Instituto Nacional Electoral Instituto de Investigaciones Legislativas Apuntes Legislativos 77 1 Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS 77 Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos€¦ · intermedio entre la confederación y el centralismo. Al respecto, Enrique Cabrero Mendoza, nos distingue: “En la confederación los estados miembros
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Instituto Nacional Electoral
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Apuntes Legislativos 77
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Apuntes Legislativos
PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
77 Instituto
Nacional Electoral
Instituto Nacional Electoral
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza.
Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos, solo realiza la
redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las
3.2 Federalismo y objeto de acción ..................................................................... 44
3.2.1 ¿Por qué México tiene un sistema federal? ................................................ 46
3.2.2 Relación del federalismo con el sistema electoral del país ......................... 47
3.3 Creación del Instituto Federal Electoral en aplicación al principio federal ................................................................................................................. 47
3.4 Reforma electoral “Pacto por México” ........................................................... 53
3.4.1 Ventajas y desventajas de la reforma electoral ......................................... 53
3.4.2 Instituto Nacional Electoral ¿Atentación contra el Federalismo? .............. 56
3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral ....................... 58
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3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral? ............................................................................................................ 59
3.4 Consideraciones finales ............................................................................ 61
5 ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN TEXTOS ....................................................... 75
GLORIA DEL CARMEN HERNÁNDEZ MORALES ............................................. 75
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Presentación Uno de los tópicos que ha despertado debate y polémica en los últimos meses entre los
distintos actores políticos ha sido la creación del Instituto Nacional de Elecciones, que en el
marco de la reforma político electoral se ha discutido en una de las mesas del Pacto por
México y avanza como iniciativa de Ley en las cámaras del Congreso de la Unión.
En este tenor, en Apuntes Legislativos se analizan las perspectivas del compromiso número
90 del “Pacto Por México”, que establece la creación de “una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las
estatales y municipales”, a través de cuatro ensayos con visiones distintas y ¡Pluma Libre!,
pero con rigor metodológico: en el primero, FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE
LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL, se distingue la forma de gobierno federal como punto
intermedio entre la confederación y el centralismo, realiza un esbozo histórico sobre el
federalismo mexicano, fundamentalmente, de la evolución del sistema electoral y la
transición de la organización electoral de estados al Gobierno Federal, examinan los
argumentos a favor de la centralización de la organización electoral en un contexto de
gobiernos unificados, divididos, compartidos y yuxtapuestos que configuran la nueva
fisonomía del sistema político mexicano; en el segundo estudio, denominado, INSTITUTO
NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO, se plantea ajustar los cambios
jurídicos a las exigencias de la sociedad mexicana, un régimen democrático del derecho
electoral orientado por los postulados constitucionales y la creación de un Código Electoral
Único, tanto sustantivo como adjetivo y una ley orgánica, entre otras propuestas; en el
penúltimo ensayo, CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN TORNO A
LA REFORMA ELECTORAL Y EL PACTO POR MÉXICO, se formulan una serie de
cuestiones entre las que destacan las siguientes: ¿Es demasiado el precio por el
mantenimiento del Instituto Federal Electoral? ¿Existen algunas otras maneras que puedan
eficientar los procesos electorales sin necesidad de recurrir a su centralización?
Finalmente, en el artículo de fondo, intitulado, LOS MOTIVOS DE LA REFORMA, se
analiza “la iniciativa de reforma electoral y política presentada por legisladores y legisladoras de los
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Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, que prevé la modificación de al menos
veintiocho artículos constitucionales (…)”, los argumentos de los iniciantes para “eliminar de raíz
la permanencia de los organismos locales estatales” en materia electoral.
Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar Y Maya” se recomiendan cinco
textos afines a la organización electoral.
Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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3 PROPUESTAS DE WOLDENBERG PARA REFORZAR LA AUTONOMÍA DE INSTITUTOS LOCALES
El ex consejero presidente del IFE propone fortalecer a los organismos de los
estados, a partir de la autonomía de las entidades de la Federación; plantea reformar la Constitución y rechaza la propuesta del Pacto por México hoy incluida en la reforma político-electoral del PAN.
(Foto: Archivo/Cuartoscuro)
José Woldenberg, el primer consejero presidente del Instituto Federal Electoral, propuso el
pasado mes de junio reforzar la autonomía de los institutos electorales locales en lugar de dar
pie a la creación del Instituto Nacional Electoral.
“Si el motivo político es su falta de autonomía, ¿no sería pertinente legislar para apuntalar
su independencia? ¿para qué acabar con el esquema federalista de la constitución y que ha
permitido alternancia y procesos competidos”, aseguró durante su intervención en junio
pasado en un semniaro para el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM).
Así respondió Woldenberg a la propuesta del Pacto por México que hace unos días refuerza
en materia reforma político-electoral y que promueve hoy el Partido Acción Nacional.
El experto propuso descargar al IFE de sus funciones como jueces y reforzar la vía
jurisdiccional de las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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(TEPJF). Además, aseguró que no debe pensarse “avasallar a las autoridades electorales
locales”.
“No creo que la receta sea la de avasallar a los institutos electorales con un diagnóstico que
en sí mismo tiene problemas. Si una persona llega al doctor con una dolencia en un brazo
¿debe amputárselo? Digo esto porque hasta donde entiendo seguimos siendo una República
federal y teóricamente los estados que componen la República deben tener las
responsabilidades de dotarse de las instituciones encargadas de los procesos de los que deben
emerger sus gobernantes y legisladores”, dijo.
Las propuestas para reforzar la autonomía de los institutos locales, para hacerlos “menos
dependientes de los caprichos o designios de los gobernadores o de los partidos políticos”
son:
1.-Aumentar el periodo de su función, en algunos estados es apenas de 3 años lo que su
pone operar una sola elección. Esa corta estadía los vuelve, por eso establecer quizá desde la
constitución un periodo de tiempo similar a la que ahora cumplen los consejeros del IFE.
2.-Incrementar el porcentaje de votos necesario que se requiere para su nombramiento en
los congresos locales, de tal suerte que ningún partido político en singular, pudiera
nombrarlos.
3.-Se podría reforzar la independencia de su presupuesto para que no se vieran sujetos a
los vaivenes de la política local, porque ya se sabe que la llave del dinero puede ser un
instrumento de presión sobre órganos que constitucionalmente deben ser autónomos.
1 FEDERALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL
ALFREDO SAINEZ ARAIZA*
El “Pacto Por México” signado por el
titular del Poder Ejecutivo Federal, la y
los presidentes de las tres principales
fuerzas políticas nacionales ha impacto
en los distintos órdenes de gobierno,
tanto federal como estatal y municipal.
Muestra de ello, es el compromiso
número 90, que establece la creación de
“una autoridad electoral de carácter nacional
y una legislación única, que se encargue tanto
de las elecciones federales, como de las
estatales y municipales”1; es decir,
contempla la desaparición de los
institutos electorales estatales como
parte de una reforma electoral a
* Politólogo egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Catedrático de la Universidad de Guanajuato. Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo del IIL del Congreso del Estado de Guanajuato. 1 Véase compromiso número 90 del “Pacto Por
México”, documento firmado por Enrique Peña Nieto, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; Jesús Zambrano Grijalva, Presidente Nacional del Partido de la Revolución Democrática; María Cristina Díaz Salazar, Presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional; y, Gustavo Madero Muñoz, Presidente Nacional del Partido Acción Nacional, el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México.
para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, UNAM, México, 2001, pp.137-138
vigilancia de los procesos electorales de los
niveles federal, estatal y municipal.
“Reformar la Constitución General de la
República para constituir al órgano autónomo
federal como la única instancia competente
en materia electoral.
“Adecuar en consecuencia los
ordenamientos constitucionales y electorales
de los estados y expedir una nueva
normatividad electoral nacional.”
Ante este escenario, cabe preguntar:
¿cuáles son las perspectivas de crear
una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se
encargue tanto de las elecciones
federales como de las estatales y
municipales en un contexto de gobiernos
divididos, compartidos y yuxtapuestos
que configuran la nueva fisonomía del
sistema político mexicano?
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1.4 Nueva configuración del sistema político mexicano
Después de la segunda alternancia
en la presidencia de la República en el
sistema político mexicano se observan,
por lo menos, tres aspectos:
1º El retorno del PRI a la presidencia
de la República después de doce años
de ausencia;
2º La ratificación del multipartidismo
en el Poder Legislativo Federal, en
donde ningún grupo parlamentario tiene
la mayoría absoluta en la Cámara de
Diputados desde 1997 y en la Cámara de
Senadores desde el año 2000.
Consecuentemente, se vaticina que la
fuerza política del PRI tiene que dialogar,
cabildear, consensuar y coaligarse con
otros partidos para formular y aprobar la
agenda legislativa e impulsar
modificaciones a la Carta Magna,
reformas a leyes secundarias y
reglamentarias; y,
3º En el orden de los gobiernos
estatales, a partir de los resultados de las
elecciones locales de 2012, el PRI
gobierna ahora veintiún entidades
federativas9, seguido del PRD con
cuatro entidades federativas10 , el PAN
con cuatro estados11 y, tres gubernaturas
de coalición electoral entre el PRD-
PAN12. Cabe destacar, que ninguna
fuerza política tiene mayoría calificada en
las legislaturas locales; que en diez
entidades federativas existe un gobierno
unificado, es decir, en donde el partido
del gobernador tiene la mayoría absoluta
en las asambleas legislativas y,
consecuentemente, existe un sistema de
partido predominante; que en veinte de
los congresos estatales, ningún grupo
parlamentario tiene una mayoría
absoluta, o sea, no hay gobiernos
unificados; y que los congresos de los
estado de Baja California y San Luis
Potosí son los únicos en la República
Mexicana que tienen un gobierno
dividido; es decir, donde el partido del
gobernador, respectivamente, del PAN y
9 Estados gobernados por el PRI: Aguascalientes,
Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. 10
Entidades federativas gobernados por el PRD: Distrito Federal, Guerrero, Morelos y Tabasco. 11
Estados gobernados por el PAN: Baja California, Baja California Sur, Guanajuato, y Sonora. 12
Gubernaturas de coalición electoral entre el PAN y PRD: Oaxaca, Puebla y Sinaloa.
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PRI, no tienen la mayoría absoluta en el
Congreso del Estado sino otro partido
(PRI y PAN), lo que significa que el
acuerdo, el cabildeo, el consenso y la
coalición legislativa entre los distintos
grupos y representaciones
parlamentarias serán determinantes para
formular y aprobar las agendas
legislativas correspondientes, e impulsar,
las modificaciones constitucionales, las
reformas a leyes secundarias y
reglamentarias.
Aunado a esta realidad política,
hay que considerar, que el artículo 40
de nuestra Carta Magna señala que “es
voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República
representativa, democrática, laica,
federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los
principios de esta ley fundamental.”
Este precepto constitucional faculta a
cada una de las entidades federativas
a contar con su propia Constitución y
tener su propia legislación electoral
para elegir a sus respectivos poderes
Ejecutivo y Legislativo.
Ahora bien, desde la perspectiva
política y jurídica, ¿es conveniente la
centralización de la organización
electoral?, ¿cuáles son los argumentos
que se esgrimen a favor de la
centralización de la organización
electoral?
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Argumentos a favor de la centralización de la organización electoral
Argumentos Observaciones
Hay una diversidad normativa y de
criterios que prevalece en materia electoral
en los niveles federal, estatal y municipal.
La diversidad normativa es propia de
nuestra forma de gobierno contemplada en
el artículo 40 de la Carta Magna,
fundamentalmente, porque los estados son
“libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior”
El cumplimiento de la legislación
electoral local depende en mucho de los
intereses políticos de los gobernadores y
que, comparativamente, resulta más
eficiente el funcionamiento de las
instituciones federales y de sus
disposiciones encaminadas a guardar el
orden y a supervisar las jornadas
electorales
El cumplimiento de la legislación
electoral local depende del fortalecimiento
de los órganos electorales (autonomía,
personalidad jurídica y patrimonio propio)
y, por ende, la eficacia en su
funcionamiento.
Incumplimiento de los convenios
celebrados entre el Instituto Federal
Electoral (IFE) y los gobiernos estatales
tanto como el poder de caciques locales.
El cumplimiento de los convenios se
logra con una adecuada coordinación en
los tres órdenes de gobierno.
Duplicidad de estructuras electorales
(federal y locales) es otra dificultad, ya que
con frecuencia intervienen ambas
estructuras en una misma jornada electoral
Los estados cuentan con su propia
normatividad electoral para elegir a sus
respectivos poderes Ejecutivo y
Legislativo.
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1.5 A manera de conclusiones
Sin duda, tenemos que fortalecer
nuestro sistema de partidos, los cuales
“requieren de un marco jurídico que genere
mayor certidumbre, transparencia y estabilidad
al sistema político en su conjunto”; además,
“los procesos electorales tienen que ser más
baratos y más transparentes.” El primer
objetivo se logra con una Ley de Partidos;
y, el segundo, empatando las elecciones
locales con los comicios federales;
reduciendo el costo y periodo de las
precampañas y campañas electorales; así
como teniendo órganos de fiscalización
efectivos y eficientes.
El fondo del asunto es que “una
autoridad electoral de carácter nacional y una
legislación única, que se encargue tanto de las
elecciones federales, como de las estatales y
municipales” no constituye una garantía
para lograr los anteriores objetivos; al
contrario, la centralización de la
organización electoral sería un gran
retroceso y vulneraría el federalismo y, por
ende, la libertad y soberanía de los
estados. Más aún, en un contexto de
gobiernos divididos, compartidos y
yuxtapuestos en los estados y municipios
de nuestra República.
El reto que tienen los actores políticos
es fortalecer la libertad y soberanía de los
estados para fomentar la Federación, sin
restarles poder. Pero también,
necesitamos aprender las lecciones de la
historia, imaginar y diseñar una ingeniería
electoral que nos permita vigorizar la
autonomía e independencia de los
organismos electorales y economizar la
organización de las elecciones.
Estos son los desafíos, la
corresponsabilidad es de todos.
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2 INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL Y CÓDIGO ELECTORAL ÚNICO
SAMUEL VALTIERRA VARGAS*
El Pacto por México fue firmado por el
Presidente de la República y los dirigentes
de los Partidos: Revolucionario
Institucional, Acción Nacional y de la
Revolución Democrática, el domingo 2 de
diciembre de 2012, donde se estableció el
Acuerdo para la Gobernabilidad
Democrática, en el que destaca: “La
pluralidad del país es una realidad innegable
derivada de un proceso largo e inacabado de
transición democrática. Esta pluralidad muestra
que ninguna fuerza política puede gobernar en
solitario, por lo que resulta indispensable
alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la
negociación institucional para que todas las
fuerzas políticas se responsabilicen de la
conducción del país y de sus problemas. Es
necesario impulsar reformas que hagan más
funcional el régimen político para darle
gobernabilidad al país, ampliando y mejorando
* Abogado postulante. Asesor en la Comisión de Justicia de la LIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Vocal de Organización Electoral del IV Distrito Electoral Federal. Articulista. Productor y Coordinador de Programación y Promoción de Radio Televisión de Guanajuato.
.
su sistema democrático.” Adquirieron el
compromiso número 90, para impulsar una
Reforma Electoral que atienda el tema de:
“Crear una autoridad electoral de carácter
nacional y una legislación única, que se
encargue tanto de las elecciones federales,
como de las estatales y municipales”.
Lo anterior no es un simple
enunciado, ya que en la realidad avanzan
los acuerdos del Pacto por México. El día
13 de agosto de 2013 quedaron instaladas
siete mesas de trabajo para la constitución
de una Reforma Político-Electoral. Al tema
que analizará la conveniencia de la
autoridad nacional electoral y la legislación
electoral única le corresponde la cuarta
mesa de trabajo.
A pesar de la existencia de
dificultades y discrepancias en temas
torales entre las diversas fuerzas políticas,
económicas, sociales y culturales, el
ambiente actual se caracteriza por la
responsabilidad de los actores políticos del
Pacto por México, que, sin duda,
culminará en acuerdos benéficos para el
país sin condiciones ni obstáculos.
Mención especial de las mesas de trabajo
radica en el impulso decidido a la
formación de una cultura política, de
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legalidad y legitimidad del sistema
electoral mexicano.
Por encima de los problemas y de las
dificultades, y al margen de la polémica
política consustancial existe suficiente
grandeza histórica para poder suscitar el
más amplio consenso posible de las
fuerzas políticas y de la sociedad
mexicana.
En cada una de las mesas de trabajo
se nombró a un representante del
gobierno federal y a seis legisladores, dos
de cada partido político.
Después del estudio, análisis y
propuestas, en las mesas de trabajo, a los
integrantes del Congreso del Congreso de
la Unión corresponderá asumir las
decisiones definitivas.
Una empresa de esta envergadura
merece obtener desde luego, un apoyo
generalizado, que es, como nos muestra la
experiencia de otros países, la vía más
segura para que logre un éxito duradero.
Inmediatamente aparecen los
sondeos, dirigidos a quienes integran la
cuarta mesa de trabajo: ¿La democracia
necesita perfeccionarse?
Para ubicar mejor el tema del
presente trabajo, queremos reflexionar con
ustedes sobre algunas cuestiones
relacionadas con la democracia moderna
y, por tanto, relacionando la orientación de
doctrinas con la exigencia de cambios,
cambios que desconciertan por su rapidez
y sus inesperados resultados.
Democracia y derecho electoral son
conceptos que en nuestro tiempo corren
parejos y se implican recíprocamente. Si
en un principio la regla de la mayoría,
postulado esencial de la democracia, se
pudo implantar sin mayores dificultades,
cuando el universo político se ensancha y
se fortalecen las instituciones, el asunto se
torna más complejo. Era posible antaño la
democracia directa con relativa facilidad,
ahora sólo por excepción y en situaciones
muy particulares. La democracia es ahora
representativa, misma que requiere de la
indispensable presencia del derecho
electoral para su cabal cumplimiento.
El derecho electoral tiene como misión
básica organizar y garantizar la elección
de los gobernantes, esto es, instalar las
que, en términos técnicos, llamamos
instituciones representativas. Para tal
efecto, esta disciplina ha ido estructurando
un conjunto de mecanismos y de reglas
procesales, cuya legitimidad y eficacia
depende del consenso general.
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Significa todo ello que el derecho
electoral no es, ni puede ser, entelequia,
utopía; precisa verificarse en los hechos,
en elecciones libres y competidas, donde
los ciudadanos y los partidos políticos
constituyen actores imprescindibles. Es así
comprensible porqué la democracia y el
derecho electoral han avanzado de
manera gradual, pero con efectos
generosos para los pueblos del orbe.
Como ha sucedido en otras latitudes,
en México el derecho electoral ha sido
objeto de vivo y apasionado interés en los
últimos años, habiéndose provocado
importantes reformas constitucionales y
legislativas que han enriquecido de
manera notable nuestro sistema político.
Así, los partidos políticos se han
institucionalizado jurídicamente; durante
tanto tiempo relegados, han dejado ser
parte de la Constitución viviente y se han
incorporado a la Constitución escrita;
gozan ahora de un conjunto de derechos y
garantías que luchan por hacer respetar.
El derrotero hacia la modernización
del derecho electoral mexicano aún no
concluye, porque para un régimen que
aspira a ser cada vez más democrático, la
transformación debe ser constante. Por
eso la democracia es dinámica y las
dictaduras son regímenes sin alternancia.
Es la Constitución en México, símbolo
de estabilidad política y de unidad
nacional. Somos un pueblo de
instituciones merced, en buena medida, a
la poderosa influencia que el texto de 1917
ha ejercido desde su origen, cuando
rompió moldes ortodoxos para el
constitucionalismo de la época. El reto de
mantenerla como norma programática, es
principio de acción y punto de confluencia
de la ciudadanía en general.1
Es menester subrayar lo conveniente
que debe ser para el país operar la
Reforma Político-Electoral, a través del
Pacto por México, desde la propia
Constitución.
El derecho electoral es un instrumento
de garantía de la democracia, esto es, una
técnica jurídica mediante la cual se
pretende asegurar la certeza en el
otorgamiento de la representación popular.
En nuestro país, lograda la
independencia política, se han sucedido
las disposiciones legales, alternando con
los movimientos armados, para llegar al
poder político.
1 Varios autores. Apuntes de Derecho Electoral. Una
contribución institucional para el conocimiento de la Ley como Valor de la Democracia. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México, 2000.
institucional y consiste en la aplicación efectiva
del marco constitucional y legal del Instituto
Federal Electoral que, conforme a lo dispuesto
en los artículos 41 y 116 de la Constitución
General, está facultado para celebrar convenios
con las autoridades electorales de las entidades
de la Federación a fin de asumir la realización
de actividades y tareas en los procesos
electorales locales. (Cámara de Diputados,
2013).
3.4.2 Instituto Nacional Electoral
¿Atentación contra el Federalismo?
¿En realidad la reforma electoral
rompe con el pacto federal,
constitucionalmente establecido en
materia electoral? De ser nacionalizada la
institución electoral autónoma
Como ya hemos denotado, el
federalismo tiene como fundamento “partir
entre un estado central y sus diferentes
partes federadas; intenta evitar un poder
central absoluto que absorba todas las
funciones” (Larousse, 2007). El
federalismo es ejecutado a través del
compartimiento de la soberanía de tal
suerte que los diversos Estados que
forman la Unión continúan gobernados por
sí mismos en todo lo que no concierne
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sino a su prosperidad interior, sin que la
nación entera, representada por la Unión,
deje formar un cuerpo y de proveer a sus
necesidades generales (Tocqueville,
P.229)
El investigador Víctor Alejandro
Espinoza, en su postura ¿El INE atenta
contra el Federalismo? Destaca que
quienes defienden el sistema federalista
aducen que los Estados perderán
autonomía con la creación del INE Lo
considero un argumento erróneo La forma
en la que vienen funcionando los órganos
electorales con sus excepciones atenta
contra la legitimidad de los procesos
electorales Son todo menos árbitros en las
con tiendas Se requiere un cambio radical
que pase por la profesionalización nuevos
mecanismos de designación de consejeros
y por qué no su integración en un órgano
nacional El dilema centralismo vs
federalismo es falso los institutos
electorales no pueden seguir
conformándose y funcionando como lo
vienen haciendo y restando legitimidad a
la democracia local
Tanto en las propuestas de reforma
política del Pacto por México como en la
de los senadores destaca el tema de la
creación del Instituto Nacional Electoral.
En el primer caso el planteamiento es
radical desaparecer los institutos estatales
electorales y asignar las funciones al INE;
la iniciativa de los senadores Ernesto
Cordero y Luis Miguel Barbosa es más
flexible se propone que a petición de un
Congreso local el INE organice una
elección en particular.
Para mismo investigador, el
problema no radica en la funcionalidad del
organismo Federal Electoral, más aun, en
el poder otorgado al Sistema
Presidencialista en el país “Si bien ha
habido una especie de limitación o
acotamiento al poder presidencial sobre
todo a partir de 1994 quienes han
reconstituido y ganado ese poder han sido
los gobernadores y han extendido su
control incluso hacia los congresos
locales” (Espinoza, 2013 P. 189).
En un sentido estricto, el pacto
delega responsabilidades y competencias
a los órdenes subnacionales en función de
sus capacidades. No obstante, si los
estados han demostrado incapacidad en el
manejo electoral, el pacto federal permite
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que dicha actividad pase a manos de otro
orden nacional “más capacitado“, esto es,
un ente central.
3.4.3 Implicaciones de la nacionalización en el sistema electoral
Es importante dar a conocer los
asuntos relevantes a considerar en la
materia de modificación electoral. Para
ello, los Consejeros de la Cámara de
Diputados han denotado de manera
sintetizada los siguientes aspectos
esenciales:
El cambio de nombre del
organismo electoral no es
necesario ni adecuado. El nombre
y siglas (IFE) constituyen una
“marca” de la democracia
mexicana y un elemento
identificador de la autoridad
electoral frente a los ciudadanos.
Además debe pensarse en los
gastos que supondría tal esfuerzo:
habría que sumar la sustitución, en
el mediano plazo de los casi 80
millones de credenciales para votar
que han sido expedidas; sería
necesario también volver a
imprimir, toda la papelería oficial
del IFE, incluyendo padrones y
listados nominales de electores, las
placas o elementos identificadores
en todas las oficinas del IFE en el
territorio nacional (300 locales
distritales, 32 juntas locales y
oficinas centrales), el balizado de
vehículos, entre otros. En suma, se
requeriría una cuantiosa inversión
de dudosa utilidad.
No parece factible, en el corto
plazo, crear por decreto una
autoridad electoral administrativa
nacional con facultades en todos
los procesos electorales (federales
y locales) debido a la complejidad
implícita de una reforma de tal
magnitud y sus repercusiones
prácticas.
La alternativa de avanzar hacia un
sistema nacional de elecciones a
través de convenios específicos
entre el IFE y las autoridades
locales electorales, para que por
ese medio el segundo asuma la
realización de procesos electorales
locales
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En virtud de lo dispuesto en los
artículos 41 y 116 constitucionales,
el IFE podrá celebrar convenios
con las autoridades locales para
asumir de manera integral las
facultades y tareas de naturaleza
ejecutiva que corresponden a
aquellas, sin sustituir en forma
alguna a la autoridad local ni a sus
órganos de naturaleza política,
tales como los consejos generales,
distritales locales y municipales
En lo que hace a la justicia
electoral, quedan abiertas dos
posibilidades: la primera es que
subsista el sistema actual, dejando
en manos de los tribunales
electorales locales, en primera
instancia, la solución de
controversias por actos de la
autoridad local, cuyos fallos
pueden ser revisados por el
TEPJF. La segunda opción es
avanzar hacia un sistema nacional
de justicia electoral, enviando al
ámbito del TEPJF la totalidad de
facultades sobre los procesos
electorales, tanto federales como
locales. (Cámara de Diputados,
2013 P. 8-10)
3.4.4 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y Tribunales locales ¿Qué sucede con la propuesta de nacionalización en el Tribunal Electoral?
La función primordial del Tribunal
Electoral es resolver las impugnaciones de los
procesos electorales que se desarrollen en
nuestro país. El Tribunal Electoral es un órgano
especializado del Poder Judicial de la
Federación, encargado de resolver
controversias en materia electoral y proteger
los derechos político-electorales de los
ciudadanos, es decir, de impartir justicia en el
ámbito electoral.
El Tribunal Electoral resuelve las
impugnaciones a las elecciones de:
Presidente de la República, gobernadores,
jefe de Gobierno del Distrito Federal,
diputados federales y senadores electos
por el principio de mayoría relativa y
representación proporcional.
El Tribunal también es responsable, de
efectuar el cómputo final de la elección de
Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, calificar la legalidad de la
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60
elección presidencial y declarar al
presidente electo.
También conoce, y en su caso recibe,
las controversias a los actos o
resoluciones de los órganos centrales del
Instituto Federal Electoral. Su labor es
diferente a la que realiza dicho Instituto, el
cual planea y desarrolla las elecciones,
tanto federales como locales, y cumple
una función administrativa.
En cumplimiento con lo dispuesto en el
artículo 191 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, el Presidente del
TEPJF rinde un informe anual ante el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación. A su vez, los Presidentes de las
Salas Regionales rinden al Presidente del
Tribunal Electoral y a la Comisión de
Administración de esta Sala Superior, un
informe anual de actividades (Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación , 2013).
En torno a los Tribunales locales, al
ser México una federación, cada entidad
federativa tiene su propia y diferente
organización jurisdiccional, que aunque en
términos generales sigue el modelo
nacional no siempre sucede así.
En cada entidad federativa debe haber
un Poder Judicial de la Federación que
conoce de las materias civil y penal, y en
ocasiones también la materia
administrativa; debe tener una junta local
de conciliación y arbitraje para lo laboral.
En todos los Estados de nuestro país se
cuenta con un tribunal local electoral,
algunos de ellos incorporados al Poder
Judicial del Estado (UNAM, P.43).
La reforma electoral no solamente plantea
la creación del Instituto Nacional Electoral.
Más aún, la transformación del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación en
un Tribunal de Justicia Electoral, en el que
también se contempla la desaparición de los
tribunales en las entidades de la República
(Zavala, 2013). la iniciativa incluye la
transformación del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en el
Tribunal de Justicia Electoral, con nuevas
facultades; con el nuevo Tribunal se busca la
desaparición de los tribunales locales (TEPJF,
2013).
En este sentido, la eliminación del
Tribunal electoral vigente, tiene como
fundamento (al igual que el propuesto
Instituto Nacional de Electores) la
centralización del ente. En la opinión de
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61
Carlos Matute (2013), La función de un
tribunal constitucional es hacer que se
cumpla con la norma máxima de una
organización política mediante la
protección de los derechos de las
personas y la garantía de que los poderes
constituidos se ejercerán dentro de las
competencias establecidas. Con esto este
órgano jurisdiccional equilibra la división
de poderes y preserva los principios
básicos del Estado de derecho. A su vez,
“La autonomía judicial es uno de los
pilares del Estado de derecho y una de las
conquistas más importantes del hombre
moderno frente a la tiranía y la sinrazón.
La independencia judicial es un principio
fundamental de la vida republicana y del
Estado constitucional de derecho (Matute,
2013). La importancia de los tribunales
electorales, radica en “la autonomía
administrativa” en sus funciones. De
acuerdo a la autora Carmen Girón,
autonomía administrativa es definida como
la “Potestad que dentro del Estado pueden
gozar municipios, provincias, regiones u
otras entidades de él, para regir intereses
peculiares de su vida interior, mediante
normas y órganos de gobiernos propios”
(Girón, 1105).
3.4 Consideraciones finales
En palabras de William Riker, se entiende
por Federalismo “organización política en la
que las actividades del gobierno están divididos
entre los gobiernos regionales y el gobierno
central, de tal manera que cada tipo de
gobierno tiene algunas actividades en las que
se toman las decisiones finales." (2008). En
México, el sistema Federal fue establecido
en la Constitución de 1824, refrendado en
1857 y perfeccionado en la Carta Magna
de 1917. El federalismo permite la
existencia de dos órdenes coextensos
creados y regulados en su organización y
funcionamiento por el orden normativo
superior de la Constitución Política
(Artículo 41). En la perspectiva
constitucional, se encuentra la plena
justificación de la vigencia y competencia
de dos fuentes de autoridad; una federal,
proveniente de los poderes exclusivos de
la federación y otra, de carácter estatal,
que deriva de las constituciones de cada
Estado cuales crean y ordenan en la vida
de las entidades federadas (Camposeco,
1997).
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62
La reciente reforma propuesta por
diversos actores políticos, ha sugerido la
creación de un ente central electoral,
encargado en su nivel nacional de
centralizar la materia; ha sido expuesta la
idea del Instituto Nacional Electoral, a la
par de la nacionalización en el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la
Federación, teniendo como consecuencia
la desaparición de los tribunales locales. la
importancia de los mismos, tiene como
fundamento la “autonomía de acción” en
torno al conocimiento de las materias civil
y penal, e inclusive administrativa en la
cuestión electoral (UNAM). Es pues la
propuesta a la reforma, la centralización
de los entes electorales, creando uno más
eficiente para el electorado. El tema,
indiscutiblemente, ha generado diferencias
entre los partidos políticos sobre los
alcances de una autoridad electoral
nacional. Por un lado, las posturas y
declaraciones del PRD y la iniciativa del
PAN han denotado su posición a favor de
la creación del Instituto Nacional Electoral,
en justificación de un sistema “más eficaz”.
A contraposición de la reforma, actores
como Luis Carlos Ugalde y Lorenzo
Córdoba, han mostrado su negación a la
centralización electoral, teniendo como
fundamento “la atentación contra el
ordenamiento federal”.
¿Es la creación del INE, el medio
propicio para eficientar la cuestión
electoral? Es conveniente mencionar entre
las posibles desventajas del su
instauración, jornadas electorales más
grandes, problemas tales la contabilización
de los votos, dilemas como la definición
el régimen del financiamiento del Instituto
Nacional Electoral, el atribución de quién
a financiará las actividades del INE en los
procesos electorales locales, así como la
organización de la cartografía electoral, la
redistritación y manejo de los calendarios
de los procesos electorales locales para
hacerlos coincidir con los procesos
electorales federales; las cuestiones
anteriores, son indudablemente
argumentos generadores de incertidumbre
en la eficiencia de la reforma. En
contraste, ventajas como economías de
escala en la administración de las
elecciones al desaparecer las autoridades
administrativas locales, o el brindar a los
partidos y candidatos garantías de
imparcialidad y objetividad en su
desempeño son factores, que denotan la
diferenciación en el proceso de desarrollo
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continuo en búsqueda de la efectividad
electoral.
La creación del INE, en la
implicación de nacionalización electoral y
la desaparición de los organismos
estatales ¿Atenta contra el federalismo y
el pacto federal? Su implementación, ha
sido considerada representación de una
distorsión del principio federalista que rige
el Estado mexicano, pues los órganos de
las entidades federativas no tendrían
participación en la organización de las
elecciones locales. Lo anterior contradice
el texto de la Constitución General
(Artículo 40), en la que se define a México
como una República federal integrada por
Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior
(Diputados, 2013). Por su parte, en
propuesta de una factible solución, el
Pacto por México busca el orden
normativo culminación del proceso de
homologación de normas instrumentos,
procedimientos y prácticas electorales, así
como la aplicación efectiva del marco
constitucional y legal del Instituto Federal
Electoral que, conforme a lo dispuesto en
los artículos 41 y 116 de la Constitución
General, está facultado para celebrar
convenios con las autoridades electorales
de las entidades de la Federación a fin de
asumir la realización de actividades y
tareas en los procesos electorales locales.
¿Es la instauración de la
centralización en la materia electoral, la
solución más viable en torno a búsqueda
de reducción de costos de la elección en
el país, así como la reducción de
financiamiento a los partidos? Vimos a
través del enfoque investigativo planteado
por Espinoza, la necesidad de buscar
fuentes alternativas que den respuestas a
problemas electorales, tales como el
desmedido presidencialismo en el país. El
pacto por México preside de la fuente de
centralización electoral como solución al
problema, sin embargo ¿Por qué no
diseñar o pensar en otros elementos que
permitan eficientar los procesos
electorales, tales como una reformación en
el gasto de las instituciones electorales?
¿Por qué no buscar y avanzar hacia la
despartidización de la actividad electoral?
El proceso en la transición institucional
electoral, ha dejado ver la búsqueda de
transparencia en el proceso. No obstante,
sigue siendo el gran problema el poder
partidista en materia electoral.
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¿Qué sucede con los tribunales
electorales? ¿Estos funcionan o
simplemente robustecen el tamaño del
Estado? Recordemos la ventaja primordial
de los Tribunales locales (en paráfrasis de
Girón) es “La autonomía administrativa”,
dando paso a la consecución federal. En
refutación a la importancia de los
tribunales locales, es preciso recordar
que la última instancia en materia
electoral es el TEPJF y no los tribunales
situados en las localidades.
Estas, son algunas de las
cuestiones que su inclinación y argumento
quedan a consideración personal, tanto de
la ciudadanía como del eje partidista e
institucional. El camino a la transición
democrática en el país sigue siendo una
búsqueda continua, en el que las reformas
en materia electoral toman un papel
desempeñante en estima de ser para el
electorado, el medio oficial de participación
ciudadana en torno a la elección popular
de sus representantes. Es significativo
concebir cada una de las propuestas,
estableciendo un balance entre las
ventajas y desventajas que proporciona la
reforma electoral en torno “Al pacto por
México”.
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* Consejero Ciudadano Propietario del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato.
desequilibrio entre los avances
democráticos visibles en el nivel federal,
que no necesariamente se han repetido en
las entidades. De esa guisa, tenemos un
sistema electoral disímbolo, que
encontraría sus facetas más indeseadas
en los estados de la república. Se afirma
que “muchos gobernadores han colonizado las
instituciones electorales”, de suerte tal que
en diversos estados existe la manipulación
del voto y de su conteo. Supongo se
asume que dicha operación sería
ejecutada por los mismos consejos
electorales de los estados.
El categorismo de la afirmación es
contundente y no disimula la intención de
eliminar de raíz la permanencia de los
organismos locales estatales, pues a la
vera de estos, resulta que no hay
garantías para la democracia. En este
punto, cabría cuestionar la utilidad del
argumento tendiente a justificar la
orientación centralista de ver el ejercicio
del poder, donde la federación es
considerada como un nivel de gobierno
superior a los estados, los cuales quedan
reducidos a meros entes inferiores
sometidos a una voluntad jerárquica,
ejercida por la propia federación. Esta
última afirmación se sostiene según los
Instituto Nacional Electoral
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documentos publicados por el propio
Instituto Federal Electoral, donde Tonatiuh
Guillen López interpreta al federalismo
“Desde una estricta lectura formalista del
federalismo, los gobiernos locales ocupan una
posición subordinada en relación con el eje
central dualista del Estado federal”.1
La especie resulta relevante, pues
parte de la hipótesis de que es así como
se dan las relaciones en un estado
federado; sin embargo, las entidades que
voluntariamente ceden parte de su
soberanía local a favor del poder
centralizado, lo hacen, como lo dice Miguel
Carbonell, desde el “reconocimiento de la
existencia de fuerzas distintas del poder central
que tienen su propia sustantividad”2, por lo
que hay cierta gratuidad en el argumento
de que los estados son incapaces de
garantizar la democracia y que, por ende,
es necesario reservar a la federación tales
facultades.
Apartado de tales concepciones,
sostiene Javier Santiago Carrillo que el
federalismo, en la actual tendencia
1 Guillen López Tonatiuh, Federalismo, Gobiernos
Locales y Democracia, Instituto Federal Electoral. 2 Carbonell, Miguel, El Federalismo En México,
Principios Generales y Distribución de Competencias, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, visible en www.jurídicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.
doctrinaria, parece ser la manera más
eficaz de resolver la organización del
mundo; de un mundo globalizado, donde
no estamos en presencia de una
centralización omnímoda, en el que es
necesario el reconocimiento de una
identidad ciudadana, con unidades
políticas pequeñas y autónomas, más
cercanas a sus intereses y necesidades3.
Actualmente corresponde al Instituto
Federal Electoral (IFE) sostener el proceso
electoral federal en México, pero parece
que este órgano tampoco resulta
suficiente para recoger las tareas que
primariamente corresponderían a los
órganos electorales locales, ya que se
propone sustituirle por un ente que sería
denominado Instituto Nacional Electoral
(INE). La modificación no solo se reduce a
mera nomenclatura, sino que trasciende
los fundamentos, estructura y esencia del
órgano electoral federal actual, para
mutarlo en una suerte de superestructura
electoral que igual conocerá de la elección
de los poderes federales, que de la
3 Santiago Castillo, Javier, El Federalismo Electoral
en el Siglo XXI. Una Propuesta de Rediseño, Acervo
de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consultable en http://biblio.juridicas.unam.mx. Consulta realizada el 14 de octubre de 2013.