VI Encontro Nacional da ANPPAS 18 a 21 de setembro de 2012 Belém Pará - Brasil Avaliação da Participação no Subcomitê de Bacia Hidrográfica Cotia-Guarapiranga (Região Metropolitana de São Paulo – SP) Tatiana Barreto Julio (Universidade de São Paulo) Gestora Ambiental e Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental (PROCAM-USP) [email protected]Ana Paula Fracalanza (Universidade de São Paulo) Professora Doutora do curso de Gestão Ambiental (EACH-USP), do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental (PROCAM/ USP) e do Programa de Pós-Graduação em Mudança Social e Participação Política (PROMUSPP/ USP) [email protected]Resumo O processo de urbanização descontrolado da RMSP degradou e ainda degrada mananciais, fonte importante de abastecimento da população. O subcomitê Cotia-Guarapiranga é uma das instituições responsáveis na busca pela proteção do manancial da poluição; a participação de atores sociais nesse espaço colegiado é essencial para levantar principais demandas, buscar soluções e colabora para o fortalecimento de capital social gerando aprendizagem social. O principal objetivo do artigo é analisar a participação da sociedade civil no processo de elaboração- discussão-aprovação da Lei Específica da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Represa Guarapiranga dentro do espaço colegiado Subcomitê Cotia-Guarapiranga. Através de pesquisas bibliográficas, verificaram-se avanços no grau de participação no subcomitê; conclui-se que o processo de elaboração da Lei Específica gerou capital social e aprendizagem social entre os participantes. Mas ainda há problemas a serem discutidos, como informação muito técnica e prevalência na tomada de decisão do poder do Estado. Palavras-chave participação, lei específica, subcomitê Cotia-Guarapiranga.
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Avaliação da Participação no Subcomitê de Bacia Hidrográfica … · A represa da Guarapiranga foi construída entre 1906 e 1909 através do represamento do rio Guarapiranga,
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VI Encontro Nacional da ANPPAS 18 a 21 de setembro de 2012 Belém – Pará - Brasil
Professora Doutora do curso de Gestão Ambiental (EACH-USP), do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental (PROCAM/ USP) e do Programa de
Pós-Graduação em Mudança Social e Participação Política (PROMUSPP/ USP) [email protected]
Resumo O processo de urbanização descontrolado da RMSP degradou e ainda degrada mananciais, fonte importante de abastecimento da população. O subcomitê Cotia-Guarapiranga é uma das instituições responsáveis na busca pela proteção do manancial da poluição; a participação de atores sociais nesse espaço colegiado é essencial para levantar principais demandas, buscar soluções e colabora para o fortalecimento de capital social gerando aprendizagem social. O principal objetivo do artigo é analisar a participação da sociedade civil no processo de elaboração-discussão-aprovação da Lei Específica da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Represa Guarapiranga dentro do espaço colegiado Subcomitê Cotia-Guarapiranga. Através de pesquisas bibliográficas, verificaram-se avanços no grau de participação no subcomitê; conclui-se que o processo de elaboração da Lei Específica gerou capital social e aprendizagem social entre os participantes. Mas ainda há problemas a serem discutidos, como informação muito técnica e prevalência na tomada de decisão do poder do Estado. Palavras-chave participação, lei específica, subcomitê Cotia-Guarapiranga.
A sociedade contemporânea tem se mostrado cada vez mais complexa, heterogênea e
diferenciada, se vive diante de uma enorme pluralidade de interesses e demandas (TELLES,
1994), onde é extremamente difícil conseguir consenso e firmar acordos. Mas ainda assim, a
participação social no processo de tomada de decisão é importante, pois por mais interesses que
um grupo tenha, haverá grupos com interesses em comum e com o debate a possibilidade de
consenso sempre existe. A participação é fundamental para que as demandas da sociedade
sejam ouvidas e talvez resolvidas.
Segundo Villas-Bôas (1994), ao se abrir um canal de participação, deve haver grande
determinação e vontade política do governo a fim de construir, de forma conjunta, uma nova
cultura política, com objetivo de aumentar a consciência de cidadania e trazer melhorias na
qualidade de vida da sociedade.
Cada vez mais, as políticas públicas e leis brasileiras têm ampliado o processo participativo no
tocante aos recursos hídricos. A participação é um dos pilares da Política Nacional de Recursos
Hídricos e da Política de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo que prevêem formas de uso
dos recursos hídricos e do solo que protejam a água em qualidade e quantidade através de uma
nova forma de gerenciamento que, dentre outros, seja um gerenciamento participativo (JACOBI;
FRACALANZA, 2005).
Ainda em relação aos recursos hídricos, é relevante a Lei Estadual (São Paulo) Nº 9.866/97, que
trata dos mananciais, um dos objetos de estudo desse trabalho. Diante da situação de poluição
crescente em vários corpos hídricos, esta lei trata da proteção e recuperação dos mananciais do
Estado de São Paulo. Para sua aplicação é necessária a introdução de instrumentos, dentre eles
a Lei Específica de Mananciais configura-se como um importante instrumento para auxiliar na
gestão integrada de água e solo e na proteção e recuperação de mananciais com eficácia.
A primeira Lei Específica do estado de São Paulo foi a Lei Estadual Nº 12.233 de 2006 que define
a Área de Proteção e Recuperação de Mananciais (APRM) do Guarapiranga além de declarar a
citada Bacia Hidrográfica como manancial de interesse regional para o abastecimento público. A
Lei Específica estabelece parâmetros de uso e preservação da bacia (JACOBI; MONTEIRO,
2005).
A represa da Guarapiranga foi construída entre 1906 e 1909 através do represamento do rio
Guarapiranga, afluente do rio Pinheiros, que pertence à Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, na
Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)1. Desde sua criação foi utilizada para geração de
energia elétrica da Usina de Parnaíba, no Rio Tietê, que era a prioridade no período. Apenas a
1 A RMSP tem área de 8.051 km², o que corresponde a 3,4% do território do Estado do São Paulo. É formada por 39
municípios e a maioria localiza-se no entorno da capital do Estado estando, de forma direta ou indireta, polarizada pelo município de São Paulo (STM, 2009). Possui população estimada em 2011, já considerando dados do censo 2010, de 19.867.456 habitantes (quase 50% da população estadual) (SEADE, s/d).
partir de 1927, diante da necessidade de maior abastecimento público, tornou-se fonte de
abastecimento de água.
O subcomitê Cotia-Guarapiranga é um dos responsáveis pela produção da Lei Especifica e por
sua implantação. Assim, esse trabalho pretende analisar a participação da sociedade civil no
processo de elaboração-discussão-aprovação da Lei Específica da Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais (APRM) Guarapiranga dentro do espaço colegiado Subcomitê
Cotia-Guarapiranga. Ainda caracteriza-se o subcomitê Cotia-Guarapiranga e sua área de atuação
e são identificadas as principais problemáticas relacionadas à participação social no subcomitê.
Para isso utilizar-se-á de pesquisas bibliográficas sobre o tema. Os principais resultados
basearam-se em Jacobi e Monteiro (2005), que realizaram pesquisa sobre o subcomitê de bacia
hidrográfica Cotia-Guarapiranga; e na tese de Santos (2009) que analisou a governança da água
e a aprendizagem social durante a criação da referida lei.
Participação para aprendizagem social
As sociedades estão cada vez mais complexas, convivendo diante de muitas contradições e
ambivalências. Ao mesmo tempo em que a lei e os direitos são modificados e afirmados, convive-
se com violência, preconceitos e discriminações. Vive-se uma experiência ao mesmo tempo
democrática, mas que aceita prática autoritárias (TELLES, 1994). Ao se pensar na realidade da
sociedade brasileira e mais especificamente na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP),
verificam-se essas contradições e encontra-se uma população heterogênea, com os mais
variados interesses e demandas.
Os canais de participação vêm aumentando e as sociedades, cada vez mais, tentam minimizar as
contradições, exigindo direitos e tentando suprir demandas. Telles (1994) afirma que há um maior
entendimento pela sociedade do direito a ter direitos. Segundo Villas-Bôas (1994), a participação
popular varia de acordo com cada realidade. O grau de participação popular é definido pelas
relações de força junto à sociedade, cultura e tradição política. Assim, não há uma única forma de
se alcançar a participação e sim diversas possibilidades de buscá-la.
A fim de viabilizar a participação da população nas decisões, faz-se essencial investimento em
administrações democráticas e populares com a criação de canais que possibilitem uma efetiva
participação nas decisões e que estimulem organizações populares. Porém, ao se pensar na
construção de uma política de participação popular que seja articulada e coerente é necessário
envolvimento que transpasse as instâncias do governo (VILLAS-BÔAS, 1994).
A gestão participativa quando implantada pode envolver a geração de capital social que ao se
configurar em um processo participativo, resulta em mudanças, sendo alcançados benefícios
pelos envolvidos. Jacobi e Monteiro (2005) definem capital social como: associação em estruturas
sociais onde existe confiança recíproca, normas e costumes que desenvolvem habilidades entre
os atores envolvidos. Para Marteleto e Silva (2004), capital social refere-se a normas, valores,
instituições e relações compartilhadas, de modo que ocorra a cooperação dentro ou entre grupos
sociais. Para a mesma autora, o capital social facilita a cooperação entre os membros na medida
em que o custo em obter e processar informações é reduzido.
O capital social pode ser dividido em estrutural e cognitivo. Segundo Marteleto e Silva (2004), o
primeiro associa-se à participação em redes; neste caso, é importante analisar a diversidade dos
participantes, a institucionalização de normas de decisão, os objetivos gerais ou específicos, o
tamanho e a área geográfica, entre outros. A dimensão cognitiva, segundo Putnam (1993 apud
JACOBI; MONTEIRO, 2005) envolve atributos como confiança, solidariedade, reciprocidade e
cooperação.
Redes sociais estão diretamente relacionadas ao capital social e Marteleto e Silva (2004),
apontam três redes sociais onde o capital social pode ser dividido e a comunidade pode ser
beneficiada: confiança e comprometimento; maior quantidade de fontes de informação e
conhecimento; acesso às instituições e ao poder.
As redes sociais relacionam-se aos vínculos entre indivíduos ou grupos em espaços construídos
onde há interesse em comum. Envolve o posicionamento de cada ator e suas condições em
interferir no poder e como os relacionamentos podem ser utilizados para explicar eventos políticos
e sociais (JACOBI; MONTEIRO, 2005).
A compreensão dos fluxos de informação, de conhecimento e de poder dentro das redes e a
função dos atores envolvidos podem facilitar na elaboração de políticas públicas para inclusão e
geração de bem-estar (MARTELETO; SILVA 2004).
No caso de comitês de Bacias Hidrográficas, ainda conforme Jacobi e Monteiro (2005), as redes
sociais articulam-se sobre um ou mais temas importantes e, de acordo com a forma de
articulação, um grupo terá maior ou menor chance de sucesso em responder às demandas
geradas.
Dentre essas relações e articulações geradas é essencial reduzir a distância entre a esfera
pública e a privada. O ideal é alcançar a autonomia inserida e não apenas a complementaridade
entre as ações de cada esfera. A relação Estado-Sociedade pode ser alterada, saindo de uma
relação clientelista, autoritária e burocrática para uma relação de sinergia. Para a sinergia Estado-
Sociedade ocorrer, ambos devem se esforçar e cumprir seu papel: o Estado deve garantir um
aparato burocrático predisposto à aproximação com a sociedade civil; por sua vez, a sociedade
civil deve ser capaz de se mobilizar em ações coordenadas em direção ao bem coletivo. Com uma
maior sinergia, espera-se aumentar a coordenação nas ações e cooperação dos indivíduos
(JACOBI; MONTEIRO, 2005).
Ao se buscar sinergia entre Estado e sociedade, devem-se garantir mecanismos de participação.
Assim é possível a geração de capital social participando em redes sociais, muitas vezes, criadas
pelos participantes. E por fim o capital social gera aprendizagem social e desenvolvimento local.
Assim, a partir da participação social os atores têm a possibilidade de atuarem na gestão dos
recursos hídricos ocorrendo a aprendizagem social.
Segundo Santos (2009), a aprendizagem social envolve diferentes grupos da sociedade, de forma
ativa, na compreensão de problemas, conflitos e dilemas sociais e na criação de estratégias
conjuntas para resolução dos problemas.
Para Jacobi et. al. (2006) aprendizagem social é a oportunidade para atores atuantes na bacia
desenvolverem em conjunto seu próprio plano de ação de gestão, promovendo uma construção
coletiva, o que poderia gerar uma aprendizagem coletiva e sustentar o trabalho do grupo com
objetivo comum (nesse caso, melhoria na gestão da água).
Apresentação do espaço colegiado e contextualização de sua área
A sub-bacia Cotia-Guarapiranga localiza-se na região sudoeste da RMSP e ocupa 639 km²; há
cerca de 800 mil pessoas residindo na região e é formada por sete municípios: Embu-Guaçu com
7,4% da população total da sub-bacia e Itapecerica da Serra com 16,9% estão totalmente
inseridos na sub-bacia; Cotia com 0,2% da população da sub-bacia, Embu com 7,6%, Juquitiba
com 0,2%, São Lourenço da Serra com 0,1% e São Paulo com 67,5% estão inseridos
parcialmente na sub-bacia. Os distritos do município de São Paulo que estão na sub-bacia são
Capela do Socorro, M’Boi Mirim e Parelheiros (WHATELY; CUNHA, 2006).
Como é possível ver na figura 1, a área do subcomitê Cotia-Guarapiranga faz parte da Bacia
Hidrográfica do Alto Tietê e é um dos cinco subcomitês do Comitê do Alto-Tietê.
Figura 1: Sub-bacias da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê Fonte: FUSP (2009)
O manancial abastece cerca de 4 milhões de pessoas; a represa produz 14 mil L/s de água e é
um dos patrimônios ambientais de São Paulo. A represa representa 4% da área da sub-bacia,
sendo que 42% da área é ocupada por atividades humanas, 17% é área urbana e 37% é área
com vegetação natural. (WHATELY; CUNHA, 2006).
A área da Bacia do Guarapiranga, por muito tempo teve ocupação esparsa ou nenhuma
ocupação, conservando a qualidade de suas águas e áreas naturais em seu entorno. Porém, a
expansão e urbanização desordenada da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) foram
extensivas e periféricas, comprometendo o uso do solo nas bacias hidrográficas, o que degradou
os recursos hídricos (MARCONDES, 1999). Nas últimas décadas verificou-se uma redução nas
taxas de crescimento da RMSP, entretanto sua área urbanizada se expandiu por ação de
migrações internas da capital para sua periferia. Assim, municípios periféricos, mais pobres e com
baixa oferta de emprego crescem devido à busca por habitação mais barata. Este padrão de
expansão com baixa qualidade de assentamentos decorrentes de condições precárias, elevada
clandestinidade e densidades altas ocorreu sobre áreas pouco adequadas à urbanização e gerou
problemas ambientais e sociais com impactos diretos sobre os mananciais (TAGNIN;
MAGALHÃES, 2001).
Spörl e Seabra (1997) afirmam que o adensamento urbano descontrolado foi causado, em grande
parte, pela especulação imobiliária. O Estado não foi capaz de suprir as demandas habitacionais,
sempre crescentes, deixando espaço livre para que o mercado imobiliário adquirisse os terrenos
vazios e pouco valorizados em locais mais distantes. Então aguardavam a valorização futura
conforme os serviços públicos eram implantados. Segundo Bertolotti (2010) a especulação e
valorização imobiliária também são causas da intensa e complexa expansão da periferia urbana
para locais ainda mais periféricos, menos valorizados e com menores densidades de ocupação,
porém associados ao trabalho e vida urbana cada vez mais precários. Ou seja, o crescimento da
metrópole vem acompanhado da contradição entre a valorização do espaço e a precarização do
trabalho que contribuem com o processo de mobilização da periferia urbana para áreas cada vez
mais extremas da RMSP, principalmente ao norte e ao sul onde há os mananciais protegidos por
lei.
No caso da Guarapiranga, outro fator que contribuiu fortemente para ocupação de seu entorno foi
a industrialização de Santo Amaro. A partir da década de 1960, empresas fixaram-se na região,
criaram alojamentos para os funcionários e suas famílias e trouxeram infra-estrutura para a região,
o que atraiu cada vez mais pessoas pela busca de locais mais baratos para morarem. No mesmo
período, foi planejado o bairro satélite de Interlagos, o que também trouxe mais pessoas para
morarem na região, ampliação da infra-estrutura e também contribuiu para a ocupação do entorno
do manancial.
Hoje o entorno do manancial tem intensa ocupação em vários pontos, conservando apenas a
parte mais ao sul com vegetação natural. E esse adensamento urbano, na maior parte das vezes
em condições precárias, sem saneamento e outros serviços, vem intensificando a degradação do
manancial. Assim, a criação do subcomitê Cotia-Guarapiranga se faz muito importante para tentar
mudar o cenário atual e tentar minimizar os problemas gerados em torno dos conflitos pelo uso da
água e a integração com outros setores que afetam os recursos hídricos (gestão integrada).
Da mesma forma que o problema da nova pobreza citado por Telles (1994), os recursos hídricos
constituem problemática de questão política, na qual, a solução está em criar e acordar regras da
vida social, com parâmetros que mudem a lógica da “modernização selvagem”.
O ordenamento jurídico não é suficiente para solucionar o problema, precisa de acordo plural que
considere contextos da sociedade e com regras que possam ser sempre reinventadas e
acordadas temporalmente, de forma particular e tentando solucionar o conflito (TELLES, 1994).
Nesse sentido, o subcomitê pode ser visualizado enquanto instituição cujos membros devem atuar
em conjunto com a sociedade na tentativa de proteger o manancial e garantir disponibilidade
hídrica em qualidade e quantidade.
Segundo Santos (2009), o subcomitê Cotia-Guarapiranga, foi fundado em 28 de agosto de 1997.
Antes de sua criação havia movimentos sociais ligados aos recursos hídricos e à preservação
ambiental e um conselho consultivo criado em função do programa Guarapiranga. Esse conselho
foi o embrião do subcomitê que se constituiu através de reuniões e eventos com técnicos do
Estado e Prefeituras da bacia e membros da sociedade civil que já militavam na região.
Os objetivos do subcomitê são:
I – Promover gerenciamento descentralizado, participativo e integrado dos recursos hídricos, na sub-região Cotia-Guarapiranga; II – Implantar em sua área de atuação uma política de proteção e recuperação dos mananciais, compatibilizando as ações de preservação dos mananciais de abastecimento e as de proteção ao meio ambiente com o uso e ocupação do solo e o desenvolvimento socioeconômico; III – Atuar em sua área de jurisdição de acordo com os objetivos e atribuições estabelecidos nos Estatutos do CBH-AT (São Paulo 1997a:2).
Cada mandado tem duração de dois anos, atualmente é a sétima gestão. O subcomitê é tripartite
(estado, município, sociedade civil), constitui-se por plenário, grupo executivo e câmaras técnicas.
O plenário é formado por onze representantes de cada instância. O grupo executivo é tripartite e
exerce suas funções sempre de acordo com a Secretaria Executiva do CBH-AT. As câmaras
técnicas são criadas para um fim determinado, de acordo com as necessidades dos assuntos em
questão na sub-bacia, podem ser fixas ou transitórias e são coordenadas por um membro
escolhido; há ainda a possibilidade de criar sub-câmaras ou grupos de trabalho (GT). Enquanto os
representantes do poder público são indicados, os da sociedade civil são eleitos (SANTOS, 2009).
Conforme é possível verificar na tabela 1 a mesa diretora é sempre presidida por representante da
prefeitura, com vice-presidência da sociedade civil e secretaria executiva do Estado. O período
selecionado corresponde ao tempo de elaboração e aprovação da Lei Específica da APRM
Guarapiranga e à gestão atual.
MESA DIRETORA
Gestão Presidente Vice-Presidente Secretário Executivo
1999-2000 Itapecerica da Serra SOS Guarapiranga SMA
2001-2002 São Lourenço da Serra GAIA Movimento Ecológico e Social SABESP
2003-2004 Embu-Guaçu CIESP SABESP
2005-2007 São Lourenço da Serra Federação dos Favelados da Grande São Paulo SABESP
2009-2011 Cotia Associação Empresarial e Comercial de Embu SMA
QUADRO 1 – Mesa diretora do Subcomitê Cotia-Guarapiranga Fonte: SICAT (Sistemas de Informação e Comunicação do Alto Tietê), (2011).
A seguir o quadro 2 mostra os representantes municipais, estaduais e da sociedade civil na
gestão 2009-2011 do plenário.
REPRESENTANTES ESTADUAIS REPRESENTANTES MUNICIPAIS REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL
Secretaria de Habitação – CDHU prefeitura de Embu das Artes
Associação Beneficente Assistencial São Gabriel
FORUMSUL
Secretaria da Saúde prefeitura de Taboão da Serra
Associação Comunitária de Itapecerica da Serra
Associação Amigos de Bairro Vila Remo e Adjacências
Secretaria de Saneamento e Energia prefeitura de Itapecerica da Serra
Associação Comercial, Industrial e de Serviços de Embu
CIESP Cotia
Secretaria de Saneamento e Energia – DAEE prefeitura de Embu Guaçu
Associação Nacional de Entidades Produtores de
Agregados para Construção Civil
CIESP zona sul
Secretaria de Saneamento e Energia – SABESP prefeitura de Juquitiba
Federação Paulista de Esportes Náuticos a Motor
Clube de Campo Castelo
Secretaria de Meio Ambiente prefeitura de São Lourenço da Serra
Grupo de Extensão Multidisciplinar de Auxilio à Comunidade
Associação Verde e Proteção do Meio Ambiente
Secretaria de Meio Ambiente – CETESB
Subprefeitura M'Boi Mirim
Subprefeitura Campo Limpo
Sociedade Ecológica Amigos de Embu
Instituto Renovação
Secretaria de Meio Ambiente Secretaria de Habitação
de São Paulo Subprefeitura
Capela do Socorro Associação Brasileira de Recursos Hídricos
Associação de Engenheiros e Arquitetos de Itapecerica da Serra
Secretaria de Agricultura
Secretaria de Planejamento de São
Paulo Subprefeitura de
Parelheiros
Sociedade Educacional Praxis VAGA para Universidades e Institutos de Pequisa
Secretaria de Economia e Planejamento
Secretaria do Verde e do Meio Ambiente de
São Paulo
Secretaria de Infraestrura Urbana
e Obras
OAB 215° Subsecção de Embu das Artes
VAGA para Entidades de defesa do cidadão
QUADRO 2 – Representantes do plenário do Subcomitê Cotia-Guarapiranga – 2009-2011. Fonte: dados retirados de: http://comunicacao-cbhat.info/Representantes_cotia_guarapiranga.pdf em 14/03/2012. Elaboração própria
Processo de elaboração da Lei Específica da APRM Guarapiranga
O processo de elaboração da Lei Específica em questão foi moroso e com muitos percalços. O
período de criação e implementação foi de 1999 até 2006 e envolveu a negociação entre diversos
atores.
Antes mesmo da criação do subcomitê, os movimentos sociais do Programa Guarapiranga já
discutiam a criação da Lei Específica e do PDPA (SANTOS, 2009). Em maio de 1999 sob
coordenação da Prefeitura Municipal de São Paulo (Secretaria de Planejamento) foi criado o GT
da Lei Específica dentro da Câmara Técnica de Planejamento e Gestão.
A discussão durou quatro gestões, o que tornou processo ainda mais moroso devido à
rotatividade de atores nas negociações e diferenças partidárias. Quando o GT definiu as principais
propostas, houve ampla divulgação na região da sub-bacia a fim de incentivar pessoas a
participarem das discussões que viriam a seguir. Em 2002, a proposta acordada no subcomitê foi
aprovada pelo Comitê Estadual de Recursos Hídricos e pelo CONSEMA, com poucas alterações.
Em 2003, o processo foi interrompido devido ao projeto de lei 85/2002 que alterava o artigo 53 da
Lei de Mananciais2. Os representantes de municípios envolvidos e a sociedade civil esforçaram-se
para rever o Projeto de Lei e recomeçar o processo, para não perderem questões importantes que
já haviam sido consensuadas. Ocorreram novas discussões e inclusão de ordenamento territorial.
O projeto passou pelas instâncias superiores novamente e em 2006 a Lei foi aprovada.
Os principais problemas verificados ao longo desse processo foram: divergências de
competências entre órgãos públicos; desconhecimento da legislação ambiental; restrições
jurídicas, técnicas e financeiras para execução; falta de confiança entre atores na negociação;
atores com opiniões contrariadas agindo contra a aprovação da Lei; em certos casos, postura
centralizadora do Estado e falta de transparência; falta de visão de longo prazo e atitudes sem
integração entre áreas; descontinuidade administrativa e desnivelamento do conhecimento;
ausência de possibilidade de participação de representantes de prefeitura e da sociedade na
elaboração do decreto (SANTOS, 2009).
A Lei prevê parâmetros de uso e preservação da Bacia e a responsabilidade compartilhada
(JACOBI; MONTEIRO, 2005). Para que sua implementação alcance o sucesso depende da
posição de liderança do governo do estado em criar as condições necessárias para a aplicação da
Lei Específica; além disso, faz-se importante que moradores das áreas de mananciais e
consumidores conheçam a Lei e cobrem seu cumprimento (ISA, 2008).
2 Imóveis que excedessem as densidades permitidas em mananciais da RMSP, para serem regularizados, deveriam comprar uma
nova área na mesma bacia hidrográfica destinada à preservação ambiental para a compensação. Devido à falta de planejamento prévio para determinar as áreas de compensação, o PL 85/2002 gerou polêmicas (SANTOS, 2009).
subcomitê 12 54 35
7 COOPERAÇÃO
Percepção da cooperação
há não há
63 37
Predisposição a cooperação
não estão predispostos
estão predispostos
estão muito predispostos
24 64 12
8 RECIPROCIDADE
Membros preocupados com
avanço
concordam totalmente Concordam discordam
discordam totalmente
0 12 80 8
Maioria dos membros
dispostos a te ajudarem
concordam totalmente Concordam discordam
discordam totalmente
4 71 21 4
Quadro 3: Resultados de pesquisa sobre participação e capital social (%) Fonte: dados retirados de Jacobi e Monteiro (2005). Elaboração própria.
Como se verifica no Quadro acima, algumas respostas foram muito positivas e outras
demonstraram a existência de problemas. Em relação à tomada de decisão, verificou-se que a
percepção sobre a participação dos membros está entre baixa e regular. A maioria diz participar
sempre ou às vezes da tomada de decisão no subcomitê. No tocante ao acompanhamento de uso
da verba do FEHIDRO, têm-se os dados mais frágeis e que necessitam de maior atenção na
gestão, onde a maioria dos membros diz que o acompanhamento da distribuição é frágil ou
razoável. Em relação à comunicação e coordenação interna e externa as respostas foram
bastante variadas entre os membros. Sobre resolução de conflitos, a maioria disse que são
resolvidos com negociação, havendo satisfação média.
Ao se pensar nas redes sociais, verificou-se que a maior parte dos membros tem contato com
entes do poder público e acreditam que isso pode contribuir na produção de políticas públicas.
Além disso, todos os membros participam de outras redes, adicionando mais contatos e
aumentando a rede. Jacobi e Monteiro (2005) ainda analisaram, sobre capital social cognitivo,
questões de confiança, cooperação e reciprocidade entre os membros. A maioria disse que a
confiança entre membros aumentou (mas muitos disseram que diminuiu) e que a confiança no
subcomitê é alta. Sobre a cooperação, a maioria percebe que há e a maior parte dos membros
está predisposta a cooperar. E, por fim, em relação à reciprocidade, a maioria dos membros não
acredita na preocupação dos outros membros no avanço do subcomitê e, por outro lado, a grande
maioria acredita que outros membros estão dispostos a ajudar caso precisem. (JACOBI;
MONTEIRO, 2005).
Mesmo com os avanços verificados no tocante à participação da sociedade civil dentro do
subcomitê, problemas antigos ainda não têm solução. Moradores ainda não estão muito presentes
e não conseguem defender suas demandas por questões financeiras (BARBAN et. al. 2005). Além
disso, observa-se que, de modo geral, nos ambientes colegiados de comitê e subcomitês de bacia
hidrográfica da Região Metropolitana de São Paulo, mesmo com discussões abertas, as
informações, por serem muito técnicas, restringem o debate e o entendimento aos detentores de
conhecimento técnico-científico, assim tem ocorrido uma migração da decisão que deveria ser
sócio-técnica para a decisão técnica (JACOBI; FRACALANZA, 2005).
Outras dificuldades para implantação da participação decorrem diretamente do Estado; segundo
Villas-Bôas (1994), dentre as dificuldades encontradas pelo Estado há: questionamento da
hierarquia do Estado e de sua administração; dificuldade do saber técnico em se abrir ao popular;
representação da sociedade civil, o que esvazia espaços coletivos; lentidão do processo
participativo, sendo que as necessidades sociais são, muitas vezes, carentes de ação imediata; e
até a possibilidade de confronto de posições e propostas que resultem em disputas com projetos
do governo.
Conclusões Esta pesquisa buscou mostrar de forma mais generalizada a participação dentro do subcomitê
Cotia-Guarapiranga num dado período (de 1999 a 2006), mostrando as dificuldades e problemas
enfrentados na região pelo desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo.
A região tem seus recursos hídricos cada vez mais degradados pela falta de aplicação de políticas
públicas não só de direta proteção dos mananciais, como também de políticas públicas que
contemplem as questões sanitárias, habitacional e de planejamento. Essas questões podem ser
encontradas através da participação da sociedade civil e do levantamento de suas principais
demandas, o que facilita a elaboração de políticas públicas que tratem dos problemas mais
urgentes e representativos.
A participação ainda não está consolidada, mas apresentou avanços. O processo de elaboração-
aprovação da Lei Específica da Área de Proteção e Recuperação aos Mananciais do
Guarapiranga foi moroso e encontrou muitas dificuldades, mas apresentou participação peculiar.
O capital social – considerado como relações compartilhadas, cooperação, confiança, valores – se
fez presente no período, havendo trocas, com muitos representantes trabalhando com o mesmo
objetivo de aprovar a Lei Especifica. Mesmo não sendo um processo perfeito, constituíram-se
redes sociais onde houve capital social que gerou aprendizagem social através de uma
construção coletiva e, ao final, foram bem sucedidos com a aprovação da Lei.
Também se constatou certa sinergia entre Estado e sociedade, mas apenas no âmbito municipal,
já que municípios e sociedade civil uniram forças e esforços durante o processo. Além dessa
sinergia, o fato de os indivíduos terem se mobilizado para a ação coletiva, ampliou a democracia e
tornou processo mais eficiente.
Conforme já dito, verificou-se certos avanços na gestão de recursos hídricos e na participação
dentro do subcomitê, mas ainda há problema antigos não solucionados. Mesmo havendo o
espaço aberto dentro do subcomitê Cotia-Guarapiranga, com um terço do espaço do órgão
colegiado destinado à sociedade civil, alguns moradores têm dificuldade em comparecer às
reuniões por estarem trabalhando no horário das reuniões ou por não terem condição financeira
de estar em todas as reuniões. A questão da disponibilidade e clareza de informação e que esta
esteja disposta de forma compreensível a todos os atores envolvidos é algo essencial para se
assegurar uma participação consciente de todos os atores e ainda representa um impasse para
que a participação da sociedade civil seja consolidada e possa gerar políticas públicas favoráveis
à população.
Os comitês, de forma geral, são ambientes bastante complexos, com interesses múltiplos e atores
com visões diferentes, o que dificulta as negociações e construção de consensos e às vezes, até
inibe a participação social. Juntando a complexidade do subcomitê com a falta de compreensão
das informações passadas à sociedade civil, pode-se ter como resultado uma decisão apenas
técnica, quando seria esperada uma solução socio-técnica.
Alguns setores do governo manipulam interesses e outros ainda têm muita resistência em aceitar
a participação social, assim há necessidade não apenas de se engajar a sociedade a participar e
se interessarem pela definição de políticas públicas, como também o Estado deve alterar sua
forma de gerir, agir e pensar e também ser instigado a propiciar e a aceitar a participação.
A sociedade ainda precisa de mais espaços de participação. Porém só o espaço não é suficiente
para a consolidação da participação, também é fundamental o poder real de decisão para garantir
maior interesse na participação.
Como se pôde verificar, houve vários avanços no tocante à participação em espaço colegiado
relacionado à gestão de recursos hídricos, mais especificamente no subcomitê Cotia-
Guarapiranga. Porém, ainda há um longo caminho pela frente para se alcançar efetiva
participação, influência da sociedade civil no processo decisório e uma gestão de recursos
hídricos que proteja mananciais e garanta água para população em qualidade e quantidade. A
produção da Lei Específica foi um grande avanço, porém a decisão prevaleceu nas mãos do
Estado e as informações ainda são muito técnicas e pouco divulgadas.
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