AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EL ALCANCE JURÍDICO DE LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN COLOMBIA ANGIE LISSETTE TORRES ROMERO UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE DERECHO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO BOGOTÁ D.C. 2014
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AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
EL ALCANCE JURÍDICO DE LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES EN COLOMBIA
ANGIE LISSETTE TORRES ROMERO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTÁ D.C.
2014
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AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
EL ALCANCE JURÍDICO DE LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES EN COLOMBIA
ANGIE LISSETTE TORRES ROMERO
COD. 3500829
PROFESOR: JAIRO ANTONIO SANDOVAL CARRANZA
TUTOR TEMÁTICO
PROFESORA: ADELINA FLORIÁN ARÉVALO
TUTOR METODOLÓGICO
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
FACULTAD DE DERECHO
DIRECCIÓN DE POSGRADOS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTÁ D.C.
2014
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EL ALCANCE JURÍDICO DE LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES EN COLOMBIA
La organización territorial del Estado colombiano se estructura a partir de
dos principios fundamentales: la unidad estatal, y la autonomía de las entidades
territoriales.
(Auto de cumplimiento 383 de la sentencia T – 025 de 2004)
El presente trabajo de investigación constituye un significativo complemento
al estudio y la comprensión de la autonomía administrativa, como expresión de la
descentralización de las entidades territoriales.
Se pretende realizar un esfuerzo investigativo para comprender dentro del
proceso de organización territorial, la distribución administrativa de competencias,
que a través de la historia ha demostrado ser dinámico, y aun en la actualidad, a
pesar de estar basado en un régimen jurídico centralista, tiene indicios de seguir
evolucionando, incluso desde antes de la Constitución de 1991, dentro del marco
de lo que ha sido nuestra versión de Estado Social de Derecho Unitario.
Asimismo, el presente ensayo recoge los principales pronunciamientos de
la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en lo que respecta al fenómeno
de la descentralización territorial y la autodeterminación de las entidades
territoriales en Colombia, los cuales determinan el alcance y la autoridad que en
materia administrativa, política y fiscal, ostentan estas entidades, en función de
sus deberes, derechos y obligaciones otorgados por el constituyente.
Del mismo modo, se analiza el marco legal más sobresaliente sobre la
materia, en el cual se encuentra un entramado abundante de leyes y reglamentos,
que en atención a su jerarquía se reproducen y aplican todo el tiempo como
evidencia de un derecho viviente en el estudio de la ciencia del derecho
administrativo y de la función pública.
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Este trabajo se orienta hacia el ámbito presupuestal y tributario de estas
entidades territoriales, pero aun así, y atendiendo a su perfil metodológico
descriptivo, repasa conceptos y términos claves para la comprensión de todo este
interesante fenómeno jurídico-administrativo.
De manera que se trata de hacer una revisión por todo lo que supone el
ejercicio del poder político, administrativo y fiscal, que dentro de la órbita de la
rama ejecutiva, influye y ejerce el congreso de la república, las asambleas
departamentales, las corporaciones municipales, y desde luego, como fichas
claves en el tejemaneje político, los gobernadores y alcaldes.
En consecuencia, el planteamiento del problema jurídico se formula en los
siguientes términos: ¿La autonomía fiscal otorgada por la Constitución y la ley
a las entidades territoriales se ajusta al modelo de descentralización
administrativa vigente en Colombia?
La autonomía fiscal de las entidades territoriales en Colombia, como
elemento imprescindible del fenómeno de la descentralización, se proyecta como
una estrategia necesaria para alcanzar el desarrollo económico y social de los
intereses de los entes territoriales y los asuntos internos de su competencia, la
cual responde, no solo a criterios de distribución demográfica y geográfica, sino a
requerimientos y principios constitucionales, precisados en la propia Carta Política.
En efecto, comprender el alcance de la autodeterminación fiscal, es de vital
importancia, dentro del estudio del derecho administrativo colombiano, pues
supone una revisión exhaustiva de un complejo marco jurídico, compuesto de
obligaciones, derechos, atributos e instrumentos otorgados a las entidades
territoriales para la adecuada destinación y administración de los recursos y
servicios públicos a su cargo de acuerdo con la Procuraduría Delegada para la
Descentralización y las Entidades Territoriales (PDET, 2011). Los cuales se
materializan primordialmente para la atención de las necesidades básicas de la
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población, y la adecuada prestación de los servicios públicos, de acuerdo con su
disponibilidad presupuestal y las circunstancias sociales que los rodean.
Por otra parte, desde la Constitución de 1991, las entidades territoriales a
través de sus representantes (gobernadores y alcaldes) gozan de un margen de
maniobra importante en el manejo de estos recursos, que pese a las exigencias y
controles fiscales del ordenamiento jurídico, adquieren de acuerdo con el
gobernante de turno, matices y atributos que, en ocasiones, no se compadecen
con la realidad de la población, situación que de forma insospechada o
conveniente, termina favoreciendo a otros sectores privilegiados de la sociedad.
A pesar de ello, la autonomía fiscal es necesaria para el progreso y
desarrollo de las entidades territoriales, pues es evidente que algunos problemas
sociales requieren de enfoque y atención directa e inmediata, lo que solo se puede
lograr dentro de un ámbito de independencia relativo frente al sector central, con
importantes mecanismos de financiación propios, los cuales no solo van a tener
origen en los recursos internos, sino también en los que de manera externa le
proporciona la nación a través de la participación en sus rentas, incluyendo la
transferencia de recursos, los derechos de participación en las regalías y otros
mecanismos diseñados por el legislador, a los que sin embargo, tienen un ámbito
de control, regulación e injerencia más riguroso de parte del gobierno, a la cabeza
del sector central, una prueba más del centralismo viviente de nuestra estructura
ejecutiva.
Sin duda alguna, la importancia en el manejo de los recursos públicos,
redunda en la eficacia de la gestión de la administración pública. De tal modo, que
resulta imperativo comprender cómo funciona la autonomía fiscal de estas
entidades, y de qué forma el ordenamiento evita que estas facultades degeneren
en un sistema de dominio autárquico o de repúblicas independientes,
confederadas, más propias de un modelo de estado federal de acuerdo con
Ricardo Zuluaga Gil (2006). Aunado a ello, cómo responden y se armonizan los
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recursos y el presupuesto de las entidades de los órdenes seccional y local a los
parámetros fijados en los planes de desarrollo establecidos por el gobierno
nacional, para la atención oportuna de las necesidades básicas de sus habitantes,
al amparo de la Constitución y la ley, y sin que ello replique definitivamente a
desdibujar por completo su autonomía fiscal.
El objetivo principal de esta investigación es determinar y analizar la
autonomía fiscal de las entidades territoriales, desde su naturaleza jurídica para el
cumplimiento de los fines del Estado, de los cuales se desprenden los siguientes
objetivos secundarios y específicos: identificar cuáles son los criterios
predominantes que determinan la autonomía fiscal de las entidades territoriales,
determinar los límites de la potestad para el manejo fiscal de las entidades
territoriales, establecer el alcance de la autonomía fiscal otorgada a las entidades
territoriales frente al manejo de los asuntos de su interés y su competencia,
analizar la jurisprudencia que fundamenta el alcance de la autonomía fiscal de las
entidades territoriales a partir de la Constitución Política de 1991.
El ente territorial comienza por identificarse a partir del fenómeno de la
descentralización administrativa propiamente dicha, la cual constituye una de
tantas matices que caracterizan nuestro modelo de Estado Social de Derecho
Unitario, como bien lo consagra el artículo 1° de la Constitución Política, en los
siguientes términos:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
Entre los sistemas de descentralización de la administración pública, que
concurren dentro de nuestro Estado Unitario, además de la descentralización, son:
la centralización, la desconcentración, la delegación, y algunas subcategorías que
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se desprenden de ellas, como lo es la descentralización administrativa y la
descentralización territorial.
La descentralización administrativa y territorial, tiene como eje fundamental
focalizar el tratamiento de asuntos, competencias y prioridades de una manera
más efectiva, al interior de cada una de las entidades territoriales, la cual se puede
dimensionar con la atención oportuna y concreta de las necesidades básicas de
sus habitantes, mediante la aplicación integral de planes de desarrollo,
debidamente estructurados, en el marco de políticas nacionales diseñadas por el
gobierno en sintonía con los distintos sectores locales y seccionales del país.
Desde esta perspectiva, se puede asumir que la autonomía fiscal de las
entidades territoriales se adecua al sistema de descentralización territorial vigente,
si se tiene en cuenta que se trata de una autonomía ajustada, que gira en torno a
unos límites razonables, fijados en el marco de una política fiscal, armonizada con
el sector central, de acuerdo con la Constitución y la ley, y que contribuye al
manejo mesurado del presupuesto general, y un control más efectivo sobre las
facultades o libertad de decisión de los gobernadores y alcaldes, conforme a la
Constitución Política; la ley orgánica de presupuesto; la ley anual del presupuesto
y sus respectivos reglamentos.
En tal sentido, resultan apropiados los límites fijados para contener la
libertad de los entes territoriales en materia fiscal, de lo contrario se formaría una
anarquía administrativa que conllevaría a una crisis permanente de inmanejable
proporción, pues todas las entidades procuran, la atención prioritaria y el mejor
manejo de sus propios intereses, justificados en la necesidad de progreso.
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1. LA AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y EL
MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA VIGENTE EN
COLOMBIA
A partir de la Constitución Política de 1991 (C.P.), se establece que además
de la división general del territorio nacional, se deberá tener en cuenta la que
determine la ley, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del
Estado, conforme al artículo 285 de la misma, en ese sentido, se habla de las
Entidades Territoriales (EETT), cuya definición se encuentra explicita en la propia
Carta Política, al tenor del artículo 286, el cual expresa que:
“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución
y de la ley”.
A su turno, Carlos Cassagne (2009, p. 315) menciona que el caso típico de
entidad territorial lo constituye el municipio, y agrega que su competencia no se
extiende más allá del ámbito geográfico, respecto de la validez de sus normas
generales y actos administrativos que emanan de sus órganos de carácter local.
En estos términos, se puede anticipar que las EETT son básicamente,
estructuras o divisiones administrativas territoriales sectorizadas, identificables
geográficamente, cuya extensión, alberga, como es natural, grupos, colectivos o
segmentos demográficos de población, las cuales pueden adoptar la forma de
territorios indígenas, provincias, municipios, distritos y departamentos.
De esa forma, las EETT gozan de autonomía administrativa y están
organizadas bajo un ámbito administrativo determinado, consagrado por la ley; del
mismo modo, son sujetos de derechos y obligaciones, o lo que es lo mismo,
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detentan una personería jurídica1 propia, al tenor de lo dispuesto en los artículos,
3° del Decreto 1222 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen
Departamental” y 4° del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de
Régimen Municipal”.
También se destacan los esquemas de asociación que promueve el
Capítulo II de la Ley 1454 de 2011, mediante el cual se pueden conformar, una o
varias entidades, como personas jurídicas de derecho público, bajo la dirección y
coordinación de una sola junta directiva u órgano de administración.
Ahora bien, el artículo 1° de la Ley 136 de 1994, define al municipio como
una entidad territorial fundamental dentro de la división política y administrativa del
Estado: “(…) cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la población en su respectivo territorio”.
Esta división política y administrativa, también está sujeta a una
categorización que determina en prioridad e importancia las EETT de acuerdo a su
capacidad y gestión administrativa, así como su disponibilidad presupuestal, de
conformidad con lo establecido en la Ley 617 de 20002, en desarrollo del artículo
302 de la CP.
Todo esto es coherente con el planteamiento de Libardo Rodríguez (2008,
p. 66) que establece que las EETT reciben una serie de competencias y funciones
administrativas que ejercen en su propio nombre y responsabilidad. Lo que
supone un conjunto de herramientas para el manejo estratégico de los asuntos
públicos, en la medida que no es posible concentrar o centralizar de forma
absoluta la solución y tratamiento de los requerimientos y problemáticas sociales,
y de otra índole, en una sola dependencia administrativa, además por razones de
eficiencia práctica.
Asimismo, el artículo 287 de la C.P., establece que la autonomía que
ostentan las EETT para la gestión de sus propios intereses, no puede desbordar
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los límites que les imponen la Constitución y la ley, y que no así, se les ha
reconocido ciertos derechos, entre los que se destacan los siguientes:
“1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales”.
Por su parte, la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las
Entidades Territoriales (PDET, 2011), ha determinado tres criterios, que definen y
clasifican las facultades otorgadas a las EETT, de los cuales se precisan los
siguientes: uno político, que supone el derecho de gobernarse por autoridades
propias; uno administrativo, para ejercer las competencias que les correspondan; y
uno fiscal, que le permite participar en rentas nacionales y establecer tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
1.1. Criterio Político.
Gobernadores y alcaldes, son las cabezas visibles de la administración
seccional y local, los cuales son elegidos directamente por la comunidad, al igual
que los órganos de representación popular (asambleas departamentales y
consejos municipales); en cada nivel territorial, existe una administración
organizada y nombrada por los jefes de elección popular, no obstante, y a partir de
allí, se empiezan a evidenciar los primeros límites de la autonomía administrativa
de acuerdo con Ricardo Zuluaga Gil (2006 p. 188).
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En tal sentido, se encuentra que al tenor del artículo 303 de la C.P., a nivel
departamental, el gobernador será el jefe seccional y representante legal del
departamento, pero simultáneamente:
“será agente del Presidente de la República para el mantenimiento
del orden público y para la ejecución de la política económica general, así
como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con
el departamento” (Negrillas fuera de texto).
Término clave, que denota subordinación de parte del gobernador al Sector
Central3, representado en el Presidente de la República y su gobierno, pues el
agente supone, de acuerdo con la definición más acorde del Diccionario de la Real
Academia (DRA, 2001) una: “persona que obra con poder de otra”; luego es claro
que se trata de un límite a la autonomía de las EETT, al menos en lo que respecta
en el mantenimiento del orden público; la ejecución de la política económica
general; y los asuntos que mediante convenio suscriba la Nación con los
departamentos.
Del mismo modo, el artículo 296 de la C.P., deja entrever que en materia de
orden público, prevalecen las decisiones del Presidente de la República, por
encima de las que tomen los gobernadores, en los siguientes términos:
“Para la conservación del orden público o para su restablecimiento
donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se
aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los
gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de
igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”.
Por otro lado, los artículos 89 y 90 del Decreto 1222 de 19864, corroboran lo
planteado, sobre todo cuando precisan que:
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“En cada uno de los departamentos habrá un gobernador, que será
al mismo tiempo agente del gobierno y jefe de la administración seccional.
El gobernador, como agente del gobierno, dirigirá y coordinará,
además, en el departamento, los servicios nacionales en las condiciones de
la delegación que le confiera el Presidente de la República”.
Y aun y con eso, el jefe de Estado, como suprema autoridad administrativa,
también puede nombrar, suspender y separar a los gobernadores, como lo
consagran el artículo 304 de la C.P., y de manera concomitante el inciso 3° del
artículo 314 de la C.P., facultad que se encuentra limitada a casos taxativos por la
Ley, como es el caso de la sanción disciplinaria en cabeza de la Procuraduría
General de la Nación (PGN) de conformidad con la Ley 734 de 2002.
1.2. Criterio Administrativo.
En lo que respecta a la facultad para ejercer las competencias que les
correspondan a las EETT, se encuentra que los numerales 4 y 5 del artículo 150
del C.P., establecen que como primera medida, es deber del Congreso de la
República:
“Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en
esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
(…)
Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales”.
A su turno, el artículo 187, consagra que las EETT gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, dentro de los límites que fijan, la Constitución y la
ley y que en tal sentido, la distribución de competencias entre la Nación y las
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EETT serán establecidas mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial tal
y como lo afirma el artículo 288 de la C.P., el cual agrega que:
“Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
Principios que de acuerdo con el artículo 7° de la Ley 489 de 1998, serán
de especial cuidado por parte del Gobierno quien debe velar por su cumplimiento,
procurando para el efecto, el desarrollo de disposiciones y normas que al tenor de
la descentralización administrativa, profundice en la distribución de competencias
entre los diversos niveles de la administración.
Adicionalmente, el artículo 28 de la Ley 1454 de 20115 define una serie de
disposiciones en materia de competencias, donde señala que:
“Los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar
su estructura interna y organización administrativa central y
descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones
y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales.
(…)
Parágrafo. Los municipios son titulares de cualquier competencia
que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación.
Cuando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir
dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación”.
Estas competencias, además de los principios de la función pública
establecidos en el artículo 209 de la C.P., deben estar claramente sustentadas en
los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad,
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eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad
de conformidad con el artículo 27 de la ley en mención.
De igual manera, esa autoridad o poder, que le otorga la ley a las EETT
para desarrollar determinadas funciones, tiene incidencia en la organización y
manejo de su propio territorio, como lo menciona la sentencia C-795 de 2000 de la
Corte Constitucional, cuando afirma que:
“La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de
acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática,
participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado
espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden