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Academia de Ingeniera,A.C.
Mxico
APUNTES SOBRE EL USO SUSTENTABLE DEL AGUA
EN MXICO
o
o o co o
Documento que presenta el Ing. Rubn Barocio Ramrez
a la Academia de Ingeniera, A.C. con motivo de su ingreso
a esta Institucin.
Mxico D. F. Julio de 2002
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INTRODUCCION
Sinopsis El objetivo del trabajo es subrayar la necesidad de
transformar el concepto de sustentabilidad, referido al uso del
agua, en acciones concretas, tomando en cuenta el carcter sistmico
de los temas involucrados. Para ello trata de establecer un hilo
conductor entre los conceptos de:
Sustentabilidad El papel que juegan los capitales ecolgico y
econmico en el uso
sustentable del agua El manejo integral de los recursos
hidrulicos Gobernabilidad Acciones especficas de distinta ndole
Se discuten dichos conceptos y se ejemplifican con acciones
concretas, tanto de ingeniera como de otras reas relevantes del
conocimiento, que pueden contribuir al uso sustentable del agua.
Cuando esto es posible, se plantea un anlisis econmico preliminar
de la eficacia comparativa de esas acciones.
Conceptos generales ( Hace ya quince aos que, en 1987, se inicia
la popularizacin del concepto de
sustentabilidad el que, de hecho se remonta a hace ms de 3
siglos con las teoras de los fisiocrtas y las del desprestigiado
malthusianismo. Desde entonces, un tema. fundamental ha sido la
preocupacin del efecto que puede tener el crecimiento, demogrfico y
econmico, as como las tendencias del consumo, en el agotamiento de
los recursos naturales y con ello en el nivel de bienestar de los
habitantes del planeta y de sus regiones a travs del tiempo.
En paralelo a la evolucin del concepto de sustentabilidad se ha
dado la de los intentos de definir con la mayor claridad posible
dicho concepto. Una de las definiciones ms repetidas, entre las
muchas que se han generado es que se trata de un proceso que
permite a las generaciones actuales satisfacer sus
(
necesidades sin comprometer la capacidad de futuras generaciones
de hacer lo propio.
El concepto es sin duda sugerente y poderoso. Sin embargo, la
idea se desdibuja al tratar de precisar los elementos que la
integran y la interrelacin entre ellos. Existen por ello
expresiones en el sentido de que el concepto de desarrollo
sustentable se convertir eventualmente en una frase de moda que
subsistir por algunos aos ms para desvanecerse gradualmente como ha
ocurrido con otros temas en este campo.
Este trabajo sostiene que, a pesar de la dificultad de hacer
operativo el concepto, la discusin y anlisis sobre la
sustentabilidad conduce naturalmente a comprender, cada vez con
mayor claridad las diferentes componentes del desarrollo
sustentable. Es posible distinguir as entre enfoques diferentes,
pero
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complementarios: el enfoque econmico que se centra en la
maximizacin del flujo de ingresos, manteniendo constante o
incrementando el acervo de capital natural o creado por el hombre;
el enfoque ecolgico que enfatiza el mantenimiento y salud de los
sistemas fsicos y biolgicos y, en tercer trmino, el
socioculturalque busca mantener la estabilidad de esta clase de
sistemas.
Al respecto, se considera que el capital econmico y el capital
ecolgico son complementarios ms que sustitutos y que no es posible
una economa que, con base exclusivamente en el desarrollo
tecnolgico prescinda de la corriente de bienes y servicios
ofrecidos por la naturaleza. Sin embargo, dentro de ciertos lmites,
es posible reemplazar un sistema natural que haya sido deteriorado,
por capital econmico generado por el hombre, capaz de desempear
funciones ambientales similares. En esta tarea la tecnologa y la
ingeniera juegan un papel fundamental.
C En ese contexto, el uso sustentable del agua es un proceso que
asegura que el valor de los servicios proporcionados por un sistema
dado de recursos hidrulicos satisfar los objetivos de la sociedad
sin comprometerla habilidad del sistema para satisfacer los
objetivos de las generaciones futuras. En el caso del agua, lo
mismo que en la sustentabilidad del desarrollo, tambin es posible
abordar el concepto en relacin con tres ejes: el ecolgico, que se
refiere al imperativo de una visin integral de los sistemas; el
econmico, que implica la identificacin y evaluacin de los costos y
beneficios, econmicos y sociales relacionados con los procesos de
apropiacin y utilizacin de los recursos naturales, incluyendo en
esos procesos los que se basan en la tecnologa; y el socio-poltico
que se refiere a los acuerdos sociales y a la representatividad de
los mltiples intereses y perspectivas relacionadas con la gestin
del medio ambiente en general y de los recursos hdricos en
particular.
En esas consideraciones se originan las tendencias, presentes en
el mbito global, hacia el manejo integral de los recursos
hidrulicos, como un enfoque til
C para lograr su uso sustentable. El manejo integral de los
recursos hidrulicos (MIRH), puede definirse como un proceso que
promueve el desarrollo y manejo coordinado del agua, la tierra y
otros recursos relacionados con ellos, para C. maximizar el
bienestar econmico y social equitativo sin comprometer la
sustentabilidad de los ecosistemas vitales. El MIRH se inspira en
gran parte en
los uprincipios de Dubln", de acuerdo con los cuales, el agua:
debe ser tratada como un recurso unitario en el contexto de las
cuencas hidrogrficas; debe ser reconocida como un bien, econmico,
que tiene un valor en todos los usos
( competitivos; y su administracin requiere la participacin
activa del gobierno, la sociedad civil y el sector privado,
respetando el principio de la subsidiariedad. De
C ello se deriva un enfoque holstico hacia los asuntos del agua,
lo que implica tomar en cuenta, como un elemento esencial, el ciclo
hidrolgico y la interaccin de los recursos hidrulicos con diversos
sistemas naturales y socioeconmjcos.
Ese enfoque permite equilibrar la tendencia tradicional hacia el
incremento de la oferta originada en una mentalidad
compartamentalizada del sector, que no
-
( tomaba en cuenta las interacciones con otros sistemas y de
acuerdo con la cual la expansin de la oferta tena prioridad sobre
los intentos de influir sobre la eficiencia del suministro, sobre
la necesidad de la participacin eficaz de la sociedad en la toma de
decisiones y su implementacin y sobre las correspondientes y
necesarias reformas al marco jurdico e institucional.
Por otra parte, es necesario tomar en cuenta, que si bien las
ventajas del MIRH para el uso sustentable del agua son
considerables, existen dificultades para su implementacin, entre
ellos los cambios jurdicos e istitucionales, algunos de ellos
significativos, tendientes a facilitar la creacin y operacin de
mecanismos de coordinacin entre las distintas instancias de
gobierno y entre estos y los rganos representativos de los usuarios
y la sociedad en general; tambin es necesario buscar un adecuado
equilibrio entre descentralizacin y centralizacin, para evitar
( la disgregacin excesiva de esfuerzos y la imposibilidad de
disear e implementar una poltica hidrulica nacional temas, todos
ellos, que se inscriben en el concepto de gobernabilidad.
Contenido Tomando como punto de partida esos conceptos, que se
desarrollan en los Captulos 1 y 2, "Sustentabilidad" y "El uso
sustentable del agua", respectivamente, en los siguientes captulos
se abordan temas especficos relativos al caso de Mxico.
En el Capitulo 3 se presenta una muy breve visin de los recursos
hidrulicos a nivel mundial, en tanto que el Captulo 4 se refiere a
la situacin del sector hidrulico en Mxico. Se concluye que, si bien
se han tenido avances significativos
( a lo largo de los aos, sobre todo en lo que se refiere a la
dotacin de infraestructura, el sector enfrenta dificultades de
diversos gneros: tecnolgicas, econmicas, financieras, jurdicas,
polticas y socio-culturales. As, a pesar de los logros alcanzados,
la situacin del sector hidrulico en nuestro pas es preocupante en
lo que respecta a las posibilidades de lograr el uso sustentable
del agua.
El Captulo 5 describe en forma general algunas medidas concretas
que contribuyen a la creacin de capital econmico, particularmente
la bsqueda del equilibrio hidrolgico en cuencas y acuferos y al
mantenimiento del capital ecolgico, con referencia especial a la
conservacin de cuencas.
En el Captulo 6 se presentan en forma breve algunos temas
referentes a la economa del agua, (valor, costo y precio del agua)
para dar paso, en el Captulo 7 ("Incremento del Capital Econmico"),
a una comparacin de la efectividad del costo de diversas medidas,
como la transferencia de agua entre cuencas, el uso eficiente del
agua en la agricultura y en las ciudades, el tratamiento y reuso,
la desalacin, en consecucin del equilibrio hidrolgico. Se concluye
que, si bien todas esas medidas tienen su campo de aplicacin, es de
inters especial, donde esto es factible, la transferencia de agua
de la agricultura de riego al uso urbano-industrial.
(
-
Iv
En el Captulo, 8 ("Conservacin de Cuencas"), se trata un tema
relevante: el de las relaciones suelo-agua-vegetacin en el
mantenimiento de un ciclo hidrolgico satisfactorio. Se concluye la
importancia que tiene el buen manejo de los bosques y en general,
de las reas con vegetacin para evitar la erosin, conservar niveles
adecuados de humedad en el suelo, propiciar la recarga de los
acuferos, procurar que los escurrimientos de agua permitan su
utilizacin productiva y reducir el
( efecto de los fenmenos hidrometeorolgicos extremos. Sin
embargo, existen pocas evaluaciones del valor monetario de sus
beneficios. Se presentan algnos ejemplos concretos de proyectos
piloto que se estn desarrollando bajo el concepto de "servicios
ambientales" y se plantea la necesidad de realizar investigaciones
ms profundas en este campo, as como establecer la forma en la que,
de una manera realista, pueden ser sufragados dichos servicios.
Puesto que la transferencia de agua entre usos, es un tema de
importancia creciente en las zonas de mayor escasez de agua, en
donde coexisten la actividad agrcola y el desarrollo
urbano-industrial, este concepto se aborda en el Captulo 9,
desarrollando un ejercicio de carcter meramente indicativo, para el
caso de algunos distritos de riego y ciudades en el norte del pas.
Se comprueba as en forma cuantitativa el interesante potencial de
esa medida, la que sin embargo ser necesario complementar con otras
para asegurar el abasto futuro.
En el Captulo 10, "Gobernabilidad", entendida como la capacidad
del sistema social para movilizar energas, en una forma coherente,
hacia el uso sustentable del agua, se discute en primer trmino
dicho concepto y se presentan algunos ejemplos de medidas que se
han adoptado en nuestro pas para incrementar esa capacidad:
consejos de cuenca, creacin de las comisiones estatales de agua,
transferencia de los distritos de riego a los usuarios.
Finalmente, en el Captulo 11, "Propuestas", como resultado del
tratamiento de los temas precedentes del trabajo, se proponen
algunas medidas de diverso orden que pueden contribuir al logro del
uso sustentable del agua en Mxico.
c UI
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CONTENIDO
INTRODUCCIN
Sinopsis
C Conceptos Generales Contenido
SUSTENTABILIDAD 1.1. Evolucin del Concepto 1.2. Hacia una
definicin operativa del concepto
EL USO SUTENTABLE DEL AGUA 2.1. Las dimensiones de la
sustentabilidad
2.1.1. El vector Ecolgico 2.1.2. El vector Econmico 2.1.3. El
vector Socio-Poltico
2.2. El manejo integral de los recursos hidrulicos 2.3.
Obstculos para implementar el manejo integral de los recursos
hidrulicos 2.4. Caractersticas particulares del agua
2.4.1. El agua como un bien natural 2.4.2. El agua como un bien
pblico 2.4.3. El agua como un bien econmico
( 2.4.4. El agua como un bien social
EL AGUA EN EL MBITO GLOBAL
LOS RECURSOS HIDRULICOS EN MXICO 4.1. Aspectos Fsicos
4.1.1. Disponibilidad 4.1.2. Agua Superficial 4.1.3. Agua
Subterrnea 4.1.4. Calidad del agua 4.1.5. Fenmenos
hidrometeorolgicos extremos 4.1.6. Posibles efectos del
calentamiento de la atmsfera
4.2. Usos del Agua 4.2.1. Uso Agrcola 4.2.2. Uso Pblico 4.2.3.
Uso Industrial
4.3. Marco Jurdico e Institucional 4.3.1. Evolucin 4.3.2. El
Marco Jurdico Actual en Materia de Aguas Nacionales
4.4. Aspectos Tecnolgicos 4.5. Aspectos Financieros
(
4.6. Resumen del Diagnstico
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S. ALGUNOS TEMAS RELEVANTES EN EL USO SUSTENTABLE DE LOS
RECURSOS HIDRULICOS 5.1. Capital Ecolgico y Capital Econmico 5.2.
Capital ambiental: Conservacin de cuencas y mantenimiento
del.ciclo
hidrolgico. 5.3. Capital econmico: Equilibrio hidrolgico en
cuencas y acuferos 5.4. Capital econmico: Transferencia de agua
entre usos
ECONOMIA DEL AGUA 6.1. Principios generales 6.2. Componentes del
costo total
6.2.1. Costo total de suministro 6.3. Componentes del valor del
agua
C 6.3.1. Valor del agua para los usuarios 6.3.2. Beneficios
netos de los flujos de retorno 6.3.3. Beneficios netos del uso
indirecto 6.3.4. Ajuste por objetivos sociales 6.3.5. Valor
intrnseco
6.4. Otros aspectos que deben tomarse en consideracin 6.4.1.
Efectos de la confiabilidad del suministro en el costo y valor
del
- agua 6.4.2. Influencia de la calidad del agua en su costo y
valor
6.5. El costo y valor del agua en la determinacin de cuotas y
tarifas 6.6. Estimacin del valor del agua en distintas
actividades
6.6.1. Uso en el riego agrcola 6.6.2. Uso Urbano 6.6.3. Uso
Industrial
6.7. Mercados del agua 6.7.1. Conceptos generales 6.7.2. Casos
de mercados del agua 6.7.3. El caso de Mxico
EL INCREMENTO DEL CAPITAL ECONMICO 7.1. Conceptos generales 7.2.
Transferencia de agua entre cuencas
7.2.1. Costos de transferencia entre cuencas 7.3. Uso eficiente
del agua
7.3.1. Irrigacin 7.3.2. Uso Urbano 7.3.3. Uso eficiente en la
industria
7.4. Tratamiento y Reuso de aguas residuales 7.4.1. Tratamiento
7.4.2. Reuso 7.4.3. Costos de tratamiento
7.5. Desalacin 7.5.1. Procesos de destilacin 7.5.2. Osmosis
Inversas (01)
-
7.5.3. Costos de la desalacin 7.6. Valor y Costo del agua.
Conclusiones
CONSERVACIN DEL CAPITAL ECOLGICO 8.1. Conceptos generales 8.2.
El manejo de la cubierta vegetativa 8.3. Aspectos econmicos de la
conservacin 8.4. Servicios Ambientales
TRANSFERENCIA DE AGUA
C 9.1. Conceptos generales 9.2. Potencial de ahorro en el uso
agrcola 9.3. Condicionantes de la transferencia
C 9.4. Una posible mecnica de implementacin 1O.GOB
ERNABILIDAD
10.1. Conceptos generales 10.2. Condiciones para la
gobernabilidad 10.3. Los organismos de cuenca
- 10.4. Las organizaciones de cuenca en Mxico 10.5.
Transferencia de los distritos de riego a los usuarios 10.6. Las
Comisiones Estatales de Agua
11. PROPUESTAS 11.1. Gobernabilidad
11.1.1. Marco Institucional 11.1.2. Cultura del agua
11.2. Instrumentos Econmicos 11.3. Financiamiento
11.3.1. Uso urbano e industrial 11.3.2. Uso agrcola
11.4. Fondo de financiamiento del sector 11.5. Normatividad
11.6. Desarrollo Tecnolgico
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4
1. SUSTENTABILIDAD
tiEvolucin del concepto
Hace ya quince aos que, en 1987, se inicia la popularizacin del
concepto de sustentabilidad, a raz de la publicacin del reporte
intitulado "Nuestro Futuro
C Comn", de la Comisin Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo,
conocida como la Comisin Brundtland, que estuvo en el origen de la
Conferencia en la Cumbre sobre Medio Ambiente y desarrollo,
celebrada en Ro de Janeiro en
C junio de 1992. Sin embargo, es evidente que el concepto se
remonta a muchos aos atrs y en el se reconoce aportaciones que
pasan por las teoras C
fisiocrticas en la primera mitad del siglo XVIII 1 y su
posterior cuestionamiento, las teoras de Malthus sobre el efecto
del desarrollo demogrfico en la disponibilidad de alimentos, el
anlisis de los costos sociales y las externalidades, los conceptos
de metabolismo ambiental y energiticismo, el ecodesarrollo y, ms
recientemente, hacia fines de los aos 70, el enfoque de estado
estacionario, antecedente ya muy claro sobre el concepto de
sustentabilidad.
En esos ms de 3 siglos, un tema fundamental ha sido la
preocupacin del efecto que puede tener el crecimiento, demogrfico y
econmico, as como las tendencias del consumo, en el agotamiento de
los recursos naturales y con ello en el nivel de bienestar de los
habitantes del planeta y de sus regiones a travs del tiempo. En la
discusin de estos temas se han dado y se dan posturas extremas,
desde el desprestigiado malthusianismo, que previ que el
equilibrio
demogrfico se alcanzara como un resultado de la incapacidad del
sistema productivo para enfrentar las tasas de crecimiento
poblacional, hasta las posiciones que sostienen que el desarrollo
tecnolgico ser capaz de superar o compensar cualquier dao que el
desarrollo econmico pueda infligir a los recursos naturales.
Desde luego, a lo largo de los aos ha persistido la preocupacin
sobre el dao
Cal medio ambiente y sus posibles consecuencias, preocupaciones
qe, al expresarse, se han englobado bajo la definicin de
"neomalthusianismo". Tales es el caso de, por ejemplo de la posicin
del Club de Roma, un grupo
r internacional de empresarios, estadistas y cientficos, que
tuvo una expresin cuantitativa en "Los Lmites del Crecimiento",
publicacin muy discutida al aparecer en 1972 y en la cual se
conclua que, de mantenerse las tendencias prevalecientes en ese
momento en crecimiento demogrfico, industrializacin, contaminacin,
produccin de alimentos y agotamiento de recursos naturales, los
lmites de crecimiento en el planeta se alcanzaran en un perodo del
orden de 100 aos. Las crticas a esta posicin se basaron en que en
las proyecciones se realizaron con modelos simplistas de dinmica de
sistemas, sin tomar en
1 Se considera al francs Francois Quesnay (1694-1774) como el ms
representativo de un grupo de economistas fisicratas- cuya tesis
principal era que solamente la tierra es capaz de
t generar excedente econmico.
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5
( cuenta el efecto del desarrollo tecnolgico, las demandas
cambiantes de la sociedad y la disponibilidad de sustitutos. Los
mismos autores publicaron casi 20
- aos despus, en 1991 "Ms all de los Lmites" en donde sostenan
la misma posicin, aclarando, sin embargo que la declinacin no era
inevitable, siempre y cuando se establecieran polticas que
contuvieran el crecimiento permanente de la poblacin y el consumo y
que, adems, se buscara incrementar drsticamente la eficiencia de la
utilizacin de materiales y energa.
Una posicin anloga, es la que se ha denominado "estado
estacionario", de acuerdo con la cual, los procesos de produccin
son inherentemente entrpicos al convertir materia y energa de alta
calidad y baja entropa en desechos ambientalmente deteriorantes.
Por ello, de acuerdo con esta posicin, la sustentabilidad se
alcanza en un estado de economa estacionaria en la cual los
( recursos naturales se consumen a una tasa fija, sostenible y
la calidad del ambiente se mantiene a un nivel que protege la salud
de los humanos, otras especies y los ecosistemas. De acuerdo con
esta posicin, el "estado estacionario" no implica necesariamente un
crecimiento econmico nulo. El crecimiento puede darse en tanto la
productividad de los recursos naturales se incremente con base en
el desarrollo tecnolgico. Al respecto se cuestionan por lo menos,
las posibilidades reales de alcanzar, an a travs de medidas de
poltica y de coordinacin global, un nivel de desarrollo razonable y
equitativo, tanto en los pases i nd ustrial izados, de altsimos
niveles de consumo per cpita, como en los que estn actualmente en
desarrollo, con crecimiento demogrfico alto y en donde la tendencia
es incrementar substancialmente el consumo per cpita hasta niveles
semejantes a los que ahora se dan en los pases ms
desarrollados.
Desde luego, estas posiciones no son totalmente compartidas por
otros sectores de la comunidad cientfica, tcnica y empresarial. As,
por ejemplo, en 1996 la Academia Americana de Artes y Ciencias,
public "La Liberacin del Ambiente", en donde un grupo destacado de
cientficos y tcnicos de diversas instituciones, entre ellas la
Academia Americana de Ingeniera, expresan que "es difcil saber si
la calidad de vida se deteriorar o no seriamente con el incremento
de
lor poblacin. Ello depende de las convenciones y hbitos que
eventualmente prevalezcan en cada sociedad particular. Pero las
conclusiones de este grupo se basan en la suposicin de que
continuar en el futuro la generacin de innovaciones cientficas y
tecnolgicas anlogas a las que a principios de este siglo no
pudieron preverse, y que ello generar nuevas innovaciones de tipos
que hoy tampoco podemos prever. La forma que tomar el desarrollo
social y poltico en el futuro y como ello se ver afectado y a su
vez afectar el desarrollo tecnolgico son asuntos que determinarn si
el porvenir ser de paz y orden o se caracterizar por la violencia y
la allenacin".
Este punto de vista parece tener sustento en la evidente
disminucin del consumo per cpita de algunos recursos naturales que
se ha dado en las ltimas dcadas y de la creciente substitucin de
otros que hasta no hace mcho se consideraban esenciales en el
proceso productivo. Tambin se sustenta en el
-
6
hecho de que, en los pases industrializados la contaminacin por
unidad de producto ha disminuido drsticamente en los ltimos aos
como resultado, no slo del desarrollo tecnolgico, sino tambin de
medidas de poltica, jurdicas y reglamentarias apoyadas por la
sociedad en su conjunto y, desde luego con base en la
disponibilidad de los recursos financieros necesarios.
Al respecto, parece haber una creciente evidencia emprica de
que, hasta cierto
( nivel de desarrollo econmico, las sociedades incrementan el
nivel de contaminacin ambiental por habitante o por unidad de
producto y lgicamente, el nivel absoluto de contaminacin. Sin
embargo, existe un punt en que, como resultado del desarrollo
econmico y tecnolgico la contaminacin unitaria tiende a disminuir,
lo que & eventualmente puede conducir a estabilizar o an
disminuir los A c niveles absolutos de contaminacin. Esto puede g
explicarse porque a muy bajos
( niveles de ingreso, por ejemplo, la agricultura de
subsistencia Ingreso per capfta produce muy poca contaminacin;
( conforme se pasa a agricultura Fig. 1 Contaminacin y
Crecimiento Econmico comercial, al crecimiento de ls
C industrias pesadas y a la urbanizacin intensiva, sin control
ambiental, se llega a un mximo de contaminacin por cpita.
Finalmente, en los pases ms desarrollados las medidas de control
ambiental, incluido el nivel de inversin al respecto as como el
desplazamiento hacia los servicios, hace que la contaminacin se
reduzca. En ese punto de vista se basa la curva de la Figura 1,
denominada "Curva de Kuznets". Dicho punto de vista ha sido sujeto
a diversas crticas: implica que un ambiente sano es un lujo que
pocos pueden disfrutar; las correlaciones en las que se basan
curvas de este tipo se extrapolan
C para establecer una relacin causa-efecto. Tal vez l ms
importante de las objeciones es que no es irremediable que la
trayectoria de un pas hacia mejores condiciones ambientales tenga
que seguir la curva, ya que la difusin de la tecnologa y la adopcin
de buenas polticas pueden hacer que tome un atajo sin
necesariamente incrementar su ingreso per-capita.
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7
( Es claro que, a partir de las predicciones de Malthus, el
avance tecnolgico ha modificado positiva y drsticamente las
fronteras de posibilidad de produccin en Europa y Norteamrica y en
algunos otros pases. El cambio tecnolgico ha sido tan rpido que en
esas regiones el producto super por mucho al crecimiento
demogrfico, lo que tuvo como resultado niveles de ingreso y consumo
per cpita insospechados. Sin embargo, ello ha tenido el costo de un
deterioro
ambiental difcil de cuantificar, que a nivel global se
manifiesta en fenmenos
como el calentamiento de la atmsfera y la disminucin de la capa
protectora de C ozono, con todas sus implicaciones,
independientemente del nivel de control ambiental que esos
Recuadro 1. La situacin ambiental en pases hayan podido lograr
dentro de sus
Mxico fronteras. Se estima que se ha perdido cerca del 95% de
Jas selvas tropicales, el 50% de los
Pero en paralelo, si se bosques templados y cina proporcin
parecida de la cobertura en zonas ridas. La acepta el concepto de
la
deforestacin contina a ul ritmo de entre curva de Kuznets, est
el
600 mil y un milln de hectreas por ao. caso de pases en los El
60% del suelo tiene erosin severa, con un cuales el crecimiento
alta incidencia de ensalitramiento en los demogrfico es an
suelos agrcolas, significativo y en los que Existe una seria presin
sobre la fauna: ms la situacin de las de 130 especies estan en
peligro de variables tecnolnicas extincin y 336 estn amenazadas
econmicas, politices, La calidad del aire en las grandes reas
soctoculturales Y urbanas an implica riesgos serios para la
flnancieras hace que salud de sus habtantes.
Se recoge menos del 80 016 de los residuos claramente se urbanos
que se generan y rrenos del 35% se encuentren en la rama dispone en
rellenos sanitaricis controlados j creciente de la curva
Se tienen senos rezagos en infraestructura mencionada sin que
para el tratamiento y disposicin final de pueda preverse con
residuos industriales peligro;os. claridad en que
La disponibilidad de agua en algunas momento se llegar a la pais
es motivo de sena cspide y se pasar a la
(
aci Los fenomenos hidorneteoroiogicos rama descendent
ni
extremosy otros desastres naturales que cual ser el grado de
afectan fundamentalmente a la poblacin con dao ambiental
el menor nivel de ngresos i generan daos irrecuperable hasta ese
muy cuantiosos y desvan recursos momento se haya esenciales para
otros sectores de la producido. En estos economa pases, los
residuos del
pensamiento de Malthus y la intuicin de que, de una manera u
otra, no hay recursos inagotables, debe ser motivo de preocupacin.
Tal es el caso de Mxico.
Basta en este punto mencionar que, a pesar de los esfuerzos que
se han realizado y los logros alcanzados, todava queda mucho por
recorrer, tanto para
-
c 8 C asegurar la sustentabilidad de los recursos hidrulicos,
tema que es central en
este documento, como el de otros recursos naturales. Adems, no
obstante los avances registrados, an estamos lejos de lograr un
control adecuado de la contaminacin:
Desde luego, la situacin dista de ser uniforme en las diferentes
regiones del
pas, cada una de las cuales tiene situaciones que dependen de
sus caractersticas fisiogrficas, climticas, econmicas y sociales-
particulares. Esto subraya una de las principales dificultades que
se encuentran al tratar de hacer operativo el concepto de
sustentabilidad: la necesidad de la integracin espacial y temporal
del anlisis y, desde luego, de las acciones resultantes. Por
ejemplo, desde el punto de vista espacial, la sustentabilidad del
conjunto de un pas no implica necesariamente la de las regiones que
lo integran y desde el
C punto de vista temporal el asunto es tal vez ms complejo, an
sin tocar el punto de las responsabilidades intergeneracionales;
algunas preguntas al respecto son: qu horizonte es necesario
considerar? cmo integrar el anlisis? cmo tratar el caso de
entidades espaciales que pueden ser sustentables slo por ciertos
perodos de tiempo?
Otro tema relacionado con el
Recuadro 2. Bases antropocntricas concepto de sustentabilidad
se
de la gestin ambientaL refiere a la definicin de cual
Proteccin de la salud pblica debe ser el eje director y la
Acciones, entre ellas obras de orientacin de las acciones
ingeniera, para incrementar la correspondientes. Aqu se tienen
produccin de aumentos Y satisf acer las por lo menos dos enfoques
necesidades de agua potable y sanidad diferentes relacionados con
la
Uso efic:ente de los recUrSOS motivacin sobre un tema Evitare!
desperdicio con Ufl Criterio de central: la conservacin del
productividad am ien e.
Mantenimiento de los sistemas naturales Saivaguardsr!a
habitabilidad del El primero, que puede
planeta denominarse antropocntrico, se
para los humanos y para especies origina en el criterio donde lo
C valuadas por los humanos que importa es la forma en que la
Preservadn de las reas naturales conservacin o falta de esta
Prese,var las que la gente valora como afecta el bienestar de los
fuentes de belleza y renotracifl humanos. An cuando la
aplicacin de ese criterio tenga una visin amplia, puede aducirse
que su esencia es que el medio no tiene un valor per se, sino el
que adquiere en funcin del bienestar humano. El segundo criterio,
que puede denominarse biocntrico propone que algunas especies (o
todas, de acuerdo con posiciones extremas), tienen valor intrnseco
y que, desde una perspectiva tica es necesario dar a cada ser
viviente el mismo respecto que se tiene por el bienestar
humano.
-
( 9
As, el enfoque antropocntrico, desde un punto de ingeniera de
sistemas, podra considerar al desarrollo sustentable como un
problema de optimizacin, en donde la sociedad tratara de maximizar
el bienestar general sujeto a un conjunto de restricciones. La
funcin objetivo, el bienestar general, reflejara las preferencias
por el consumo de ciertos bienes, incluyendo el medio ambiente, con
el descuento necesario para tomar en cuenta el bienestar de las
futuras generaciones.
4.
En mi concepto y desde un punto de vista de ingeniera, la
responsabilidad fundamental es hacia la sociedad humana, con un
enfoque integral. El adoptar un enfoque biocentrista complicara el
proceso de toma de decisiones y tendra, probablemente, un efecto de
inmovilizacin.
(
1.2 Hacia una definicin operativa del concepto
En paralelo a la evolucin del concepto de sustentabilidad se ha
dado la de los intentos de definir con la mayor claridad posible
dicho concepto.
Existen, desde luego, otras definiciones ms elaboradas, que
tambin reflejan la evolucin que se ha tenido en los ltimos 30 aos2
al respecto. As, por ejemplo en 1986 se propuso3 : "El desarrollo
sustentable es una estrategia cuyo objeto es el manejo de todos los
activos, recursos naturales y humanos, as como los recursos
financieros y fsicos, para incrementar el bienestar y la riqueza en
el largo plazo. El desarrollo sustentable rechaza las polticas y
prcticas que soportan los actuales niveles de vida a travs de la
disminucin de la base de
( recursos, incluyendo los naturales, y que deja a las futuras
generaciones con una perspectiva de empobrecimiento y de mayores
riesgos que las actuaIes" y la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y Proteccin Ambiental define a desarrollo sustentable como: "El
proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carcter
ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de
vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas
apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin de/
ambiente y
C
aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se
comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones
futuras".
Y, como sabemos, una de las definiciones ms repetidas, entre las
muchas que se han generado sobre la sustentabilidad es que se trata
de un proceso que permite a las generaciones actuales satisfacer
sus necesidades sin comprometer la capacidad de futuras
generaciones de hacer lo propio.
El concepto es sin duda sugerente y poderoso. Sin embargo, la
idea se desdibuja al tratar de precisar los elementos que la
integran y la interrelacin entre ellos. Y es difcil avanzar en la
consecucin de algo que no sabemos con
2 Desde la Conferencia Sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
celebrada en Estocolmo en 1972
(
3 RObert Repetto (1986), citado por Rogers en "Measuring
Environmental Quality in Asia"
rw
-
lo
precisin en que consiste. Con frecuencia el esfuerzo ha quedado
reducido a tratar de sumar, sin sentido sistmico, propsitos
ambientales con exigencias de equidad social y bienestar y, de
manera ms reciente, con llamados al respeto de culturas
tradicionales y valores comunitarios. Ello hace que no sea fcil
hacer operativo el concepto, en el sentido de definir la forma en
que un proceso cualquiera entre la mirlada de los que se inician y
llevan a cabo cotidianamente, sea inherentemente sustentable.
Como resultado de las dificultades que existen para hacer
operativo el concepto de sustentabilidad empieza a darse, tanto en
los medios polticos como en la sociedad civil, cierto cansancio por
la dificultad de asimilar un concepto cuya insercin en los marcos
sectorizados de la administracin pblica, de la estructura acadmica
de las universidades y de las estructuras sociales resulta
trabajosa. No es de extraar, por lo tanto, que existan expresiones
en el sentido de que el concepto de desarrollo sustentable se
convertir eventualmente en una frase de moda que subsistir por
algunos aos ms para desvanecerse gradualmente como ha ocurrido con
otros temas en este campo.
No estoy de acuerdo. A pesar de la dificultad de hacer operativo
el concepto, la discusin y anlisis sobre la sustentabilidad conduce
naturalmente a comprender, cada vez con mayor claridad, aunque en
forma gradual, las diferentes componentes del desarrollo
sustentable. As, por ejemplo, existe un creciente consenso sobre la
interrelacin que existe entre los procesos ambientales y su
contexto socioeconmico e institucional y sobre sus influencias
recprocas, si bien es necesario avanzar mucho ms en el conocimiento
de las
C relaciones de causalidad existentes. De esta manera se
distingue entre enfoques diferentes, pero complementarios: el
enfoque econmico que hace nfasis en la maximizacin del flujo de
ingresos, manteniendo constante o incrementando el acervo de
capital natural o creado por el hombre; el enfoque ecolgico que
subraya el mantenimiento y salud de los sistemas fsicos y biolgicos
y, en tercer trmino, el sociocultural que busca mantener la
estabilidad de esta clase de sistemas. EDo conduce, conforme se
avanza en la discusin, a definiciones que ofrecen mayor objetividad
respecto a la sustentabilidad. Una de ellas, particularmente
explcita en lo que se refiere, por ejemplo, al papel de la
tecnologa y de la ingeniera, establece que el desarrollo
sustentable implica no comprometer e/ substrato bio fsico que lo
hace posible, de tal forma que se transmita a las generaciones
futuras un acervo de capital (ecolgico, econmico, humano, etc.)
igual o superior al que ha tenido en disponibilidad la poblacin
actual.
En este sentido, el capital ecolgico es un conjunto de sistemas
biofsicos que desempean una gran cantidad de funciones ambientales.
Estas incluyen funciones de conservacin de recursos tales como el
agua, el suelo, el aire limpio, recursos naturales renovables,
alimentos, clima, biodiversidad, y de servicios y capacidades de
asimilacin de contaminantes a travs de la dilucin
( de emisiones, descargas y residuos. El desarrollo sustentable
implica que todas
N i
-
11
las funciones ambientales permanezcan en disponibilidad
operativa a lo largo del tiempo.
Al respecto, la evidencia sobre los procesos de deterioro
ecolgico ha venido a demostrar, contra lo que lleg a suponerse, que
el capital econmico y el capital ecolgico son complementarios ms
que sustitutos y que no es posible una economa que, con base
exclusivamente en el desarrollo tecnolgico prescinda de la
corriente de bienes y servicios ofrecidos por la naturaleza.
No obstante el concepto de complementariedad lleva implcito que,
dentro de ciertos lmites, es posible reemplazar un sistema natural
que haya sido
deteriorado, por capital
Es necesario reconocer que, an aceptando este enfoque, se darn
diferentes posiciones polticas y ticas en torno al desarrollo
sustentable. En un extremo, se tratar de subrayar la capacidad de
la tecnologa para generar bienes y servicios artificiales que
sustituyan a los ecolgicos; en el otro, desde una posicin
conservacionista las posibilidades de sustitucin tendern a
minimizarse. Sin embargo, planteadas las opciones en este contexto,
ser posible, para cada caso concreto, encontrar lneas de accin que
impliquen un equilibrio adecuado entre las dos posiciones,
equilibrio que, en cualquier forma deber tomar en cuenta que es
imprescindible conservar un acervo crtico de capital ecolgico.
-
40
12
En lo que sigue, se trata de aplicar estos conceptos al caso del
uso sustentable de los recursos hidrulicos, en un marco de
referencia que incluye:
Un enfoque antropocntrico del desarrollo sustentable
La importancia de la Ingeniera en la creacin de capital econmico
que sustituya, dentro de lo posible, al capital ecolgico que se
afecta en la
( bsqueda del bienestar humano
c co o o c c o
e c
-
13
( 2. EL USO SUSTENTABLE DEL AGUA
El fin ltimo del manejo de los recursos hidrulicos debe ser su
uso sustentable. Esto es claro cuando se toma en cuenta que en
ciertas partes del planeta, yen regiones de diferentes pases se
estn agotando las posibilidades de explotacin adicional del agua y
cuando se ven los impactos del desarrollo en la calidad del recurso
y el medio ambiente. Si bien no es fcil sostener el desarrollo de
una
C poblacin creciente, incrementando a su vez su bienestar y su
nivel de consumo sin deteriorar en algun forma el ambiente o los
recursos naturales, debera ser posible eliminar daos irreparables,
a travs de un enfoque al desarrollo que sea sensible a la
conservacin del ambiente combinado con administracin de la demanda
y reduccin del desperdicio. Esto se relaciona directamente con el
concepto de sustentabilidad, que implica que la actividad humana no
degradar la capacidad del planeta para sustentar el bienestar
humano en el futuro.
Desde el punto de vista de los recursos hidrulicos, la
sustentabilidad puede enfocarse en tres diferentes niveles a) El
punto de vista, estrecho, de mantener el recurso fsico; b) El ms
amplio, de mantener los ecosistemas de las cuencas hidrolgicas y c)
El integral, de mantener el balance entre los diferentes
componentes fsicos y sociales relacionados con la sustentabilidad.
En un sentido inverso, pasando de lo general a lo particular, es
necesario tomar en cuenta que el agua es un satisfactor esencial
para mltiples necesidades humanas, incluyendo la conservacin del
ambiente, lo que implica c), y que b) y a) son elementos de dicho
balance entre recursos fsicos y necesidades sociales.
Con ese enfoque, el uso sustentable de los recursos hidrulicos
puede definirse (UNESCO) como un conjunto de actividades que
asegura que el valor de los servicios proporcionados por un sistema
dado de recursos hidrulicos; satisfar los objetivos de la sociedad
sin comprometer la habilidad del sistema para satisfacer los
objetivos de las generaciones futuras.
2,1 Las dimensiones de la sustentabilidad
Una forma de abordar el concepto del uso sustentable del agua es
su relacin con tres ejes que conforman la sustentabilidad: el
ecolgico, el econmico y el socio poltico. Es interesante notar que
la eventual hipertrofia de cualquiera de los vectores, (por
ejemplo, el nfasis restringido a las variables hidrulicas
exclusivamente) resulta en el desequilibrio de la figura de
sustentabilidad, ya que las articulaciones mutuas y dependencias
entre los tres vectores son decisivas.
2.1.1 El Vector Ecolgico. El vector ecolgico de la
sustentabilidad se refiere al imperativo de una visin integral de
los problemas. As, la problemtica ambiental (inserta en ella la de
los recursos hidrulicos) se comprende mejor cuando se perciben las
relaciones entre las sociedades y sus respectivos espacios
geogrficos.
-
14
Es necesario subrayar que en estas relaciones la disponibilidad
del agua no es solamente uno de los elementos estructuradores del
desarrollo, sino que tambin puede contribuir a la integracin
intersectorial, en la proporcin que el agua refleje, dadas sus
mltiples interfases, los procesos de utilizacin de los
recursos ambientales en las cuencas hidrolgicas.
( En ese sentido, la posibilidad de simular el comportamiento
hidrolgico a nivel cuenca o
O subcuenca, mediante la modelacin
Sociol3ditko matemtica permite utilizar al agua como factor de
ordenamiento del territorio, tanto en
O lo que se refiere al diagnstico como a la previsin de los
impactos asociados con los diferentes escenarios de desarrollo
regional y
Fia. 3 Eles de la Sustentabilidad los respectivos procesos de
uso y ocupacin
del suelo, notablemente cuando estos resultan en agravamiento de
las condiciones naturales de lluvias, de sequa, e inundaciones o en
situaciones de contaminacin grave de los cuerpos de agua. En
resumen, el agua puede servir como indicador privilegiado de la
eficacia y pertinencia de las intervenciones del hombre sobre el
medio ambiente.
No obstante tal posibilidad, una actitud obligada de la gestin
de los recursos hidrulicos debe ser la continuada preocupacin por
respetar la naturaleza compleja y diversa de los problemas propios
de cada cuenca o subcuenca
( hidrolgicas. As, la definicin de las cuencas como unidades de
planeacin y administracin del agua, no debe implicar una reduccin
de los problemas nicamente a los aspectos particulares de los
recursos hidrulicos. Por lo contrario, para muchas de las unidades
de anlisis, la degradacin o escasez del agua debe relacionarse, en
gran medida, con la proteccin ambiental y, ms ampliamente, con el
desarrollo regional, con todas las implicaciones del caso, lo que
se relaciona ntimamente con el concepto del manejo integral de los
recursos hidrulicos. Este concepto se ilustra en la Fig. 4, que
muestra como la poltica hidrulica se sustenta en la poltica
econmica general y a su vez es sustento del marco jurdico e
institucional necesario para la instrumentacin de la poltica, lo
que hace posible la definicin de las acciones, en este caso de
infraestructura, que apoyan el desarrollo regional y se imbrican as
con la sustentabilidad del medio en general.
c
-
15
de
Administracin Integral de los Recursos Infraestructura manejo de
avenidas y Hidrulicos
sequas, almacenamiento
O mu ltifuncional, calidad de agua y proteccin de
fuentes de abastecimiento
Marco usos - Institucional Agua y incluyendo
saneamien hTigacin y Energa Servicios ci indusivial Marco
Juridico tourtanos drenaje ambientales
Poltica Hidrulica
Poltica Econmica O General Fig. 4 El agua y los ecosistemas
As, por ejemplo, es cuestionable que en cuencas de elevada
densidad urbana y gran dinmica productiva las acciones necesarias
para el desarrollo sustentable puedan restringirse solamente a las
de naturaleza sectorial (por ejemplo, a las relacionadas con los
recursos hidrulicos o los aspectos ambientales per se).
C Por otra parte, lo anterior no debe llevar a un interminable
proceso de diagnsticos que traten de integrar aspectos difciles de
cuantificar y an de comprender. Es preciso identificar
selectivamente cuales son las variables clave que conforman la
dinmica de los problemas que es necesario resolver, evitando el
inmovilismo.
2.1.2 El Vector Econmico
C El vector econmico de la sustentabilidad implica la
identificacin y evaluacin de los costos y beneficios, econmicos y
sociales relacionados con los procesos de apropiacin y utilizacin
de los recursos naturales. Implica, tambin, la consideracin sobre
la equidad en la distribucin de tales beneficios y costos entre los
diferentes actores sociales afectados, directa o indirectamente por
dichos procesos.
En la mayora de los casos, esas evaluaciones no son triviales.
Se requieren al respecto, tres planos de estudio. En primer trmino,
es necesario identificar los
-
16
mecanismos de recuperacin de los costos ya existentes. Los ms
evidentes son las tarifas de prestacin de servicios relacionados
con los recursos naturales sometidos a procesos de apropiacin.
El segundo plano se refiere a la valoracin de los recursos
hidrulicos, lo que implica anlisis, econmicos y sociales ms amplios
que los que se refieren a al valoracin monetaria del recurso. La
base econmica para el tratamiento de estas evaluaciones es
relativamente reciente, e implica el concepto fundamental de que
los precios correspondientes a las transacciones de mercado no
reflejan cabalmente las externalidades.
Por otra parte, es necesario considerar que la utilizacin de los
recursos hidrulicos, como insumos para cada sector, requiere de
servicios que el medio ambiente presta, los que deberan pagarse por
el usuario del agua reconocindolos en los precios de sus productos,
o incorporando subsidios, en
(
el caso de que no se de el pago correspondiente por parte de los
usuarios en forma directa. Ello tambin implica el reconocimiento de
las externalidades
C positivas derivadas de los servicios de agua. En cualquier
forma, es necesario que, en lo posible, las externalidades
presentes en el proceso tengan un reconocimiento adecuado de su
valoracin, y por lo tanto de su influencia en los
(
precios, distribuyendo el financiamiento equitativamente entre
los actores sociales involucrados, con una perspectiva de corto y
largo plazo. Este tema, de fundamental importancia se trata en ms
detalle en el Captulo 6 "Economa del Agua", de este documento.
2.1.3 El Vector socio-poltico El vector socio-poltico de la
sustentabilidad se refiere a los acuerdos sociales y a la
representatividad de los mltiples intereses y perspectivas
relacionadas con la gestin del medio ambiente en general y de los
recursos hdricos en particular.
En este campo se inscriben variables asociadas a la organizacin
formal (instituciones y aparato legal) e informal de las sociedades
(organizaciones civiles, intereses difusos, hbitos y costumbres
derivados de la tradicin y de la r cultura).
C Estas variables se relacionan ntimamente con temas tales como
la pertinencia de los arreglos institucionales, que incluyen las
funciones y responsabilidades del sector pblico y el papel de otros
actores participantes: agentes econmicos, pblicos y privados y
sociedad civil en general. Se relacionan tambin con la equidad
distributiva y con los mecanismos de insercin de las poblaciones
marginales, excluidas de los procesos econmicos y decisorios, as
como con la
( estructuracin de la base jurdica que iriterpreta y da sustento
a los equilibrios necesarios.
-
Conviene aqu reiterar que las cuestiones ambientales se refieren
a relaciones ms amplias entre la sociedad y el uso del territorio
que las que el sector pblico
-
17
puede o debe abarcar por s solo; lo que implica identificar los
lmites de los mecanismos de gestin centrados nicamente en la gestin
del Estado.
Ello no significa que pueda descuidarse las tareas del sector
pblico orientadas a promover el mejor desempeo de la gestin a travs
de los instrumentos clsicos de aplicacin de la ley. Al respecto,
vale la pena subrayar que, sin entrar en contradiccin con los
conceptos de descentralizacin y participacin activa de los
diferentes actores en la toma de decisiones y en su implementacin,
es necesario no caer en visiones ideales sobre esos procesos, lo
que implica que el poder de coercin legitimado por el marco jurdico
constituye una fuerza importante para lograr que se alcancen los
consensos necesarios entre dichos actores.
Todo ello implica decidir sobre aspectos fundamentales sobre el
papel del sector pblico en la administracin de los recursos
hidrulicos, aceptando que el mbito adecuado para ello es la cuenca
o subcuenca hidrogrfica:
(
La definicin de las fronteras de influencia de las
organizaciones poltico-administrativas
La divisin de funciones entre las instancias del poder
pblico:
( Federacin, estados y municipios en el territorio comn
delimitado por las cuencas
100 La promocin de la administracin integral del agua, en tanto
las cuencas incluyen diferentes dominios de las corrientes y los
acuferos
La necesaria adaptacin de las agencias sectoriales, que tienen
lgicas territoriales y administrativas propias y que normalmente
operan con libertad respetando es lgica
( Y, desde luego, un tema ntimamente relacionado con el papel
del sector pblico es el de la descentralizacin y la subsidiaridad,
entendida esta como el principio
C segn el cual toda accin que pueda ser decidida e implementada
a nivel local debe tratarse a ese nivel, sin que se intente subirla
a un nivel jerrquico superior. Es evidente que la interpretacin de
estos principios influye directamente en
C temas tales como la asignacin de funciones, responsabilidades
y recursos econmicos y humanos entre las diferentes instancias de
gobierno y sus
OW respectivas reas administrativas.
Este tema y el de los mecanismos para asegurar la participacin
de otros actores en el proceso de toma de decisiones y en su
implementacin se trata en ms detalle en el Captulo 10
"Gobernabilidad" , palabra esta que, en los ltimos aos se utiliza
para tratar de sintetizar muchos de los conceptos hasta aqu
expuestos referentes al vector socio-poltico.
-
2.2 El manejo integral de los recursos hidrulicos
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el tema del
agua, que se llev a cabo en Mar del Plata en 1977, y posteriormente
en la Conferencia Internacional del Agua y el Ambiente, celebrada
en Dubln en 1992 y la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro, en el
mismo ao, se articularon y posteriormente se han afirmado un
conjunto de principios para el buen manejo de los recursos
hidrulicos, y la sustentabilidad de su uso, que se han expuesto en
el apartado anterior. Esos principios se conocen comnmente como los
"Principios de Dubln". Ellos son:
El principio ecolgico: El agua debe ser tratada como un recurso
unitario en el contexto de las cuencas hidrogrficas, con atencin
especial a los ecosistemas
El principio institucional: La administracin del agua requiere
la participacin activa del gobierno, la sociedad civil y el sector
privado, as como deben respetarse el principio de subsidiariedad y
la participacin de las mujeres en los asuntos del agua
El principio instrumental: El agua debe ser reconocida como un
bien econmico, que tiene un valor en todos los usos competitivos y
debe hacerse el mayor uso posible de los diferentes instrumentos
relacionados con este concepto
Dichos principios se derivan de la evidencia de que hasta
recientemente la poltica hidrulica estuvo dominada por una clara
tendencia hacia la oferta y por una mentalidad compartamentalizacia
del sector, que no tomaba en cuenta las interacciones con otros
sistemas. Esa poltica no era consecuente con el uso sustentable del
agua. En efecto, con una visin que tuvo como consideracin
fundamental el incremento de la oferta, la demanda se consider
normalmente como un dato predeterminado a travs de extrapolaciones
de tendencias y requerimientos histricos. La expansin de los
sistemas tena prioridad sobre los
( intentos de influir sobre la demanda, sobre la eficiencia del
suministro o sobre las correspondientes reformas al marco jurdico e
institucional. As, los dficits del suministro, actuales o
proyectados se resolvan con inversiones, casi siempre del sector
pblico, en la expansin de la infraestructura existente, sin que
hubiera una preocupacin profunda por la recuperacin de los costos
involucrados.
-
19
( Una ventaja de las polticas dominadas por la oferta fue que
con frecuencia
condujeron a la creacin Recuadro No. , 3 Algunas herramientas
del de sistemas MIRH. tcnicamente eficientes
Creacin de un contexto propicio. que lograron prestar
o. Definicin de polticas: Establecimiento d servicios
satisfactorios a
metas para el uso del agua, su proteccin " parte de la
poblacin.
C conservacin Sin embargo, la o Marco jurdico: Reglas necesarias
para limitacin de esas
hacer efectivas las polticas y las metas polticas ha quedado en
o Estructuras financieras y de incentivos: evidencia ante
cambios
Asignacin de los recursos financieros de diversa ndole,
necesarios algunos de ellos
profundos y acelerados: u Aspectos institucionales. constante
incremento de
o Creacin del marco institucional la demanda, tanto por o
Desarrollo de capacidades institucionales
crecimiento demogrfico
Insfrumentos de gestin como del consumo o:
Evaluaciriz de los recursos hidrulicos: Unitario,
competencia
Conocimiento de disponibilidades , creciente por las fuentes
(demandas . de suministro o Planeacin del MIRH: Anlisis de las
disponibles, problemas
opciones de desarrollo y de las interaccines ambientales ms
( . entre el uso delos recurss y. , -sus complejos e importantes
implicaciones sociales . dficits financieros,
o Administracin de la demanda: Uso eficiente situaciones que no
( del agua . pueden resolverse o Instrumentos para el cambio
social: solamente a travs de la
. Promcin de una adecuada cultur del expansin de la agua . . .
o. . Solucin de conflictos: Manejo d disputas, infraestructura o en
los
seguramiento d equidad . que esta solucin, de ser o .
Instrumentosregulatorios: ..Normas sobre posible, rio es la
mejor
. asignacin del agua y lmites a su utilizacin opcin. Con
frecuencia
C o: Instrumentos econmicos: Utilizacin de los las dificultades
valores y precios del agua para asignacin financieras fueron
eficiente y equitativa 1 resultado de elevados
o Obtencin, manejo e intercambio., de; costos de operacin y
informacin: Uso . del conocimiento para mantenimiento,
mejorar el manejo del agua, .. . - combinados con una
. r escasa recuperacin de
dichos costos a travs de tarifas.
Como respuesta, en la bsqueda del uso sustentable del agua, los
"Principios de Dubln" han sido adoptados por la mayor parte de los
pases y han encontrado una expresin operativa en los conceptos e
instrumentos del Manejo Integral de los Recursos Hidrulicos (MIRH),
que reflejan, de una
(
manera ms concreta, la
-
Al
20
relacin entre el uso sustentable del agua y los tres ejes que
conforman la sustentabilidad: el ecolgico, el econmico y el socio
poltico.
El MIRH se define como un proceso que promueve el desarrollo y
manejo coordinado del agua, la tierra y otros recursos relacionados
con ellos, para maximizar el bienestar econmico y social equitativo
sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.
Uno de los conceptos ms relevantes del MIRH es su enfoque
holstico hacia los asuntos del agua, lo que implica tomar en
cuenta, como un elemento esencial, el ciclo hidrolgico y la
interaccin de los recursos hidrulicos con diversos sistemas
naturales y socioeconmicos. Con un proceso de planeacin adecuado,
el agua puede utilizarse para muchos propsitos diferentes, por
diversos usuarios, simultnea o secuencialmente. Sin embargo, con el
enfoque tradicional, compartamentalizado, la planeacin y operacin
de los sistemas de agua se realiza sectorialmente, de manera
fragmentada, lo que origina falta de coordinacin el
aprovechamiento, desperdicio y conflictos. Adems, con frecuencia,
la disponibilidad real del agua no se toma en cuenta cuando se
toman decisiones sobre patrones de cultivo, sobre polticas
energticas y los costos correspondientes o sobre la planeacin y el
desarrollo urbanos, decisiones que afectan en forma importante la
demanda de agua. El uso sustentable del agua requiere de
instituciones y procedimientos que trasciendan las fronteras
intersectoriales tradicionales e involucrar en las decisiones a los
usuarios y actores relevantes, tanto del gobierno como de la
sociedad civil y el sector privado. Ello implica un enfoque
integral y procesos de participacin, consulta y consenso.
El enfoque integral es indispensable, por ejemplo, en la
asignacin de recursos hidrulicos escasos a diferentes usos, o
cuando se tratan de evitar o resolver los conflictos entre usuarios
de aguas arriba y los de aguas abajo en una misma cuenca, o cuando
es preciso tomar en cuenta la interrelacin entre el uso y
conservacin del conjunto de agua superficial y subterrnea, entre
otros muchos aspectos. La necesidad del enfoque integral conduce
directamente al manejo del agua tomando a la cuenca hidrogrfica
como la unidad pertinente. En ese mbito, la integracin del manejo
del agua se da en diferentes formas.
Entre: Las partes altas y las bajas de una cuenca El agua y
otros recursos naturales "Agua azul" y "Agua verde" Las aguas
superficiales y las subterrneas El agua dulce y la de las zonas
costeras La calidad y la cantidad del agua
La consideracin de que el agua tiene caractersticas de bien
econmico lleva a
( tomar en cuenta, en el proceso decisorio tres conceptos
ntimamente
-
21
relacionados, pero diferentes: el valor del agua, el costo de su
suministro y el precio que el usuario paga realmente por su
utilizacin. El MIRH subraya el valor econmico del agua a travs de
la importancia que le da a la administracin de la demanda sobre las
opciones de incremento de la oferta, al reconocimiento y, cuando
esto es posible, a la estimacin del valor del agua en los
diferentes usos, a la aceptacin del concepto de costo de
oportunidad y a la necesidad de la recuperacin de costos, sin dejar
de lado la preocupacin por la capacidad de
(
pago de los usuarios y el aseguramiento de los servicios
esenciales para los estratos de menores ingresos.
( 2.3 Obstculos para implementar el manejo integral de los
recursos hidrulicos.
( Por otra parte, tambin es necesario tomar en cuenta, que si
bien las ventajas del MIRH son considerables, existen evidentes
dificultades para su implementacin. As, en la bsqueda de los
beneficios de largo plazo, los costos de corto plazo y las
desventajas para algunos de los actores pueden parecer excesivos y
difciles de superar. Desde luego, la sola integracin de tos
diferentes actores en los procesos decisorios no es garanta de
equidad para todos.
De hecho, existen puntos de vista crticos hacia el MIRH, que
sostienen que, tanto en los pases industrializados, como en los que
estn en etapas previas de desarrollo, existe una brecha importante
entre el concepto de la planeaciri de la utilizacin y conservacin
de los recursos hidrulicos con un enfoque integral y la forma en la
que la definicin de polticas y el proceso de planeacin se llevan
realmente a cabo y que el MIRH, si bien tiene un innegable
atractivo intelectual, es, de hecho impracticable, dadas las
dificultades que se tiene para su implementacin.
Al respecto, es necesario reconocer que todava, en la mayor
parte de los casos, las decisiones y su implementacin se llevan a
cabo de manera sectorial, con un criterio incremental, que busca
soluciones a problemas inmediatos y especficos,
pr
sin tomar en cuenta aspectos del manejo integral del agua en un
contexto de cuencas.
Pero esta a la vista el resultado, actual y previsible de
polticas estrictamente sectoriales, que no toman en cuenta las
demandas sociales y las ventajas de la descentralizacin y
subsidiariedad en la toma de decisiones, y que se niegan a
( reconocer que el agua, si bien tiene caractersticas de bien
pblico y claras connotaciones sociales en su utilizacin, tambin
tiene caractersticas de bien econmico y un claro valor
ambiental.
El reto est, por lo tanto en la definicin e implementacin de
medidas jurdicas, institucionales, administrativas, econmicas,
financieras y de promocin, que logren transformar lo que los
crticos consideran una mera construccin
(
-
IrA
rwi
intelectual, en una realidad que contribuyan en forma prctica al
uso sustentable del agua y con ello al objetivo total del
desarrollo sustentable de las sociedades.
Este reto est siendo enfrentado con xito en diversos pases,
entre ellos Mxico, en donde los principios del MIRH han sido
adoptados con medidas concretas hace casi una dcada y en donde se
tienen avances significativos en su instrumentacin prctica, si bien
es necesario consolidar esos avances y asegurar su continuidad en
el futuro.
2.4 Caractersticas particulares del agua.
Uno de los aspectos que genera confusin y conflictos en la toma
de decisiones ( relacionadas con el uso y conservacin del agua es
que este recurso tiene
caractersticas de bien pblico, su importancia como un bien
esencial para la vida le confiere un significado social particular
y, finalmente, cuando es un bien escaso, lo que es cada vez ms
comn, adquiere caractersticas de bien econmico.
De hecho, las peculiaridades del agua incluyen 4 :
Su disponibilidad vara constantemente a lo largo del tiempo,
fundamentalmente por razones climatolgicas
Su transporte, cuando se trata de llevarla aguas arriba o se
intercambia entre cuencas suele, tener un alto costo
Sus usos sociales y productivos ms relevantes implican economas
de
( escala que le confieren a su transporte y distribucin
caractersticas de un monopolio natural
Tiene mltiples usos competitivos. En algunos casos se utiliza
como insumo productivo y en otros como servicio con implicaciones
sociales
Cuando se usa como insumo puede consumirse o no, y puede
alterarse en su calidad a travs de su utilizacin
El uso del agua genera externalidades importantes que hace que
sus costos sociales y privados sean diferentes
Tiene una importancia poltica fundamental pues es indispensable
para el bienestar e incluso para la supervivencia de Ja
poblacin
2.4.1 El agua como un bien natural Dependiendo del marco
temporal que se tome en cuenta, el agua puede ser
C vista como un recurso renovable o no renovable. Es renovable
en el sentido de que en realidad no es consumida por el hombre o
por cualquiera de los otros usuarios, incluyendo el medio ambiente,
ya que, de una forma u otra siempre vuelve a estar disponible en un
punto en el tiempo. En el mbito global, muy poco agua sale del
planeta, son insignificantes las cantidades que se transforman en
los procesos de disociacin de hidrgeno y oxgeno y tambin son muy
pequeas las cantidades que se pierden en "sumideros" para no
(
Derecho y Economa del Agua. Andrs Roemer. 1997
-
23
retornar eventualmente al ciclo hidrolgico. Por otra parte, si
bien en el largo plazo los recursos hidrulicos son renovables, es
claro tambin que en plazos menores la demanda creciente sobre el
agua conduce a condiciones en que no es renovable. Tal es el caso
de los acuferos, que al sobre explotarse se pueden agotar aunque,
de cesar las extracciones, pueden reconstituirse. Es tambin el caso
de la contaminacin del agua, que en la mayor parte de los casos se
elimina por la misma accin de la naturaleza en un largo plazo, o
que puede eliminarse por la accin humana, normalmente a un costo
elevado.
2.4.2 El agua como un bien pblico La esencia de un bien pblico
es que est disponible para todos y a nadie puede negrsele en forma
prctica el acceso a su utilizacin. Son ejemplos tpicos de
( bienes pblicos el aire y servicios gubernamentales como la
seguridad y la defensa nacional. En general los agentes privados no
tienen incentivo para invertir en la preservacin o mejoramiento de
los bienes pblicos, pues sera imposible recuperar los costos de los
usuarios. Adems, como fue discutido en su momento por Hardin al
tratar "la tragedia de los espacios comunales" ningn actor
individual tiene un incentivo para limitar su uso, pues los dems
actores tampoco lo tienen. A no ser que se generen esquemas de
cooperacin efectiva entre los usuarios para regular la utilizacin,
el resultado es la explotacin indiscriminada de esos bienes, en
ocasiones hasta su agotamiento.
En ese sentido algunos recursos hidrulicos son bienes pblicos.
Un ejemplo de ello son los acuferos subterrneos bajo un nmero de
propiedades. A no ser que existan elementos de regulacin realmente
operativos tales como acuerdos
C de cooperacin, regulacin sobre la perforacin de nuevos pozos o
sobre los volmenes de extraccin, la tendencia ser a la extraccin
indiscriminada de cada usuario para maximizar sus objetivos
particulares, tal como lo demuestra la sobreexplotacin de numerosos
acuferos en todo el mundo y, desde luego, en Mxico. Otro ejemplo es
el uso del agua sin medicin en las reas urbanas, que es un bien
pblico en tanto que la decisin de usar ms no tiene costo. Es el
mismo caso del agua para uso agrcola no sujeta a medicin ni al pago
de derechos. Un ltimo ejemplo, entre muchos es que el agua es
receptculo para las descargas tanto de aguas residuales como de
otro tipo de desechos. A no ser que exista una regulacin realista y
respetada sobre la descarga de desechos, o una concepcin tica poco
comn, los individuos no tienen
( incentivo para no contaminar o para limpiar los cuerpos de
agua contaminados, lo que produce impactos ambientales severos e
impone (caso evidente de externalidades) costos de tratamiento muy
importantes a otros usarios o a la
II sociedad en su conjunto.
A diferencia del aire limpio o la seguridad pblica, es
previsible que el agua no mantendr, en la mayora de los casos, su
caracterstica de bien comn, pues es posible controlar su utilizacin
a travs de diferentes medidas jurdicas, econmicas, institucionales,
administrativas y de participacin social, que se han implementado o
se estn implementando en diferentes pases.
-
ir
24
2.4.3 El agua como un bien econmico Que el agua tiene
caractersticas de un bien econmico es un concepto casi intuitivo.
As, la mayor parte de las personas estn de acuerdo que si el agua
es escasa su utilizacin genera competencia y se presta al
intercambio, Id cual conduce al concepto de "precio" y que si el
precio del agua se incrementa, el consumo disminuye. Hay una
"disposicin al pago" que no es solamente un concepto abstracto
basado en teoras de la propiedad privada, sino que es una
caracterstica del comportamiento humano en todos lados. As, la
disposicin al pago es una variable til para estimar la demanda del
agua en diversas circunstancias, Por otra parte, el concepto de
costo tambin define la forma en la que el agua se utiliza. Es
evidente que la tendencia ser siempre a utilizar los recursos
hidrulicos ms fcilmente accesibles, es decir los que son ms
( baratos desarrollar y que conforme estos se agotan se recurrir
a la siguiente fuente ms barata y as sucesivamente, con lo que, con
base en el comportamiento humano, puede construirse lo que los
economistas denominan una curva de costo marginal que depende de
las condiciones de la naturaleza y no de alguna teora econmica. De
hecho estas simples consideraciones son la base del desarrollo de
una serie de instrumentos de la economa cuyo fin es la toma de
decisiones en diversos aspectos relacionados con el manejo y
utilizacin del agua. Algunos de esos conceptos e instrumentos se
discuten
( brevemente en el Captulo 6 de este documento
2.4.4 El agua como un bien social Como ya se mencion, el agua
tiene una importancia social y poltica
C fundamental pues es indispensable para el bienestar e incluso
para la supervivencia de la poblacin. Se genera as una paradoja con
respecto a las caractersticas del agua como bien econmico. En
efecto, si se sostiene que, puesto que el agua no tiene sustitutos
en su funcin vital, debe proporcionarse a los consumidores a un
precio bajo o inexistente esto implica que a un bien de altsimo
valor se le debe fijar un precio a una tasa sumamente baja. Esto
conduce a consideraciones contradictorias en lo que se refiere a su
manejo y administracin que no es posible desdear y que es
imprescindible resolver realsticamente a travs de diferentes
medidas, no slo para evitar conflictos de orden social y poltico,
sino porque a todo ello subyace un aspecto fundamental de
equidad.
-
-.----.-...- -.- 1
zI . Agrcola "E 1
un
25
3. EL AGUA EN EL MBITO GLOBAL
El uso del agua a nivel mundial se ha incrementado continuamente
a lo largo de la historia. Esa tendencia se aceler durante el siglo
XX (Fig.5), lapso en el que las extracciones totales de agua dulce
para los diferentes usos se multiplicaron por un factor cercano a
10 entre 1900 y 2000, con un claro aumento de la tasa de
crecimiento del consumo a partir de la segunda mitad de ese siglo,
sin que haya en el momento indicios de que tienda a disminuir, an
cuando existen excepciones a nivel regional y local.
El incremento de la demanda tiene su origen en dos fenmenos
paralelos: el crecimiento demogrfico por una parte y los patrones
de consumo por otra, ya que es evidente que conforme se incrementa
el nivel de vida de la poblacin, particularmente en los pases en
desarrollo, el consumo per cpita de los estratos con menores
1 1 estandares de servicios se incrementa significativamente
Conforme la demanda crece, la tendencia natural ha sido a
incrementar la oferta,
io 1960 0 2000 aumentando el grado de utilizacin de los
recursos
hidrulicos disponibles, los que son finitos y, dentro de las
variaciones del ciclo hidrolgico, constantes a lo largo del tiempo
en el mbito regional. De esa manera, por ejemplo, en Asia, entre
1900 y 2000 el porcentaje de utilizacin del agua disponible se ha
incrementado de 6 a 22%, nivel similar al que se tiene en Europa en
la actualidad. Aqu cabe sealar que, dadas las restricciones
derivadas del aspecto temporal de dicho ciclo y de las necesidades
ambientales, se estima que existen ya presiones importantes sobre
el agua cuando el nivel de utilizacin es del orden del 20% de los
recursos disponibles, aunque es necesario asentar que el grado en
que puede aprovecharse el agua en cada pas o regin depende de sus
condiciones geogrficas y desde luego, del costo econmico, social y
ambiental de incrementar las extracciones ms all de ciertos lmites.
En efecto, por razones tcnicas y econmicas solamente una porcin del
agua disponible puede utilizarse en un determinado momento 5, a
pesar de los constantes adelantos tecnolgicos que se han tenido y
que seguramente se tendrn en el futuro.
(
,41
5 A esto hay que aadir que la disponibilidad real de agua se ve
reducida por la contaminacin de corrientes y acuferos, la que slo
remedia, bien a travs de los procesos de la naturaleza en tiempos
que pueden ser largos, bien por tratamiento de las aguas residuales
que puede tener costos considerables. c
-
A.
26
Al respecto, es evidente que, en la mayor parte de los pases, se
ha recurrido ya a la explotacin de casi todas las fuentes ms
econmicas y que eso har que en el futuro los costos de suministro
se incrementen importantemente, no solamente desde el punto de
vista econmico directo, sino tambin por razones de orden social y
poltico.
As, por ejemplo, por lo que toca a la transferencia de agua de
regiones con abundancia hacia las que tienen dficit, no hay duda de
que es totalmente factible desde el punto de vista de la Ingeniera.
Pero es necesario tomar en cuenta que, adems de los costos
crecientes, estas soluciones encuentran cada vez ms resistencia
local, con frecuencia muy difcil de modificar, como lo
( demuestran numerosos casos en diferentes pases.
En la misma forma, no hay duda de que podr intensificarse el
tratamiento y reuso de las aguas residuales de diferentes orgenes
hasta llegar, en algunas circunstancias a porcentajes
significativos de reciclaje. Sin embargo, en muchos casos esta
posibilidad encuentra aun barreras econmicas importantes y existe,
adems preocupacin del nmero de veces que se puede reciclar el agua
sin afectar su calidad para ciertos usos, por ejemplo, el humano.
En el mismo
sentido, aunque los avances tecnolgicos han permitido en los
ltimos aos abatir drsticamente el costo de desalar agua, persisten
tambin condiciones econmicas y ambientales que limitan an su
utilizacin masiva.
La presin sobre un recurso limitado como es el agua ha generado,
y
C probablemente generar, crecientes conflictos sobre su
asignacin. Basta mencionar, en el mbito internacional, el caso de
las aguas del Ro Jordn y el efecto que su utilizacin tiene y tendr
en los conflictos entre Siria, Israel y el eventual Estado
Palestino, o el de las cuencas del Eufrates y el Tigris y la
importancia que sus aguas tienen para Iraq, Siria y Turqua, o el de
la cuenca del Nilo en que estn a la vista conflictos entre Egipto y
los estados ribereos en
donde se genera la mayor parte de los caudales y, finalmente, el
conflicto que existe entre Mxico y Estados Unidos sobre las aguas
del Ro Bravo. En el mbito interno de los pases los conflictos son
numerosos en las zonas donde la escasez del agua genera competencia
intensa por su uso. En Mxico pueden mencionarse, entre otros,
Aguascalientes, La Laguna, Monterrey y Tamaulipas, as como el Valle
de Mxico.
g Pero esto no debe verse como un futuro fatal e irremediable.
Es posible prever que conforme la presin sobre el agua se
incremente, se intensifique la utilizacin de instrumentos tales
como la conservacin y el uso eficiente, o el nfasis en desarrollo
tecnolgico adicional en reuso y desalacin, o instrumentos de
mercado cuyo efecto debe ser reforzar a estas y a todo tipo de
medidas que lleven a un uso ms racional de este recurso escaso.
Pero para que este proceso sea lo ms eficiente posible y sus
costos
( econmicos, polticos y sociales se minimicen, ser necesario que
gobiernos y
-
27
sociedad, en un nuevo concepto de gobernabilidad 6 realicen
esfuerzos coordinados y en el que cada quien participe en la medida
de sus posibilidades y en el papel que les corresponda, en mltiples
mbitos: jurdicos, institucionales, educativos, tecnolgicos , de
organizacin social, de comunicacin, entre otros.
Solo as ser posible avanzar en el logro de esa meta, tantas
veces mencionada pero difcil de precisar y elusiva: el uso
sustentable del agua y con ello, avanzar hacia la meta superior de
lograr el desarrollo sustentable compartido para todas las
sociedades.
e
e
( 6
No existe una palabra en el idioma castellano que traduzca
adecuadamente a "govemance", entendida como la definicin e
implementacin de mecanismos de todo tipo que aseguren la
colaboracin efectiva entre sociedad y gobierno para alcanzar metas
mutuamente acordadas. Por ello se usar "gobernabilidad" a lo largo
de este documento.
-
NEI
4. LOS RECURSOS HIDRULICOS EN MXICO
4.1 Aspectos Fsicos
4.1.1 Disponibilidad La disponibilidad natural promedio del agua
en nuestro pas 7 , para el total del territorio no parecera
particularmente preocupante: 4,900 m3/persona cada ao,
Af lo que lo coloca en la frontera de lo que con criterios ms
bien estrictos, separa lo que se considera disponibilidad media de
la disponibilidad baja (5,000m3/persona por ao).
Tabla 1 Niveles de Disponibilidad Disponibilidad Total de pases
Categora
m3/haWao (%)
MuyBaja 1000omenos 16
Baja 1,000 5,000 35
Mediana 5,000 - 10,000 14
Alta 10,000 o ms 35
Ag. 6 tsponibiIidad natural base med,a perlcapita (m
3)hablao)
TLxquia
M edco
bdonesia
Francia
Estados Unidos
Esparia
C 'una
Canada
Brasil
0 0 20000
C Sin embargo esta perspectiva es engaosa, pues por la irregular
distribucin de las precipitaciones en el territorio, existen
regiones en donde la disponibilidad natural per capita es ya menor
de 1 ,000m3/ao, lo que las coloca en situacin crtica y otras en las
que esa disponibilidad es de ms de 28,000 m 3 por persona y por ao.
Por otra parte, la situacin de los recursos hidrulicos presenta
otras caractersticas preocupantes: contaminacin creciente de
El agua que de alguna forma se puede aprovechar para los
diferentes usos. Se estima como la diferencia entre la precipitacin
anual promedio en el pas la evapotranspiracin, dividida esta
( diferencia entre la poblacin total.
-
29
( corrientes superficiales y acuferos y sobreexplotacin de estos
ltimos; deterioro de la cobertura vegetal y del suelo, con los
efectos concomitantes relacionados con la alteracin del ciclo
hidrolgico y con las prdidas ocasionadas por fenmenos
hidrometeorolgicos extremos; baja eficiencia.en el uso del agua. En
lo que sigue se presenta alguna informacin ms detallada al
respecto.
II III%-,-1 J II IU wi E uYI "J I caguca va 11
lluvias en el escasa: slo el 28 del escurrimiento se presenta
donde territorio nacional. habita el 77% de lai poblacin y se
genera el 84% del Como resultado, en Producto !nzemo Bruto (PIB)
nacional Ello ocasiona fuerte las regiones del competenciapor el
agua, la contaminacin del recurso y la norte del pas, y en
sobreexolotacin de los acuferos
otras, particularmente en el Valle de Mxico8 , por la relacin
entre precipitacin pluvial y poblacin se dan disponibilidades per
capita sumamente bajas. En esas regiones y otras, en donde la
disponibilidad es ya del orden de 2000m3/habitante/ao, de continuar
las tendencias de crecimiento demogrfico y econmico actuales y de
no tomarse urgentemente medidas de conservacin y de un uso ms
eficiente del agua, la situacin se agravar drsticamente, dando
lugar a conflictos de orden econmico y social, de los que de hecho
ya hay varios ejemplos en esas regiones. (Fig. 7)
8 Este es el caso de una regin cuya sustentabilidad requerir de
acciones extremas. Con una
disponibilidad anual per cpita apenas superior a los 200 m 3, se
ha desarrollado en base a una extrema sobreexplotacin de los
acuferos y a crecientes importaciones de agua de otras cuencas.
o
-
30
Fig. 7 Tendencia de disponibilidad de Agua por regin
hidrolgica
O . t Q 28.4 ronfera .,ur 21.6 1 I
OiiC ('O ...,enLro 7.0
O . Pennsula de Yucatn 92 10.9 D.'fir. Qi ir .1iii%. 11* 10.0 .
. 8.5 .
O Pacifico Norte Z8 ( . . . . . . . . . . . hiJii 5.1
OiLtC
O IO, 4 Le 45 ........:. .... . . ......
3.4 Noroeste 2.7 Balsas . ..
(
1.9 Lerma-Santiago-Pacifico 1.6 . . . .. .
1.4 Peninsula Baja California W 08
Rio Bravo U 1998 Cuencas C. del Norte
! 0.9 . . 2020 Valle de Mxico
!
0.23 0.18
. miles dem habitante/ao
4.1.2 Agua superficial El aprovechamiento de los recursos
hidrulicos superficiales se dificulta por el
hecho de que en la mayor parte de la
Recuadro No.5 La degradacin superficie del pas las lluvias
ocurren
del suelo en el pais. De acuerdo . durante el verano: entre los
meses de - con la SEMARNAT el 64% de la junio a septiembre se da el
67% de la superficie del pas tiene algn nivel precipitacion
pluvial. Solo el3% de la de: degradacin ya sea erosin superficie
continental tiene regimen de hdrica, elica o qumica, adems lluvias
de invierno en la vertiente del de que existe salinidad en reas
Pacfico de la Pennsula de Baja considerables, especialmente en
California, donde, por otra parte los distritos de riego. Estos
problemas escurrimientos superficiales son muy
it . estn afectando el potencial . pequeos. La escasa
precipitacin, productivo en las zonas donde principalmente en la
porcin norte del ocurren, disminuyen los tiempos de :. pas, causa
peridicamente sequas concentracion . de los catastrficas: en
contraposicin, la
abundancia de agua provocada por los
(
drenaje Y steros, y contaminan los uerpos : huracanes, combinada
con la creciente de agua superficiales. . . . deforestacion, que
impide la retencion
del agua, provoca severos daos, principalmente en los
asentamientos
humanos ribereos.
4.1.3 Agua subterrnea Es necesario subrayar la importancia que
tiene la explotacin de los acuferos, sobre todo en las regiones
ridas del pas. En efecto, el 70% del volumen de
11
-
31
( agua que se utiliza en los asentamientos humanos proviene del
subsuelo. Con ella se abastecen 75 millones de personas, las tres
cuartas partes de la poblacin del pas. Por otra parte el agua
subterrnea abastece una tercera parte de la superficie bajo riego
del pas. Estas cifras alcanzan su real significado cuando se
considera que, si bien en el pas en su conjunto las extracciones se
estiman en 37% de la recarga, existe seria y creciente
sobreexplotacin en las regiones donde la disponibilidad natural es
baja: de los cerca de 600 acuferos identificados en el pas, 32
estaban sobre explotados en 1975, 36 en 1981, 80 en 1985 y 96, es
decir el 16% del total en 2000. (Fig. 8). L presin sobre los
acuferos se agrava porque la recarga tiende a disminuir por efecto
de los cambios en el uso del suelo, particularmente en las reas
urbanas y por la deforestacin.
Acuferos sobre exDlotados
La sobreexplotacin ha originado que la calidad del agua en
numerosos acuferos se haya deteriorado, principalmente por intrusin
salina y migracin de agua fsil, as como por la contaminacin difusa
generada por ciudades y zonas agrcolas. Por otra parte, el
abatimiento de los niveles de bombeo requiere de mayor energa para
la extraccin del agua, lo que encarece el costo de los
cultivos.
41.4 Calidad del agua La mayora de los cuerpos de agua
superficial del pas reciben descargas de aguas residuales sin
tratamiento, ya sea de origen domstico, industrial, agrcola o
pecuario, lo que ha ocasionado grados variables de contaminacin que
limitan el uso directo del agua. La Comisin Nacional del Agua
reporta que, a nivel nacional, las aguas superficiales presentan
calidad excelente solamente el 5% de los cuerpos de agua
analizados; 22% presentan calidad aceptable, lo que
c
-
32
indica que, su utilizacin en abastecimiento a la poblacin
requiere de tratamiento convencional, siendo apta para todos los
dems usos; el 49% de los cuerpos de agua se considera como poco
contaminado lo que restringe su utilizacin en diversos usos,
requirindose tratamiento avanzado para su utilizacin para
abastecimiento humano; finalmente el 24% est contaminado o
altamente contaminado, lo que impide su utilizacin directa en
prcticamente cualquier actividad. Las regiones en donde la calidad
de las aguas superficiales est ms afectada por la contaminacin son
la Pennsula de Baja California, Lerma-Santiago-Pacfico y Valle de
Mxico. En contraste, las regiones Balsas y Golfo Norte presentan,
en promedio, la mejor calidad de las aguas superficiales del
pas.
4.1.5 Fenmenos hidrometeorolgicos extremos En algunas regiones
del pas, peridicamente se presentan lluvias de gran intensidad y
duracin, provocadas por fenmenos meteorolgicos extremos como
tormentas de invierno y ciclones. Cada ao se presentan en promedio
24 eventos ciclnicos y los que penetran al territorio causan
severos daos. Entre ellos estn los generados por las lluvias que
producen escurrimientos rpidos y depositan sedimentos y
frecuentemente causan inundaciones que tienen un alto costo en
prdidas humanas y materiales. Los estados ms afectados son Sinaloa,
Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Tabasco, Veracruz, Tamaulipas y Quintana
Roo.
o o
O
-
Fig. 10 Riesgo de Fenmenos Hidrometerolgicos Extremos
0
Los daos tienden a acentuarse a lo largo de los aos, ya que los
volmenes disponibles para escurrimiento se incrementan por la
prdida de eva potra nspi racin ocasionada por la deforestacin y los
tiempos de concentracin de los escurrimientos se ven reducidos por
la prdida de capacidad de retencin y de infiltracin de los suelos,
producto de la agricultura y las explotaciones pecuarias de
subsistencia. Adems, los asentamientos humanos irregulares en zonas
propensas a las inundaciones como los cauces naturales y las zonas
bajas aledaas a los mismos agravan el efecto de estos fenmenos
hidrometeorolgicos extremos.
En el extremo opuesto, se encuentran las sequas ocasionadas por
la escasez de lluvias durante lapsos largos, lo que tiene efectos
severos en los diferentes usos del agua, con daos econmicos que son
tambin importantes. Se ha estimado que la frecuencia promedio de
las sequas es del orden de 10 aos con duracin variable que puede
ser de muchos aos. Tal es el caso de la actual sequa que afecta
principalmente a los estados de norte del pas, que se encuentran en
la franja desrtica del Hemisferio Norte, sequa cuyos efectos se
sienten tanto en nuestro pas como en los Estados Unidos y que es el
origen de los recientes conflictos generados en torno a la
utilizacin de la escasa agua disponible en la cuenca del Ro Bravo.
Las sequas se deben probablemente a alteraciones de los patrones de
circulacin atmosfrica, que a su vez estn ocasionados por el
desigual calentamiento de la corteza terrestre y de las masas de
agua, lo que se manifiesta en fenmenos como el Nio. Es posible, aun
cuando este es un tema en el que es necesario incrementar substa
nci al mente el conocimiento cientfico, que la incidencia de las
sequas est relacionada tambin con el calentamiento de la atmsfera
producido por la emisin de gases de invernadero.
o
-
4
34
Por otra parte, las sequas prolongadas generan prdidas econmicas
considerables, sobre todo en los estados del norte y centro del
pas. Al respecto, la SAGARPA estim los daos causados por la sequa
de 1999 en 1,500 millones de pesos.
4.1.6 Posibles efectos del calentamiento de la atmsfera
Recientes evaluaciones cientficas 9 concluyen que hay evidencias de
que, a partir del siglo XIX, las emisiones antropognicas de gases
de invernadero, tales como el bixido de carbono, el metano, el
bixido de nitrgeno y los clorofluorocarbonos, han contribuido a
incrementar el valor medio de las temperaturas superficiales del
aire en un rango que se estima de entre 0.3 a 0.6C. Adems los
escenarios medios de emisiones futuras de gases de invernadero y
aerosoles relacionadas con las estimaciones de sensibilidad
climtica hacen prever un incremento adicional del orden de 2 C para
el ao 2100. (Fig. 12)
Particularmente el Panel Intergubernamental sobre Cambio
Climtico de las Naciones Unidas
-
35
flg. 12 Contribucin al Calentamiento Gobal
bixido de
olrosCFCs nitrgeno
8% 5% CFC11yI2
4.
Dixido de Carb
( 55%
Los cambios en la hidrologa relacionados con el calentamiento de
la atmsfera por ejemplo, la intensidad de la precipitacin -, son
mucho ms dificiles de estimar y hasta ahora tienen nivel
especulativo, especialmente en los mbitos regionales que son los
relevantes desde el punto de vista de la planeacin hidrulica y de
desarrollo regional. Sin embargo, existen previsiones basadas en
Modelos de Circulacin Atmosfrica General, de acuerdo con las
cuales:
40 La temporalidad y los patrones regionales de precipitacin se
modificaran, y probablemente el nmero de das con precipitacin
intensa aumenten Si la temperatura aumentara del orden de entre 1.5
a 4.5 C, la precipitacin global media podra incrementarse entre 3 a
15%
(
1 Aunque hay incertidumbre sobre la distribucin regional de
estos fenmenos, se espera que la precipitacin se incremente en las
latitudes elevadas, especialmente en invierno. Esto incrementara
los escurrimientos en las cuencas de esas regiones Debido a la
evapotra nspi racin causada por el incremento en temperatura, los
escurrimientos podran disminuir, an en las reas donde se incremente
la precipitacin.
La disminucin de los escurrimientos podra darse sobre todo en
algunas
II cuencas en latitudes bajas, por la combinacin de menor
precipitacin y mayor evapotra nspi racin. Ello podra incrementar la
severidad y frecuencia de la sequa en esas cuencas.
Probablemente se alterara la frecuencia de las inundaciones, la
que aumentara en algunas regiones y disminuira en otras. Estos
efectos se haran ms evidentes en reas ridas y semiridas, que son
particularmente sensibles a las variaciones climticas, por lo cual
cambios relativamente menores en la temperatura de la atmsfera
podran incidir
(
-
11.1
( en cambios significativos en los escurrimientos, con lo que se
incrementara la severidad de las inundaciones y las sequas.
Es posible que los cambios en la temperatura de la atmsfera
alteren no solamente los cicl