MINISTERE DE L’INTERIEUR ----- INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE INSPECTION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES ----- N° 15074-14095-01 AUDIT DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR LES OPERATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR _______ RAPPORT PARTICULIER F MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE – Juillet 2015 –
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MINISTERE DE L’INTERIEUR
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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION
INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE
INSPECTION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES
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N° 15074-14095-01
AUDIT
DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR LES OPERATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR
_______
RAPPORT PARTICULIER F
MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR L’INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE
– Juillet 2015 –
MINISTERE DE L’INTERIEUR
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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION
INSPECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE
INSPECTION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE CIVILES
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N° 15074-14095-01
AUDIT
DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR LES OPERATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR
_______
RAPPORT PARTICULIER F
MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR L’INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE
Etabli par :
Sophie DELAPORTE,
Inspectrice générale de l’administration Frédéric PERRIN,
Inspecteur général de l’administration
Anne BADONNEL,
Inspectrice de l’administration
Serge RIVAYRAND,
Contrôleur général des services actifs de la police nationale
Jean-Yves ROPARS, Colonel, chargé de mission à l’inspection
de la défense et de la sécurité civiles
– Juillet 2015 -
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 1
MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE
Annexe n° 1F - Relevé des préconisations ................................................................................... 61
Annexe n° 2F - Analyse des réponses aux questionnaires d'audit ................................................ 65
Annexe n° 3F - Procédure contradictoire : observations de la DGPN .......................................... 83
Annexe n° 4F - Procédure contradictoire: réponse de la mission ................................................. 91
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Synthèse rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 3
SYNTHESE
La tutelle sur l’INPS s’exerce dans un environnement plutôt favorable mais se caractérise par
une sensibilité élevée aux risques de fonctionnement, de pilotage et de ressources humaines.
Globalement, elle souffre d’un manque de vision anticipatrice. Les résultats de l’institut
tiennent pour l’essentiel à sa propre capacité d’initiative. L’amélioration de la maîtrise des
risques, nécessaire dans tous les domaines, notamment stratégique, juridique et de
ressources humaines, est conditionnée par deux actions prioritaires.
La première, qui dépasse la seule tutelle sur l’institut, est la définition par l’Etat de sa vision
stratégique du développement de la police technique et scientifique. Les conséquences pour
l’INPS devront être traduites dans un contrat d’objectifs et de performance fixant les axes de
développement de l’opérateur et adaptant ses ressources en tant que de besoin.
La seconde action prioritaire est la structuration de la dimension métier de la tutelle,
aujourd’hui non identifiée. Plusieurs mesures doivent y concourir, parmi lesquelles la
désignation d’un responsable délégué de la tutelle, en portant une attention particulière au
positionnement du poste (cabinet du DGPN, DCSP, DCPJ ou DRCPN), la mise en place d’un
comité de tutelle (instance de construction d’une vision stratégique partagée) et le
développement d’outils de pilotage permettant à la tutelle de jouer pleinement son rôle.
En 2014, le comité ministériel d’audit interne a inscrit à son programme de travail l’audit de
la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur. Le présent rapport s’inscrit dans
l’ensemble des documents produits dans le cadre de cet audit, qui comprend un rapport
général, des annexes et huit rapports particuliers, consacrés chacun à une tutelle.
L’équipe d’audit, composée de membres de l’IGA, de l’IGPN et de l’IDSC, a développé une
analyse de risques1 en trois temps pour chaque tutelle : identification de ses données
d’environnement (facteurs de risques), détermination de sa sensibilité à une concrétisation des
risques (impact) et évaluation de son degré de maîtrise des risques. Les pages qui suivent
rendent compte des constats et préconisations de la mission relatifs à la tutelle sur l’institut
national de police scientifique (INPS) 2.
UNE TUTELLE QUI S’EXERCE DANS UN ENVIRONNEMENT PLUTOT FAVORABLE
Les conditions d’exercice de la tutelle sur l’INPS sont plutôt favorables, les facteurs de
risques auxquels doit faire face la tutelle sur l’INPS n’atteignant le niveau élevé pour aucune
famille de risques. Ils dépassent en revanche le niveau moyen dans le domaine juridique, les
expertises de l’institut étant utilisées dans le cadre judiciaire et susceptibles d’y être
contestées, et en sont proches en matière de fonctionnement, la diversité des « clients » de
l’INPS exigeant la définition de positions coordonnées entre plusieurs directions et ministères.
1 73 risques identifiés, regroupés en sept familles : stratégiques (STRA), d’organisation (ORG), de fonctionne-
ment (FON), de pilotage (PIL), financiers (FIN), de ressources humaines (RH) et juridiques (JUR). 2 Les mesures ministérielles sont présentées dans le rapport général.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Synthèse rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 4
Enfin, la tutelle sur l’INPS partage avec celle sur l’ENSP un point de vigilance dans le
domaine stratégique, tempéré par d’autres éléments plus favorables : la prépondérance du
temps court dans l’activité de l’autorité de tutelle, qui complique la prise de recul pour une
réflexion de fond.
Schéma n° 1 : facteurs de risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
UNE SENSIBILITE ELEVEE POUR TROIS FAMILLES DE RISQUES
Si la sensibilité moyenne de la tutelle l’INPS apparaît modérée, la réalité est plus contrastée
avec, en cas de concrétisation de risques, un impact allant du niveau faible (risques
d’organisation et financiers) au niveau élevé (ressources humaines, pilotage, fonctionnement).
Les conséquences les plus dommageables de lacunes dans l’exercice de la tutelle seraient une
perte de fiabilité ou de réactivité de l’institut, ressentie principalement par ses « usagers »,
c’est-à-dire les services de police, de gendarmerie et du ministère de la justice qui font appel à
ses prestations.
Schéma n° 2 : impact d’une concrétisation des risques
dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
UN DEGRE DE MAITRISE PERFECTIBLE POUR TOUS LES TYPES DE RISQUES
A bien des égards, la tutelle sur l’INPS présente un profil proche de celle sur l’ENSP :
probabilité globale de concrétisation des risques entre les niveaux moyen et élevé, très élevée
pour les risques juridiques, élevée dans le domaine des ressources humaines, moyenne pour
les risques d’organisation, de pilotage et financiers. Seules différences notables, les risques de
fonctionnement paraissent mieux maîtrisés par la tutelle sur l’INPS, mais elle est davantage
exposée aux risques stratégiques (probabilité élevée).
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Synthèse rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 5
Des progrès sont nécessaires dans la maîtrise de tous les types de risques, d’autant que leur
probabilité de concrétisation est systématiquement supérieure aux facteurs de risques, avec
des écarts particulièrement défavorables pour les risques stratégiques et de pilotage.
Schéma n° 3 : probabilité actuelle de concrétisation des risques
dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
UNE QUESTION STRATEGIQUE PRIORITAIRE ET UNE TRENTAINE DE PISTES D’AMELIORATION
DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
Dans le champ d’activité de l’INPS, la priorité pour l’Etat est de répondre à une question
stratégique qui dépasse le cadre de la tutelle sur l’institut, en définissant sa vision du
développement de la police technique et scientifique (PTS).
La stratégie retenue pourra entraîner des évolutions de structures et de missions pour les
différents acteurs actuellement en situation de redondance ou de concurrence partielle (INPS,
sous-direction de la police technique et scientifique de la direction centrale de la police
judiciaire, IRCGN). La place de l’INPS dans le dispositif de police technique et scientifique et
les orientations stratégiques pour son développement en découleront naturellement.
Ce travail fondateur devra se poursuivre, d’une part, sur l’ensemble de la filière de PTS, en
veillant à la qualité et à la régularité des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les
enjeux d’expertise scientifique, d’autre part, dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS, par
l’élaboration d’un contrat d’objectifs et de performance liant l’Etat et l’opérateur – qui
fait aujourd’hui défaut en dépit des propositions de l’institut, assorti d’un volet ressources.
Ces bases stratégiques permettront de donner leur pleine efficacité aux autres
recommandations de l’équipe d’audit, qui sont les suivantes :
risques stratégiques : mise en place d’un comité de suivi du COP, tenue d’un ren-
dez-vous stratégique annuel, vote annuel en conseil d’administration sur les orienta-
tions générales de l’institut, retour à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs
adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs
précis et chiffrés, approfondissement de la réflexion sur les dispositifs correctifs
mobilisables en cas de non atteinte de ses cibles par l’opérateur ;
risques d’organisation : désignation d’un responsable délégué de la tutelle, chargé
de coordonner l’ensemble des contributeurs (métier et gestion), resserrement de la
composition du conseil d’administration, en respectant la diversité des représenta-
tions (Etat, personnalités qualifiées, représentants des personnels) ;
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Synthèse rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 6
risques de fonctionnement : création d’un comité de tutelle présidé par l’autorité de
tutelle et réunissant une fois par an les directions les plus concernées du ministère
(DRCPN, DCSP, DCPJ, préfecture de police, DGGN, DEPAFI) et les ministères
siégeant au conseil d’administration, afin de définir les grandes orientations à dis-
cuter avec l’INPS, optimisation de l’appui des services support centraux et décon-
centrés, mise en place de pré-conseils d’administration systématiques, associant la
dimension métier de la tutelle et la DEPAFI ;
risques de pilotage : instauration de réunions mensuelles ou bimestrielles formali-
sées entre le responsable délégué de la tutelle et l’opérateur, mise en place d’une
part variable dans la rémunération du directeur de l’INPS, en conditionnant son oc-
troi à l’atteinte des objectifs fixés, élaboration de tableaux de bord de performance
et de gestion adaptés aux besoins de la DGPN et partage avec la DEPAFI, organisa-
tion dans le code de la sécurité intérieure de l’intérim du directeur de l’institut, car-
tographie des risques de l’autorité de tutelle avec un zoom sur les risques liés à
l’activité de l’institut, appui de la DEPAFI pour développer le contrôle interne fi-
nancier de l’INPS, accompagnement de celui-ci dans la mise en place d’un contrôle
interne non financier et évaluation régulière de ces dispositifs ;
risques financiers : définition d’une doctrine d’emploi de l’INPS et approche anti-
cipatrice de l’évolution de ses dépenses, finalisation des conventions élaborées avec
les SGAMI compétents (immobilier, achat…), élaboration et analyse régulière avec
la DEPAFI d’un tableau de bord de gestion, mise en place d’une deuxième réunion
de dialogue de gestion à mi-année entre la direction de tutelle, la DEPAFI et
l’institut, poursuite de la mise en œuvre du contrôle interne financier, extension aux
structures déconcentrées et évaluation régulière, résolution interministérielle des
difficultés de règlement des frais dus par le ministère de la justice ;
risques de ressources humaines : définition des profils recherchés (directeur de
l’INPS, responsable délégué de la tutelle), appels à candidatures, valorisation des
postes (classement), identification de correspondants dans les directions métier
concernées, définition des besoins de formation, vérification de la mise en œuvre
du code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ac-
compagnement de la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine ;
risques juridiques : transmission semestrielle par l’INPS à l’autorité de tutelle de
tableaux de suivi des marchés et des contentieux, partage avec la DLPAJ et la DE-
PAFI, points réguliers avec elles sur les enjeux juridiques de l’opérateur, accompa-
gnement de l’institut dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne ju-
ridique, évaluation régulière de son efficacité.
En dehors des orientations stratégiques dont la clarification est fondamentale, la
question clef pour un meilleur exercice de la tutelle sur l’INPS est la structuration de sa
dimension métier, aujourd’hui très absente. Cette structuration passe par la combinaison
de plusieurs mesures, parmi lesquelles la désignation du responsable délégué de la tutelle -
le choix du positionnement du poste, entre le cabinet du DGPN, une direction métier (DCSP,
DCPJ) ou la DRCPN est un point d’attention, la mise en place du comité de tutelle (instance
de construction d’une vision stratégique partagée au sein de l’Etat, à forte composante métier)
et le développement d’outils de pilotage permettant à la tutelle de jouer pleinement son rôle.
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 7
AVANT-PROPOS METHODOLOGIQUE
Par lettre en date du 8 avril 2014, le directeur du cabinet du ministre de l’intérieur a saisi
l’inspection générale de l’administration (IGA), l’inspection générale de la police nationale
(IGPN) et l’inspection de la défense et de la sécurité civiles (IDSC) pour leur demander de
procéder à un audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère.
Cette mission, qui s’inscrit dans le cadre du programme annuel 2014 d’audit interne du
ministère, a été conduite de l’automne 2014 à juin 2015. Elle fait l’objet d’un rapport général,
qui expose :
la méthode suivie, avec des annexes consacrées à la typologie des risques et aux ques-
tions d’audit (annexe n° 4), aux facteurs de risques (annexe n° 6), à l’impact de la con-
crétisation des risques (annexe n° 7) et à la méthode de cotation de la maîtrise des
risques (annexe n° 8) ;
les constats de l’équipe d’audit et ses préconisations de niveau ministériel ou trans-
verse.
A ce rapport général s’ajoutent huit rapports particuliers, référencés de A à H, relatifs à la
maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur chacun des huit opérateurs retenus dans le
champ de la mission. Ces rapports développent les observations et recommandations de
l’équipe d’audit pour chacune des tutelles. En tant que de besoin, ils font référence à certaines
préconisations du rapport général.
Le présent document constitue le rapport particulier F, consacré à l’exercice de la tutelle sur
l’institut national de police scientifique (INPS), dont l’autorité de tutelle est le directeur
général de la police nationale (DGPN).
La bonne compréhension de ce document nécessite de lire, avant de l’aborder, les
développements méthodologiques du rapport général.
POINT
D’ATTENTION
La situation décrite dans le corps des rapports est celle qui prévaut à la
date de mi-juin 2015, analysée sur la base des réponses au questionnaire
d’audit (décembre 2014) et des compléments écrits reçus des directions
dans le cadre de la première étape de la procédure contradictoire conduite
entre mi-mai et début juin 2015.
Les éléments communiqués depuis dans le cadre de la procédure
contradictoire (mi-juillet 2015) sont abordés par la mission dans
l’annexe « Réponse de la mission » du rapport particulier correspondant.
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 8
INTRODUCTION
L’exercice de la tutelle sur les opérateurs doit être pris en compte dans la politique globale de
maîtrise des risques que le ministère de l’intérieur est appelé à développer.
Il appartient à chaque responsable concerné par délégation du ministre :
d’identifier les types de risques auxquels l’Etat en général et le ministère de l’intérieur
sont plus particulièrement exposés du fait de l’exercice de la tutelle sur un opérateur
donné ;
d’analyser si ces risques sont suffisamment couverts ;
de déterminer et de hiérarchiser les éventuelles mesures complémentaires à prendre.
Les facteurs de risques susceptibles de compliquer l’exercice de la tutelle sur tel ou tel
opérateur ont été étudiés précédemment (cf. annexe n° 6 du rapport général), ainsi que
l’impact d’une concrétisation des familles de risques (stratégiques, d’organisation, de
fonctionnement, de pilotage, financiers, de ressources humaines, juridiques).
Pour ce qui concerne l’INPS, cette cotation ressort comme le montre le graphique ci-dessous.
Les familles de risques sont classées de gauche à droite sur l’axe horizontal en fonction de
l’importance de l’impact de leur concrétisation. Cet impact figure entre parenthèses à côté du
nom de la famille de risques, avec un code couleur allant de vert foncé (niveau 1 – « très
faible ») à rouge foncé (niveau 5 – « très élevé ») en passant par jaune (niveau 3 –
« moyen »).
A titre d’exemple, les familles de risques dont la concrétisation aurait l’impact le plus fort
dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont celles des risques de fonctionnement, de pilotage
et de ressources humaines (4) et celle à impact le plus faible est celle des risques
d’organisation (2,3).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 9
Il convient désormais, sur la base de l’analyse du cadre juridique en vigueur ainsi que de
l’exploitation des réponses aux questionnaires d’audit de la DGPN, de la DEPAFI, des services
support et de l’INPS, d’évaluer le niveau de maîtrise des risques atteint dans l’exercice de la
tutelle sur cet opérateur3.
Pour ce faire, la pertinence et la complétude des dispositions prises par l’autorité de tutelle et les
différents services impliqués dans l’exercice de la tutelle sont analysées dans les pages qui
suivent, selon la méthode développée dans le rapport général et ses annexes.
3 La synthèse des réponses aux questionnaires d’audit relatives à l’exercice de la tutelle sur l’INPS fait l’objet de
l’annexe n° 2F au présent rapport.
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 10
1. MAITRISE DES RISQUES STRATEGIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
1.1. Rappel sur les risques à couvrir
Ainsi qu’il a été vu dans l’annexe n° 8 au rapport général, douze risques stratégiques doivent être
couverts dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.
Risques stratégiques à couvrir
dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur
Risque n° 12 : Missions floues
Risque n° 13 : Décalage originel entre missions théoriques et missions exercées Risque n° 14 : Ambiguïté sur le degré d'autonomie de l'opérateur Risque n° 41 : Décalage progressif entre missions théoriques et missions exercées
Risque n° 43 : Absence de cadrage stratégique Risque n° 44 : Objectifs de performance inatteignables sur la période Risque n° 47 : Absence de volet ressources dans le COP Risque n° 48 : Défaut de cohérence entre les objectifs de performance et les ressources prévues Risque n° 49 : Défaut de cohérence entre la loi de programmation des finances publiques et le COP Risque n° 57 : Absence d'orientations stratégiques annuelles Risque n° 59 : Défaut de cohérence des orientations stratégiques annuelles par rapport au COP Risque n° 64 : Non atteinte par l’opérateur des cibles de performance
1.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques stratégiques
Dans l’annexe n° 6 au rapport général, relative aux facteurs de risques, ont été étudiées les
caractéristiques des directions de tutelle ou des opérateurs susceptibles de rendre l’exercice de la
tutelle plus ou moins difficile, sans préjudice des actions effectivement mises en œuvre pour
maîtriser les différents types de risques.
Pour mémoire, l’évaluation des facteurs de risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur
l’INPS ressort comme suit.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 11
Tableau n° 1a
_______
Risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Les principaux atouts pour l’exercice de la tutelle stratégique tiennent à la spécialité de
l’activité de l’opérateur et à la stabilité de son rattachement (ministère, autorité de tutelle).
Le partage du portage de la politique de sécurité intérieure entre la police et la gendarmerie
nationales n’a pas de conséquence notable sur le degré de maîtrise, par la direction générale
de la police nationale, des compétences stratégiques utiles dans la fonction de tutelle,
notamment dans le champ de la police technique et scientifique, intégré depuis longtemps
dans le périmètre des métiers de la police nationale.
La difficulté principale réside dans la sujétion de l’autorité de tutelle au temps court,
susceptible de gêner la définition d’une vision stratégique.
1.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques stratégiques
Les questions destinées à auditer la maîtrise de ces risques ont été groupées en sept
thématiques : création de l’opérateur, réflexions sur l’avenir de l’opérateur, contrat d’objectifs
et de performance (COP), cohérence entre la loi de programmation des finances publiques et
le COP, fixation d’orientations stratégiques annuelles par l’Etat et déclinaison en orientations
générales par l’opérateur, objectifs annuels du directeur et dispositifs correctifs en cas de non
atteinte des objectifs de performance ou de gestion.
La lecture des réponses à ces questions, les entretiens avec les responsables de la DGPN et de
l’INPS et la participation au conseil d’administration de l’automne 2014 conduisent l’équipe
d’audit à formuler l’analyse suivante.
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
1 - Risques stratégiques 2,0
Prépondérance du temps court dans l'activité de l'autorité de
tutelle5,0
Caractère multipolaire de l’activité de la direction de tutelle 2,0
Modification récente du rattachement ministériel de l'autorité de
tutelle1,0
Changement récent d'autorité de tutelle 1,0
Hétérogénéité de l'activité de l'opérateur 1,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 12
Tableau n° 1b
_______
Analyse de la maîtrise des risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Création de l’opérateur 1. Laboratoires de police scientifique, préexistants au
changement de statut, aux missions bien définies
2. Capacité de la direction de tutelle et de l’opérateur de
justifier le choix du statut d’établissement public
administratif (indépendance de l’expertise ; secteur
concurrentiel ; encaissement des frais de justice)
3. Pas de traçabilité des arguments ayant conduit à la création
de l’INPS en 2001
Réflexions sur l’avenir de
l’opérateur
1. Réflexion engagée sur les sujets de transfert de masse
salariale et d’emplois4
1. Pour la DGPN, aboutissement de la réflexion conditionnée
par des avancées sur la « réforme de la filière PTS »
2. Même condition pour d’éventuelles réflexions sur l’évolution
du périmètre ou des missions de l’opérateur
Contrat d’objectifs et de
performance
1. Absence de COP, en dépit de la présentation d’un projet
2013-2015 par l’opérateur à la direction de tutelle, faute de
réponse de celle-ci
2. Pas de COP antérieur pour fonder l’élaboration d’un futur
COP
4 Cf. note n° 14-068 du 12 novembre 2014 du DGPN au DEPAFI (page 3).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 13
Thématique Points positifs Points négatifs
Cohérence entre la loi de
programmation des finances
publiques et le COP
1. Absence de lien du fait de l’absence de COP
Fixation d’orientations
stratégiques annuelles par
l’Etat et déclinaison en
orientations générales par
l’opérateur
2. Elaboration d’orientations stratégiques associant la
DRCPN, le cabinet du DGPN et la direction de l’institut
3. Délibération du conseil d’administration sur les
orientations générales de l’opérateur prévue dans les textes
(art. R. 413-38 du CSI)
4. Présentation d’objectifs annuels (N+1) au conseil
d’administration d’automne N avec le projet de budget
primitif (N+1)
1. Pas d’instance stratégique
2. Pas de formalisation de l’étape de définition des
orientations stratégiques annuelles
3. Absence de délibération du conseil d’administration sur les
orientations générales au cours des derniers conseils
d’administration
5. Pas de circuit formalisé d’échanges d’informations sur la
performance avec la tutelle ni avec la DEPAFI
Objectifs annuels du
directeur
1. Lettres d’objectifs en 2012 et 2013, signées du directeur
général, avec des objectifs précis
1. Pas de lettre d’objectifs en 2014
2. Pas d’annonce de part variable de rémunération dans les
lettres d’objectifs 2012 et 2013
Dispositifs correctifs en cas
de non atteinte des objectifs
de performance ou de
gestion
1. Pas d’identification d’un dispositif correctif des
insuffisances de performance hormis le changement de
directeur à la tête de l’INPS
2. Pas d’identification d’un dispositif correctif en cas de non
atteinte des objectifs de gestion en dehors d’un abondement
de subvention
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
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1.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques stratégiques
Si l’INPS a été constitué par un regroupement de laboratoires existants et si ses missions au
jour le jour paraissent claires, deux questions stratégiques ayant des conséquences fortes sur le
positionnement de l’opérateur appellent des éclaircissements de la part de l’Etat. La première
concerne la place à donner à la police technique et scientifique. Certes, cette question dépasse
largement le seul institut ; néanmoins, elle est déterminante pour définir la place de
l’opérateur lui-même (risque n° 12). La seconde question a trait à l’articulation entre les
différents acteurs de la police technique et scientifique, parmi lesquels l’INPS mais aussi les
sous-directions compétentes de la direction centrale de la police judiciaire et de la préfecture
de police, l’IRCGN côté gendarmerie, voire des laboratoires privés.
L’absence de vision stratégique claire de l’Etat sur le développement de la police technique et
scientifique explique sans doute pour partie les difficultés rencontrées pour mettre au point un
contrat d’objectifs et de performance entre le ministère de l’intérieur et l’INPS. Dans
l’exercice de la fonction de tutelle, l’Etat n’assure ainsi pas le cadrage stratégique de
l’opérateur (risques n° 43, 47, 49, 59). La création en mars 2014 d’un comité de coordination
et de suivi Police-Gendarmerie5 en matière de police technique et scientifique a, certes,
permis d’améliorer la visibilité de l’Etat sur le champ de la PTS et la maîtrise par les acteurs
de terrain des procédés techniques de mise en œuvre mais elle n’a pas pour autant renforcé le
cadrage stratégique de l’institut.
Si des lettres d’objectifs précises et chiffrées comme celles de 2012 et 2013 ont pu limiter les
conséquences immédiates de ce défaut de cadrage pluriannuel, l’absence de lettre d’objectifs
pour l’année 2014 fait d’autant plus ressortir les risques stratégiques.
La discussion informelle conduite entre l’opérateur, le cabinet du DGPN et la DRCPN pour
définir des orientations annuelles et la présentation en conseil d’administration d’objectifs
annuels par le directeur de l’INPS en complément du bilan d’activité des onze premiers mois
de l’année et du projet de budget pour l’année suivante permettent de conserver un lien entre
les exercices, mais sans combler les lacunes signalées ci-dessus.
Enfin, l’hypothèse d’une non-atteinte des objectifs de performance ou de gestion ne fait pas
l’objet d’un dispositif construit de correction (risque n° 64). Cette lacune est d’autant plus
gênante qu’il n’existe pas non plus de mise en relation claire entre les objectifs de
performance assignés explicitement ou implicitement à l’établissement, qui enregistre une
progression d’activité très rapide ces dernières années, les ressources allouées (risque n° 48)
et la capacité de l’institut à atteindre les cibles (risque n° 44).
Compte tenu de tous ces éléments, la probabilité de concrétisation de risques
stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS apparaît aujourd’hui élevée, avec
une note de 4,0 sur un maximum de 5, nettement supérieure au niveau induit par les
facteurs de risques stratégiques (2,0).
5 Note du 18 mars 2014 du ministre de l’intérieur au DGPN et au DGGN, relative à la mise en place d’un comité
national de coordination et de suivi (CNCS) Police-Gendarmerie en matière de police technique et scientifique.
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 15
Cet écart défavorable traduit le besoin d’un réel cadrage stratégique de l’INPS par
l’Etat, ce qui nécessite de clarifier les objectifs de développement de la police technique
et scientifique et les attentes à l’égard de l’INPS dans cette perspective.
Tableau n° 1c ____________________________
Risques stratégiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef au plan
stratégique Critère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
L'Etat a-t-il une vision
stratégique claire du
rôle et du
positionnement de
l'opérateur ?
Non = 0 (=> fin de l'analyse stratégique)
Oui = -1-1,0 -1,0 -0,5
Quelle doctrine d'emploi pour l'INPS et
quelle cohérence avec l'évolution de ses
ressources ? Quelle articulation avec les
autres acteurs de la PTS, notamment l'IRCGN
?
* Axes stratégiques clairs et cohérents avec la
vision stratégique-0,2 Absence de COP
* Indicateurs et cibles de performance -0,2 Absence de COP
* Indicateurs et cibles de gestion -0,2 Absence de COP
* Engagements de l'Etat sur l'évolution des
ressources de l'opérateur-0,2 Absence de COP
* Construction en cohérence avec la loi de
programmation des finances publiques-0,2
1. Absence de COP
2. Absence d'indicateurs relatifs à l'INPS dans
le PAP du programme 176
* Rendez-vous stratégiques (dont comité
stratégique ad hoc , comité de suivi du COP,…)-0,3
Absence de COP et absence d'instance de
discussion stratégique
* Lettre d'objectifs au directeur -0,4 -0,2
1. Existence d'une lettre d'objectifs en 2012
et 2013, mais pas en 2014
2. Présence d'objectifs chiffrés précis
3. Pas d'annonce de part variable
* Délibération de l'organe de gouvernance sur
les orientations générales de l'opérateur-0,3 -0,2
1. Délibération prévue par les textes sur les
orientations générales et scientifiques
(article R. 413-38 du CSI)
2. Présentation des objectifs annuels (N+1)
en complément du bilan N et du projet de
budget primitif (N+1)
3. Pas de vote sur ces objectifs
Identification des dispositifs correctifs en cas de
non atteinte des cibles de performance-0,5 -0,1 Mise en jeu de la responsabilité du directeur
Identification des dispositifs correctifs en cas de
non atteinte des cibles de gestion-0,5
Abondement de la subvention pour charges
de service public
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques stratégiques -3,0 -4,0 -1,0
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques stratégiques 2,0 1,0 4,0
Pour mémoire :
Evaluation initiale des facteurs de risques stratégiques 2,0
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques stratégiques 3,0
Si oui, cette vision
s'exprime-t-elle dans
un document de
cadrage pluriannuel ?
-1,0
Si oui, ce document
donne-t-il lieu à une
déclinaison annuelle
précise ?
-1,0
-1,0
Les dispositifs
correctifs mobilisables
en cas de non atteinte
des cibles sont-ils
Probabilité de concrétisation de risques stratégiques si tout est à
construire
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 16
1.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques stratégiques
1. Clarifier la stratégie de l’Etat en matière de développement de la police technique et
scientifique et de rôle assigné à l’INPS dans la mise en œuvre de cette stratégie.
2. Expliciter les conséquences de cette stratégie pour l’INPS dans un contrat d’objectifs et
de performances liant l’Etat et l’opérateur, assorti d’un volet ressources.
3. Mettre en place un comité de suivi du COP faisant régulièrement le point sur la mise en
œuvre du COP et les enjeux stratégiques liés à l’activité de l’opérateur. Utiliser cette
instance pour tenir un rendez-vous stratégique par an permettant un échange entre
l’opérateur et l’Etat avant la fixation des objectifs stratégiques annuels par ce dernier.
4. Organiser tous les ans une discussion et un vote en conseil d’administration sur les
orientations générales de l’établissement.
5. Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de
l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs précis et chiffrés et prenant en
compte en tant que de besoin des priorités nouvelles en cours de période d’exécution du
COP. Mettre en place une part variable dans la rémunération du directeur et expliciter les
modalités de son attribution.
6. Développer une réflexion sur les dispositifs correctifs mobilisables en cas de non atteinte
des cibles de performance ou de gestion par l’opérateur, en dehors des seules logiques de
sanction individuelle ou d’abondement de moyens.
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2. MAITRISE DES RISQUES D’ORGANISATION DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
2.1. Rappel sur les risques d’organisation à couvrir
Dans l’annexe n° 8 au rapport général, douze risques d’organisation ont été identifiés comme
relevant du niveau de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.
Risques d’organisation à couvrir
dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur
Risque n° 11 : Création d'un opérateur en réponse à un besoin non pérenne
Risque n° 17 : Compétence collégiale insuffisante de l'organe de gouvernance Risque n° 18 : Lourdeur excessive de l'organe de gouvernance
Risque n° 19 : Missions de l'organe de gouvernance mal définies ou trop étroites
Risque n° 20 : Missions de l'organe de gouvernance trop larges
Risque n° 26 : Absence de désignation claire de l'autorité exerçant la tutelle
Risque n° 27 : Concurrence entre directions pour le rôle d'autorité exerçant la tutelle
Risque n° 30 : Création de structures redondantes
Risque n° 33 : Absence de responsable délégué clairement identifié
Risque n° 42 : Inadéquation entre la forme juridique de l'opérateur et des missions qui évoluent
2.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques d’organisation
L’évaluation des facteurs de risques d’organisation réalisée dans l’annexe n° 6 précitée
s’établit, pour l’exercice de la tutelle sur l’INPS, comme suit.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 18
Tableau n° 2a
_______
Risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Si le rattachement de l’INPS au ministère de l’intérieur et, en son sein, au secteur police, ne
fait pas débat, l’organisation de la tutelle est susceptible d’être rendue plus complexe par
l’existence de plusieurs directions métier concernées par l’activité de l’opérateur au sein de la
DGPN (direction centrale de la sécurité publique et direction centrale de la police judiciaire).
Facteur plus délicat encore à surmonter, l’INPS tient la place inhérente à son caractère
technique et spécialisé au sein de la police nationale.
2.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques d’organisation
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques d’organisation ont été regroupées en
six thématiques : création de l’opérateur, redondances, doublons ou concurrence entre les
services de l’Etat et avec l’opérateur, organe de gouvernance, autorité de tutelle, responsable
délégué de la tutelle et entité en charge de la tutelle et réflexions sur l’avenir de l’opérateur.
L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau de la page suivante.
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
2 - Risques d'organisation 2,3
Nombre de ministères susceptibles de souhaiter exercer la
tutelle sur l'opérateur1,0
Nombre de directions du ministère de l'intérieur pouvant
s'estimer bien placées pour devenir direction de tutelle de
l'opérateur
2,0
Faiblesse de la place de l'opérateur dans le cœur de métier de
l'autorité de tutelle4,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 19
Tableau n° 2b
_______
Analyse de la maîtrise des risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Création de l’opérateur 1. Les laboratoires de police scientifique regroupés au
sein de l’INPS faisaient partie d’une structure interne
de la DGPN avant l’adoption de son statut
d’établissement public ; les ressources ont fait l’objet
d’un simple transfert
Redondances, doublons ou
concurrence entre les
services de l’Etat et avec
l’opérateur
1. Redondances avec les compétences de la sous-
direction de la police technique et scientifique
(DCPJ)
2. Redondance de structures et concurrence possible
avec l’IRCGN (DGGN)
3. Rôle et missions de l’opérateur s’exerçant dans le
cadre général de la filière PTS dont la restructuration
est elle-même en cours d’étude
Organe de gouvernance 1. Majorité de représentants de l’Etat (12 membres sur
24)
2. Présence de six personnalités qualifiées
3. Présence des autres ministères concernés (justice ;
recherche ; enseignement supérieur)
4. Présence de la DEPAFI
1. Nombre de membres excessif 2. Missions du conseil d’administration jugées trop larges
par l’opérateur, qui dit souhaiter le « retrait des aspects
scientifiques »
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Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 20
Thématique Points positifs Points négatifs
Autorité de tutelle 1. Cohérence de la désignation du DGPN en qualité
d’autorité de tutelle de l’INPS avec les missions de
l’opérateur
2. Légitimité de l’autorité de tutelle, également
responsable du programme 176 qui finance
l’opérateur
3. Positionnement de l’autorité de tutelle reconnu tant
par l’opérateur que par les directions du ministère et
les autres ministères concernés
Responsable délégué de la
tutelle et entité en charge
de la tutelle
1. Identification du sous-directeur des finances et du
pilotage de la DRCPN comme responsable du volet
financier de la tutelle.
1. Seule la tutelle financière est organisée et identifiée
2. La tutelle métier n’est ni évoquée, ni construite, ni
identifiée. En particulier, les modalités d’articulation
entre la DCSP et la DCPJ ne sont pas définies. Même
chose entre le cabinet du DGPN et les directions
centrales
Réflexions sur l’avenir de
l’opérateur
1. Réflexions en suspens dans l’attente d’orientations
sur la restructuration de la filière de police technique
et scientifique
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 21
2.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques d’organisation
Dans l’organisation de la tutelle sur l’INPS, la désignation du directeur général de la police
nationale en qualité d’autorité de tutelle ne fait pas débat car elle permet de concilier la
légitimité stratégique par rapport aux missions de l’opérateur et la légitimité de gestion, le
DGPN étant responsable du programme budgétaire 176 qui verse à l’institut sa subvention
pour charges de service public (risques n° 26 et 27).
Ce point fort ne suffit toutefois pas à contrebalancer des faiblesses structurelles dans la
répartition des missions et l’articulation des rôles entre différents acteurs de la police
technique et scientifique : sous-direction compétente de la direction centrale de la police
judiciaire, INPS, institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (risque n° 30).
La mise en place du comité national de coordination et de suivi PN/GN en matière de PTS (cf.
supra) n’a pas permis de clarifier ces points.
L’institut n’étant jusqu’à présent pas gestionnaire de ses emplois et de sa masse salariale,
l’hypothèse d’une réinternalisation est régulièrement évoquée comme une solution, alors que
le choix de la forme juridique à donner à l’entité ou aux entités en charge de l’expertise
scientifique judiciaire devrait être une conséquence de la réflexion stratégique préconisée plus
haut (risque n° 42).
L’organisation de la fonction de tutelle sur l’INPS souffre en outre de lacunes de structuration
interne au sein des services relevant de l’autorité de tutelle :
inexistence de la dimension métier de la tutelle, sans doute liée à la concurrence
possible entre deux « clients » principaux de l’institut, le « client de masse » - la
direction centrale de la sécurité publique et le « client de pointe » - la direction
centrale de la police judiciaire ;
absence d’un responsable délégué de la tutelle, chargé d’assister le directeur général
de la police nationale dans sa fonction d’autorité de tutelle (risque n° 33) ;
orientation de la tutelle vers la seule dimension financière par la désignation,
conformément à l’arrêté d’organisation de la DRCPN, de la sous-direction des
finances et du pilotage de cette direction comme entité en charge de la tutelle
financière des établissements publics relevant du périmètre police.
Sur un autre plan, le conseil d’administration de l’INPS présente plusieurs bonnes pratiques :
majorité assurée à l’Etat (12 membres sur 24), représentation des ministères concernés et de la
DEPAFI, enrichissement des travaux par l’apport de six personnalités qualifiées (risque
n° 17), compétence pour délibérer sur les orientations scientifiques (risques n° 19 et 20). En
revanche, l’effectif global du conseil paraît trop important pour assurer un fonctionnement
dynamique et une participation réelle de tous les membres (risque n° 18).
Ces éléments conduisent à une probabilité de concrétisation de risques d’organisation
dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS évaluée à 2,7. Ce niveau, intermédiaire entre
« faible » et « moyen », est un peu supérieur à celui induit par les facteurs de risques
(2,3) et des marges de progrès existent.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 22
Tableau n° 2c ______________
Risques d’organisation dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef
d’organisationCritère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
Cohérence avec la vision stratégique (si non, fin de
l'analyse d'organisation)-0,5 -0,5
Légitimité institutionnelle -0,5 -0,5
Absence de recouvrement, doublon ou concurrence
entre les services de l’Etat et avec l’opérateur-0,4
1. Recouvrements avec la sous-direction de
la PTS de la DCPJ
2. Concurrence avec l'IRCGN
Absence de "trous" entre les services de l’Etat et
avec l’opérateur-0,6 -0,6
Désignation d’un responsable délégué de la tutelle -0,6
1. Tutelle évoquée dans l'avis de vacance de
poste du S/D des finances et du pilotage
2. Dans la description de son action
personnelle (il "veille à la cohérence de
l'action des opérateurs, par le biais de la
tutelle budgétaire")
3. Mais approche incomplète de la tutelle
Identification des entités de la direction de tutelle
ayant vocation à contribuer à l'exercice de la tutelle-0,6 -0,1
1. Arrêté du 12 août 2013 relatif aux missions
et à l’organisation de la DRCPN, à propos de
la sous-direction des finances et du pilotage :
"Elle exerce, notamment, la tutelle
financière des établissements publics ou
opérateurs relevant du programme police
nationale"
2. Avis de vacance de poste du sous-directeur
: "il veille à la cohérence de l’action des
opérateurs, par le biais de la tutelle
budgétaire"
Effectif raisonnable ( 16 à titre indicatif) -0,2 24 membres
Majorité assurée à l’Etat -0,2 -0,2 12 représentants sur 24 membres
Composition adaptée à l’activité de l’opérateur -0,2 -0,2
1. Représentation des ministères les plus
concernés (justice, recherche, enseignement
supérieur)
Expertise extérieure par des personnalités
qualifiées-0,2 -0,2
Six personnalités qualifiées désignées sur
proposition des ministres représentés au
conseil d'administration
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques d'organisation -4,0 -4,0 -2,3
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques d'organisation 1,0 1,0 2,7
Pour mémoire :
Evaluation initiale des facteurs de risques d'organisation 2,3
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques d'organisation 2,3
-1,0
-1,0
Structuration de
l’organisation interne
des services de
l’autorité de tutelle
-0,8
Probabilité de concrétisation de risques d'organisation si tout est à
construire
-1,2
Organisation et
fonctionnement de
l’organe de
gouvernance
Pertinence du choix
de l’autorité de tutelle
Couverture des
missions et des
fonctions
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 23
2.5. Préconisations en vue d’une meilleure maîtrise des risques d’organisation
1. En fonction de la stratégie globale d’évolution de la police technique et scientifique dont
la clarification est préconisée plus haut, définir les évolutions de structures et de missions
les plus pertinentes entre les différents acteurs actuellement en situation de redondance ou
de concurrence partielle (INPS, sous-direction de la police technique et scientifique de la
DCPJ, IRCGN).
2. Désigner un responsable délégué de la tutelle, investi d’un pouvoir de coordination de
l’ensemble des contributeurs - à la fois sur les aspects métier et les aspects gestion - à
l’exercice de la fonction de tutelle.
3. Resserrer la composition du conseil d’administration en respectant la diversité des
représentations (Etat, personnalités qualifiées, représentants des personnels).
+ Préconisation ministérielle 12-MIN : assurer au sein de tous les organes de gouvernance la
représentation du secrétaire général au titre de ses responsabilités ministérielles d'animation
et de synthèse de la fonction de tutelle. Dans le cas de l’INPS : transformation du siège à voix
délibérative de la DEPAFI en siège à voix consultative pour le « représentant du secrétaire
général au titre de ses missions ministérielles d’animation et de synthèse de la fonction de
tutelle » (c’est-à-dire le DEPAFI, en application des textes d’organisation du ministère).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 24
3. MAITRISE DES RISQUES DE FONCTIONNEMENT DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR
L’INPS
3.1. Rappel sur les risques de fonctionnement à couvrir
Neuf risques de fonctionnement recensés dans la typologie établie pour le présent audit
appellent un traitement dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.
Risques de fonctionnement à couvrir dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur
Risque n° 28 : Approche incomplète de la tutelle (métier) Risque n° 29 : Approche incomplète de la tutelle (support)
Risque n° 32 : Mauvaise articulation entre tutelle métier et tutelle budgétaire
Risque n° 51 : Absence de définition de la position des services de l'autorité exerçant la tutelle
Risque n° 52 : Expression de positions contradictoires par des services de l'autorité exerçant la
tutelle devant l'opérateur ou des tiers
Risque n° 53 : Absence de définition de la position du ministère de l'intérieur
Risque n° 54 : Expression de positions contradictoires par des services du ministère de l'intérieur
devant l'opérateur ou des tiers
Risque n° 55 : Absence de définition de la position de l'Etat
Risque n° 56 : Expression de positions interministérielles contradictoires devant l'opérateur ou des
tiers
3.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de fonctionnement
Ainsi qu’il a été vu dans l’annexe n° 6, l’évaluation des facteurs de risques de fonctionnement
peut être synthétisée comme suit, pour l’exercice de la tutelle sur l’INPS.
Tableau n° 3a ______________
Risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
3 - Risques de fonctionnement 2,8
Caractère interministériel de l'activité de l'opérateur 2,0
Diversité des "clients" potentiels de l'opérateur parmi les
services publics4,0
Nombre de directions du ministère de l'intérieur ayant vocation à
apporter leur expertise à l'autorité de tutelle3,0
Existence d'enjeux territoriaux 2,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS. Page 25
Moins marquée que d’autres par des enjeux interministériels – pour l’essentiel, relations avec
le ministère de la justice – ou territoriaux – en dehors des questions d’implantation des
laboratoires - la tutelle sur l’INPS subit en revanche deux autres facteurs de risques de
fonctionnement significatifs. Le principal a trait au nombre et à la diversité des « clients »
potentiels de l’opérateur (services de sécurité publique, services de police judiciaire, unités de
gendarmerie, préfecture de police, parquets). Le second tient au nombre de directions et
services du ministère de l’intérieur qu’il importe de fédérer pour un exercice plein de la
fonction de tutelle, qu’il s’agisse de services métier ou de services support.
3.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de fonctionnement
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de fonctionnement ont été regroupées
en quatre thématiques : directions métier appelées à être associées à l’exercice de la tutelle,
apport des services support dans l’exercice de la tutelle, identification de l’entité responsable
de la tutelle par les échelons transverses et position de l’Etat dans les réunions de l’organe de
gouvernance.
L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau de la page suivante.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 26
Tableau n° 3b
_______
Analyse de la maîtrise des risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Association d’autres
directions métier à
l’exercice de la tutelle
1. Représentation des principales composantes métier
concernées de la DGPN (sécurité publique et police
judiciaire) au conseil d’administration
2. Représentation du ministère de la justice au conseil
d’administration
1. Relations avec la DGGN à régler dans le cadre de la
réforme de la PTS (cf. risques stratégiques)
3. Pas d’animation du travail interservices et
interministériel métier en dehors du conseil
d’administration
Apport des services
support
1. Rôle de synthèse stratégique des tutelles de la
DEPAFI jugé pertinent par la DGPN et l’INPS
3. Pas de sujets de ressources humaines puisque les
effectifs sont gérés directement par la DGPN
4. Existence de services support au sein de la DRCPN,
soit à proximité du service en charge de la tutelle
financière
6. Début de conventionnement avec les SGAMI
1. Rôle de synthèse stratégique des tutelles non
développé en pratique
2. Valeur ajoutée de la DEPAFI non perçue sur la
dimension budgétaire et financière. Crainte de la
DGPN de l’ajout d’un niveau de tutelle
supplémentaire
4. Pas de mention par l’INPS des prestations support
que la DRCPN pourrait lui fournir
5. Pas de mobilisation des services support centraux
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 27
Thématique Points positifs Points négatifs
Identification de l’entité
responsable de la tutelle
par les échelons
transverses
1. La sous-direction des finances et du pilotage de la
DRCPN est identifiée par la DEPAFI comme
interlocuteur pour la tutelle sur l’INPS
1. La sous-direction des finances et du pilotage de la
DRCPN n’est pas en charge de la tutelle sur l’INPS
mais seulement de son volet financier
Position de l’Etat dans les
réunions de l’organe de
gouvernance
1. Pas de divergences affichées entre services de l’Etat
lors des conseils d’administration en dépit de
l’absence d’organisation formelle de réunions
préparatoires
1. Absence de pré-conseil d’administration
2. Pas de mise en cohérence formelle des positions au
niveau ministériel
3. Pas de calage préalable avec la DEPAFI et la
direction du budget
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 28
3.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de fonctionnement
Dans la maîtrise des risques de fonctionnement d’une tutelle, deux points clefs sont
considérés comme bloquants : la non prise en compte de tous les aspects métier utiles (risque
n° 28) ou un défaut d’articulation entre tutelle métier et tutelle budgétaire (risque n° 32).
Sur le second point, le regroupement des fonctions d’autorité de tutelle et de responsable du
programme budgétaire 176 finançant l’INPS entre les mains d’un même responsable – le
directeur général de la police nationale – constitue un élément positif de maîtrise des risques.
Sur le premier point, en revanche, le fonctionnement de la tutelle ne peut être totalement
satisfaisant tant que la réforme de la PTS n’a pas clarifié le rôle des acteurs et fluidifié les
relations entre police et gendarmerie.
Ce manque pourrait être compensé par l’organisation d’un travail interservices, associant tous
les services ayant recours à l’expertise de l’institut. Le comité national de coordination et de
suivi PN/GN en matière de PTS pourrait, sous certaines conditions, servir de cadre à ce
travail, qui resterait alors à relier à l’activité de l’opérateur au moment de l’organisation des
réunions préparatoires aux conseils d’administration
La préparation des conseils d’administration ne donne aujourd’hui pas lieu des réunions
spécifiques, ni avec la DEPAFI, ni avec les autres directions et services du ministère
concernés par l’activité de l’INPS (risques n° 51, 52, 53 et 54), ni avec la direction du budget,
ni avec les représentants des autres ministères au conseil d’administration (risques n° 55 et
56). Ce défaut de concertation ne permet pas de rechercher des solutions à des problèmes
importants qui ne seront évoqués qu’au cours du conseil d’administration (il en est ainsi de la
question récurrente du paiement, par le ministère de la justice, des prestations réalisées à son
profit).
Enfin, le bon fonctionnement d’une tutelle sur un opérateur suppose également que
l’ensemble des services du ministère de rattachement puisse apporter, chacun pour ce qui le
concerne, un appui à la direction de tutelle et à l’opérateur.
Sur ce sujet, la situation de l’INPS est – nouveau paradoxe puisqu’elle est due à une limitation
de l’autonomie de l’opérateur – plus facile que celles des autres opérateurs dans la mesure où,
n’étant gestionnaire ni de ses emplois, ni de sa masse salariale, il se trouve déchargé des
questions correspondantes tandis que la DRCPN se trouve naturellement en position de devoir
les traiter.
Sur les autres fonctions support, les services centraux du ministère paraissent absents du
fonctionnement de la tutelle (risque n° 29). Ceci s’explique sans doute en partie par le
caractère multipolaire et délocalisé de l’INPS, notamment en région lyonnaise où se trouve
son siège ; à titre d’exemple, le SGAMI de Lyon paraît mobilisé sur les fonctions immobilier
et achat. Restent deux secteurs sans doute insuffisamment couverts, les affaires juridiques et,
surtout, les systèmes d’information et de communication.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 29
L’ensemble de ces éléments déterminent une probabilité de concrétisation de risques de
fonctionnement au niveau 3,1 soit un niveau moyen, légèrement supérieur à celui induit
par les facteurs de risque (2,8).
Les efforts en matière de fonctionnement devront porter prioritairement sur la
définition des modalités adaptées d’association de tous les services concernés et sur
l’apport des fonctions support ministérielles.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
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Tableau n° 3c ______________
Risques de fonctionnement dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef de
fonctionnementCritère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
Prise en compte des
aspects métier
Identification de toutes les directions métier du
ministère et de tous les ministères concernés-1,0 -1,0 -0,5
Relations avec la DGGN à régler dans le cadre
de la réforme de la PTS (cf. risques
stratégiques)
Articulation entre
dimension métier et
gestion
L'autorité de tutelle est-elle responsable du
programme de rattachement de l'opérateur ? Si
non, un dispositif spécifique de relation entre l'un
et l'autre est-il mis en place?
-1,0 -1,0 -1,0
Ressources humaines -0,2 -0,2L'INPS ne gère pas ses RH, prises en compte
dans les RH PN
Affaires juridiques -0,2
L'accès aux fonctions support assurées par la
DRCPN, qui devrait être possible, n'est
évoqué ni par la direction de tutelle, ni par
l'INPS
Achat -0,2 -0,1
Immobilier -0,2 -0,1
Systèmes d’information -0,2 DSIC identifiée mais pas d'accès formalisé
Animation du travail interdirections et
interministériel (ex : comité de tutelle)-0,5
Préparation formalisée systématique des conseils
d’administration, dans des réunions présidées par
l'autorité de tutelle ou son représentant
-0,5 Pas de pré-CA
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques de fonctionnement -4,0 -4,0 -1,9
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques de fonctionnement 1,0 1,0 3,1
Pour mémoire :
2,8
3,7
1. Note conjointe SG, DGPN, DGGN aux
préfets de zone du 30 avril 2014 invitant les
SGAMI à conventionner avec les directeurs
d'opérateurs délocalisés
2. Amorce de formalisation avec les SGAMI
Probabilité de concrétisation de risques de fonctionnement si tout est à
construire
-1,0
Organisation de
l'appui des fonctions
support ministérielles
à la direction de
tutelle et à l'opérateur
-1,0
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques de fonctionnement
Evaluation initiale des facteurs de risques de fonctionnement
Unicité des positions
de l’Etat devant
l’opérateur et devant
les tiers
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 31
3.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de fonctionnement
1. Veiller, dans le cadre de la réforme de la filière de la PTS, à la qualité et à la régularité
des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les enjeux d’expertise scientifique.
2. Mettre en place un « comité de tutelle » présidé par l’autorité de tutelle et réunissant les
directions les plus concernées du ministère de l’intérieur (préfecture de police, DRCPN,
DCSP, DCPJ, DGGN, DEPAFI) et les ministères siégeant au conseil d’administration,
afin de définir une fois par an les grandes orientations à discuter avec l’INPS lors du
rendez-vous stratégique (cf. supra) en vue de la fixation par l’Etat des orientations
stratégiques de l’opérateur.
3. Organiser l’appui des services support centraux et déconcentrés (SGAMI) à l’opérateur.
En tant que de besoin, accompagner ce dernier dans l’élaboration de conventions
spécifiques avec ces services, notamment dans les domaines des affaires juridiques et des
systèmes d’information.
4. Formaliser le travail préparatoire aux réunions du conseil d’administration par la mise en
place de pré-conseils systématiques et de réunions resserrées en tant que de besoin.
Veiller à y intégrer la dimension métier de la tutelle et à associer la DEPAFI.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 32
4. MAITRISE DES RISQUES DE PILOTAGE DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
4.1. Rappel sur les risques de pilotage à couvrir
Les douze risques de pilotage identifiés doivent être appréhendés dans le cadre de l’exercice
de la tutelle sur chaque opérateur.
Risques de pilotage à couvrir
dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur
Risque n° 15 : Défaillance ou empêchement du directeur de l'opérateur
Risque n° 16 : Difficulté avec l'organe de gouvernance Risque n° 45 : Absence de formalisation de la feuille de route du directeur de l'opérateur Risque n° 46 : Défaut de cohérence entre le COP et les objectifs du directeur de l'opérateur Risque n° 50 : Défaut de cohérence entre la lettre de mission du directeur de l'opérateur et le volet
ressources du COP/COM Risque n° 58 : Désaccord entre l'opérateur et l'autorité exerçant la tutelle Risque n° 60 : Défaut de cohérence par rapport à la lettre de mission du directeur de l'opérateur
Risque n° 63 : Absence de suivi de performance
Risque n° 65 : Absence de suivi de l'emploi des ressources Risque n° 71 : Défaut de contrôle interne dans l'opérateur Risque n° 72 : Absence de politique de maîtrise des risques de l'autorité exerçant la tutelle sur
l'opérateur
Risque n° 73 : Défaut d'anticipation des risques liés à l'opérateur
4.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de pilotage
Les facteurs de risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS ont été évalués
comme suit.
Tableau n° 4a
_______
Risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
4 - Risques de pilotage 1,3
Manque d'expérience dans la fonction de tutelle 1,0
Réorganisation récente des services relevant de l'autorité de
tutelle1,0
Faiblesse de visibilité à court terme de la performance de
l'opérateur2,0
Spécificités de l'opérateur, limitant la maîtrise de la tutelle 1,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 33
Le cadre de missions de l’INPS n’expose pas a priori l’Etat à un risque de pilotage élevé
compte tenu du faisceau de facteurs favorables que constituent la stabilité organisationnelle de
la DGPN, son expérience de la fonction de tutelle, ainsi que son expertise métier dans le
champ d’activité de l’opérateur. En outre, l’inscription de l’activité de l’INPS dans un temps
court – recherche d’une administration rapide de la preuve dans les affaires judiciaires –
facilite le suivi régulier de sa performance.
4.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de pilotage
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de pilotage ont été regroupées en huit
thématiques : gestion des situations imprévues, relation de l’Etat avec l’organe de
gouvernance, objectifs fixés au nouveau directeur de l’opérateur, orientations et objectifs
annuels, suivi de la performance, suivi de l’emploi des ressources, actions de maîtrise des
risques.
L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau suivant.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 34
Tableau n° 4b ______________
Analyse de la maîtrise des risques de pilotage dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Gestion des situations
imprévues
1. La nomination des dirigeants (autorité exerçant la tutelle et
opérateur) et celle du président du conseil d’administration
relèvent de l’Etat : les deux premiers, sur proposition du
ministre de l’intérieur et le troisième, sur proposition
conjointe du ministre de la justice et du ministre de
l’intérieur
2. Pas d’intérim organisé en cas d’absence ou d’empêchement
du directeur, mais un simple dispositif de délégation de
signature au bénéfice du directeur adjoint (combinaison des
articles R 413-29 et R 413-40 du CSI)
3. Réponse aux situations d’absence ou d’empêchement du
président du conseil d’administration non organisée par les
textes
Relations de l’Etat avec
l’organe de
gouvernance
1. Nomination du président du conseil d’administration par
décret (article R. 413-32 du CSI)
2. Le ministre de tutelle peut demander la réunion du conseil
d’administration (article R. 413-34 du CSI)
3. L’autorité exerçant la tutelle siège en qualité de membre de
droit au conseil d’administration et les représentants de
l’Etat ont la moitié des voix
5. Etat doté d’un pouvoir d’opposition sur les délibérations du
conseil d’administration (article R. 413-39 du CSI)
1. Partage du pouvoir de nomination du président du conseil
d’administration entre le ministre de l’intérieur et le garde
des sceaux
4. Influence de la DGPN dans la fixation de l’ordre du jour des
réunions du conseil d’administration non perçue par l’INPS
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 35
Thématique Points positifs Points négatifs
Objectifs fixés au
nouveau directeur
1. Pas de lettre de mission
Orientations et objectifs
annuels
1. Rédaction d’une lettre annuelle d’objectifs en 2012 et 2013,
avec des objectifs précis
1. Pas de lettre d’objectifs en 2014
2. Pas de part variable de rémunération annoncée dans les
lettres d’objectifs pour 2012 et 2013
Suivi de la performance 1. Elaboration par l’INPS de tableaux de bord mensuels
d’activité
2. Transmission mensuelle à la DGPN
1. Pas d’exigences de la direction de tutelle en la matière
2. Tableaux de bord non partagés avec la DEPAFI
Suivi de l’emploi des
ressources
1. Elaboration par l’INPS de tableaux de bord mensuels de
suivi budgétaire
2. Transmission mensuelle à la DGPN
3. Transmission d’éléments par la DGPN à la DEPAFI dans le
cadre de la préparation des réunions du conseil
d’administration
1. Pas d’exigences de la direction de tutelle en la matière
2. Tableaux de bord non partagés avec la DEPAFI
Actions de maîtrise des
risques
1. Mise en place d’un contrôle interne financier par l’INPS
2. Appui de la DEPAFI
3. Evaluation par la DEPAFI (juillet 2014)
4. Mise en place d’une cartographie des risques par l’INPS
3. Evaluation du contrôle interne financier seulement ponctuel
4. Démarche de l’INPS sur le contrôle interne non financier en
marge du projet Amaris de la DGPN et sans appui de
l’IGPN
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 36
4.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de pilotage
Le pilotage d’un opérateur par l’Etat revêt plusieurs aspects, parmi lesquels la relation entre
l’Etat et l’organe de gouvernance de l’établissement. Dans sa relation avec le conseil
d’administration de l’INPS, l’Etat s’est doté dans le code de la sécurité intérieure des
instruments utiles pour l’exercice juridique de la tutelle : pouvoir de nomination, pouvoir de
Risque n° 62 : Défaut de cohérence entre la trajectoire pluriannuelle et sa déclinaison annuelle Risque n° 66 : Non atteinte par l'opérateur des cibles relatives à l'emploi des ressources Risque n° 67 : Erreurs ou fraudes budgétaires et comptables Risque n° 68 : Mauvaise gestion
5.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques financiers
Au terme de l’analyse conduite dans l’annexe n° 6, les facteurs de risques financiers dans
l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont évalués comme l’indique le tableau ci-dessous.
Tableau n° 5a
_______
Risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
5- Risques financiers 2,5
Incertitudes sur les recettes hors subvention pour charges de
service public du ministère de l'intérieur4,0
Part des opérations risquées dans les activités de l'opérateur 1,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 40
Les facteurs de risques financiers devraient être très faibles compte tenu du mode de
financement principal de l’opérateur (subvention pour charges de service public versée par le
programme 176), du fait que l’INPS ne gère pas sa masse salariale, de la modestie de son
poids dans le budget global de la police nationale et de l’absence dans ses activités
d’opérations à risques financiers importants. Pour autant, cette appréciation est à relativiser
compte tenu des incertitudes connues sur les recettes provenant d’autres programmes ou
ministères, en l’espèce du ministère de la justice.
5.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques financiers
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques financiers ont été regroupées en
quatre thématiques : calibrage initial des ressources, dialogue de gestion, dispositifs correctifs
en gestion, contrôle de la qualité de l’exécution budgétaire et comptable.
L’analyse de l’équipe d’audit est récapitulée dans le tableau suivant.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 41
Tableau n° 5b
_______
Analyse de la maîtrise des risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Calibrage initial des
ressources
1. Calibrage budgétaire initial établi sur la base des
budgets des laboratoires préexistants et de
l’évaluation de leurs recettes propres
2. Projet de transfert de la gestion des effectifs
conditionné par « une éventuelle réforme du statut de
la filière PTS »
Dialogue de gestion 1. Dialogue de gestion formalisé, tenu une fois par an 1. Apparemment, pas de dialogue de gestion
intermédiaire à mi-année
2. Pour la DEPAFI, dialogue de gestion uniquement
dans le cadre de la préparation du projet de loi de
programmation des finances publiques
Dispositifs correctifs en
gestion
1. Compte tenu du poids relatif de l’opérateur dans son
budget global, la DGPN s’estime en capacité d’agir
par redéploiement de ses crédits
1. Absence de réflexion anticipatrice permettant de
diversifier les réponses par rapport à la seule
hypothèse d’un abondement de ressources
Contrôle de la qualité de
l’exécution budgétaire et
comptable
1. Dispositif de contrôle interne financier mis en place
par l’INPS
2. Appui de la DEPAFI
3. Evaluation du dispositif de contrôle interne financier
de l’INPS par la DEPAFI en juillet 2014
1. La tutelle ne contrôle pas l’efficacité du contrôle
interne financier de l’opérateur
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 42
5.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques financiers
L’approche des risques financiers suppose une bonne analyse des risques liés aux emplois de
l’opérateur, à ses ressources et à ses dépenses.
En ce qui concerne l’INPS, la question des emplois et celle de la masse salariale ne se posent
pas, la direction générale de la police nationale n’ayant à ce jour pas opéré de transfert en
direction de l’opérateur sur ces deux composantes des ressources (risques n° 23 et 24).
Le choix d’un mode de financement reposant majoritairement sur une subvention pour
charges de service public présente une logique certaine : non seulement il assure au ministère
de l’intérieur un bon degré de maîtrise sur les ressources de l’opérateur mais en outre, il évite
des procédures de facturation lourdes et chronophages entre les services du ministère et
l’INPS. En contrepartie, il comporte le risque d’une érosion progressive de la valeur de la
subvention par rapport à la réalité des dépenses induites par les demandes des services du
ministère. Ce risque peut nécessiter, à un moment donné, une remise à niveau ponctuelle ou
structurelle de la part du ministère principal financeur.
Le principe d’un mode de financement complémentaire sous la forme d’un paiement « à
l’acte » par le ministère de la justice des prestations effectuées par l’INPS sur demande des
magistrats est également logique. Il induit néanmoins pour l’opérateur, donc pour sa direction
de tutelle, un autre risque en cas de recouvrement tardif ou seulement partiel de créances sur
ce ministère : celui de tensions en trésorerie pour l’opérateur, voire d’insuffisances de recettes
nécessitant une couverture d’urgence par le programme budgétaire de la police nationale.
En d’autres termes, si les choix de modes de financement de l’INPS ont été opérés selon un
raisonnement logique de simplicité de gestion dans le périmètre intérieur et d’imputation des
dépenses aux commanditaires en dehors de ce périmètre, les difficultés budgétaires actuelles,
en particulier au ministère de la justice, fragilisent l’équilibre des ressources de l’opérateur,
par ailleurs soumis à une augmentation constante et rapide de son activité (risques n° 21 et
22).
Face à cette situation, une analyse rigoureuse des pistes de rationalisation des dépenses serait
particulièrement précieuse mais elle fait défaut, l’opérateur ne représentant sans doute pas un
poids suffisant dans l’ensemble de ses dépenses pour que la direction de tutelle en ressente
l’intérêt. Pourtant, plusieurs questions mériteraient un examen : quelle doctrine d’emploi pour
l’INPS de la part des services de l’Etat ? Son activité peut-elle continuer à croître au rythme
actuel et pendant combien d’années ? Pour quel gain en termes d’efficacité des procédures
judiciaires ? Comment optimiser chaque segment de dépenses ?
Un tel travail nécessite une implication active de la direction de tutelle dans le suivi de la
gestion de l’opérateur. A cet égard, si l’INPS bénéficie de la solide pratique du dialogue de
gestion de la DRCPN (risque n° 61), en revanche le suivi périodique apparaît beaucoup plus
lâche ; il repose essentiellement sur les initiatives de l’opérateur, qui a élaboré ses propres
tableaux de bord et les transmet à la direction de tutelle. La DEPAFI ne paraît pas associée à
ce suivi de gestion (risques n° 66 et 68).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 43
Enfin, l’opérateur est également actif dans la mise en place du contrôle interne financier avec,
cette fois, un appui du ministère de l’intérieur par l’intermédiaire de la DEPAFI, à la fois sous
forme d’accompagnement méthodologique et dans une fonction d’évaluation – pour l’instant
ponctuelle – des dispositifs mis en place (risque n° 67).
Dans ce contexte, la probabilité de concrétisation de risques financiers ressort à 3,1, soit
un niveau moyen, un peu au-dessus du niveau induit par les facteurs de risques (2,5). Il
importe donc d’approfondir les actions positives engagées et de sécuriser certains points.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 44
Tableau n° 5c
_______
Risques financiers dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef financier Critère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
Adaptation du type de ressources par rapport à
l’activité de l’opérateur-0,5 -0,5
Cohérence d'un mode de financement mixte
reposant sur une subvention pour charges de
service public et un paiement à l'acte par les
services demandeurs
Couverture effective des dépenses par des recettes -0,5
Retards de paiement de la part du ministère
de la justice et abandon partiel de créances
pour solder les années anciennes
(transaction)
Identification des leviers de l’Etat pour optimiser
les dépenses de l’opérateur (priorisation des
investissements, réglementation pour des
dépenses d’intervention, redimensionnement du
programme d’activité…)
-0,4
1. Dynamique de ressources inférieure à la
progression de l'activité
2. Pas d'anticipation de la part de la direction
de tutelle qui estime maîtriser l'ensemble
des leviers financiers
Organisation de l’accès de l’opérateur aux fonctions
support du ministère (affaires juridiques, achats,
SIC, immobilier, RH)
-0,4 -0,2
1. En cours de formalisation avec les SGAMI
sur l'immobilier et les achats
2. A construire ou formaliser sur les autres
fonctions
Suivi spécifique des dossiers à gros enjeux
(marchés publics importants, contentieux coûteux,
réformes RH…)
-0,4
Tenue d'un tableau de bord par la direction de
tutelle ou transmission mensuelle par l’opérateur à
l’autorité de tutelle et à la DEPAFI d’indicateurs de
gestion (rentrée des ressources externes,
exécution des dépenses) et d’indicateurs financiers
-0,5 -0,3
1. Pas de tableau de bord tenu par la
direction de tutelle
2. Transmission d'indicateurs financiers
3. Transmission d'indicateurs de gestion
4. Périodicité mensuelle
5. Pas de partage avec la DEPAFI
Dialogue de gestion régulier entre l’Etat et
l’opérateur (2 fois par an hors préparation des CA
budgétaires)
-0,5 -0,3La direction de tutelle et l'opérateur font
état d'une réunion annuelle
Degré d'avancement du déploiement du contrôle
interne financier par l'opérateur-0,3 -0,2 CIF déclaré mis en place par l'INPS
Accompagnement méthodologique de l’opérateur
dans la mise en place du CIF-0,3 -0,3
Accompagnement méthodologique de la
DRCPN relayant la DEPAFI
Evaluation régulière du dispositif de contrôle
interne financier de l’opérateur-0,2 -0,1
Audit ponctuel du CIF de l'INPS par la DEPAFI
en juillet 2014
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques financiers -4,0 -4,0 -1,9
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques financiers 1,0 1,0 3,1
Pour mémoire :
Evaluation initiale des facteurs de risques financiers 2,5
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques financiers 2,3
Suivi de la gestion de
l’opérateur
Assurance sur le
contrôle interne
financier de
l’opérateur
-1,0
Probabilité de concrétisation de risques financiers si tout est à
construire
Sécurisation des
ressources de
l’opérateur
-1,0
Anticipation des
évolutions de
dépenses
-1,2
-0,8
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 45
5.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques financiers
1. Conduire une réflexion sur la doctrine d’emploi de l’INPS afin d’anticiper et de maîtriser
l’évolution de son activité et les ajustements de ressources à prévoir en conséquence.
2. Développer une approche anticipatrice sur l’évolution des dépenses de l’opérateur.
Organiser l’accès de l’INPS aux services support centraux qui pourraient lui fournir des
prestations (systèmes d’information et de communication, affaires juridiques) et finaliser
les conventions en cours d’élaboration avec les SGAMI sur les fonctions immobilier et
achat, à des fins de maîtrise de ses dépenses et d’optimisation de sa gestion.
3. Elaborer en lien avec la DEPAFI un tableau de bord de gestion comprenant des
indicateurs budgétaires (rentrée de recettes, rythme d’exécution des dépenses), des
indicateurs financiers (fonds de roulement et sa variation, trésorerie) et des indicateurs
relatifs aux grosses opérations (exécution des principaux marchés…). Analyser
régulièrement ces tableaux de bord (cf. recommandation 2 sur les risques de pilotage) afin
de détecter au plus tôt les difficultés naissantes.
4. Mettre en place une deuxième réunion annuelle de dialogue de gestion tutelle/opérateur à
mi-gestion.
5. Poursuivre la mise en œuvre du contrôle interne financier avec l’appui méthodologique de
la DEPAFI, relayé en tant que de besoin par la DRCPN (déploiement effectif des actions
prévues et enrichissement progressif) et évaluer régulièrement le dispositif mis en place
par l’opérateur. Etendre la démarche dans les structures déconcentrées dans une perspective
d’homogénéisation et d’amélioration de l’efficience.
6. Résoudre au niveau interministériel les difficultés de règlement des frais dus par le
ministère de la justice.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 46
6. MAITRISE DES RISQUES DE RESSOURCES HUMAINES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR L’INPS
6.1. Rappel sur les risques de ressources humaines à couvrir
Sept des neuf risques de ressources humaines doivent être appréhendés dans le cadre de
l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur.
Risques ressources humaines à couvrir
dans le cadre de l’exercice de la tutelle sur chaque opérateur
Risque n° 25 : Erreur dans le choix du responsable de l'opérateur Risque n° 31 : Manque de compétence à l'appui de l'opérateur Risque n° 35 : Sous-dimensionnement de l'équipe en charge de la tutelle au sein des services de
l'autorité exerçant la tutelle
Risque n° 36 : Défaut de compétence dans les services de l'autorité exerçant la tutelle
Risque n °37 : Défaut de compétence pour l'exercice d'une facette de la tutelle Risque n° 38 : Profil inadapté du responsable délégué de la tutelle
Risque n° 39 : Profils inadaptés dans l'équipe de tutelle
6.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques de ressources humaines
Les facteurs de risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS ont été
évalués comme suit lors de l’analyse globale de ces facteurs (cf. annexe n° 6).
Tableau n° 6a ______________
Risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
6 - Risques de ressources humaines 1,5Réduction d'emplois dans les services relevant de l'autorité de
tutelle1,0
Ecart entre le profil souhaitable pour diriger l’opérateur et les
profils les plus représentés au ministère1,0
Ecart entre le profil souhaitable pour exercer la fonction de
responsable délégué de la tutelle et les profils les plus
représentés dans les services de la direction de tutelle
3,0
Travail en contact direct avec l'usager ou un prestataire 1,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 47
Ces facteurs de risque de faible intensité sont toutefois un peu relevés par la relative rareté, au
sein de la DGPN, du profil recherché pour le poste de responsable délégué de la tutelle.
6.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques de ressources humaines
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques de ressources humaines ont été
regroupées en quatre thématiques : préfigurateur, responsable délégué de la tutelle, équipe en
charge de la tutelle, personnes-ressources dans les autres services concernés.
L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau de la page suivante.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 48
Tableau n° 6b
_______
Analyse de la maîtrise des risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Préfigurateur Pas de préfigurateur désigné
Responsable délégué de la
tutelle
1. L’avis de vacance du poste du responsable de la tu-
telle financière (sous-directeur des finances et du pi-
lotage à la DRCPN) lui confie un rôle de veille sur
la « cohérence de l’action des opérateurs, par le
biais de la tutelle budgétaire »
2. Recrutement par appel à candidatures
1. Pas de responsable délégué de la tutelle sous toutes
ses facettes
2. Pas de compétences ni de qualités requises en lien
avec l’exercice de la tutelle dans la fiche de poste du
SDFP
Equipe en charge de la
tutelle
1. Equipe structurée sur la tutelle financière (1,5 ETPT),
avec un référent tutelle financière des opérateurs
4. Recrutements par appels à candidatures
1. Compétences limitées au seul exercice de la tutelle
financière
2. Deux fiches de postes évoquent la tutelle sur les
opérateurs rattachés à la DGPN (chef du bureau du
pilotage des structures de soutien et responsable
affaires générales – référent tutelle financière des
opérateurs), mais toujours sous le seul angle financier
3. Le profil le plus adapté pour cette fonction est défini
par rapport aux seules compétences financières à
mettre en œuvre, à l’exclusion de toute dimension
métier
Personnes-ressources dans
les autres services
concernés
1. La DGPN cite trois correspondantes identifiées de la
DEPAFI. L’INPS évoque la même direction
1. Pas de personnes ressources identifiées dans d’autres
services de la DGPN ou d’autres directions
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 49
6.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques de ressources humaines
En dépit de son inscription à la nomenclature des postes du corps de conception et de
direction de la police nationale, le poste de directeur de l’INPS ne fait pas l’objet d’une fiche
de poste. Cette absence de définition des compétences et qualités attendues du dirigeant de
l’institut et le fait que le recrutement s’opère sans appel à candidatures limitent la capacité du
ministère à attirer et sélectionner les profils les plus adaptés pour le poste. Cette remarque ne
retire rien aux compétences et qualités des titulaires successifs du poste mais une bonne
adéquation profil / poste ne saurait aujourd’hui faire l’économie d’un processus de choix
optimisé (risque n° 25).
Les difficultés sont d’un autre ordre pour le choix du responsable délégué de la tutelle : en
l’absence de positionnement de cette fonction au sein de la DGPN, les recrutements ne
peuvent prendre en compte avec une juste pondération l’ensemble des éléments relatifs à
l’exercice de la tutelle (risque n° 38).
Aujourd’hui, le fonctionnaire le plus responsabilisé sur cette fonction est le sous-directeur des
finances et du pilotage de la DRCPN, en charge de la seule tutelle financière sur les
opérateurs relevant du périmètre police nationale. Son recrutement s’opère par avis de
vacance de poste et appel à candidatures, avec mention explicite de son rôle personnel dans
l’exercice de la tutelle mais sans mise en avant de compétences ou de qualités particulières
nécessaires pour bien appréhender cette facette de son poste.
L’équipe mobilisée pour animer la tutelle financière paraît correctement dimensionnée, avec
1,5 ETPT travaillant à la fois sur l’ENSP et sur l’INPS, dont un référent tutelle financière des
opérateurs. Cependant, cette affectation de ressources humaines à la fonction de tutelle ne
couvre pas la dimension métier (risques n° 35, 36, 37 et 39).
Par ailleurs, les personnes-ressources dans d’autres directions sont rarement identifiées (risque
n° 31).
Les compétences utiles et les acteurs à mobiliser étant insuffisamment cernés, la mise en place
de formations pour professionnaliser l’exercice de la tutelle n’est sans doute pas possible.
Enfin, sur le plan de la réflexion déontologique, l’INPS paraît en avance sur d’autres
opérateurs du ministère, le code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie
nationale étant explicitement mentionné à plusieurs reprises dans son règlement intérieur. Il
appartient à la direction de tutelle d’encourager l’opérateur à faire vivre effectivement les
dispositions du code en son sein.
Il en résulte une probabilité de concrétisation de risques de ressources humaines évaluée
à 3,8, niveau assez élevé et sensiblement supérieur au niveau induit par l’analyse des
facteurs de risques de ressources humaines (1,5).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 50
Tableau n° 6c
_______
Risques de ressources humaines dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef en
ressources humainesCritère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
Détermination du profil recherché -0,5Poste nomenclaturé mais pas de fiche de
poste
Procédure de publicité de l'ouverture du poste -0,3 Pas d'appel à candidatures
Désignation d'un responsable délégué de la tutelle -0,5 -0,2
1. Pas de désignation d'un responsable
délégué sur l'ensemble des facettes de la
tutelle
2. Le sous-directeur des finances et du
pilotage de la DRCPN n'est compétent que
sur la "tutelle financière"
Détermination du profil recherché -0,5 -0,2Profil décrit mais sans lien avec la fonction
de tutelle
Procédure de publicité de l'ouverture du poste -0,3 -0,3Avis de vacance de poste et appel à
candidatures pour le SDFP
Autres personnes
ressources dans les
services de la
direction de tutelle
Adéquation des postes et compétences identifiés
comme à mobiliser dans l'exercice de la tutelle par
rapport au champ de la tutelle
-0,5 -0,5 -0,2
1. Deux fiches de poste évoquant les
opérateurs : chef du BP2S et responsable
affaires générales - Référent tutelle
financière des opérateurs dans ce bureau
2. Exclusivement sur la tutelle financière
Personnes ressources
dans les autres
services concernés
Identification de personnes-ressources dans les
autres services concernés-0,5 -0,5 -0,1
1. Par la DGPN : oui à la DEPAFI
2. Par l'INPS : oui dans les SGAMI
Formation Mise en place des formations nécessaires -0,5 -0,5
Contrôle
déontologique
Accompagnement de la mise en place d'un
dispositif de contrôle interne déontologique-0,4 -0,4 -0,2
Référence explicite au code de déontologie
de la police nationale et de la gendarmerie
nationale dans le règlement intérieur de
l'INPS
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques de ressources humaines -4,0 -4,0 -1,2
1,0 1,0 3,8
Pour mémoire :
Evaluation initiale des facteurs de risques de ressources humaines 1,5
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques de ressources humaines 4,0
Probabilité de concrétisation de risques de ressources humaines si tout
est à construire
-0,8Directeur de
l'opérateur
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques de ressources
humaines
Responsable délégué
de la tutelle-1,3
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 51
6.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques de ressources humaines
1. Elaborer une fiche de poste pour le directeur de l’INPS définissant les compétences et les
qualités attendues pour le poste et mettre en place un appel à candidatures ouvert pour y
pourvoir.
2. Désigner un responsable délégué chargé de l’exercice de la tutelle. Ce poste pourrait être
situé soit au sein du cabinet du directeur général, soit dans une direction métier, soit au
sein de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (par exemple,
directeur adjoint).
3. Définir le profil recherché en prenant en compte non seulement la capacité stratégique,
des qualités d’animateur de réseau et des compétences de gestion mais aussi la dimension
métier de l’activité de l’opérateur. Valoriser la fonction de responsable délégué de la
tutelle dans la nomenclature des emplois de la police nationale.
4. Donner au responsable délégué de la tutelle un pouvoir de coordination des contributions
des différents services concernés afin d’être en capacité de mobiliser des compétences
juridiques, gestionnaires, managériales et d’animation de réseau dans l’exercice de la
tutelle.
5. Identifier des correspondants dans les directions du ministère ayant vocation à contribuer,
au titre de leurs missions métier, à l’exercice de la tutelle sur l’INPS.
6. Identifier les besoins de formation des différents acteurs.
7. S’assurer de la mise en œuvre effective du code de déontologie de la police nationale et de
la gendarmerie nationale par l’institut (développement du contrôle interne déontologique).
Accompagner la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine, en s’appuyant en
tant que de besoin sur l’expérience de services du ministère.
+ Préconisation ministérielle 10-MIN : étendre le champ d'intervention des services support
aux opérateurs.
+ Préconisation ministérielle 17-MIN : mettre en place des modules de formation pour
accompagner la professionnalisation des acteurs.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 52
7. MAITRISE DES RISQUES JURIDIQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
7.1. Rappel sur les risques juridiques à couvrir
Deux risques juridiques identifiés doivent être appréhendés dans le cadre de l’exercice de la
tutelle sur chaque opérateur.
Risques juridiques à couvrir par chaque binôme tutelle-opérateur
Risque n° 69 : Erreurs ou fraudes sur marchés publics Risque n° 70 : Erreurs ou fraudes avec incidences contentieuses
7.2. Rappel sur l’évaluation ex ante des facteurs de risques juridiques
Au terme de l’analyse conduite dans l’annexe n° 6, les facteurs de risques juridiques dans
l’exercice de la tutelle sur l’INPS sont évalués comme l’indique le tableau ci-dessous.
Tableau n° 7a
_______
Risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Evaluation ex ante des facteurs de risques
Les facteurs de risques juridiques répertoriés sont d’intensité moyenne à élevée du fait d’une
activité de passation de marchés publics non négligeable et, surtout, du risque permanent de
contestation des expertises de l’institut dans le cadre du débat judiciaire.
7.3. Analyse des actions mises en œuvre face aux risques juridiques
Les questions destinées à auditer la maîtrise des risques juridiques ont été regroupées en deux
thématiques : contrôle de la régularité et de la conformité des marchés publics de l’opérateur,
suivi du risque contentieux.
L’analyse de l’équipe d’audit figure dans le tableau ci-dessous.
Dominante
des risquesFacteurs de risque
Tutelle
sur
l'INPS
7 - Risques juridiques 3,5
Passation par l'opérateur de marchés publics importants 3,0
Responsabilité dans la prise de décisions créatrices de droits ou
sanctionnant des comportements4,0
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 53
Tableau n° 7b
_______
Analyse de la maîtrise des risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Thématique Points positifs Points négatifs
Contrôle de la régularité et
de la conformité des
marchés publics de
l’opérateur
1. La DGPN s’en remet uniquement à l’opérateur et à
son agent comptable
2. Pas de tableau de suivi des marchés publics de
l’INPS
3. Pas de contrôle interne dans les services de
l’opérateur
4. Pas de vérification par la direction de tutelle de
l’efficacité des dispositifs de contrôle de l’opérateur
Suivi du risque
contentieux
1. Pas de tableau de suivi des contentieux
2. Pas de contrôle interne dans les services de
l’opérateur
3. Pas de vérification par la direction de tutelle de
l’efficacité des dispositifs de contrôle de l’opérateur
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 54
7.4. Diagnostic sur la maîtrise des risques juridiques
Comme la plupart des directions de tutelle du ministère, la DGPN est jusqu’à présent peu
sensibilisée aux risques juridiques liés à l’activité de ses opérateurs : elle ne tient de tableau
de bord ni sur les marchés publics (risque n° 69), ni sur les contentieux de l’INPS (risque
n° 70) et ne demande pas à l’opérateur d’en tenir pour son compte.
La direction générale de la police nationale ne s’implique pas non plus dans
l’accompagnement de l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne
juridique, ni dans la vérification de l’efficacité des dispositifs mis en place par l’opérateur.
Cette approche incomplète se traduit par une probabilité de concrétisation des risques
juridiques de 4,9, soit un niveau « très élevé » et supérieur au niveau induit par les
facteurs de risques (3,5).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 55
Tableau n° 7c
_______
Risques juridiques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Maîtrise et niveau résiduel
Point clef au plan
juridiqueCritère
Cotation
maximale
par critère
Cotation
maximale
par point
clef
Tutelle
sur
l'INPS
Observations sur la tutelle de l'INPS
Tenue par l’opérateur et transmission régulière à
l’autorité de tutelle d’un tableau de bord de ses
marchés publics et procédures en cours
-0,7
Point régulier (2 à 3 fois par an) avec la DLPAJ et la
DEPAFI-0,6
La circulaire du 6 janvier 2012 sur les
nouvelles modalités de contrôle de la
passation des actes de commande publique
n'inclut pas les opérateurs dans son champ
Contrôle externe de la régularité et de la
conformité des actes de marchés publics de
l'opérateur
-0,7 -0,11. Passation : contrôle budgétaire en région
2. Exécution : --
Tenue par l’opérateur et transmission régulière à
l’autorité de tutelle d’un tableau de bord des
dossiers pré-contentieux et contentieux
-0,7
Point régulier (2 à 3 fois par an) avec la DLPAJ et la
DEPAFI-0,6
Accompagnement méthodologique de l’opérateur
dans la mise en place du contrôle interne juridique-0,5
1. DGPN consciente de la nécessité de la
mise en œuvre d'un contrôle interne
juridique
2. Pas impliquée en ce sens mais prête à
fournir une expertise juridique ponctuelle à
l'INSP en liaison avec la DLPAJ
3. L'INPS renvoie à la consultation du bureau
juridique de la DRCPN
Evaluation régulière du dispositif de contrôle
interne juridique de l’opérateur-0,2
5,0 5,0 5,0
Effet des actions de maîtrise des risques juridiques -4,0 -4,0 -0,1
Probabilité résiduelle de concrétisation de risques juridiques 1,0 1,0 4,9
Pour mémoire :
Evaluation initiale des facteurs de risques juridiques 3,5
Evaluation de l'impact de la concrétisation de risques juridiques 3,0
Probabilité de concrétisation de risques juridiques si tout est à
construire
Sécurisation des
risques relatifs à la
commande publique
Sécurisation des
risques contentieux
Assurance sur le
contrôle interne
juridique de
l’opérateur
-0,7
-2,0
-1,3
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 56
7.5. Préconisations pour une meilleure maîtrise des risques juridiques
1. Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau
de bord de suivi des marchés et procédures en cours. Partager ces informations avec la
DLPAJ et la DEPAFI.
2. Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau
de bord de suivi des contentieux. Partager ces informations avec la DLPAJ et la DE-
PAFI.
3. Organiser deux réunions par an entre la DRCPN, la DLPAJ, la DEPAFI et l’INPS
pour faire le point sur les enjeux juridiques de l’opérateur.
4. Accompagner l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne juri-
dique et en évaluer régulièrement l’efficacité.
+ Préconisation ministérielle 10-MIN : étendre le champ d'intervention des services support
aux opérateurs. En particulier, revoir la circulaire du 6 janvier 2012 relative aux nouvelles
modalités du contrôle de la passation des actes de commande publique pour la rendre
applicable aux opérateurs.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 57
CONCLUSION
L’analyse des dispositions prises par le ministère de l’intérieur et la DGPN dans l’exercice de
la tutelle sur l’INPS met en lumière des effets contrastés de maîtrise des risques, visualisés
dans le graphique ci-dessous. On observe ainsi, par rapport au niveau des facteurs de risques :
une probabilité de concrétisation des risques très supérieure (plus d’un point) pour les
risques de ressources humaines, stratégiques, de pilotage et juridiques ;
une probabilité supérieure (écart entre 0,2 et 1 point) pour les risques financiers,
d’organisation et de fonctionnement.
Pour mémoire, les familles de risques sont classées de gauche à droite sur l’axe horizontal en
fonction de l’importance de l’impact de leur concrétisation. Cet impact figure entre parenthèses à
côté du nom de la famille de risques, avec un code couleur allant de vert foncé (niveau 1 – « très
faible ») à rouge foncé (niveau 5 – « très élevé ») en passant par jaune (niveau 3 – « moyen »).
Les flèches creuses traduisent l’effet des actions de maîtrise des risques mises en place
aujourd’hui, par rapport à une probabilité initiale de concrétisation des risques de 5 pour toutes
les familles de risques.
Les écarts entre les cylindres bleu roi (probabilité) et les parallélépipèdes bleu ciel (facteurs de
risques) font ressortir les marges de progrès pour réduire la probabilité de concrétisation des
risques jusqu’aux niveaux induits par les facteurs de risques. Il est ensuite possible d’aller plus
loin et de ramener cette probabilité à des niveaux très faibles (niveau 1 sur l’axe vertical).
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
Risques d'organisation
(2,3)
Risques financiers (2,3)
Risques stratégiques (3)
Risques juridiques (3)
Risques de fonctionnement
(3,7)
Risque de pilotage (4)
Risques de ressources
humaines (4)
Exercice de la tutelle sur l'INPSFacteurs de risques et probabilité de concrétisation des risques
Facteurs de risques
Probabilité
Action de maîtrisedes risques
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 58
La probabilité globale de concrétisation de risques dans l’exercice de la tutelle sur
l’INPS s’élève à 3,5, sensiblement au-dessus du niveau des facteurs de risques (2,3),
sachant que l’impact d’une concrétisation des risques se situe environ à la moyenne de
l’ensemble des opérateurs du ministère (3,2).
Pour améliorer l’exercice de sa fonction de tutelle sur l’INPS et sa maîtrise des risques
associés, l’Etat doit agir en priorité sur les aspects stratégiques, qui conditionnent la
qualité globale de la tutelle sur l’opérateur. Il importe de clarifier la vision stratégique de
l’Etat sur le développement de la police technique et scientifique et la place de l’INPS
dans ce dispositif.
Au-delà de cette question clef, il apparaît nécessaire de réviser la conception de la fonction
de tutelle par la DGPN, afin d’y intégrer la composante métier, aujourd’hui trop absente et
de prendre en compte tous les apports utiles.
Cette révision passe notamment par la désignation d’un responsable délégué de la tutelle,
investi d’un pouvoir de coordination de l’ensemble des contributeurs à l’exercice de la de
celle-ci, en capacité de donner une vision complète et synthétique à l’autorité de tutelle et
d’être l’interface de l’opérateur avec le ministère. Une telle désignation permettrait non
seulement de mieux organiser la tutelle, mais aussi, indirectement, d’améliorer son
fonctionnement (capacité d’animation du travail interservices) et le pilotage de l’opérateur
(interlocuteur clair).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 59
AUDIT
DE L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR LES OPERATEURS DU MINISTERE DE L’INTERIEUR
_______
RAPPORT PARTICULIER F
MAITRISE DES RISQUES DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE
SUR L’INSTITUT NATIONAL DE POLICE SCIENTIFIQUE
______________________
ANNEXES
Annexe n° 1F Relevé des préconisations
Annexe n° 2F Analyse des réponses aux questionnaires d’audit
Annexe n° 3F Procédure contradictoire – Observations de la DGPN
Annexe n° 4F Procédure contradictoire – Réponse de la mission
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 60
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Annexe n° 1F – Relevé des préconisations d’amélioration de la maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 61
Annexe n° 1F ______________
RELEVE DES PRECONISATIONS D’AMELIORATION DE LA MAITRISE DES RISQUES
DANS L’EXERCICE DE LA TUTELLE SUR L’INPS
N° Préconisation Page
1-STRA Clarifier la stratégie de l’Etat en matière de développement de la police technique et scientifique et de rôle assigné à l’INPS dans la mise en œuvre de
cette stratégie.
13
2-STRA Expliciter les conséquences de cette stratégie pour l’INPS dans un contrat d’objectifs et de performances liant l’Etat et l’opérateur, assorti d’un volet
ressources.
3-STRA
Mettre en place un comité de suivi du COP faisant régulièrement le point sur la mise en œuvre du COP et les enjeux stratégiques liés à l’activité de
l’opérateur. Utiliser cette instance pour tenir un rendez-vous stratégique par an permettant un échange entre l’opérateur et l’Etat avant la fixation des
objectifs stratégiques annuels par ce dernier.
4-STRA Organiser tous les ans une discussion et un vote en conseil d’administration sur les orientations générales de l’établissement.
5-STRA
Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP, comprenant des objectifs précis et
chiffrés et prenant en compte en tant que de besoin des priorités nouvelles en cours de période d’exécution du COP. Mettre en place une part variable
dans la rémunération du directeur et expliciter les modalités de son attribution.
6-STRA Développer une réflexion sur les dispositifs correctifs mobilisables en cas de non atteinte des cibles de performance ou de gestion par l’opérateur, en
dehors des seules logiques de sanction individuelle ou d’abondement de moyens.
7-ORG
En fonction de la stratégie globale d’évolution de la police technique et scientifique dont la clarification est préconisée plus haut, définir les
évolutions de structures et de missions les plus pertinentes entre les différents acteurs actuellement en situation de redondance ou de concurrence
partielle (INPS, sous-direction de la police technique et scientifique de la DCPJ, IRCGN).
20 8-ORG
Désigner un responsable délégué de la tutelle, investi d’un pouvoir de coordination de l’ensemble des contributeurs - à la fois sur les aspects métier et
les aspects gestion - à l’exercice de la fonction de tutelle.
9-ORG Resserrer la composition du conseil d’administration en respectant la diversité des représentations (Etat, personnalités qualifiées, représentants des
personnels).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Annexe n° 1F – Relevé des préconisations d’amélioration de la maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 62
N° Préconisation Page
10-FON Veiller, dans le cadre de la réforme de la filière de la PTS, à la qualité et à la régularité des échanges entre la DGPN et la DGGN sur les enjeux
d’expertise scientifique.
27
11-FON
Mettre en place un « comité de tutelle » présidé par l’autorité de tutelle et réunissant les directions les plus concernées du ministère de l’intérieur
(préfecture de police, DRCPN, DCSP, DCPJ, DGGN, DEPAFI) et les ministères siégeant au conseil d’administration, afin de définir une fois par an
les grandes orientations à discuter avec l’INPS lors du rendez-vous stratégique (cf. supra) en vue de la fixation par l’Etat des orientations stratégiques
de l’opérateur.
12-FON Organiser l’appui des services support centraux et déconcentrés (SGAMI) à l’opérateur. En tant que de besoin, accompagner ce dernier dans
l’élaboration de conventions spécifiques avec ces services, notamment dans les domaines des affaires juridiques et des systèmes d’information.
13-FON Formaliser le travail préparatoire aux réunions du conseil d’administration par la mise en place de pré-conseils systématiques et de réunions
resserrées en tant que de besoin. Veiller à y intégrer la dimension métier de la tutelle et à associer la DEPAFI.
14-PIL Revenir à la pratique d’une lettre annuelle d’objectifs adressée au directeur de l’établissement, adossée au COP ou justifiant les écarts par rapport à
celui-ci, comprenant des objectifs précis et chiffrés. L’enrichir en intégrant une part variable de rémunération conditionnée par l’atteinte des objectifs.
33
15-PIL
Mettre en place des réunions mensuelles ou bimestrielles - ou formaliser leur tenue -entre le responsable délégué de la tutelle et l’opérateur
permettant de suivre régulièrement les résultats de l’opérateur, de remédier à ses éventuelles difficultés et d’adapter les objectifs et les ressources qui
lui sont assignés.
16-PIL
Développer la capacité de pilotage de la direction de tutelle, surtout sous l’angle métier mais aussi en gestion –: réflexion sur l’opportunité de la tenue
de tableaux de bord synthétiques par la DGPN, production d’analyses et de propositions en réponse à la transmission des tableaux de bord de
l’opérateur, demandes éventuelles d’affinement des tableaux de bord de l’opérateur pour couvrir les besoins de pilotage de la DGPN.
17- PIL Partager les tableaux de bord avec la DEPAFI, au titre de sa double mission de synthèse stratégique des tutelles et d’appui à la tutelle budgétaire et
financière.
18- PIL Compléter les dispositions réglementaires du code de la sécurité intérieure en prévoyant un intérim par le directeur adjoint en cas d’absence ou
d’empêchement du directeur.
19- PIL Elaborer une cartographie des risques de l’autorité de tutelle avec un zoom sur les risques liés à l’activité de l’opérateur.
20- PIL Conforter le développement du contrôle interne financier au sein de l’opérateur et le rôle d’appui de la DEPAFI et accompagner l’INPS dans
l’approfondissement de sa démarche de conception et de déploiement d’un contrôle interne non financier
21- PIL Procéder à une évaluation régulière du dispositif de contrôle interne de l’opérateur, qu’il s’agisse de contrôle interne financier (DEPAFI) ou non
financier (direction de tutelle).
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Annexe n° 1F – Relevé des préconisations d’amélioration de la maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 63
N° Préconisation Page
22-FIN Conduire une réflexion sur la doctrine d’emploi de l’INPS afin d’anticiper et de maîtriser l’évolution de son activité et les ajustements de ressources à
prévoir en conséquence.
40
23- FIN
Développer une approche anticipatrice sur l’évolution des dépenses de l’opérateur. Organiser l’accès de l’INPS aux services support centraux qui
pourraient lui fournir des prestations (systèmes d’information et de communication, affaires juridiques) et finaliser les conventions en cours
d’élaboration avec les SGAMI sur les fonctions immobilier et achat, à des fins de maîtrise de ses dépenses et d’optimisation de sa gestion.
24- FIN
Elaborer en lien avec la DEPAFI un tableau de bord de gestion comprenant des indicateurs budgétaires (rentrée de recettes, rythme d’exécution des
dépenses), des indicateurs financiers (fonds de roulement et sa variation, trésorerie) et des indicateurs relatifs aux grosses opérations (exécution des
principaux marchés…). Analyser régulièrement ces tableaux de bord (cf. recommandation 2 sur les risques de pilotage) afin de détecter au plus tôt les
difficultés naissantes.
25- FIN Mettre en place une deuxième réunion annuelle de dialogue de gestion tutelle/opérateur à mi-gestion.
26- FIN
1. Poursuivre la mise en œuvre du contrôle interne financier avec l’appui méthodologique de la DEPAFI, relayé en tant que de besoin par la DRCPN
(déploiement effectif des actions prévues et enrichissement progressif) et évaluer régulièrement le dispositif mis en place par l’opérateur. Etendre la
démarche dans les structures déconcentrées dans une perspective d’homogénéisation et d’amélioration de l’efficience
27- FIN Résoudre au niveau interministériel les difficultés de règlement des frais dus par le ministère de la justice
28- RH Elaborer une fiche de poste pour le directeur de l’INPS définissant les compétences et les qualités attendues pour le poste et mettre en place un appel
à candidatures ouvert pour y pourvoir.
46
29- RH Désigner un responsable délégué chargé de l’exercice de la tutelle. Ce poste pourrait être situé soit au sein du cabinet du directeur général, soit dans
une direction métier, soit au sein de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (par exemple, directeur adjoint).
30- RH
Définir le profil recherché en prenant en compte non seulement la capacité stratégique, des qualités d’animateur de réseau et des compétences de
gestion mais aussi la dimension métier de l’activité de l’opérateur. Valoriser la fonction de responsable délégué de la tutelle dans la nomenclature des
emplois de la police nationale.
31- RH Donner au responsable délégué de la tutelle un pouvoir de coordination des contributions des différents services concernés afin d’être en capacité de
mobiliser des compétences juridiques, gestionnaires, managériales et d’animation de réseau dans l’exercice de la tutelle.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
Annexe n° 1F – Relevé des préconisations d’amélioration de la maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS Page 64
N° Préconisation Page
32- RH Identifier des correspondants dans les directions du ministère ayant vocation à contribuer, au titre de leurs missions métier, à l’exercice de la tutelle
sur l’INPS.
46 33- RH Identifier les besoins de formation des différents acteurs.
34- RH
S’assurer de la mise en œuvre effective du code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale par l’institut (développement du
contrôle interne déontologique). Accompagner la mise en place d’un contrôle interne dans ce domaine, en s’appuyant en tant que de besoin sur
l’expérience de services du ministère.
36- JUR Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau de bord de suivi des marchés et procédures en cours. Partager
ces informations avec la DLPAJ et la DEPAFI.
51 37- JUR Demander à l’INPS de transmettre semestriellement à l’autorité de tutelle un tableau de bord de suivi des contentieux. Partager ces informations avec
la DLPAJ et la DEPAFI.
38- JUR Organiser deux réunions par an entre la DRCPN, la DLPAJ, la DEPAFI et l’INPS pour faire le point sur les enjeux juridiques de l’opérateur.
Accompagner l’INPS dans la conception et le déploiement d’un contrôle interne juridique et en évaluer régulièrement l’efficacité.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS
B.1 Analyse des besoins avant la création de l’opérateur et définition de ses mis-sions (questions 07A, 07B, 07C, 07D)
La DGPN n’a pas conservé « d’archives vivantes » relatives à une analyse des besoins
préalable à la création de l’opérateur, ni des conséquences de sa création sur les missions des
services de l’Etat. Elle ne fournit pas non plus d’éclairage sur les modalités de définition des
missions de l’opérateur.
L’INPS relie sa création à un audit de la Cour des comptes rendu public en 1993 et à « de
multiples réunions intra et interministérielles (DGPN/DCPJ/chancellerie) de 1999 à 2004 ».
S’agissant de ses missions, l’INPS renvoie à celles des laboratoires de police scientifique
préexistants au sein de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) en rappelant qu’il a
été avant tout « un démembrement » de cette direction. D’après l’institut, les conséquences de
sa création sur les missions des services de l’Etat ont été étudiées (pas de document fourni)
mais elles sont nulles.
B.2 Validation de la création de l’opérateur, arbitrage sur sa forme juridique, portage du texte créant l’établissement (questions 07E, 07F, 08A, 08B, 08C6)
La DGPN indique ne plus disposer « d’archives vivantes » sur la validation de la création de
l’opérateur mais avoir porté le projet. L’INPS répond sur le seul vecteur de création (loi
n° 2011-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne) et non sur le travail de
conception préalable au vote de la loi.
Pour justifier le choix du statut d’établissement public administratif, la DGPN évoque une
réactivité et une souplesse budgétaire utiles dans un secteur concurrentiel ; elle cite également
les frais de justice en signalant au passage les délais de règlement « parfois longs ».
Pour l’INPS, les motivations en faveur d’un établissement public administratif ressortissent
« à l’octroi de la personnalité morale, l’encaissement des frais de justice, l’indépendance de
l’expertise ».
Les modalités d’arbitrage sur la forme juridique de l’opérateur sont inconnues des deux
interlocuteurs.
B.3 Continuité de l’opérateur, réponses aux situations de divergence éventuelle (questions 09A, 10A, 10B, 10C)
L’INPS répond que la question de la continuité de fonctionnement de l’institut en cas
d’absence ou d’empêchement de son directeur est réglée par la combinaison des articles
R 413-29 (existence d’un directeur-adjoint) et R 413-40 (délégation de signature entre
directeur et directeur-adjoint) du code de la sécurité intérieure. Ces références sont exactes
mais n’organisent pas expressément l’intérim de la fonction de direction en cas d’absence ou
d’empêchement.
Audit de la tutelle sur les opérateurs du ministère de l’intérieur
Rapport particulier F – Maîtrise des risques dans l’exercice de la tutelle sur l’INPS