaborar la factibilidad política en las
políticas públicas. Primero, propone un conjunto de categorías que permitirán delinear el
universo político (ver tabla 4)
Tabla 4. Categorías para el análisis de factibilidad política.
Categorías Descripción
Identificación de
actores
Los actores se distinguen entre sí por las posturas que adoptan frente a esa
política, ya sean partidarios, indiferentes u opositores. Los actores también
se diferencian por su actividad. Algunos actores muestran mayor interés
que otros, ya que tienen más que ganar o perder que los demás.
El actor puede ser individual, una función un grupo, un comité, una
coalición, etc.
Motivaciones
Cada actor tiene un conjunto de motivos, necesidades, deseos, impulsos,
metas y objetivos. Los cuales influyen en la determinación de sus
preferencias por alguna política o en su respuesta a las preferencias de
otros actores.
Creencias
Un elemento que le entrega contenido y ayuda a entender esas
motivaciones son las creencias que estos tienen. Dentro de las
cosmovisiones de los actores que se plasman en sus prácticas discursivas
"igualitarismo", "descentralización" o "gobernabilidad"
Recursos
Las políticas públicas son el resultado de consecutivas interacciones entre
actores que cuentan con una serie de recursos como: autoridad, posición
social, legitimidad, conocimiento, información, dinero, etc. Lo recursos
satisfacen las motivaciones.
Sitios
Un punto donde se toman las decisiones trascendentales, puede ser un
comité en el congreso, una reunión con un director, una institución, etc. Al
igual que la variable temporal el sitio fija la acción.
Fuente: elaboración propia con información de Meltsner, A. (1992). La factibilidad política y
análisis de política. En L. F. Aguilar, La hechura de las políticas públicas (págs. 367-392). Ciudad
de México: Porrúa
Posterior a la elaboración de este análisis, se pueden realizar predicciones de los posibles
resultados de la política. A través de este ejercicio el analista podrá identificar las áreas de
política en las que podría generarse consenso y en aquellas en que puede generarse
conflicto. A partir de estos resultados el analista podrá ser capaz de diseñar propuestas de
24
política alternativa, generando consenso u obteniendo el apoyo político necesario para
implementar la política (Meltsner, 1992).
Melsner (1992), señala que este análisis supone prever qué estructura deben poseer las
coaliciones necesarias para que la política sea aceptada en sitios decisivos. Es importante
señalar que la formulación de coaliciones se obtendrá a través de intercambios, los actores
intercambian recursos para obtener resultados determinados, como es el caso del apoyo
político.
2.1.6. Los actores y su influencia en el proceso de diseño de la política pública
El análisis de los distintos actores partícipes en el proceso de diseño de la política es
fundamental para comprender su funcionamiento y estructura, por lo que Subirats et. al.
(2008), proponen subdividir a los actores en públicos y privados. Los primeros se refieren a
aquellos actores que pertenecen al sistema político administrativo que comprenden el
conjunto de instituciones gubernamentales, administrativas y judiciales de un país, que
disponen de legitimadad y autoridad por el orden jurídico (Easton, 1965 :25 en Subirats,
2008). Dentro de esta clasificación se incorporan la gama de instituciones que no son
claramente públicas, ni privadas, es decir, el sector paraestatal (Meny & Thoenig, 1992),
este tipo de administraciones pueden revestirse de diferentes formas, por lo general cuentan
con cierta autonomía, pero el Estado delega parte de sus funciones a ellas. En consecuencia,
se considera que pertenencen al sistema político-administrativo.
Los actores clasificados como institucionales o privados son aquellos que participan en el
diseño de la política, sin implicar control gubernamental. Subirats et. al. (2008), proponen
clasificar este tipo de actores en tres grupos que a continuación se puntean:
Los grupos-objetivo. Su conducta se considera como la causa directa (o indirecta)
del problema colectivo que la política pública intenta resolver. En derivación, las
decisiones y acciones de los grupos-objetivo pueden ser el destino final de una
intervención concreta de política.
Los beneficiarios finales. Actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado
y de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la modificación en la
conducta de los grupos-objetivo.
25
Los grupos terceros. Personas a quienes, sin que la política pública les esté
directamente destinada, ven como su situación individual y/o colectiva puede
modificarse de manera más o menos permanente. Tal modificación puede tener un
carácter positivo o negativo.
Por su parte Stein , et. al. (2006), examinan el papel que desempeñan los actores en el
proceso de diseño de la política, y los clasifican en actores intitucionales y no
institucionales.
Los actores institucionales son aquellos que “Se centra en un grupo de actores que son
fundamentales para elaborar políticas en sistemas democráticos: los partidos políticos, la
legislatura y el presidente” (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006: 27), sus
funciones son primordiales para el proceso de diseño y ejecución de la política. Algunos de
los actores principales en esta clasificación pueden observarse en la tabla 5.
Tabla 5. Principales actores institucionales Actor Descripción
Partidos Políticos
Además de ocuparse de funciones directas en las elecciones, los
partidos también desempeñan otros papeles clave en la formación de
los gobiernos, la organización de la labor legislativa, y la articulación
y agregación de intereses y preferencias de los ciudadanos. Su
intervención en el proceso de formulación de la política está
relacionado con: la institucionalización, fragmentación y
nacionalización de los partidos políticos.
Legislaturas
Se espera que las legislaturas representen las necesidades y los deseos
de los ciudadanos a la hora de formular las políticas; identifiquen los
problemas de la población, y formulen y aprueben leyes para
resolverlos, y supervisen la ejecución de políticas mediante el
seguimiento, la revisión y la investigación de actividades
gubernamentales para velar por que sean transparentes, eficientes y
coherentes con las leyes y reglamentos existentes.
El ejecutivo
Desempeñan una función predominante para determinar el programa
de gobierno y formular propuestas en materia de política. Su
intervención depende de las restricciones e incentivos.
La burocracia
Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de
funcionamiento que se insertan en el Poder Ejecutivo con la finalidad
de dar continuidad, coherencia y relevancia a las políticas públicas. Su
forma de participación dependerá del: grado de autonomía y
profesionalización, función neutral o cooptada por partidos y
funcionarios públicos y su configuración, ya sea administrativa,
26
clientelar, paralela o meritocrática.
Fuente: elaboración propia con información de Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne
(2006)
Los actores no institucionales o de la Sociedad Civil son aquellos que no tienen funciones
formalmente definidas en el proceso de diseño (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, &
Payne, 2006). Los actores principales de este tipo son: las empresas, los medios de
comunicación, los sindicatos, los movimientos sociales y los académicos, expertos y otros
“actores del conocimiento”. En los siguientes subapartados de este documento se detallara
la participación de, las empresas, los medios de comunicación y los movimientos sociales.
-Las empresas
Estos actores son de los más influyentes en el proceso de diseño de la política, ya que
disponen de más recursos. Existen diversas formas de influencia para que las empresas
incidan en el proceso, estas pueden ir desde actos institucionales y de negociación licita,
hasta corruptelas ocultas, con el objetivo de dar ventajas a ciertos sectores o empresas a
expensas del bienestar público (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006). Sin
embargo, las empresas también pueden significar un importante aliado para apoyar
reformas indispensables a fin de aumentar el crecimiento económico y la competitividad.
De forma similar Lindblom (1991) considera que los empresarios tienen una posición
privilegiada en el proceso de diseño de las políticas públicas, debido al rol que juegan en la
sociedad. En consecuencia, los hacedores de la política deben otorgar a los empresarios lo
que necesitan para motivar la producción, los puestos de trabajo y el crecimiento “deben de
esta manera darles el derecho especial de consulta y participación real en el proceso de
formulación de las políticas” (Lindblom, 1991: 96).
Siguiendo a Stein et. al (2006) las empresas tienden a utilizar varios canales para intervenir
en el proceso de formulación de las políticas. A continuación se mencionan las principales
opciones utilizadas: i) asociaciones empresariales, ofrecen a los miembros contacto directo
con los formuladores de políticas. Influyen en la política a través de los medios de
comunicación, tratando de influir en la opinión pública; ii) cabildeo, la influencia de las
empresas es más fragmentada, particularista e ineficaz en cuestiones generales; iii)
contribuciones a campañas electorales; iv) redes de contactos personales, relaciones
27
personales extraoficiales que conectan a los empresarios con la elite gubernamental pueden
fomentar políticas orientadas a intereses particulares; y corrupción lisa y llana, las empresas
en ocasiones tratan de comprar influencias “la corrupción tiende a estar conectada a
políticas muy específicas y generalmente está más relacionada con su implementación
(cuando se adjudican fondos, contratos u otras oportunidades a determinadas firmas) y la
vigilancia de su cumplimiento (cuando se fijan y aplican sanciones)” (Stein , Tommasi,
Echebarría, Lora, & Payne, 2006: 101)
-Los medios de comunicación
De acuerdo con los autores, la influencia de los medios de comunicación en el PFP incluye
la capacidad de establecer un tópico en la agenda pública, acelerar el ritmo de la toma de
decisiones, cambiar los incentivos para el apoyo de alguna política o programa, etc.
Conjuntamente los hacedores de política toman medidas para intentar influir en los medios
de comunicación. Entre las principales estrategias de influencia se encuentran:
Comunicación estratégica. El objetivo de este enfoque es desarrollar y comunicar
un mensaje que promueva una meta política, sea una reelección, que es lo más
común en América Latina, o una política pública.
Manejo de las noticias. El objetivo de esta técnica es reforzar la uniformidad,
relevancia y credibilidad de los mensajes sobre el gobierno, la política y los
políticos transmitidos por los medios informativos.
Integración en el sistema oficial y control. Abarca el amiguismo y el uso
propagandístico de los medios de comunicación estatales, así como las medidas para
proteger a los medios de difusión contra la competencia, la asignación de
frecuencias.
-Los movimientos sociales
Actualmente, las manifestaciones sociales se han convertido en un instrumento eficaz de
intervención en el PFP. El discurso peyorativo acerca de los movimientos sociales ha
evolucionado, y ha ganado adeptos que consideran que estos movimientos están integrados
por personas racionales, socialmente activas e integradas en la comunidad, que además
tratan de defender sus intereses (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006), es
28
decir, los movimientos sociales se han convertido en actores políticos con altos niveles de
complejidad e influencia.
Los movimientos sociales pueden clasificarse en dos dimensiones, la que representa
generalidad o especificidad relativa surgida del problema que cause el movimiento social y
de la amplitud movilizada (Stein , Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006); y la que
representa influencia proactiva o influencia reactiva. La influencia proactiva se refiere a la
participación del movimiento social en el proceso decisional de la política, mientras que la
influencia reactiva es una manifestación total de rechazo al proceso (López, 2012) y puede
manifestarse en dos fases: i)la expresión de descontento y ii) las acciones de veto. Si los
movimientos sociales son constructivos tienden a realizar propuestas concretas que pueden
ser incorporadas a la agenda pública, al contrario si son reactivas emplearan su poder de
veto. Cabe señalar que dichos movimientos han logrado concentrar nuevos actores que
anteriormente sólo jugaban un rol de espectadores, sin embargo, algunos movimientos
pueden estar sujetos a la manipulación de otros actores políticos, que tienen intereses
especiales.
2.2. El desarrollo competitivo y las funciones del Estado
El impulso del desarrollo competitivo es una de las principales preocupaciones del
gobierno, y por tanto, de las políticas públicas, debido a que como señala la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) la competitividad es “aquella
capacidad con la que cuenta un país que le permite incrementar o mantener su participación
en mercados internacionales, lo que se traduce a su vez en un aumento del nivel de vida de
la población” (Hounie et. al., 1999, en Tovar, 2011) es decir, existe un vínculo directo entre
el desarrollo productivo-empresarial y el desarrollo social.
Porter (1991), señala que “la competitividad de una nación depende de la capacidad de su
industria para innovar y mejorar. Las empresas logran ventaja frente a los mejores
competidores del mundo a causa de las presiones y los retos” (Porter, 1991: 163). A este
respecto, cabe mencionar que ningún país puede ser competitivo en todos los sectores, ni en
todas las estrategias, sino que dependerá de su contexto, actores, e incluso antecedentes
históricos y ubicación geográfica.
29
Bajo este paradigma, los territorios compiten por atraer inversiones que permitan mejorar
sus niveles de actividad económica y bienestar, a partir de sus ventajas competitivas, es
decir, “los atributos específicos de cada territorio que propicien mejores condiciones para la
producción, el consumo de bienes y servicios, que provienen principalmente del andamiaje
productivo en cada territorio” (Kresl, 1995 en Pérez 2015)
Ilustración 3. Competitividad
Fuente: Porter (1991)
A partir de lo mencionado en párrafos anteriores es pertinente realizar la siguiente pregunta
¿cuál es el rol del Estado en la competitividad? Para dar respuesta a esta pregunta es
necesario señalar que no existe un posicionamiento homogéneo sobre cuál debería ser el
papel del Estado en esta temática, para unos el Estado debe ser mínimo y no interferir en
tareas que sólo le corresponde al mercado, en contraste se encuentran las opiniones que
argumentan que el Estado debe ser el actor rector de la política económica y por ende
regular todo lo relacionado a la competitividad nacional y regional. Sin embargo, siguiendo
a Ordoñez (2011) es fundamental el rol del Estado como gestor y promotor de condiciones
que propicien un ambiente adecuado para la competitividad, ya que cuenta con recursos,
capacidades instituciones y atribuciones que ningún actor nacional ostenta. De igual
manera, Muñoz (2000) identifica tres categorías donde el Estado puede incidir en la
competitividad (ver tabla 6).
Competitivivdad
Condiciones de los factores
Condiciones de la
demanda
Sectores afines y
auxiliares
Estrategias, estructura y
rivalidad de las
empresas
30
Tabla 6. Categorías donde el Estado puede incidir en la competitividad
Categoría Características
Metanivel
Tiene que ver con las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil, entre el Estado y el mercado, con la visión de país, los
valores éticos, etc.
Mesonivel
Se relaciona con el entorno inmediato que rodea a las
empresas. El entorno local que influye fuertemente en las
empresas para el desarrollo de su capacidad competitiva. Se
refiere a políticas tecnológicas, políticas de capacitación,
políticas de subsidios, políticas de reconversión, etc.
Macronivel
Se trata del nivel de las políticas macroeconómicas. Políticas
fiscal, monetaria, financiera y cambiaria especialmente, cuyo
objetivo principal es asegurar la estabilidad económica.
Fuente: elaboración propia con información de Muñoz (2000)
Para fines de este documento, el análisis se centrará en el mesonivel3, puesto que la
aplicabilidad de las otras categorías propuestas por el autor trasciende los objetivos de esta
investigación. Como señala Messner (1996) la intervención en este nivel “(…) trata de
desarrollar una eficiente estructura institucional y de promover en especial la capacidad de
interacción estrecha entre actores privados y públicos al interior de un clúster” (Messner,
1996: 29). Es decir, en este nivel se reconoce que el desarrollo competitivo, no puede
alcanzarse sólo con condiciones macroeconómicas adecuadas, sino que a su vez son
imprescindibles medidas específicas por parte de gobierno y de organizaciones privadas,
orientadas al fortalecimiento de empresas privadas, en un entorno de organización y
consenso.
Partiendo de esta premisa, las políticas públicas impulsadas por el nivel meso son
promovidas por varios actores, es decir, las empresas, las instituciones intermedias y las
asociaciones deben aportar sus conocimientos y recursos a la configuración de las
estrategias. De la misma manera, la selectividad de estrategias y actores en el plano meso
apuntan a "fortalecer a los fuertes" con el objetivo de constituir con rapidez núcleos
industriales dinámicos y localizaciones industriales eficientes que influyan indirectamente
sobre áreas menos desarrolladas (Messner, 1996)
3 Se retoma la perspectiva de Nivel Meso desarrollada por la teoría de la competitividad sistémica, que
señala que “la capacidad de las empresas para competir no es independiente del entorno en el que las mismas se crean y crecen sino que involucra a una sociedad en su conjunto” (Esser, 1999 en Mitnik, 2011: 74)
31
2.3. Participación ciudadana
A nivel teórico, el concepto de participación ciudadana alude de manera general a
(…) la incidencia de los individuos y grupos sociales en las diferentes etapas en las que se
resuelven asuntos de interés público, es decir, en la consulta, discusiones, planteo de
propuestas, y todo tipo de actividades que en las cuales interrelacionan el Estado y los
ciudadanos para el progreso de la comunidad. También puede ser definida como “la
intervención organizada de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en
los asuntos públicos, que se lleva a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en
interfaces socio-estatales (Isunza, 2006:7)
Por su parte, Canto (2007) considera a la participación ciudadana como
(…) mediaciones entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales
intervengan, con base en sus diversos intereses y valores, e influyan en las políticas públicas
y en las estructuras de gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho a la
intervención en los asuntos que les competen. Tal vez algunos aspectos falten o algunos otros
estén de más, pero puede ser que en ellos esté comprehendido lo fundamental de la PC
(Canto, 2007: 28).
Debido a la ambigüedad e imprecisión que las definiciones de PC el concepto es empleado
para referirse a la participación de una gama diversa de actores como son: organizaciones
cooperativas, a las asociaciones civiles, a las comunidades de autoayuda, a la organización
sindical, a la gestión de las empresas, a los movimientos sociales, a las movilizaciones
coyunturales de la población, etc. (Guillen, 2009). Cabe señalar que la participación
pretende de forma general tres resultados: la incidencia en las estructuras gubernamentales
y en las políticas públicas; la transformación del orden social y político y finalmente, la
exigibilidad de los derechos ciudadanos y humanos en general (Canto, 2007).
Hay posiciones contrarias sobre la importancia de la participación ciudadana. Por un lado
se encuentran las que están a favor de la participación ciudadana que señalan que: la PC
otorga información importante sobre el ambiente social, revela la preferencia de los
usuarios de política, genera aprendizaje social, contribuye a la legitimación de las acciones
gubernamentales, contribuye a la formación de identidad local, etc. Por el otro lado se
encuentran las posiciones que están en contra de la PC que argumentan: propicia la
formación de élites participativas, propicia la informalidad, sesgan la preferencia del
universo de usuarios, limitan la racionalización, etc.
32
2.3.1. Niveles de participación
Arnstein (1971) propone una clasificación de ocho niveles de participación (ver tabla 7), la
cual se ha representado gráficamente por una escalera en la que cada escalón representa la
cantidad de poder con el que cuenta el ciudadano en la determinación del producto final del
proceso.
Tabla 7. Escalera de participación
1 Manipulación Niveles no participativos
2 Terapia
3 Información
Niveles de participación aparente 4 Consulta
5 Apaciguamiento
6 Asociación
Niveles de poder ciudadano 7 Poder delegado
8 Control ciudadano
Arnstein (1971)
Los niveles no participativos se ubican en la parte superior de la escalera y están integrados
por:
1. El nivel de manipulación hace referencia a la participación en donde los
ciudadanos son instalados en consejos y comités que sólo funcionan como
vehículo de educación por parte de los actores poderosos. Los ciudadanos
educados reproducen y apoyan las disposiciones de los actores poderosos en los
medios participativos en los que han sido instruidos” (Arnstein, 1969: 219)
2. El nivel de terapia. En este supuesto la participación ciudadana es un tipo de
terapia de grupo que tiene como objetivo curar a los ciudadanos de su
ignorancia, a través de la intervención de expertos.
El bloque intermedio nombrado como participación aparente se compone de los siguientes
tipos:
3. Nivel de información, la información fluye de manera unilateral, es decir, se
informa a los ciudadanos de sus derechos, responsabilidades y opciones. Sin
embargo, no existe un canal de retroalimentación ni de negociación “en
particular cuando se presentó la información en una etapa tardía en
33
planificación, las personas tienen poca oportunidad de influir en el programa
diseñado para su beneficio” (Arnstein, 1969: 220)
4. Nivel de consulta, los ciudadanos manifiestan su opinón acerca de la política,
pero no se combinan otros modelos de participación. Al consultar la opinión de
los ciudadanos se pretende legitimar la política.
5. Nivel de apaciguamiento, se refiere al nivel en donde los ciudadanos comienzan
a tener cierto grado de influencia, sin embargo los actores poderosos se reservan
el derecho de decidir sobre ésta.
El último bloque se refiere a los tipos de participación en donde la ciudadanía tiene mayor
poder en la toma de decisiones:
6. Nivel de asociación. En este peldaño el poder se distribuye a través de la
negociación entre ciudadanos y actores poderosos. Se comparten
responsabilidades a través de estructuras formales.
7. Nivel de poder delegado, las negociaciones entre ciudadanos y autoridades
resultan en la delegación de la capacidad de decidir sobre un plan o programa.
Los ciudadanos tienen altos grados de responsabilidad con el programa y deben
ser capaces de resolver conflictos con aquellos que detentan el poder.
8. Nivel de control ciudadano, es el nivel más elevado de participación ciudadana,
es decir, en este escalón la demanda de poder por parte de los ciudadanos es
atendida por completo. Los ciudadanos pueden gobernar un programa o
institución.
Por su parte Ziccardi (1998) presenta una tipología que se caracteriza por clasificar la
participación ciudadana según su vinculación con las instituciones gubernamentales.
Cataloga la participación ciudadana en cinco tipos: Institucionalizada, no institucionalizada,
autónoma, clientelista e incluyente. A continuación se describen con mayor detenimiento.
Institucionalizada. Se encuentra reglamentada, es decir, es formal y se instaura para
que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local.
No institucionalizada. Es formal o informal, pero no se encuentra reglamentada
Autónoma. La participación es a través de alguna asociación no gubernamental, que
no depende ni es controlada por éste.
34
Clientelística. El objetivo de la reunión entre autoridades y los grupos es el
intercambio de favores.
Incluyente. Se promueve la participación de toda la ciudadanía.
2.4. Conflicto y negociación
De acuerdo con Parsons (1984 en Alfaro y Cruz, 2010) el conflicto se presenta cuando
“(…) la dimensión integrativa llega al punto cero, el sistema deja de existir como tal”
(2010: 92). Por su parte, Engel, et. al (2015) lo definen como “un proceso de interacción
colectiva caracterizado por una dinámica de oposición y controversia entre grupos de
interés que resulta de sus incompatibilidades, reales o percibidas en torno al control, uso y/o
acceso a elementos materiales o simbólicos” (Engel, et. al, 2015: 6)
Ahora bien, la negociación es una actividad social que cumple distintas funciones, como
son: el intercambio, la resolución de conflictos, la toma conjunta de decisiones, entre otros
(Dabroy, 2010). Una definición sobre negociación puede ser:
(…) proceso mediante el cual dos o más interactúan con el fin de lograr una posición
aceptable respecto a sus divergencias. Supone un proceso complejo que pone en juego
numerosas variables. Algunas atañen al contexto de interacción y son anteriores a él:
personalidad del negociador, características culturales, objetivos a los que se aspira,
motivaciones para llegar a obtener un resultado, relaciones de poder existentes. Otras
variables aparecen en el marco mismo de la interacción: información disponible, plazos
temporales, carácter público o privado de las negociaciones, mandatarios (Guy, 1992 en
Dabroy, 2010: 36)
Una de las preocupaciones principales del presente documento es analizar el proceso de
negociación y conflicto que se generó en la etapa de implementación de Ciudad del Futuro,
para ello se retoma el marco de análisis propuesto por Maldonado y Palma (2013), si bien
este marco fue elaborado para el análisis de la política social cuenta con elementos que
pueden ser aplicados en cualquier tipo de política.
La idea central del marco analítico es que en la definición de las políticas siempre
concurren actores, estrategias y prácticas, factores y marcos conceptuales distinguibles,
estos se organizan, interaccionan y poseen una importancia relativa muy distinta según el
contexto y momento estudiados (Maldonado y Palma, 2013), en la Tabla 8 puede
observarse los principales elementos del marco.
35
Cada elemento de interés responde a preguntas esenciales sobre el surgimiento y
características de las políticas sociales estudiadas: i) quiénes son los protagonistas (¿qué
actores?); ii) qué recursos, qué tipo de interacción y qué objetivos concretos están en juego;
iii) en qué contextos institucionales y con qué condicionantes del presente y del pasado; iv)
cómo en ese contexto y momento específicos se piensa y redefine la acción pública en el
ámbito de la política social (Maldonado y Palma, 2013: 35).
Tabla 8. Interrogantes en torno al análisis del origen y trayectoria de una política
¿Quiénes (inter)actúan, deciden, participan,
proponen, ganan, pierden?
¿En qué marcos conceptuales se
fundamenta la política?
1. Actores
Actores con poder de decisión formal
Actores con interés
Actores de contexto
3. Ideas y marcos conceptuales de la
política
Ideas y marcos conceptuales movilizados
en el sector de la política
¿Qué tipo de interacción hay entre los
actores?
¿Con que objetivo y con qué recursos
operan?
¿En qué contextos?
2. Prácticas y estrategias
Maniobras instrumentales en el marco de
formas recurrentes de interactuar
3. Factores
Dinámicas en curso, circunstancias,
acontecimientos que condicionan los
resultados.
Fuente: Maldonado y Palma (2013)
A continuación se detalla cada uno de los elementos del marco de análisis, que se observan
en la figura anterior.
-Actores.
Aquí se pregunta ¿quiénes son los protagonistas de un proceso y de su desenlace? Es decir,
¿quiénes activamente interactúan, participan, proponen, negocian, ganan o pierden en el
origen y trayectoria de una política? Maldonado y Palma (2013) una tipología de actores
relevantes: i) actores con poder formal de decisión, ii). Con interés inmediato y iii) de
contexto.
Los actores con poder formal de decisión, son aquellos situados en posiciones formales
previstos para la toma de decisión, entre ellos se encuentran el titular del ejecutivo, cámaras
del poder legislativo, tribunales, titulares de secretarias, subsecretarias y demás organismos
públicos.
36
Los actores con interés inmediato, se identifican por ser intensamente afectados o
beneficiados por un proceso decisional. Pueden pertenecer a un actor colectivo formal o ser
externos. Pueden ser partidos políticos, organismos de la sociedad civil, organismos
internacionales, medios de comunicación, etc.
Actores de contexto son aquellos cuya experiencia, recursos, intereses, etc. son interpelados
en el transcurso de un proceso decisional. Actúan como apoyo para los actores de interés
inmediato.
-Prácticas y estrategias
En este elemento de análisis debe considerarse la pregunta ¿cómo interactúan los actores en
un proceso específico de la política pública? Las prácticas y estrategias se definen como el
conjunto de tácticas y maniobras instrumentales orientadas a la consecución de fines
(Maldonado y Palma, 2013)
-Los factores
Maldonado y Palma (2013) entienden a los factores como dinámicas, circunstancias,
acontecimientos e inercias institucionales que condicionan o incluso determinan un
resultado, independientemente de la voluntad y de los objetivos de los actores que
protagonizan un proceso de negociación, confrontación, deliberación, consulta o
comunicación en un sector de política pública
-Los marcos conceptuales de la política
Están vinculados a los conceptos que distinguen a otros sectores de la política. Se asocian a
las misiones de los actores y sus perspectivas frente al entorno. Estas concepciones se
derivan y justifican enfoques específicos sobre los instrumentos y objetivos de las políticas,
dando forma a los paradigmas de referencia que los actores utilizan para justificar sus
opiniones ante la opinión pública.
Este aparatado ha integrado una conceptualización sobre el proceso de política y sobre sus
actores en un ámbito acotado de la misma referente a la políticas de fomento competitivo en una
dimensión de esta estrategia se han incorporado los déficits en los diseños para incorporar el
consenso y/o la participación ciudadana de la población involucrada.
37
3. CONTEXTO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y
SOCIAL (ZODES) Y CIUDAD DEL FUTURO
El objetivo de este apartado es brindar una perspectiva general de los que son las ZODES y
el proyecto Ciudad del Futuro, está integrado por la siguiente información: Sobre las
ZODES se anexa información acerca de i) antecedentes, ii) aspectos generales, iii) proceso de
implementación, iv) proyectos que integran a las ZODES y v) marco normativo; sobre Ciudad del
Futuro contiene información respecto a i) justificación y delimitación del proyecto y ii) las acciones
y estrategias del proyecto.
3.1. Las ZODES estrategia para el fomento competitivo a través de la renovación
urbana.
3.1.1. Antecedentes de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES).
El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México (2013-2018) ha sido una de las principales
figuras en la formulación de la estrategia, en primer lugar porque ha sido el principal
impulsor de las ZODES incluso desde su campaña política a mediados del 2012.
Posteriormente, el 5 de diciembre de 2012, Miguel Ángel Mancera toma posesión como
Jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal para el período 2013-2018. En su discurso
delineó las acciones más importantes que realizaría durante su administración entre las que
se encuentra: “Instruiré la implementación del Programa de Zonas de Desarrollo
Económico y Social (ZODES) que servirán para detonar un urbanismo estratégico a fin de
promover actividades económicas en distintas zonas de la ciudad” (Sánchez, Castillejos,
Ramírez, & Pazos, 2012: 1). A tres meses de su toma de posesión, declaró para la revista
Forbes que una de las principales estrategias en su gestión era impulsar la especialización
de algunas zonas de la ciudad, y que para ello se requeriría trabajar con distintas esferas de
la sociedad como son: el gobierno, la ciudadanía, la academia y los empresarios.
En conjunto queremos crear zonas de desarrollo. Les hemos puesto el nombre de
“ZODES” (Zonas de Desarrollo Económico y Social), y son un poco los ejercicios
que se hicieron de concentración de empresas y de áreas productivas, pero queremos
que se incluya la parte de poder vivir, poder trabajar y poder desarrollarse en el
mismo espacio. Usos de suelo mixto y gestión oportuna de negocios (Torres, 2013: 1)
Para la gestión gubernamental del período 2013-2018 de la Ciudad de México la
incorporación de nuevos instrumentos de financiamiento para la participación de la
38
iniciativa privada con el gobierno ha sido primordial, ya que en diversas ocasiones el Jefe
de Gobierno ha señalado que “el gran proyecto” de su gestión serían las ZODES debido a
que a través esta figura se cumplirían diversos objetivos como el fomento competitivo, la
innovación, el desarrollo tecnológico, la recuperación de espacios públicos, el desarrollo de
nuevos empleos y se generaría una ciudad compacta.
Esta estrategia de fortalecer la competitividad a través de la colaboración con el sector
privado que abandera Miguel Ángel Mancera desde su campaña política, claramente se ve
reflejada en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 que más
adelante se detalla.
3.1.2. Aspectos generales de las ZODES
Las ZODES son definidas como “áreas desarrolladas por asociaciones estratégicas cuyas
condiciones de ubicación, uso de suelo, densidades y servicios públicos al aplicar una
vocación productiva potencialicen y generen inversión, así como infraestructura. (Calidad
de Vida DF, 2013)”. De igual forma, según el Documento Ejecutivo de Difusión de la
ZODES “Ciudad Salud”, el objetivo general de las ZODES es:
… colocar al ciudadano como eje del desarrollo, reconstruir el tejido social y reconfigurar
la estructura urbana, a través de asociaciones estratégicas entre el gobierno, la ciudadanía,
la iniciativa privada y el sector académico. Se trata de fomentar la coparticipación para
hacer más valiosos los recursos de la Ciudad de México y elevar la calidad de vida de los
ciudadanos. Las zonas de ciudad compactas tendrán como consecuencia que los
comercios generen mayores ventas, así como la ampliación y diversificación de la oferta
de bienes y servicios a nivel local.
Lo anterior permitirá a los habitantes actuales y futuros acceder a una oferta más
diversificada a nivel local. Se reducirán tanto el número como la distancia de viajes
necesarios para acceder a un conjunto de satisfactores urbanos que hoy se encuentran
lejanos. Esta nueva oferta permitirá generar una vasta gama de empleo en distintos
niveles, disponibles para ser ocupados por los residentes de las ZODES, ampliando la
oferta laboral y reduciendo las distancias entre empleo-vivienda-servicios. Esto es la
generación de nuevas centralidades urbanas (Calidad de Vida DF, 2014: 1)
De acuerdo al oficio CV/DG/00263/2014 expedido el 06 de agosto del 2014 por la
Dirección General de la PROCDMX, los objetivos específicos de las ZODES son:
a) Potenciar la inversión económica para el desarrollo de los habitantes de la Ciudad
de México.
39
b) Ampliar y elevar la calidad de vida y prosperidad individual y zonal.
c) Desarrollar y elevar el valor del patrimonio público
d) Promover el desarrollo económico, social y tecnológico de nueva generación
e) Planear, desarrollar, promover y atraer inversión nacional y extranjera
f) Generar empleos y capacitación técnica
g) Generar y posicionar a la ciudad por sus logros y desarrollo local.
Para llevar a cabo dichos objetivos, se plantearon 4 ejes de desarrollo que se presentan a
continuación:
Infraestructura temática. Terrenos del sector privado subutilizados, que con los
activos del Gobierno, puedan potenciar el desarrollo de las ZODES o la creación de
infraestructura social y servicios públicos.
Movilidad inteligente. Bienes y servicios que disminuyan la movilidad motorizada y
que contribuyan a la infraestructura para la intermodalidad, mejoramiento y
potenciamiento del transporte público de calidad.
Tecnología para desarrollo sustentable. Patentes, modelos de utilidad y tecnología
que contribuyan a la creación de una ciudad inteligente, mediante la gestión de
información y recursos como el uso eficiente del agua, electricidad y servicios
públicos.
Industrias creativas. Bienes y servicios que contribuyan a desarrollar el potencial de
artes y oficios existentes que sean generadores de emprendimiento social, riqueza y
empleo.
Turismo. Bienes y servicios que se enfoquen a crear infraestructura y servicios
turísticos para elevar el valor patrimonial de la ciudad e incentiven la inversión.
3.1.3. Proceso de implementación y proyectos que integran a las ZODES.
Según el vídeo de Youtube titulado “ZODES Procedimiento de Implementación” publicado
por la PROCDMX en 2013, la tarea gubernamental de la implementación se centra en: 1.
La identificación de las zonas que tengan suelo con potencial de desarrollo, ya sean áreas
públicas y terrenos privados. Se evaluará la infraestructura con que está equipada y se
determinará los aspectos en los que se pueda mejorar; 2. Definir la vocación, a través de la
evaluación de las características económicas de la zona a desarrollar; 3. La generación del
40
Plan Maestro Integral (PMI), en donde se debe establecer las acciones y proyectos
específicos con sustento financiero y de participación social para impulsar el crecimiento de
la ZODES; 4. El PMI se presenta al Consejo de Desarrollo Urbano Sustentable
(CONDUSE) para su revisión, las observaciones y propuestas generadas por el CONDUSE
se deben integrar al proyecto; y 5. Se establece cuál de los instrumentos que dicta la Ley de
Desarrollo Urbano es más conveniente (Ver Ilustración 4).
Ilustración 4 Proceso de implementación de las ZODES.
Fuente: elaboración propia
3.1.4. Proyectos que integran a las ZODES
De acuerdo a la información difundida por la PROCDMX en su página oficial4 serían cinco
ZODES que se implementarían, Ciudad Salud, Ciudad del Futuro, Corredor Cultural
Chapultepec, Ciudad Administrativa y Ciudad Verde (ver Ilustración 5)
4 Actualmente la sección de las ZODES y de sus proyectos se eliminó del sitio web.
Identificar zonas Definir vocación Construcción del
Plan Maestro
Presentación del Plan Maestro al
CONDUSE
Establecer el intrumento según la Ley de Desarrollo
Urbano.
41
Ilustración 5. Proyectos de las ZODES.
Fuente: elaboración propia
Sin embargo, sólo se gestionaron tres: Corredor Cultural-Creativo, en la delegación
Cuauhtémoc; Ciudad de la Salud, en Tlalpan, y Ciudad del Futuro, en Coyoacán. De las
ZODES Ciudad Administrativa y Ciudad Verde aún no hay información disponible. A
continuación se describen las características generales de las ZODES gestionadas:
Ciudad Salud. Fue la primera de las cuatro ZODES que, el Gobierno de la Ciudad
de México propuso como parte de sus estrategias de fomento competitivo y de
renovación urbana para el período de gestión actual. Según el Jefe de Gobierno,
Miguel Ángel Mancera, la Ciudad Salud fue el primer proyecto contemplado, ya
que la zona en donde se pretende construir cuenta con una vocación territorial clara,
es decir, se caracteriza por tener una concentración de unidades económicas
públicas y privadas relacionadas a la salud (PROCDMX, 2013).
Para este proyecto, se preveía una inversión cercana a los 6 mil millones de pesos a
cargo de la Iniciativa Privada (IP), el desarrollo de infraestructura hospitalaria,
espacios urbanos y mejor transporte público, precisó el mandatario; ZODES
“Ciudad de la Salud” representa una inversión del conjunto Médica Sur quien
aportará cinco mil metros cuadrados de suelo para el desarrollo de infraestructura
hospitalaria, como el desarrollo de la Escuela de Enfermería y Medicina de la
ZODES
Ciudad del Futuro
Ciudad Administrativa
Corredor Cultural
Chapultepec Ciudad Salud
Ciudad verde
42
Ciudad; y la Clínica de Atención a la Diabetes y Obesidad Infantil, mismas que se
llevarían a cabo con el lanzamiento de convocatorias para su ejecución.
Corredor Cultural Chapultepec. El objetivo de esta ZODES era fomentar la
vocación productiva territorial cultural de la zona, para ello se planeaba generar un
parque elevado en donde se integrarían corredores peatonales, comercios, áreas
verdes, terrazas, así como la construcción de 2,000 cajones de estacionamiento
subterráneo.
Ciudad del Futuro. Es una ZODES que pretendía ubicarse en la delegación
Coyoacán y que tenía como vocación territorial la tecnología e innovación, debido a
su cercanía con Ciudad Universitaria y otros centros educativos. Se planeaba
realizar diversos cambio en la infraestructura pública, así como construir diversas
edificaciones de tipo inmobiliario, comercial y de investigación (para mayor
información del proyecto revisar los apartados de este documento “Ciudad del
Futuro , proyecto de una ZODES científica en la delegación Coyoacán” y “Análisis
del diseño de la implementación, el caso de Ciudad del Futuro ”
3.1.5. Marco normativo de las ZODES
La propuesta del Área de Gestión Estratégica que se plantea como el instrumento
normativo para el desarrollo de la Zona de Desarrollo Económico y Social Urbano, según la
Ley de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México en su artículo 3 numeral III las Áreas de
Gestión Estratégicas se refieren a
Instrumento de planeación y ordenamiento territorial del desarrollo urbano-ambiental, en
áreas específicas de la ciudad, cuyos objetivos fundamentales son: incidir positivamente en la
regeneración, recualificación y revitalización urbana y/o ambiental; proteger y fomentar el
patrimonio cultural urbano y/o el paisaje cultural; acciones multidimensionales y
multisectoriales; de gestión participativa; de desarrollo integral y, de interés general; y,
definidas por el Comité Técnico de las Áreas de Gestión Estratégica (Ley de Desarrollo
Urbano, art. 3, año)
Cabe señalar que según el artículo 46 de la Ley referida los instrumentos de planeación
denominados Áreas de Gestión Estratégica serán formulados por el Jefe de Gobierno y
aprobados por la Asamblea.
El proceso de elaboración y aprobación de las áreas de gestión es el siguiente (art. 46):
43
i. El proyecto contendrá la delimitación territorial del Área de Gestión Estratégica, el
Plan Maestro, las carteras de proyectos sectoriales y los ámbitos de aplicación
territorial de cada uno de ellos;
ii. Por cada proyecto, el Comité integrará un expediente técnico que deberá contener
los antecedentes que determinan la necesidad de crear el Área de Gestión
Estratégica
iii. El Comité lo remitirá con su expediente técnico, en un plazo máximo de 5 días
hábiles, al Jefe de Gobierno; El Jefe de Gobierno presentará a consideración de la
Asamblea el instrumento denominado Área de Gestión Estratégica con su respectivo
expediente técnico;
iv. La Asamblea tendrá un plazo máximo de 40 días hábiles de los periodos de sesiones
ordinarias contados a partir de la fecha de recepción del instrumento para resolver, y
en su caso, notificar observaciones y devolver el instrumento al Jefe de Gobierno;
v. Si la Asamblea notifica al Jefe de Gobierno observaciones al instrumento en el
plazo que establece este artículo, el Jefe de Gobierno, a su vez, las hará del
conocimiento del Comité para que practique las adecuaciones correspondientes; El
Comité hará las adecuaciones al instrumento en un plazo máximo de 10 días
hábiles, al término del cual la volverá a remitir al Jefe de Gobierno para que, a su
vez, lo presente nuevamente a consideración de la Asamblea;
vi. Si la Asamblea aprueba el instrumento, lo enviará al Jefe de Gobierno para su
promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal; y una vez
publicada el Área de Gestión Estratégica en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, la
Secretaría procederá a inscribirla en el Registro de Planes y Programas y a solicitar
su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio.
3.1.6. Las ZODES en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018
Las ZODES se alinean al Eje 4. Habilidad y servicio, espacio público e infraestructura; el
cual señala que la mayor parte de la población de la ciudad se encuentra en edades
productivas, por lo que demandan generación de vivienda, empleos, equipamientos,
infraestructura y servicios, etc. De dicho eje se desprende el Área de oportunidad 1, en
donde se argumenta que la Ciudad de México presenta un patrón de ocupación ineficiente,
44
desarticulado e inequitativo que provoca un consumo de recursos excesivo, una distribución
desigual de los equipamientos, infraestructura y servicios urbanos, así como la
subutilización y deterioro.
De esta área de oportunidad se plantea como objetivo dirigir el desarrollo urbano hacia la
competitividad, y como meta la construcción de una ciudad compacta, dinámica y
policéntrica; así como una estructura urbana que considere las distintas vocaciones
territoriales. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 (PGDDF)
propone como línea de acción para el cumplimiento de dicha meta, la promoción de las
ZODES con el fin de generar vocaciones productivas específicas que atraigan la
participación de asociaciones estratégicas (ver Ilustración 6).
Ilustración 6. Alineación de las ZODES al PGDDF (2013-2018)
Fuente: elaboración propia con información del PGDDF (2013-2018)
En el Marco del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013 - 2018, se señala
que los Proyectos de Coinversión son uno de los principales vehículos para la construcción
de una ciudad dinámica, compacta, policéntrica, competitiva y sustentable, que potencia las
vocaciones productivas y fomente la inversión.
Al realizar un análisis de datos cualitativos a través del conteo de palabras del PGDDF
(2013-2018), se observa que la palabra economía se ubica en la segunda posición por
contar con 186 repeticiones a lo largo del texto, sólo siendo superada por la palabra social.
Asimismo, la palabra competitividad se repite un total de 32 ocasiones y la palabra
producción 31 veces. Con este breve análisis, se considera que el PGDDF tiene una fuerte
carga de objetivos, estrategias y acciones, relacionadas con el desarrollo económico y
competitivo de la ciudad (ver Ilustración 7).
Ilustración 7. Conteo de palabras del PGDDF (2013-2018).
EJE 4. Habilidad y servicio, espacio
público e infraestructura
ÁREA DE OPORTUNIDAD 1. Patrón de Ocupación Territorial
OBJETIVO 1. Orientar el
desarrollo urbano hacia una ciudad
compacta, dinámica,
policéntrica y equitativa
META 2. Desarrollar una
estructura urbana que reconozca las
diversas
LÍNEAS DE ACCIÓN.
Promover el establecimiento de
zonas de desarrollo
económico y social.
45
Fuente: elaboración propia con información de PGDDF (2013-2018)
Asimismo, se observa que la palabra economía se vincula con conceptos como: sociales,
productivos, competitivos, producción, empleo, etc., es decir, se establece el desarrollo
económico como un elemento fundamental para impulsar y/o complementar otros temas de
corte social, cultural, urbano. Otro elemento relevante que se ha identificado en la revisión
del PGDDF (2013-2018) es que existen diversas palabras vinculadas al fomento
competitivo y empresarial tal es el caso de MIPYMES con 35 repeticiones y competitividad
con 32. En contraste, se observa que el concepto ciudanía o participación no se ubica en el
conteo de palabras del Programa.
3.2. Ciudad del Futuro, proyecto de una ZODES científica en la delegación
Coyoacán.
3.2.1. Delimitación y justificación del proyecto.
Este proyecto de coinversión que originalmente se llamó “Ciudad del Futuro Planta de
Asfalto” fue desarrollado por la empresa paraestatal PROCDMX S.A. de C.V.5 desde el
año 2013 y tenía por objetivo fundamental la construcción de un modelo de barrio temático
enfocado a la investigación científica y la tecnológica, a desarrollarse en las cercanías de la
Ciudad Universitaria de la UNAM, al sur de la delegación Coyoacán. Los principales
proyectos de esta estrategia de reconversión urbana fueron llamados “proyectos
detonadores” y son los siguientes: 1) el establecimiento de la Secretaría de Ciencia y
5 antes “Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.”.
28
8
18
6
16
1
13
1
99
97
94
78
67
66
64
46
46
45
43
36
35
32
32
32
31
25
23
20
18
18
10
46
Tecnología del Distrito Federal; 2) una biblioteca digital; 3) una fábrica de aplicaciones; 4)
Edificio de Gobierno Digital; 5) un parque científico; 6) un tianguis de aplicaciones; 7) la
bolsa de patentes de la Ciudad de México; 8) Un área de vivienda residencial y 9) Áreas
públicas y comunes de integración al entorno (Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para
la Ciudad de México, 2014a: 115), además se tenían previstas una serie de modificaciones
en el uso de suelo de la zona y en los centros de transporte público encaminados a la
densificación poblacional, la creación de nueva infraestructura pública y la apertura de
múltiples espacios comerciales. La serie de proyectos de vivienda, trabajo, esparcimiento,
investigación y movilidad estaban destinados a desarrollarse en un polígono que contaba
con una superficie de 528 hectáreas y abarcaba las colonias de Pedregal de Santa Úrsula
Coapa, Ajusco, Huayamilpas, Deportivo Huayamilpas, Adolfo Ruiz Cortines y La Zorra Ex
Ejido de Santa Úrsula Coapa, teniendo como centro simbólico al predio en el que se
encuentra una Planta productora de Asfalto propiedad de la ciudad de México (ver Mapa)
en el cual se desarrollarían los “proyectos detonadores”.
Mapa 1. Área preliminar de estudio de la ZODES.
Fuente: tomado de (Calidad de Vida…2014a: 40).
Para determinar tanto la ubicación como las características de este proyecto ZODES, la
PROCDMX solicitó una serie de investigaciones jurídicas, urbanísticas y
sociodemográficas en la zona a los siguientes proveedores privados: Habil Habitat S.A. de
47
C.V.6, Código Z, JZT S.A. de C.V. (proyectos conceptuales de las anclas) (Contraloría
General del DF, 2015), además se contó con la colaboración de instituciones educativas
como el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y el Massachussetts
Institute of Technology (MIT) (Levy, 2014a). Según la paraestatal tales estudios revelaban
la pertinencia de impulsar este plan de gestión urbana estratégica en la zona pues habría
nichos con gran potencial de crecimiento en ámbitos tan diversos como la divulgación
científica, la vivienda, el comercio y la movilidad urbana. Para la paraestatal, esta ZODES
traería beneficios como la inclusión social, el desarrollo de servicios y espacios públicos, la
generación de empleos cercanos a las viviendas, potenciar la inversión social, mejorar la
calidad de vida en la zona y sus alrededores, aumentar el valor del patrimonio público y
generar capacitación técnica y científica (Levy, 2014: IV), aunque en los documentos
emitidos no se detalla con claridad y puntualidad la manera en que se obtendrían tales
beneficios ni a qué sectores concretos de la población ya existente beneficiarían, ni la
manera en que solucionaría uno de los problemas más importantes de la zona, el abasto de
agua potable.
En 2014, tras una serie de estudios y encuentros institucionales, la PROCDMX
presentó una propuesta para la implementación de la ZODES la cual se hizo pública a
través de un documento de difusión emitido por el gobierno de la Ciudad de México y la
propia paraestatal7. En el apartado siguiente se describirán los principales objetivos y
estrategias de implementación incluidos en la versión pública del Plan Maestro de Ciudad
del Futuro hecha pública el 7 de julio de 2014
1. Cambios en el uso de suelo.
Esta ZODES tenía como estrategia inicial el desarrollo de un “proyecto detonador” que se
ubicaría en el terreno de la Planta de Asfalto ubicada en la Avenida del Imán número 263
cuyo predio fue regalado a la paraestatal por parte del gobierno de la Ciudad de México el 8
de agosto de 2013 (Levy, 2014: II). Este proyecto buscaba convertirse en un “hito urbano”
dentro de la ciudad pues impulsaría en un mismo espacio el desarrollo económico, social y
6 Estudios socioeconómico y vocaciones productivas
7 El documento lleva por nombre “ZODES Ciudad del Futuro. Respuesta al punto de acuerdo de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal promovido por Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de
México S.A. de C.V. de fecha 7 de julio de 2014”.
48
tecnológico (Calidad de Vida…2014a:97), para ello se proponía modificar el uso de suelo
para permitir la construcción de edificios de usos mixtos que se ocuparían para vivienda,
comercio, equipamiento y servicios. Posteriormente, se tenía proyectado un ambicioso plan
que requería una reestructuración sistemática del uso de suelo que permitiera transformar a
la zona de un espacio eminentemente habitacional a uno de tipo mixto con amplias
posibilidades para la edificación de comercios y viviendas verticales. Todo el polígono que
comprende el proyecto de Ciudad del Futuro experimentaría un cambio en el Uso de Suelo,
pasando del tipo Habitacional a usos de Equipamiento, Espacio Abierto, Áreas Verdes,
Habitacional con Comercio y Habitacional Mixto con el objetivo de atraer nuevos
habitantes e inversores a la zona, los cuales seguramente tendrían un mayor poder
adquisitivo que quienes ya residían en el polígono. No se contempla en términos formales
ninguna expropiación ni privatización de predios de propiedad privada o social (Levy,
2014a: VI).
Un espacio que experimentaría un cambio importante sería el Parque Huayamilpas, un
área verde pública que se transformaría en un “Proyecto Ancla” de la ZODES, para lo cual
se proponía cambiar el uso de suelo de “Espacio Abierto” a uno “de equipamiento con
construcción de hasta tres niveles” (García, 2015: en línea), asimismo se proponía
incentivar la construcción y la ocupación en lo que hoy es la explanada del Estadio Azteca.
Para lograr y mantener estas modificaciones se requería de la aprobación de la SEDUVI
(Secretaría de Desarrollo Urbano) y de la inversión pública y privada.
2. Movilidad, transporte público y espacio público.
Una de las principales apuestas de las ZODES es modificar estructuralmente la movilidad
en la ciudad, en este caso se buscaba mejorar, mantener y ampliar la cobertura de los
sistemas de transporte. Las principales estrategias eran 1) la construcción de un circuito
biarticulado que conectara el metro Taxqueña, el Estadio Azteca y el metro Universidad, 2)
La ampliación del metro o la construcción de un monorriel u otro sistema similar, 3) el
diseño de un “Modelo de accesibilidad universal” para el polígono que incluye pasos
peatonales, delimitación de áreas de estacionamiento, así como una serie de modificaciones
en las calles secundarias. En cuanto al espacio público la estrategia se orientó a la mejora
de la movilidad peatonal así como la generación de espacios para esparcimiento y consumo,
49
lo cual incluía la modificación física y funcional de espacios como el parque Santa Úrsula
así como el ya mencionado parque Huayamilpas. Además se proponía un proyecto de
mejoramiento integral en el que participara el sector público y la iniciativa privada,
asimismo se contemplaba la participación social, aunque no se especifica a través de qué
mecanismos.
3. Servicios, infraestructura y equipamiento.
El principal problema de servicios en esta zona era sin duda el relacionado con el drenaje y
el abastecimiento de agua, seguido de servicios como el alumbrado público y el manejo de
residuos sólidos. Ante el previsible desabasto de agua que generaría la densificación
habitacional y comercial del polígono, la estrategia era bastante general y se reducía a
referir la importancia del ahorro y las tecnologías alternativas así como la importancia de
mejorar la red hidráulica y sanitaria. Con respecto a la energía eléctrica, se proyectaba el
establecimiento de una red subterránea, mientras que en lo tocante al manejo de residuos
sólidos la propuesta se orientó al aprovechamiento de éstos como fuente de energía. Con
respecto al equipamiento, la estrategia se orientaba a fortalecer el equipamiento ya existente
así como la revitalización de zonas aledañas, un ejemplo de ello sería la inversión en los
CETRAM ubicados en Huipulco y metro Universidad, los cuales serían estructuralmente
intervenidos, así como escuelas y mercados al igual que algunos pequeños lotes semi
abandonados.
4. Imagen urbana y seguridad pública.
Para las ZODES es fundamental crear una identidad urbana definida la cual requiere de la
elaboración de una imagen urbana consistente con los objetivos de redensificación y
revitalización de la vida urbana. En este caso la estrategia era fundamentalmente
profiláctica: saneamiento de los conjuntos habitacionales existentes así como la edificación
de nuevos conjuntos habitacionales “que generen carácter y secuencias visuales” (Calidad
de Vida…2014a: 108), así como el remozamiento de banquetas y carpeta asfáltica. Además
se buscaba generar una difuminación entre espacios públicos y privados a través de la
modificación de los usos de suelo de modo que en las áreas verdes también se pudiera
incluir comercio.
50
En materia de seguridad pública el objetivo era reducir el índice delictivo de la zona, el cual
era relativamente alto, a través de la articulación e implementación local de programas de
seguridad enfocados al impulso de actividades deportivas, culturales y recreativas que, en
teoría, tenderían a fortalecer el tejido social así como a revitalizar la vida en el espacio
público. Para ello se proponía la colaboración de distintos sectores incluida la participación
ciudadana aunque nuevamente no se especificaba de qué modo.
5. Vivienda.
En la zona delimitada dentro del proyecto de Ciudad del Futuro las viviendas son en su
gran mayoría unifamiliares y no suelen pasar de los dos pisos, aunque ya existen algunos
pequeños edificios multifamiliares. Se trata de una zona en la que la densidad poblacional
es bastante baja. El objetivo de la ZODES era precisamente terminar con esta situación
implementando una estrategia de redensificación a través de un esquema de
“sustentabilidad, competitividad y equidad urbana, entre los habitantes actuales y futuros”
(Calidad de Vida…2014a: 108) lo cual puede traducirse en el impulso de nuevos complejos
de vivienda orientados a atraer habitantes con mayor poder adquisitivo que competirían por
el espacio público y la vivienda con quienes ya residían. Se proponía un cambio acelerado
en la vivienda enfocado a la edificación de viviendas multifamiliares y verticales, se
impulsaría “un mecanismo de gestión urbana que permita fusionar lotes, llevar a cabo
construcciones de mayor intensidad y densidad de uso de suelo” (Calidad de Vida…2014a:
109). No se menciona en el proyecto ningún apoyo para los actuales residentes en materia
de vivienda, salvo el aumento de la plusvalía de sus propiedades lo cual podría incentivar la
venta de sus terrenos, fenómeno que podría derivar en un éxodo de los antiguos habitantes
obligados a vender por el aumento en los costes de vida y el cambio en el estilo de vida de
la zona.
6. Financiamiento.
Al igual que en el resto de proyectos de ZODES, en este caso se diseñó un esquema de
asociación entre entidades públicas y privadas. El primer objetivo en esta materia era
incentivar al gobierno de la Ciudad de México para que cediera o modificara el uso de
suelo de distintos espacios apoyándose de entidades paraestatales como Servicios
Metropolitanos S.A. de C.V. y la propia PROCDMX. También se contemplaba la
51
participación de Promotoras de Inversión, los Fideicomisos y las Asociaciones Público
Privadas en general. Se contemplaba además la posible participación de lo que denominan
“el sector social” el cuál tendría un papel importante si se enfocaban en alguna de las
siguientes actividades: “cooperativas sociales destinadas al desarrollo y mejoramiento de
vivienda, de actividades comerciales organizadas, de distribución de mercancías y de
transporte público” (Calidad de Vida…2014a: 111) para cuya realización se podrían
obtener recursos federales locales así como de instituciones financieras. Finalmente se
reconocía que en la zona los habitantes tienen “una importante historia de participación e
integración ciudadana” la cual podría “reorientarse para la generación de actividades
productivas dentro de la zona” (Calidad de Vida…2014a: 111), desde luego se trata de una
interpretación de la organización social que no tomó en consideración las tonalidades
políticas y la memoria cultural de los habitantes. Tal falta de entendimiento de la dinámica
local fue un factor importante en el posterior fracaso del proyecto, cancelado en 2016 por el
jefe de gobierno de la ciudad ante la presión de organizaciones vecinales que se vincularon
a fuerzas políticas de oposición8.
En un Boletín emitido en 2014 (Levy, 2014: V) la paraestatal aclaró que el total de
los recursos económicos provendrían de la iniciativa privada, según lo aprobado por el
Comité del Patrimonio inmobiliario, por lo que ni el gobierno de la ciudad ni la propia
PROCDMX invertirían económicamente en el proyecto, sino que se encargarían de realizar
las gestiones necesarias para el desarrollo de la ZODES. Hasta el momento de su
cancelación la ZODES contaba con un inversionista privado: Artha Capital S. de R.L. de
C.V.
8 Aunque, a diferencia de lo ocurrido con el “Corredor Chapultepec”, en este caso la paraestatal no ha hecho
pública la cancelación a través de la Gaceta oficial de la Ciudad de México. Tampoco se tiene certeza jurídica
sobre la situación del predio de la Planta de Asfalto el cual, al parecer, sigue en posesión de PROCDMX.
52
4. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN.
Los resultados están divididos en tres principales apartados, el primero acerca del análisis
de diseño de las estrategias de las ZODES, el segundo el análisis del diseño de la
implementación del caso Ciudad del Futuro, y el tercero el análisis de las disputas entre
actores en la implementación. Cada uno de los apartados tiene como objetivo identificar los
factores que generaron la cancelación del proyecto Ciudad del Futuro, retomando
elementos específicos de análisis de cada una de las etapas del ciclo mencionadas. De ahí
que, en la etapa de diseño se identifica el modelo decisional utilizado, el uso del análisis de
factibilidad política, la clasificación de la política de acuerdo a la tipología de Lowi, la
participación ciudadana y se realiza una valoración del diseño de la estrategia de acuerdo a
los términos de referencia de CONEVAL.
Asimismo, en el análisis realizado en el diseño de la implementación de Ciudad del Futuro
se retoman elementos como la valoración de la coherencia interna entre la estrategia
general de las ZODES y el proyecto específico, el método de elección de los
coinversionistas y por último se identifican los actores que intervinieron en esta etapa y los
recursos que aportaron. Cabe señalar, que dentro de los resultados existen dos análisis de
intervención de actores, de acuerdo a la etapa de su intervención, ya sea en el diseño o
implementación, algunos actores han intervenido en dos etapas, pero el rol que juegan en
cada una de ellas es diferenciado.
Es importante aclarar que el análisis de implementación no se enfoca en el proceso de
instrumentación del proyecto, dado que este no logró llevarse a cabo, sino en la
intervención de los actores, y sus procesos de negociación que tuvieron como desenlace la
cancelación del proyecto, es decir, se analiza la intervención desde la perspectiva de la
acción pública.
4.1. Análisis del diseño de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES)
El diseño de las políticas públicas se encuentra integrado por un conjunto de decisiones de
los hacedores de política, donde definirán las estrategias y rutas de acción; una arena de
política específica que puede ser más o menos conflictiva dependiendo de la forma de
53
distribución de los recursos; una estructura en donde se encuentran los objetivos, estrategias
y acciones enfocados a impactar en el problema público, entre otros.
Analizar los elementos mencionados anteriormente permitirá identificar bajo qué criterios
se elaboraron las ZODES y si algunos de estos elementos contribuyeron a la cancelación
del proyectos Ciudad del Futuro.
4.1.1. El modelo decisional
Los modelos decisionales son enfoques analíticos del proceso de decisión política que
tratarán de plantear las siguientes preguntas: ¿qué se quiere hacer? y ¿en qué orden de
prioridades? El proceso de la toma de decisiones se caracteriza por una constante
interacción entre la cooperación y el conflicto, una política pública es variable y por tanto el
estudio de las decisiones que le afectan puede permitir poner de relieve la interacción de los
actores y sus características (Subirats, 1992).
En el caso de las ZODES se observa una predominancia de los esquemas de decisión
racional, ya que proceden según criterios racionales de eficiencia técnica y eficiencia
económica (Aguilar: 1994), es decir, se prioriza el análisis de costo-beneficio y costo
efectividad, lógico-cuantitativos.
A continuación se desglosan los argumentos que sustentan esta afirmación.
-Objetivos de la PROCDMX
Un factor que muestra la perspectiva racional de las ZODES y sus proyectos, se enfoca en
el organismo encargado de gestionarlos, es decir, la PROCDMX, la cual es una empresa
paraestatal del Gobierno de la Ciudad de México que gestiona proyectos urbanos a través
de asociaciones público-privadas. De acuerdo a los datos de su página oficial a 2014 la
empresa “ha logrado materializar con alrededor de 75 millones de pesos de presupuesto
público desde su creación en 2007, ingresos a favor del Gobierno por el orden de los 218
millones de pesos con 3 proyectos: el Estacionamiento de Plaza la República, el Centro de
Transferencia Modal “Rosario” y los Centros Varoniles de Seguridad Penitenciaria
logrando una inversión cercana a los 1,300 millones de pesos” (PROCDMX, 2013: en
línea). Es decir, la lógica de su funcionamiento se centra en generar proyectos pensados
bajo la lógica de la eficiencia del gasto público y la factibilidad técnica.
54
-Los proyectos de coinversión tienen como uno de sus objetivos principales la
eficiencia del gasto gubernamental.
A partir de este modelo de financiamiento se sigue con los lineamientos de medidas de
austeridad, racionalidad y disciplina presupuestal para contener el gasto en la
administración pública dictados por la Secretaría de Finanzas del Distrito Federal.
La elección de los inversionistas que participan en los proyectos se realizan a través del
marco de las Reglas de Carácter General para Determinar la Participación de la
Administración Pública del Distrito Federal en Proyectos de Coinversión, las cuales
plantean un proceso sistematizado que asegure las mejores condiciones económicas,
técnicas, financieras y operativas para la Entidad.
El análisis y evaluación deberá considerar en su parte técnica la solución integral a ser
adoptada así como en su parte financiera el valor presente neto de los flujos de efectivo libres
del Proyecto de Coinversión, así como la sustentabilidad financiera del mismo (Reglas de
Carácter General para Determinar la Participación de la Administración Pública del Distrito
Federal en Proyectos de Coinversión, año: 8)
-La selección de inversionistas
De acuerdo a lo señalado en el documento procedimiento de selección del inversionista
(2015), entre los perfiles de los posibles inversionistas se debe cumplir con tres requisitos:
i. Ser personas morales con experiencia mínima de 5 años en el desarrollo de
proyectos urbanos y/o inmobiliarios.
ii. Que dentro del desarrollo de sus proyectos urbanos y/o inmobiliarios hayan
existido inversiones superiores a los $500, 000, 000.00 (quinientos millones de
pesos)
iii. Tengan la viabilidad de obtención de financiamientos para el desarrollo de
proyectos de inversión.
Otro elemento importante que refuerza la idea de la toma de decisiones racionales en las
ZODES, es la documentación solicitada por parte de la paraestatal para elegir a los
inversionistas, se solicitan tres tipos de información:
i. Documentación legal
ii. Documentación técnica
55
iii. Documentación económico financiera
A través de revisión de estos documentos, el Comité de Administración de la PROCDMX
ponderará las opciones de inversionistas, y posteriormente elegirá la opción más viable en
términos racionales.
-Elección de la ubicación de los proyectos
La ubicación de los proyectos que forman parte de las ZODES se realizó a través de los
siguientes criterios de racionalidad: i) identificación de áreas de la Ciudad que tuvieran
potencial de desarrollo, es decir, donde se localizan áreas monofuncionales con poca
densidad habitacional ya sean públicas o privadas, ii) que su ubicación fuera estratégica, iii)
contarán con un equipamiento urbano deficiente y iv) que tuvieran una vocación territorial
clara (Calidad de Vida DF, 2013).
4.1.2. Política redistributiva.
Como ya se definió en el apartado conceptual Lowi (1972), señala que la política
redistributiva es la más audaz y radical, ya que aborda problemáticas vinculadas a las
relaciones de propiedad, poder y prestigio social. Es la política más tensa y conflictiva “…
las transacciones aquí son imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el
desenlace de estas cuestiones radicales afectará irremediablemente a numerosos sectores de
población” (Aguilar, 1992:33). Las ZODES responden a algunas de las características de la
definición de políticas redistributivas, ya que a través de recursos obtenidos de la
asociación público- privada se generarían mecanismos de intervención que afectarían a un
fragmento de la población, la cual estaría definida en función de la ubicación física del
polígono de intervención de cada proyecto que se desprende de las ZODES.
Sin embargo, la idea de la redistribución de recursos vista desde la forma tradicional, en
donde los recursos son obtenidos a través de mecanismos tributarios, no se cumple en este
caso. Sino que en el caso de las ZODES, puede ser analizada a través de los mecanismos de
coinversión, los inversionistas privados se comprometen a brindar los recursos económicos
y técnicos para las obras de infraestructura, es decir, la redistribución de los recursos puede
entenderse como una de las principales acciones en los polígonos de intervención, la
renovación urbana (Calidad de Vida DF, 2013).
56
Tabla 9. Redistribución de los recursos. Recurso existente Recurso redistribuido
Infraestructura urbana en los
polígonos de intervención, previa a
la implementación de la ZODES
Modificación del espacio público a
través de obras de renovación
urbana.
Fuente: elaboración propia
Otros elementos esenciales para la clasificación de las políticas redistributivas son la
identificación de la población beneficiaria, la proclividad de conflicto entre grupos de
interés y la ausencia de espacios de negociación.
Población beneficiaria
En este caso los beneficiarios de las ZODES según los documentos oficiales serían: i) los
vecinos de los polígonos de intervención, ii) la población que transita en la zona y iii) los
empresarios que serían beneficiados por la apertura de comercios en la zona. Sin embargo,
una de las principales críticas que se han realizado a los proyectos versa en que los
beneficiarios reales serían los propios empresarios que fungieron como inversionistas de los
proyectos, ya que ampliarían su participación en el mercado inmobiliario con apoyo
gubernamental.
El conflicto
La arena de política en donde se ubican las ZODES es tensa y tiene un alto nivel de
conflictividad. Los tres proyectos a implementar de las ZODES (Ciudad del Futuro, Ciudad
Salud y el Corredor Cultural Chapultepec) no lograron ser implementados en todas sus
fases, debido a las oposiciones de diversos grupos de interés (para más detalles acerca de
las movilizaciones en contra de la implementación de Ciudad del Futuro revisar el apartado
Análisis de las disputas entre actores en la implementación).
Espacio para negociación
De acuerdo a lo señalado por Lowi (1972), las transacciones dentro de los espacios de
negociación en la arena de política de las políticas redistributivas son complejos y los
resultados son poco significativos.
Los procesos de negociación entre los grupos de interés a favor o en contra de la
implementación de los distintos proyectos que integran a las ZODES, no lograron crear las
57
coaliciones, ni consensos suficientes a través de intercambios o transacciones entre actores.
En algunos casos, como Ciudad Salud, se establecieron mecanismos de negociación9, pero
al no generar transacciones dentro de estos espacios se cerraron, en otros casos como
Ciudad del Futuro , no se generaron mecanismos de negociación formales en donde
participaran los principales grupos de interés (movimientos vecinales, PROCDMX y el Jefe
de Gobierno).
4.1.3. Valoración del diseño de las ZODES.
Como se ha dicho, el objetivo de la investigación no es realizar una evaluación de diseño,
sino determinar los elementos del diseño que podrían ser causantes de las movilizaciones
en contra de la implementación de las ZODES. Sin embargo, algunos criterios propuestos
por el Consejo Nacional de Evaluación de la política de Desarrollo Social (CONEVAL) en
sus términos de referencia para las evaluaciones de diseño, brindan parámetros que
contribuyen a la identificación de estos elementos. Por ello, se retomarán los siguientes
cuestionamientos ¿El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está
identificado? ¿Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa? ¿Existe
justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de intervención que el
programa lleva a cabo? ¿Se cuentan con definiciones de población potencial, población
objetivo y población atendida? (CONEVAL , 2017).
-¿El problema o necesidad prioritaria que buscan resolver las ZODES está
identificado?
Sí, de acuerdo a lo señalado en los documentos de difusión del proyecto Ciudad Salud, los
procesos de industrialización en la década de 1940 generaron que la Ciudad de México
tuviera un creciendo acelerado y sin una planeación adecuada. En consecuencia,
actualmente la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) sufre diversas
problemáticas debido al proceso de expansión desordenada de la mancha urbana como por
ejemplo: 1. La necesidad de recorrer grandes distancias entre las viviendas y las zonas
laborales, 2. Se han difuminado los límites de la Ciudad, 3. La zonificación se ha
transfigurado. En este sentido, se señala la necesidad de formular estrategias que auxilien a
9 Establecimiento de mesas de trabajo entre los grupos vecinales de la Col. Toriello Guerra y la PROCDMX
58
transitar a un modelo de ciudad policéntrica, a través de la generación de nuevos epicentros
de desarrollo urbano determinados por vocaciones territoriales específicas.
-¿Existe un diagnóstico del problema que atienden las ZODES?
No existe un diagnóstico general del problema en la Ciudad de México, si bien en los
documentos oficiales se afirma que se realizó un estudio para identificar las zonas en donde
se ubicarían las ZODES, no se desglosa la metodología ni se especifican las variables
analizadas ni la información retomada. No obstante, se elaboró un diagnóstico por cada
proyecto a implementar, estos diagnósticos fueron elaborados por consultorías privadas y
forman parte de los planes maestros de cada proyecto. En ellos se incorpora la siguiente
información del problema que se intentaba atender:
Caracterización demográfica de la zona de estudio
Dinámica poblacional de la zona de estudio
Estructura poblacional por edades
Niveles socioeconómicos
Caracterización del crecimiento de la vivienda en la zona de estudio
Vocaciones y estructura de las actividades productivas
Análisis de los elementos urbanos
Usos del suelo
Identificación de predios propiedad privada con potencial de desarrollo
Transporte y movilidad
Espacio público
-¿Existe justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de
intervención que el programa lleva a cabo?
No, en los documentos oficiales revisados no se hace ninguna vinculación teórica acerca de
la intervención de las ZODES.
-¿Se cuentan con definiciones de población potencial, objetivo y atendida?
No, la definición de la población que se beneficiaría por la implementación de las ZODES
se realiza por cada proyecto en particular. Esto a través de la definición de los polígonos de
59
intervención que a su vez están divididos en tres dimensiones, según el tipo de intervención
que habría:
1. Zona de infraestructura pública. En esta dimensión los beneficiarios son los
vecinos de las colonias que integra el polígono y la población flotante (trabajan
en la zona o transitan por la zona)
2. Zona de habitabilidad y servicios. Los beneficiarios serían personas que vivan
en la zona (pensado particularmente en las nuevas edificaciones inmobiliarias
creadas por los proyectos, en donde el objetivo es ubicarlos cerca de su zona de
trabajo)
3. Zona de transición. Está zona beneficiaria el desarrollo comercial y la inversión,
además se considera que beneficiaría a la creación de nuevos empleos.
4.1.4. Participación ciudadana en el diseño de las ZODES
La propuesta de las ZODES fue pensada bajo la lógica de la inclusión de la ciudadanía, o
por lo menos eso refleja su diseño e informes de los distintos proyectos. Las ZODES
plantean incorporar al ciudadano en distintas etapas del proceso del programa, esto bajo el
argumento de que la calidad de vida sólo puede darse cuando existen acuerdos,
intercambio, reconocimiento de intereses, trabajo e inversiones de capital y valores de todos
los miembros de la sociedad. Esta perspectiva es retomada en los objetivos generales, y
específicos, a continuación se cita uno de ellos “Objetivos. Ciudadanizar el Desarrollo. Es
propiciar desde el Gobierno las condiciones para que los habitantes del Distrito Federal
puedan crear, participar y decidir sobre los bienes y servicios que les permitan mejorar su
calidad de vida” (Calidad de Vida DF, 2013).
Ahora bien, es necesario tener en cuenta quiénes son los que efectivamente han participado
en el proceso de diseño de la estrategia, es decir, determinar qué tipo de participación, qué
actores y en qué condiciones se ha llevado a cabo.
El resultado del análisis arroja que el modelo participativo en las ZODES se enmarca en la
tendencia a que sólo algunos pocos individuos serán los que participen y quienes se
beneficien de dichas oportunidades; lo que algunos denominan como las élites
60
participativas (Navarro en Canto, 2007). Lo que puede contribuir a que los resultados sean
contrarios a los que se espera con la participación ciudadana.
Lo anterior debido a que se observa la existencia de un Consejo Consultivo Ciudadano de
Calidad de Vida D.F el cual está encargado de evaluar los proyectos de desarrollo
estratégico, mientras que el Consejo de Administración de la paraestatal determinará la
viabilidad de los proyectos y definirá cuáles serán puestos en marcha. El Consejo
Consultivo está conformado por 20 personalidades de los ámbitos de la sociedad civil, de la
academia, de los sectores empresarial y gubernamental (Calidad de Vida DF, 2013).
Entre los miembros de Consejo Consultivo se destacan: María Asunción Aramburuzabala;
Eduardo Caccia, Tatiana Bilbao, Ángeles González Gamio, Georgina Badenoch, José
Carral Escalante, Mario Molina, Manuel Wiechers Banuet, Guillermo Abdel Musik, Julio
Millán Bojalil, etc. Cabe destacar que María Asunción Aramburuzabala es directora de la
empresa Abilia Constructores, la cual se encargaría de la construcción de las
infraestructuras inmobiliarias de Ciudad Salud.
En términos generales este Consejo Consultivo, al igual que sucede con los consejos en
Brasil (Fuks, Monseff y Ribeiro), se encuentra un grupo con miembros élite, entre los que
ostentan títulos de universidades prestigiosas, grandes empresarios, especialistas en temas
económicos-urbanos y expolíticos; lo cual contribuye a la reducción de la participación de
varios sectores poblacionales en los procesos decisionales (participación limitada) y a la
toma de decisiones basada en intereses económicos y políticos. Un dato importante es que
la elección de los miembros del Consejo es realizada por el Jefe de Gobierno de la Ciudad
de México.
Cabe apuntar que además del Consejo Consultivo no se incorporó otro mecanismo formal
de participación ciudadana en la elaboración del diseño ni en el diseño final de los
proyectos específicos a implementar, a pesar de ser un factor esencial en los objetivos del
programa.
4.1.5. Análisis de factibilidad política
Al predominar las elecciones racionales refleja una serie de limitaciones en la toma de
decisiones y en el diseño de la política, tal es el caso de la falta de un análisis de factibilidad
61
política. Como señala Meltsner (1972), las dependencias gubernamentales suelen caer en el
error de concentrase en el análisis de las factibilidades instrumentales e ignorar las
implicaciones de política, es decir, la indagación acerca de los escenarios políticos futuros
de las distintas opciones de política, en donde se incluye la identificación de los actores
(partidarios, indiferentes y opositores) y el espacio de política10
.
La integración de este tipo de análisis de factibilidad en el proceso decisional de las
políticas permitirá al decisor realizar una predicción de los posibles resultados e identificar
áreas de política en las que puede presuponerse la existencia de consenso o conflicto y
diseñar una propuesta alternativa de política “que prevea la estructura de las coaliciones
necesarias para que la política sea aceptada en sitios decisivos” (Meltner, 1972: 383).
En el caso concreto de las ZODES, se puede afirmar que no existe un estudio de
factibilidad, ya que no se generaron intercambios visibles ni propuestas de rediseño con el
fin de generar consensos para lograr la implementación de ninguno de los proyectos. Lo
anterior puede sustentarse, ya que los tres proyectos que se implementarían de las ZODES
fueron cancelados dado al surgimiento de grupos opositores a su implementación, y en
ninguno de los casos se generaron mecanismos de negociación o intercambios visibles que
permitieran la implementación de alguno de los proyectos.
4.2. Análisis del diseño de la implementación, el caso de Ciudad del Futuro
4.2.1. Análisis del proceso de elección de inversionistas
La elección de la figura del inversionista del proyecto es uno de los factores primordiales
del diseño de las ZODES, ya que de esta elección dependerá la formulación de las
estrategias y acciones de los proyectos en particular. Para elegir al inversionista se sigue lo
referido en las Reglas de Carácter General para Determinar la Participación de la
Administración Pública del Distrito Federal en Proyectos de Coinversión (observar
Ilustración 8)
Ilustración 8. Procedimiento de elección de inversionistas de proyectos de coinversión
10
Policy space
62
Fuente: Elaboración propia con base en: El Procedimiento de Selección del Inversionista por parte de la
Entidad para la realización de los Proyectos de Coinversión, establecido en Gaceta Oficial del Distrito Federal
de la Administración Pública del Distrito Federal Secretaría De Finanzas, publicada el 10 de abril de 2009
Según mencionado por la norma existen tres posibilidades de invitación: i) la abierta, ii) la
restringida a tres invitaciones o iii) la invitación a un solo inversionista. Posterior a la
recepción de la documentación requerida de los candidatos, se realizará el análisis y
evaluación de las propuestas y serán ponderadas bajo criterios financieros y técnicos, al
finalizar la evaluación el proyecto que sea el mejor ponderado por las autoridades, será
elegido como el inversionista.
Ahora bien, de acuerdo al informe de observación de auditoria del avance del proyecto
Zona de Desarrollo Económico y Social, Ciudad del Futuro (Planta de Asfalto) elaborado
por la Coordinación General de Planeación Financiera de la Contraloría General del
Distrito Federal el 10 de abril de 2015; el 27 de marzo del 2014 se emitieron los Criterios
de Elección del Inversionista y se entregaron 3 invitaciones. En el documento no se
determina a qué organizaciones se expidieron las invitaciones.
Ilustración 9. Proceso de elección de inversionistas en Ciudad del Futuro
Las Entidades para la ejecución de un Proyectos de Coinversión realiza una invitación que incluye la descripción del proyecto en cuestión conforme a los previsto en el artículo 404 del Código Fiananciero .
•Invitación:
•Abierta al público en general,
•Restringida a tres invesionistas o en su caso y debidamente justificable a
•Un potencial Inversionista.
El análisis y evaluación deberá considerar en su parte técnica la solución integral a ser adoptada así como en su parte financiera el valor presente neto de los flujos de efectivo libres del Proyecto de Coinversión, así como la sustentabilidad financiera del mismo.
•Análisis y Evaluación de las Propuestas
La Entidad procederá a la selección del Inversionista ganador conforme a lo establecido en las Reglas y Criterios de Seleeción que se emitan.
•Selección del Inversionista
63
Fuente: elaboración propia con información de informe de observación de auditoria del avance del
proyecto Zona de Desarrollo Económico y Social, Ciudad del Futuro (2015).
Según lo señalado por la Auditoria del Avance del proyecto, el inversionista ganador fue
Artha Capital, quien obtuvo el porcentaje más alto (95%) de calificación final, esto con
fundamento en la opinión jurídica, técnica y económica-financiera, de las Coordinaciones
Generales Jurídica, de Infraestructura y Proyectos, y de Planeación Financiera.
Cabe señalar que no son transparentes los documentos referentes a la elección ni
invitaciones del resto de inversionistas, ni los métodos de ponderación para elegir al
inversionista ganador.
4.2.2. Análisis de coherencia interna entre el diseño de las ZODES y el diseño de la
implementación de Ciudad del Futuro
De acuerdo a lo señalado por Márquez, et. al (2010) la coherencia interna consiste en la
conexión lógica de las medidas propuestas para el cumplimiento de los objetivos
específicos y generales. Para que exista la coherencia en el programa debe haber vínculos
lógicos entre objetivos, acciones, medidas y resultados previstos.
En este sentido, primero se analizará la existencia de la conexión lógica entre el objetivo
general, los objetivos específicos y las estrategias de las ZODES, posteriormente se
analizará los vínculos existentes entre lo establecido por la estrategia general y las acciones
concretas para el proyecto Ciudad del Futuro.
-Coherencia interna del diseño de las ZODES
Invitación
•Fue invitación restringida, se entregaron tres invitaciones a posibles inversionistas.
Análisis y evaluación
•Opinión jurídica, tecnica y económica financiera
Elección •Artha Capital
64
Como primer punto se identifica que el objetivo general de las ZODES está integrado por
tres componentes principales 1) el social, que se enfoca en la reconstrucción del tejido
social, así como elevar la calidad de vida, 2) el urbano, que se centra en la reconfiguración
urbana y en la construcción de una ciudad compacta, y 3) el componente económico, que
busca incentivar la generación de comercios y la ampliación de bienes y servicios (ver tabla
10)
65
Tabla 10. Coherencia entre objetivos
Objetivo Componentes Desglose de
componentes Objetivos específicos Estrategias
Colocar al ciudadano como eje
del desarrollo, reconstruir el
tejido social y reconfigurar la
estructura urbana, a través de
asociaciones estratégicas entre
el gobierno, la ciudadanía, la
iniciativa privada y el sector
académico. Se trata de
fomentar la coparticipación
para hacer más valiosos los
recursos de la Ciudad de
México y elevar la calidad de
vida de los ciudadanos. Las
zonas de ciudad compactas
tendrán como consecuencia
que los comercios generen
mayores ventas, así como la
ampliación y diversificación
de la oferta de bienes y
servicios a nivel local.
Sociales
Reconstruir el tejido
social
Elevar la calidad de
vida de los ciudadanos
Ampliar y elevar la calidad de
vida y prosperidad individual y
zonal.
Generar empleos y capacitación
técnica
Urbanas
Reconfiguración de la
estructura urbana
Construcción de una
ciudad compacta
Desarrollar y elevar el valor del
Patrimonio público
Estrategia territorial
Movilidad y transporte
público
Accesibilidad y
conectividad
Espacio público
Servicios e
Infraestructura
Económicas
Generación de mayores
ventas en los comercios
Ampliación y
diversificación de oferta
de bienes y servicios
Potenciar la inversión económica
para el desarrollo de los
habitantes de la Ciudad de
México.
Promover el desarrollo
económico, social y tecnológico
de nueva generación
Planear, desarrollar, promover y
atraer inversión nacional y
extranjera
Estrategia financiera
Vivienda
Fuente: elaboración propia con información de PROCDMX, 2013
66
Como se puede observar, el objetivo general y los objetivos específicos cuentan con cierta
coherencia entre sí, dado que los últimos adecuan algunos elementos a lo desarrollado en el
primero. Sin embargo, se observan diferencias significativas en cuanto al sentido de los
componentes (social, urbano y económico) y su relevancia en los objetivos específicos. A
continuación se desarrollan estas observaciones:
Componente social. Existe una vinculación parcial entre el componente social del
objetivo general, ya que en ambos se retoma elevar la calidad de vida, sin embargo,
no se identifica un objetivo específico ni estrategia relacionados a la construcción
del tejido social. Tampoco se identifican estrategias para fomentar la calidad de
vida.
Componente urbano. En los objetivos generales se identifican dos elementos
primordiales del componente urbano, la reconfiguración de la estructura urbana y la
construcción de una ciudad compacta, mientras que el objetivo específico se centra
en elevar y desarrollar el valor del patrimonio público, es decir, no se detalla qué
elementos del patrimonio público serán parte de las estrategias. Por lo que no se
tiene la certeza si existe vinculación lógica entre los objetivos. De igual manera, se
observa que las estrategias están enfocadas a dar cumplimiento a lo dicho en el
objetivo general.
Componente económico. No se observa vinculación coherente entre los objetivos
generales y específicos, ya que los objetivos generales tienen una perspectiva de
desarrollo económico local, a través de la generación de mayores ventas y la
ampliación de ofertas de bienes y servicios en las zonas de intervención, mientras
que en los objetivos específicos el enfoque económico es de mayor escala, ya que
busca potencializar la inversión económica en la CDMX y la atracción de inversión
nacional y extranjera.
Asimismo, las estrategias relacionadas a este componente no tienen conexión con
los objetivos, dado que se enfocan a la estrategia de financiamiento interno del
proyecto, es decir, la asociación público-privada, y a la construcción de nuevas
viviendas en las zonas intervenidas.
67
En suma, los objetivos específicos tienen mayor énfasis en el desarrollo económico y de
inversión, pero no se determinan las estrategias para alcanzarlos; en cuanto al componente
social que incorpora la perspectiva de la reconstrucción del tejido social no se alinea con
ningún objetivo específico y no se identifican estrategias para dar cumplimiento a los
objetivos de este componente. Asimismo, se identifica que las estrategias se concentran en
el componente urbano, aunque es importante señalar que el objetivo específico que se
alinea a este componente es ambiguo.
- Coherencia interna entre el diseño de las ZODES y Ciudad del Futuro
Se observa la concentración de acciones enfocadas a la renovación urbana como son: i)
cambio de uso de suelo para la construcción de edificaciones de usos mixtos, es decir,
integrarían vivienda, comercio, equipamiento y servicios en el mismo espacio, ii)
construcción de circuito biarticulado que conectaría al metro Taxqueña, el Estadio Azteca y
el metro Universidad, la construcción de un monorriel o un sistema similar, construcción de
pasos peatonales, delimitación de áreas de estacionamiento, modificaciones en las calles
secundarias e inversiones en los CETRAM´s de Huipulco y Universidad, iii) Construcción
de viviendas nuevas y plurifamiliares con densidades más altas y iv) construcción de
proyectos potenciales urbanos (Secretaría de Ciencia y Tecnología del Distrito Federal,
Biblioteca Digital, Fábrica de aplicaciones, Edificio de gobierno digital, una bolsa de
patentes en la Ciudad de México, etc.)
En cambio no se identifican acciones para el fortalecimiento del tejido social, que es uno de
los componentes principales en los objetivos de las ZODES. Asimismo, sólo se observa un
elemento vinculado a la calidad de vida que responde a la cercanía de los bienes y servicios
urbanos de la población propietaria de las nuevas viviendas.
En consecuencia, se puede afirmar que no existe coherencia interna entre las acciones del
proyecto Ciudad del Futuro y de los objetivos planteados en las ZODES, puesto que, las
acciones de Ciudad del Futuro no son tendentes a alcanzar los objetivos generales de las
ZODES. De modo más concreto, se identifica que el objetivo atendido por un mayor
número de acciones es el urbano en detrimento del social.
68
Ilustración 10. Mapa de actores participantes en el proceso de diseño de Ciudad del Futuro
Imagen: Elaboración propia.
Como se puede observar en el mapa de actores, en el diseño de esta ZODES participó
activamente tanto el gobierno local como la paraestatal así como algunas otras instancias
del estado y empresas privadas. Este proyecto se diseñó por la propia PROCDMX con el
apoyo decidido del gobierno de la Ciudad de México, en particular por el propio Miguel
Ángel Mancera. Para formular la propuesta la paraestatal contrató servicios de empresas
privadas, además de contar con la asesoría de algunas universidades. El papel de la ALDF y
las Secretarías de la Ciudad estuvo circunscrito a la evaluación del proyecto, mientras que
el papel del inversionista privado (Artha Capital) no se concretó.
- La PROCDMX.
Se trata de un proyecto de coinversión desarrollado en 2013 por la paraestatal PROCDMX
S.A. de C.V., anteriormente llamada Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad
de México S.A. de C.V. creada en diciembre de 2007 por el entonces jefe de gobierno del
Distrito Federal Marcelo Ebrard Casaubón con el objetivo de operar como una agencia de
69
inversión y desarrollo del gobierno de la ciudad. Esta paraestatal dirigida en la actualidad
por el abogado Dr. Simón Levy-Dabbah11
es una empresa de participación estatal
mayoritaria que a partir de 2012 se enfocó, entre otros proyectos, al desarrollo de las
ZODES en la capital del país. Es en el marco de este proceso que la paraestatal cambió su
nombre al PROCDMX, con el objetivo de “alinearse con la nueva identidad” (Gobierno del
DF, 2015:204) del gobierno local, según consta en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del
18 de febrero del 2015.
La PROCDMX tiene por objetivo la formulación y ejecución de acciones dirigidas al
desarrollo de satisfactores sociales, obras y servicios; a través de la instrumentación de
nuevas herramientas que potencialicen el financiamiento de la Ciudad de México. Entre sus
principales modelos de financiamiento se encuentran los mecanismos de colaboración,
participación y coinversión con los sectores privado y social.
Con lo señalado anteriormente la paraestatal pretende formalizar un marco de
corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad; que promueva la colaboración,
participación y coinversión para el desarrollo de proyectos, coadyuvando en la resolución
de los problemas públicos de la Ciudad y recuperando la inversión privada y social. Es
importante señalar que los proyectos impulsados por esta organización deben estar
vinculados con “(…) el desarrollo y modernización de la infraestructura vial, transporte
público, desarrollo urbano y servicios públicos, pudiendo participar igualmente en
empresas, proyectos y desarrollos que incidan en los rubros prioritarios antes señalados”
(Gaceta Oficial del Distrito Federal 233, 2007: 3)
Según datos de la PROCDMX, con 75 millones de pesos de presupuesto desde su creación
y 218 millones de pesos invertidos por la paraestatal en los proyectos: el Estacionamiento
de Plaza la República, el Centro de Transferencia Modal “Rosario” y los Centros Varoniles
de Seguridad Penitenciaria (ver tabla 8); han logrado generar una inversión cercana a los
1,300 millones de pesos.
11
Doctor en Derecho por la UNAM con una tesis presentada en 2015 la cual está enfocada al análisis jurídico
y económico de los coinversión así como su relevancia para alentar las economías locales y regionales en
México a través de un estudio comparado.
70
Tabla 11. Proyectos de PROCDMX
Proyecto Descripción Fecha
Centros de
Transferencia
Modal (CETRAM)
el Rosario.
Desarrollo de diferentes complejos comerciales y de
infraestructura de servicios urbanos en lugares donde se
interconectan los sistemas de transporte, a través de un
Proyecto de Coinversión.
El proyecto ganador para el CETRAM El Rosario es el
presentado por el Consorcio Ideal COMURSA
2008-2013
Estacionamiento
Plaza de la
República.
Fue seleccionada la propuesta de Arquitectura y
Edificación e Ingeniería Comercial, para el Proyecto
Estacionamiento Subterráneo Plaza de la República
conforme a los Criterios de Selección de un
Inversionista
2009-2013
CETRAM
Chapultepec
El H. Consejo de Administración de la Entidad, emitió el
Acuerdo, por el que se autoriza se lleve a cabo el
Proyecto de Coinversión CETRAM Chapultepec
2009-
actualmente
Fuente: Elaboración propia con información de Guía General Fondo del Archivo Histórico
PROCDMX, S.A. DE C.V, 2015
Jefe de gobierno.
La participación del jefe de gobierno Miguel Ángel Mancera fue fundamental para
el desarrollo de este proyecto pues además de ser el Presidente del Consejo de
Administración de PROCDMX llevó a cabo una serie de acciones encaminadas a impulsar
Ciudad del Futuro ; a través de un decreto emitido el 23 de diciembre de 2013 desincorporó
el predio que alberga la Planta de Asfalto (avenida Imán número 263, colonia Ajusco,
delegación Coyoacán, con una superficie de 152,603.54 metros cuadrados) para destinarlo
al proyecto de Ciudad del Futuro , asimismo fue un decidido defensor público del proyecto
ante las críticas de organizaciones vecinales y grupos de oposición, inclusive buscó el
diálogo e intentó presentar alternativas.
Participación privada
El proyecto tuvo también una importante participación privada, para su gestación la
paraestatal contrató los servicios de las siguientes empresas: Habil Habitat, S.A. de C.V.
(análisis socioeconómico y de vocaciones productivas complementarias) y Código Z JZT
S.A. de C.V. (realización conceptual de proyectos ancla) las cuales limitaron su
participación a realizar y entregar los informes mencionados.
Instituciones de conocimiento
71
Asimismo, como se mencionó anteriormente, el diseño del proyecto contó con la
participación de entidades educativas de nivel superior; por un lado el Instituto Tecnológico
y de Estudios Superiores de Monterrey colaboró con la realización de estudios relacionados
con la evaluación de los proyectos anclas y las “vocaciones económicas del proyecto”
(Levy, 2014: III), y por otro se colaboró con el Massachussetts Institute of Technology para
el estudio de abastecimiento de agua en los Pedregales de Coyoacán. Asimismo el entonces
rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, José Narro Robles, designó al
arquitecto Dr. Xavier Cortés Rocha como representante de la UNAM en el Comité Técnico
del vehículo de coinversión de la paraestatal para el proyecto de Ciudad del Futuro (Levy
2014a: III).
Inversionistas privados
Otro actor relevante fue el inversionista privado, quien sería el actor que invertiría
la mayor parte de recursos económicos para el proyecto. Tras un proceso de selección que
operó por medio de invitación restringida el ganador fue Artha Capital S. de R.L de C.V.
(Contraloría General del DF, 2015:5), empresa cuya participación no llegó a materializarse
de forma consistente debido a la cancelación del proyecto en 2016. Cabe señalar que buena
parte de esta información sólo se hizo pública luego de que organizaciones vecinales y
políticos de oposición solicitaron que se transparentara el proceso.
Actores políticos y dependencias gubernamentales
Por otro lado, la paraestatal también estuvo en diálogo con representantes del poder
legislativo, en particular con la diputada federal del PRD Ariadna Montiel Reyes12
y al
menos se tenía contemplado realizar reuniones con los diputados locales Diego Raúl
Martínez García y Miriam Saldaña Chairez así como con el diputado federal José Valentín
Maldonado Salgado. Participaron, evaluando el proyecto, la Subsecretaría de Planeación
Financiera de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal, la Secretaria del
Medio Ambiente, Sistema de Aguas de la Ciudad de México así como la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda que aprobó el cambio de uso de suelo en el predio de la
Planta de Asfalto.
12
Ahora perteneciente a MORENA.
72
Finalmente es importante subrayar que a pesar de que en su Documento Ejecutivo
de Difusión la paraestatal destaca que se fomentará la participación ciudadana, en los
hechos esto no ocurrió, ni siquiera se les informó del proyecto y sus efectos a los vecinos de
las colonias comprendidas dentro del polígono (Boletín, III). Esta completa ausencia de
información, diálogo y consulta con los vecinos de la zona contrasta notoriamente con la
propia tesis defendida por el Director general de la paraestatal; en su tesis doctoral
sustentada en 2015 Simón Levy incluye una “Propuesta de Ley de Asociaciones
Estratégicas para el Desarrollo Económico y Social del Distrito Federal” que en su Artículo
17, fracción X “busca garantizar la participación ciudadana (…) mediante consultas
públicas vinculantes de residentes y terceros interesados” (Levy, 2015: 224), algo que en
este caso no se llevó a cabo oportunamente.
73
4.3. Análisis de las disputas entre actores en la implementación.
Los planteamientos iniciales de la paraestatal con respecto al proyecto de Ciudad del Futuro
sufrieron una serie de importantes cambios que finalmente desembocaron en la cancelación
aparentemente definitiva de la ZODES a comienzos de 2016. Tales virajes se produjeron
fundamentalmente debido a la participación de diversos actores interesados o directamente
afectados por la ZODES, en particular militantes de partidos políticos, organizaciones
vecinales y algunos medios de comunicación. En este apartado se hará una cronología
teniendo como centro las acciones y estrategias de los actores incluida la propia
PROCDMX y el gobierno de la ciudad de México.
Las fuentes consultadas para la realización de este seguimiento fueron en su
mayoría documentos oficiales redactados por los propios actores (boletines, minutas de
asambleas, comunicados, decretos, dictámenes, etcétera) que fueron complementados con
información publicada en prensa. El objetivo de realizar esta cronología es mostrar las
distintas motivaciones y estrategias de los actores involucrados y analizar finalmente las
causas estructurales y de acción que llevaron al fracaso a este proyecto.
4.3.1. Cronología con perspectiva de los actores involucrados 2013-2016.
-8 de agosto de 2013. Durante la décimo quinta sesión ordinaria del Comité del Patrimonio
Inmobiliario del Distrito Federal dictaminó procedente la desincorporación de la Planta de
Asfalto (que pertenecía al patrimonio de la ciudad) para su posterior entrega gratuita a la
paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.
(ahora PROCDMX) (Aldaz, 2013:en línea).
2013. Difusión del proyecto Ciudad del Futuro
-23 de diciembre. Se publicó un Decreto en la Gaceta Oficial del Distrito Federal número
1761 a través del que se ordenó la desincorporación y posterior entrega gratuita a la
empresa Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V. del
predio que albergaba la Planta de Asfalto de Coyoacán cuya superficie comprende
152,603.54 metros cuadrados de terreno y 11,048.30 metros cuadrados de construcción, con
el objetivo de que la paraestatal desarrollara en dicho predio el proyecto de coinversión
74
ZODES “Ciudad del Futuro”. El decreto fue firmado por el Jefe de Gobierno de la Ciudad
de México, Miguel Ángel Mancera Espinosa, el Secretario de Gobierno, Héctor Serrano
Cortés, y el Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda, Simón Neumann Ladenzon
(Gobierno del DF, 2013: 8) .
-23 y 24 de diciembre. Se publicaron las primeras notas respecto al proyecto en diarios de
circulación nacional como El Universal y La Jornada. Se trataba de artículos descriptivos
en los que básicamente se parafraseaba la información incluida en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal (Aldaz, 2013) (Cruz, 2013). La relevancia de estas notas iniciales radica en
que fue a través de ellas que buena parte de la ciudadanía, incluidos los habitantes de zonas
aledañas al inmueble en cuestión, se enteró de este proyecto el cual se había mantenido
alejado del debate público.
2014. Movilizaciones en contra de Ciudad del Futuro.
-9 de abril. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) emitió un Certificado
Único de Zonificación de Uso de Suelo (folio 21316-151DEMA14) a través del que se
detalla el cambio de uso de suelo del predio otorgado a la paraestatal. Esto representó un
paso más en la entrega real del predio a la empresa (Rincón, 2014).
-18 de junio. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) emitió un Punto de
Acuerdo aprobado por el Pleno de la Diputación permanente a través del que se solicitó a la
paraestatal diversa información relacionada con el proyecto al que llamaron erróneamente
“Ciudad de la tecnología”. A través de este documento la asamblea solicitaba información
de los avances del proyecto, así como de los orígenes de su financiamiento.
-7 de julio. La paraestatal publicó un Boletín firmado por su Director General, Simón Levy-
Dabbah, a través del cual se respondieron las preguntas hechas por la ALDF. En el
documento la empresa de capital estatal mayoritario hizo las siguientes aclaraciones: 1) El
proyecto de la “Ciudad del Futuro” se encontraba en ese momento en una fase de diseño y
conceptualización, 2) El diálogo con la sociedad civil se había limitado a una reunión con la
diputada Ariadna Montiel Reyes, en ese entonces militante del PRD, 3) Se describen de
modo general algunos de los objetivos de la ZODES en la que se destaca su perfil científico
75
y de desarrollo tecnológico y 4) Finalmente se subraya que el financiamiento del proyecto
sería costeado enteramente por la Iniciativa Privada.
-18 de agosto. Por la mañana un grupo de vecinos de colonias aledañas a la Planta de
Asfalto llevaron a cabo una protesta sobre Avenida del Imán para denunciar la falta de
transparencia e información en torno al proyecto de Ciudad del Futuro, asimismo exigían
que el predio de la Planta de Asfalto se convirtiera en un espacio público y no en un
desarrollo de ZODES. La manifestación fue registrada y difundida por algunos medios.
-30 de agosto. Un grupo de vecinos de los Pedregales de Coyoacán publicó en el Correo
Ilustrado del diario La Jornada una carta dirigida a Miguel Ángel Mancera en la que le
solicitan la suspensión del proyecto de Ciudad del Futuro debido a que “dicho proyecto no
se ha consultado con la comunidad y su impacto en la población actual significará la
destrucción de los estándares de bienestar y la vida barrial como la conocemos. La
construcción de edificios multifamiliares y su propuesta de que, además, en Los Pedregales,
el uso de suelo pase de vivienda unifamiliar a multifamiliar, significa realmente la
expulsión de sus habitantes actuales” (La Jornada, 2014: en línea) además solicitaban una
consulta pública y proponían la creación de un parque público en el terreno de la Planta de
Asfalto. La carta fue reproducida también en la página oficial del Comité Ejecutivo
delegacional de MORENA (Movimiento Regeneración Nacional) en Coyoacán (Morena
Coyoacán, 2014: en línea).
-30 de septiembre. Un grupo de vecinos organizado en la Coordinadora de Vecinos de los
Pedregales creó el sitio de Wordpress titulado “No a la ciudad del futuro”
(noalaciudaddelfuturo.files.wordpress.com), así como cuentas en las redes sociales de
Twitter y Facebook a través de las cuales informarán de sus actividades contra el proyecto.
Ese mismo día pusieron en circulación una lista con los ocho motivos por los que los
vecinos organizados se oponen a la ZODES. A continuación se sintetizan los ocho puntos
difundidos: 1) porque despoja a los ciudadanos de un predio que pertenecía al estado, 2)
porque plantea obras grandes que atraerán comercio y densificación poblacional en una
zona donde el agua es escasa, 3) porque el drenaje de la zona no es apto para el proyecto, 4)
porque las vialidades no son aptas para el proyecto, 5) porque destruiría el tejido social, 6)
porque generaría desigualdad social, 7) porque el nuevo desarrollo presionará a los
76
habitantes actuales a abandonar sus predios 8) porque existen demandas más urgentes en la
zona (Coordinadora de vecinos de los Pedregales, 2014: en línea). Finalmente es importante
señalar que esta organización no se limitó a las redes sociales, sino que se ya se habían
realizado asambleas, además se comenzaba a hacer una recolección de firmas entre los
vecinos para solicitar una consulta ciudadana respecto al proyecto, entre otras acciones y
estrategias.
-2 de octubre. Se conformó formalmente una Coordinadora vecinal para representar a todos
los ciudadanos de las colonias afectadas organizados en diversas asambleas. Esto representa
un paso importante en la consolidación de una organización unificada y con mayor
capacidad de acción para lograr sus objetivos.
-5 de octubre. El vecino organizado contra la ZODES publicó un video en el que
explicaban el porqué de su oposición a las obras. El video circuló en youtube y en redes
sociales.
-9 de octubre. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) emitió un Punto de
Acuerdo propuesto por Ariadna Montiel a través del que nuevamente se le solicitó
información a la paraestatal sobre el proyecto de la Ciudad del Futuro. Asimismo, se
emplazó al Director General de la empresa a realizar un recorrido en compañía de los
habitantes de la zona para el día 24 de octubre para explicar en qué consistía el proyecto,
así como sus posibles impactos sociales y ambientales (Izquierda Democrática Nacional,
2014: en línea), dicha propuesta no obtuvo respuesta oportuna y el recorrido no se realizó.
-12 de octubre. Un grupo de vecinos de los Pedregales de Coyoacán realizaron un mitin
frente a la ALDF en el que Natalia Lara leyó un pronunciamiento en el que pedían a los
diputados revertir el decreto a través del cual se había regalado el predio de la Planta de
Asfalto a la paraestatal. Finalmente reiteraron su petición de que en el lugar se desarrolle un
parque ecológico (Suárez, 2014: en línea).
-21 de octubre. Nueva manifestación frente a la ALDF en protesta por los cambios
observados en el predio de la Planta de Asfalto. Algunos vecinos se reunieron con el
diputado Manuel Granados Covarrubias (PRD), presidente de la Comisión de Gobierno de
la ALDF. En este periodo la organización vecinal mostró un avance organizativo
77
importante al crear comisiones diversas (de cultura, de medios, jurídica, etcétera) y
múltiples acciones simultaneas que fueron atrayendo la atención de los medios de
comunicación.
-31 de octubre. Según una nota del diario Excélsior, este día la Dirección Ejecutiva de
Planeación y Construcción, del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex)
determinó públicamente que el desarrollo de la ZODES en Coyoacán no tendría ningún
impacto en cuanto al agua potable, además señaló que se tenía planeado perforar un pozo
profundo para garantizar la sustentabilidad del proyecto (Ramírez, 2014).
-4 de noviembre. Nueva visita a la ALDF por parte del movimiento de vecinos. Algunos
vecinos se reunieron con el licenciado René Salas (PRD) con quien dialogaron en torno a la
propuesta de llevar a cabo una serie de foros ciudadanos en torno a los proyectos en la
zona. Se acordó que la ALDF impulsaría dichos foros.
-5 de noviembre. La paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de
México publicó un nuevo Boletín en respuesta al Punto de Acuerdo de la ALDF del 16 de
octubre. En el documento firmado por Simón Levy se precisó que la paraestatal aún no
estaba en posesión jurídica del predio de la Planta de Asfalto por lo que no se había
iniciado ningún tipo de obra, asimismo se negó a entregar el Plan Maestro de Ciudad del
Futuro pues la Secretaría de Finanzas se encontraría evaluándolo en aquél momento. Por
otro lado, la paraestatal aclaró que no habría expropiación ni privatización de ningún predio
de propiedad privada o social en la zona, aunque no aclaró que sí se contempla una
modificación sustancial en el uso de suelo. Asimismo, se informó de los proyectos de
movilidad que incluían la “reconfiguración y mejoramiento de los centros de Transferencia
Modal (CENTRAM) de Huipulco y Ciudad Universitaria” lo cual, tomando en cuenta otros
proyectos de la paraestatal, se traduciría en un mejoramiento sustancial de la infraestructura
y la creación de centros comerciales. Con respecto al tema del agua, afirmaron que el
proyecto contaría con un sistema de aguas tratadas para garantizar el abastecimiento de la
ZODES, así como de las colonias aledañas, añadiendo que el Sistema de Aguas había
determinado que no existiría ninguna afectación a las colonias respecto al abasto de agua
(ver 31 de octubre de 2014 en la cronología). Asimismo, se reiteró que la paraestatal sólo
desarrollaría el proyecto de coinversión el cual estaba aún en proceso de evaluación por la
78
Secretaría de Finanzas del gobierno de la ciudad, de forma adicional se añadió que la
UNAM habría designado al investigador Xavier Cortés como parte del Comité Técnico de
la ZODES.
-8 de noviembre. La Coordinadora vecinal de los pedregales publicó el primer número del
periódico El Tepozán, periodiquito quincenal en contra de la Ciudad del Futuro (Comisión
Editorial de la Coordinación de Vecinos…,2014: en línea) el cual sirvió como instrumento
de difusión de la lucha de los vecinos contra la ZODE. Este diario local fue publicado con
relativa regularidad hasta 2016 y en él se recogían las últimas noticias relacionadas con la
Ciudad del Futuro, así como otros temas de interés vecinal.
-12 de noviembre. Nuevo punto de acuerdo de la ALDF, esta vez impulsado por Gerardo
Villanueva Albarrán (Movimiento Ciudadano). En este documento la Asamblea local
exhorta al Gobierno de la Ciudad de México a difundir la información relacionada con el
proyecto de la Ciudad del Futuro y a llevar a cabo “al menos una Consulta ciudadana en las
colonias aledañas antes de implementar cualquier obra en el predio en cuestión”
(Villanueva, 2014: en línea).
-14 de noviembre. Reunión de vecinos con el Secretario de Gobierno Juan José García
Ochoa (PRD) en la que se impulsó nuevamente la propuesta de un Foro Ciudadano para
debatir el proyecto de la Ciudad del Futuro.
-26 de noviembre. Andrés Manuel López Obrador realizó un acto público en los pedregales
de Coyoacán. Ahí, tras enterarse de la problemática en cuestión, pidió al Comité Ejecutivo
Nacional acordar una cita con Miguel Ángel Mancera para platicar en torno a la ZODES.
Finalmente, Mancera se reunió con Bertha Luján y Martí Batres, representantes de Morena
y de los intereses vecinales.
-6 de diciembre. Como resultado de la unificación de diversas asambleas vecinales se crea
“Vecinos Unidos Coyoacán”, una organización que aglutina a vecinos de distintas colonias
de la delegación, organizados para hacer frente a múltiples problemáticas, incluida la
ZODES. Esta organización publicó un “Manifiesto” en el que expresaban los motivos de su
rechazo al proyecto de Ciudad del Futuro: “denunciamos que no queremos Zonas de
desarrollo económico y social, queremos zonas de convivencia en las que todos podamos
79
participar (...) queremos espacios de recreación diseñados para los habitantes de esta ciudad
y no para los transeúntes y sus cámaras fotográficas. Denunciamos la falta de agua y que no
queremos más paliativos como pipas, sino zonas de recarga acuífera que nos abastezcan de
este líquido de forma sostenible (...) Denunciamos el urbanicidio, la gentrificación, el
abandono, el desplazamiento, la violencia, la corrupción” (Vecinos Unidos Coyoacán,
2014: en línea).
-29 de diciembre. El político Ricardo Pascoe Pierce (fundador del PRT y destacado ex
militante del PRD) publicó una columna de opinión en el diario Excélsior en la que hizo
fuertes críticas a las ZODES y a Miguel Ángel Mancera, lo cual representó un nuevo golpe
mediático contra este proyecto. En cuanto a Ciudad Futuro, Pascoe crítica que la paraestatal
se arroge el derecho a aprobar unilateralmente un proyecto que afecta a “toda una zona de
la ciudad cuando, según la Ley de Desarrollo Urbano vigente en la Ciudad de México, en
su Artículo 3, inciso III, esa definición le corresponde única y exclusivamente a un Comité
Técnico de las Áreas de Gestión Estratégica. La misma Ley define quiénes son las
autoridades en materia de desarrollo urbano (Artículo 4): la Asamblea, el jefe de Gobierno,
los jefes delegacionales, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial. En
ningún momento se habla de un “Consejo de Administración” de un organismo llamado
Calidad de Vida como autoridad para definir el modelo de desarrollo urbano de la ciudad”
(Pascoe, 2014: en línea). La crítica de Pascoe no se limita a problemas de funcionamiento o
atribuciones, sino que es estructural y cuestiona la existencia misma de la paraestatal pues
parece actuar al margen de las instancias y regulaciones establecidas.
2015. Actores políticos en contra de la implementación de Ciudad del Futuro
-27 de enero. La organización de “Vecinos unidos de Coyoacán” se reunió con Martí
Batres, presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Morena para abordar el problema del
proyecto “Ciudad del futuro”. Este día la organización aprovechó para deslindarse de
cualquier partido político pues algunos comenzaban a vincular al movimiento con Morena,
una versión que se ha mantenido por los críticos de la organización vecinal hasta el
momento.
-18 de febrero. A través de un Aviso publicado en el número 33 de la Gaceta Oficial del
Distrito Federal, la paraestatal hizo público el cambio de su nombre de “Calidad de Vida,
80
Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México S.A. de C.V.” por el de PROCDMX S.A.
de C.V., esto con el objetivo de “para alinearse con la nueva identidad del Gobierno del
Distrito Federal” (Gobierno del DF, 2015: 204) que impulsaba la abreviatura CDMX para
referirse a la Ciudad de México.
-21 de febrero. Se celebró el primer Encuentro de Asambleas de los Pedregales en el que
se abordaron diversas temáticas relacionadas con las colonias de la zona. Sobre el caso
concreto de la ZODES se exigió un diálogo público con Miguel Ángel Mancera, así como
la cancelación de “Ciudad del futuro-Parque de la Innovación GDF” (Vecinos Unidos de
Coyoacán 2015: en línea).
-14 de marzo. Se celebró un segundo Encuentro de Asambleas de los Pedregales. Como
resultado, la organización Vecinos Unidos de Coyoacán mandó una carta abierta a Miguel
Ángel Mancera a través de la que solicitaban una serie de informaciones en torno a la
ZODES como son su financiamiento y sus impactos urbanos, asimismo, lo instan a entablar
un diálogo con los vecinos de las colonias afectadas por los proyectos de desarrollo urbano
(Vecinos Unidos de Coyoacán, 2015a: en línea). Hasta dónde se logró investigar esta
misiva no obtuvo respuesta alguna. Otro resultado del encuentro fue la presentación de una
contrapropuesta para ocupar la Planta de Asfalto, la cual partía de la necesidad de que se
restituyera el carácter público del predio para posteriormente desarrollar los siguientes
proyectos: 1) Programa de captación de agua pluvial con un estanque de tormentas, 2) una
planta de generación eléctrica fotovoltaica, 3) plantación de miles de plantas y árboles, en
particular del bambú, 4) creación de un Centro Cultural y 5) construcción de un
invernadero gestionado por personas en situación de vulnerabilidad (Vecinos Unidos de
Coyoacán 2015b:en línea).
-15 de marzo. A través de un video circulado en redes, la contadora Bertha Luján,
Secretaria Ejecutiva de Morena criticó duramente el proyecto de Ciudad del Futuro y se
manifestó contra la donación del Predio de la Planta de Asfalto a PROCDMX13
.
-18 de abril. Se celebró el tercer Encuentro de Asambleas de los Pedregales. En ese mes la
organización de Vecinos Unidos de Coyoacán envió una carta al Sistema de Aguas de la
Ciudad de México en el que reprochan al Sistema el desabasto de agua así como su 13
video en Youtube: https://www.youtube.com/watch?v=1MD1CZuKO2Q
distribución desigual. Finalmente en el documento se hace un rechazo a la ZODES que se
desarrollaría en la Planta de Asfalto y colonias vecinas por lo que exigieron que el predio se
destine a la captación de agua pluvial, la reforestación y el esparcimiento de los vecinos,
para lo cual la organización ofrece su colaboración (Vecinos Unidos de Coyoacán, 2015c:
en línea).
-18 de mayo. Un grupo de vecinos acompañados de comerciantes de mercados de la zona se
manifestaron en el cruce de División del Norte y Miguel Ángel de Quevedo para protestar,
entre otras cosas, contra el proyecto de Ciudad del Futuro. El objetivo de la acción era
cerrar la avenida sin embargo un contingente lo impidió dejando como saldo a dos
manifestantes detenidos (Salgado, 2015: en línea).
-19 de mayo. En el marco de las campañas electorales en la ciudad Mauricio Tabe, líder del
PAN en la capital visitó el predio de la Planta de Asfalto acompañado de candidatos
panistas a diputaciones locales y federales de Coyoacán. Ahí hizo declaraciones a los
medios en las que instó a las autoridades locales a que revisaran el proyecto de la Ciudad
del Futuro antes de aprobarlo pues podría estar en oposición a los programas de desarrollo
urbano local, además de que podría agudizar el problema del abasto de agua en la zona
(Ramírez, 2015: en línea). No se tiene registro de ninguna otra acción del PAN al respecto
después de las elecciones.
-29 de mayo. El Director General de PROCDMX, Simon Levy, ofreció una entrevista al
diario La Jornada en la que anunció que el nombre el proyecto ZODES en Coyoacán había
cambiado de “Ciudad del Futuro” a “Parque de Innovación” y que no se tenía contemplada
ninguna expropiación. Cabe señalar que la idea de que se construyera un parque en el
predio surgió de las asambleas vecinales por lo que el cambio de nombre parece obedecer a
ello, aunque lo sustancial el proyecto de desarrollo en el predio no haya sido modificado.
Además Simón Levy afirmó que se crearía una Contraloría Social que cuidaría de los
intereses de los vecinos de Coyoacán y que dotaría de transparencia a todo el proceso con
apoyo de la UNAM, sin embargo esto nunca se llegó a realizar (Cruz, 2015).
-1 de junio. La organización de Vecinos Unidos de Coyoacán propuso la creación de una
Coordinadora de la Ciudad de México en contra de los Megaproyectos de las ZODES para
82
articularse de manera más orgánica con otros movimientos vecinales a nivel de la capital
del país.
-Junio. Simón Levy Dabbah, Director General de PROCDMX, sustentó su tesis para
obtener el grado de Doctor en Derecho por la UNAM. La investigación que lleva por título
“Análisis jurídico-económico de las asociaciones público-privadas para detonar las
economías regionales de México, estudio comparado” mostraba los resultados de este tipo
de coinversiones en tres países; China, Singapur, Estados Unidos y Australia. Asimismo
incluía el caso mexicano en el que destacaba el papel de las ZODES y la importancia de la
participación ciudadana, algo que contrasta con la manera en que efectivamente intentaron
desarrollarse estos proyectos en la ciudad.
-20 de junio. La Coordinación de Asambleas de los Pedregales de Coyoacán rechazó el
diálogo con Simón Levy.
-14 de agosto. Vecinos de los Pedregales de Coyoacán y colonias aledañas montaron un
tendedero informativo frente a las oficinas del Gobierno de la Ciudad en el centro de la
capital para denunciar el proyecto de PROCDMX y exigir un diálogo personal con Miguel
Ángel Mancera (Rivera, s/f: en línea) demanda que no se concretó.
-3 de septiembre. Salvador Camarena lanzó una dura crítica a Simón Levy a través de su
columna en el diario El Financiero. En ella argumenta que el Director de PROCDMX es
poco consecuente entre lo que escribe y lo que hace a través de la paraestatal ya que en su
tesis de doctorado defendía la regulación de las asociaciones público-privadas para evitar
excesos así como las consultas ciudadanas con resultados vinculantes, mientras que en sus
gestiones a la cabeza de la paraestatal habría hecho exactamente lo opuesto (2015: en
línea). Esta columna volvió a poner en el centro del debate a la figura de Simón Levy y su
relación con el jefe de gobierno en un momento en el que ya la Ciudad del Futuro (ahora
“Parque de Innovación”) estaba siendo fuertemente cuestionada.
-24 de septiembre. Fue publicada en la Gaceta Parlamentaria de la VII Legislatura (año 1/
Primer Ordinario/No.004) una iniciativa de Decreto “Para aplicar medidas preventivas en
materia urbano ambiental” presentada por el diputado David Cervantes Peredo de Morena
la cual buscaba regular y transparentar los proyectos de desarrollo urbano, en particular los
83
de coinversión público –privada. Se trató de un proyecto diseñado específicamente contra
proyectos del tipo de las ZODES, de hecho su artículo uno decretaba cancelar “la
elaboración y realización de proyectos basados en la determinación de las áreas
denominadas Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES), establecidas dentro de las
líneas de acción del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018, en el
Eje de “Habitabilidad y Servicios, Espacio Público e Infraestructura”(Asamblea Legislativa
del Distrito Federal, 2015: 4). El decreto se quedó sólo en propuesta pues no fue aprobado.
14 de octubre. Como parte de su estrategia de difusión, la organización de vecinos de los
Pedregales puso en circulación una infografía en la que sintetizan sus críticas y propuestas
al ahora llamado “Parque de Innovación”. A continuación se incluye una reproducción del
mismo:
Imagen. Infografía tomada de noalaciudaddelfuturo.wordpress.com
84
-4 de noviembre. La Secretaría de Medio Ambiente informó a PROCDMX que los
lineamientos de impacto ambiental de su proyecto en Coyoacán cumplían con los aspectos
necesarios para poder iniciar el desarrollo de acciones necesarias para el cumplimiento de
las normas establecidas en la Ley y los reglamentos de la propia Secretaría.
2016. Cancelación del proyecto.
-10 de enero. El jefe de Gobierno de la Ciudad de México hizo pública la cancelación de la
ZODES “Ciudad del Futuro” (es significativo que el Jefe de gobierno haya llamado así a un
proyecto que ya había cambiado dos veces de nombre). Para el mandatario el cierre
representaba una manera de zanjar conflictos derivados de la politización de los vecinos,
aludiendo, sin mencionarla, a la participación de Morena “Lamentablemente (el tema) lo
han politizado, pero la idea o la intención en esa zona primero es el cierre de un espacio
contaminante de la ciudad, se tiene que cambiar a un proceso de modernización (…) No me
interesa entrar en esos debates políticos, la intención estaba clara, lo lamento en este
momento por los vecinos, pero bueno, la intención ahí ha quedado” (Vanguardia MX,
2016: en línea). Se trató de una declaración pública que, a diferencia de lo ocurrido con el
Corredor Chapultepec, no fue acompañada de algún documento, decreto o publicación
oficial a través del que se pudiera tener certeza de dicha cancelación.
- 12 de enero. Integrantes de las Asambleas de los Pedregales de Coyoacán dieron una
conferencia de prensa en la sede del Centro Nacional de Comunicación Social A.C.,
CENCOS, en la que exigieron al jefe de gobierno que cancele formalmente el proyecto de
la ZODES en Coyoacán y el cambio de uso de suelo de la Planta de Asfalto (aún en
posesión de PRODCMX). Finalmente demandaron que el nuevo proyecto a desarrollar en
el predio de la Planta de Asfalto parta de las propuestas de los propios vecinos
(Policronidades, 2016: en línea).
-27 de enero. El ex jefe delegacional de Coyoacán, Mauricio Toledo (PRD), propuso a
Valentín Maldonado (PRD), nuevo delegado de Coyoacán, que realice una consulta pública
entre los vecinos de los Pedregales para determinar qué hacer en el predio de la Planta de
Asfalto (Castillo, 2016).
85
-29 de enero. La delegación Coyoacán solicitó al Instituto de Acceso a la Información
Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal un documento en el que
conste que no se llevará a cabo el proyecto “Ciudad del Futuro”, ni ningún otro en el predio
de la Planta de Asfalto. No se halló ninguna respuesta pública a la solicitud.
-3 de febrero. El delegado de Coyoacán, Valentín Maldonado (PRD) acudió al Instituto
Electoral del Distrito Federal (IEDF) para presentar una solicitud de consulta ciudadana
sobre el proyecto en cuestión (Zamarrón, 2016).
-6 de febrero. El IEDF anunció que se encontraba alistando una consulta pública en torno al
proyecto en cuestión, para ello llevaría a cabo foros informativos para comunicar los
pormenores de la consulta en torno al predio de la Planta de Asfalto para posteriormente
iniciar la consulta pública. Esto lo anunció el consejero Carlos González Martínez en una
reunión con la asociación civil “Casa de la luna” (La Razón, 2016: en línea), resulta
significativo que no se reuniera con las organizaciones vecinales más activas a lo largo de
este proceso.
-7 de febrero. En respuesta al anuncio del IEDF, la organización de vecinos de los
Pedregales de Coyoacán rechazó la propuesta de consulta, los vecinos sostuvieron que
antes de convocar a una consulta pública es necesario que se reincorpore jurídicamente el
predio de la Planta de Asfalto al patrimonio de la ciudad pues aún pertenecía a la
PROCDMX. Asimismo anunciaron que se presentarían ante el IEDF para expresar su
rechazo.
-11 de febrero. En un acto público las autoridades de la delegación Coyoacán y el IEDF
presentaron los grupos de trabajo que participarían en la elaboración de la consulta
ciudadana. Según el jefe delegacional, ese mismo día se instaló una mesa de trabajo con el
gobierno de la ciudad de México en la que participaron “ la secretaria de gobierno, Patricia
Mercado; el consejero jurídico, Manuel Granados; el secretario de Obras y Servicios, Edgar
Oswaldo Tingüí Rodríguez; entre otros, en la cual se buscará resolver lo relacionado con el
status jurídico del predio, el tema presupuestal y las propuestas o posibilidades de
utilización del terreno” (Agencia de Gestión Urbana…, 2016: en línea).
86
-14 de febrero. El presidente de la Comisión de Participación Ciudadana del IEDF, Carlos
González, canceló la consulta ciudadana sobre la Planta de Asalto hasta que se aclare la
situación jurídica del predio (Castillo, 2016).
-25 de mayo. El jefe de gobierno, Miguel Ángel Mancera, visitó la Planta de Asfalto (la
cual durante todo el proceso no cerró definitivamente sus operaciones) para anunciar su
cierre técnico (el cual se formalizó a través de un desplegado en la Gaceta Oficial) con el
objetivo de iniciar una reconversión para que la Planta siga produciendo asfalto pero
modificando su esquema de producción para volverse menos contaminante y eventualmente
“cero emisiones” (Rodea, 2016: en línea). Además sostuvo que se estaba diseñando un plan
estratégico para que la planta coexistiera con áreas verdes (Aldaz, 2016).
En los meses subsiguientes se observó actividad en la Planta de Asfalto pero ya no se hizo
ningún comunicado oficial, tampoco ha habido ningún cambio de uso de suelo por lo que el
predio aparentemente sigue perteneciendo jurídicamente a PROCDMX. La organización
vecinal pone en duda la veracidad del nuevo proyecto que hasta el momento parece estar
detenido.
4.3.2. Análisis de la intervención de actores en la etapa de implementación.
Este apartado tiene como objetivo identificar y analizar los principales actores opositores y
partidarios de la implementación de Ciudad del Futuro así como sus estrategias, ideas y
marcos en los que basaron su intervención en el conflicto, para ello se retoma el marco
propuesto por Maldonado y Palma (2013) el cual, como fue mencionado en el marco
conceptual, brinda las herramientas para analizar de forma detallada a los actores.
El análisis está dividido según la postura que tienen los actores frente a la implementación
del proyecto Ciudad del Futuro, ya sea partidarios u opositores (ver Ilustración 11). En este
sentido, se han ubicado dos principales actores partidarios, el Jefe de Gobierno y la
PROCDMX, y dos actores opositores principales, la Asamblea de Pedregales de Coyoacán
y el partido político Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), también se identifica
a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) como un actor que si bien no se
clasifica inicialmente como opositor, su intervención en esta etapa tuvo un rol primordial
87
en la exigencia de información del proyecto y como receptor de las demandas del
movimiento vecinal.
Asimismo, se observan otros actores que participaron como opositores de la
implementación de Ciudad del Futuro, pero su intervención como actores individuales no
juega un rol primordial en la cancelación del proyecto, por lo que no se analizan de forma
independiente, sino como actores que se articulan con el actor opositor principal, es decir,
la Asamblea de Pedregales de Coyoacán.
Ilustración 11. Actores que intervinieron en la etapa de implementación según su posición y tipo.
Fuente: elaboración propia
88
Actores partidarios de la implementación del proyecto Ciudad del Futuro
1) El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera.
ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE
LA POLÍTICA
Jefe de Gobierno de la Ciudad de México.
Miguel Ángel Mancera
Asociación público-privada para disminución
del gasto público.
Desarrollo urbano a través de mecanismos de
renovación urbana.
Fomento de la competitividad de la CDMX, a
través de atracción de inversiones.
Desarrollo social vinculado al desarrollo
urbano y económico.
ESTRATEGIAS FACTORES
Declaraciones a medios de comunicación.
Movilizaciones vecinales y establecimiento de
mecanismos de participación ciudadana y el
proyecto Corredor Cultural Chapultepec
(CCCH)
Movilizaciones vecinales en contra de la
implementación del proyecto Ciudad Salud.
Incorporación de actores políticos y sociales a
la demanda de cancelación del proyecto.
Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio
IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES
Asociación público-privada para disminución del gasto público.
Desarrollo urbano a través de mecanismos de renovación urbana.
Fomento de la competitividad de la CDMX, a través de atracción de inversiones.
Desarrollo social vinculado al desarrollo urbano y económico.
FACTORES
Movilizaciones vecinales y establecimiento de mecanismos de participación
ciudadana y el proyecto Corredor Cultural Chapultepec (CCCH).
Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad
Salud.
89
Incorporación de actores políticos y sociales a la demanda de cancelación del
proyecto.
ESTRATEGIAS
Declaraciones a medios de comunicación
Como se ha mencionado en los apartados anteriores, el Jefe de Gobierno de la gestión
vigente de la Ciudad de México, ha tenido un rol primordial en la fase de diseño de las
Zonas de Desarrollo Económico y Social, por señalar como una de sus principales
estrategias de su política a las ZODES.
Sin embargo, dicho actor no tuvo una participación visible en el proceso de conflicto y
negociación con los movimientos vecinales, sino que se centró en la realización de
declaraciones a medios de comunicación, en donde reflejaba su apoyo a la construcción de
los distintos proyectos que componen a las ZODES. Así como su molestia por las
movilizaciones vecinales que se oponían a la implementación de los proyectos, en concreto
el Jefe de Gobierno, declaró que los grupos vecinales estaban siendo manipulados por
partidos políticos en su contra.
Al respecto Maldonado y Palma (2013), señalan que los medios de comunicación no son
sólo espacios neutros en donde los actores tratan influenciar a la opinión pública y avanzar
sus estrategias sino que
Los medios de comunicación también pueden erigirse en interlocutores activos de la
deliberación pública como actores de contexto o incluso como verdaderos actores con interés
inmediato en un proceso decisional en el origen y trayectoria de una política pública (Stein ,
Tommasi, Echebarría, Lora, & Payne, 2006)
En la siguiente tabla se anexan las principales declaraciones a medios realizadas por el Jefe
de Gobierno acerca del proyecto Ciudad del Futuro entre 2013 y 2016 (ver tabla x)
Tabla 12. Declaraciones del Jefe de Gobierno
Medio Fecha Declaración
El Universal 29 de julio del 2013
“En uno de los proyectos va a participar la
UNAM; es un esquema de vivienda para jóvenes,
que quienes vienen a estudiar de otros lados
encuentren dónde estar, que eso no lo tiene ahorita
Ciudad Universitaria”
90
Excelsior 04 de diciembre de 2013
“No es sólo un planteamiento urbano, no es
solamente una convocatoria a que se invierta
dinero, no se busca el desplazamiento de la gente
(sic) del entorno, sino que genera todo lo
contrario…”
El Universal 11 de enero del 2016
“Por lo pronto que se cierre (la planta de asfalto), y
bueno pues cuando no se quiera politizar y se
quiera encontrar el beneficio de la población, yo
estoy abierto a platicar con los grupos vecinales,
pero no entrar en debates”
Fuente: elaboración propia con información de fuentes hemerográficas.
En suma, se observa una negativa de parte de la jefatura de gobierno de la ciudad para crear
mecanismos de participación y negociación con los grupos que se oponen a la
implementación del proyecto.
2) La PROCDMX
ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE
LA POLÍTICA
La PROCDMX
Promoción y realización de proyectos
estratégicos bajo esquemas de asociación.
Desarrollo urbano a través de mecanismos de
renovación urbana.
Innovación de gestión y promoción
posicionando proyectos e inversiones.
PRÁCTICAS Y ESTRATEGIAS
FACTORES
Estrategias
Intento de establecimiento de mecanismos de
negociación con los movimientos ciudadanos.
Declaraciones ante los medios de
comunicación.
Aclaraciones solicitados por la Asamblea
Legislativa sobre el proyecto.
Movilizaciones vecinales y establecimiento de
mecanismos de participación ciudadana y el
proyecto Corredor Cultural Chapultepec
(CCCH)
Movilizaciones vecinales en contra de la
implementación del proyecto Ciudad Salud.
Incorporación de actores políticos y sociales a
la demanda de cancelación del proyecto.
Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio
IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES
91
Promoción y realización de proyectos estratégicos bajo esquemas de asociación.
Desarrollo urbano a través de mecanismos de renovación urbana.
Innovación de gestión y promoción posicionando proyectos e inversiones
FACTORES
Movilizaciones vecinales y establecimiento de mecanismos de participación
ciudadana y el proyecto Corredor Cultural Chapultepec (CCCH)
Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad
Salud.
Incorporación de actores políticos y sociales a la demanda de cancelación del
proyecto.
ESTRATEGIAS
Sin duda el actor principal con poder de decisión formal en el proceso de negociación es la
PROCDMX, ya que es la organización encargada de diseñar los proyectos y de formalizar
el proceso de asociación público privada. Se observa que al igual que el Jefe de Gobierno,
el director de la Agencia, Simón Levy, utilizó como principal estrategia las declaraciones a
medios de comunicación.
Declaraciones a los medios de comunicación
Las declaraciones realizadas por Levy, se enfocaban en intentar aclarar los puntos que
generaban inconformidad ciudadana respecto al diseño y acciones del proyecto Ciudad del
Futuro. Tal es el caso de las declaraciones realizadas por el actor, el 29 de mayo de 2015,
en donde aseguraba que no se realizarían expropiaciones para la construcción de
edificaciones en el polígono de intervención, como aseguraban los movimientos en contra
del proyecto.
Sin embargo, en los documentos oficiales del proyecto no se realiza esta aclaración, ya que
en ellos sólo se señala la construcción de viviendas verticales con el objetivo de aumentar
la densidad poblacional de la zona y generar mayor aprovechamiento de la misma, que es
considerada como poco aprovechada y con una densidad poblacional baja.
92
Asimismo, el director de la Agencia declaró, poco después, que el Plan Maestro del
proyecto no se encontraba terminado y con ello justificó que éste no se les haya entregado a
los vecinos de las colonias en donde se implementaría el proyecto. Lo anterior como
respuesta a las movilizaciones vecinales que exigían información acerca del proyecto.
En esta misma declaración el funcionario, aseguró que
No hay ningún tipo de planteamiento de cambio de uso de suelo, no hay ningún tipo de
planteamiento de expropiación, como también comúnmente se ha venido especulando, y no
hay ningún tipo de proyecto fuera de lo que es la Planta de Asfalto (Levy, 2015: en línea).
Sin embargo, el “Documento Ejecutivo de Difusión”, como ya se mencionó en el apartado
de análisis del diseño, tiene como una de sus principales estrategias de intervención el
cambio de uso de suelo de habitacional a mixto.
Intento de establecimiento de mecanismos de negociación con los movimientos
ciudadanos.
Funcionarios de la PROCDMX intentaron implementar mesas con los vecinos de los
polígonos en donde se realizaría la intervención, sin embargo en varias ocasiones fueron
rechazadas por ellos, debido a que consideraban que sólo era parte de una estrategia de la
paraestatal para intentar convencerlos de la implementación del proyecto y no como una
herramienta para debatir sobre el mismo. Asimismo, el 20 de junio de 2015 la Coordinación
de Asambleas de los Pedregales de Coyoacán rechazó el diálogo con Simón Levy.
Aclaraciones solicitadas por la Asamblea Legislativa sobre el proyecto.
Simón Levy, a petición de las Asamblea Legislativa respondió diversas solicitudes:
18 de junio del 2014. La ALDF solicita información de los avances del proyecto así
como los orígenes del financiamiento, Simón Levy responde el 07 de julio del
mismo año.
09 de octubre del 2014. La ALDF le solicita de nuevo información del proyecto, y
le piden que haga un recorrido con los habitantes de la zona y les explicara en qué
consiste el proyecto. No hubo respuesta respecto al recorrido, pero el 05 de
noviembre da respuesta a los cuestionamientos de la ALDF, donde se negó a
93
entregar el Plan Maestro porque se encontraba siendo evaluado por la Secretaría de
Finanzas.
Redimensionamiento del proyecto Ciudad del Futuro
Otra de las estrategias utilizadas por el Director de la PROCDMX fue el
redimensionamiento del proyecto, el actor declaró que después de las
manifestaciones de los vecinos en contra del proyecto, éste tuvo una transformación
en su diseño original, aunque no de manera oficial. Ahora el proyecto se
concentraría en la planta de asfalto y se convertiría en un gran parque público
llamado “Parque INNOVACIÓN”, ya que así lo habían pedido los vecinos de la
zona. Sin embargo, las modificaciones al proyecto sólo responden a una reducción
de la intervención, dado que no hay cambios estructurales del proyecto en sí mismo,
es decir, la propuesta es la misma planteada para la Planta de Asfalto sólo que se
limitaría a esta área, por lo que las movilizaciones continuaron en contra de la
implementación del proyecto.
Actores opositores a la implementación del proyecto Ciudad del Futuro
3) Movimientos vecinales
ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE
LA POLÍTICA
Asamblea de vecinos
Pedregales de Coyoacán
Despojo del espacio urbano
Desabasto de agua
Beneficio exclusivo a los inversionistas
Procesos de gentrificación
Política sin participación ciudadana
Arraigo vecinal
ESTRATEGIAS FACTORES
Formación de coaliciones con otros
movimientos vecinales inconformes.
Manifestación en la vía pública
Utilización de redes sociales para difundir
demandas e inconformidades.
Vinculación con distintos actores políticos.
Estrategias legales.
Publicaciones impresas.
Difusión de la implementación del proyecto
Ciudad del Futuro.
Desabasto de agua en sus colonias.
Fuente: elaboración propia con información de la revisión documental del caso de estudio y trabajo
de campo.
94
IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES
Las razones por las que los vecinos se oponen a la implementación del proyecto, fungen
como principales marcos conceptuales que rigen su movilización:
Porque despoja a los ciudadanos de un predio que pertenecía al Estado.
Porque plantea obras grandes que atraerán comercio y densificación poblacional en
una zona donde el agua es escasa.
Porque el drenaje de la zona no es apto para el proyecto
Porque las viabilidades no son aptas para el proyecto
Porque destruiría el tejido social
Porque generaría desigualdad social
Porque el nuevo desarrollo presionaría a los habitantes actuales a abandonar sus
predios.
Porque existen demandas más urgentes en la zona.
FACTORES
Difusión de la implementación del proyecto Ciudad del Futuro.
Desabasto de agua en sus colonias.
ESTRATEGIAS
Formación de coaliciones con otros movimientos vecinales inconformes.
Como ya fue mencionado, el conflicto comenzó el día que fue difundido el proyecto
Ciudad del Futuro, el 23 de diciembre de 2013. De acuerdo a las declaraciones de los
vecinos, inicialmente no entendían a qué se refería el proyecto, ni tenían información
acerca de las ZODES en general. Sin embargo, se generó la primera práctica del
movimiento vecinal, la creación de coalición con la Asociación Civil en Defensa de la
Colonia Toriello Guerra14
, dicho grupo orientó a los miembros de la Asamblea de
Pedregales de Coyoacán acerca de los objetivos y estrategias de los proyectos de las
ZODES.
14
Grupo vecinal en contra de la implementación de Ciudad Salud.
95
(…) fueron diciendo que las ZODES son otro tipo de desarrollos inmobiliario con
asociaciones público-privadas entonces empezamos a buscar diferente información en varios
lados fue hasta octubre más o menos de 2014 cuando nos entregan un documento ejecutivo
de difusión y empezamos a estudiar el proceso que está implementando y nos dimos cuenta
que se pretendía hacer edificios de 30 niveles 40 niveles que pretendían ampliar calles hacer
una transformación urbana pues bastante amplia en toda la zona de pedregales sobre todo en
la colonia Ajusco , y nosotros lo primero que pensamos fue de que ya no se puede vivir más,
o sea ya no puede haber más personas en esa área porque ya no hay agua (…) (Natalia Lara
Trejo, entrevista personal, 28 de abril de 2016)
Al revisar la información oficial del proyecto, los integrantes de la movilización vecinal15
,
comenzaron a manifestarse en contra de la implementación de la ZODES, en donde su
demanda se enfocó a que el Jefe de Gobierno cancelara el decreto en el que cedía la Planta
de Asfalto a PROCDMX, dado que nunca se le consultó sobre el proyecto.
- Manifestaciones en vía pública
La primera estrategia que utilizaron fue la movilización social, en donde cerraban las calles,
realizaban marchas, clausuraban obras, recolectaban firmas para solicitar una consulta
ciudadana respecto al proyecto, etc.
Estrategias jurídicas
Después de generar coaliciones con diferentes movimientos vecinales de la Ciudad de
México, tuvieron un asesoramiento jurídico en donde les informaron que de acuerdo a lo
estipulado en el artículo 47 de la Ley de Régimen Patrimonial y de Servicio Público, que a
la letra dice:
Si el donatario no iniciare la utilización del bien para el fin señalado, dentro de un plazo de
dos años, o si habiéndolo hecho diere al inmueble un uso distinto o suspenda sus actividades
por más de un año, sin contar con la aprobación de la Oficialía, la donación será revocada y
tanto el bien como sus mejoras pasarán en favor del Distrito Federal.
Tratándose de Asociaciones o Instituciones Privadas, también procederá la revocación, si se
cambia la naturaleza de su objeto, o el carácter no lucrativo de sus fines, si se deja de cumplir
su objeto o se extingue (Ley de Régimen Patrimonial y de Servicio Público, art. 47, 1996)
Es decir, si en un predio donado no se genera ninguna obra en un periodo de dos años a
partir de haber sido donado, el predio deberá ser regresado al patrimonio de la Ciudad. En
15
Cabe señalar que la asamblea vecinal no se generó a partir de la difusión del proyecto Ciudad del Futuro , sino que su organización comenzó meses atrás debido a los problemas en el abasto de agua de las colonias.
96
este sentido, la estrategia del movimiento vecinal se centró en evitar que hubiera alguna
intervención en el predio, así, se consideró importante generar una estrategia mediática para
sumar apoyos en contra de la implementación de Ciudad del Futuro y difundir lo dicho en
la normativa.
En materia normativa, la estrategia jurídica que siguieron fue un juicio en materia de lo
contencioso para revocar el decreto de donación del predio de la planta de asfalto y regrese
al patrimonio de la ciudad.
Utilización de redes sociales para difundir demandas e inconformidades
Crearon sitios de Wordpress “No a la Ciudad del Futuro” y cuentas en redes sociales como
Twitter y Facebook en donde informaron sus actividades contra el proyecto. Elaboraron
videos de difusión donde explicaban por qué estaban en contra de las ZODES y fueron
difundidos a través de YOUTUBE.
Vinculación con distintos actores políticos
Reuniones con representantes de la ALDF para solicitar su intervención para impulsar foros
ciudadanos y consulta ciudadana, en torno al proyecto.
Asimismo, se vincularon con otros actores organizaciones de derechos humanos y
organizaciones especializadas en temas urbanos.
Publicaciones impresas
Creación y difusión de un periódico vecinal, en contra de la implementación de las ZODES.
Clasificación del movimiento vecinal
Al respecto (Stein , et. al, 2006) señala que los movimientos sociales pueden clasificarse
sobre la base de dos dimensiones. La primera, representa la generalidad o especificidad
relativa del problema que suscita el movimiento social, así como la amplitud de la
población movilizada. La segunda dimensión, abarca la medida en que el movimiento
social tiene el interés de cambiar la política pública constructivamente (“proactivo”) o
simplemente vetar propuestas del gobierno o expresar insatisfacción con funcionarios
públicos (“reactivo”).
97
En el caso estudiado la clasificación sobre la especificidad del problema se catalogó como
un movimiento específico, ya que incorpora dos temas principales en su agenda, el
desabastecimiento de agua y la implementación de las ZODES, también se considera como
un movimiento específico territorialmente, debido a que se enfoca a un perímetro reducido
de participantes de entre 150 y 500 personas. Sobre la segunda dimensión, el movimiento
analizado se ubica como reactivo, ya que si bien han generado propuestas sobre la
utilización del espacio de la Planta de Asfalto, su demanda respecto a la implementación es
la cancelación definitiva del proyecto, es decir, utilizar su poder de veto.
Ilustración 12. Clasificación de los movimientos vecinal “Asamblea de Pedregales de Coyoacán”
Fuente: elaboración propia con información de Stein , et. al, 2006
Un dato importante acerca de este punto es que el movimiento se negó a establecer
mecanismos de negociación con los miembros de la PROCDMX, puesto que no estaban
dispuestos a modificar su postura sobre la cancelación del proyecto y consideraban que el
establecimiento de este tipo de mecanismos sólo tenía el objetivo de intentar persuadirlos
en su postura, de igual manera miembros de la asamblea se opusieron a que el Instituto
Electoral del Distrito Federal (IEDF) realizara una consulta ciudadana para elegir qué
proyecto podría implementarse en la planta de asfalto, ya que advirtieron que no es posible
convocar a una consulta sin que antes se cancele el decreto de desincorporación del predio
publicado el 23 de diciembre de 2013 a favor de PROCDMX (El Andén, 2016)
ESP
ECÍF
ICO
GEN
ERA
L
PROACTIVO
REACTIVO
Asamblea de
Pedregales
de Coyoacán
98
En suma, se observa que el movimiento vecinal en una primera etapa buscaba la generación
de mecanismos de negociación con las autoridades del proyecto, PROCDMX y la jefatura
de gobierno, sin embargo al no tener respuesta a estas peticiones y al haber sido asesorada
por otros grupos en contra de las ZODES, posteriormente se negaron a establecer
mecanismos de negociación con la PROCDMX, esto por considerar que intentaban
convencerlos de implementar el proyecto sin generar una verdadera negociación, dado que
esto había sucedido en el caso Ciudad Salud, en donde las mesas de negociación se
enfocaban en informar a los vecinos sobre los aspectos positivos del proyecto y no como un
mecanismo de negociación.
Partidos políticos
ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE
LA POLÍTICA
Partido Político.
Movimiento de Regeneración Nacional
(Morena)
La política de desarrollo urbano privilegia los
intereses particulares.
Fomentado de la privatización de los servicios
y el equipamiento social.
Imposición de proyectos que generan exclusión
ESTRATEGIAS FACTORES
Difusión de las peticiones de los movimientos
vecinales.
Intervención de Andrés Manuel López Obrador
Encuentros con movimientos vecinales.
Declaraciones en medios virtuales en contra
del proyecto.
Período de elecciones delegacionales.
Visibilización de los movimientos vecinales en
contra de los proyectos de las ZODES.
99
IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA
La política de desarrollo urbano de los años recientes en el Distrito Federal
privilegia los intereses de los desarrolladores y grandes empresas comerciales sobre
el interés general de sus habitantes.
Esta concepción ha fomentado la privatización de los servicios y el equipamiento
social.
La imposición de estos proyectos genera exclusión y segregación urbana, desarraigo
y desplazamiento silencioso de comunidades;
FACTORES
Período de elecciones delegacionales.
Visibilización de los movimientos vecinales en contra de los proyectos de las
ZODES.
ESTRATEGIAS
Difusión de las peticiones de los movimientos vecinales.
La carta enviada por parte de los vecinos al Jefe de Gobierno en donde exigían la
suspensión del proyecto, una consulta pública y un parque público fue reproducida en la
página oficial del Comité Ejecutivo Delegacional de Morena en Coyoacán.
Intervención de Andrés Manuel López Obrador
Andrés Manuel López Obrador, realizó un acto público en los Pedregales de Coyoacán,
donde instruyó a miembros del partido (Bertha Luján y Martí Batres) se reunieran con
Miguel Ángel Mancera para hablar respecto al proyecto Ciudad del Futuro .
Encuentros con movimientos vecinales.
“Primer encuentro vecinal por la ciudad que defendemos” fueron convocados vecinos de
diversas colonias para exponer sus problemáticas en materia de desarrollo urbano ante
legisladores de Morena.
Los Diputados de Morena en la ALDF y el presidente del Comité Ejecutivo Nacional
(CEN) de Morena, Martí Batres, plantearon conformar una alianza con los colectivos
100
vecinales para reforzar la oposición contra megaproyectos inmobiliarios y cambios de uso
de suelo que lleguen a afectar sus comunidades
Declaraciones en medios virtuales en contra del proyecto.
Bertha Luján, candidata a la jefatura delegacional de Coyoacán por Morena, difundió un
video a través de YOUTUBE donde declaraba su apoyo a los movimientos vecinales y su
oposición al proyecto Ciudad del Futuro.
4) Asamblea Legislativa del Distrito Federal
ACTOR IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE
LA POLÍTICA
Asamblea Legislativa del Distrito Federal Representación ciudadana
ESTRATEGIAS
FACTORES
Difusión del proyecto Ciudad del Futuro.
Petición de información a la PROCDMX
Reuniones con miembros del movimiento
vecinal.
Movilizaciones vecinales en contra de la
implementación del proyecto Ciudad del
Futuro.
IDEAS Y MARCOS CONCEPTUALES DE LA POLÍTICA
Representación ciudadana
FACTORES
Difusión del proyecto Ciudad del Futuro.
Movilizaciones vecinales en contra de la implementación del proyecto Ciudad del
Futuro.
ESTRATEGIAS
Petición de información a la PROCDMX
Emisión de punto de acuerdo aprobado por el pleno donde se solicita información sobre
avances y origen del financiamiento del proyecto Ciudad del Futuro a la PROCDMX.
Propuesta de Ariadna Montiel sobre otro punto de acuerdo para solicitar información a
PROCDMX e instar a Simón Levy a dar un recorrido en compañía con los vecinos del
polígono para explicarles en qué consiste el proyecto.
101
Asimismo, se le solicitó a la PROCDMX que por lo menos realizara una consulta
ciudadana con los vecinos de las colonias aledañas.
Reuniones con miembros del movimiento vecinal.
Reuniones con representantes del ALDF en donde se planteaban inconformidades, se exigía
la cancelación del proyecto y se proponía la realización de foros ciudadanos, a lo que la
ALDF acordó apoyar en los puntos señalados.
Conclusiones del apartado
Como puede observarse las principales discrepancias entre los actores radican en sus ideas,
las cuales como se mencionó anteriormente se refieren a la visión que tienen los actores
sobre el papel que juega el gobierno, el mercado, la comunidad, las empresas, etc. Tales
visiones son elementos de referencia que los actores utilizan para elaborar sus estrategias y
justificar sus posiciones ante la opinión pública (Maldonado & Palma, 2013).
En el caso de los actores partidarios, la PROCDMX y el Jefe de Gobierno, sus ideas están
vinculadas a la eficiencia del gasto público, la renovación urbana, la atracción de
inversiones y la asociación público-privada. Estas ideas y marcos conceptuales acerca de
las política urbana y de fomento competitivo, han sido trasladadas al diseño de la estrategia
de las ZODES. En contraste, las ideas del principal actor opositor, el movimiento vecinal,
se enmarcan en el arraigo vecinal, el derecho al agua, la participación ciudadana y la
perspectiva comunitaria. Se observa, entonces, la inexistencia de puntos de acuerdo entre
las ideas de los actores opositores y partidarios.
Asimismo, se identifica que las estrategias se concentran en el movimiento vecinal, ya que
incorporan una gama amplia como la manifestación, el asesoramiento jurídico y la
exigencia de soluciones a través de instancias formales como la ALDF y la SEDUVI, etc.
En contraste, los actores partidarios y con poder de decisión se han enfocado en la
estrategia de realizar declaraciones a través de los medios de comunicación.
Inexistencias de mecanismos de negociación directa
Como señala Carrizosa (2002) el éxito de la negociación depende de: i) que el asunto en
juego sea negociable, ii) que los negociadores estén de acuerdos en el intercambio de
102
valores, iii) que exista la predisposición a colaborar para alcanzar un acuerdo; en el caso de
Ciudad del Futuro estos elementos no son distinguibles en esta etapa, ya que el asunto, la
implementación de la ZODES, no fue un asunto negociable en principio por la PROCDMX
y el Jefe de Gobierno, ya que no estuvieron de acuerdo en realizar intercambios, que en este
caso podría reflejarse en la ausencia de propuesta de rediseño. Asimismo, se observa la nula
disposición de colaboración entre los principales actores opositores y partidarios.
Falta de transparencia
Siguiendo a Schedler (en Saldaña 2010) la transparencia es una práctica permanente, en
donde se abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio
público de manera general. En este tenor la transparencia en la obra pública permite evitar
la construcción de verdades oficiales en favor de la difusión de los aspectos relevantes de la
misma, evitando con ello la propaganda en favor o en contra de una obra, y favoreciendo el
análisis y el control ciudadano sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos y legales de
la obra por encima de intereses políticos (Saldaña, 2010)
En este sentido, la transparencia fue uno de los principales fallos, no sólo desde el diseño de
la estrategia, sino en la etapa de implementación, particularmente en el momento que los
vecinos exigieron la información completa del proyecto Ciudad del Futuro, y les fue negada
o se les otorgo de forma parcial. Así, como señala Saldaña (2010) el problema esencial que
han enfrentado los proyectos urbanos es la insuficiente difusión de los mismos, “sin la
información adecuada, ni la sociedad ni el gobierno pueden determinar correctamente sus
acciones, ni conciliar puntos de vista” (Saldaña, 2010: 13)
Otro elemento importante a resaltar sobre este punto, es que a partir de las movilizaciones
en oposición a la implementación de los tres proyectos que se desprenden de las ZODES, la
página de internet de la PROCDMX borró el apartado en donde se encontraba toda la
información referente a los proyectos.
Declaraciones a medios de comunicación de actores con poder de decisión
Como ya fue señalado en los apartados anteriores, las declaraciones en medios de
comunicación fueron las principales estrategias de parte del Jefe de Gobierno y el Director
de la PROCDMX, dichas declaraciones generaron mayor inconformidad de los integrantes
103
del movimiento vecinal, ya que consideraban que el trato que se les daba era desde una
perspectiva de inferioridad. Lo dicho anteriormente puede verse desde la perspectiva de
Arnstein (1969), respecto al nivel de terapia de participación ciudadana, en donde la
participación ciudadana es un tipo de terapia de grupo que tiene como objetivo “curar a los
ciudadanos” de su ignorancia, a través de la intervención de expertos.
En el caso de Ciudad del Futuro puede apreciarse, ya que las declaraciones realizadas
versaban en señalar que existía un mal entendimiento del proyecto por parte de los grupos
opositores a la implementación, por lo que se intentaba dar información para aclarar este
mal entendimiento de los vecinos.
En este sentido, Borja y Muxí (2011) señalan que
(…) la participación ciudadana eficaz no depende tanto de la multiplicación de reuniones,
boletines informativos y declaraciones, sino de la posibilidad práctica de estar informado, de
intervenir cuando una cuestión interesa o afecta al ciudadano y de tener enfrente
interlocutores públicos con capacidad de negocia y de decidir (Borja y Muxí, 2011: 36)
Incorporación de mayor número de actores opositores
Como menciona Simancas y Ledesma (2016), los proceso de negociación, se complican
cuanto existe una amplia diversidad de agentes implicados y, por tanto, múltiples y
distintos intereses y concepciones. En el caso de Ciudad del Futuro, la gama de actores,
principalmente opositores, contribuyeron a la generación de presión para que se cumpliera
su principal demanda, la cancelación del proyecto.
Si bien, en el análisis de actores realizado en este apartado sólo desglosa las características
de tres actores opositores, existe una amplia gama de otros actores que intervinieron en esta
etapa, no se retomaron en el análisis de apartado anterior, ya que se consideró que su
participación no influyó directamente en la cancelación del proyecto. Sin embargo, la suma
de ellos contribuyó a la generación de presión a los actores con poder de decisión.
Politización del conflicto
Sin duda un elemento que contribuyó a la cancelación del proyecto se enfoca a la
politización del conflicto en la implementación del proyecto Ciudad del Futuro, entendida
como la entrada en escena de actores político-electorales. El momento de mayor auge del
104
conflicto se suscitó en el periodo de campañas electorales para jefes delegacionales en el
Distrito Federal (ahora Ciudad de México), por lo que al no dar respuesta a las peticiones
del movimiento vecinal, integrantes de partidos políticos como el caso del Partido Acción
Nacional o Morena, aprovecharon la coyuntura para mostrar su apoyo a los movimientos
vecinales. Cabe señalar que Morena, a diferencia de los miembros del PAN, tuvo una
participación mucho más activa y prolongada en el conflicto, apoyando y formando un
frente en común con los movimientos vecinales en contra de la implementación del
proyecto.
En este sentido Stein, et. al. (2006), señalan que algunos actores sociales suelen estar
sujetos a la manipulación de actores políticos, así como de intereses especiales “Muchos de
los casos analizados tenían un elemento de manipulación en el sentido de que en algún
momento los movimientos fueron absorbidos por otros actores que perseguían sus propios
objetivos” (Stein, et. al., 2006: 127)
En este caso, no se considera la existencia de manipulación política de los movimientos,
sino un aprovechamiento de la coyuntura para difundir sus posturas y generar mayor apoyo
político para su campaña electoral.
Vinculación entre elementos del diseño e inconformidades de los actores opositores
En este sentido cabe preguntar si ¿el propio diseño de las Zodes y de Ciudad del Futuro han
tenido parte de la responsabilidad de la generación de actores opositores a la
implementación del proyecto? Ahora bien, si contrastamos las inconformidades de los
grupos opositores de la implementación de ZODES con los elementos más relevantes del
diseño, podemos observar que hay elementos que tienen una vinculación clara.
Para dar respuesta a este cuestionamiento se propone la siguiente matriz, en donde se
pretende vincular los elementos identificados en el análisis del diseño y los hallazgos
obtenidos en el análisis de la etapa de implementación (ver Ilustración 12)
105
Ilustración 11. Vinculación entre elementos del diseño y resultados en la etapa de implementación.
Fuente: elaboración propia.
En la matriz presentada se puede observar una vinculación entre algunos de los elementos
del diseño que generaron las manifestaciones de los actores opositores. A continuación se
desagrega cada una de las relaciones:
La toma de decisiones racional. Al generarse un toma de decisiones enfocada
exclusivamente en la factibilidad técnica y financiera, como ha sucedido el caso de
las ZODES y Ciudad del Futuro, y no considerar la elaboración del análisis de
factibilidad política, Ha generado la imposibilidad de crear escenarios que
contribuyan en la creación de estrategias o intercambios para la implementación
final, es decir, la incorporación de una lógica incremental, donde el cambio de la
política puede ocurrir gradualmente.
Al generarse un énfasis en las acciones y estrategias de renovación urbana, los
vecinos de las colonias que se oponen a la implementación del proyecto, asumen la
106
generación de un proceso de gentrificación, por lo que se verían obligados a
abandonar sus viviendas.
Al no existir estrategias claras del componente social en el proyecto, los vecinos
opositores no se asumen como beneficiarios y consideran que los beneficios que
pueden generarse del proyecto son exclusivamente para los inversionistas y para los
habitantes atraídos por la renovación urbana.
La participación ciudadana es el elemento en el diseño que ha sido el principal
factor de generación de inconformidad por parte del movimiento vecinal en la etapa
de implementación, dado que en un primer momento, no se informó a los vecinos
del polígono de intervención, es decir no incorporó la participación en su nivel más
básico que es informar a la ciudadanía (Arnstein, 1969) Asimismo, la falta de
integración de la participación ciudadana en el proceso de elaboración del diseño de
la estrategias generó mayor inconformidad en el grupo vecinal opositor y por
último no se generaron mecanismos de participación ciudadana en la etapa de
implementación.
107
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA
Como se revisó en el documento, las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES),
fue una estrategia impulsada por el GCDMX que tenía como objetivo promover la vocación
económica territorial de zonas con poca densidad poblacional y poco aprovechamiento,
para ello se planteaba realizar una serie de acciones de renovación urbana a gran escala
como la ampliación de calles, construcción de viviendas verticales para aumentar la
densidad poblacional, el cambio de uso de suelo de habitacional a mixto, así como la
construcción de proyectos anclas para fomentar la vocación territorial. En el caso concreto
del Ciudad del Futuro, las acciones consistían en desarrollar una zona de especialización
tecnológica e innovación, debido a su cercanía con Ciudad Universitaria, donde se
realizaría acciones de renovación urbana en todo el polígono de intervención y se
construirían en el espacio de la Planta de Asfalto una serie de edificaciones con el objetivo
de impulsar el clúster tecnológico.
Sin embargo, la ZODES Ciudad del Futuro no concluyó su implementación, por lo que esta
investigación se planteó la pregunta ¿Cuáles fueron los elementos y acciones en la etapa de
diseño e implementación de la política de fomento competitivo de las Zonas de Desarrollo
Económico y Social (ZODES), así como del proyecto Ciudad del Futuro, que generaron la
cancelación del proyecto?
En este sentido, se analizaron e identificaron los elementos de las etapas de diseño e
implementación que provocaron la cancelación del proyecto ZODES Ciudad del Futuro. Se
concluye entonces que diversos elementos tanto del diseño de las ZODES como del diseño
de Ciudad del Futuro, así como factores identificados en la etapa de implementación y el
propio contexto generaron la cancelación del proyecto.
En las secciones siguientes se plantean los principales hallazgos de la investigación, en los
cuales se detallan los elementos causantes de la cancelación del proyecto.
A). Hallazgos del apartado de diseño
Toma de decisiones racional/económica costo – beneficio individual. Las decisiones se
centraron en la racionalidad técnica y financiera, bajo el supuesto de maximización
individual de beneficios, en donde todos los individuos maximizan su utilidad con una sola
108
función, que a su vez generó una ausencia del análisis de factibilidad política, es decir, no
sé plantearon los escenarios posibles al implementar la política, a través de este análisis
podrían identificarse los actores opositores y partidarios de la implementación de la
política, y podrían generarse propuestas de acciones en donde se formularan posibles
estrategias, intercambios y coaliciones para impulsar la implementación del proyecto.
El diseño de las ZODES carece de coherencia interna, es decir, no existe vinculación lógica
entre el objetivo general, los objetivos específicos, las estrategias y las acciones concretas
del proyecto. Asimismo, se observa una concentración de las acciones enfocadas al
componente urbano como son la ampliación de viabilidades, construcción de viviendas
verticales para aumentar la densidad poblacional de la zona, incorporación de nuevos
transportes, y construcción de proyectos ancla para fomentar la vocación territorial, en
contraste, no se observan estrategias y acciones concretas que contribuyan al
fortalecimiento del tejido social y aumentar la calidad de vida, salvo las generadas a
consecuencia de la renovación urbana.
En la etapa de diseño sólo se identifica la participación ciudadana a través de Consejo
Consultivo de la PROCDMX, en donde sólo intervienen figuras reconocidas en el ámbito
de la academia, la política y el sector empresarial, es decir, una participación de élites.
Asimismo, se identificó que no se presenta el nivel mínimo de escala de participación
señalado por Arnstein (1969), la información.
La elección de los inversionistas de la coinversión del proyecto, cumplen con la normativa
referente, sin embargo, el proceso es poco transparente, no se cuenta con la información
respecto al método de evaluación de los candidatos, ni bajo qué criterios se ponderaron,
tampoco se identifican las empresas que fueron invitadas a participar con posible
inversionistas.
Las ZODES se clasifican en la arena de la política redistributiva señalada por Lowi, la cual
se identifica como una de las políticas con mayor conflicto, dada la redistribución de los
recursos y los grupos opositores, en donde generar espacio para la negociación resulta más
complejo.
B). Hallazgos del apartado de implementación
109
Las ideas y marcos conceptuales de los actores partidarios y opositores de la
implementación de la ZODE Ciudad del Futuro son opuestos y no se encuentra ningún
punto de flexibilidad, en donde puedan realizar intercambios en la negociación, además no
se tuvieron en cuenta las diferentes funciones de utilidad de los vecinos.
No se generó ningún mecanismo de negociación directa entre los actores opositores y
partidarios. En algunos momentos del conflicto, los movimientos vecinales solicitaron
mecanismos de negociación e información a los actores con poder de decisión en decir, a la
PROCDMX y al Jefe de Gobierno, pero al no tener respuesta adecuada de la solicitud, sus
estrategias se centraron en hacer efectivo su poder de veto.
Posteriormente, uno de los actores partidarios con poder de decisión, la PROCDMX,
intentó implementar mesas de trabajo con los vecinos, pero éstos se negaron, dado al
rechazo de las primeras solicitudes y a los resultados de las mesas realizadas para el
proyecto Ciudad Salud.
El movimiento vecinal fue el actor que concentró mayor número de estrategias para
intervenir en el conflicto y para sumar apoyo de otros actores de contexto, en contraste los
actores partidarios se enfocaron en una estrategia, las declaraciones a los medios de
comunicación.
Se incorporaron nuevos actores políticos al proceso de conflicto, debido a: i) la nula
respuesta de los actores partidarios institucionales a las demandas de los movimientos
vecinales y ii) a la coyuntura política presentada (elecciones delegacionales).
La incorporación de actores políticos como opositores de la implementación de Ciudad del
Futuro contribuyó a una mayor difusión mediática del conflicto. Dicha difusión se centró en
la posición, y demandas de los grupos vecinales y políticos.
Las ZODES no incorporaron a su análisis diagnóstico (plan maestro del proyecto Ciudad
del Futuro) las problemáticas previas de la comunidad, particularmente el desabasto de
agua.
El contexto o factores afectaron de forma distinta a los actores opositores y partidarios. Es
así que la difusión de las movilizaciones por el Corredor Cultural Chapultepec y la consulta
110
ciudadana que se realizó con el fin de definir si se implementaría el proyecto o no, así como
la difusión del movimiento en contra de la ZODE Ciudad Salud, y las movilizaciones de los
diversos actores, incluida la oposición a la norma 26, de vivienda popular, se generó un
ambiente de rechazo al proyecto gubernamental de reforma urbana.
Se observa vinculación entre algunos elementos del diseño identificados en el análisis, y las
inconformidades de la Asamblea de Pedregales de Coyoacán, principalmente la ausencia de
la participación ciudadana en el proceso de diseño del proyecto.
En este sentido, la ausencia de participación ciudadana tanto en la etapa de diseño e
implementación se identifica como el elemento más relevante por el cual se produjo la
cancelación del proyecto Ciudad del Futuro, ya que como menciona Canto (2008) la
participación ciudadana en las políticas implica que los decisores tomen en cuenta las
preferencias y las opiniones de los ciudadanos para que, por este solo hecho, el público se
convierta en actor de los procesos de formulación de políticas. Por lo que las
recomendaciones de política que se verterán en el siguiente apartado tienen mayor énfasis
en la incorporación de la PC.
C). Recomendaciones de política:
Elaborar un diagnóstico en donde se logre definir las necesidades de la zona de
intervención, no sólo de infraestructura, sino las problemáticas sociales previas al
proyecto. La identificación de las necesidades de la ciudadanía de los polígonos
deberá determinar el tipo de intervención a realizar.
Recurrir al esquema de elección de inversionistas abierta y sólo hacer uso de las
excepciones, las invitaciones restringida y por adjudicación directa, siempre
justificando de forma transparente la decisión de hacerlo de esta manera.
Incorporar la participación ciudadana en el proceso de diseño (definición de
objetivos, estrategias y acciones) de los usuarios y no sólo de los coinversionistas.
Transparentar la información del proceso de diseño, desde la elección de los
coinversionistas, formulación de las estrategias, elaboración del diagnóstico, etc.
111
Generar mecanismos de diálogo y negociación bajo el supuesto de la existencia de
distintas racionalidades y funciones de utilidad, es decir, brindar posibilidad de
intercambio
Fomentar mecanismos de rediseño en una lógica de racionalidad incremental, es
decir, donde se puedan realizar correctivos en el diseño a partir de las acciones
sociales.
112
Bibliografía
Agencia de gestión urbana de la Ciudad de México (2016) “Presentan Coyoacán e IEDF
grupos de trabajo para avanzar en elaboración de convocatoria sobre predio planta