Constitucional II: 1 TEMA 2: LA CORONA 1.La Monarquía parlamentaria como forma política del Estado. El art. 1 de la CE afirma que ‘’la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado’’. El Titulo II de la CE (art. 56-65) dedicado a la Corona, defina la posición de esta institución en el sistema político español al atribuir al Rey la jefatura del Estado (art.36. 1 CE). La Corona se configura como uno de los órganos institucionales del Estado, diferenciando los tres poderes clásicos: 1. El ejecutivo: atribuido al Gobierno. 2. Legislativo: atribuido a las Cortes generales. 3. Judicial: atribuido al poder judicial. El rey, como jefe del Estado, es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones y asuma la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). Pero el Rey no determina el contenido político ni jurídico de ninguna decisión publica, esta obligado a mantener una posición neutral, desempeñando las funciones que expresamente le atribuyen la Constitución y las leyes (art. 56.1 CE). Las Constituciones del S. XIX fueron las que dieron fruto al poder constitucional popular y proclamaron la soberanía nacional. Definieron a la Monarquía como forma de Gobierno (art. 14 CE 1812: ‘’El Gobierno de la Nación española es una monarquía moderada hereditaria, la forma de gobierno de la nación es la Monarquía’’). Las Monarquías 1845 y 1876 están inspiradas en el liberalismo moderado. Consideraban que la Monarquía formaba parte de la Constitución interna de España, reconociéndole la constitularidad (junto con las Cortes) de la soberanía y del poder de aprobar y reformar una Constitución. Tras el Franquismo, el rey Juan Carlos I devolvió la soberanía al pueblo y amparó la manifestación de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal, que el Rey promulgará la Constitución y no la sancionara resulta expresivo de esa exclusividad el poder constituyente popular. 2.Las funciones del Rey. Las facultades del Rey aparecen recogidas en los art. 62 y 63 principalmente, aunque hay más que reconocen atribuciones específicas del Monarca. Estas facultades concretas van dirigidas a realizar las tres grandes funciones que el art. 56.1 CE atribuye al Jefe del Estado: 1. Simbolizar la unidad y permanencia del Estado. 2. Arbitrar y moderar el funcionamiento de las instituciones. 3. Asumir la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales. Los actos del Rey son actos debidos o reglados, de modo que el Monarca no puede negarlos ni plantearse la oportunidad de los mismos, estando obligado a ejercer las funciones que le atribuyen a la Constitución y las leyes. El art. 56.1 CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones. a) Que la Constitución se refiera al Rey como jefe del Estado quiere decir que es un órgano estatal. Se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que está dotado de facultades que ella y las leyes le atribuyen expresamente. El Rey no puede estar subordinado a ningún otro órgano constitucional porque todos ellos derivan su existencia y poderes directamente de la CE y por tanto
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Constitucional II:
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TEMA 2: LA CORONA
1.La Monarquía parlamentaria como forma política del Estado.
El art. 1 de la CE afirma que ‘’la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado’’. El
Titulo II de la CE (art. 56-65) dedicado a la Corona, defina la posición de esta institución en el
sistema político español al atribuir al Rey la jefatura del Estado (art.36. 1 CE). La Corona se
configura como uno de los órganos institucionales del Estado, diferenciando los tres poderes
clásicos:
1. El ejecutivo: atribuido al Gobierno.
2. Legislativo: atribuido a las Cortes generales.
3. Judicial: atribuido al poder judicial.
El rey, como jefe del Estado, es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, arbitra y modera el
funcionamiento regular de las instituciones y asuma la más alta representación del Estado español
en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). Pero el Rey no determina el contenido político ni
jurídico de ninguna decisión publica, esta obligado a mantener una posición neutral, desempeñando
las funciones que expresamente le atribuyen la Constitución y las leyes (art. 56.1 CE).
Las Constituciones del S. XIX fueron las que dieron fruto al poder constitucional popular y
proclamaron la soberanía nacional. Definieron a la Monarquía como forma de Gobierno (art. 14 CE
1812: ‘’El Gobierno de la Nación española es una monarquía moderada hereditaria, la forma de
gobierno de la nación es la Monarquía’’).
Las Monarquías 1845 y 1876 están inspiradas en el liberalismo moderado. Consideraban que la
Monarquía formaba parte de la Constitución interna de España, reconociéndole la constitularidad
(junto con las Cortes) de la soberanía y del poder de aprobar y reformar una Constitución.
Tras el Franquismo, el rey Juan Carlos I devolvió la soberanía al pueblo y amparó la manifestación
de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal, que el Rey promulgará
la Constitución y no la sancionara resulta expresivo de esa exclusividad el poder constituyente
popular.
2.Las funciones del Rey.
Las facultades del Rey aparecen recogidas en los art. 62 y 63 principalmente, aunque hay más que
reconocen atribuciones específicas del Monarca. Estas facultades concretas van dirigidas a realizar
las tres grandes funciones que el art. 56.1 CE atribuye al Jefe del Estado:
1. Simbolizar la unidad y permanencia del Estado.
2. Arbitrar y moderar el funcionamiento de las instituciones.
3. Asumir la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales.
Los actos del Rey son actos debidos o reglados, de modo que el Monarca no puede negarlos ni
plantearse la oportunidad de los mismos, estando obligado a ejercer las funciones que le atribuyen a
la Constitución y las leyes.
El art. 56.1 CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición
constitucional y sus funciones.
a) Que la Constitución se refiera al Rey como jefe del Estado quiere decir que es un órgano estatal.
Se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que está dotado de facultades que ella
y las leyes le atribuyen expresamente. El Rey no puede estar subordinado a ningún otro órgano
constitucional porque todos ellos derivan su existencia y poderes directamente de la CE y por tanto
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están situados recíprocamente en una posición de paridad jurídica. Al Rey le corresponde una
posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria.
b) Además el jefe de Estado, el art, 56.1 afirma que el rey es símbolo de unidad y permanencia.
Corresponde al Rey formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo
(art.62 CE) con convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los titulares de los
órganos legislativos y gubernamentales (art. 62 b,d y e). Es símbolo de unidad estatal integradora de
una diversidad de reinos y territorios.
c) El art. 56.1 dice también que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, lo
que significa una neutralidad política. Este poder neutral está relacionado con el poder moderador,
llamado a coordinar y armonizar a los demás poderes del Estado. Ni el rey puede nombrar y
destituir libremente a los ministros, porque debe hacerlo a propuesta de un presidente del Gobierno
(art.99,100 CE) ni puede negar la sanción a las leyes con un poder de veto absoluto, sino que la
sanción es un acto debido (art.91CE) ni puede decidir la guerra y la paz ni hacer los tratados. En lo
que se refiere a función moderadora, consiste en la magistratura de influencia que al Monarca
corresponde ejercer en relación con el Gobierno y que se concreta en el derecho del Rey a ser
consultado, a animar y a advertir, según la conocida formula del constitucionalismo ingles.
El derecho del Rey a ser informado en los asuntos del Estado está reconocido en el art. 62g de la
CE.
El Rey tiene función arbitral ART 56.1 CE. Esto se caracteriza por la neutralidad política del árbitro
y por la menor extensión de sus poderes arbitrales.
d) art. 56.1 de la CE atribuye al rey la más alta representación del Estado Españolen las relaciones
internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica. Se trata de dos
competencias que tienen distinta naturalezas: la política y la simbólica.
e) El Rey como garante de la Constitución: quiere decir que debe formular un juramente ante las
Cortes Generales de ‘’guardar y hacer guardar la Constitución’’ art. 61.1 CE. Al Rey le compete
realizar los principales actos de Estado, culminando el procedimiento constitucional
correspondiente (legislativo, el de convocatoria de referéndum, el de celebración de tratados, etc.).
Debe garantizar la regularidad formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren, al menos en
sus aspectos esenciales. No supone considerar al Rey como tutor de la regularidad formal de los
actos o de las normas en todos sus detalles, ni mucho menos como órgano encargado del control
preventivo de la legalidad o de la constitucionalidad de su contenido, que son tareas de la
jurisdicción (ordinaria o constitucional) competente.
El Rey viene configurado como garante de la constitución a demás por su posición en relación con
las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en el art.8 de la CE la defensa del ordenamiento
constitucional.
(ESQUEMAS 8.6.1- 8.6.3 FUNCIONES DEL REY).
3.El Referendo.
El origen histórico del referendo: es una institución vinculada históricamente a la monarquía
constitucional y parlamentaria, que desplaza la responsabilidad del Rey a aquellos que refrendan sus
actos. Se regula en los art. 56.3; 64 y 65 de la CE.
La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados y
confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los
Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada
y responsable, compensada por una regla de responsabilidad de lo actuado a los sujetos que
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cooperan con el Rey (art. 64.2 CE: de los actos del Rey serán responsables las personas que lo
refrenden.).
Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado,
exceptuándose los correspondientes a su vida privada, pero fuera de ese ámbito privado, el refrendo
es siempre exigible, sin más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la
cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su
Familia y Casa (art. 65.1 CE) y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su
Casa (art. 56.3 y 65.2 CE).
La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del
refrendante, pero ésa no es la única forma posible. Hay tres formas de referendo:
1. Expreso: contrafirma de los actos del rey (forma más frecuente de referendo).
2. Tácito: presencia de los Ministros junto al Jefe del Estado en sus actividades oficiales
(ceremonias, discursos, viajes, etc.) que implica la correspondiente asunción de responsabilidad.
3. Presunto: presunción general de que el Gob. cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe
del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.
Consecuencias jurídicas asociadas al referendo:
1. Que los actos del Rey carecen de validez sin referendo (art. 56.3 CE).
2. La responsabilidad de la legalidad y oportunidad del acto regio la asume quien refrenda -> El
refrendo traslada la responsabilidad del Rey a los refrendantes (art. 64.2 CE).
Por lo que refiere a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art. 64.1
CE dice que, por regla general, los actos del Rey son refrendados por el Presidente del Gobierno, y
en su caso, por los Ministros competentes por razón de la materia. Aun así hay una excepción, la
propuesta y el nombramiento del Presidente del Gob. previstos en el art. 99 CE y la disolución del
Congreso y Senado prevista en el mismo precepto, habrán de ser refrendados por el Presidente del
Congreso de los Diputados (art. 64 CE).
(ESQUEMA: 8.5 EL REFRENDO)
4.La sucesión de la Corona.
La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, pero no ha
instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como Rey al legitimo heredero de la dinastía
histórica (art. 57.1). Los supuestos de sucesión de la corona son: 1º la muerte del rey; 2º abdicación:
dejación voluntaria del oficio regio que afecta a la persona del Rey, pero no a sus descendientes; y
3º Renuncia: dejación voluntaria del oficio regio que afecta tanto al rey como a sus descendientes.
Las reglas para la sucesión de la corona están en el art. 57.1 y se basan en los principios de
primogenitura y representación. Las reglas son las siguientes:
- Preferencia de la línea recta sobre la colateral: según el CC que especifica que las personas
de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colateral
si no descienden unas de otras pero proceden de un tronco común (art. 916).
- En la misma línea, la preferencia del grado más próximo al más remoto: significa la
prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes (art. 915 CC).
- En el mismo grado, la preferencia de varón sobre la mujer: esta regla se justifica en la
tradición, ya que es una excepción al principio de igualdad jurídica de sexos del art, 14 CE.
- En el mismo sexo, preferencia de la persona de mayor edad: es una concreción del principio
de primogenitura.
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- Principio de representación: los hijos del heredero premuerto heredan la Corona con
preferencia frente al resto de eventuales herederos, al representar los derechos del
progenitor.
La sucesión de la corona se produce automáticamente, en virtud de las reglas antes
mencionadas. No obstante, en el art, 61 CE se refiere a la reclamación del Rey ante las Cortes
Generales y a un juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la
CE y las leyes, y respetar los dchos de los ciudadanos y las CCAA.
La Constitución prevé también que las Cortes deben resolver mediante una ley orgánica las
abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de
sucesión a la Corona (art. 57.5 CE). Las funciones de las Cortes en relación con la sucesión en
la Corona se desarrollan en sesión conjunta (Congreso y Senado) salvo que tengan carácter
legislativo (art. 74.1 CE): 1º Pueden prohibir junto con el Rey, el matrimonio de personas que
tengan derecho a la sucesión. Aquel que contrajere matrimonio contra tal prohibición, quedará
excluido de la sucesión al igual que sus descendientes; 2º Pueden hacer una resolución por ley
orgánica de supuestos de abdicaciones, renuncias y dudas de hecho o de Derecho en el orden de
sucesión a la Corona; 3º pueden proveer a la sucesión en caso de extinción de todas las líneas
llamadas en Derecho.
(ESQUEMA 8.2)
5.La regencia y tutela del Rey menor.
Cuando el rey se halle inhabilitado para reinar por ser menor de edad o por estar incapacitado de
forma física o mental, el art. 59 CE permite al Regente sustituir provisionalmente al Rey,
ocupando la misma posición constitucional y ejerciendo las mismas funciones de este. Se
nombra un regente cuando: el rey es menos de edad o cuando está inhabilitado para ejercicio de
su autoridad por alguna incapacidad física o mental, y este hecho sería reconocido por las Cortes
Generales.
Las formas de establecer la regencia pueden ser de dos clases:
1. Regencia por llamamiento de la propia Constitución: que encomienda a la regencia en caso
de minoría de edad, al padre o a la madre del rey, en su defecto, al pariente de mayor edad
más próximo a suceder en la Corona (art. 59.1 CE).
2. Regencia electiva o subsidiaria: ha de ser nombrado por las Cortes Generales y tiene una
función únicamente subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a
ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores (art.59.2 CE).
La Regencia solo suple interinamente al titular de la Corona no le sustituye, por tanto, en el art.
59.5 CE exige que la Regencia se ejerza en nombre del Rey y el RD 1368/87 dispone que quienes
ejerzan la Regencia tendrán el tratamiento de Alteza, y no el de Majestad. Por la misma razón, la
Regencia debe concluir siempre al cesar la incapacidad del Rey para gobernar. Mientras reine la
Regencia, sus funciones son idénticas a las que habría de tener el Rey. No puede ejercerse
simultáneamente la tutela del Rey menos y la Regencia, con excepción de su ejercicio por el padre o
la madre del Rey o los ascendientes directos del mismo.
(ESQUEMA: 8.3 Y 8.3.2)
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TEMA 3 LA ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES
1. Introducción
Las Cortes Generales son el órgano central y más definitorio de la forma de gobierno definida por la
Constitución, que es precisamente una forma de gobierno parlamentaria. También son el
componente más caracterizado de la propia forma de Estado, definida en el art. l.2 de la CE, porque
el parlamento es indispensable e insustituible en la democracia, hasta el punto de que no hay
Estado democrático sin parlamento.
2. El sistema electoral.
Los elementos del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados,
normas que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños. Por su
importancia política, tienen un carácter administrativo o procesal.
a) La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales. El
legislador tiene un poder de configuración en este campo. Esta solución favorece la cohesión
partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de personalizar la
representación política y de exigir la responsabilidad política individual de cada Diputado. (Art.
67.2 CE).
En las elecciones al senado, la modalidad del voto es individual a cada candidato. Se trata de una
excepción que no equilibra la importancia del voto categórico o de partido.
b) La Constitución ofrece tan solo una referencia, parcial e incompleta, respecto de la fórmula
electoral. Se trata del art. 68.3 de la CE, que exige que la elección del Congreso se realice
atendiendo a criterios de representación proporcional.
La representación proporcional no es una característica general de la representación política exigida
por la Constitución, sino un parámetro establecido específicamente para las elecciones al Congreso,
también en virtud del art. 152.1 de la CE para las Asambleas legislativas de las Comunidades
Autónomas de primer grado. La LOREG ha extendido también el criterio de la proporcionalidad a
las elecciones municipales, y otro tanto han hecho todos los Estatutos de Autonomía, para las
elecciones de sus asambleas legislativas.
También la LOREG ha conservado el mismo criterio que el RDL de 18 de marzo de 1977, que es la
llamada regla d’Hont, que consiste en atribuir los escaños en función de los cocientes mayores que
se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la serie
aritmética, hasta el de los escaños correspondientes a la circunscripción.
La LOREG establece además un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1 a, al excluir de la
asignación de escaños a aquellas candidaturas que no hubieran obtenido al menos el 3% de los
votos validos emitidos en la circunscripción. La principal excepción al criterio de representación
proporcional establecida en la LOREG está en las elecciones al Senado, que se rigen por una
formula mayoritaria. Sin embargo, esta fórmula esta mitigada por la regla de que los electores solo
pueden votar a un número de candidatos inferior al de los escaños que se disputan. De este modo, la
ley procura garantizar también la representación de la mayoría.
a) La circunscripción es el elemento del sistema electoral mejor definido en la propia
Constitución. Ha optado claramente por la circunscripción tanto para el Congreso como para
el Senado (arts. 82.2 y 69.2), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta y Melilla (arts. 68.2
y 69.4), y de las islas o agrupaciones de islas (art. 69.3).
En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna directamente cuatro Senadores a cada provincia,
tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla, y uno para cada isla o
agrupaciones.
El número de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitución
en el art. 68.1 fija el tamaño máximo y mínimo de la cámara (400-300 diputados) y el art. 68.2
establece que su distribución territorial se lleve a cabo asignando una representación mínima inicial
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a cada circunscripción y distribuyendo los demás en función de la población. La LOREG ha optado
por un Congreso de 350 diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de dos
Diputados.
3. Los aspectos administrativos del Derecho electoral. Son indispensables para asegurar su regularidad, y, en definitiva, su credibilidad, de cualquiera que
sea el sistema electoral establecido. Hay que referirse sobre todo a los instrumentos, los
procedimientos y los órganos administrativos en materia electoral.
a) El censo electoral es el principal instrumento administrativo del Derecho electoral. La LOREG lo
define como el registro público que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser
elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio -> art. 31.1
Este registro tiene un carácter permanente, se actualiza mensualmente y se rectifica con ocasión de
cada convocatoria electoral. Debe ser única en toda clase de elecciones, como lo declaró el TC
(STC 154/88 caso Ley de elecciones al Parlamento Vasco) sin perjuicio de su ampliación para
incluir a los extranjeros con derecho de sufragio en las elecciones locales o europeas (art. 31.3
LOREG).
El censo está formado por dos registros diferenciados: el censo de los electores residentes en
España y el censo de los residentes-ausentes que viven en el extranjero (CERA).
La formación del censo electoral está coordinada y supervisada por la Oficina del Censo Electoral,
un órgano encuadrado en la Administración Central pero que está situado bajo la dirección de la
Junta Electoral Central (art. 29 LOREG).
b) El procedimiento electoral alude al conjunto de actos que deben realizar una pluralidad de
sujetos: el Gobierno, los Ayuntamientos, la administración electoral, los ciudadanos, los candidatos
y los partidos, para que las elecciones se lleven a cabo, para controlar y desarrollo y para verificar
sus resultados.
Las principales fases intermedias de este proceso son: el nombramiento de los representantes y
administradores de los partidos y de las candidaturas, la presentación y proclamación de candidatos,
la campaña electoral y la votación.
c) La administración electoral es una administración especial, completamente independiente del
Gobierno, y la cual su finalidad es garantizar la transparencia y la objetividad de las elecciones y el
principio de igualdad en el desarrollo del procedimiento electoral (art. 8.1 LOREG). Esta
administración está compuesta por una red de órganos colegiados: las Juntas Electorales, Central,
Provinciales y de Zonal, de Comunidad Autónoma, y Mesas Electorales (8.2 LOREG) y su
estructura responde a las siguientes características:
- Independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: tanto en su actividad, exenta de
cualquier género de control por parte de ellos, como en lo relativo al estatuto de sus titulares, que
son nombrados por los órganos del poder judicial, o mediante propuesta conjunta de los partidos
políticos, o por sorteo entre los electores. Sin embargo, la Administración electoral depende de los
demás poderes en lo que respecta a los medios personales y materiales necesarios para su
funcionamiento Las Cortes Generales deben proporcionar estos recursos a la Junta Electoral
Central, y el Gobierno a las Juntas Provinciales y de Zona (arts. 9, 10, 11, 13 y 26 LOREG).
- Judicialización: la incorporación de jueces y magistrados a las tareas de la Administración. La
participación del personal judicial en estas tareas administrativas tiene su cobertura constitucional
en el art. 117.4 CE, que prevé que los jueves puedan ejercer otras funciones que expresamente les
sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho.
Circunstancia que desde luego concurre en el caso de la Administración Electoral:
- Temporalidad: con la excepción de la Junta Electoral Central, que es un órgano permanente,
los órganos de la Administración electoral sólo existen durante periodos limitados de
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tiempo. Los vocales de la Junta Central son designados al principio de cada legislatura el
Congreso de los Diputados y permanecen en funciones hasta la siguiente legislatura (art. 9
LOREG). Las Juntas Provinciales y de Zona y las Mesas Electorales se forman para cada
elección, una vez publicado el correspondiente Decreto de convocatoria. El mandato de las
Juntas Provinciales y de Zona se prolonga hasta cien días después de la elección (arts. 9, 14,
15 y 26 LOREG).
- Jerarquía: los órganos superiores pueden dirigir mediante instrucciones la actividad de los
inferiores, y resolver las consultas que éstos les planteen o los recursos de alzada
interpuestos contra sus acuerdos. Los órganos superiores de esta Administración no pueden
nombrar a los titulares de los órganos inferiores, salvo en determinados casos, y como
solución subsidiaria (arts. 10.1. b, 11.1b y 27.4), tampoco pueden destituirlos (art.16).
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4. Las fases iniciales del procedimiento electoral. a) La convocatoria de las elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe del Estado (art.
62.b CE) cuyo ejercicio viene regulado en el art. 42 LOREG, que distingue dos clases de
convocatoria. La primera la disolución debe convocar las elecciones (art. 167.3). La segunda, por
expiración del mandato de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe
expedirse con antelación, concretamente, veinticinco días antes de la terminación del mandato. En
ambos supuestos los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de elecciones que habrán de
celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria.
b) El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las candidaturas. Los
partidos que pretendas concurrir a las elecciones deben designar sus representantes ante la
Administración electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central, como los
representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales (arts. 43 y 168). Tiene que designar
los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los responsables de los ingresos,
gastos y contabilidad electoral (art. 121 y ss.).
c) La presentación y la proclamación de candidatos. El derecho de presentar candidatos queda
reservado por la ley a las siguientes entidades: los partidos políticos inscritos en el registro, las
coaliciones que se forman para cada elección y las agrupaciones de electores. En las elecciones a
las Cortes Generales, pueden constituirse las agrupaciones mediante las firmas del 1% de los
inscritos en el censo electoral de cada circunscripción.
A posición jurídica de las agrupaciones de electores no es equivalente a la de los partidos porque su
actividad está restringida localmente, a su correspondiente circunscripción (STC 16/83 caso
Antonio Rovira y otros C. Ayuntamiento Vilassar).
Los candidatos no pueden estar incursos en las causas de inteligibilidad que señala la LOREG.
Estas pueden ser absolutas si impiden presentarse a las elecciones en todo el territorio nacional
(arts. 6.1, 6.2 y 154) o relativas si tan solo se refieren a algunas circunscripciones (art. 6.3). Cabe
distinguir también los supuestos de inelegibilidad por razón de cargo o de empleo, y las causas de
inegibilidad por condena judicial, previstas en el art. 6.2 de la LOREG.
Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 21º posteriores a la convocatoria, y el
incumplimiento de este plazo determina la inexistencia de la candidatura (STC 72/87 Caso Félix
Buquerin y otros). La presentación debe cumplir igualmente una serie de características formales
enumeradas en el art. 46 LOREG.
La LO 3/2007 ha añadido un requisito importante, consistente en que las candidaturas tengan una
composición equilibrada de mujeres y hombres. También habrá de mantenerse esa proporción un
40% en cada uno de los tramos de 5 puestos que integran de la candidatura.
(Art. 9.2 CE)
Las Juntas Electorales competentes deben comunicar a los representantes de cada candidatura
cualquier irregularidad para que se pueda proceder a su subsanación. Pasado el breve plazo previsto
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para la subsanación de irregularidades, las Juntas deben proclamar las candidaturas que carecieran
de ellas o que las hubiesen corregido.
d) La campaña electoral viene definida en el art. 50.2 LOREG, queda reservada a los candidatos,
partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones. Debe entenderse en el sentido de que los
partidos y coaliciones pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente
para las actividades de campaña electoral.
La finalidad de la campaña electoral consiste, según el art. 50.2, en captación de sufragios. Y está
destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de votación, el procedimiento para votar, etc.
(art. 50.1). Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas, durante la campaña,
se rigen por el principio de libertad de contratación en la prensa y en la radio privadas, y por el de
no discriminación entre la publicidad de los distintos partidos (art. 58). Gran parte de esa publicidad
no se lleva a cabo en los medios privados, sino mediante la utilización gratuita de medios públicos,
así como locales oficiales y lugares públicos (arts. 55, 56 y 57). El art. 60.2 destaca utilizar espacios
gratuitos de propaganda en las emisoras de TV y radio de titularidad pública. La distribución de
dichos espacios publicitarios ha de ser proporcional (art. 61). El derecho de los grupos sociales y
políticos significativos de acceder a los medios de comunicación de titularidad pública, respetando
el pluralismo de la sociedad (art. 20.3 CE) tiene durante la campaña una relevancia especial. El art.
66 LOREG dispone que las decisiones de los órganos de administración de los referidos medios, en
el indicado periodo electoral, son recurribles ante la Junta Electoral Competente. También la LO
2/88 estableció este control en el ámbito de televisiones privadas. La campaña electoral tiene una
duración de 15 días (art. 51.1) y termina a las cero horas del día anterior a la votación (Art. 51.3).
5. Las fases decisorias y final del procedimiento electoral. a) La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral.
La modalidad ordinaria de votación es la que se ejerce personalmente por el elector en la Mesa
Electoral que le corresponda, Sin embargo, la ley administra el voto en los siguientes supuestos:
electores que prevean que en la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde les
corresponde ejercer su derecho de voto o que no puedan personarse en su Mesa Electoral; personal
embarcado en buques de la armada, de la marina mercante española o de la flota pesquera;
ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que vivan en el extranjero (arts. 72, 74 y 75
LOREG).
b) El escrutinio y la proclamación de electos componen la fase final del procedimiento electoral. El
escrutinio desarrolla escalonadamente en dos momentos sucesivos: el escrutinio de las Mesas
Electorales, y el escrutinio general después de concluida la votación. Tras este recuento, la Mesa
resuelve por mayoría de reclamaciones presentadas, extiende el Acta de la sesión, a la que se unen
las papeletas consideradas nulas y prepara la documentación electoral por triplicado.
El escrutinio general tiene lugar también en sesión pública, el tercer día siguiente al de la votación,
y consiste en una recopilación de los resultados de las Actas de las Mesas Electorales. Deben actuar
como simples fedatarios del resultado electoral, y solo están apoderadas para subsanar los errores
materiales o de hecho o aritméticos, pero no para anular las Actas o los votos, que es competencia
reservada a los Tribunales (art. 106.1). Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar
reclamaciones los representantes y aponderados de las candidaturas y la resolución que sobre las
mismas pronuncie la Junta Electoral Provincial, puede ser recurrida en alzada ante la Junta General
(arts. 108.3 y 108.2).
6. Las garantías jurisdiccionales del Derecho Electoral. Nuestro Derecho Electoral establece las siguientes garantías jurisdiccionales:
a) Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la formación del censo
electoral: corresponde a los tribunales contencioso- administrativos. -> Art. 40 LOREG, stc 148/99.
Constitucional II:
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b) Recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos de la
Administración Electoral. -> STC 148/00, Art. 21.2 LOREG.
c) Recurso especial contra la proclamación de candidatos regulado en el art. 49 LOREG. Se trata
también de un recurso contencioso administrativo, que compete a los Juzgados de este orden
jurisdiccional. Las características de este recurso son: que la legislación activa para utilizarlo queda
reservada a cualquier candidato excluido y a los representantes de las candidaturas proclamadas o
cuya proclamación hubiera sido denegada; que es un procedimiento especialmente sumario, hay dos
días para interponerlo y para presentar las alegaciones y dos días para dictar sentencia. Este recurso
no constituye la única oportunidad de impugnar la proclamación de candidatos, porque si está
viciada de manera insubsanable este vicio podrá ser alegado también posteriormente el contencioso
electoral, para conseguir que se anule su elección (STC 158/91 caso Concejal del ayuntamiento de
los Silos). En relación con las irregularidades de naturaleza subsanable que presenten las
candidaturas, quien quiera impugnarlas ha de utilizar el procedimiento específico del art. 49 de la
LOREG, y la inactividad en ese momento supone un indudable aquietamiento respecto de su
proclamación (STC 170/91, caso coalición electoral Barcelona Verda).
d) Contencioso electoral, que es la vía procesal principal para el control jurisdiccional de las
elecciones. Su fundamento se encuentra en la misma Constitución, cuyo art. 70.2 establece que la
validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas cámaras estará sometida al control
judicial, en los términos que establezca la ley electoral. El contencioso electoral es también una
variante especial del recurso contencioso administrativo y su resolución corresponde al TC. Entre
las características principales de este procedimiento judicial cabe destacar las siguientes: la
amplitud de su objeto, la plenitud de jurisdicción del órgano judicial y la tipificación de las
Sentencias.
En cuanto a lo primero, hay que tener en cuenta que el recurso contencioso electoral no es
meramente el proceso a un acto- el de la proclamación de electos- sino que permite tomar en
consideración cualquier irregularidad cometida durante el desarrollo del procedimiento electoral
porque, al ser la proclamación de electos el resultado o acto final de este procedimiento, su validez
puede venir afectada por los vicios de los actos previos. Éstos deben poder ser revisados en el
contencioso electoral. Solo así puede explicarse la posibilidad de revisar este proceso los vicios de
la proclamación de candidatos. Pero los vicios relativos a la formación o rectificación del censo no
pueden revisarse en el contencioso electoral porque esa materia no forma parte del procedimiento
electoral y en relación con la misma solo pueden usarse las vías específicas de impugnación jurídica
anteriormente expuestas (STC 148/1999).
La segunda característica relevante del contencioso electoral consiste en que cuando un órgano
jurisdiccional con ocasión del procedimiento contencioso electoral revisa una determinada
irregularidad electoral actúa con plena jurisdicción y no se encuentra limitado en su actuación como
las Juntas Electorales (STC 26/90 caso elecciones generales de 1989), lo que significa que la
argumentación judicial no está en modo alguno restringida por la necesidad de basarse en las
incidencias recogidas en el expresidente electoral, sino que el Tribunal deberá intentar averiguar la
verdad real de los hechos, como afirma el art. 112.5 LOREG: podrá acordar de oficio o a instancia
de parte el recibimiento a prueba y la práctica de las que estime persistentes.
La plenitud jurisdiccional en el contencioso electoral solo estará limitada por el principio
dispositivo, en virtud del cual el TC no podrá emprender una investigación de oficio sobre otros
hechos que los acordados en el recurso (STC 24/90 caso elecciones generales 1989). Otro límite
consiste en la doctrina de los actos propios o consentidos, en virtud de la cual el Tribunal no puede
entrar a examinar una pretensión basada en irregularidades que no hubieran hecho valer
previamente ante la Administración.
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La tercera característica del contencioso es la tipificación del contenido de la Sentencia, que
conforme al art. 113.2 LOREG habrá de consistir en alguno de los siguientes fallos: la
inadmisibilidad del recurso; validez de la elección y de la proclamación de electos; nulidad del
acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación como tal de aquel o aquellos a
quienes corresponde; y nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten
afectadas por irregularidades invádanles o nueva convocatoria electoral de las mismas.
e) Recurso de amparo ante el TC para la tutela de los derechos de sufragio activo y pasivo, que
deriva de la ubicación sistemática del art. 23 CE en la Sección I del Cap. II del Título I de la
Constitución. Esta garantía jurisdiccional adicional configura un sistema que no tiene parangón en
el Derecho comparado, porque allí donde se ha atribuido a los Tribunales Constitucionales el
control de las elecciones, los Tribunales ordinarios han quedado excluidos de esa tarea.
El recurso de amparo en este campo tiene todas las propiedades y limitaciones que en general,
definen a este procedimiento y a su carácter de recurso subsidiario y especializado en la tutela de
los derechos fundamentales. El amparo electoral no puede interpretarse como una última instancia
de apelación que permita realizar una plena revisión de los hechos y de la interpretación del derecho
electoral realizada primero por la Administración electoral y luego por los Tribunales (STC 79/89
CASO PARTIDO DEMOCRARA POPULAR C. JUNTA ELECTORAL DE PONFERRADA).
La LOREG distingue dos modalidades diferentes de amparo electoral: la primera, reconocida en el
art. 49, que permite impugnar las sentencias recaídas en los recursos contra la proclamación de
candidatos y la segunda, regulada en su art. 114. La característica más destacada de estos
procedimientos es la brevedad de sus plazos. En el caso del recurso de amparo del art. 49 LOREG,
dos días para interponerlo y tres para resolverlo, y tratándose del art. 114 tres y quince días
respectivamente.
7. Los gastos y las subvenciones electorales. La LOREG configura un sistema de control de los gastos en que incurren las formaciones políticas
por su participación en las elecciones, que consiste en una serie de requisitos organizativos y
formales y de limitaciones cuantitativas. Destaca la exigencia, a la que ya se hizo referencia, de que
los partidos y las candidaturas tengan administradores electorales responsables de la contabilidad
electoral y de los ingresos y gastos correspondientes (Arts. 121 y 122). La obligación de comunicar
las Juntas Electorales la apertura de las cuentas especiales en las que han de realizarse todos los
ingresos destinados a sufragar gastos electorales y con cargo a las cuales han de hacerse efectivos
estos gastos (art. 124 y 125) y también la prohibición de realizar aportaciones anónimas a dichas
cuentas (art. 126).
Las limitaciones cuantitativas de los gastos electorales se justifican por la necesidad de evitar la
excesiva presión sobre los electores que puede derivar de la utilización abusiva de los pedios
publicitarios en las campañas y para intentar prevenir en endeudamiento excesivo de los partidos
políticos. En cuanto a las subvenciones electorales hay que decir que son independientes de las otras
modalidades de financiación pública de las que son beneficiarios los partidos y que vienen
reguladas en la LO 3/87, de 2 de julio de 1987. Las subvenciones de la LOREG están destinadas a
cubrir gastos electorales exclusivamente.
En cuanto a las subvenciones electorales, hay que decir que son independientes de las otras
modalidades de financiación pública de las que son beneficiarios los partidos, y que vienen
reguladas en la LO 3/87, de 2 de julio de 1987.
TEMA 4: LA ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES.
1. Las Cortes Generales. Su función en el Sistema.
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En un Estado que reviste la forma política de la Monarquía parlamentaria, el Parlamento, definido
históricamente como Cortes Generales, asume forzosamente un papel capital en la estructura del
sistema. La importancia de la función de las Cortes Generales queda expuesta en el art. 66CE, que
las configura como representantes del pueblo español y las otorga funciones de tanta entidad como
la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (66.2) Estas tres funciones que el art.
66.2 CE atribuye a las CG serian suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los
pilares fundamentales del Sistema Constitucional. Pero a demás en el propio art. 66.2 in fine, añade
que las Cortes tienen también las demás competencias que les atribuya la Constitución. Y las Cortes
realizan funciones de capital relevancia para el orden constitucional. Algunas de ellas tienen
relación con la Corona (p.e arts. 57.3, 4, 59.2, 3 y 60.1). Otras, de señalada importancia política,
guardan relación con el Gobierno. Otras se refieren a la declaración de los estados de alarma,
excepción o sitio (art.116 CE). También ostentan las Cortes competencias relativas a las relaciones
internacionales. Como la de autorizar las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Y, en
relación con otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional, proponen al Defensor del
Pueblo, a ocho Magistrados del Tribunal Constitucional a los Vocales del Consejo General del
Poder Judicial y a los integrantes del Tribunal de Cuentas. Las funciones y competencias
constitucionalmente asignadas a las Cortes Generales son por tanto, de una singular envergadura, y
configuran al Parlamento como una de las principales instituciones constitucionales.
En las Cortes generales se debate públicamente los proyectos de ley, debates en que los grupos
parlamentarios exponen públicamente su posición y los criterios que la fundamentan. Las Cortes
Generales son en definitiva, el foro político por excelencia, y los medios de comunicación trasladan
al gran publico los debates que allí tienen lugar, contribuyendo, con ello, a formas la opinión del
electorado sobre la actuación del Gobierno y las alternativas que se ofrecen a ella.
La importancia de las Cortes proviene de las propias características del sistema democrático.
Las Cortes son, realmente un órgano de la mayor relevancia en el ordenamiento constitucional
español. El ordenamiento constitucional recoge los principios que limitan la actuación del
Parlamento. El primero de ellos es el de la soberanía popular: en España la soberanía reside en el
pueblo, art. 1.2 CE, y no en las Cortes generales, que son solo sus representantes.
Además las cortes generales están como todos los poderes públicos, sujetos a la Constitución (art.
9.1 CE), y existe un órgano, el Tribunal Constitucional, al que la norma suprema confiere una
misión de verificar la adecuación a la Constitución del ejercicio de las Cortes Generales hagan de su
potestad legislativa. La constitución por otra parte, limita a las cortes en la utilización de dicha
potestad legislativa, al obligarles a respetar, en todo caso, el contenido esencial de los derechos
fundamentales constitucionalmente reconocidos en el art. 53.1 CE.
2. Composición: el bicameralismo.
La primera característica de las CG es la de ser bicamerales. Están compuestas por el Congreso de
los Diputados y el Senado (art.66 CE).
De acuerdo con la Constitución, el bicameralismo parece ser nominalmente una consecuencia del
reconocimiento constitucional, art. 2 CE, del derecho de la autonomía de las nacionalidades
regiones que integran España. Por ello, el art. 69.1 de la CE señala que el Senado es la Cámara de
representación territorial. Es un bicameralismo asimétrico y desigual. Es simétrico porque las dos
Cámaras tienen atribuidas distintas funciones o, dicho de otra forma, cada una de las Cámaras tiene
asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las que la otra Cámara no encuentra
participación alguna. El Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le retira, en su
caso, la confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza (art. 112 CE) o la aprobación
de una moción de censura (art. 113 CE). Igualmente, el Congreso, y solo él, convalidan los
Decretos-leyes (art. 86 CE), y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma, excepción y
sitio (art. 116 CE).
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El Congreso se encuentra en una clara situación de superioridad sobre el Senado. Así, en las
relaciones con el Gobierno y congreso inviste al Presidente del Gobierno solo él de retirarle la
confianza que el Senado tenga por tanto, atribución a una respecto del nombramiento y remoción
del Gobierno.
Se trata, pues de un bicameralismo claramente desequilibrado en favor del Congreso, auténtico eje
central de las Cortes Generales. En comparación con las del Congreso, en las del Senado se
configura como secundario, tanto en el des arrollo de las funciones típicas de las Cámaras.
3. Las prerrogativas colecticas de las Cámaras.
a) El concepto de prerrogativa: Para el correcto desempeño de la función representativa, los
Parlamentos democráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes una serie de exigencias
prerrogativas. Están encaminadas a proporcional a quienes han obtenido la representación del
pueblo las atribuciones y garantías precisas para poder desarrollas su función sin interferencias.
Estas garantías guardan relación con las luchas entre poderes propias de la formación del Estado
Constitucional.
Las prerrogativas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. Su carácter de
prerrogativa y no se privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o
atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de la voluntad
de las Cámaras.
b) La autonomía reglamentaria: algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las Cámaras en
tanto de órgano. Estas gozan en primer lugar, de la facultad de nombrar su propio funcionamiento
mediante la aprobación de un propio Reglamento (art. 72).
La potestad autorreglamentaria es un condición relevante para poder asegurar la plena autonomía de
las Cámaras, en la medida en que la capacidad de nombrar su funcionamiento otorga no poca
influencia sobre su actividad (arts. 67.3, 73, 75.1, 76, 78, 79 y 80) La Constitución no puede regular
en su totalidad los muy variados aspectos de la actividad de un órgano colegiado y deliberante. De
ahí la importancia de los reglamentos parlamentarios deliberante. De ahí la importancia de los
reglamentos parlamentarios y Constitución reconoce la potestad reglamentaria de las Cámaras en
S11arto 72.1, _dispone que los re lamentos solo podrán ser a aprobados o modificados por mayoría
absoluta absoluta de la Cámara correspondiente. El evidente objeto de esta previsión es asegurar un
cierto consenso en tomo a la norma reglamentaria y, en cierta forma, proteger a las minorías
impidiendo el dominio arbitrario de la mayoría. La potestad autor reglamentaria implica además que
la norma reglamentaria deriva directamente de la Constitución y que, por consiguiente, no tiene más
límites que los establecidos por ella; supone, también, que ninguna otra norma que no sean los
reglamentos de...las Cámaras puede regular la organización y funcionamiento de éstas,
configurándose así una «reserva de Reglamento».
c) Autonomía administrativa presupuestaria e inviolabilidad: La autonomía reglamentaria se
completa con otras facultades encaminadas igualmente, a asegurar la más absoluta independencia
de las Cámaras, de suerte que la capacidad auto normativa se complementa con la potestad de auto
gobierno en todos los órdenes. Así, las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos de
gobierno (art 72.2 CE que ostentan arto 73.3 CE todos los poderes administrativos las facultades de
policía en el interior de las respectivas sedes.
4. El estatuto de los parlamentarios. Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario.
a) La incompatibilidad y el juramento: La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar
que, una vez alcanzada la elección, el parlamentario no será interferido en el desarrollo de sus
cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra función.
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La incompatibilidad tiene características completamente diferentes a la inelegibilidad. Su objeto no
es la regularidad del proceso electoral, sino garantizar que el trabajo del parlamento electo podrá ser
realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusión entre los poderes del Estado, asegurando
así la independencia del legislativo.
Los efectos son también diferentes, pues el de la incompatibilidad es que el parlamento ha de optar,
antes de la fecha de constitución de la Cámara para la que ha sido electo, por su escaño
parlamentario o por el otro cargo que ostenta, entendiéndose que renuncia al escaño, lo que también
sucede si posteriormente acepta in cargo incompatible. El juicio sobre la concurrencia o no de
incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente, a propuesta de la
comisión competente (arts.19 y 30 RC, 1 y 15 a 17 RS). En nuestro ordenamiento todos los que son
inelegibles son también incompatibles (Art. 155.1 LOREG), existiendo además otras causas
especificas de incompatibilidad que pueden afectar al ejercicio del cargo o exclusivamente a la
percepción de las retribuciones correspondientes (arts. 155.2 y 156 a 160 LOREG).
Los reglamentos prevés la obligación de presentar promesa o juramento de aceptar la Constitución
(arts. 20.3 RC y 11 y 12 RS). Si el parlamento no presta juramento sigue siendo diputado o senador
electo y por ende, su puesto no es cubierto por otro, pero no adquiere la condición plena de
parlamentario por lo que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.
b) Perdida de la condición de parlamentario: las causas constitucional o reglamentariamente
previstas: la primera es la finalización del mandato, que tiene lugar cuatro años tras la elección o el
día de la disolución de la cámara (arts. 68.4 y 69.6 CE).
Estas causas pueden ser temporales o definitivas, pero ambas se sustentan sobre supuestos
sancionadores bien de índole disciplinaria de la Cámara, bien de índole penal. Así, la pérdida
temporal- suspensión- procede por razones disciplinarias, cuando el parlamento contravenga a
reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe ser acordada por el Pleno de la Cámara (arts.
101 RC y 101-102 R~). Igualmente, procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiese sido
objeto de Auto de de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva sí como
cuando sea condenado o sentencia firme, a la pena de inhabilitación para ejercer el cargo público
(art. 21 RC).
La pérdida definitiva de la condición de parlamentario solo tendrá lugar por motivos personales del
parlamentario fallecimiento o declarada en resolución judicial o renuncia) o por decisión judicial
firme que anule su elección o proclamación (arts. 22 RC y 18 RS).
5. La prerrogativas individuales de os parlamentarios.
a) La justificación de las prerrogativas individuales: el ordenamiento dota a los parlamentarios de
una serie de derechos y prerrogativas encaminadas a hacer posible que cuenten con todos los
medios necesarios para desarrollas su función, evitando que la carencia de dichos medios le pueda
constituir en sujeto pasivo de favores, influencias o presiones que puedan mediatizar su actividad
parlamentaria. Entre ese conjunto de medios hay algunos de carácter jurídico y otros puramente
materiales. Los medios de carácter jurídico son conocidos como prerrogativas de los
parlamentarios. Su objetivo es garantizas la independencia y libertad del Parlamento asegurando la
firme protección para sus miembros. Son por el contrario reglas objetivas cuyos destinatarios son
otros órganos de los poderes públicos y que pueden ser aplicados de oficio, con independencia de
que el parlamento afectado lo desee o no son, por tanto irrenunciables y solo la Cámara puede
disponer de ellas, no cabiendo al parlamentario individual más de un interés legitimo. Nuestro
ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero
especial.
b) La inviolabilidad: El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario en el
curso de su actividad como tal: asegura:(, por tanto, que sus intervenciones parlamentarias y sus
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votos en la Cámara no puedan acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas de ninguna
índole. La inviolabilidad impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento
sancionador que tenga como causa las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio de su
función como, tal: por decirlo en palabras del TC, la inviolabilidad impide «la Punción o la sanción
de quien se hallare protegido por esta prerrogativa» (STC 30/86, caso Casa de Juntas de Guernica).
El ámbito de protección de la inviolabilidad se reduce, pues, a las actuaciones realizadas en el
ejercicio de la función parlamentaria (art. 71.1.CE), de suerte que cubre todas las opiniones que se
expresen en actos parlamentarios, tanto en las sedes de las respectivas Cámaras como fuera de ellas,
pero no ampara las opiniones emitidas en actos no parlamentarios (STC 51/85, caso Castells).
La inviolabilidad es una garantía absoluta: su protección se proyecta sobre cualquier procedimiento
sancionador que tenga por causa una actividad parlamentaria cualquiera que sea el ámbito -penal,
laboral administrativo en que tenga lugar dicho procedimiento.
c) La inmunidad: Esta tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado
contra su libertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege por tanto frente a la
detención o cualquier otra forma de privación de libertad frente a la iniciación de procedimientos
penales contra él. Su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como móvil la
persecución política, la protección se limita al ámbito penal.
El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario (art. 71.2
CE). Sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retroactivos: de ser elegido como parlamentario
alguien que se encuentra procesado en menester la autorización de la Cámara para continuar el
procedimiento. Si además el electo se encuentra detenido o procesado, es obligada su inmediata
excarcelación (art. 751 Ley de Enjuiciamiento criminal). La inmunidad cubre a demás de los actos
funcionales del parlamentario, los que no lo son: cualquier procedimiento penal contra un
parlamentario debe contar con la concesión del suplicatorio para ser proseguido.
d) Fuero especial: consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se
sigan contra Diputados Senadores es el Tribunal Supremo (art.71.3 CE). Se pretende, con ello,
asegurar que el órgano que enjuicia los procesos contra Diputados y Senadores goce de las más
altas cotas de independencia, imparcialidad cualificación jurídica que el ordenamiento puede
otorgar, otorgando así una garantía adicional a los parlamentarios.
e) Medios materiales: art. 8.1 y 23.1.RS)
6. La organización de las cámaras: órganos directivos.
Las Cortes Generales son órganos deliberantes compuestos por un elevado número de miembros.
Los órganos de las Cámaras son el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces.
a) El presidente: El Presidente es la máxima autoridad de la Cámara. Ostenta su representación,
dirige los debates del Pleno e interpreta el Reglamento en los casos de duda y lo suple en los de
omisión. Además, fauna parte de la Mesa, dirigiendo y coordinando las labores de ésta. Es elegido
por los propios miembros de la Cámara en la sesión constitutiva de la misma mediante votación en
papeletas en las que cada parlamentario escribe un nombre.
b) La Mesa: junto con el presidente, la Mesa y la Junta de portavoces son los órganos de Gobierno
de las Cámaras.
c) La junta de Portavoces: se trata de un órgano relativamente moderno que refleja estructuralmente
el carácter racionalizado del parlamentarismo actual y el protagonismo que en el mismo cobran los
grupos parlamentarios. Se compone de un representante por cada uno de los grupos parlamentarios,
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y a ella acude, además, una representación del Gobierno (arts. 39 RC y 43 RS). Si la Mesa es un
órgano de carácter fundamentalmente gestos, la junta de portavoces es eminentemente política.
7. Los órganos de funcionamiento de las Cámaras.
a) El pleno: las cámaras cuentan también con unos órganos de funcionamiento a cuyo través se
realiza el trabajo parlamentario. El más importante de esos órganos de funcionamientos es el Pleno.
Los plenos se celebran durante los periodos de sesiones pero pueden celebrarse Plenos
extraordinarios (arts. 73.2 CE).
b) Las Comisiones: órganos de funcionamiento de las Cámaras son también las Comisiones (art.
75.1 CE). El regular funcionamiento de los plenos no sería posible sin su concurso. Los órganos
parlamentarios que acometen el trabajo de base con las Comisiones. En ellas se discuten con
relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley y es también en ellas donde tiene lugar
además de la controversia política, el debate técnico. Su función es relevante en el procedimiento
legislativo, pues el texto por ellas elaborado no solo sirve de base de trabajo al Pleno sino que es
normalmente en su sustancia el que será definitivamente aprobado por este. Las comisiones pueden
ser de varias clases: comisiones permanentes legislativas, de interior o de Economía y Hacienda, del
Congreso. Hay otras comisiones permanentes de carácter no legislativo.
c) Los grupos parlamentarios: Lo grupos parlamentarios son agrupaciones de parlamentarios
constituido se de la coincidencia política de los mismos, a los que los reglamentos, y en nuestro
caso, la Constitución otorgan unas funciones y reconocen unas facultades. Su finalidad es
representar en la Cámara a una línea política e ideológica determinada y expresar su posición,
organizar y articular a los miembros que la integran, asistir a éstos en sus labores parlamentarias,
coordinar estas últimas organizar y simplificar la vida parlamentaria.
Por lo que respecta a su constitución, los grupos parlamentarios se forman voluntariamente siempre
que concurran dos voluntades, la del parlamentario y la del grupo al que quiere adherirse. Lo
normal es que se agrupen en un mismo grupo parlamentario quienes han concurrido en las
elecciones por el mismo partido o coalición electoral. Como finalidad de los grupos es estructurar la
vida parlamentaria, se exige un mínimo de componentes para poder construir un grupo
parlamentario y gozar así de los beneficios de ello derivados: quince diputados o diez senadores,
aunque la existencia de partidos de ámbito inferior al nacional obliga a prever correctivos, basados
en el numero de escaños y porcentaje de votos obtenidos, para posibilitarles formar grupo propio
(art. 23.1 RC). Los parlamentarios de las fuerzas políticas que no han alcanzado escaños suficientes
para alcanzar dicho mínimo no pueden constituir grupo propio y quedan forzosamente adscritos al
Mixto, donde por lo tanto, se dan cita representantes de muy diversas ideologías. El cambio de
grupo es voluntario, sin más limitaciones que las puramente formales. Y para evitar el fenómeno
conocido como transfuguismo, por el cual un parlamento abandona el grupo en cuyas listas
electorales obtuvo el escaño y pasa a formar parte del otro, se ha introducido limitaciones
temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de manera que en el Congreso solo es
posible cambiar de grupo en los cinco primeros días de cada periodo de sesiones, y en el senado
quienes abandonen su grupo deben adscribirse a otro en tres días, pasando al mixto si así no lo
hicieren. (arts. 27 RC, 27.2 y 30 RS).
Las funciones de los grupos parlamentarios son de dos órdenes. Unas como la coordinación de las
actividades de los parlamentarios que las forman, la definición de la política parlamentaria del
partido o el control del Gobierno, si se está en la oposición o el apoyo al mismo, si se es mayoría,
son de carácter interno y no están reglamentariamente previstas; la mayoría, son de carácter interno
y no están reglamentariamente previstas, la mayoría de los grupos parlamentarios cuenta con un
reglamento interno. Así los grupos contribuyen a la composición de los órganos de gobierno, como
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la Junta de Portavoces, o de funcionamiento, como las Comisiones, de las Cámaras, ejercen la
iniciativa legislativa, fijan sus posiciones en los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las
enmiendas de palabra que les corresponden (arts. 28.1 RC y 34 RS).
El Reglamento del Senado (arts. 32 y 33) posibilita la creación de grupos territoriales dentro de
cada grupo parlamentario. Un grupo territorial estará integrado por los senadores de un grupo
parlamentario elegidos en una Comunidad Autónoma o designados por su Asamblea Legislativa,
debiendo contar, en todo caso con in mínimo de tres senadores. Los representantes de los grupos
territoriales pueden asistir a las reuniones de la Junta de Portavoces del Senado (art. 45) junto con el
portavoz de un grupo parlamentario y pueden intervenir en los debates del Pleno que afecten de
modo especial a su respectiva Comunidad Autónoma (art. 85).
d) La Diputación permanente: existen periodos durante los cuales las Cámaras no están en sesiones
(art.68.6CE). En este tiempo, las cortes generales no podrían, en principio, actuar. Para estos
periodos las cámaras cuentan con un órgano de funcionamiento de características singulares: la
diputación permanente. Esta asume sus funciones precisamente durante el tiempo en que las
cámaras, por haberse extinguido su mandato, haber sido disueltas o no estar en periodo de sesiones,
no ejercen las suyas. La Diputación Permanente es un órgano de la cámara previsto para cubrir los
vacios que se producen en las vacaciones parlamentarias. La Diputación Permanente es, pues, una
Comisión de miembros de cada Cámara que ejerce sus funciones en los periodos vacacionales y,
una vez disuelta la Cámara, hasta la constitución de una nueva, a cuyos efectos ven prolongado su
mandato. Está recogida en la propia Constitución y regulada con detalle en los Reglamentos de
Congreso y Senado. Las Diputaciones Permanentes habrán de contar, al menos, con veintiún
miembros, que representaran los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y
son designados por ellos (arts. 78.1 CE, 56.2 RC y 45.1 RS). Están presididas por el Presidente de
la Cámara, y en términos generales, se rigen por las mismas normas de funcionamiento que el resto
de las comisiones permanentes.
Las funciones de la Diputación permanente son notablemente distintas.
En los supuestos de disolución de las Cámaras las Diputaciones Permanentes siguen ejerciendo sus
funciones (art. 78.3 CE) hasta la constitución de las nuevas Cámaras. En tales casos, y puesto que el
mandato de la Cámara ya ha expirado, la Diputación del Congreso suple a ésta en circunstancias
que están expresamente previstas en el texto constitucional. Así, asume las funciones del Congreso
en relación con los estados de alarma, excepción y sitio -arts 78.2 C.E., en relación con el 116- y,
por tanto, concede la autorización precisa para prorrogar el estado de alarma, autoriza la declaración
del estado de excepción y, por mayoría absoluta, declara el estado de sitio.
8. La estructuración del trabajo parlamentario.
La organización temporal del trabajo parlamentario está notablemente influida por los
acontecimientos históricos por las características de una sociedad ya superada.
a) Legislatura y periodos de sesiones: la finalización de la legislatura, que dura 4 años (arts. 68.4 y
69.6CE) supone la caducidad de los trabajos en cuero, según una tradición recogida en los
reglamentos de art. 207 RC y Disposición Adicional 1º RS.
La Constitución señala un plazo de 25 días después de celebradas las elecciones para que el Rey
convoque al Congreso (arts. 62. B y 28.6 CE) y la misma ley fundamental establece que las
Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos de sesiones ordinarios, de septiembre a diciembre
y de febrero a junio (art. 73.1). El periodo de sesiones es el marco temporal en el cual pueden tener
lugar las reuniones de la Cámara.
Si el Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamentarias un decreto-ley, el pleno del congreso
queda convocado automáticamente para resolver sobre su convalidación (art. 86.2 CE). También se
convoca de inmediato al Pleno del Congreso en los supuestos de declaración de los estados de
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alarma, excepción o sitio (arts. 116 CE y 165.1 RC). En ambos casos, si la Cámara estuviese
disuelta será competente la Diputación Permanente.
b) Requisitos de validez: para que las reuniones de las Cámaras sean validas deben, en primer lugar,
haber sido convocadas reglamentariamente (art. 79.1 CE); las reuniones que se celebren sin tal
convocatoria ni serán validas ni estarán amparadas por las prerrogativas parlamentarias (art. 67.3
CE). En segundo lugar, deben contar, para adoptar acuerdos, con el preceptivo quórum, que en
ambas Cámaras es la mayoría (la mitad mas uno), de los miembros de la misma (art. 79.1 CE, 78.1
RC y 93.1 RS). El objetivo del quórum es evitar que un pequeño grupo de parlamentarios
aproveche la ausencia de la mayoría para adoptar acuerdos y su existencia se presume, salvo que
alguien solicite el recuento o que, realizada una votación, se constate su inexistencia (arts. 93.2 RS
y 78.2 RC).
Las convocatorias de las Cámaras deben incluir un orden del día, o relación de materias a tratar en
la sesión. Ningún punto no incluido en el puede ser tratado. El orden del día es fijado por el
Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces (arts. 67.1 RC y 71.1 RS, donde la Junta de
Portavoces es solo oída y el acuerdo preciso es el de la Mesa. Una vez iniciada la sesión, el orden
del día solo puede ser modificado por el acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta de su
Presidente o de los demás sujetos legitimados, según el respectivo Reglamento (arts. 68 RC y 71.4
RS). En fin, tanto la Constitución como los reglamentos imponen limites a la libertad de fijación del
orden del día: la primera exige (111 CE) que se guarde un tiempo mínimo semanal, para evacuar las
interpelaciones y preguntas que los Diputados y Senadores presenten al Gobierno, y el Reglamento
del Congreso reserva dos horas semanales como mínimo a este fin (art. 191 RC).
c) Publicidad: las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso (art. 62.1
RC) y de martes a jueves en el Senado (art. 76RS) son en principio públicas (art. 80 CE). La
publicidad de las sesiones y de los argumentos y programas en ellos expuestos por los distintos
partidos con uno de los atributos de los Parlamentos democráticos y hoy en día una de sus mayores
funcionalidades. La publicidad es un elemento necesario para que los electores sepan qué decisión
tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. Hay salones del Pleno de unas tribunas abiertas al
público y en el acceso a los mismos en los medios de comunicación. Igualmente, la publicidad se
realiza a través de los respectivos Boletines Oficiales y Diarios de Sesiones del Congreso y del
Senado (art. 95 a 98 RC, 190 y 191 RS).
d) Ordenación de los debates: las intervenciones en los debates pueden tener lugar por diversos
conceptos. Puede intervenirse para fijar posiciones (art. 74.2 RC) para replicar (art. 73.1 RC), por
alusiones (71.1) o para una cuestión del orden (72.2). El Gobierno puede intervenir en cualquier
momento del debate (art. 70.5). La estructuración se proyecta sobre el curso del debate, uno a favor
y otro en contra, cada uno de los cuales dura un máximo de diez minutos; si el debate es de
totalidad, nuestros turnos son de quince minutos, y tras ellos, los demás grupos parlamentarios fijan
sus posiciones en diez minutos (art. 74RC). La Presidencia siempre puede poner fin a una discusión
por entender que la cuestión será suficientemente debatida (Art. 76 RC).
e) Los votos: los votos requeridos para que las Cámaras adopten sus acuerdos varían según los
casos. La regla general es la mayoría simple de los presentes esto es, más votos a favor que en
contra, siempre, claro es, que se alcance el quórum requerido (arts. 79 RC y 93.1 RS). En otros
casos, la Constitución, las leyes o el propio reglamento exigen materias cualificadas, como la
absoluta, es decir, el voto de la mitad mas uno de los miembros de la Cámara. La votación se lleva a
cabo generalmente mediante el procedimiento originario, que puede realizarse electrónicamente,
como es habitual, o bien levantándose sucesivamente unos y otros parlamentarios, según el sentido
de su voto, pero puede también tener lugar por asentimiento, o ser publica por llamamiento o
secreta. Esta última tiene preferencia en caso de que haya solicitudes contrapuestas.
Constitucional II:
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TEMA 5: FUNCIONES PARLAMENTARIAS: LA FUNCION DE CONTROL.1.Control
parlamentario y responsabilidad política.
El sistema parlamentario está asentado sobre la baso de la relación de confianza existente entre el
Parlamento y el Gobierno. El parlamento tiene asignadas funciones de control de la actividad
gubernamental.
En términos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria
expresada en la votación de investidura; debe conservar la confianza y esta además sometido al
control de las Cámaras. No es propiamente el gobierno, si no su presidente, quien mantiene la
relación de confianza con el Parlamento. Por otro lado, la confianza parlamentaria se entiende
persistente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea
derrotado en una cuestión de confianza. La confianza se presume a menos que a través de uno de
los dos mecanismos constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relación
fiduciaria.
2.Los instrumentos del control parlamentario
A)información y control: la previsión genérica del art. 66.2 CE de las Cortes Generales controlen
la acción del Gobierno, es desarrollada más específicamente tanto en otros preceptos
constitucionales como en los Reglamentos de las Cámaras. La constitución prevé que las Cámaras y
sus Comisiones puedas recabar del Gobierno y sus Departamentos la información y documentación
que precisen (art. 109 CE). El reglamento del Congreso (art. 7 RC) precisa que se trata de un
derecho que puede ejercer el parlamentario individual. El Tribunal Constitucional ha considerado
que ese derecho se integra dentro del reconocido en el art. 23.2 CE.
La solicitud de información aun cuando se integra en la función de control no agota el contenido de
esta. La actividad de control puede limitarse a una mera petición de información, pero incorpora a
demás la emisión de un juicio crítico, positivo o negativo sobre la actividad gubernamental…
B)Las preguntas: los medios más característicos del control parlamentario son las preguntas e
interpelaciones. Están previstas en la Constitución ->art. 11, para asegurar el ejercicio del control
parlamentario, a imponer que en el orden del día de cada Pleno de las Cámaras se reserve un tiempo
mínimo para preguntas e interpelaciones. El Reglamento del Congreso cumple este mandato (art.
191) estableciendo una regla general de dos horas semanales para evacuación de preguntas e
interpelaciones. Las preguntas se caracterizan porque: tienen un objeto concreto y determinado: un
hecho, una situación o información, según el Reglamento del Congreso (art.188.1). Pueden ser de
tres clases:
Preguntas para las preguntas en un plazo de veinte días ->pregunta escrita-> que se transforma en
pregunta oral en Comisión. Son contestadas normalmente en la Comisión competente y a diferencia
de las preguntas para respuesta escrita, implican ya un debate si bien que en el foro de la Comisión.
Las preguntas con respuesta oral en el pleno son las que dentro de una hipotética gradación de
intensidad política, ocupan el primer escalón. Se evacuan ante el pleno de la cámara en las sesiones
correspondientes al control parlamentario y suponen un debate entre el parlamentario que formula
la pregunta y el miembro del gobierno que la contesta.
Las características de las preguntas orales en pleno hacen de ellas el instrumento más idóneo para
controlar al gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusión pública.
C)Las interpelaciones: coinciden con las preguntas en ser evacuadas oralmente en el Pleno de la
Cámara, pero se distinguen de ellas por el nivel de concreción: en tanto que las preguntas tienen un
objeto concreto y especifico, las interpelaciones versan sobre los motivos o propósitos de la política
Constitucional II:
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del Ejecutivo en cuestiones de política general (Art. 181. 1 RC). La interpelación puede concluir en
una moción que se presenta al Pleno de la Cámara (arts. 180 a 184 rc). Así pues, puede decirse que
las preguntas orales en Pleno son los instrumentos de control idóneos para cuestiones de gran
actualidad o de interés local pero son un alcance muy concreto, en tanto que las interpelaciones son
el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo y son
por ello más atemporales.
D)Las comisiones de investigación: el control parlamentario se realiza también a través de las
Comisiones de Investigación. Estas Comisiones están previstas en la Constitución (Art. 76.1 CE) y
suelen existir en todos los ordenamientos, si bien que con distintas regulaciones sobre su creación,
potestades y efectos.
3.La responsabilidad política del Gobierno.
El régimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esenciales, el que el Parlamento
tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado el Gobierno, sustituyéndolo por otro.
Este sistema tenía dos inconvenientes: 1º confundía el pronunciamiento parlamentario sobre un
asunto concreto con la expresión de la confianza al Gobierno, con la indeseable consecuencia de
que la legítima discrepancia sobre una materia determinada se traducía en la remoción del
Gobierno.
2ºprovocaba situaciones de grave inestabilidad gubernamental, y el Gobierno veía comprometida su
responsabilidad política en cualesquiera asuntos. Por evitar estos inconvenientes, los sistemas
constitucionales contemporáneos han tendido a regular detalladamente los casos, situaciones
consecuencias de la exigencia de la responsabilidad política del Gobierno. Esta no se compromete
ya, por tanto, en una votación cualquiera, sino solo en aquellos casos constitucional o legalmente
prefijados.
La responsabilidad política no excluye la concurrencia de otras responsabilidades jurídicas, pero es
ajena a ella. Solo puede ser exigida por quien designo a la persona para un determinado cargo y se
circunscribe a una valoración de la gestión política del designado que concluye en la perdida de la
confianza que se había depositado en él cuando se le encargo dicha gestión.
4.La moción de censura.
Es la única forma en la que las Cortes Generales o el congreso pueden expresar por propia
iniciativa, la retirada de su confianza al Gobierno.
Consiste en que el congreso, a iniciativa propia, retira la confianza otorgada al Presidente del
Gobierno. En el sistema español, la moción de censura es una iniciativa parlamentaria específica y
absolutamente autónoma. No exige actividad previa de ningún género, sino solo el taxativo
cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.
La característica más destacada de la construcción constitucional de la moción de censura es la
preocupación por la estabilidad gubernamental y sobre todo por evitar los vacios de poder, esto es,
los interregnos sin un gobierno dotado de una confianza parlamentaria.
Requisitos: se precisa el concurso de 35 diputados para presentar una moción de censura. El
segundo requisito exigido por la Constitución (art.113.2) es la propuesta de un candidato a la
Presidencia del Gobierno. Por último, es preciso tener en cuenta que los Diputados firmantes de una
moción de censura no podrán, si la moción no prospera, volver a presentar otra durante el mismo
periodo de sesiones Todo este conjunto de requisitos hacen de la moción de censura un instrumento
parlamentario de utilización limitada y selectiva y en principio de difícil viabilidad, aun cuando la
Constitucional II:
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experiencia acontecida en otros países, España, etc. demuestra que no es imposible que una noción
de censura prospere.
Procedimiento: una vez presentada con los requisitos, debe ser admitida a trámite. Se abre un
periodo de reflexión mínimo de 5 días que tiene el propósito de contribuir, en caso de que la
presentación de la moción fuese producto de un apasionamiento momentáneo, a que se pondere
serenamente la situación. Durante los dos primeros días se pueden presentar mociones alternativas.
Hay un debate y tras él, se produce una votación que no puede tener lugar sino se transcurrieron los
5 días desde la presentación de la moción. La votación es art. 85.2 RC publica por llamamiento.
Para que la moción prospere debe obtener mayoría absoluta del Congreso de Diputados, esto es,
voto de la mitad + 1 de la Cámara (arts.113.1 y 177.5 RC).
Efectos: en el caso de que no sea aprobada, el Gob. recupera la facultad de disolución de las
cámaras que habían perdido al admitirse a trámite. Si la moción fuese aprobada, se entiende retirada
la confianza al presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa (art. 101
CE) y debe presentar su dimisión al rey, que nombrará presidente de Gob. al segundo, todo ello de
forma autonómica (art. 114.2 CE).
5.La cuestión de confianza.
El Gob. puede exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo para ello
el procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestión de confianza.
Procedimiento: la iniciativa para comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este
caso del ejecutivo. El Planteamiento de la cuestión corresponde (art. 112 de CE) al Presidente del
Gob. Previa deliberación del Consejo de Ministros. El presidente decide o no plantear la cuestión.
Pero en primer lugar, la perdida de la cuestión de confianza implica el cese de todo el Gob., en
segundo lugar, mientras que en la investidura de confianza se concede al Presidente pro futuro y
con independencia del Gob. que forma, la cuestión de confianza supone un juicio sobre una gestión,
la de todo el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente. Por último la propia Constitución
predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental.
La Constitución exige que, si el presidente del Gobierno desea que el Congreso le ratifique su
confianza, tal ratificación tenga lugar, como en su momento sucedió con la investidura, sobre un
programa de gobierno o una declaración de política general. Se trata de declaraciones o programas
de carácter general, no cabe por tanto la posibilidad existente en otros sistemas, de que el Gobierno
comprometa su responsabilidad política con un texto legislativo concreto.
La cuestión de confianza se presenta por escrito, ante la Mesa del Congreso, acompañada de una
certificación del Consejo de Ministros que acredita que se ha producido la deliberación
constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser motivado (art. 174.1 RC) lo que obliga a una
exposición, siquiera sea sumaria, de las razones que asisten al Presidente del Gobierno para solicitar
la revalidación de la Confianza parlamentaria. La admisión a trámite de la cuestión de confianza no
implica disminución alguna de las facultades gubernamentales. Si el presidente de Gob. Lo
considera conveniente puede proponer al rey la disolución de las Cortes. Si así no sucede, el debate
de la cuestión de confianza se rige por las normas reglamentarias previstas para la moción de
censura, sin más cambios que los derivados de la distinta estructura de ambas figuras: mientras en la
moción de censura el dialogo parlamentario real se establece ante el congreso y el candidato a
presidente, en la cuestión de confianza dicho debate tiene lugar entre la Cámara y el Presidente en
ejercicio.
Constitucional II:
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La votación también es publica por llamamiento (art. 85.2 RC). Es el Reglamento el que prevé
(art.174.4) un periodo de reflexión al disponer que la cuestión de confianza no prevé ser votada sino
transcurridas, al menos 24 hrs desde su presentación.
Efectos: el gobierno gana la votación, continuara en el ejercicio de sus funciones con el
reforzamiento político derivado de la revalidación de la confianza parlamentaria, aunque si la
votación pone de relieve que se han perdido apoyos respecto de otra votación anterior que aun
ganando la cuestión de confianza, el Gob. resulte debilitado.
TEMA 6: LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA DE LAS CORTES.
1. Introduccion.
El Parlamento surge como órgano de representación nacional cuya función principal es expresar la
voluntad popular mediante normas de carácter general. La Constitución atribuye a las Cortes
Generales la función legislativa del Estado, esto es, la tarea de elaborar las normas centrales del
ordenamiento jurídico.
2. La iniciativa legislativa: diversos sujetos.
La facultad de iniciativa legislativa, de promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras
parlamentarias. El art. 87 CE atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa tan
sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado (ap. 1); a demás otorga una capacidad
de propuesta a las Asambleas de las Comunidades Autónomas (ap. 2) y se remite a una ley orgánica
en lo que respecta al alcance de la iniciativa popular (ap. 3). Son por tanto, cinco sujetos los que
pueden tomar parte de este trámite:
a) En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien parte hoy día la inmensa mayoría
de las leyes, al estar constitucionalmente encargado de la dirección política y ser el impulsor del
programa legislativo de la mayoría parlamentaria. Los textos presentados por el Gobierno en
ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser aprobados en Consejo de Ministros y reciben la
denominación de proyectos de ley. El art. 89.1 CE habla de los proyectos de ley, que deben
disfrutar de la prioridad en la tramitación, aunque añade que sin que la prioridad debida a los
proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el
art. 87 esto es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás
sujetos titulares de la misma. El art. 105 del REGLAMENTO DEL Senado, que atribuye a los
proyectos de ley prioridad en la tramitación sobre las proposiciones de ley. Los proyectos de ley
son enviados al Congreso de los Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes
acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse
sobre ellos -> art. 88 CE.
b) En segundo lugar la Constitución atribuye la iniciativa legislativa a ambas Cámaras
parlamentarias, cuyos textos reciben el nombre de proposiciones de ley. Después de que una
Cámara aprueba tomar en consideración una proposición de ley puede considerarse que se ha
ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y comienza la discusión del texto. Las
proposiciones deben ser presentadas por quince Diputados o un grupo parlamentario (art. 126.1
RC) y deben ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos
(art. 124 RC). Iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia del trámite de toma en
consideración por la cámara hace que, superado este trámite, no se admita ya la presentación de
enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución de proyecto, si la toma en consideración
ha sido efectuada en el Senado (art. 126.5 RC). El Reglamento del Congreso ha previsto dar
ocasión al Gobierno de manifestar su opinión sobre la proposición de ley a debatir (art. 126.2
RC). El Gobierno cuenta con un plazo de 30 días desde la publicación de la proposición (art.
126.3 RC) en el que deberá manifestar su oposición a la tramitación en los supuestos en los que
tiene competencia para ello (art. 84 CE y 134 CE). Si la proposición se ha presentado en el
Constitucional II:
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Senado, es en esta cámara donde se adopta la decisión sobre la toma en consideración, comienza
la fase de la tramitación (arts 89.2 CE y 108.1 RS); la proposición de ley en el Senado debe ir
acompañada de una exposición justificativa y en su caso, de una memoria en la que se evalúe su
coste económico (art. 108.1 RS).
c) La Constitución también contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa por los ciudadanos,
estableciendo la denominada iniciativa popular. El ap. 3 del art. 87 expresa que debe ejercerse
no menos de 500.000 ciudadanos las materias de las que esta excluida. La ley prevé que la
iniciativa debe ser impulsada por una comisión promotora, la cual debe encargarse de presentar
a la Mesa del Congreso de los Diputados un testo articulado, que ha de ser objeto de examen de
admisibilidad por parte de la Mesa de la Cámara.
d) Finalmente, la Constitución, en el art. 87.2 atribuye a las Comunidades Autónomas una
facultad de iniciativa legislativa. La Constitución prevé que las Asambleas de las CCAA puedan
solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso
una proposición de ley, que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta
tres miembros. En el primer caso, atribuir a las Asambleas la facultad de propines al Gobierno
que ejerza su iniciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley, como se trata de
una propuesta no vinculante, esta facultad no otorga a dichas Asambleas la capacidad de poner
en marcha un procedimiento legislativo, sino tan solo de instar al Gobierno a que lo haga. En el
Segundo supuesto, la previsión constitucional atribuye a las Cámaras automáticas una posición
más relevante, puesto que la propuesta autonómica es sometida a la toma en consideración por
parte del Congreso del Los Diputados.
3. El procedimiento legislativo ordinario.
Se encuentra regulado por la Constitución en sus rasgos esenciales, regulación completada por los
reglamentos de ambas Cámaras. El art. 89.1 de la CE se refiere únicamente a que los reglamentos
del as Cámaras regularan la tramitación de las proposiciones de ley. La discusión por una Cámara
de un texto legar se desarrolla en varias fases, que en el procedimiento ordinario son la de
presentación de enmiendas, el estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un
informe y la discusión y votación de dicho informe y de las enmiendas por la comisión. En caso de
disolución de las Cámaras, ambos reglamentos prevén la caducidad de todos los asuntos pendientes,
con la sola excepción de aquellos de los que constitucionalmente deba conocer la Diputación
Permanente (art. 207 RC y Disposición adicional primera RS).
a) Discusión en el Congreso de los Diputados: la fase sustantiva del procedimiento legislativo
comienza en el Congreso de los Diputados, en el que hay que distinguir varias fases:
- Fase de enmiendas a la totalidad: el proyecto y proposición puede verse rechazado o sustituido por
otro. Los proyectos provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser
objeto de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos promotores
de la iniciativa o también la posible adopción de un texto completo alternativo. Tales enmiendas a
la totalidad solo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios y son debatidas por el Pleno
de la Cámara (arts. 110.3, 126.5 y 127 RC).
-Fase de comisión: el proyecto pasa a examen y votación de las comisiones correspondientes.
-Fase de Pleno: el dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la
Cámara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión.
b) Discusión en el Senado: una vez aprobado el texto del proyecto de ley por el Congreso, su
Presidente lo remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de 2 meses para oponer su
veto o para propines enmiendas. En ambos casos y al igual que en el Congreso, primero tiene lugar
una lectura de la comisión (art. 107.3 RS), y luego otra en Pleno. En la definitiva lectura de Pleno,
la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la cámara (art. 90.2 CE). Si el Senado no veta
Constitucional II:
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ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a
sanción real.
c) Diferencias de opinión entre Congreso y Senado: si el Senado no está conforme con el texto
aprobado por el Congreso tiene dos posibilidades, interposición de veto o aprobación de enmiendas
modificando dicho texto.
Interposición de veto: si el Senado interpone su veto, el texto vuelve al Congreso. La Cámara bajo
dispone entonces de una doble opción: puede superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o
proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo o puede
dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado.
Aprobación de enmiendas: si el Senado se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso solo está
obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.
4. Sanción, promulgación y publicación de las leyes.
Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, esta debe todavía
cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Tales requisitos son la sanción y la
promulgación por parte del Monarca y finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
a) La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el texto
de la ley.
b) La promulgación consiste en el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con
todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y
sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 CE, tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la
promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación.
Por lo demás, los actos se sanción y promulgación deben ser refundados, en aplicación de la
clausula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 CE.
c) La promulgación lleva aparejada la orden de publicación, aunque la Constitución Española
menciona a esta de forma autónoma en el propio art. 9.1. El Rey ejerce simultáneamente sus
facultades de sanción y promulgación de las leyes, y ordena su publicación. La inserción del texto
de la ley en una publicación oficial, en el Boletín oficial del Estado determina el cumplimiento del
principio constitucional propio de todo Estado de Derecho, de la publicidad de las normas (art. 9.3
CE) fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia
en la fecha establecida en la propia norma por el legislador (art. 2.1)
5. Procedimientos legislativos especiales.
Hay dos tipos. En primer lugar, los procedimientos legislativos específicos que la propia
Constitución asocia a un determinado tipo de normas. Son los procedimientos constitucionalmente
previstos para la aprobación de las leyes orgánicas, los decretos-leyes, la reforma constitucional, los
Estatutos de Autonomía o su reforma, y en fin, las leyes de presupuestos. Por otro lado, están los
procedimientos de tramitación parlamentaria especiales previstos por la Constitución o por los
Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados, en principio, a ningún tipo especial
de norma ni a ninguna materia. Estos procedimientos son el procedimiento de lectura única en
Pleno, el procedimiento de aprobación integra en comisión y el procedimiento de urgencia.
a) El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión reglamentaria, ya que no
está expresamente contemplado en la Constitución. Es un procedimiento destinado a proyectos
o proposiciones de ley.
b) En segundo lugar, también cabe que la tramitación completa tenga lugar en la comisión
correspondiente, evitando el paso por el Pleno.
Constitucional II:
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c) Finalmente, el procedimiento de urgencia supone un acortamiento de los plazos de diversas
fases de tramitación. En el Congreso de los Diputados la decisión corresponde a la Mesa, a
petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados (art.
93 RC) y supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios (Art. 94 RC). Esta cámara
dispone de una gran flexibilidad para la modificación de los plazos reglamentarios (art. 91.RC).
6.La función financiera: las potestades tributaria y presupuestaria.
Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura d los
ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende, por un lado, la potestad tributaria
del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden
los fondos públicos; por otro, la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar
anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una
estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera
otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
Podemos hablar de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone
reserva de ley tanto sobre el ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria. El
principio de legalidad financiera constituye el punto final de la evolución histórica de conquista por
parte de los representantes de la nación del poder de decidir sobre las finanzas del Estado. La
capacidad de imponer tributos, presente ya en los Parlamentos medievales, fue una de las
competencias emblemáticas de los Parlamentes constitucionales desde un primer momento, ya que
al suponer los impuestos una limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos, derecho básico
de los primeros sistemas constitucionales, requería su aprobación mediante ley de sus
representantes. Por otra parte, la aprobación de los gastos necesarios para la actuación de los
poderes públicos ha sido precisamente un elemento clave en la lucha histórica por el control
ejecutivo por parte de la representación nacional.
Ambos factores, garantía de la propiedad de los ciudadanos y lucha por el control del poder
ejecutivo, confluyeron históricamente en la exigencia de que el Parlamento aprobase anualmente
tributos y gastos, lo que comportaba, además, la necesidad de convocar al Parlamento al menos con
esa periodicidad. Así pues, a diferencia de cómo sucede hoy en día, en las primeras etapas del
constitucionalismo los tributos se aprobaban también con carácter anual, comprendidos en la propia
ley de presupuestos.
La adquisición de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que podía disponer el poder
ejecutivo y el control de sus gastos determinó la definitiva supremacía del Parlamento como
representante del titular de la soberanía. La evolución condujo más adelante a desglosar la potestad
tributaria de la presupuestaria, en la medida en que exigencias técnicas y de seguridad jurídica
requerían la estabilidad de los impuestos a que quedaban sometidos los ciudadanos, mientras que
razones políticas seguían abonando por la anualidad del control del gasto de los poderes públicos,
dependiente básicamente del ejecutivo.
a) La potestad tributaria: consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y
bienes de los ciudadanos. La constitución española atribuye dicha capacidad en forma originaria
‘’exclusivamente al Estado, mediante ley’’ (art. 133.1 CE). En esta mención constitucional al
Estado hay que entenderla referida al Estado Central. El apartado 2 de dicho precepto reconoce
la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales, pero ‘’de
acuerdo con la Constitución y las leyes’’. Se trata, por consiguiente, de una potestad tributaria
de segundo orden que depende no solamente de la Constitución, sino también del propio
legislador estatal. Así, las CCAA, únicos entes territoriales con potestad legislativa aparte del
Estado central, poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal, ya que
deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica
(art. 157.3 CE). Con mayor motivo, los Ayuntamientos sólo pueden imponer tributos con
alcance previsto por las leyes del Estado, y en su caso, de las CCAA.
Constitucional II:
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La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya que lo excluye
expresamente la Constitución, al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley; sí admite
la Constitución, por otro lado, la modificación de los mismos cuando la ley tributaria sustantiva
así lo prevea (art. 134.7 CE). Es una previsión para favorecer la claridad y transparencia
financiera y que garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria, evitando
que las especificidades de la tramitación de los presupuestos afecten a la legislación sobre
impuestos. Finalmente, el sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales
mencionados en el art. 31 de la CE, de justicia, igualdad y progresividad, vistos al tratar los
deberes tributarios de los ciudadanos. Recuérdese también que el principio de legalidad
tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu, pues alcanza a cualquier
prestación personal o patrimonial que solo puede establecerse por ley (art. 31.3 CE).
b) La potestad presupuestaria: los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de
ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza
fundamental en el funcionamiento del Estado. La importancia de los Presupuestos es tal que la
capacidad para elaborarlos supone un importante elemento de poder político, lo cual explica la
trascendencia que la Constitución otorga a su elaboración. Formalmente son una ley, pero sobre
la que la Constitución prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración especifico,
como determinados aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisten sobre todo en la reserva al Gobierno de la
exclusiva iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la elaboración de los Presupuestos, de tal
forma que éstos solamente pueden partir de un proyecto gubernamental. Ello está asociado a la
función que constitucionalmente compete al Gobierno de dirección de la política, que les hace
ser asimismo el más idóneo para establecer las prioridades correspondientes de gastos. Dado el
carácter anual que forzosamente poseen los Presupuestos (art. 134.2 CE), la Constitución
también impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe
efectuarse ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los
del año anterior (Art. 134.3 CE), esto es, antes del 30 de septiembre. Sin embargo, tanto este
plazo como la fecha obligada en la que los Presupuestos deben estar aprobados y publicados (el
31 de diciembre), constituyen plazos constitucionales cuyo incumplimiento solo genera
responsabilidad política y respecto a los que la propia Constitución ha adoptado medidas
precautorias. La Constitución prevé si la Ley de Presupuestos no está en vigor el primer día del
ejercicio económico correspondiente (1 enero), se consideran automáticamente prorrogados los
del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
La Constitución atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los
Presupuestos. En realidad, esta previsión constitucional no supone la modificación del
funcionamiento ordinario de la potestad legislativa. La reserva al Gobierno de la iniciativa
presupuestaria es consagrada en la Constitución en términos absolutos, puesto que tanto la
iniciativa legislativa de los restantes sujetos que la poseen, como la potestad de enmendar
cualquier texto legal de elaboración, están condicionadas a la voluntad del Gobierno en la
medida que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del
propio ejercicio económico en curso. La razón es que, en caso contrario, los Presupuestos, en
tanto que previsión y de ingresos y gastos anuales, resultaran fácilmente alterados a lo largo del
ejercicio económico modificando con ello las prioridades de gastos de la política
gubernamental. Así, aunque se admite la posibilidad de que puedan existir proposiciones de ley
o enmiendas a textos legales en discusión que supongan aumento de los créditos o disminución
de los ingresos presupuestarios, su tramitación queda condicionada a la conformidad del
Gobierno (Art. 134.5 y 6 CE), responsable de la política presupuestaria.
La principal consecuencia de esta reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa presupuestaria se
plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones
muy estrictas. La discusión del Presupuesto versa precisamente sobre los gastos e ingresos
Constitucional II:
26
anuales, y consiguientemente, cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las
Cámaras se encuentra severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremento del
gasto debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración; por
consiguiente, cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de buscar una
compensación a la alteración del equilibrio presupuestario.
Existe, sin embargo, una importante excepción a la reserva gubernamental de iniciativa
presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de
autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque
se remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos generales del Estado
elaborado por el Gobierno y, ciertamente, constituyen partidas que deben ser tramitadas en
forma ordinaria por las Cámaras. En tal situación se encuentran la Familia y la Casa del Rey, las
propias CG, el CGPJ, el TC y el Tribunal de Cuentas.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos
Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos parlamentarios. El Reglamento
del Congreso establece que en el debate de totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la
Cámara, quedan ya fijadas las cuantías globales de lo sestados de los presupuestos (art. 134.1
RC). En cualquier caso, las enmiendas que supongan un aumento de créditos en algún concepto
solo son admitidas tramite si proponen una baja de cualquier cuantía en la misma sección (art.
133.3 RC y 149.2 RS), y aquellas que suponen minoración de ingresos, requieren la
conformidad del Gobierno para su tramitación de ingresos, requieren la conformidad del
Gobierno para su tramitación (art. 133.4 RC). El Reglamento del Senado también prevé que si
una enmienda implica la impugnación se una sección, se ha tramitar como una propuesta de
veto (149.1 RS).
Finalmente, al igual que en el caso de la potestad tributaria, la Constitución contiene principios
materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad presupuestaria, al determinar que
el gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos públicos y que su
programación y ejecución han de responder a los criterios de eficiencia y economía (art. 31.1
CE).
Los Presupuestos deben ser completos y contener la totalidad de los ingresos y gastos del
Estado y del sector público estatal (art. 134.2 CE). Asimismo, el art. 135.2 CE prevé que los
créditos para satisfacer el pago de intereses y el capital de la deuda pública del Estado se
entenderán siempre incluidos en los gastos de los Presupuestos, sin que puedan ser objeto de
enmienda o notificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El principio
de legalidad presupuestaria también alcanza a la emisión de deuda pública o al endeudamiento
del Estado. Así, la Constitución requiere autorización por la ley para que el Gobierno emita
deuda pública o contraiga crédito (art. 135.1 CE)
Constitucional II:
27
TEMA 7: EL GOBIERNO.
1. Antecedentes históricos. La evolución de la regulación del Gobierno. En el origen del constitucionalismo se atribuía el poder legislativo a las Cámaras y el poder
ejecutivo al Rey, quien lo ejercía por medio de sus suministros. Estos aparecían como
colaboradores directos del Rey, sin integrarse en un órgano separado. Fue perfilándose el Gobierno
como una institución diferenciada, compuesta por los ministros y presidida por uno de ellos (el
Primer Ministro). En la historia constitucional española hasta 1931 se mantuvo esta situación. En la
versión moderna del órgano, se lleva a cabo en España por primera vez mediante el Real Decreto el
19 de noviembre de 1983.
La Constitución de la Segunda republica si confirió al Gobierno un reconocimiento constitucional
expreso, regulando la institución como órgano distinto de la Jefatura del Estado (Presidencia de la
Republica) en su titulo XI, integrado por 8 artículos, en que se establecía la composición del
Gobierno, y sus funciones, así como los elementos básicos del estatuto de sus miembros,
incluyendo su responsabilidad, civil y criminal (Art. 86 a 93).
2. Composición del Gobierno.
La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en su art. 98.1: el Gobierno se compone
del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que
establezca la ley. Se prevé pues la presencia necesaria de unos miembros, el Presidente y los
ministros, y la presencia no necesaria de los vicepresidentes y de los demás miembros que
establezca la ley.
En cuanto al número y denominación de los ministerios y la presencia o no de vicepresidentes, la
regulación de la Constitución hace posible una amplia flexibilidad. No solo no establece un
numerus clausus al respecto, sino que la Constitución permite que el número de departamentos
ministeriales y de vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario. El art. 98.1 CE se
refiere a la determinación de otros miembros del Gobierno distintos del ministro o vicepresidentes,
y no al número y denominación de departamentos ministeriales. Es el art. 103.2 CE, el que
establece que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley. Ello supone una relativización del papel de la ley en este aspecto: en términos de
la STC 60/86 la formula de acuerdo con la ley no es otra que la de la llamada reserva relativa de ley,
que permite compartir la regulación de una materia entre la ley, o norma con fuerza y valor de ley, y
el reglamento (FJ.2). La norma legal podrá por tanto limitarse a estableces prescripciones básicas.
Este sistema se remite a disposiciones reglamentarias la determinación del número total y
denominación de los departamentos ministeriales, ha sido adoptado en la práctica a partir de 1985.
A partir de esta fecha, diversas disposiciones legales han venido a autorizar a la Presidencia del
Gobierno para, mediante Real Decreto, determinar el número, la denominación y el ámbito de
competencias respectivas de los ministerios y las secretarias del Estado. Tal autorización se
contiene en el art. 2.2.f DE LA Ley del Gobierno.
3. Estructura del Gobierno: el Consejo de Ministros.
El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema constitucional. Debe
realizar una función general de estimulo, orientación e impulso de la acción de otros órganos. El
Gobierno se estructura como un órgano pluripersonal, pero un una destacada característica: junto a
las funciones del Gobierno como collegium, sus miembros tiene también funciones propias, y por
otro lado los órganos unipersonales, con entidad propia que en él se integran: El Presidente, el o los
vicepresidentes, los ministros, y los no definidos ``demás miembros´´ a los que se refiere el art. 98.1
CE.
La Constitución se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno en cuanto órgano pluripersonal
emplea las expresiones Consejo de Ministros (art. 62.g, 88, 112, 115, 116.2 Y .3) Y EL Gobierno
(art.86, 87.1, 92.2, 97, etc). El art. 116.2 dispone que El Estado de alarma será declarado por el
Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. El Gobierno y el Consejo de
Constitucional II:
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Ministros podrían no coincidir, de manera que el Consejo de Ministros fuera solo una de las formas
que determinadas actuaciones del Gobierno las realizara un Consejo de Gabinete, al estilo británico,
más restringido que el Consejo de Ministros.
Estas hipótesis, no obstante, no han encontrado aun traducción en la normativa legal ni en la
práctica política. En la actual realidad española, los términos Gobierno y Consejo de Ministros
siguen siendo equivalentes e intercambiables. Las normas básicas en cuanto a la estructura del
Gobierno no establecen diferencias entre Gobierno y Consejo de Ministros.
En cuanto a las Comisiones Delegadas, no contribuyen órganos del Gobierno con autoridad propia,
sino que configuran como órganos que actúan por delegación de funciones específicas del consejo
de ministros, que es quien crea, modifica o suprime esas comisiones. Hoy el término Consejo de
Ministros viene a equivaler a Gobierno en pleno. Por ello, las funciones que la Constitución y las
leyes atribuyen genéricamente al Gobierno deben en principio, entenderse atribuidas al Consejo de
Ministros.
Consejo de Ministros no excluye pues la presencia de miembros que no sean ministros: tal sería el
caso del Presidente y vicepresidente. Por otro lado, los secretarios del Estado, que no son miembros
del Gob., podrían asistir de acuerdo con el art. 5.2 de la Ley de Gobierno, a las reuniones del
Consejo de Ministros cuando sean convocados: también podrían ser miembros de las Comisiones
Delegadas del Gobierno (art. 6.1.b.LG). También podrán asistir a las reuniones de las Comisiones
Delegadas del Gobierno cuando sean convocados, los titulares de aquellos otros órganos superiores
y directivos de las Administración (Art. 6.3 LG).
En cuanto al régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como un
órgano colegiado, cuya voluntad es resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la
oportuna deliberación. El Gobierno no se rige para la adopción de sus decisiones, por las normas
comunes aplicables a los órganos colegiados de la Administración, normas contenidas en la ley
30/1992, de 26 noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del
Procedimiento Administrativo común.
La ley del Gobierno contiene una regulación básica para su funcionamiento, contenida en el art. 17
a 19, pero se remite para una formación mas precisa, las disposiciones organizativas internas de
funcionamiento y actuación que sean dictadas por el Presidente del Gobierno o el Consejo de
Ministros. Usualmente, estas disposiciones se contienen en unas Instituciones aprobadas en Consejo
de Ministros.
La actuación del Consejo de Ministros se ve facilitada por los órganos de apoyo del Consejo: el
Secretario del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El
primero es el encargado de proporcionar la infraestructura administrativa del Consejo y sus
Comisiones Delegadas se integra en el Ministerio de la Presencia. En cuanto a la Comisión General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios, su función consiste en preparar las sesiones del Consejo
de Ministros, informando sobre las materias a tratar por éste.
4. Presidente y vicepresidente del Gobierno. a) Posición y Status del Presidente: la posición del Presidente del Gobierno resulta diferenciada. El
Presidente no se configura como un primus inter pares, o como un primer ministro, con tareas
peculiares de coordinación o representación. El Presidente del Gob. Se caracteriza por ostentar,
único entre los miembros del Consejo de Ministros, una investidura parlamentaria. El
nombramiento del Presidente del Gob. Corresponde al Rey (Art. 99 CE). No obstante, en
nombramiento del Presidente tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que el de
los ministros deriva de la propuesta exclusiva del Presidente (art. 100 CE). Es el Presidente del
Gobierno, de quien dependen para su nombramiento y permanencia en el cargo. El procedimiento
para la investidura del candidato a Presidente del Gobierno no exige que éste comunique o haga
saber formalmente la composición del Gobierno que pretende formar; la confianza se otorga
únicamente a un candidato y a su programa, si buen este puede resultar de un acuerdo de coalición.
El Presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción del Gobierno y coordinación
Constitucional II:
29
de las funciones de sus miembros. La Constitución encomienda al Presidente del Gobierno unas
funciones especificas, estas se configuran en relación con el propio consejo de Ministros, y la
petición del Rey para que presida el Consejo, art. 62.9CE con las Cortes; planteamiento de cuestión
de confianza art. 112 CE; propuesta de disolución de Cámaras art. 115.1 CE, con el TC
(interposición del recurso de inconstitucionalidad, art. 162, 1, a) y con la propuesta del
sometimiento de una decisión de referéndum art. 92.2. El carácter personal de estas funciones no
obsta materialmente a que la actuación del Presidente sea objeto previamente de deliberación en el
Consejo de Ministros, deliberación que en el caso de la cuestión de confianza es preceptiva. Pero así
y todo, se configuran constitucionalmente como actos del Presidente, que dependen en definitiva de
sus exclusiva voluntad.
La diferencia de planos entre Presidente y Ministros se traduce en el nivel de legislación ordinaria,
en lo que se refiere al status personal, tanto en lo relativo a protocolo y precedencias, como en
cuanto al Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno.
b) Órganos de apoyo al Presidente: por una parte, aquellos que constituyen en realidad órganos de
apoyo del Consejo de Ministros, como es el Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio
de la Presidencia. Por otra, las unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerios que se
integran dentro de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno; así, la Secretaria General
de la Presidencia, y el Gabinete de la Presidencia del Gobierno como órgano de asistencia política y
técnica, que se configuran como organizaciones instrumentales, directamente dependientes del
Presidente del Gobierno como órgano de asistencia política y técnica, que se configuran como
organizaciones instrumentales, directamente dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer
posible la actividad de dirección política de este. La constitución, al enumerar los componentes del
Gobierno se refiere (art. 98) a los vicepresidentes en su caso. La política española ha supuesto la
presencia de al menos un vicepresidente en el Gobierno y hasta tres en alguna ocasión.
5. Los miembros del Gobierno. Los ministros.
Los ministros se definen como jefes o directores de un departamento o sección de Administración
(departamento ministerial). Aun dirigiendo unidades administrativas, no son jefes de un
departamento ministerial, ministros sin cartera. Con ocasión de remodelaciones ministeriales se
creen ministerios con características peculiares que los diferencian de las áreas tradicionales de la
Administración: tal sería el caso de la Oficina del Portavoz del Gob., o el Ministerio de Relaciones
con las Cortes. Sus titulares se configuran como jefes de departamentos reducidos, con finalidades
casi exclusivamente de apoyo. Los ministros ostentan dos tipos de posiciones. Su condición de jefe
del departamento ministerial, como posición administrativa, se simultanea con la del miembro del
Gob., como posición política. Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias:
por una parte, la dirección de una división administrativa, y por otra, la colaboración en la dirección
política del país. El ministro actúa como autentico puente entre la política y la administración.
El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, y se
efectúa formalmente por Real Decreto, refrenado por el Presidente. En cuanto a su cese, se produce
igualmente a propuesta exclusiva del Presidente, como está previsto en el art. 101 CE, esto es, la
celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria (112 y 113 CE) y la
dimisión o fallecimiento del presidente. A estos supuestos debe añadirse el cese por dimisión
voluntaria. Queda por otra parte, excluida cualquier otra causa de cese motivada por una voluntad
externa. La propuesta de nombramiento y cese de os ministros corresponde al Presidente del
Gobierno (art. 110 CE). Los ministros no pueden ser cesados por las Cámaras legislativas, ni una
reprobación de estas acarrea forzosamente su cese o dimisión.
6. El estatuto de los miembros del Gobierno. Los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que incluye derechos y obligaciones de
muy variada índole y que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos.
Constitucional II:
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El art. 98 CE establece un núcleo mínimo: los miembros del gobierno no podrán ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función
pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
Desde la perspectiva penal, los miembros del gobierno gozan de una especial protección. La
protección penal se extiende a los ministros individualmente considerados, al tipificar como delito
especifico el atentar contra un ministro en el ejercicio de sus funciones. El status de los miembros
del Gobierno tiene también una dimensión procesar, ya que la Constitución establece un fuero
especial para ellos en materia penal. El art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del
Presidente y los demás miembros del Gob. Ha de exigirse ante la Sala de lo Penal del TC (art.
102.1).
7. Formación del Gobierno. Los procedimientos de formación giran en torno a la figura del Presidente, siendo el nombramiento
y cese se esté el elemento definitorio, de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. La
constitución prevé dos formas de nombramiento del presidente la que pudiera denominarse
ordinaria, prevista en el art. 99 y una de carácter extraordinario, que es la prevista en el art. 113
mediante la presentación y aprobación de una moción de censura. La Constitución exige que se
produzca una manifestación expresa de la confianza del Congreso en el candidato a la Presidencia
del Gobierno para que éste pueda formarse y entrar en funciones.
El procedimiento puede distinguirse en tres fases: una primera de propuesta, a continuación, una
fase de investidura, y finalmente, nombramiento y toma de posesión. La iniciación del
procedimiento se produce según las previsiones constitucionales, en diversos supuestos, que
implican el fin del mandato del Gobierno anterior que se enumeran en el art. 101 CE.
a) Propuesta: el procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del Congreso y la
elección, en esta, del Presidente de la Cámara, que cumple un papel esencial en el proceso. La
primera fase del procedimiento, según el art. 99 de la Constitución, consiste en una serie de
consultas del Rey con los representantes designados por los grupos políticos con representación
parlamentaria. La propuesta del Rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del
candidato seleccionado, se transmite al Congreso a través de su presidente (Art. 99CE). Se trata
de un acto formal, que debe ser refrenado por el Presidente del Congreso, según prevé el art.
64.1 CE. El Presidente del Congreso es el responsable de ese acto formal (64.2: de los actos del
Rey serán responsables las personas que les refrenden) a él le corresponde llenarlo de contenido,
de forma que no sea el Rey quien libremente proponga el candidato, ya que ha de contar con la
voluntad concorde (en cuanto responsable) del Presidente de la Cámara.
b) La fase de investidura formaliza la propuesta por el Rey, corresponde al Congreso de los
Diputados pronunciarse sobre ella. No se trata pues, de una elección del Presidente del
Gobierno: el pronunciamiento de Los Diputados consiste en una afirmación o negación sobre el
candidato propuesto, sin que sea posible la formulación de alternativas. El candidato deberá
exponer el programa político del Gobierno que pretenda formas y solicitara la confianza de la
Cámara. Durante la discusión subsiguiente, la composición total o parcial, del Consejo de
Ministros, posibilidad ésta que se ha utilizado en algunas ocasiones. La Constitución prevé la
posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta. En
tal caso, habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a cabo:
- Si no se alcanzara la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a nueva
votación 48 horas después. En este caso (art. 99.3ce) la confianza se entenderá otorgada si
obtuviese la mayoría simple. Por mayoría simple se entiende, la mayoría de votos favorables
a desfavorables.
- Si no se obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva o nuevas propuestas en la forma
prevista en los apartados anteriores.
Constitucional II:
31
- -Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las propuestas en el plazo de dos meses a partir de la
primera votación de investidura, el Rey disolverá las dos Cámaras y convocará nuevas
elecciones con el Referendo del Presidente del Congreso.
C) Nombramiento de los miembros del Congreso: una vez realizada con éxito la investidura del
candidato a la Presidencia del Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal (art. 99.3) y
de acuerdo con el art. 64 de la CE se atribuye al Presidente del Congreso el referendo de
nombramiento. En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno, la Constitución atribuye
también su nombramiento al Rey (art. 100). Ahora bien, en este caso, el nombramiento se realiza a
propuesta del Presidente del Gobierno, y dentro de la norma general del art. 64, es refrendado por
este último. Los nombramientos del Presidente y demás miembros del Gobierno se llevan a cabo
mediante Real Decreto. Se emite primeramente el Real Decreto de nombramiento del Presidente y
el correlativo de cese del Presidente saliente.
8. Cese de los miembros del Gobierno. La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno. Dos de ellos derivan de
situaciones externas al Gobierno: la celebración de elecciones generales, y la pérdida de la
confianza parlamentaria (art. 101 CE).Pero la Constitución especifica otros dos supuestos
vinculados a la posición del presidente: su dimisión o fallecimiento. En otros supuestos vinculados
a la posición del Presidente: su dimisión de los demás miembros del Gobierno.
El cese de Gobierno no supone un vario institucional. El mismo art. 101 establece que el Gobierno
cesante continuara en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. Se produce en tal
caso la situación del Gobierno de funciones que debe suponer, e su art. 21, una alteración y
disminución de las facultades gubernamentales, en cuanto que es misión del Gobierno en funciones
estar al cuidado de los asuntos públicos, en tanto no en su momento. Por otro lado, la dimisión o
fallecimiento del Presidente del Gobierno, o la derrota de éste en el planteamiento de una cuestión
de confianza suponen que se rompe el vínculo de confianza que unía al Gobierno y al Congreso, y
que debe iniciarse un nuevo procedimiento de nombramiento del Presidente. Ello implica que el
Gobierno no podrá disolver la Cámaras, ni interrumpir ese procedimiento.
Se ha planteado en ocasiones si, con relación a los miembros del Gobierno otros que el Presidente
(vicepresidentes y ministros) puede producirse otra causa de cese: la exigencia de responsabilidad
individual por las Cámaras, o, como se ha denominado, la reprobación por las Cortes (Congreso y
Senado). De hecho, y en la práctica, se han presentado y admitido a trámite en diversas ocasiones
mociones de reprobación individual de uno o varios ministros, proponiéndose un pronunciamiento
negativo de la Cámara respecto del ministro o ministros en cuestión, por un aspecto determinado de
su gestión. Ahora bien, lo cierto es que la Constitución atribuye exclusivamente al Presidente la
propuesta de separación o cese de los miembros del Gobierno (art. 100). En consecuencia, el
eventual pronunciamiento reprobatorio parlamentario no supone, desde una perspectiva
estrictamente constitucional, el cese del ministro afectado: los ministros son ciertamente
responsables (art. 98.2 CE se refiere a la responsabilidad directa de éstos en su gestión) pero tal
responsabilidad, sea civil, penal o política, no implica que el Parlamento tenga potestad para
cesarles, ni que el Presidente del Gobierno deba efectuar su cese como consecuencia de una
reprobación parlamentaria, sin perjuicio de que el Presidente así lo decida por razones de
conveniencia política.
El funcionamiento del Gobierno: colegialidad y presidencialismo. El Gobierno se define en la Constitución como un órgano pluripersonal, un collegium que debo
adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no por resolución o voluntad de uno sólo de
ellos: pues al Gobierno como tal al que la Constitución atribuye una serie de funciones y
competencias (arts. 93, 95, 97, 104, etc.). No obstante no cabe ignorar que los miembros del
Gobierno se encuentran en posiciones desiguales, de forma que es distinta su influencia a la hora de
tomar decisiones. Ello se hace evidente sobre todo en lo que se refiere al Presidente del Gobierno,
Constitucional II:
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que se encuentra en una posición constitucionalmente predominante respecto a los demás
integrantes del órgano gubernamental, debido a las tareas a éste encomendadas como por ejemplo,
la de dirigir la acción del Gobierno y coordinar sus funciones de los demás miembros del mismo
(art. 98.2). Es el Presidente quien tiene la competencia para nombrar y cesar a los miembros del
Gobierno (art. 100 CE). Estos, son nombrados en virtud de la confianza del Presidente y son
responsables políticamente ante él. Se produce por tanto una relación entre Presidente y demás
miembros del Gobierno que no puede estimarse igualitaria, y que, como consecuencia, excluye un
procedimiento igualitario de toma de decisiones, similar al previsto para los órganos administrativos
colegiados.
En cualquier caso, ello no implica una relación puramente jerárquica entre Presidente y ministros,
porque la misma Constitución reserva a éstos un área propia de gestión: el art. 99.2 se refiere a la
función del Presidente respecto de los ministros sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de éstos en su gestión. Se reconoce así un ámbito de competencia ministerial, en el que no
cabe una injerencia externa. La estructura jerárquica del departamento ministerial (pues como dice
el art. 103.1 CE, la Administración responde al principio de jerarquía) termina en el ministro, de
modo que la dirección política del Presidente del Gobierno ha de llevarse a cabo a través de los
ministros, y no prescindiendo de ellos.
Por otro lado, no puede olvidarse la posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalición, en los
que la función directiva del Presidente habrá de acomodarse al acuerdo o pacto de coalición, y a la
presencia de ministros derivada de dicho pacto. Se trata aun, de una situación inédita en la etapa
constitucional actual.
Constitucional II:
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TEMA 8 EL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO FISCAL
1. La configuración constitucional del poder judicial. a) Concepto del poder judicial: El Estado constitucional se asienta sobre la separación de poderes,
sobre la división material de funciones y la separación formal de poderes. Tiene tres funciones: la
función de aprobar las leyes (legislativa), la de ejecutar los mandatos contenidos en las leyes
(ejecutiva) y la de resolver los conflictos que pudieran suscitarse en la aplicación e interpretación de
las leyes (judicial). La aparición de nuevas funciones (como la de gobierno) no priva de su
capacidad explicativa a la formulación tripartita clásica.
Con el triple propósito, todo el poder se concentra en un solo punto, el constitucionalismo atribuye
a cada una de esas tres funciones a diferentes órganos, o conjuntos de órganos, del Estado. Así, la
función legislativa se atribuye a los Parlamentos, la ejecutiva al Gobierno y la judicial a unos
órganos que reciben el nombre de poder judicial. Este es pues, el conjunto de órganos que tiene
atribuida la realización de la función estatal consistente en resolver mediante la aplicación del
Derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos o entre éstos y los poderes públicos. El
poder judicial está compuesto por aquellos órganos que, de acuerdo con la Constitución y las leyes,
tienen atribuida la función jurisdiccional.
b) El poder judicial y la Administración de Justicia: la segunda característica de los órganos de
poder judicial es que su identificación como tales deriva del ejercicio de la función
constitucionalmente atribuida, esto es, de la función jurisdiccional. Como señala el art. 117.1 de la
CE, la justicia se administra por jueces y magistrados integrantes del poder judicial; luego es el
hecho de administrar justicia lo que integra al juez o magistrado en el poder judicial. Ni siquiera los
integrantes del órgano de gobierno del poder judicial, el Consejo General del Poder Judicial, formen
parte de éste, puesto que la Constitución les atribuye funciones de gobierno, pero no les asigna
función jurisdiccional alguna.
Esta caracterización es lo que distingue al poder judicial de la Administración de justicia: el primero
es un poder del Estado, separado de los otros dos e independiente de ellos; la Administración de
justicia se encuentra subordinada al poder judicial, en la medida en que consiste en un conjunto de
medios personales y materiales que se ordenan al mejor cumplimiento de los fines de aquel. Los
medios personales se integran con una diversidad de cuerpos de funcionarios al servicio de la
Administración de la oficina judicial, los médicos forenses, y el personal no funcionarial. Los
medios materiales por su parte, son todos aquellos precisos para el recto cumplimiento de las
funciones judiciales y su provisión corresponde al Gobierno o a las Comunidades Autónomas en
aquellos casos en que así lo prevea su Estatuto de Autonomía (art. 37 LOPJ) Estos medios
configuran la administración de la Administración de Justicia. En los arts. 125 y según ha resuelto
el TC, 149.1.5ª, de la CE, la expresión se emplea como sinónimo de poder judicial, en los artes 121
y 122.1, sin embargo, la locución parece comprender a la globalidad del conjunto orgánico ,
jurisdiccional o no, ordenado al funcionamiento d los órganos judiciales.
La distinción entre poder judicial y Administración de justicia responde, a la doble naturaleza de la
tarea de impartir justicia. El poder judicial es por una parte, un poder del Estado pero la función de
administrar justicia es también una actividad prestacional del Estado, un servicio público, derivado
del monopolio estatal del poder jurisdiccional entendido como el poder de declarar y hacer efectivo
el Derecho. En tanto que el poder judicial es plenamente independiente de los otros dos poderes, la
Administración de justicia, como actividad prestacional, se incardina en servicios públicos en
general. (Art. 119 CE).
2. El poder judicial y función jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste, art.117.3 CE, en juzgar hacer ejecutar lo juzgado, y se desarrolla
en todo tipo de procesos. Es por tanto, una actividad cuyo ejercicio queda circunscrito al marco del
proceso, e incluye la potestad de hacer ejecutar lo juzgado, esto es, de hacer efectiva la resolución
Constitucional II:
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judicial. Tal cosa no significa que los jueces y magistrados deban ejecutar per se lo juzgado, implica
que han de tener las facultades precisas para conseguir que efectivamente se ejecute.
a) La unidad jurisdiccional: Las características básicas del ejercicio de la función jurisdiccional son
la unidad, la totalidad, la exclusividad la responsabilidad. La unidad está recogida en la
Constitución en dos sentidos diferentes: respecto de la función jurisdiccional propiamente hablando
en el art. 117.5, que prescribe que el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización
y funcionamiento de Los Tribunales; respecto de quienes desempeñan dicha función, en el art.
122.1 de acuerdo con el cual los jueces y magistrados se carrera formarán cuerpo único.
El reconocimiento constitucional del principio de unidad jurisdiccional tiene dos consecuencias
inmediatas. La primera es que la división territorial del poder operada por la Constitución no afecta
al poder judicial: las Comunidades Autónomas pueden asumir poderes legislativos y ejecutivos,
pero el poder judicial es el único en toda España. La segunda es la exclusión del poder judicial
(art.3.1 LOPJ) Es por tanto, la prohibición de los tribunales especiales, así como de los de honor y
excepción expresamente mencionados por la CE (arts. 26 y 117.6) igualmente implica la
prohibición (art 25.3) de que la Administración imponga sanciones que, directa o indirectamente,
redunden en privación de libertad.
La unidad jurisdiccional no conoce más excepción que la muy relativa de la jurisdicción militar. La
regulación de la j. militar no podrá realizarse sino por ley y deberá circunscribirse al ámbito
estrictamente castrense y a los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con el art. 117.5 CE. La Ley
Orgánica del Poder Judicial delimita aun más el ámbito de la j. militar, reduciéndolo a los hechos
tipificados como la LO 4/87, de la competencia y organización de la jurisdicción militar en el
Código Penal Militar y al estado de sitio (art. 9.2).
b) La totalidad de la jurisdicción: la segunda característica es la totalidad, que deriva de la
Constitución. El art. 24.1 garantiza la tutela judicial efectiva; el art. 103.1 prevé el sometimiento de
la actuación administrativa a la ley y al Derecho, y el art. 106 sienta el principio del control por
parte de los tribunales, de la potestad reglamentaria, de la actuación administrativa de su
sometimiento a los fines constitucionales. Todo ello se plasma en el art. 4 LO del Poder Judicial, a
tenor de la cual la jurisdicción se extiende a todas las personas, a todas las materias y a todo
territorio español. La totalidad de la Jurisprudencia. Se proyecta, pues, material, personal y
territorialmente sin que quepas excepciones ni por razón de persona.
c) La exclusividad jurisdiccional: por una parte la función jurisdiccional está reservada
exclusivamente (art. 117.3 CE) a jueces y magistrados sin que nadie sino ellos, ni siquiera el
Consejo General del Poder Judicial o el Ministerio Fiscal, pueda ejercerla, por otra parte, los jueces
y magistrados no pueden realizar más funciones (art. 117.4 CE) que la jurisdiccional y las que
expresamente les atribuya la ley en garantía de cualquier derecho.
d) La responsabilidad: hay mecanismos de responsabilidad muy particulares. La Constitución (art.
117.1) señala la responsabilidad inmediatamente después de la independencia y la inamovilidad,
como uno de los atributos de jueves y magistrados. Los jueces y magistrados no están sometidos a
ninguna responsabilidad política, la única forma de control a que están sometidos es la derivada de
los recursos que se interpongan, cuando ello proceda legalmente contra sus resoluciones y ante
otros órganos. Por lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria (arts. 414 a 433 LOPJ) esta se
contrae a los supuestos de incumplimiento de sus deberes como jueces, pero no alcanza, al fondo de
las resoluciones judiciales. La responsabilidad civil, por su parte, se reduce a supuestos de total
singularidad, arts 411 a 413 LOPJ, genera, el art. 296 LOPJ, responsabilidad estatal, aun cuando al
Estado le asista una acción de regreso frente a los jueces cuando los daños se produzcan por dolo o
culpa grave y no altera tampoco a la resolución ni la posición del juez. La única forma real de
responsabilidad de los jueves y magistrados por el ejercicio de su función se traduce en la
responsabilidad penal, en el delito, arts. 446 a 449 del Código penal, de prevaricación. Este delito,
Constitucional II:
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el dictar a sabiendas una resolución injusta, constituye la única responsabilidad material. Que, sobre
el fondo de su cometido, sobre el contenido de la función jugadora, cabe realmente imputar a un
juez.
3. La posición constitucional del juez: independencia y legitimidad.
a) La imparcialidad judicial: El contenido de la función jurisdiccional es resolver los conflictos
entre ciudadanos o entre estos y los poderes públicos, o dicho en términos constitucionales, juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado. Garantizar que la aplicación del Derecho y la interpretación de normas
corresponden a alguien que, por ser distinto y ajeno a quien produce las normas básicas del
ordenamiento y a quien las promueve y ejecuta sus contenidos, puede resolver la imparcialidad. Lo
auténticamente sustantivo en la función jurisdiccional es la imparcialidad. Como señala el art. 6.1
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, el derecho a un
tribunal imparcial. La imparcialidad es pues, un rasgo fundamental que debe caracterizar el
ejercicio de la función jurisdiccional, básica a todos y a cada uno de los jueces o magistrados.
b) Independencia y legitimidad: este atributo es recogido por el art. 117.1 de la CE, que predica
respecto de los jueves y magistrados. Significa que los integrantes del poder judicial adoptan sus
resoluciones con arreglo a Derecho, sin que puedan recibir ningún tipo de órdenes a los hechos
sometidos a juicio a la norma jurídica de aplicar, al sentido que debe otorgarse a dicha norma o a la
resolución que, en definitiva, cumple adoptar. El juez o magistrado norma o a la resolución que, en
definitiva, cumple adoptar. El juez o magistrado esta únicamente sometido al imperio de la ley
(117.1 CE). La expresión sometida exclusivamente al imperio de la ley no es pues, una afirmación
Constitucional de la ley como única fuente del derecho excluyente de todas las demás, es una
afirmación de independencia del juzgador, y de la exclusiva sujeción de este a la norma jurídica. La
LOPJ en su art. 1 señala que los jueves y magistrados están sometidos únicamente a la constitución,
y al imperio del rey, o cuando alude repetidamente a los reglamentos, señalando que los jueves y
tribunales los aplicaran de conformidad con la jurisprudencia del TC (ART. 5.1 LOPJ). Por otro
lado, la sumisión al imperio de la ley es también un recordatorio de que la independencia del juez
se traducen inmunidad frente a cualesquiera ordenes, pero no es una libérrima voluntad personal
para juzgar según su propia conciencia: la sumisión a la ley, al tiempo que excluye toda posible
injerencia, incluye la obligación del juzgador de sujetarse, en el razonamiento jurídico que lleva a
resolver un conflicto, emanada de quien tenga competencia para ello y la norma emanada del
legislador. El juez está sometido a la propia ley.
La sumisión de la ley es, además, la fuente de legitimidad del juzgador en el ejercicio de la función
jurisdiccional.
La independencia judicial es absoluta: se extiende frente a todos (art. 13 LOPJ) y alcanza los
órganos de gobierno del poder judicial e, incluso, a los propios órganos de gobierno del poder
judicial, e incluso a os propios órganos jurisdiccionales, ninguno de los cuales puede dictar
instrucciones, ni generales ni particulares, dirigidas a sus inferiores y relativas a la aplicación o
interpretación del ordenamiento jurídico (art. 12.3 LOPJ). Para corregir la aplicación del Derecho
realizada por un órgano judicial es, cuando proceda, la aplicación del Derecho realizada por un
órgano judicial es, cuando proceda, la de los recursos legalmente previstos (art. 12.2 LOPJ). El
Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan en caso de amenaza a la independencia
judicial (art. 14.2 LOPJ) pero es lo cierto que tales amenazas solo están penadas en la actualidad si
proceden de funcionamiento público (art. 508.2 Código Penal).
4. El estatuto de jueces y magistrados. Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la Constitución apuntala su posición
jurídica con un núcleo de garantías con algunas limitaciones de derechos con constituyen un
auténtico estatuto del juzgador. Se encuentra ampliado en la LOPJ, porque la norma fundamental
prevé (art.122.1) que el estatuto jurídico de jueces y magistrados sea desarrollado por dicha ley, con
Constitucional II:
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lo que constituye no ya una reserva de ley orgánica, sino una reserva a favor de una determinada ley
orgánica, para todo lo referente a la situación estatutaria de jueces y magistrados.
a) La inamovilidad: la más tradicional de las garantías de la independencia es la inamovilidad, que
la Constitución recoge en el art. 117.1 CE como característica de los jueces y magistrados y define
en el párrafo siguiente. Consiste en que los jueces y magistrados no pueden ser separados,
suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las causas y con las garantías previstas por la ley.
Esto sirve para impedir que la actuación de un juez pueda acarrearle consecuencia desventajosa
alguna para la posición que ostenta, a un juez cuyo comportamiento no le resulte satisfactorio,
imponiendo en su lugar a alguien más receptivo a sus deseos. La constitución dispone para esto que
los jueces no podrán ser removidos de sus puestos salvo en consentimiento afectado, sino por las
causas legalmente previstas, las cuales están reguladas en la LOPJ y el art. 15, en este último se
prevén las causas de la suspensión en la condición de magistrado (art.383) y la pérdida de dicha
condición (art. 379). Tales causas se reconducen a la pérdida de la nacionalidad, la sanción
administrativa la condena penal o el proceso encaminado a su imposición, la incapacidad y la
jubilación. La suspensión y la separación son competencia del Consejo General del Poder Judicial.
b) Limitaciones y prohibiciones: El estatuto de los jueves y magistrados incorpora garantías
positivas: la independencia inamovilidad y la sustracción al ejecutivo toda potestad sancionadora o
de toda facultas sobre las situaciones administrativas. La facultad de detener a un juez o magistrado
(art. 398 LOPJ). El objetivo es garantizar la imparcialidad del juzgador, el estatuto de éste incluye,
forzosamente, medidas negativas o limitaciones de las facultades que el ordenamiento reconoce a
la mayoría de los ciudadanos. El fin de esta previsión constitucional es garantizar la apariencia de
imparcialidad de un Juez tenga su correspondiente ideología política; pero sí puede evitar la
expresión pública que de esa ideología política supone la afiliación a un partido político o sindicato.
Tienen prohibido dirigir críticas, felicitaciones o censuras a los poderes públicos, no pueden
concurrir, como tales miembros del poder judicial, a reuniones públicas que no tengan carácter
judicial, y no pueden, en las elecciones, tomas mas parte que la de emitir su voto (art. 395 LOPJ).
La propia Constitución, en fin, completa su prohibición de que jueces o magistrados se afilien a
partidos o sindicatos con la previsión de un régimen asociativo específico (Art. 127.1 CE) que ha
sido desarrollado por el legislador orgánico (art. 401 LOPJ).
La preservación de la imparcialidad del juzgador mueve también al constituyente a prever para los
miembros del poder judicial una completa relación de incompatibilidades y prohibiciones que
debería asegurar la total independencia de los mismos (art. 127.2 CE). Así se establece que no
podrán desempeñar, mientras se hallen en activo, otros cargos públicos (Art. 127.1 CE).
5. La estructura del poder judicial La residenciación de la potestad jurisdiccional en diversos órganos y, por tanto, la fragmentación, es
una de las características básicas del poder judicial. Este no obstante, es único (art. 117.5 CE y 3.1
LOPJ) y debe, por tanto, dotarse de una estructura que permita integrar en un único sistema una
multiplicidad de los órganos.
La estructura del poder judicial se delinea de conformidad con tres criterios diferentes: el de la
materia del conflicto a resolver, el territorial y el jerárquico. El criterio material supone la división
de la jurisdicción en cuatro grandes órdenes jurisdiccionales distintos, civil, penal, contencioso-
administrativo y social, aun cuando la jurisdicción siga siendo única (art. 9 LOPJ). El criterio
organizativo material debe sin embargo ser completado, señalando lo Militar y existe también una
serie de juzgados especializados en las materias que corresponden con su nombre.
El criterio territorial se traduce en la división del territorio nacional en distintas zonas. Así y de
acuerdo con el artículo 30 LOPJ, el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales, en
municipios, partidos judiciales, provincial y Comunidades Autónomas.
Constitucional II:
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El criterio jerárquico se corresponde con el geográfico, en el sentido de que un ámbito territorial
más extenso y superpuesto implica un mayor nivel jerárquico. Los órganos judiciales pueden ser
unipersonales o colegiados.
6. El gobierno del poder judicial. La Constitución, para garantizar el derecho de los ciudadanos a un juez imparcial, otorga a los
integrantes del poder judicial una absoluta independencia en la adopción de sus decisiones y le
somete exclusivamente, al imperio de la ley. Configuran del poder judicial unas garantías que
configuran el estatuto de jueces y magistrados. Todas estas garantías podrían verse vulneradas si la
situación personal o profesional de jueces o magistrados o el futuro profesional de los mismos,
dependiese de un poder ajeno al judicial, en tal caso quien pudiera modificar dichas situaciones
también podría influir en las decisiones de los jueces y magistrados.
a) El Consejo General del Poder Judicial. Composición: a fin de evitar este problema, La
Constitución diseña un órgano especifico el Consejo General del Poder Judicial, al que otorga la
función de gobernar este poder. El gobierno del poder judicial queda sustraído a toda posible
influencia de los otros dos poderes, pues reside o en el propio poder judicial o en un órgano
especifico rodeado de garantías. La constitución (art. 122) encomienda a la Ley Orgánica del Poder
Judicial la regulación del estatuto y funciones de Consejo, queda por tanto excluida esa regulación
por cualquier otro tipo de normas (STC 31/2010 Estatuto de Autonomía Cataluña).
La Constitución señala que el CGOJ tendrá 21 miembros, doce elegidos entre jueces y magistrados
de todas las categorías en los términos que establezca una ley orgánica. La LO 2/2011 del 29 junio
señala que de los veinte vocales del CGPJ, son elegidos a partes iguales por las dos cámaras del
legislativo, doce vocales han de elegirse entre jueves y magistrados, de entre candidatos propuestos
por las Asociaciones judiciales, o por un numero de jueces y magistrados que represente al menos el
2% de los que se encuentren en servicio activo. Los otros ocho deben ser designados entre juristas
de reconocida competencia, con más de 15 años de ejercicio en su profeso (art. 122.3 CE y 112
LOPJ). Una vez nombrados, los 20 vocales del CGPJ eligen por mayoría de 3 quintos (ósea, un
mínimo de 12 votos) al Presidente del Tribunal Supremo. La Constitución remite a la ley los
requisitos que éste debe reunir (art. 123.2 CE) y la LOPH exige que sea elegido entre jueces o
juristas de reconocida competencia con más de quince años de antigüedad en la carrera o en el
ejercicio de la profesión. E Presidente del TS preside, a su vez, el CGPJ, y es el único miembro de
éste que puede ser reelegido por una sola vez (art. 123 LOPJ).
b) Funciones: participa en la designación de miembros de otros órganos constitucionales, como el
TC, designando dos de sus miembros (Arts. 159.1 CE) evacua informes sobre otros nombramientos,
como el del Fiscal General del Estado, aprueba una memoria anual emite informes sobre
determinados anteproyectos de leyes o de disposiciones generales (arts. 107, 108 y 127 LOPJ). El
núcleo de sus funciones, tiene sus contornos delimitados por aquellas facultades que, por implicar el
ejercicio de la potestad sancionadora o por incidir en la situación administrativa del juez o incluir
sobre sus expectativas profesionales, pueden envolver una represalia o un condicionamiento de su
actitud en el ejercicio de la función jurisdiccional, repercutiendo, por tanto, sobre la independencia
judicial. De ahí que la Constitución atribuya al CGPJ las funciones relacionadas con el poder
judicial en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. El CGPJ
ostenta, respecto de jueces y magistrados, la competencia exclusiva en relación con:
-Selección, formación y perfeccionamiento de jueces y magistrados.
-Nombramientos de jueces y magistrados.
-Ascensos de los mismos.
-la inspección y vigilancia de los juzgados y tribunales, que se orienta a comprobar y controlar el
funcionamiento de la Administración de Justicia (arts.197.3 y 171 a 177 LOPJ).
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-El gobierno del poder judicial incluye, asimismo, el ejercicio de las competencias relativas a las
situaciones administrativas –activo, servicios especiales, excedencia, licencias y permisos, etc.- de
jueces y magistrados (arts. 107.4 y 348 a 377 LOPJ).
-El CGPJ ostenta también la potestad disciplinaria para las sanciones de mayor gravedad: es el
único órgano competente para imponer a los integrantes del poder judicial las sanciones de traslado
forzoso, suspensión y separación. La LOPJ prevé a tales efectos, las faltas –que pueden ser leves,
graves o muy graves- y las sanciones correlativas, que oscilan desde la advertencia a la separación
del servicio (art. 197.4 y 414 a 427 LOPJ).
c) Otros órganos del gobierno: además del CGPJ, el poder judicial cuenta con otros órganos de
gobierno, uni y pluripersonales.
Como óranos pluripersonales, se configuran las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo, de la
Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. Tienen competencias organizativas
(como aprobar las normas de reparto de los asuntos y fijar los turnos de composición de los órganos
colegiado-inspector – pueden proponer que se giren inspecciones- y administrativas y gestoras-
promover los expedientes de jubilación, instar la adopción de medidas que mejoren la
administración de justicia, impulsar y colaborar en la gestión económica (art. 152 LOPJ). Tienen
también, potestad disciplinaria, siendo los órganos competentes para imponer a los jueces y
magistrados de ellos dependientes las sanciones correspondientes a las faltas graves (art.
421.2LOPJ). Todo ello, en resumen, instituye a las Salas de Gobierno como los órganos de
gobierno del poder judicial para los asuntos ordinarios.
Por último, la estructura de gobierno del poder judicial se completa, también, con órganos
unipersonales, que son los Presidentes de los Tribunales y Audiencias y los jueces decanos. Tanto
unos como otros ostentan la representación de los correspondientes órganos judiciales -arts. 161,
164 Y169- Y desempeñan en ellos funciones que, dada la especificidad del Poder Judicial, más que
de dirección pueden denominarse de coordinación (arts. 160 a 170 LOPJ), además de ejercer la
potestad sancionadora -en el caso de los Presidentes para las faltas leves.
7. El Ministerio Fiscal. a) Configuración constitucional. El Ministerio Fiscal no forma parte del poder judicial. La
Constitución reserva -arto 117.1- a jueces y magistrados la función de administrar justicia, y a los
juzgados y tribunales -arto 117.3- el ejercicio de la potestad jurisdiccional, todo ello con absoluta
exclusividad es misión del Ministerio Fiscal-art. 124.1 de la CE- «promover la acción de la justicia
en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la
Ley», y «promover la acción de la justicia» no puede ser otra cosa que promover la acción de
juzgados y tribunales: promover, por tanto, la acción de alguien ajeno al Ministerio Fiscal. El art.
124.1 señala que el Ministerio Fiscal ejerce su función por medio de «órganos propios».
El Ministerio Fiscal ejecuta las instrucciones que recibe por medio de órganos propios, y no por los
órganos comunes al ejecutivo y a la Administración. El Ministerio Fiscal actúa conforme a los
principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. El primer principio, el de unidad de
actuación, es característico de la organización administrativa, y es inferible de las características
que el artículo 103 de la CE predica respecto de la Administración Pública.
El de dependencia jerárquica se plasma en la obligación de respetar y cumplir las órdenes e
instrucciones emanadas de los superiores y, en primer lugar, del Fiscal General del Estado (arts. 22,
25 y 27 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal).
El hecho de que el Fiscal General del Estado sea nombrado a propuesta del Gobierno -arto 124.4 de
la CE. El Ministerio Fiscal es, sin duda, uno de los principales ejecutores de la política criminal que,
evidentemente, es parte de la política interior cuya dirección corresponde al Gobierno -arto 97 de la
CE- y por la que éste es responsable -arto 108 de la CE- ante el Congreso de los Diputados en tanto
que representante del pueblo español. El Ministerio Fiscal se encuentra subordinado al Gobierno. El
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nombramiento del Fiscal General a propuesta del Gobierno (arts. 123 CE y 29 EOMF) y su cese al
cesar el Gobierno que le hubiese propuesto (art. 31 EOMF).
b) Funciones: La función del Ministerio Fiscal es, como se vio, promover la acción de la justicia en
defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutela do por la ley.
La forma ordinaria de desarrollar esta función es el ejercicio de la acusación en el proceso penal.
Ciertamente, el Ministerio Fiscal tiene, en la actualidad, atribuciones para intervenir en otros
muchos ámbitos, pero es su actuación en el proceso penal la que constituye, cuantitativa y
cualitativamente, el núcleo de su función. Ello no implica sin embargo, y a diferencia de lo que
sucede en otros países, que el Ministerio Fiscal ostente el monopolio de la acción penal: en España
ésta puede ser instada también por el
Ofendido por el delito e, incluso, por un tercero por completo ajeno al mismo, gracias al mecanismo
de la acción popular recogido en el artículo 125 de la Constitución. La referencia constitucional a la
imparcialidad pone de manifiesto que, aunque el Ministerio Fiscal actúe en un proceso, no es una
parte más.
No es una parte más, en primer lugar, porque no defiende un derecho o interés particular, por muy
legítimo que sea, sino la legalidad y el interés público tutelado por la ley; no lo es, tampoco, porque
precisamente por lo anterior y por su sujeción al principio de imparcialidad, no asume una posición
de parte, esto es, de defensa argumental de un interés particular previamente determinado, sino una
posición de defensa imparcial del interés general.
La estructura organizativa del Ministerio Fiscal es, como se ha dicho, de carácter jerárquico, y es
relativamente paralela a la del poder judicial. Está coronada por el Fiscal General del Estado,
nombrado -una vez oído el Consejo General del Poder Judicial- por el Gobierno. El Estatuto
Orgánico del Ministerio
Fiscal añade que el nombramiento debe recaer en un jurista de reconocido prestigio con más de
quince años de ejercicio efectivo de la profesión, y el Tribunal Supremo ha interpretado que esta
expresión se refiere al ejercicio de profesiones jurídicas (STS de 28 de junio de 1994, caso APF
contra Hernández), Los «órganos propios» a través de los cuales actúa el Ministerio Fiscal son las
fiscalías de los distintos ámbitos geográficos y las fiscalías creadas con criterios funcionales para la
actuación ante órganos específicos, como, entre otras, la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional o
las Fiscalías Especiales. El Ministerio Fiscal cuenta también con otros tres órganos que tienen
rasgos específicos: el Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales Superiores
de las Comunidades Autónomas (art. 12 EOMF). El primero está integrado por algunos miembros
natos y otros elegidos por los propios fiscales, y tiene atribuidas importantes funciones, de entre las
que destaca informar preceptivamente los ascensos de los miembros de la carrera fiscal (art. 14.1
EOMF). Se trata, por lo tanto, de un órgano de carácter político por sus funciones, y cuasi-
corporativo por su forma de elección. La Junta de Fiscales de Sala, por su parte, está compuesta por
los puestos superiores de la carrera fiscal. Sus funciones son de carácter predominantemente técnico
y están orientadas a la elaboración de criterios jurídicos de interpretación de las normas y de
elaboración de memorias y circulares (art, 15 EOMF). Finalmente, la Junta de Fiscales Superiores
de las Comunidades Autónomas refleja, en el ámbito del Ministerio Fiscal, la ordenación territorial
del Estado.
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EMA 9: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN.
1. El modelo español de la justicia constitucional.
Los rasgos más importantes del Gobierno español son:
a) Que el TC encarna una auténtica jurisdicción. El carácter jurisdiccional de su función implica que
el TC es un órgano independiente y sometido exclusivamente a la Constitución y a su Ley
Orgánica, tal y como dispone el art 1 in fine de ésta. Dicho de otra forma, por mucha que sea la
trascendencia política que en ocasiones, quedan tener sus decisiones, el Tribunal Constitucional
adopta éstas sin sometimiento alguno a órdenes o indicaciones de ningún otro órgano del Estado
contando exclusivamente con la Constitución como marco de sus juicios "garantizando así que sus
resoluciones están sujetas a Derecho. Por otro lado, el Tribunal Constitucional es quien debe
determinar el ámbito de la propia jurisdicción pudiendo incluso declarar la nulidad de los actos o
resoluciones que la menoscaban -> 4.1 LOTC.
b) Estrechamente unida a lo anterior, debe señalarse, como segunda característica de la jurisdicción
constitucional, el que venga atribuida a un órgano constitucional. Esto significa que el, Tribunal
Constitucional está configurado directamente por la Norma Fundamental, la consideración Tribunal
Constitucional como órgano constitucional responde al entendimiento de que dicho por otro lado
forma parte del conjunto de los que son considerados «troncales para la configuración del modelo
del Estado» anticipando incluso en su dirección política, considerando este concepto en un sentido
amplio.
c) La tercera característica a destacar de la jurisdicción constitucional es la de su naturaleza
concentrada, acorde con el modelo de Derecho Comparado en el que se inspira. Esto significa,
fundamentalmente, que sólo el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de las
normas con fuerza de ley.
d) La cuarta característica del modelo de justicia constitucional está relacionada con lo que acaba de
señalarse. Aunque el Tribunal Constitucional sea el único órgano legitimado para declarar la
inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley aunque sea el interprete supremos de la
Constitución, el Tribunal Constitucional no es el único que debe aplicar e interpretar la Norma
Fundamental. La Constitución, en cuanto norma jurídica, vincula a todos los poderes públicos a los
ciudadanos (art. 9.1).
e) La quinta característica del modelo de justicia constitucional español es el de la amplitud de
competencias con que cuenta el Tribunal Constitucional. En efecto, la función de interpretar la
Constitución que le corresponde al Tribunal Constitucional la desarrolla a través de distintos
procedimientos, que, a su vez, están configurados atendiendo a los diversos tipos de conflictos
constitucionales que pueden surgir. Posteriormente se hará referencia a cada una de las
competencias; baste de momento la indicación sobre su amplitud, añadiendo sólo que el TC las
ejerce siempre instando directa O indirectamente por las personas u órganos en cada caso
legitimados, sin actuar nunca de oficio, excepto cuando lo hace en defensa de su jurisdicción -> art.
4.2 LOTC.
2. El Tribunal Constitucional: composición.
El art. 159 CE dispone que el Tribunal Constitucional se componga de doce miembros. Para su
designación, la Norma Fundamental ha revisto la anticipación de los tres poderes del Estado, dando
una especial preponderancia al poder legislativo emanación directa de la voluntad popular.
En efecto, los doce magistrados son nombrados por el rey a propuesta de siguientes órganos:
- Cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, previa comparecencia ante éste (art. 16.2
LOTC)
Constitucional II:
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- Cuatro a propuesta del Senado, de entre candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas, previa comparecencia ante éste (art. 16.2 LOTC).
- Dos a propuesta del Gobierno.
- Dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. El propio arto 159 CE establece que los
ocho Magistrados propuestos por las Cortes han de serlo con una amplia mayoría cualificada: tres
quintos de o s miembros de la respectiva Cámara. En el caso de los precedentes del Senado,
además, éste debe elegir de entre candidatos propuestos por las Asambleas de las Comunidades
Autónomas como cámara de representación territorial que es (art. 16.1 LOTC y STC 49/2008) Por
otro lado, el mandato de Magistrados del TC es de nueve años. Aunque el mandato de todos los
Magostados es de nueve años el órgano se renueva por terceras artes; dicho de otra manera, cada
tres años cuatro miembros del Tribunal deberían ser renovados , buscando, además la continuidad
en el trabajo de la institución, A estos efectos se considera que los Magistrados designados por el
Congreso forman un tercio, los cuatro destinados por el Senado otro tercio los dos designados por el
Gobierno, junto con los dos puestos por el Consejo General del Poder Jurisdiccional, constituyen el
último tercio.
La Constitución no deja absoluta libertad a los órganos constitucionales a la hora de seleccionar a
quienes han de ocupar esos puestos. Acorde con la naturaleza de su función, la Constitución exige
para ser Magistrado del Tribunal Constitucional el cumplimiento de requisitos:
1) Una calificación profesional: ser jurista. La Constitución, además, formula un elenco de las
categorías básicas dentro de las cuales ha de escogerse a los miembros del Tribunal Constitucional:
magistrados, Fiscales, profesores de Universidad, funcionarios públicos y abogados.
2) Como segundo requisito, se exige un mínimo de antiguedad: 15 años de ejercicio profesional.
3) El tercer requisito es mucho más impreciso y, en consecuencia, difícil de controlar jurídicamente:
se exige «reconocida competencia». A pesar del margen de apreciación que esta exigencia deja, no
por ello es inútil, actuando, al menos, como elemento persuasivo para quienes deben designar a los
Magistrados.
La independencia de los órganos 'jurisdiccionales de sus miembros, en general, y la de los
Magistrados del Tribunal Constitucional, en particular no depende solo, ni siquiera
fundamentalmente, de una manera en que son designados, sino, sobre todo de cómo se configura su
estatuto. A este respecto la Constitución y la LOTC se han esforzado en garantizar la posición de
independencia de los Magistrados del Tribunal Constitucional mediante un conjunto de reglas muy
similar al que establece el estatuto de los miembros del poder Judicial. Este conjunto de reglas
puede resumirse como sigue: En primer lugar, los Magistrados del Tribunal Constitucional- están
sujetos a los principios de independencia e inamovilidad el art. 159.5 CE. Esto supone la
imposibilidad de que sean cesados de su cargo hasta el cumplimiento del mandato de nueve años
Las excepciones a estos principios son tasadas y similares a las de los jueces y Magistrados del
Poder Judicial: incompatibilidad, incapacidad o como consecuencia de la exigencia de determinada
responsabilidad civil o penar (art. 23 LOTC), excepciones que en todo caso debe controlar el Pleno
del Tribunal (art. 10.1.1LOTC).
En segundo lugar, los Magistrados del TC se encuentran sometidos a un rígido sistema de
incompatibilidades muy similar al de los miembros de la carrera judicial (art. 159.4 CE). Este
sistema se traduce en la prohibición para los Magistrados de desarrollar cualquier otra actividad
política, profesional, administrativa o mercantil durante el ejercicio de sus funciones, para permitir
así, su exclusiva dedicación a las Tareas del Tribunal.
Como tercera medida, la LOTC ha excluido la posibilidad de reelección inmediata de los
Magistrados, de forma que una vez terminado el plazo de nueve años, no pueden ser designados de
nuevo para el cargo.
En cuarto y último lugar, los Magistrados del TC no pueden ser perseguidos por las opiniones
expresadas en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cuentan con fuero especial para la
exigencia de responsabilidad penal ya que sólo la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo puede
enjuiciarlos.
Constitucional II:
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El Tribunal Constitucional está compuesto por 12 magistrados nombrados por el Rey elegidos entre
Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, Funcionarios Públicos Abogados; todos ellos
juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional. La propuesta de los
mismos será realizada:
Órgano proponente Número de
miembros
Mayoría requerida Examen idoneidad
Congreso de los Diputados 4 magistrados 3/5 Comparecencia previa
Senado 4 magistrados 3/5 Comparecencia previa
Gobierno 2 magistrados No prevista No previsto
Consejo General del Poder
Judicial
2 magistrados 3/5 No previsto
3. Competencias del Tribunal Constitucional.
El conjunto de sus competencias puede resumirse así:
- Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de los recursos de
inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de tratados internacionales
[arts. 161.1.a) 163 y 95 CE
- Protección de derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 30 CE mediante el recurso de
amparo [art 1.6.1.b CE].
- Garantía de la distribución territorial del poder a través de las competencias de Estado y las
CCAA, o las de éstas entre sí (art. 161.1.c CE).
-Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los órganos de las Comunidades
Autónomas, mediante las impugnaciones previstas por el art. 161. 2 CE.
-Control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado a través de los conflictos
de atribuciones entre órganos constitucionales -> art. 59.1 .c. LOTC.
-Garantía de la autonomía local a través de los conflictos que al efecto puede plantearse contra las
normas con fuerza de ley (art. 59.2 LOTC).
-Defensa de la jurisdicción del propio Tribunal (art. 4.3 LOTC).
4. Organización del Tribunal Constitucional.
El TC está compuesto por doce miembros. El órgano está presidido por uno de los Magistrados,
que, dada la autonomía del órgano, es elegido por los Magistrados de entre ellos, dada la autonomía
del órgano, es elegido por los Magistrados de entre ellos, cada tres años, y nombrado por el Rey,
siendo posible la reelección. Para la elección del Presidente del TC se exige la mayoría absoluta de
los votos de los Magistrados, en una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda
(art. 9.2 LOTC). Al Presidente le corresponden las tareas propias del cargo: convoca y ordena las
sesiones del Pleno, dirige el trabajo del Tribunal, ejerce su representación, ostenta la jefatura
administrativa, etc.…
Existe, a demás, un Vicepresidente designado de la misma forma que el Presidente en el art. 9.4, al
Vicepresidente le corresponde sustituir al Presidente en caso de vacante, ausencia y otro motivo
legal, a demás de presidir una Sala del Tribunal, como enseguida se verá.
Para el ejercicio de sus competencias, el TC actúa de tres formas: en Secciones, en Salas o en Pleno.
Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que son, Competencias del Tribunal, con
excepción de los recursos de amparo. No obstante, incluso éstos pueden ser resueltos por el Pleno,
que tiene la posibilidad de recabar para su conocimiento asuntos de las Salas, bien a iniciativa
propia o de éstas [arto l0.l.) LOTC.
Las Salas resuelven los recursos de amparo y las cuestiones de inconstitucionalidad que no reserve
para sí el Pleno. Existen dos salas, cada una con seis Magistrados. La sala Primera está presidida
Constitucional II:
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por el Presidente del Tribunal; la segunda el Vicepresidente. Hay cuatro Secciones, cada una
compuesta por tres Magistrados, cuya función es la decisión sobre la adminisibilidad de los asuntos.
Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del TC, se exige la presencia al menos de
dos terceras partes de sus miembros. Las decisiones se adoptan a partir de la propuesta del
Magistrado ponente, por mayoría, contando el Presidente, en caso de empate de voto de calidad (art.
90.1 LOTC). Los Magistrados pueden manifestar sus discrepancias con la mayoría mediante la
formulación de un voto particular.
El TC ha de contad con una infraestructura material y personal suficiente. Cuentan con el apoyo de
Letrados que les asisten en su trabajo, bajo la jefatura del Secretario General, que dirige, asimismo,
los distintos servicios del Tribunal.
Órganos del
Gob.:
presidente y
vicepresident
e
Elección Duración del mandato Funciones
Presidente · Votación secreta
·1ºvotación: necesita mayoría
absoluta.
· 2ºvotación: mayoría simple.
· 3ºvotación (caso de empate):
mayoría simple.
· Si persiste el empate: resulta
elegido el de Mayor
Antigüedad como Magistrado.
· Si persiste el empate: resulta
elegido el de mayor edad.
· 3 años.
· Posible una renovación de
6 años máx.
· Si la expiración de los 3
años de mandato no
coincide con la
correspondiente renovación
del Tribunal, se prorroga el
mandato hasta tanto ésta no
tenga lugar.
· Ejerce la representación del
Tribunal.
· Preside y convoca un Pleno.
· Preside y convoca la Sala 1º.
· Convoca la Sala 2º.
· Comunica las vacantes de los
magistrados.
· Ejerce las potestades
administrativas sobre el personal al
servicio del Tribunal.
· Adopta todas aquellas medidas
necesarias para el buen
funcionamiento del Pleno, Salas y
de las Secciones.
Vicepresiden
te
Idéntico procedimiento mismo · Preside la Sala 2º.
· Sustituye al presidente en sus
funciones en caso de vacante,
ausencia u otro motivo legal
Constitucional II:
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TEMA 10: El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos
1. El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley: aspectos generales
En el estudio de las competencias del Tribunal Constitucional, hay que comenzar por el control de
constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, competencia clásica de la justicia constitucional y
que define, en gran medida, cada uno de los modelos existentes. Una de las características
fundamentales del modelo de justicia constitucional concentrado y, en consecuencia, del sistema
español, consiste en la reserva realizada a favor del Tribunal Constitucional de la posibilidad de
declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley.
a) El objeto
El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es el instrumento de fiscalización jurídica de los poderes públicos que cierra el Estado de Derecho; con él se trata de asegurar la supremacía de la Constitución, haciendo prevalecer a ésta sobre las normas aprobadas por el poder legislativo. El art. 161.1.a) de la CE, al hablar del control de constitucionalidad, extiende éste a las «leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley».
El primer problema que plantea el control de constitucionalidad es determinar cuáles son las normas que deben incluirse en esa categoría. El art. 27.2 J la LOTC da la respuesta a esta pregunta, incluyendo las siguientes normas:
- Estatutos de Autonomía.
- Leyes orgánicas.
- Leyes ordinarias.
- Decretos-leyes.
- Decretos Legislativos.
- Tratados internacionales.
- Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
- Normas equivalentes a las anteriores categorías que puedan dictarse las Comunidades Autónomas: leyes, decretos-ley, decretos legislativos reglamentos de sus Asambleas Legislativas.
- Normas fiscales dictadas por los Territorios de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, éstas en virtud de la Disposición Adicional Quinta LOTC.
El Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente que a competencia para controlar normas de Derecho Comunitario Europeo C 64/91, caso APESCO). Aunque sean normas directamente aplicables en aña, que desplazan, incluso, a la ley interna, su parámetro de control está en propio Derecho Comunitario, y es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que, en última instancia, debe efectuar ese control. No obstante, el Tribunal .-constitucional, en la DTC 1/2004 —caso Constitución Europea—, se ha reserva-la posibilidad de controlar de manera muy excepcional la constitucionalidad Derecho Comunitario sólo en el caso de que normas de éste pudieran contravenir elementos básicos del sistema constitucional español (v. lección 5).
La supremacía constitucional despliega sus efectos no sólo sobre las normas exteriores a la Constitución sino también sobre las normas preconstitucionales, de manera que sus contenidos no pueden ir contra lo dispuesto en la a Fundamental.
b) El marco de enjuiciamiento
La inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede venir d minada tanto por motivos
formales como materiales; dicho de otra mane aunque la distinción entre ambos conceptos sea en
ocasiones difícil de real i la Constitución tiene mandatos tanto formales, de naturaleza procesal, c
preceptos de alcance sustantivo o material. Ambos tipos de preceptos pueden justificar la impugnación
de una norma con fuerza de ley y, en su caso, la declaración de inconstitucionalidad. No obstante, esta
idea está sujeta a al matizaciones.
En primer lugar, si, como resulta lógico, una norma preconstitucional d someterse materialmente a la Constitución ya que en otro caso se estarían diciendo efectos contrarios a la Norma Fundamental, no puede decirse lo mismo respecto de los mandatos formales o de procedimiento. En efecto, no de
Constitucional II:
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pretenderse que al legislador preconstitucional se le someta a las «formas y procedimientos establecidos en un momento posterior en el tiempo (10/2005, caso IAE de Cajas de Ahorro).
En segundo lugar, y siguiendo en el terreno de los vicios formales de institucionalidad, no cualquiera de éstos acarrea necesariamente la nulidad de norma con fuerza de ley.
2. El recurso de inconstitucionalidad
Como previamente se indicó, el art. 161.1 CE establece el recurso de inconstitucionalidad como primer instrumento procesal para controlar la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Procesalmente, el recurso de constitucionalidad se caracteriza por tratarse de una acción jurisdiccional dirigida precisamente con ese fin de controlar la adecuación a la Constitución de las normas con fuerza de ley; se trata, por tanto, de una impugnación directa DE LA NORMA. YA SE HA
SEÑALADO CUÁLES SON LAS NORMAS QUE PUEDEN IMPUGNAR A TRAVÉS DEL RECURSO DE
INCONSTITUCIONALIDAD.
a) Legitimación
ESTÁN LEGITIMADOS PARA INTERPONER RECURSO DE INCONSTITUCIONAL, SEGÚN EL 162.1 DE LA CE:
- EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.
- EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
- CINCUENTA DIPUTADOS.
- CINCUENTA SENADORES.
- LOS ÓRGANOS COLEGIADOS EJECUTIVOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
- LAS ASAMBLEAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
LA LEGITIMACIÓN RECONOCIDA EN LA CONSTITUCIÓN, A PESAR DE SER RESTRINGÍ PLANTEA ALGUNOS
PROBLEMAS. LA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO SUPONE DOTARLE UNA FACULTAD DE EVIDENTE
IMPORTANCIA, TANTO EN EL ÁMBITO DE LAS RELACIONES GOBIERNO-PARLAMENTO, COMO EN EL DE
REPARTO DE PODER ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ES DE OBSERVAR QUE, PESE A QUE
PUEDA OBVIAMENTE CONSULTAR AL GOBIERNO, LA DECISIÓN CORRESPONDE AL PRESIDENTE
INDIVIDUALMENTE CONSIDERAD*»
POR SU PARTE, LA LEGITIMACIÓN OTORGADA AL DEFENSOR DEL PUEBLO PODRÍA penSARSE QUE
DEBERÍA RESTRINGIRSE AL CAMPO DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ÚNICA
TAREA ATRIBUIDA POR EL ART. 54 DE LA CE A DICHA INSTITUCIÓN AHORA BIEN, NO PUEDE OLVIDARSE
QUE EL CONCEPTO MISMO DE PROTECCIÓN DE 1 DERECHOS FUNDAMENTALES TIENE UN AMPLÍSIMO
ALCANCE, POR LO QUE POCAS SON LAS NORMAS QUE DIRECTA O INDIRECTAMENTE NO PUEDEN
CONECTARSE CON DICHA T (STC 274/00, CASO Presupuestos de Canarias para 2007).
LA LEGITIMACIÓN QUE POSEEN CINCUENTA DIPUTADOS E IGUAL NÚMERO DE SENADORES APARECE
BÁSICAMENTE COMO UN INSTRUMENTO DE PROTECCIÓN DE MINORÍAS PARLAMENTARIAS FRENTE A LA
ACCIÓN DE LA MAYORÍA; AHORA BIEN, A LA VEZ PERMITE A las fuerzas políticas con la suficiente representación parlamentaria reaccionar frente a normas con fuerza de ley dictadas tanto en el ámbito estatal como en el autonómico mediante su impugnación ante el Tribunal Constitucional, proyec-tándose así al campo de la organización territorial del Estado.
b) Plazo
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada (art. 33 LOTC). En el caso de LAS normas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, que se publican tanto en su diario oficial como en el Boletín Oficial del Estado, es la primera publicación la que sirve como dies a quo para computar este plazo de tres meses. El plazo de tres meses se alarga a nueve meses en los supuestos en los que se ponga en marcha el mecanismo de cooperación previsto en el art. 33.2 LOTC tendente a evitar precisamente la impugnación de normas estatales por las Comunidades Autónomas o viceversa.
c) Procedimiento
El recurso de inconstitucionalidad se inicia mediante el correspondiente esto de quien posea legitimación, o de su comisionado, en el que se ha de contar la disposición impugnada así como los motivos del recurso. El Tribunal constitucional, admitido a trámite, da traslado del recurso al Congreso de los diputados, al Senado, al Gobierno y, en el caso de que la norma impugnada sea una
Constitucional II:
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Comunidad Autónoma, a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo correspondientes. De los anteriores órganos, los que lo consideren oportuno, puede personarse y formular alegaciones; a la vista del recurso y de las alegaciones. Pleno del Tribunal Constitucional debe dictar sentencia (art. 34 LOTC).
D) EFECTOS
El art. 164 CE regula los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional, en general, y de las que declaran la inconstitucionalidad de las normas fuerza de ley en concreto. Este precepto se encuentra desarrollado en los 38 y ss. LOTC. De la compleja regulación sobre la materia, cabe destacar siguiente.
Desde el punto de vista temporal, las sentencias del Tribunal Constitucional despliegan sus efectos a partir del día siguiente de su publicación en el Bol Oficial del Estado (art. 164 CE).
En segundo lugar, y por lo que se refiere a su contenido, la declaración inconstitucionalidad supone, según el art. 39.1 de la LOTC, la «NULIDAD» de preceptos afectados. Esto indica, en primer lugar, que no toda la norma ha de verse afectada por la declaración de inconstitucionalidad, sino solamente a los preceptos de la misma que sufran el vicio de validez.
3. La cuestión de inconstitucionalidad
El segundo instrumento procesal a través del cual es posible controlar la inconstitucionalidad de las
normas con fuerza de ley es la cuestión de inconstitucionalidad. La cuestión representa un
complemento del recurso; éste, como se ha visto, hace posible un control directo de la norma; la
cuestión, en cambio, imite reaccionar contra la inconstitucionalidad de una norma con fuerza a través
de su aplicación concreta. El art. 163 de la CE dispone: «CUANDO UN ÓRGANO JUDICIAL CONSIDERE,
EN ALGÚN PROCESO, QUE UNA NORMA CON RANGO DE LEY. ME AL CASO, DE CUYA VALIDEZ DEPENDE EL FALLO, PUEDA SER CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN, PLANTEARÁ LA CUESTIÓN ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LOS SUPUESTOS, LA FORMA Y CON
LOS EFECTOS QUE ESTABLEZCA LA LEY, QUE EN NINGÚN CASO SERÁN SUSPENSIVOS».
La cuestión de inconstitucionalidad sirve, pues, como instrumento que per-te reaccionar ante cualquier inconstitucionalidad de una norma con fuerza ley sin necesidad de la intervención de quien está legitimado para interponer recurso directo
a ) Requisitos
COMO SE DESPRENDE EL ART. 163 DE LA CE, CUALQUIER ÓRGANO JUDICIAL PUEDE PLANTEARLA
CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. NO OBSTANTE, ESE
PLANTEAMIENTO NO DEPENDE DE LA SIMPLE VOLUNTAD DEL TITULAR O TITULARES DEL ÓRGANO
JUDICIAL, SINO QUE DEBEN CUMPLIRSE DETERMINADOS REQUISITOS.
EN PRIMER LUGAR, LA DUDA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA CON fuerza DE LEY HA DE
SURGIR EN EL SENO DE UN PROCEDIMIENTO DEL QUE CONOZCA EL ÓRGANO JUDICIAL, BIEN PLANTEADA
POR ÉSTE, BIEN POR ALGUNA DE LAS PARTES EN ESE PROCEDIMIENTO (ART. 35.1 LOTC). ADEMÁS, ESE
PROCEDIMIENTO DEBE SER DE NATURALEZA JURISDICCIONAL, SIN QUE SEA POSIBLE QUE EL JUEZ
PLANTEE CUESTIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD COMO CONSECUENCIA DEL EJERCICIO DE
COMPETENCIAS NO JURISDICCIONAL COMO, POR EJEMPLO, LAS RELATIVAS AL REGISTRO CIVIL (ATC
505/05, CASO Matrimonio homosexual).
EN SEGUNDO LUGAR, PARA EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NO BASTA
CON EL SIMPLE SURGIMIENTO DE LA DUDA; ÉSTA TIENE QUE SER RELEVADO PARA LA DECISIÓN DEL
PROCESO EN QUE SE PLANTEA, DE MANERA QUE ESA DECISIÓN PENDA REALMENTE DE LA REGULARIDAD
O NO DE LA NORMA CUESTIONADA, QUE DEBE APLICABLE AL CASO. POR TANTO LA RELEVANCIA TIENE
UNA DOBLE DIMENSIÓN LÓGICA, LA APLICABILIDAD Y LA RELEVANCIA PROPIAMENTE DICHA: LA NORMA
DEBE SER APLICA' AL CASO Y DE SU VALIDEZ DEBE DEPENDER EL FALLO.
POR ÚLTIMO, LA DUDA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA CON FUERZA DE DEBE ESTAR
SUFICIENTEMENTE FUNDADA Y MOTIVADA POR EL ÓRGANO JUDICIAL QUE LA CUESTIÓN ANTE EL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Constitucional II:
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b ) Procedimiento
LA DUDA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA CON FUERZA DE LEY PUEDE SURGIR EN
CUALQUIER PROCESO QUE SE SIGA ANTE UN ÓRGANO JURISDICCIONAL, SEA CUAL SEA EL ORDEN
MATERIAL O JURISDICCIÓN. AL ÓRGANO JUDICIAL LE CORRESPONDE CONTROLAR QUE SE CUMPLEN
LOS REQUISITOS LEGALMENTE EXIGIDOS: APLICABILIDAD Y RELEVANCIA LA CUESTIÓN PARA EL
FALLO Y FUNDAMENTACIÓN SUFICIENTE DE LA DUDA DE CONSTITUCIONALIDAD. SI ESTOS
REQUISITOS NO SE CUMPLEN, EL ÓRGANO JUDICIAL HA DE RECHAZAR, PLANTEAMIENTO DE LA
CUESTIÓN. AÚN MÁS, EL ÓRGANO JUDICIAL, CONSTATADO EL CUMPLIMIENTO DE ESTOS REQUISITOS, DEBE ANALIZAR LA DUDA PLANTEADA CON EL FIN DE TERMINAR SI, POR VÍA INTERPRETATIVA, ES
SALVABLE LA CONTRADICCIÓN ENTRE NORMA FUERZA DE LEY Y CONSTITUCIÓN (ART. 5.3 LOPJ). DICHO DE OTRA MANERA, EL ÓRGANO JUDICIAL, AL ESTAR VINCULADO POR LA CONSTITUCIÓN, DEBE
BUSCAR UNA INTERPRETA DE LA NORMA CUESTIONADA QUE LA HAGA COMPATIBLE CON LA NORMA
FUNDAMENTAL SÓLO SI NO ENCUENTRA ESA INTERPRETACIÓN O SI ESTIMA QUE ÉSTA ES
INSATISFACTORIA, DE PLANTEAR LA CUESTIÓN ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
EL PLANTEAMIENTO SE LLEVA A CABO MEDIANTE AUTO, Y UNA VEZ OÍDAS LAS PERSONADAS EN EL
PROCESO JUDICIAL Y EL MINISTERIO FISCAL. EN DICHO AUTO HAN DE CONCRETARSE LA NORMA
CUESTIONADA Y LOS MOTIVOS POR LOS QUE EL ÓRGANO JUDICIAL ESTIMA QUE PUEDE SER
CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN, Y JUSTIFICAR EN QUÉ MEDIDA LA DIVISIÓN DEL PROCESO DEPENDE
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA CUESTIONA EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN SÓLO
DEBE REALIZARSE UNA VEZ CONCLUSO EL PROCEDIMIENTO Y ANTES DE ADOPTAR LA RESOLUCIÓN
PERTINENTE (ART. 35.2 LOTC). LA VIGENCIA DE ESPERAR A QUE EL CORRESPONDIENTE
PROCEDIMIENTO SE ENCUENTRE CONTUSO TIENE UNA DOBLE FINALIDAD: POR UN LADO SE TRATA DE
EVITAR QUE LA CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD SEA UTILIZADA CON FINES EXCLUSIVAMENTE
DILATORIOS; POR OTRO, MENUDO SÓLO ESTANDO CONCLUSO EL PROCEDIMIENTO PUEDE VALORARSE
REALMENTE LA RELEVANCIA DE LA NORMA CUESTIONADA PARA EL FALLO.
LA DECISIÓN DEL ÓRGANO JUDICIAL SOBRE LA PROCEDENCIA O NO DE PLANTEAR LA CUESTIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD, SU RESOLUCIÓN NO PUEDE RECURRIRSE, SI BIEN, EN CASO; NO
PLANTEARSE, PUEDE VOLVERSE A SUSCITAR LA DUDA EN POSTERIORES INSTANCIAS
JURISDICCIONALES.
PLANTEADA LA CUESTIÓN ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SE CIERRA LA PRIMERA SE DE LA
CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, LA QUE SE DESARROLLA EN EL PROCESO A 10, QUE ES EN EL
QUE LA DUDA SURGE. A PARTIR DE ESE MOMENTO, SE ABRE EL PROCESO CONSTITUCIONAL
PROPIAMENTE DICHO (PROCESO AD QUEM), EN EL QUE SE DECIDE SOBRE VALIDEZ DE LA NORMA
CUESTIONADA. ESTE PROCESO SE DESARROLLA TOTALMENTE ANTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL REALIZA, EN PRIMER LUGAR, UN CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE
LOS REQUISITOS EXIGIDOS LEGALMENTE PARA EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN: RELEVANCIA
PARA EL FALLO Y FUNDAMENTACIÓN SUFICIENTE. ESTE CONTROL HA DE SR SOMERO POR CUANTO
TANTO LA FUNDAMENTACIÓN COMO, SOBRE TODO, LA RELEVANCIA DE LA CUESTIÓN CORRESPONDE
VALORARLA A LOS ÓRGANOS PROMOTORES; EL RECHAZO DE LA CUESTIÓN POR PARTE DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL BASÁNDOSE EN LA FALTA DE RELEVANCIA SÓLO ES POSIBLE ANTE SUPUESTOS
EXTRAORDINARIOS DONDE EL DEFECTO ES DISOLUTAMENTE MANIFIESTO. RESPECTO DE LA FALTA DE
FUNDAMENTO, ES POSIBLE UN MAYOR MARGEN DE ACTUACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PARA PODER RECHAZAR EL TRÁMITE DE ADMISIÓN AQUELLAS CUESTIONES QUE, AUNQUE NO SEAN
MANIFIESTA ENTE ARBITRARIAS, POSEEN UNA FUNDAMENTACIÓN QUE PUEDE REBATIRSE
FÁCILMENTE JUZGANDO LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA. EN LOS CASOS DE INADMISIÓN DE
LA CUESTIÓN, LA DECISIÓN SE ADOPTA MEDIANTE AUTO, OÍDO EL FISCAL GENERAL DEL ESTADO WT. 37.1 LOTC).
ADMITIDA LA CUESTIÓN A TRÁMITE, EL PROCEDIMIENTO A SEGUIR ES SIMILAR AL DEL RECURSO DE
INCONSTITUCIONALIDAD. SE DA TRASLADO AL FISCAL GENERAL DEL ESTADO, LAS CÁMARAS, AL
GOBIERNO Y, EN SU CASO, A LOS EJECUTIVOS Y LEGISLATIVOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA QUE
HUBIERA DICTADO LA NORMA CUESTIONADA, PARA QUE SE PERSONEN Y FORMULEN ALEGACIONES SI
LO ESTIMAN CONVENIENTE. LAS PARTES DEL PRO-ESO A QUO PUEDEN PERSONARSE EN EL PROCESO
CONSTITUCIONAL Y REALIZAR ALEGACIÓN-B SI LO DESEAN (ART. 37.2 LOTC). OÍDOS LOS
Constitucional II:
48
COMPARECIDOS, EL PLENO DEL TRIBUNAL INSTITUCIONAL DICTA SENTENCIA PRONUNCIÁNDOSE
SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD O D DE LA NORMA CUESTIONADA.
Al margen de los efectos generales que todas las sentencias de control de constitucionalidad de normas con fuerza de ley poseen, en las cuestiones, el Tribunal Constitucional ha de notificar su decisión al juez o tribunal que planteó la cuestión para que resuelva en consecuencia el proceso a quo.
c) Las «auto cuestiones» de inconstitucionalidad
Existen en la LOTC dos previsiones que permiten que sea el propio Tribunal Constitucional el que se plantee la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley (de ahí los nombres de «auto cuestión» o «cuestión interna de inconstitucionalidad» con los que se conoce a esta institución); se trata de los arts. 55.2 y 15.quinque.6 de la LOTC.
Según el art. 55.2 de la LOTC, en aquellos casos en los que el Tribunal, conociendo de un recurso de amparo, aprecie que la lesión de un derecho fundamental procede de una norma con fuerza de ley contraria a la Constitución, la Sala, o en su caso la Sección, debe plantear la posible inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley ante el Pleno para que éste, si así lo decide, declare la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley. Mientras decide el Pleno, el recurso de amparo queda suspenso. Como se ve, el mecanismo es similar al de las cuestiones de inconstitucionalidad, con la salvedad de que el órgano que promueve la cuestión es el propio Tribunal Constitucional.
El procedimiento que se sigue para resolver las «auto cuestiones» de inconstitucionalidad es el mismo previsto para las cuestiones (art. 55.2 in fine LOTC).
4. EL CONTROL PREVIO DE TRATADOS INTERNACIONALES
El tercer instrumento procesal que existe para controlar la constitucionalidad de normas con fuerza de ley es el control previo de tratados internacionales. Como fácilmente se deduce de su denominación, la característica mal importante de esta técnica de control de constitucionalidad radica en el hecha de que la fiscalización se produce antes de la entrada en vigor de la norma.
a) OBJETO
Cuando se aprobó la LOTC, su Título VI preveía la posibilidad de interponer curso previo de inconstitucionalidad contra tres tipos de normas en estado m de proyecto:
- Tratados internacionales.
- Estatutos de Autonomía.
- Leyes orgánicas.
LEGITIMACIÓN
Solamente el Gobierno o alguna de las Cámaras, de acuerdo con lo estableció en sus Reglamentos, pueden instar dicho control mediante el correspondiente requerimiento (art. 78.1 LOTC).
PROCEDIMIENTO
Realizado el requerimiento, se da traslado de éste al resto de los órganos legitimados para que efectúen alegaciones; oídos el Gobierno y las Cámaras, el tribunal Constitucional dicta la correspondiente resolución (art. 78.2 LOTC), y adopta la forma de «declaración» y no de sentencia.
d ) Efectos
Constitucional II:
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El sentido del control previo de inconstitucionalidad, como se ha visto, es en parte evitar que un tratado internacional contrario a la Constitución entre en vigor.
5. El recurso de amparo
El recurso de amparo es el instrumento procesal más importante de defensa ante el Tribunal Constitucional de los derechos y libertades de los ciudadanos. En cuanto tal, cumple una doble misión; por una parte, sirve como remedio último interno de protección de los derechos del ciudadano; por otra, tiene una función objetiva de defensa de la constitucionalidad al servir de instrumento de interpretación de los derechos fundamentales.
a ) Objeto
El recurso de amparo, según lo establecido por el art. 53.2 CE, protege de cualquier acto de los poderes públicos que atente contra los derechos consagrados en los preceptos siguientes:
- Art. 14 de la CE: principio de igualdad.
- Sección Primera del Capítulo II del Título Primero de la CE, es decir, derechos fundamentales y libertades públicas de los arts. 15 a 29 de la CE.
- Derecho a la objeción de conciencia (art. 30.2 CE).
En consecuencia, ningún derecho no reconocido en los arts. 14 a 30 de la CE puede fundamentar un recurso de amparo.
B) Procedimiento
Están legitimados para interponer el recurso de amparo (arts. 162.1 CE y 46.1 LOTC):
- Cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo.
- El Defensor del Pueblo.
- El Ministerio Fiscal.
Por lo que respecta al más general de los supuestos de legitimación —el de la persona que invoque un interés legítimo—, el Tribunal Constitucional ha entendido este requisito en forma amplia, si bien siempre se ha exigido que quien interpone el recurso se haya visto afectado de manera más o menos directa por acto u omisión recurrido. Junto a ello, el art. 46 de la LOTC exige que quien interpone uno de ellos haya sido parte en el proceso judicial previo, siempre que ello haya sido posible; este requisito formal resulta plenamente coherente con el principio de subsidiariedad del recurso de amparo al que posteriormente se hará referencia.
Por lo que se refiere a la legitimación otorgada al Ministerio Fiscal y al Defensor del Pueblo, en
ambos casos se trata de supuestos excepcionales justificados por razones de interés general: la
defensa de la legalidad encomendada al primero (art. 124.1 CE) y la defensa de los derechos
fundamentales atribuida al segundo (art. 54 CE). No obstante, el carácter concreto y personal que
en la mayoría de los casos poseen las vulneraciones de derechos hace que las legitimaciones del
Ministerio Fiscal y del Defensor del Pueblo resulten sólo excepcionalmente utilizadas.
c) El principio de subsidiariedad
El Tribunal Constitucional ha recordado repetidamente que el recurso de amparo es un instrumento subsidiario de protección de los derechos y libertades. Ello es así porque a quien corresponde la defensa de los derechos de manera inmediata es a los órganos que encarnan el Poder Judicial, «garantes naturales» de dichos derechos. La intervención del Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo tiene, pues, un carácter extraordinario y último, justificada sólo ante la ineficacia que en casos concretos pueda tener la intervención judicial.
Varios son los requisitos en los que se concreta este carácter subsidiario del recurso de amparo.
En primer lugar, sólo se puede acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional cuando se
hayan agotado todos los instrumentos ordinarios de defensa de los derechos fundamentales (arts.
43.1 y 44.1 LOTC). Cuáles sean esos instrumentos es una cuestión que depende en cada caso de
Constitucional II:
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múltiples factores: origen de la violación, momento en que se produce, naturaleza del ente que la
ha ocasionado, etc... Baste recordar a este respecto que el art. 53.2 de la CE prevé la regulación
de un instrumento específico de defensa de derechos previo al recurso de amparo, instrumento
que no es único sino que ha tenido concreción legislativa en distintos órdenes jurisdiccionales (v.
Lección 20). Sin embargo, aunque a menudo sean esos instrumentos los que configuren la vía
judicial previa al amparo, ello no es necesariamente así, pudiendo ésta estar constituida por
cualquier procedimiento o remedio jurisdiccional.
Como ya se indicó con anterioridad, el art. 46.1.b) de la LOTC exige para acudir en amparo «haber sido parte en el proceso judicial correspondiente». Ello deriva del principio de subsidiariedad ya que quien no ha cumplido este requisito es porque no ha acudido previamente ante los órganos judiciales en defensa de sus derechos. La regla general de la subsidiariedad se rompe, excepcional-mente, y como es lógico, cuando la vía judicial previa no existe. Ello ocurre, en especial, en los casos en los que la vulneración se imputa a un acto de un órgano legislativo que carezca de fuerza de ley (art. 42 LOTC). En tales hipótesis, puede acudirse directamente en amparo ante el Tribunal Constitucional.
El tercer requisito derivado del principio de subsidiariedad consiste en la exigencia de que el derecho que se entiende vulnerado haya sido previamente invocado ante los órganos judiciales (art. 44.1.c] LOTC). Este requisito resulta coherente con la exigencia ya expuesta: no basta con que haya existido un procedimiento previo a la interposición del recurso de amparo de la que hayan conocido los jueces o tribunales ordinarios; a éstos se les ha tenido que dar la oportunidad efectiva de reparar la lesión de derechos denunciada, puesto que son, como se ha visto, los «garantes naturales» de los derechos fundamentales.
El Tribunal Constitucional ha interpretado esta exigencia de invocación pre-"a otorgándola una dimensión material y no simplemente formal; lo importante, pues, no es la invocación o cita formal del precepto constitucional lesionado, 10 que la cuestión que se pretende debatir ante el Tribunal Constitucional va sido ya objeto de discusión ante los órganos judiciales, siempre que haya habido ocasión para ello.
Plazo
Los arts. 42 y ss. de la LOTC establecen tres supuestos procesales de amparos según la naturaleza del órgano al que se imputa la lesión. Por otra parte, otras normas han introducido regulaciones específicas de ciertos casos de recursos de amparo. Aunque el procedimiento a seguir, en esencia, es el ordinario, existen algunas particularidades en cada uno de ellos, en especial por lo que al plazo para interposición se refiere, particularidades que aconsejan su posición separada.
- Recurso de amparo contra actos sin valor de ley procedentes de órganos parlamentarios del Estado o de las Comunidades Autónomas (art. 42 LOTC). El plazo para recurrir es de tres meses desde que el acto es firme según las normas internas de funcionamiento del órgano legislativo correspondiente Recurso de amparo contra actos del Gobierno, órganos ejecutivos de las I Comunidades Autónomas, o de las distintas Administraciones Públicas. I sus agentes o funcionarios (art. 43 LOTC). En este segundo supuesto, di plazo para recurrir es de veinte días a partir de la notificación de la res<*B lución judicial recaída en el proceso judicial previo.
- Recurso de amparo contra actos u omisiones de órganos judiciales. El art. 44.2 de la LOTC establece un plazo de treinta días para recurrir al amparo las vulneraciones de derechos imputables a órganos judiciales. Los recursos de amparo previstos al margen de la LOTC son los siguientes:
- Recurso de amparo contra negativas a aceptar la objeción de conciencia (art. 1.2 LO 8/84). Este amparo responde al modelo del art. 43 de la LOTOJ actos del ejecutivo o de la Administración. El plazo, pues, es el MISMO DE veinte días desde que se notifica la sentencia que resuelve el recurso procedente contra las decisiones del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia. No obstante, la suspensión de la obligación de cumplir el servicio militar (v. Lección 9) hace que este supuesto de recurso de amparo resumen en la actualidad inoperativo. - Recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso de no ADMITIR una
proposición de ley planteada a través de la iniciativa legislante popular (art. 6 de la LOILP). En
Constitucional II:
51
este caso, el recurso aparece come variedad de los regulados por el art. 42 de la LOTC: contra actos u omisiones sin fuerza de ley de órganos de naturaleza legislativa.
- Recursos de amparo electorales (arts. 49. 3 y 4, y 114 LOREG). Estos recursos están previstos contra las resoluciones de las Juntas electorales sobre proclamación de candidatos y de candidatos electos, respectivamente proclamación de candidatos y de candidatos electos, respectivamente Pueden plantearse una vez agotada la correspondiente vía judicial previa: los llamados recursos contencioso-electorales.
e) Procedimiento
EL RECURSO DE AMPARO SE INICIA, COMO ES LÓGICO, MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE LA
CORRESPONDIENTE DEMANDA DIRIGIDA AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. EN LA DEMANDA DEBEN
CONCRETARSE TODOS LOS EXTREMOS FÁCTICOS Y JURÍDICOS EN LOS QUE SE FUNDA. RECURSO DE
AMPARO (ART. 49.1 LOTC).
POR UNA PARTE, DEBEN EXPONERSE:
- "CON CLARIDAD Y CONCISIÓN LOS HECHOS" QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA;
- LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN INFRINGIDOS.
- EL AMPARO QUE SE SOLICITA PARA PRESERVAR O RESTABLECER EL DERECHO O LIBERTAD QUE SE
ESTIMA VULNERADO.
POR OTRA PARTE, DEBEN ACOMPAÑARSE UNA SERIE DE DOCUMENTOS NECESARIOS PARA LA
RESOLUCIÓN DEL RECURSO:
- ACREDITACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN DEL RECURRENTE POR EL CORRESPONDIENTE PROCURADOR.
- COPIA O CERTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, CON TANTAS COPIAS DE TODOS LOS
DOCUMENTOS COMO PARTES HUBO EN LA VÍA JUDICIAL PREVIA MÁS OTRA PARA EL MINISTERIO
FISCAL (ART. 49.2 LOTC).
ASIMISMO, Y EN TERCER LUGAR, EN LA DEMANDA O CON ELLA DEBE ACREDITARSE EL
CUMPLIMIENTO DE LOS DEMÁS REQUISITOS PROCESALES LEGALMENTE EXIGIBLES, A BUENA PARTE
DE LOS CUALES YA SE HA HECHO REFERENCIA:
- RESPETO DEL PLAZO DE INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA.
- HABER INVOCADO EN LA VÍA JUDICIAL PREVIA EL DERECHO LESIONADO TAN PRONTO COMO HUBO
OCASIÓN PARA ELLO.
- HABER AGOTADO DICHA VÍA JUDICIAL PREVIA.
- JUSTIFICAR "LA ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL DEL RECURSO" (ART. 49.1 LOTC).
EL PROCEDIMIENTO QUE SE SIGUE ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA LA RESOLUCIÓN DEL
RECURSO DE AMPARO CONSTA DE DOS FASES.
LA PRIMERA FASE —FASE DE ADMISIÓN— TIENE COMO FINALIDAD ASEGURARSE DE QUE LA
DEMANDA DE AMPARO CUMPLE TODOS LOS REQUISITOS LEGALMENTE EXIGIDOS.
CUMPLIDAS LAS EXIGENCIAS LEGALES Y VALORADA LA TRASCENDENCIA DEL RECURSO, LA DEMANDA ES
ADMITIDA A TRÁMITE, ENTRANDO EN LA SEGUNDA FASE; EN CASO CONTRARIO, la demanda se inadmite. Las causas de inadmisión que permiten rechazar la demanda en esta primera fase las resume el art. 50 de la LOTC en dos grupos:
En primer lugar [art. 50.1.a) LOTC] que no se cumplan algunos de los requisitos exigidos en los arts. 41 a 46 y 49 LOTC, a los que se acaba de hacer referencia: que el derecho respecto del que se pretende el amparo sea susceptible de obtener éste por estar dentro de los que son objeto de protección, legitimación, agotamiento de la vía judicial previa, invocación del derecho en esa vía judicial, plazo, representación de Procurador, asistencia de Abogado, justificación de la trascendencia constitucional del recurso, etc... En el caso de que los defectos de que adolece la demanda sean subsanables, el Tribunal Constitucional abre un plazo para esa subsanación (arts. 49.4 y 50.4 LOTC).
El art. 50.1 b) LOTC establece la segunda causa de inadmisión, más de naturaleza sustancial que procesal: la "especial trascendencia constitucional" del recurso, concepto al que ya se ha hecho referencia. Por esta vía, el Tribunal puede rechazar aquellas demandas que se consideren sin importancia constitucional, con la finalidad, en la línea de lo que sucede en el Derecho Com-
Constitucional II:
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parado, de que, ante la cantidad excesiva de recursos de amparo, el Tribunal Constitucional se ocupe sólo de aquéllos que tengan mayor importancia.
Una vez admitida a trámite la demanda es el momento a partir del cual empieza el proceso constitucional propiamente dicho. En éste comparece necesariamente el Ministerio Fiscal, quien hubiera sido parte en la vía judicial previa, si lo estima conveniente, y quien se viera favorecido por la resolución impugnada. Examinados los antecedentes del asunto o actuaciones, las parto-personadas realizan sus alegaciones, después de lo cual, la Sala del Tribunal Constitucional que entienda del caso dicta sentencia.
La admisión del recurso de amparo no comporta la suspensión del acto recurrido; no obstante, dicha suspensión puede decretarse «cuando la ejecución... produzca un perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder al amparo su finalidad», perjuicio que hay que ponderar con la posibilidad de que de la suspensión «.ocasione perturbación grave de un interés constitucionalmente protegido" o da "los derechos fundamentales o libertades de otra persona» (art. 56 LOTC).
f ) Las sentencias de amparo
Las sentencias de amparo pueden tener, como es natural, un doble contenido: de desestimación de la demanda (denegación del amparo) o de estimación, total o parcial (otorgamiento del amparo) (art. 53 LOTC). Desde el punto de vista del caso concreto, el art. 55 de la LOTC prevé un posible triple efecto de la estimación del amparo. Este triple efecto no es necesariamente alternativo; por el contrario, es habitual que el fallo de la sentencia incluya más de uno de 1 -efectos previstos. Estos son:
- Declaración de nulidad del acto o resolución impugnado.
- Reconocimiento del derecho o libertad vulnerado.
- Restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho, debiéndose adoptar las medidas que sean necesarias para ello.
Al margen de los efectos que para el caso concreto poseen las sentencias de amparo, la doctrina que en ellas se contiene en relación con los derechos y libertades tiene la dimensión general que corresponde a la función de intérprete supremo de la Constitución que posee el Tribunal Constitucional.
6. Los conflictos de competencia
Como se indicó con anterioridad, una de las funciones fundamentales q cumple el Tribunal Constitucional es la de actuar de garante del reparto de j der establecido por el bloque de la constitucionalidad entre Estado y Comunidades Autónomas. Para ello, la Constitución ha previsto que el Tribunal Constitucional resuelva los conflictos de competencia que surgen entre el Estado y Comunidades Autónomas, o de éstas entre sí [art. l61.l.c) CE]. Estos conflictos se encuentran regulados por el Título IV de la LOTC, en el que se incluyen, también, los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado y los conflictos en defensa de la autonomía local, a los que más adelante se hará referencia.
. OBJETO
El objeto de los conflictos de competencia, como su propio nombre indica, es el de resolver las controversias que puedan surgir en torno a la interpretación del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecido por el bloque de la constitucionalidad. El conflicto puede ir más allá de la simple reivindicación de una potestad; además de ese supuesto, el conflicto puede plantearse frente a actuaciones que, aún amparadas en competencias, producen el efecto de dificultar el normal ejercicio de las competencias ajenas (STC 195/2001, caso PUERTO
DE RIBADEO, por ejemplo).
Según el art. 61.1 de la LOTC, «.PUEDEN DAR LUGAR AL PLANTEAMIENTO DE LOS CONFLICTOS DE
COMPETENCIA LAS DISPOSICIONES, RESOLUCIONES Y ACTOS EMANADOS DE LOS ÓRGANOS DEL
Constitucional II:
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ESTADO O DE LOS ÓRGANOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS O LA OMISIÓN de TALES
DISPOSICIONES, RESOLUCIONES O ACTOS». No obstante la amplitud de este recepto, cuando la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una norma con rango de ley, el conflicto ha de tramitarse como recurso de inconstitucionalidad (art. 67 LOTC).
Existen dos tipos de conflictos de competencia: los positivos y los negativos. Los primeros enfrentan al Estado y a la Comunidad Autónoma — o a éstas entre fe— en relación con el ejercicio de una competencia; los segundos, en cambio, los enfrentan por negar ambas partes ser titulares de la competencia. Los más habituales son los conflictos positivos.
- LEGITIMACIÓN
Para plantear un conflicto positivo de competencias están legitimados exclusivamente el Gobierno del Estado y los órganos ejecutivos superiores de las ¡Comunidades Autónomas (arts. 62 y 63.1 LOTC).
C) PROCEDIMIENTO
El procedimiento previsto para resolver los conflictos positivos de competencia no es uniforme ya que Estado y Comunidades Autónomas no se encuentran legalmente en una posición idéntica. Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno de la Nación, éste puede actuar de dos formas: bien interponiendo directamente el conflicto ante el Tribunal Constitucional, bien, como es habi-tual, requiriendo antes a la Comunidad Autónoma para que derogue o anule la disposición o actos que considera causantes del conflicto (art. 62 LOTC). En el supuesto de que quien inicie el conflicto sea una Comunidad Autónoma, ésta debe necesariamente requerir al Estado o a la otra Comunidad Autónoma para que proceda en la forma indicada (art. 63.1 LOTC). El requerimiento previo pretende, pues, abrir una vía de entendimiento que evite el conflicto propiamente dicho.
El plazo para plantear el conflicto directamente o para requerir es de dos meses a partir de la
publicación o comunicación del acto o disposición viciados de incompetencia. Cuando ha existido
requerimiento previo y éste no ha dado el resultado esperado, el conflicto de competencia puede
formalizarse ante el | Tribunal Constitucional en el plazo de un mes a contar desde el rechazo del
requerimiento. Este, en todo caso, se entiende rechazado si no ha sido resuelto expresamente en el
plazo de un mes desde que se formulara.
El objeto del conflicto no podrá exceder del contenido del requerimiento previo, de forma que, cuando éste ha existido, ninguna cuestión no planteada allí puede suscitarse ante el Tribunal Constitucional.
Tras formalizar el conflicto, y comparecidas las partes afectadas, el Gobierno de la Nación y/o el órgano u órganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autónomas, se presentan las alegaciones que se estimen convenientes. Examinadas dichas alegaciones, el Tribunal Constitucional dicta sentencia.
d) Contenido y efectos de las sentencias
Las sentencias que resuelven conflictos de competencia han de determinar a quién corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dispuesto por el bloque de la constitucionalidad. Asimismo, el art. 66 de la LOTC dispone que la sentencia podrá anular la disposición, resolución o acto que dio lugar al conflicto si estuviere viciado de incompetencia. En cada caso el Tribunal puede modular, pues, los efectos que la decisión haya de tener sobre las situaciones creadas a partir del acto o disposición anulado.
e) Los conflictos negativos de competencia
Pueden ser de dos tipos.
El primer supuesto legal de conflictos negativos de competencia es el de los que surgen como consecuencia de la negativa de dos Administraciones Públicas, correspondientes una al Estado y la otra a una Comunidad Autónoma —o a dos Comunidades—, a considerarse competentes para resolver una pretensión de cualquier persona física o jurídica. Si esa persona, formulada la
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pretensión ante una Administración, recibe una contestación consistente en entender que no posee competencia, agotados los recursos administrativos oportunos, ha de acudir ante la Administración del ente que se haya indicado como competente. Si esta nueva Administración declina, asimismo, su competencia, el requirente podrá acudir en el plazo de un mes ante el Tribunal Constitucional
Los arts. 71 y 72 de la LOTC regulan una segunda modalidad de conflicto negativo de competencia. Se trata de supuestos en los que es el Estado, a través del Gobierno, quien requiere al órgano ejecutivo superior de la Comunidad Autónoma para que ésta ejercite una competencia que le corresponde. Si el requerimiento es desatendido, en el plazo de un mes, el Gobierno puede plantear el conflicto, que sigue un procedimiento similar al descrito previamente. Este último tipo de conflicto no puede plantearse por una Comunidad Autónoma frente al Estado.
7. LAS IMPUGNACIONES DEL TÍTULO V DE LA LOTC
Dentro del esquema de organización territorial descentralizada de poder que supone el Estado de las Autonomías, el art. 161.2 de la CE atribuye otra competencia al Tribunal Constitucional. El citado precepto establece: «El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas». El Título V de la LOTC y la posterior jurisprudencia del Tribunal Constitucional han ido concretado el alcance de esta competencia: se trata de la posibilidad de recurrir actos o disposiciones con rango infra legal de las Comunidades Autónomas que el Estado considere contrarios a la Constitución por motivos distintos del reparto de competencias ya que, en este último caso, es el conflicto de competencia la vía procesal adecuada para su resolución (STC 64/1990, caso Traslado de industrias a Galicia).
La particularidad de este tipo de impugnaciones radica en que sólo el Estado, a través del Gobierno, puede plantearlas; a las Comunidades Autónomas, pues, no les es posible usar esta vía procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado.
Una segunda particularidad viene dada por la suspensión automática d acto recurrido que la impugnación trae consigo durante cinco meses. Cora ya se indicó al hablar de los conflictos de competencia, transcurrido ese pla2 la suspensión puede levantarse por el Tribunal Constitucional si así lo estira conveniente, siendo posible, en todo caso, que la Comunidad Autónoma solici el levantamiento antes de los cinco meses.
La tramitación procesal de las impugnaciones del art. 161.2 de la CE es misma que la de los conflictos positivos de competencia (art. 77 LOTC).
8. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL
La L.O. 7/99 otorgó al Tribunal Constitucional una competencia no previo en la Constitución: la resolución de los conflictos en defensa de la autonomía local.
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a) Objeto
Pese a lo que pudiera deducirse de la denominación dada a esta competencia, mediante la misma no puede impugnarse cualquier vulneración de Ia autonomía local; el objeto de este conflicto se encuentra doblemente limitado. Por un lado, sólo la vulneración de la autonomía local «constitucionalmente garantizada» (art. 75.bis. 1 LOTC), de forma que, en principio, quedan fuera de este conflicto las lesiones del contenido de la autonomía local que venga directamente configurado por normas infraconstitucionales (STC 240/06, caso Suelo de Ceuta). Esto resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que el contenido de la autonomía local se define básicamente en la ley (v. lección 32), siendo muy difícil de precisar el contenido estrictamente constitucional. Por otro lado, sólo pueden dar lugar al conflicto las lesiones que sean directamente imputables a normas con fuerza de ley, estatales o de las Comunidades Autónomas, sin que, por el contrario, las lesiones anudadas a normas o actos infralegales puedan fundar un conflicto constitucional, debiendo buscar su reparación a través de la jurisdicción ordinaria.
b) Legitimación
La legitimación para substanciar el conflicto es sumamente restringida, dando lugar a una compleja regulación al respecto. El art. 75.ter.l de la LOTC reconoce, en primer lugar, legitimación a los entes locales (municipio o provincia) que sean destinatarios únicos de la norma que se considera lesiva de la autonomía local. En los demás casos, es decir, cuando el destinatario no es único, se impone una legitimación colectiva consistente, para los municipios, en que la acción la ejerzan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la norma, debiendo, a su vez, representar al menos a 1/6 de la población existente en dicho ámbito territorial. Respecto de las provincias, los criterios son similares, debiendo plantearse el conflicto al menos por la mitad de las provincias afectadas que representen, a su vez, a la mitad de la población. Las Disposiciones Adicionales 3
a, 4
a y 5
a. 3 de la LOTC establecen
una serie de reglas especiales para los Cabildos y Consejos insulares, y para las instituciones de los Territorios Históricos del País Vasco.
Los acuerdos de interposición del conflicto deberán adoptarse por mayoría absoluta de los miembros del Pleno del correspondiente órgano de cada corporación local.
c) Procedimiento
i La LOTC prevé en estos conflictos la necesidad de evacuar un trámite previo a la interposición efectiva del conflicto ya que, antes de producirse ésta, H Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma debe preceptivamente emitir un dictamen no vinculante sobre la procedencia o no del correspondiente conflicto. La solicitud de emisión del mismo debe formalizarse dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la norma con fuerza de ley supuestamente lesiva de la autonomía local. Dentro del mes siguiente a la emisión del dictamen puede substanciarse el conflicto ante el Tribunal Constitucional (art. 75 quáter LOTC); no obstante, nada se dice respecto del plazo del órgano consultivo para emitir dictamen, por lo que habrá que estar a la legislación concreta que regule la actividad del correspondiente órgano consultivo.
Planteado formalmente el conflicto, el art. 75 quinqué de la LOTC establece una fase de admisión, en la cual el Tribunal podrá decretar la inadmisión conflicto tanto por razones procesales insubsanables, como por motivos de f do: la notoria falta de fundamento.
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Admitido a trámite el conflicto, se notifica al Gobierno y a las Cámaras, como, en su caso, al ejecutivo y legislativo de la Comunidad Autónoma de fa que hubiera emanado la norma objeto de conflicto; oídas las alegaciones de los órganos personados, el Pleno del Tribunal dicta sentencia.
d) Contenido y efectos de la sentencia
La sentencia que resuelve el conflicto declarará si existe o no lesión de autonomía local, determinando a quién corresponde la titularidad de la competencia controvertida y contando con amplias facultades para decidir lo q proceda sobre las situaciones de hecho y de derecho creadas al amparo de norma lesiva de la autonomía local. Sin embargo, como ya se señaló anteriormente, la sentencia no puede contener una declaración de inconstitucionalismo de la norma con fuerza de ley; para obtener dicha declaración, el Pleno debí plantearse ante sí mismo una «autocuestión» de inconstitucionalidad que, tramitada como las cuestiones de inconstitucionalidad, deberá pronunciarse si abre la regularidad constitucional de la norma (art. 75.quinque.6 LOTC).
9. Los conflictos de atribuciones
La LOTC, en el Capítulo III del Título IV, regula la resolución de los conflictos entre
órganos del Estado o conflictos de atribuciones. Esta competencia está expresamente
prevista por la Constitución, siendo introducida en la LOTC (art. 10.c]) en virtud de
la cláusula del art. 101.d) de la CE.
a) Objeto
Como se deriva del propio tenor del art. 10.1) LOTC, el objeto de estos conflictos es resolver las controversias que, dentro de los poderes del Estado, s sobre el reparto de atribuciones entre ellos. Se trata, pues, de una compete que escapa de la organización territorial, centrándose exclusivamente en los deberes del Estado central y, más en concreto, en los órganos constitucionales que presiden la organización de esos poderes. El conflicto de atribuciones surge, pues, sólo cuando alguno de esos órganos constitucionales entiende que otro de ellos ha invadido su esfera de actuación; no obstante, la STC 234/00 (caso Declaración de urgencia) ha interpretado que su finalidad no es sólo reivindicar una potestad concreta sino, más genéricamente, proteger la esfera de actuación de un órgano constitucional frente a la acción de otro. Para enjuiciar los actos impugnados, el Tribunal Constitucional debe tener presente la Constitución y las leyes orgánicas atributivas de competencias (art. 73.1 LOTC).
b ) Legitimación
Como fácilmente se deduce de lo expuesto, sólo los órganos constitucionales que culminan la organización de los distintos poderes del Estado pueden plantear un conflicto de atribuciones; en consecuencia, esa legitimación está restringida a los plenos del Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado y Consejo General del Poder Judicial (art. 59.3 LOTC).
c) Procedimiento
Cualquiera de los órganos previamente citados que considere que otro de ellos ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente le corresponde, mediante acuerdo de su Pleno, se lo hará saber al órgano presuntamente invasor,
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solicitado que revoque la decisión o decisiones correspondientes. Si éste último afirmare de manera expresa o tácita que ha actuado dentro de sus atribuciones, quedará abierta la vía al planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional. Éste, oídos el órgano requerido y el requirente, k si lo estima oportuno, el resto de los órganos constitucionales legitimados para suscitar conflictos de atribuciones, dicta sentencia determinando a qué ór-gano corresponde la atribución constitucional controvertida; asimismo declara la nulidad de los actos viciados de incompetencia.
d) El supuesto del art. 8 de la LOTCu
El art. 8 de la LOTCu atribuye al Tribunal Constitucional la resolución de los conflictos que puedan plantearse en torno a las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas. El procedimiento que debe seguirse es el establecido para los conflictos de atribuciones, siendo, incluso, las Cámaras quienes han de formalizar el conflicto a propuesta del Tribunal de Cuentas puesto que éste actúa como delegado de las Cortes Generales (art. 3, apdo. p] de la Ley 7/88, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas).
10. Defensa de la jurisdicción del Tribunal Constitucional
Por lo que respecta al procedimiento a seguir, el art. 101.h de la LOTC atribuye la competencia para estas declaraciones de nulidad al Pleno del Tribu La correspondiente decisión debe adoptarse, como es lógico, de forma motivada, y previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano del que haya emana el acto o resolución invasor de la jurisdicción del Tribunal.
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Tema 11 a traves de diapositivas (ir al final de estos apuntes)
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TEMA 12: La distribución de competencias entre Estado y Comunidades
Autónomas
1. Introducción. Las líneas generales del reparto competencial
El Estado de las Autonomías no aparece, según ya se ha señalado, como fruto del
arbitrismo de los constituyentes de 1978, o como una mera entelequia jurídica, sino
como el resultado del reconocimiento de la variedad de los pueblos de España, y de la
voluntad, proclamada en el preámbulo de la Constitución, de proteger «sus culturas y
tradiciones, lenguas e instituciones». Por ello, y partiendo de esa variedad, la
Constitución establece, como principio general (art. 143) la presencia de «características
históricas, culturales y económicas comunes», y la «entidad regional histórica» como
fundamento y justificación de la autonomía política. Y si bien la Constitución, en su
artículo 144 admite alguna excepción a ese principio, autorizando la creación de
Comunidades Autónomas que no reúnan esos requisitos, tal excepción se configura
como rigurosamente extraordinaria y sólo justificada por motivos de «interés nacional».
Las Comunidades Autónomas no son, pues, meras creaciones del Derecho o divisiones
artificiales del territorio, sino entidades históricas y culturales con entidad propia. Pero
la garantía de esa entidad requiere la habilitación de una serie de técnicas jurídicas,
imprescindibles para que la voluntad constitucional no quede en una mera expresión de
buenas intenciones. Esas técnicas han venido a incluirse en el Título VIII de la
Constitución, y son esencialmente de dos tipos. Por una parte, la asunción, por las
Comunidades Autónomas de un conjunto de poderes o competencias para la protección
y defensa de sus intereses propios (reparto competencial); por otro lado, y
complementariamente, el establecimiento de un sistema institucional propio, encargado
de ejercer esos poderes y competencias (organización de los poderes autonómicos).
La delimitación del reparto competencial, esto es, de las funciones que van a
corresponder a las Comunidades Autónomas, y las que van a quedar en manos de las
instituciones centrales del Estado aparece así como elemento esencial para la definición
del Estado de las Autonomías. La. instrumentación jurídica de ese reparto competencial
ha sido, sin duda, uno de los mayores problemas a resolver, tanto durante el proceso
constituyente, como en la fase de desarrollo y puesta en ejecución de las previsiones
constitucionales. Por ello, no es de extrañar que .el modelo del Estado de las
Autonomías sea considerablemente complejo y no pueda contenerse en una o unas
pocas normas; por el contrario, su regulación y estructura es resultado de una amplia
variedad de normas tanto constitucionales como legislativas y reglamentarias, de
decisiones jurisdiccionales, e incluso de convenciones o costumbres constitucionales ya
arraigadas. Corno elementos de este conjunto regulador, pueden destacarse, en primer
lugar, las mismas normas constitucionales relativas al reparto de competencias; las
normas de los Estatutos de Autonomía; las leyes estatales relativas a la delegación y
transferencia competencial, y a la fijación de bases; las Sentencias del Tribunal
Constitucional en la resolución de conflictos, competenciales, y los Reales Decretos de
transferencias defunciones y servicios. Como se ve, incluso de una enumeración parcial
se desprende la complejidad del tratamiento de esta materia.
Constitucional II
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Conviene a este respecto, considerar en líneas generales cómo se lleva a cabo el reparto
competencial entre, el Estado y las Comunidades Autónomas:
a) reparto responde al principio dispositivo. Es decir, no viene fijado de una vez y por
todas en la Constitución (como sí ocurre, usualmente en las Constituciones de tipo
federal, en las que se establece una distribución permanente de poderes entre el Estado
Federal y los Estados federados) sino que se deja que cada Comunidad Autónoma, en su
Estatuto de Autonomía, asuma las competencias de que va a disponer. Ello en principio
supone, como también se señaló, la posible existencia de diferencias competenciales,
entre Comunidades Autónomas: valga indicar ya, en todo caso que tales diferencias se
ven cada vez más reducidas.
b) Las competencias que corresponden en todo caso al Estado vienen enumeradas en la
Constitución, mediante fórmulas diversas a las que se hará referencia más adelante.
c) Las competencias de las Comunidades Autónomas serán las que cada una de ellas
asuma en su correspondiente Estatuto (art. 172.2 d) CE).
d) Mediante leyes específicas, previstas en el artículo 150 CE, podrán transferirse a las
Comunidades Autónomas competencias adicionales; y
e) Aquellas competencias que no hayan sido asumidas por las Comunidades Autónomas
en sus Estatutos, o no les hayan sido transferidas, seguirán incluidas dentro del ámbito
competencial estatal (art. 149.1.3 CE: "La competencia sóbrelas materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado"). La cláusula
residual juega así a favor del Estado: éste será competente en todo aquello no asumido
por los Estatutos de las Comunidades Autónomas. Las competencias de éstas serán pues
competencias de atribución, esto es, las específica y explícitamente enumeradas en los
Estatutos o en las leyes de transferencia.
2. El reparto competencial: competencias exclusivas y compartidas
En el sistema federal «clásico» que se manifiesta en la Constitución norteamericana de
1787, la división competencial resulta netamente definida: determinadas, materias se
reservan en su integridad al poder central (Federación) y el resto, también en su
integridad, corresponden a los Estados federados. Éstos, en el ámbito material que se les
atribuye, ejercen todas las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial. De esta
manera, la realidad social queda dividida claramente, por así decirlo, en «sectores
competenciales» y unos serán íntegramente de competencia de la Unión; otros,
íntegramente de la competencia de los Estados federados. El sistema español, sin
embargo, siguiendo en esto al modelo «europeo» (presente, por ejemplo, en la
Constitución alemana de 1919 ó en la Constitución austríaca de 1920) procede, en
muchas materias, a un reparto de atribuciones entre Estado y Comunidades Autónomas
de tipo eminentemente funcional. Quiere ello decir que en la gran mayoría de las ma-
terias que integran la realidad social objeto de tratamiento jurídico, ostentarán
Constitucional II
61
competencias, y ejercerán funciones públicas tanto el Estado como las Comunidades
Autónomas.
Para comenzar, hay que recordar que en el modelo constitucional español —a diferencia
de los sistemas federales «clásicos»— hay una función pública que, respecto de
cualquier materia sobre la que verse, queda reservada al Estado se trata de la función
jurisdiccional Sólo el Estado posee pues competencias jurisdiccionales (art. 149.1.5 CE)
sin que quepa, respecto de esta función, reparto alguno entre Estado y Comunidades
Autónomas; ello sin perjuicio, como se verá, de que éstas últimas sí puedan asumir
competencias en relación con aspectos administrativos de la organización de los
servicios judiciales.
Por ello, las funciones públicas que se reparten las instancias centrales y las
autonómicas son las de tipo legislativo y ejecutivo. En consecuencia, y en términos
genéricos, el reparto competencial entre listado y Comunidades Autónomas versa sobre
qué órganos (estatales o autonómicos) elaboran las normas legislativas sobre una
materia, y qué órganos, estatales o autonómicos, llevan dejando de lado, pues, todo lo
que se refiere a la potestad jurisdiccional, pueden distinguirse, a efectos de reparto
competencial, varias posibilidades:
a) Competencias exclusivas del Estado. Versan sobre aquellas materias reservadas
íntegramente a la competencia estatal. Se trata de materias sobre las que el Estado tiene
la competencia para ejercer todas las funciones públicas referentes a ellas, tanto de
naturaleza legislativa como administrativa.
b) Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. Versan sobre aquellas
materias que los Estatutos de Autonomía reservan íntegramente (con la excepción, hay
que repetir, de la función jurisdiccional) a la competencia de las respectivas
Comunidades Autónomas. En estos supuestos se atribuyen con carácter de exclusividad
las funciones legislativas y ejecutivas a las correspondientes autoridades autonómicas.
En la doctrina y en la práctica constitucional y administrativa ello se expresa mediante
dos tipos de afirmaciones que tienen el mismo significado. Desde una perspectiva
material, se establece que se trata de materias reservadas en exclusiva a la Comunidad
Autónoma; desde el punto de vista funcional puede decirse que la Comunidad tiene
competencias exclusivas en la materia.
c) Competencias compartidas. Finalmente, hay un amplísimo elenco de materias que, en
virtud de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, tanto el Estado como las
Comunidades Autónomas ostentan funciones y competencias, interviniendo en distintos
niveles. Se trata de materias, no sólo muy numerosas, sino, además, de considerable
relevancia: valgan como ejemplo la sanidad, o la educación En gran parte, la
complejidad del sistema resulta de esta compartición, que puede asumir formas muy
diversas: bien traduciéndose en un reparto de funciones (legislativa al Estado, ejecutiva
a las Comunidades Autónomas) bien en una división de atribuciones incluso dentro de
la misma función (legislación básica al Estado, legislación de desarrollo a las
Comunidades Autónomas). De nuevo, desde una perspectiva material puede hablarse de
Constitucional II
62
unas materias compartidas; desde la perspectiva funcional se habla de competencias
compartidas, como concepto opuesto al de competencias exclusivas.
3. Las competencias exclusivas del listado: características
La Constitución no precisa cuántas y cuáles han de ser las comunidades Autónomas;
tampoco establece sus límites territoriales ni sus competencias. Lo que hace es
remitirse, en estos últimos aspectos, a los Estatutos de Autonomía. Éstos deberán
contener «las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución»
(art. 147..1.d). Se parte así del principio de disponibilidad en favor de las Comunidades
Autónomas, para que cada una de ellas decida sobre su nivel competencial.
Ahora bien, esta disponibilidad no es absoluta. En efecto, la Constitución establece un
sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones quedará, en todo caso,
atribuido a las instituciones centrales del listado, para asegurar la unidad imprescindible
del mismo. Ello se consigue mediante la previsión de una reserva en favor del Estado.
Por ello, es pieza esencial de todo el sistema el establecimiento de una lista de
competencias estatales fuera del ámbito de disponibilidad de las Comunidades
Autónomas. Esta lista se establece mediante diversos mandatos de la Constitución:
a) En primer lugar, se contiene una amplia enumeración de competencias exclusivas
estatales en el artículo .1.49,1 CE, que en sus 32 apartados establece lo que podría
denominarse el límite intocable para la asunción estatutaria de competencias por parte
de las Comunidades Autónomas. Lo que quede fuera de ese listado está a disposición de
las Comunidades Autónomas, para su integración, mediante sus Estatutos, en su ámbito
competencia!; lo que se incluye en él queda excluido de apropiación autonómica. El
artículo 149.1 de la Constitución se configura por tanto como el eje del Estado de las
Autonomías, y como límite, en principio, a su desarrollo. Debe tenerse en cuenta así y
todo, que la intensidad de la reserva estatal sobre las materias que en ese artículo se
enumeran varía notablemente. En algunas de ellas, ciertamente, la reserva estatal es
total o completa, sin que quepa intervención alguna de los poderes de las Comunidades
Autónomas; pero en la mayoría de los casos, la atribución de competencias al Estado
deja, como se verá en el apartado 5 de esta misma lección, un amplio margen de de
actuación a las Comunidades Autónomas.
En todo caso, el artículo 149.1 enumera una serie de materias, que se atribuyen, sin
matización alguna a la «competencia exclusiva» estatal: así «Nacionalidad, inmigración,
emigración, extranjería y derecho de asilo» (149.1 -2), «Relaciones internacionales»
(149.1.3), «Defensa y Fuerzas Armadas» (149.1.4) o «Administración de
Justicia»..(14.9.1.5) .entre otras. Evidentemente, resulta esencial, para determinar el
alcance de la competencia exclusiva del Estado en estas materias, establecer el
significado de los términos contenidos en los correspondientes apartados. En este
sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha podido precisar el contenido de
muchas de estas reservas «en exclusiva», en ocasiones prohibiendo que se interpreten en
forma extensiva, para evitar que la reserva al Estado se amplíe indebidamente. Como
ejemplo, el Tribunal Constitucional ha considerado que la competencia del Estado sobre
la materia «relaciones internacionales» no puede interpretarse en el sentido de que
Constitucional II
63
quede íntegramente reservada al Estado cualquier actividad que tenga alguna
proyección fuera de las fronteras de España, sino sólo aquellas que son protagonizadas
por sujetos internacionales (Estados y organizaciones internacionales) y sometidas al
Derecho internacional, como pueden ser las relativas a la celebración de tratados o a la
representación exterior del Estado (STC 165/94, caso Agencia Vasca en Bruselas).
En esta misma línea, la reserva en exclusiva al Estado de la Administración de justicia
ha de entenderse, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, reducida a los
aspectos referentes directamente a la función jurisdiccional del Estado, esto es, la
selección, status y actuación de jueces y tribunales, pero sin que incluya forzosamente
los aspectos de tipo administrativo referentes a actividades auxiliares, esto es, lo que se
ha llamado «administración de la Administración de justicia» (SSTC 56/90 y 104/00,
casos LOPJIII y LOPJIV).
b) Pero, junto a la lista de competencias del artículo 149.1 CE, hay una serie de materias
que, sin estar incluidas en esa lista, quedan, no obstante, fuera de la disponibilidad
autonómica, en virtud de otros mandatos constitucionales. Así ocurre, por ejemplo,
respecto, de aquellas materias reservadas a ley orgánica, norma ésta que solamente
pueden dictar las Corles Generales (art. 81 CE). Tal sería elcaso del régimen electoral
general, reservado a ley orgánica por el artículo 81 CE, o del estatuto de jueces,
magistrados y personal de la Administración de justicia, para el que el artículo 122.1 CE
establece también una reserva de ley orgánica. Por otra parte, la Constitución
encomienda determinadas tareas específicas a las leyes estatales, aún cuando ya no se
trate de leyes orgánicas: tal sería el caso de las leyes de "planificación económica
general" (art. 131.1 CE) o, forzosamente, las referentes al Patrimonio del Estado y al
Patrimonio Nacional (art. 132 CE). Igualmente, la Constitución atribuye en exclusiva al
Estado "la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley" (art. j 37.1 CE)
aún cuando las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales puedan, de
acuerdo con las leyes, establecer sus propios tributos (art. 137.2 CE)
4. Las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas: competencias
legislativas y, ejecutivas.
De acuerdo con el sistema diseñado en el Título VIII de la Constitución las
competencias correspondientes a cada Comunidad Autónoma serán las incluidas en los
respectivos Estatutos de Autonomía. Se trata pues de competencias de atribución, en
cuanto que las funciones no asumidas expresamente por el Estatuto de Autonomía se
entenderán que siguen incluidas en el ámbito competencial estatal; de acuerdo con la
cláusula de «cierre» del artículo 149.3^ «la competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado». El Tribunal
Constitucional ha podido precisar escuetamente el sistema descrito: «Para determinar si
una materiales de la competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, o si existe
un régimen de concurrencia, resulta en principio decisorio el texto del Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Autónoma, a, través del cual se produce la asunción de
competencias. Si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia de que se
trate no está incluida en el mismo no cabe duda que la competencia será estatal, pues así
Constitucional II
64
lo dice expresamente el artículo 149.3 de la Constitución» (STC 18/82, caso Registro de
Convenios, FJ 1).
Como resultado, y para ampliar al máximo el ámbito competencial de cada Comunidad
Autónoma, los Estatutos de Autonomía han tendido a configurarse como imágenes
invertidas» del artículo 149.1 de la CE, incluyendo en su texto todas las competencias
no reservadas expresamente al Estado por ese artículo. Esta tendencia (presente ya en
los Estatutos aprobados en las Comunidades Autónomas «de autonomía amplia») se ha
reflejado claramente en las sucesivas reformas de los Estatutos de Autonomía, reformas
que han ampliado notablemente el nivel competencial de las Comunidades «de régimen
común», acercándose al nivel de las Comunidades «históricas».
En forma equivalente a las competencias estatales, los Estatutos de Autonomía asumen
listas de competencias que definen como exclusivas. Para esta definición es también
decisivo el texto del Estatuto de Autonomía, si bien debe tenerse en cuenta que el
Estatuto debe interpretarse a la luz de la Constitución, de modo que la calificación
estatutaria de alguna competencia como «exclusiva» ha de leerse en consonancia con las
previsiones constitucionales. En palabras del Tribunal Constitucional, «el Estatuto de
Autonomía, igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre
de conformidad con la Constitución, y por ello las marcas competenciales que la
Constitución establece no agotan su virtualidad en el momento de aprobación de los
Estatutos de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el
momento de realizar la interpretación de los preceptos de éstos» (STC 18/82, caso
Registro de Convenios). Las Competencias legislativas. Estas competencias exclusivas
.suponen la asunción por las Comunidades Autónomas de todas las funciones
(legislativa, reglamentaria, ejecutiva) sobre una materia determinada. De acuerdo con el
principio dispositivo que inspira el Estado de las Autonomías, las diversas Co-
munidades Autónomas, a la hora de asumir competencias en sus Estatutos, podían
haberse limitado a asumir competencias ejecutivas o administrativas. Sin embargo no ha
sido así. Pese a las dudas que surgieron en los momentos iniciales del proceso
autonómico, todas las Comunidades Autónomas han asumido competencias no sólo de
tipo administrativo, sino también para dictar normas con rango de ley: incluso se ha
admitido generalmente que la potestad legislativa es el exponente por excelencia de la
autonomía. Y la asunción de competencia exclusiva en cuanto a la legislación se ve
acompañada de una competencia similar en cuanto a la ejecución, que corresponderá
íntegramente a la Administración autonómica.
Esta decisión en favor de la asunción de competencias legislativas, común a todos los
Estatutos tiene al menos dos consecuencias de interés. Primeramente, que las
Comunidades Autónomas pueden dictar normas de igual rango que las leyes estatales,
de manera que no quedarán jerárquicamente sometidas a éstas: las normas de las
Comunidades Autónomas con rango legislativo no constituyen, pues, un mero
desarrollo reglamentario de las normas estatales, sino que estarán sometidas únicamente
a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía. Una segunda consecuencia es que
esas normas, por su carácter legislativo no quedarán sometidas —como las normas
reglamentarias— a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino únicamente a la
jurisdicción constitucional.
Constitucional II
65
Competencias ejecutivas, Por otra parte, si bien la asunción de la competencia
legislativa supone una efectiva autonomía política (pues la norma legal autonómica no
se encuentra jerárquicamente subordinada a las normas estatales) las competencias de
orden ejecutivo revisten igualmente notoria importancia, al ser la expresión cotidiana, y
en relación directa con el ciudadano, deja acción de los poderes públicos. En este
sentido, la nueva ordenación territorial del Estado ha venido a crear un nuevo nivel
ejecutivo: la Administración autonómica, distinta de las ya existentes, estatal y local. En
efecto, en el ámbito autonómico coinciden, por una parte, la Administración estatal,
dirigida, según el artículo 154 de la Constitución, por un Delegado nombrado por el
Gobierno; por otra, la Administración autonómica, dirigida por el ejecutivo de la
Comunidad Autónoma; finalmente, las Administraciones locales (provincial, insular, o
municipal) a que se hizo referencia en la lección 32. No es exagerado afirmar que ésta
es la dimensión en que más se han visto afectados, al menos cuantitativamente, los
poderes públicos, al haberse producido una redistribución radical de las tareas
administrativas.
No obstante, ha de tenerse en cuenta que también en este ámbito, la regulación
constitucional y estatutaria del Estado de las Autonomías presenta una notable
complejidad, y no puede reducirse a uno o unos pocos principios generales, a diferencia
de otros ordenamientos (como el federal alemán) en que, en principio, se asigna la
ejecución a los entes territoriales federales (Lander) en lo que se ha podido llamar
«federalismo de ejecución». En nuestro país, y a la luz de las previsiones
constitucionales y estatutarias, es necesario diferenciar diversas situaciones. Cabe, en
efecto, que corresponda en exclusiva toda la actividad ejecutiva en una materia
determinada a la competencia autonómica; pero cabe también, como se vio más arriba,
que en las funciones ejecutivas exista una compartición de tareas entre Estado y
Comunidades Autónomas, de forma que, en el mismo ámbito territorial, existan órganos
administrativos autonómicos y estatales con competencias sobre la misma materia. Para
evitar las diferencias y conflictos que pueden derivarse de esa situación, se ha
preconizado (incluso en Exposiciones de Motivos de textos legales, como en la ley 6/97,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) el
establecimiento en las materias de competencias compartidas de una Administración
única, encomendada a la competencia autonómica, y encargada de la ejecución, tanto de
la normativa autonómica como de la estatal Finalmente, hay que recordar que, aparte de
las competencias reservadas a las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, el Estado,
mediante los procedimientos previstos en el artículo 150 CE, en sus apartados 1 y 2,
puede atribuir a las Comunidades Autónomas competencias adicionales.
5. Las competencias compartidas: (I). Legislación y ejecución
Como se ha indicado, en muchas materias resultan competentes tanto las autoridades
estatales como las autonómicas, al distribuirse las diversas funciones públicas sobre
esas materias (legislativa, reglamentaria, administrativa) entre Estado y Comunidades
Autónomas. Ello es consecuencia de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía
no reservan a los poderes estatales o autonómicos la totalidad de las funciones públicas
sobre esas materias, sino solamente alguna o algunas de ellas. Se habla así de la
Constitucional II
66
existencia de materias o competencias compartidas, que dan lugar a las mayores
dificultades y conflictos a la hora de determinar la distribución competencial.
Los tipos de competencias compartidas son muy diversos. El supuesto más frecuente de
competencias compartidas es el resultante de la atribución al Estado de la función
legislativa sobre una materia, dejando la posibilidad q las Comunidades Autónomas de
asumir en sus Estatutos otras competencias distintas de la legislativa, como la
reglamentaria o.la ejecutiva. Tal sería el caso del apartado a) del artículo 14.9.1 CE, que
reserva al Estado la legislación sobre propiedad industrial e intelectual, o el. 149.1_,12,
CE que efectúa tal reserva respecto de la legislación sobre pesos y medidas. Otros
ejemplos de reserva sólo de legislación serían los apartados 6, .7, 8 y 22 del artículo
149,1.
Este tipo de supuestos ha planteado una dificultad: ¿qué significa exactamente
«legislación»? Más concretamente, se han producido diversos conflictos
constitucionales sobre si la normativa reglamentaria debe considerarse «ejecución» (en
cuyo caso correspondería a las Comunidades Autónomas desarrollar
reglamentariamente las normas estatales) o «legislación» (en cuyo caso la potestad
reglamentaria correspondería al Estado). La respuesta del Tribunal Constitucional (STC
18/82, caso Registro de Convenios) ha sido la de distinguir entre diversos tipos de
reglamentos. Aquéllos referidos a la organización de los servicios administrativos
(reglamentos de autoorganización) y los relativos al funcionamiento de los mismos son
parte de la función ejecutiva, y corresponderán a las Comunidades Autónomas que
hubieran asumido, en sus Estatutos de Autonomía, la correspondiente competencia;
mientras que los reglamentos que desarrollan y complementan normativamente los
mandatos legales han de considerarse parte de la función legislativa.
6. Las competencias compartidas (II). Bases y desarrollo
En determinados supuestos, la reserva favor; del Estado por los apartados del artículo
149.1 CK es aún más reducida: no se refiere a toda la función legislativa, sino sólo a
parte de ella, la denominada legislación básica. Por ejemplo, tal sería el caso del
apartado 23 del artículo 149.1 CE, que atribuye al Estado la emisión de la legislación
básica sobre protección del medio ambiente, o del apartado 27 del mismo artículo, que
reserva al estado las normas .básicas del régimen de prensa, radio y televisión. Una
variante de este tipo sería la reserva en favor del Estado de «las bases» de un sector (en
lugar de la «legislación básica»). Ejemplos pueden ser la reserva al Estado de las «bases
de la ordenación del crédito» (art. 149.1.11 CE) de las «bases y coordinación general de
la sanidad» (art. 149.1.16 CE) o las «bases y coordinación de la planificación general de
la actividad económica» (art. 149.1.13 CE). La jurisprudencia constitucional ha venido
a identificar, en cuanto a sus efectos, la reserva de «las bases» con la de «la legislación
básica». En estas ocasiones, la compartición competencial se produce en cuanto,
correspondiendo al Estado la competencia para dictar normas básicas, las Comunidades
Autónomas han asumido la competencia para dictar normas legales de desarrollo.
Debe tenerse en cuenta en todo caso que, como ha señalado la jurisprudencia
constitucional, esta técnica de compartición nada tiene que ver, a pesar de la similitud
terminológica, con las
«leyes de bases» de los artículos 82 y 83 CE, mediante las cuales
Constitucional II
67
las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
(legislación delegada).
La compartición competencial entre leyes básicas, cuya emisión corresponde al Estado
y legislación, de desarrollo, asumida por las Comunidades Autónomas, ha representado
una notable dificultad interpretativa, ya que ni en la Constitución ni en los Estatutos de
Autonomía se define qué es «lo básico», ni mediante qué vías formales han de dictarse
las normas básicas. No es por ello extraño que la jurisprudencia constitucional haya
centrado su atención en gran parte en precisar qué debe entenderse por «bases» y por
«desarrollo legislativo».
En forma forzosamente genérica, el régimen de la compartición entre bases estatales y
desarrollo autonómico que resulta de las previsiones constitucionales, a la vista de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional pudiera describirse como sigue:
a) Las bases integran un común denominador normativo. Cuando la Constitución
atribuye al Estado la fijación de «las bases» o la «legislación básica» no deja absoluta
libertad a las instancias estatales para establecer como básica cualquier, regulación que
estimen oportuna (STC 1/82, caso Coeficientes de Cajas de Ahorro). La reserva en
favor del Estado de la legislación básica deriva de la exigencia de un tratamiento
normativo común, por existir un interés general superior al interés de cada Comunidad
Autónoma, por el .que debe velar el Esta-do. En todo caso, las leyes básicas estatales
deberán dejar un ámbito suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan
elaborar su propia normativa de desarrollo. Debe pues conjugarse, en estos casos, una
política normativa estatal, mediante leyes básicas, con una pluralidad de políticas
normativas autonómicas, mediante leyes de desarrollo.
b) La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas. La existencia de
materias que exigen un tratamiento jurídico uniforme en todo el territorio español
supone que las autoridades estatales deben ser competentes no sólo para establecer un
mínimo denominador común normativo, sino también para ejercer funciones de tipo
ejecutivo, que deben permanecer también centralizadas y que resultan por ello
«básicas»: tal sería el caso, por ejemplo, de la autorización estatal del empleo de
sustancias aditivas (colorantes, conservantes, etc) en productos destinados al consumo
humano, ya que estos productos han de consumirse en todo el territorio español (STC
32/83, caso Registro Sanitario), o de la autorización del funcionamiento de
determinadas compañías de seguros de ámbito nacional (STC 86/89, caso Ley del
Seguro Privado).
c) El concepto de bases como competencia horizontal del Estado. La reserva al Estado
de las «bases de una materia puede por tanto extenderse tanto-a funciones legislativas,
como ejecutivas respecto de una materia determinada. Ello tiene especial importancia en
aquellos casos en que el artículo 149.1 forja este tipo de reserva competencial en tales
términos, que representan una amplísima habilitación en favor de la competencia
estatal. Como ejemplo, el artículo 149.1.13 de la CE reserva al Estado las «bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica», lo que la
Constitucional II
68
jurisprudencia constitucional ha interpretado como competencia para la «ordenación
general» de la economía. Como es evidente, es difícil encontrar ámbitos que no tengan,
o puedan tener, relevancia económica, por lo que el artículo 149.1.13 de la CE permite
al Estado una intervención legislativa o ejecutiva en sectores que han sido asumidos
como «competencia exclusiva» de las Comunidades Autónomas: así en materias como
vivienda (STC 152/88 caso Subvenciones a la vivienda), turismo (STC 75/89 caso
Turismo rural), agricultura (STC 14/89 caso Homologación de carne porcina) o cultivos
marinos (STC 103/89 caso Ley de Cultivos Marinos). Otro ejemplo de atribución
amplísima de competencias podría ser la del artículo 149.1.16 de la CE, que concede al
Estado competencia exclusiva sobre las «bases y coordinación general de la sanidad».
Se configuran así las que se han denominado competencias «horizontales» o
«transversales» del Estado, que afectan a una pluralidad de materias
d) Las bases deben tener rango de ley. La importancia que reviste en el ordenamiento
español la competencia estatal para dictar bases o normas básicas ha dado lugar a una
amplia jurisprudencia constitucional destinada a precisar las formas y requisitos con que
las autoridades estatales deben dictar esa normativa. La trascendencia de este tipo de
normas, que enmarcan en muchos aspectos la actividad legislativa y ejecutiva de las
Comunidades Autónomas, y las consiguientes exigencias de certeza y seguridad en su
contenido han llevado a que el Tribunal Constitucional —tras una fase inicial en que
puso el acento en el «carácter material» de las bases (STC 32/81, caso Diputaciones
Catalanas, y 1/82, caso Coeficientes de Cajas de Ahorros)— haya elaborado unos
requisitos formales que deben reunir las normas básicas estatales.
La propia ley básica ha de definirse como tal: esto es, ella misma ha de declarar
expresamente el alcance básico de todas o parte de sus normas, o al menos ha de
permitir inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad (STC 69/88, caso
Etiquetaje). La ley ha de definirse, parcial o totalmente, como básica. Se trata, en
palabras del Tribunal Constitucional en la Sentencia Etiquetaje, de permitir a las
Comunidades Autónomas «conocer con la mayor exactitud posible cuál es el marco
normativo al que deben sujetarse en el ejercicio de sus competencias de desarrollo de la
legislación estatal básica».
En principio, serán las Cortes Generales, mediante ley, las que deberán establecer lo que
haya de entenderse por básico. Sólo excepcionalmente será posible que el Gobierno
pueda regular por Decreto aspectos básicos de una materia cuando esa regulación
resulte completamente indispensable para garantizar el fin perseguido por la reserva
competencial al Estado.
7. Las competencias compartidas (III) Otros supuestos
Junto a la compartición de potestades normativas mediante la distribución de aspectos
básicos (reservados al Estado) y de desarrollo, asumidos por las Comunidades
Autónomas, la Constitución y los Estatutos de Autonomía prevén otros supuestos de
compartición de esas potestades que no obedecen a esa técnica. Se trata de aquellos
casos en los que la potestad normativa de las Co-munidades Autónomas se hace
depender de los términos que establezca una ley estatal, sin relacionar esa dependencia
Constitucional II
69
con el carácter «básico» de la ley del Estado. Como ejemplos de esa fórmula pueden
citarse:
- El previsto en el apartado 29 del art. 149.1 de la CE, que se refiere a la posibilidad de
creación de policías por las Comunidades Autónomas «en la forma en que se establezca
en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica». Esta
posibilidad ha sido recogida estatutariamente (así, art. 13 del EAC), y ha cobrado
virtualidad al aprobarse la correspondiente normativa estatal (LO 2/1986, de 13 de
marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).
El contenido en el art. 152.1 de la CE, que establece que las Comunidades Autónomas
podrán ostentar la competencia para participar en la organización de las demarcaciones
judiciales de su territorio «de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder
Judicial». Esta competencia ha sido asumida por la totalidad de los Estatutos de
Autonomía.
- El que resulta del art. 157.3 de la CE, que establece que mediante ley orgánica podrá
regularse el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas,
las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir, y las posibles formas de
colaboración financieras entre las Comunidades Autónomas y el Estado. La actividad
normativa de las Comunidades Autónomas relativa a sus competencias financieras
deberá pues ajustarse a los términos de la ley orgánica de que se trata (en la actualidad,
LO 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas).
Los ejemplos aducidos no agotan la casuística resultante de la Constitución, que prevé
este tipo de compartición normativa en otras materias (así, en materia electoral).
Además, los Estatutos pueden introducir nuevos supuestos de empleo de esta fórmula,
al remitirse, como condicionante del ejercicio de su competencia, a lo dispuesto en una
ley estatal: tal sería el caso del art. 34 del Estatuto de Autonomía de Galicia,, que
atribuye a la Comunidad Autónoma competencias en materia de radiodifusión y
televisión «en los términos y casos establecidos en la ley que regule el Estatuto Jurídico
de la Radio y la Televisión».
8. El desarrollo del proceso autonómico por los Estatutos
La práctica seguida en el desarrollo del proceso autonómico previsto en la Constitución
podría sintetizarse afirmando que las Comunidades Autónomas, en sus respectivos
Estatutos, han procurado maximizar su nivel de competencias. Y ello tanto las
Comunidades «de autonomía plena» como las de autonomía reducida (art. 148.1 CE).
a) En las materias en que, según la Constitución, cabía una asunción total de
competencias, tal ha sido el tenor seguido por los Estatutos, que han procurado, en
general, llevar a cabo una asunción exhaustiva de las mismas.
b) En las materias compartidas (esto es, en las que caben competencias tanto estatales
como de las Comunidades Autónomas) los Estatutos han tratado de llenar todos los
huecos competenciales disponibles, bien enumerando expresamente las competencias
que, al no estar reservadas al Estado, podían asumir, bien utilizando las que se han
podido denominar cláusulas sweeping o «de barrido consistentes en prever que la
Comunidad asume competencia plena en todo aquello que no corresponda al Estado>>.
Constitucional II
70
Cabe destacar algunos motivos que explican las diferencias que subsisten entre
Comunidades Autónomas en cuanto a las competencias asumidas:
1º. Pertenecen fuera de las competencias de varias CCAA de autonomía limitada
algunas materias que han sido asumidas por otras Comunidades, posiblemente
por la complejidad y coste que suponen. Como ejemplo vale citar a la policía
autonómica, o competencias en materia de crédito y banca, excluidas aún del
ámbito de la mayoría de las Comunidades.
2º. Ha de tenerse en cuenta que la Constitución prevé determinadas competencias
como asumibles sólo por aquellas Comunidades que cumplan ciertas
condiciones históricas. Tal es el caso de las competencias en materia de Derecho
civil (art. 149.1.8). Las CCAA podrán tener competencias en materia de
conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles, forales o
especiales allí donde existan. La posibilidad de asumir competencias al respecto
queda pues restringida a las CCAA en que ya existiese un Derecho civil
histórico.
3º. La Disposición Adicional Primera implica también la existencia de una
diferenciación competencial, en cuanto se garantizan los derechos históricos de
los territorios forales, actualizados en el marco de la Constitución y de los
Estatutos de Autonomía. Ello supone una peculiaridad constitucionalmente
establecida, de la CCAA del País Vasco, y de la Comunidad Foral de Navarra,
en materias e régimen jurídico- público.
4º. El art. 3 CE, tras establecer un carácter castellano como lengua oficial del
Estado, prevé que las demás lenguas españolas serán también oficiales en las
respectivas CCAA de acuerdo a sus estatutos. Ello supone una posibilidad de
asunción competencial, obviamente solo abierta a Comunidades con lengua
propia distinta del castellano, que incide en materias tan importantes como
educación, o medios de comunicación y que da lugar a una diferenciación
adicional en cuanto a las competencias atribuidas a las Comunidades
Autónomas.
Constitucional II
71
TEMA 13: LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y
LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS.
1.Diversos tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos.
En los orígenes de los modernos Estados territorialmente compuestos pudo partirse de
que las esferas propias del poder central los poderes territoriales eran totalmente
independientes y separadas unas de otras, de manera que, en el sistema denominado
dual federalism, los diversos poderes podían ejercer sus diversas potestades sin
interferencia de otras instancias territoriales. Pero tal concepción no ha podido
mantenerse en las circunstancias de los modernos Estados compuestos, ni, más
específicamente en el Estado de las Autonomías previsto en la CE, por varias causas:
1º. la creación de las CCAA ha dado lugar a la aparición de ordenamientos
autonómicos, que versan sobre las materias sobre las que los respectivos estatutos
han asumido competencias, pero esos ordenamientos se han ido creando de forma
gradual, de manera que mientras se completan, son necesarias normas supletorias
que eviten vacíos e incertidumbres. Se establece así una relación de superioridad
entre los ordenamientos autonómicos y el ordenamiento estatal, consagrada en el
art. 149.3 CE.
2º. La interconexión entre todos los aspectos de la vida social trae como consecuencia
que prácticamente cualquier actividad pública de alguna importancia incida en una
amplia diversidad de ámbitos sociales y económicos, y trascienda las fronteras
territoriales de las CCAA: son entonces necesarias la integración y la coordinación
entre las normativas estatal y autonómica, y ello da lugar a una red de relaciones
entre esos ordenamientos, relaciones inspiradas esencialmente por tres principios:
a) Principio de supletoriedad: este principio, previsto en el art. 149.3 CE resuelve el
problema de las lagunas normativas en los ordenamientos autonómicos: el
Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA (art.
149.3 in fine). Ahora bien, como ha manifestado varias veces el TC (STC
147/91, caso Pesca de cerco, 118/96 caso Transportes terrestres, 61/97 caso Ley
de Suelo) esta cláusula no supone una habilitación ilimitada para que el
legislador estatal pueda emitir normas sobre materias ajenas a su competencia,
aduciendo que se dictan a efectos meramente supletorios, la supletoriedad no es
un título competencial. En el supuesto de que se produzcan lagunas jurídicas en
una materia, el encargado de aplicar la ley (operador jurídico) debe actuar según
las reglas comunes de interpretación. Si existe Derecho estatal sobre la materia,
sus normas tendrán eficacia supletoria. En resumen, el Estado podrá dictar
normas en las materias sobre las que ostenta competencias, y esas normas
podrán tener, en defecto de normas autonómicas aplicables, carácter supletorio:
pero no podrá dictar normas exclusivamente para llenar supuestos vacíos del
Derecho autonómico, en materias de competencia exclusiva de las CCAA.
b) Principio de competencia: problemas: la existencia fáctica de una comunidad de
intereses (económicos, sociales, políticos, etc.) que trasciende de los límites de
cada CCAA hace necesario dar especial referencia a la garantía de esos intereses
globales, y por tanto, a los órganos encargados de actuar tal garantía. La
Constitucional II
72
presencia de intereses suprautonómicos viene a unirse a la necesidad de llegar a
cabo una coordinación e integración de la acción de la acción de las diversas
CCAA, dada la inevitable influencia que la acción de cada ente territorial tiene
sobre los demás. Obviamente, son los poderes centrales estatales los apropiados
para tales tareas (vigilancia de comunes, coordinación e integración) y ello les
coloca en una situación especifica, que no puede explicarse desde la perspectiva,
del dual federalism, sino que supone una posición de supremacía respecto de los
ordenamientos autonómicos. Habría pues, en muchos aspectos, una posición de
supremacía respecto de los ordenamientos autonómicos. Habría pues, en muchos
casos, una posición preeminente de los poderes del Estado.
c) Posición preeminente de los poderes estatales: la cláusula de prevalecía: Esa
posición de los poderes centrales del Estado se traduce claramente en la
distribución constitucional de competencias. En muchas materias existe una
comparación competencial, en el sentido de que se atribuyen al Estado y CCAA,
funciones diversas sobre un mismo sector en la realidad social. Ello da lugar a
relaciones del tipo, de bases/desarrollo, o de potestad legislativa/potestad
ejecutiva, junto con otras derivadas de títulos estatales como la coordinación o la
alta inspección de preeminencia de los poderes estatales en cuanto a la fijación
de directrices o marcos globales, y en la verificación de su cumplimiento. Pero
además, la CE prevé la prevalencia, en casos específicos, del Derecho estatal
sobre el autonómico: el art. 149.3 establece que las normas del Estado
prevalecerán en caso de conflicto entre las CCAA, en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
En los supuestos en que la normativa estatal y autonómica conduzcan a una
dualidad competencial, la normativa estatal, si responde a una efectiva
atribución constitucional, desplazará la normativa autonómica. Tal supuesto se
produce cuando el Estado hace uso de sus competencias horizontales o
transversales, en materias como economía, sanidad, etc.: la norma autonómica,
aun válida competencialmente, debe ceder ante las normas estatales.
La posición preemitente de los poderes centrales no es incompatible con la
garantía constitucional de la autonomía, pues esa posición preeminente no se
produce de forma indiferenciada en todas las materias, sino en supuestos
específicamente expresados en la Constitución. Ya se ha hecho referencia a las
potestades del Estado para establecer bases o legislación básica a que deben
ajustarse las competencias económicas. Pero además, la Constitución confiere
potestades a los órganos centrales del Estado para, en determinados supuestos,
redefinir el mismo reparto competencial, bien ampliando las competencias de las
CCAA o reduciéndolas. Aparte de ello, las autoridades centrales disponen de
una posición procesal privilegiada en los procedimientos ante el Tribunal, ya que
pueden obtener, en forma inmediata, la suspensión temporal de la aplicación de
las disposiciones autonómicas que impugnen.
Cabe señalar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatales y
autonómicos:
Constitucional II
73
1) Relaciones basadas en la posición preeminente de los poderes estatales,
que pueden ampliar o reducir el ámbito competencial autonómico.
2) Junto a estas relaciones, reflejo del principio de supremacía de los
intereses nacionales, existen otras, ajenas al principio, y que reposan, por
el contrario, en unas perspectivas de paridad o igualdad del status: se
trata de aquellas relaciones voluntariamente asumidas, de cooperación o
colaboración.
3) Finalmente, cabe que las relaciones interordinariamentales se planteen
como discrepancias abiertas en cuanto a la extensión dee modo de
ejercicio de las respectivas competencias. Nos hallamos ante relaciones
confictuales, que pueden hallar una solución jurisdiccional o
extrajudicial.
2.Ampliación competencial: el supuesto del art. 150.1 y la atribución
extratestatuaria de potestades legislativas.
Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 150 CE, prevé que la atribución competencial
resultante de los Estatutos de Economía puede verse alterada unilateralmente por el
Estado, en beneficio de las CCAA mediante la atribución de éstas de competencias
legislativas en materias pertenecientes a la titularidad estatal, esto es, no asumidas por
los respectivos Estatutos de Autonomía. Ahora bien, ésta atribución no se configura
como total o incondicionada: se efectuará en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal. La amplitud del precepto deja margen a una
variedad de técnicas de fijación de ese marco, que podría ser meramente principal o
bien responder a la fórmula bases/desarrollo. A la vista del mandato constitucional, es
posible señalar varias características de ese tipo de normas o leyes-marco:
- La atribución habrá de realizarse por las CG mediante ley ordinaria.
- Las referencia a normas legislativas no excluye la competencia reglamentaria,
dada la interpretación del concepto legislación mantenido por el TC, incluyendo
los reglamentos ejecutivos (STC 18/82, caso Registro de Convenios).
- Corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley marco.
- Le corresponde también fijar una modalidad de control de las mismas Cortes
sobre la legislación autonómica en cuestión. A este respecto, el art. 167 del
Reglamento del Congreso de los Diputados prevé ya una fórmula de control,
mediante remisión al sistema seguido para el control de la legislación delegada
(Art. 153 RC).
- Este control será sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.
3.Ampliación competencial mediante delegación o transferencia: el supuesto del
art. 150.2 CE.
Permite la transferencia o delegación mediante Ley Orgánica de facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. Esta previsión ha sido considerada como la
fórmula para desarrollar y ampliar el Estado de las Autonomías, sin recurrir a la
complicada reforma estatuaria. Comparad con la atribución posibilitada por el art.
Constitucional II
74
150.1, la transferencia de delegación del apartado 2 del mismo artículo se caracteriza
porque se refiere a cualquier tipo de facultades estatales susceptibles de transferencia o
delegación. La clausula del art. 150.2 ofrece la posibilidad de ampliar las competencias
de las CCAA más allá incluso de las previsiones contenidas en los arts. 148 y 149 CE,
puesto que el único condicionante para ese ampliación será que las competencias en
cuestión sean susceptibles de transferencia o delegación, aun cuando se trate de
competencias reservadas al Estado por el art. 149 CE.
La Constitución prevé que la ley orgánica determinará las formas de control que se
reserva el Estado (art. 150.2) así como que corresponde al Gobierno el control (previo
dictamen del Consejo del Estado) del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere
el apartado 2 del art. 150 (art. 153.b).
4.Leyes de armonización: el art. 150.3 CE.
La mutua relación y actuación conjunta del Estado y las CCAA no se plantea,
obviamente, como una circunstancia excepcional, necesitada de una alteración del
reparto competencial: por el contrario, la practica ha mostrado que constituye una
exigencia cotidiana, para el buen funcionamiento de los poderes públicos. Por éste
motivo, la CE y los Estatutos prevén sistemas, dentro del mapa competencial ordinario,
para que se produzca una relación integrada entre las diversas instancias territoriales.
Algunas de esas formulas se configuran a los poderes estatales: tal sería el caso de la
potestad de coordinación. En otros supuestos, las formulas de relación solo serán
posibles mediante acuerdo de los afectados: tales serían las diversas fórmulas de
colaboración, como los convenios ‘’horizontales’’ (entre CCAA) o ‘’verticales’’ (entre
Estado y CCAA).
Por lo que se refiere a la coordinación, se configura en la CE de dos formas distintas.
Por un lado, como un principio que debe inspirar la organización y funcionamiento de
todas las administraciones públicas: tal sería el sentido con el que se emplea el término
en el art. 103.1 de la CE, cuando especifica que la Administración pública actúa de
acuerdo con el principio de coordinación. Pero, en relación con las competencias de las
CCAA, el sentido constitucional del término es distinto: se configura como una
competencia que se atribuye al Estado, y que incide en las correspondientes
competencias asumidas por los Estatutos. Así, el apartado 13 del art. 149.1 atribuye al
Estado la coordinación de la planificación general de la investigación científica y
técnica el 16, la coordinación general de la sanidad.
El término coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia constitucional,
sobre todo por la STC 32/83 (caso Registro Sanitario), y definido como una fórmula de
fijación de mecanismos para la integración en un sistema como una fórmula de fijación
de mecanismos para la integración en un sistema nacional de los múltiples subsistemas
autonómicos. El establecimiento de mecanismos de integración significa la
determinación unilateral por el Estado de técnicas que hagan posible una homogeneidad
mínima, pese a la existencia de diversas competencias sobre una misma materia (salud,
economía, hacienda, etc.). En la práctica, tales técnicas han sido muy diversas:
exigencias de información por parte de las Comunidades Autónomas, establecimiento
de foros de intercambio de opiniones y establecimiento de acuerdos (Consejo de
Politica Fiscal y Financiera) fijación de criterios para la homologación de técnicas a
Constitucional II
75
seguir por las CCAA en materia de sanidad, establecimiento de aéreas de actuación
conjunta en materia económica, creación de Registros estatales, etc. Ahora bien, a pesar
de esa variedad, pueden señalarse algunas características comunes:
- Se trata de una competencia estatal, ejercitable sin necesidad de acuerdo o
convenio con las CCAA.
- Al incidir sobre las competencias de estas, debe venir prevista
constitucionalmente. La previsión, en principio, debe ser expresa: pero el TC ha
admitido que la coordinación pueda verse atribuida implícitamente al estado, si
este dispone de competencias legislativas plenas en una materia, disponiendo de
las CCAA únicamente de competencias de ejecución. La legislación, pues,
incluye la coordinación (SSTC 104/88, caso Coordinación y Administración
Penitenciarias).
- La coordinación incida en las competencias de las CCAA, que deberían sujetarse
a las directrices coordinadoras estatales. Pero si se coordina es porque hay una
diversidad que coordinar: en otras palabras, la coordinación supone el ejercicio
de unas competencias autonómicas, y no puede implicar su supresión o su
innecesaria reducción. La potestad de coordinación no es un cheque en blanco a
favor del Estado, sino un poder encaminado exclusivamente a la integración de
los subsistemas, y no a la desaparición de éstos.
6.Relaciones de coordinación entre Estado y CCAA.
Junto a la coordinación como tarea estatal específica ‘’desde arriba’’, se ha venido
configurando, sin apoyo constitucional expreso, un tipo de relaciones entre Estado y
CCAA en que ambos entes aparecen situados en posición paritaria, de forma que no
existe una acción unilateral, sino una efectiva colaboración entre las partes, sin que
resulte afectado el respectivo ámbito competencial. Ello responde a una necesidad de
intercambio de información y conjunción de esfuerzos, derivada, no de la ley o la
Constitución, sino de la ‘’fuerza de las cosas’’.
El TC ha reconocido (STC 18/82 caso Registro de Convenios, y 96/86, caso
Agricultores jóvenes) la existencia de un deber de reciproco apoyo y mutua lealtad
entre Estado y CCAA, que justifica, sin necesidad de apoyo constitucional expreso, la
creación por el Estado de foros de encuentro e intercambio de información, que hagan
posible la mutua colaboración. De hecho, se encuentran previstos en nuestro
ordenamiento multitud de organismos de este tupo, cuya tarea no es emitir directrices o
normas vinculantes u obligatorias, sino más bien la formulación, de mutuo acuerdo, de
las pautas de actuación común, de intercambio de información y de preparación de
convenios. Como puede suponerse, no es siempre fácil separar las tareas de
coordinación (vinculante) y de colaboración (voluntaria). En cuanto a éstos últimos,
cobran un papel relevante las conferencias sectoriales, previstas en la Ley de Proceso
Autonómico. Se trata de órganos que, sin poder sustituir la capacidad de decisión de las
CCAA, ni tomar decisiones que anulen las facultades de éstas, si pueden servir tanto
para elaborar políticas comunes como para facilitar una posterior labor coordinadora por
parte de instancias estatales pudiendo así calificarse como órganos tanto de
colaboración como de coordinación. Instrumentos similares (fundamentalmente de
Constitucional II
76
intercambio de información) se encuentran en todas las áreas del ordenamiento
(Conferencia de Consejeros Titulares de Educación, Consejo del Patrimonio Histórico,
Comisión de Agricultura de Montaña, etc.). Por otra parte, se ha generalizado la
creación de órganos o comisiones bilaterales de cooperación, entre el Estado y cada una
de las CCAA.
Más allá de éste nivel de colaboración genérica, cabe que se empleen otras formas de
cooperación bi- o multilateral, mediante la formulación de acuerdos o convenios, en que
se prevén acciones conjuntas, aportando cada parte (Estado y CCAA) sus propios
medios y recursos para obtener un fin común. Estos convenios, de amplitud y duración
muy variable, son hoy una característica generalizada de la práctica del Estado de las
Autonomías. Ha de tenerse en cuenta que, al hablar de cooperación, nos referimos
estrictamente al marco ejecutivo y administrativo, y no al plano legislativo.
7.Las relaciones de conflicto: vías de solución ordinarias y específicas.
Las discrepancias respecto a la distribución de competencias entre instancias centrales y
territoriales aparecen como elemento inevitable en los ordenamientos compuestos, como
también lo son aquellos conflictos derivados, no tanto de la interpretación del reparto
competencial como de la diversa apreciación del resto de las normas del ordenamiento
jurídico. Las controversias entre Estado y CCAA pueden versar sobre puntos
competenciales, pero también sobre otras materias, dando lugar a conflictos.
Precisamente, la conflictividad ha sido un elemento definidor entre Estado y CCAA, o
al menos, la expresión jurídica de esos conflictos, traducidos en procesos ante el TC, ha
sido muy superior a la que se ha producido en otros ordenamientos europeos, como la
República Federal de Alemania o Italia. Ello ha llevado a que cobre una importancia
considerable para la definición del Estado de las Autonomías, la jurisprudencia
dimanada de estos conflictos, hasta el punto de que haya podido hablarse de un Estado
jurisprudencial autonómico.
a) Vías ordinarias: la resolución de los conflictos jurídicos referentes a la
interpretación de normas constitucionales y estatuarias aparece, por una parte,
sometida a las vías ordinarias jurisdiccionales, aplicables, en todos los sectores
del Ordenamiento. Así, las actuaciones administrativas aparecen sometidas a la
jurisdicción contencioso-administrativa, ante la que podrán residenciarse los
conflictos entre Estado y CCAA, en materias de competencia u otra índole. En
lo que se refiere a la actividad legislativa, la vía para resolver los contenciosos
entre Estado y CCAA, tanto en materias competenciales, como en otros
aspectos, la del recurso directo de inconstitucionalidad, que ofrece posibilidad a
ambos de impugnar las normas legales que se estime vulneren los mandatos
constitucionales (arts. 162ª CE y 32.2 LOTC).
b) Conflictos de competencia: la CE y la LOTC han habilitado diversos cauces
para resolver discrepancias entre Estado y CCAA, tanto de índole jurisdiccional,
como de otro tipo. Las primeras consisten en los procedimientos de
planteamiento de conflictos de competencia (positivos y negativos) entre Estado
y CCAA ó de éstas entre sí, así como el procedimiento de impugnación de
disposiciones autonómicas previsto en el art. 76 LOTC y 161.2 CE. El segundo
es el mecanismo regulado en el art. 155 CE, que configura una técnica similar a
Constitucional II
77
la intervención federal de otros ordenamientos, cuya actuación corresponde al
Gobierno de la Nación.
c) El art. 155 de la CE: fuera del ámbito jurisdiccional, se configura, en fin, un
procedimiento, previsto en este art., para resolver las diferencias que puedan
surgir entre Estado y CCAA cuando se vea afectado gravemente el interés
general de España. La CE concede al Gobierno la posibilidad de adoptar las
medidas necesarias para obligar a la CCAA al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones. Para ello es necesario, primeramente, que la Comunidad no
cumpliese las obligaciones que la CE u otras leyes le impongan, o actuase de
forma que atentase gravemente al interés general de España (art. 155.1); en
segundo lugar, que el Presidente de la CCAA en cuestión desatendiese el
requerimiento del Gobierno de la Nación; finalmente el Gobierno necesitara,
para su intervención, la aprobación de la mayoría absoluta del Senado (en uno de
los pocos casos en que éste cumple una función de Cámara territorial). Aun
cuando las medidas que el Gobierno está en tal caso habilitado para tomar no
llegan al extremo de hacer desaparecer temporalmente la estructura autonómica
territorial de la Comunidad (pues el Gobierno podrá obligar a la autoridad
autonómica a llevar a cabo una determinada conducta, pero no podrá asumir tal
autoridad, sí que se implican una suspensión en la autonomía funcional) al
introducir una relación jerárquica entre autoridad central (Gobierno) y autoridad
autonómica.
Constitucional II
78
TEMA 14: LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.
Introducción: similitudes y diferencias respecto del modelo estatal.
La capacidad de auto-organización de las propias instituciones aparece como elemento
fundamental de la autonomía garantizada por la Constitución. El art. 147.2c CE prevé el
contenido imprescindible de los Estatutos: la denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias. El art. 148 sitúa entre las competencias asumibles por
todas las Comunidades Autónomas la organización de sus instituciones de
autogobierno (art. 148.1.1). Esta capacidad de autogobierno se extiende también en la
organización territorial interna de las CCAA (148.1.2 y 152.3) y la financiación de su
actividad (art. 156.1). Los Estatutos de autonomía han hecho uso de habilitaciones
constitucionales para establecer en general, sistemas institucionales muy similares entre
sí, inspirados mayormente en las instituciones estatales. Esta homogeneidad se hace
particularmente evidente en los Estatutos aprobados tras los Acuerdos Autonómicos de
30 de julio de 1981, formalizados entre las fuerzas políticas más relevantes del
momento, que trataron de encauzar dentro de unas líneas comunes compartidas el
proceso autonómico. La Constitución se ocupa de la organización institucional de las
CCAA, el art. 152 regula los órganos legislativos y ejecutivos de las CCAA, mientras
que los correspondientes órganos de aquellas Comunidades << de autonomía
reducida>> o de segundo grado carecen de una previsión constitucional específica.
No obstante, y pese a esta restricción inicial, el modelo institucional previsto en el art.
152 CE ha sido adoptado por la totalidad de los Estatutos de las CCAA. Sus elementos
fundamentales son: una Asamblea Legislativa; un Consejo de Gobierno encabezado por
un Presidente que asume la representación de la respectiva Comunidad; y un Tribunal
Superior de Justicia, que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de cada
Comunidad. De forma resumida, puede afirmarse que el modelo adoptado por las
CCAA representa ‘’una variante del sistema parlamentario nacional’’ (STC 16/84, caso
Presidente de la Diputación Foral de Navarra) y resulta similar en todas las CCAA.
Esta similitud de los textos estatuarios se ve acentuada si se tiene en cuenta que es
también muy similar a la forma en que cada Comunidad ha regulado mediante normas
de nivel legal o reglamentario cada una de sus instrucciones propias. Partiendo como
marco de las disposiciones de los Estatutos de Autonomía, las diversas Comunidades
han especificado su régimen institucional mediante los correspondientes reglamentos
parlamentarios (en cuanto a la Asamblea Legislativa) leyes el Gobierno y la
Administración, y leyes electorales; disposiciones todas ellas que, salvo aspectos
particulares, siguen pautas comunes a todas las CCAA.
Las mayores diferencias institucionales entre CCAA se refieren a la organización
territorial propia. Ello se debe a un conjunto de factores; primeramente, al carácter uni o
pluriprovincial que reviste cada comunidad. Pero además, otras consideraciones inciden
sobre la estructura territorial: el carácter insular, que determina instituciones peculiares;
la tradición histórica, que ha dado lugar a la aparición de las comarcas; y finalmente, las
peculiaridades derivadas de los regímenes forales, que aparecen garantizadas
institucionalmente por la Disposición Adicional Primera de la Constitución, y que han
dado lugar a la previsión de características propias en el Estatuto de Autonomía del País
Vasco y en la Ley Orgánica de Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA).
Constitucional II
79
2.El poder legislativo. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas: sistema
electoral.
Pese a la libertad que la Constitución deja a los Estatutos de Autonomía para la
organización institucional de las Comunidades Autónomas, todas ellas han preferido
seguir el modelo previsto en el art. 152 CE, dotándose en consecuencia de Asambleas
legislativas de configuración muy similar, y en gran parte estructuradas de acuerdo con
las pautas seguidas por el Congreso de los Diputados.
Artículo 152:
1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior,
la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida
por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que
asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de
Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la
Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la
dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del
Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal
Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal
Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los
supuestos y las formas de participación de aquellas en la organización de las
demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la
ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su
caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la
Comunidad Autónoma en que este el órgano competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre
los electores inscritos en los censos correspondientes.
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.
En cuanto a los sistemas electorales de las CCAA mediante los cuales se eligen sus
respectivas Asambleas, la Constitución establece la necesidad de una base común. El
art. 81.1 CE reserva a la ley orgánica la regulación del régimen electoral general. Éste
ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional como las normas electorales validas
para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en
el de la entidades territoriales en que se organiza, a tenor del art. 137 CE, salvo las
excepciones que se hallan establecidas en la CE y los Estatutos (STC 58/83, caso Ley
de Elecciones Locales, F.J.3). Ello significa que determinadas características del
proceso electoral deberán, por su carácter general o común, ser reguladas por la
Constitucional II
80
legislación estatal, mientras que las normas autonómicas podrán completar esa
legislación, introduciendo peculiaridades propias.
La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) de 1985 ha establecido una
serie de elementos comunes a todos los procedimientos electorales, y, a partir de ésta,
las CCAA han procedido a dotarse de leyes electorales, que complementan los
preceptos de la LOREG con normas propias, referentes a administración electoral,
fijación de circunscripciones, fórmula electoral y financiación de partidos y candidatos,
entre otros aspectos El sistema electoral de cada Comunidad Autónoma, reflejando la
complejidad del Estado de las Autonomías, viene así a estar regulado por dos
normativas, la estatal y la autónoma.
La administración electoral de las CCAA se basa en un sistema de juntas electorales; en
todas las leyes electorales se prevé un sistema de financiación pública de los candidatos;
se prevé también, en todas ellas, la prestación de espacios de propaganda electoral en
los medios de comunicación de titularidad pública (radio, televisión); todas las CCAA
han optado por la fórmula D’Hont, empleada en las elecciones al CD, no obstante, es
posible señalar algunas peculiaridades de los sistemas electorales autonómicos:
a) Aun cuando, en general, la circunscripción electoral sea la provincia, según el
modelo nacional, en algunos casos se prevén circunscripciones infra-
provinciales, tal es el caso de las CCAA de Asturias, Murcia, Baleares y
Canarias.
b) Algunas legislaciones electorales han reforzado la cláusula, prevista en la
legislación estatal, referente a la existencia de un número mínimo de votos para
acceder a la representación parlamentaria (cláusula barrera). Por ejemplo, tal
sería el caso de la CCAA de Murcia, cuya ley electoral exige, para que una
candidatura pueda conseguir representación en la Asamblea, haber obtenido al
menos el 5% de los votos emitidos en toda la Comunidad, pese a estar ésta
dividida en cinco circunscripciones infra-provinciales.
c) En general se pretende adaptar el numero de representantes por circunscripción a
la población de hecho de ésta, con algunos matices, siguiendo el modelo
nacional. No obstante, una excepción es la que representa el Parlamento Vasco:
en éste, cada circunscripción (provincia o territorio histórico) tiene el mismo
número de representantes en el Parlamento, independientemente de su
población.
3.Composicion y funcionamiento de las Asambleas legislativas de las CCAA.
En su organización y funcionamiento, las Asambleas autonómicas se ajustan a las
pautas sentadas por el Reglamento del Congreso de los Diputados. Es posible señalar
algunas peculiaridades, relativas, tanto a la composición y estructura, como al
funcionamiento de las Asambleas de las CCAA:
a) Composición: el número de miembros de las Asambleas regionales oscila
notablemente entre los treinta y cinco de Rioja, y los ciento cincuenta previstos
como máximo en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 56); ahora bien, sólo
tres Asambleas (las de Andalucía, Cataluña y Madrid) superan el centenar de
miembros.
Constitucional II
81
b) Status de los representantes: lo que sí viene previsto en Estatutos y reglamentos
parlamentarios autonómicos es un fuero especial de los parlamentarios, esto es, una
reserva a determinados órganos jurisdiccionales del conocimiento de las causas
frente a ellos: así como la prohibición de detención o retención salvo en caso de
flagrante delito. En segundo lugar, los Estatutos de Autonomía dispusieron que los
parlamentarios autonómicos podrían percibir por sus servicios como tales, dietas,
pero no consignaciones o sueldos fijos o periódicos. Se establecía una cierta
desprofesionalización de los representantes autonómicos, cuya actuación se
consideraba así como a tiempo parcial. Estas previsiones han ido desapareciendo de
los respectivos Estatutos, en las sucesivas reformas. En su lugar, se remite a los
Reglamentos de las Asambleas legislativas la fijación del régimen de retribuciones
de los parlamentarios, que podrán, así serlo a tiempo completo.
c) Duración del mandato: en varios Estatutos (así Madrid, art. 21.3; Castilla-La
Mancha, art. 22) se prevé que en el supuesto de elecciones anticipadas la Asamblea
nuevamente elegida deberá durar solamente hasta el término en que hubiera
decidido producirse el final natural de la Asamblea Disuelta. Por otro lado en
concordancia con lo dispuesto en el art. 42.3 LOREG y para evitar una continua
sucesión de elecciones autonómicas, varios Estatutos de Autonomía han sido
reformados para que las correspondientes elecciones autonómicas se celebren
simultáneamente, como se ha señalado, de que hubiera o no producido una
disolución anticipada de la Asamblea, y como consecuencia, unas elecciones,
también anticipadas, de la misma.
d) Procedimiento legislativo: diversos reglamentos parlamentarios autonómicos
introducen una novedad en comparación con el procedimiento del Congreso,
novedad consistente en la extensión de la iniciativa legislativa a entidades locales:
Ayuntamientos (Andalucía, Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha, Madrid),
Cabildos Insulares (Canarias), Consejos Insulares (Baleares), territorios históricos
(País Vasco), y comarcas (Cataluña y Murcia). También en relación con el
legislativo conviene tener en cuenta que las leyes autonómicas son sancionadas por
el Presidente de la CCAA en nombre del Rey, publicadas en el BO de la CCAA, así
como en el BOE.
e) Órganos de control vinculados a las asambleas: son designados por el Parlamento
autonómico, encargados de desarrollar determinadas funciones. Son los Defensores
del pueblo autonómicos, que cumplen funciones similares al órgano estatal
equivalente; por otro, Tribunales de Cuentas Autonómicos, que reproducen el
modelo del Tribunal de Cuentas Estatal.
4.Los órganos ejecutivos de las CCAA: régimen de nombramiento.
También han optado el modelo previsto en el art. 152 CE. El modelo parlamentario
previsto en el art. 152.1 CE, y seguido por todos los Estatutos de Autonomía, establece,
como poder ejecutivo de las CCAA, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y
nombrado por el Rey. El desarrollo estatuario de esta previsión se ha traducido en un
sistema en que la Asamblea de esta previsión se ha traducido en un sistema en que la
Constitucional II
82
Asamblea elige a un Presidente, que procede a designar los miembros del Consejo de
Gobierno, es decir, según líneas similares al modelo estatal. La regulación del
nombramiento de los miembros del ejecutivo, su estatuto, funciones y relaciones con el
poder legislativo vienen reconocidos tanto en las disposiciones estatutarias como en
leyes autonómicas específicas de desarrollo de sus previsiones; la totalidad de las
CCAA se ha dotado de leyes de Gobierno que han completado las previsiones de sus
estatutos.
a) Primeramente, la Constitución y los Estatutos exigen que el Presidente de la CCAA
sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros; esto es, se requiere que los
candidatos a la Presidencia sean parlamentarios autonómicos. El procedimiento de
elección difiere también en la propuesta de candidatos de las respectivas Asambleas.
El régimen de votaciones y mayorías para la elección del Presidente es también,
similar al nacional en todos los casos; si bien debe destacarse que se ha adoptado
una solución, distinta a la prevista en la Constitución en su art. 99, para el supuesto
de que, en el plazo de dos meses, no hubiera podido lograrse la elección de un
Presidente por mayoría simple o absoluta. La mayor parte de los Estatutos de las
CCAA disponen que, en tal supuesto, se procederá a la disolución de la Asamblea y
la convocatoria de nuevas elecciones, el Estatuto de Autonomía de Castilla-La
Mancha (art. 14.1 E.A.C-M.) dispone que, si en el plazo de dos meses ningún
candidato hubiera obtenido la mayoría simple, quedara designado como Presidente
el candidato del partido que tenga mayor número de escaños.
b) Otra peculiaridad, común a todas las CCAA, del proceso de nombramiento del
Presidente, es la que resulta de la acción conjunta de los preceptos estatuarios y del
art. 69.1 CE. Los primeros prevén sin excepción, que el nombramiento del
Presidente del Gobierno será efectuado por el Rey: el segundo, que los actos de éste
serán refrendados por el Presidente del Gobierno o los Ministros competentes. Ello
ha conducido a que sea el Presidente del Gobierno de la Nación el que refrende el
nombramiento real de los Presidentes de las CCAA.
5.Composición y estructura del ejecutivo de las CCAA y estatuto personal de sus
miembros.
Los Acuerdos Autonómicos de 1981 previeron la limitación del número de miembros
de los ejecutivos autonómicos (en esto el modelo del art. 152 CE).
Con respecto a los demás órganos del Estado, el Presidente ostenta la suprema
representación de la respectiva Comunidad. Ostenta la representación del Estado en la
CCAA. En cuanto a las relaciones con la Asamblea autonómica, ha de tenerse en cuenta
que sólo el Presidente, de entre los miembros del ejecutivo, dispone de legitimidad
parlamentaria directa. Como peculiaridad debe señalarse que el Estatuto de Castilla La-
Mancha (art. 13.2) prevé que, por ley, se establezca la limitación de los mandatos del
Presidente.
En los casos en que se prevé la posibilidad de disolución de la Asamblea, ésta le
corresponde al Presidente de la Comunidad, y con escasas excepciones, como el único
sujeto a la responsabilidad parlamentaria, responsabilidad que, de exigirse con éxito,
implica el cese de los miembros del Consejo junto con el de su Presidente.
Constitucional II
83
Con respecto al órgano ejecutivo, corresponde a las normas estatuarias y leyes del
Gobierno, al Presidente del Gobierno de la Comunidad, la dirección y coordinación del
Gobierno, la definición de su programa y la designación y separación de consejeros.
Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los ejecutivos autonómicos,
la mayoría de los Estatutos de Autonomía se remiten a las respectivas leyes de Gobierno
que establecen el régimen personal y de incompatibilidades de Presidente y consejeros.
Debe indicarse que son numerosos los Estatutos que regulan el aforamiento penal de los
miembros del ejecutivo: como regla general, solo podrán ser detenidos en caso de
flagrante delito, y corresponde al Tribunal Superior de Justicia el procesamiento y
Juicio. Fuera de la CCAA, corresponde el conocimiento de estos externos al TS.
6.Relaciones del Ejecutivo con la Asamblea.
Las funciones del Gobierno en relación con el Parlamento responden así en todas las
CCAA al modelo fijado en la Constitución para las relaciones entre el Gobierno de la
Nación y las CG (Título V CE). Y lo mismo puede afirmarse en relación con la
actividad de control y exigencia de responsabilidad por parte del Parlamento frente a los
Gobiernos autonómicos. Con respecto a este último punto, se sigue el modelo estatal en
cuanto a la presentación de la cuestión de confianza, y la moción de censura. Ésta se
configura, bien directamente en los estatutos de autonomía, bien en las Leyes de
Gobierno, como moción de censura constructiva, esto es, requiriendo la presentación de
un candidato alternativo.
7.La Administración de justicia en las Comunidades Autónomas.
Si bien la regulación constitucional del Estado de las Autonomías permite a las
Comunidades Autónomas dotarse de instituciones ejecutivas y legislativas, deja sin
embargo al poder judicial al margen de la reestructuración competencial. La
Constitución prevé una organización de los tribunales basada en el principio de unidad
jurisdiccional (art. 117.5) lo que excluye la posibilidad de una dualidad de órdenes
jurisdiccionales. Este principio de unidad se traduce en la reserva en exclusiva al Estado
de la Administración de justicia (art. 149.1.5), y más concretamente en el art. 122.1 CE,
establece que ha de ser una ley orgánica la que determine la constitución,
funcionamiento y gobierno de los juzgados y tribunales, así como el estatuto jurídico de
los jueces y magistrados y del personal al servicio de la Administración de Justicia.
Esta unidad jurisdiccional sometida a la competencia estatal no significa sin embargo
que las CCAA carezcan absolutamente de competencias en el ámbito de la organización
de los tribunales. Ciertamente, en virtud de la reserva del art. 149.1.5 queda fuera del
círculo de competencias asumibles por las CCAA en sus estatutos el núcleo definitorio
de la Administración de justicia, esto es, todo lo referente al ejercicio de la potestad
jurisdiccional. Pero esta reserva ha de completarse con lo dispuesto en otros preceptos
constitucionales, que dejan un campo competencias abierto a las CCAA en tres
materias:
a) Personal al servicio de la Administración de Justicia: en lo que se refiere a esto, el
art. 122.1 CE configura como sector especifico al personal de servicio de la
Administración de Justicia, esto es como una organización administrativa
(secretarios, oficiales, etc) distinta del estricto personal jurisdiccional (jueces y
magistrados). Con respecto a este sector, la Constitución reserva al Estado la
Constitucional II
84
regulación legislativa de su estatuto (art. 122.1) al encomendar esa regulación a una
Ley Orgánica. No obstante, en los aspectos reglamentarios y ejecutivos referentes a
ese personal, la LOPJ ha asignado competencias, tanto a la Administración del
Estado, como al Consejo General del Poder Judicial, como, finalmente, a las CCAA.
En forma correspondiente, las CCAA han asumido competencias en sus estatutos,
en materia de personal de la Administración de Justicia.
b) Organización de demarcaciones judiciales: un segundo ámbito competencial del que
pueden disponer las CCAA es el referente a la participación en la organización de
las demarcaciones judiciales de su territorio. Tal posibilidad viene prevista en el art.
152 CE y se refiere a todas las CCAA.
c) Competencias respecto del Tribunal Superior de Justicia: en tercer lugar, la CE
prevé que la organización jurisdiccional habrá de adaptarse a la nueva organización
territorial del Estado, por cuanto que, de acuerdo con el art. 154, un Tribunal de
Justicia…culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la CCAA.
8.La organización territorial interna de las CCAA: alcance y límites.
El sistema constitucional de distribución competencial permite a las comunidades
Autónomas asumir diversas potestades en relación con su organización territorial
interna, esto es, en relación con la estructuración de su territorio en entidades locales de
ámbito infrautonómico, en la delimitación de las mismas, disposiciones relativas a su
organización, y atribución de competencias.
a) Las garantías constitucionales a favor de la Administración local como límite: La
Constitución prevé una doble serie de garantías respecto de las entidades locales,
que es engloban, genéricamente bajo el título de garantía institucional y que
comprenden, por un lado, la protección constitucional de la misma existencia de los
entes locales mencionados en la Constitución, y por otro, la protección de un ámbito
propio de autonomía, tanto organizativo como funcional. Estas garantías son válidas
tanto frente a un Estado como a las CCAA, que encuentran así un límite de
actuación. La Constitución extiende esta garantía a los municipios (art. 147) y
también a las provincias (art. 141).
b) Competencias reservadas al Estado: junto a estos límites constitucionales a la acción
de las CCAA en el ámbito local, existe una segunda serie de barreras a las
competencias autonómicas: la atribución expresa al Estado de una reserva
competencial, la referida a las bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del régimen estatuario de sus funcionarios, que prevé el art. 149.1.18 de
la CE, y que ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional como relativa a
la fijación estatal de unos principios, criterios y disposiciones comunes relativas a la
estructura de las Administraciones públicas, incluyendo a la Administración local.
9.Competencias autonómicas en materia de organización territorial.
La Constitución permite a las CCAA asumir competencias en materia de organización
territorial. El art. 149.1.188 reserva al Estado únicamente la fijación de las bases
relativas a la administración local, de forma que las CCAA, dentro de las previsiones de
los Estatutos, podrán ejercer sus competencias dentro de esas bases. Estas competencias
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dependerán del nivel de autonomía asumido: pero, así y todo, se dan una serie de
características comunes.
a) El art. 152 permite a las CCAA sin excepción establecer circunscripciones
territoriales propias mediante la agrupación de territorios limítrofes. Los Estatutos
de Autonomía, en consecuencia, han previsto la asunción competencial relativa a la
creación de divisiones comarcales, que en varios casos se han traducido a en leyes
autonómicas al respecto.
b) El art. 148.1.2 deja abierta la competencia de las CCAA un ámbito de actuación en
materia local, relativo a la alteración de los términos municipales, y la asunción de
funciones en esta materia según la legislación estatal al respecto. Todas las CCAA
han asumido competencias dentro de estos términos, y desde la perspectiva estatal,
la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 ha establecido
el marco de actuación de las competencias autonómicas.
c) Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que las CCAA han asumido competencias
sobre un conjunto de materias especificas (salud, transportes, etc.) respecto de las
cuales cabe tanto que la CCAA actúe directamente mediante sus propios órganos
administrativos como que prefiera dar participación a los entes locales, llevando a
cabo así una descentralización de segundo grado.
10.Organización territorial y territorios forales.
La Disposición Adicional Primera de la Constitución establece que la Constitución
ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Esta disposición viene
a afectar a dos CCAA, País Vasco y Navarra. Se trata de territorios que históricamente
han disfrutado de un régimen jurídico-público propio que se ha traducid en
peculiaridades en su organización y competencias. Al aprobarse la Constitución, el
respeto de esos derechos históricos ha supuesto alterar las previsiones generales de
reparto competencial en dos aspectos:
a) En forma positiva, por cuanto que los Estatutos de Autonomía pueden actualizar el
régimen foral, esto es, incorporar a las competencias abiertas por la Constitución de
las CCAA competencias adicionales, ejercidas históricamente. La Comunidad Foral
de Navarra podrá asumir competencias históricamente propias del Reino de
Navarra, y confirmadas por el peculiar régimen foral de la provincia, por ejemplo.
b) Pero esta Disposición Adicional Primera supone también una limitación a los
poderes autonómicos en el caso del País Vasco. En efecto, los territorios forales se
han identificado con provincias concretas, de manera que la garantía constitucional
se proyecta también a favor de éstos territorios y no solo a favor de la Comunidad
Autónoma. En el caso del País Vasco, si bien corresponde al Estatuto de
Autonomía actualizar el régimen foral, ello ha de hacerse respetando el ámbito
competencial propio de cada territorio histórico.
11.La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
La Constitución, en su art. 156.1, reconoce la autonomía financiera de las CCAA, para
el desarrollo y ejecución de sus competencias, lo que implica un poder de auto
disposición sobre los recursos necesarios para una efectiva asunción de las
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competencias previstas en sus estatutos. Prevé la Constitución también en el mismo
art., que la autonomía financiera de las CCAA deberá realizarse con arreglo a los
principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles. En efecto, la Constitución, en su art. 157 prevé un instrumento para la
coordinación de las competencias financieras desde la perspectiva de lo ingresos. Tras
enumerar el apartado 1 del mismo artículo las fuentes de recursos de las CCAA, el
apartado 3 dispone que el ejercicio de las correspondientes competencias financieras
podrá regularse mediante ley orgánica. El Estado, mediante la ley orgánica, podrá
establecer las líneas directivas del modelo de financiación de las CCAA, en un aspecto
tan decisivo como sus fuentes de ingresos, y las competencias financieras conexas.
Estas líneas directivas se establecieron muy tempranamente dentro del proceso de
desarrollo del Estado de las Autonomías, mediante la Ley Orgánica de Financiación de
las Comunidades Autónomas (LO 8/80, 22 septiembre, LOFCA).
Esta ley, que contiene normas referentes a la capacidad tributaria de las CCAA, a su
coordinación con la correspondiente actividad estatal, y también respecto de la
ordenación de la potestad de gasto autonómica, representa, por tanto, un elemento
constitutivo del bloque de la constitucionalidad en materia financiera, y es una de las
leyes a que se refiere el art. 28.1 de la LOTC como canon de constitucionalidad, al
delimitar las competencias del Estado y de las CCAA.
12.El sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas.
Las disposiciones constitucionales, estatuarias y de las leyes de desarrollo de la
Constitución (LOFCA y Ley del Fondo de Compensación Interterritorial) han dado
lugar a un sistema de ordenación de las potestades autonómicas de ingreso y gasto,
común a todas las Comunidades Autónomas, con la excepción de las Comunidades del
País Vasco y Navarra, que se rigen por un sistema propio (a que se hará referencia).
a) Ingresos de las CCAA: el art. 157.1 CE enumera un conjunto de fuentes de
ingresos de las Comunidades Autónomas que incluye los instrumentos usuales
de financiación de las organizaciones públicas. Ello no significa que cada
CCAA se constituya de un sistema tributario separado, al contrario; de acuerdo
con la LOFCA, y la práctica autonómica, algunas fuentes han cobrado una
importancia destacada, mientras que otras apenas se han utilizado; y
consecuencia de ello ha sido un sistema que acentúa la vinculación o
dependencia financiera de las Comunidades Autónomas con respecto al Estado.
Las CCAA no han venido a crear sistemas tributarios propios sino integrarse al
sistema tributario estatal. Ello se debe a que, en la práctica, las vías relevantes
para la obtención de ingresos por parte de las CCAA han sido aquellas que
suponen una participación en los ingresos del Estado, acentuándose así un
elemento de unión en el sistema. Tales vías pueden enumerarse:
- La cesión de tributos estatales: (art. 157.1.a), de aquellos tributos que,
habiendo sido establecidos por una ley estatal, se destinan a las CCAA, que
incluso disponen, respecto de ellos, de determinadas competencias
normativas que pueden afectar a su régimen. Se ha cedido a las CCAA el
rendimiento, y en ocasiones la regulación, de un conjunto de impuestos
como ,entre otros, el Impuesto sobre el Patrimonio, sobre Sucesiones y
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Donaciones, el Impuesto sobre el Valor Añadido, sobre Hidrocarburos,
Electricidad, etc.; y sobre todo, se destaca la cesión de un porcentaje de la
recaudación del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas, auténtico eje
del sistema tributario español. Esta cesión incluye la posibilidad de que las
CCAA puedan fijar su propia tarifa autonómica en el Impuesto sobre la
Renta de Personas Físicas. Este procedimiento ha permitido que en
determinadas CCAA los rendimientos procedentes de la cesión de tributos
estatales respeten la mayor parte de los ingresos necesarios, para cubrir sus
necesidades presupuestarias, quedando en un lugar secundario las
transferencias estatales.
- Transferencias presupuestarias: para la mayoría de las CCAA, un porcentaje
destacado de sus ingresos viene constituido por la participación en los
ingresos del Estado que suponen las transferencias efectuadas por este en sus
Presupuesto Generales. La Constitución, en su art. 158, prevé que la
asignación de las CCAA deberá cubrir y garantizar un nivel mínimo en la
presentación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio
español. Este nivel mínimo se configura así como una base irrenunciable, a
partir de la cual podrán constituirse sistemas de características muy dispares.
- Fondo de Compensación Interterritorial: se ha destacado en la práctica como
una fuente relevante de ingresos la prevista en el art. 157.1c: las
transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial. Este fondo viene
descrito ampliamente en el art. 158.2, como un conjunto especifico de
recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios económicos
territoriales y a hacer efectivo el principio de solidaridad. La LOFCA regula
las líneas fundamentales del fondo, que vienen desarrolladas por la
normativa propia del mismo, la Ley 22/01, de 27 de diciembre, reguladora
de los Fondos de Compensación Interterritorial, ley que fija los criterios de
reparto de los recursos asignados al fondo.
- Otras fuentes de financiación: resultan menos relevantes las posibilidades
ofrecidas por la Constitución a las Comunidades Autónomas para que
obtengan recursos propios: primeramente, las fuentes de financiación
consistentes en los rendimientos procedentes del patrimonio de las CCAA
así como los ingresos de Derecho privado (art. 157.1d) y los procedentes de
las operaciones de crédito (157.1e) juegan un papel menor, y además, los
últimos, como garantía de coordinación de la Hacienda estatal, están
sometidos a especiales requisitos y deben, en determinados supuestos, ser
autorizados por el Estado (art. 14 LOFCA). Finalmente, otros dos apartados
del art. 157.1 se refieren a fuentes de financiación que han revelado escasa o
nula utilidad: el apartado b) que permite la creación por las CCAA de sus
propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; el apartado a)segundo
inciso, que posibilita que las Comunidades Autónomas establezcan recargos
sobre impuestos estatales.
b) Potestad de pasto: LOFCA contiene también su régimen presupuestario: los
presupuestos han de tener carácter anual, e incluir todos los gastos e ingresos de
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la correspondiente CCAA. Establece también que habrían de elaborarse con
criterios homogéneos, para permitir su consolidación con los Presupuestos del
Estado: finalmente, y de acuerdo con el art. 153d) CE, los Presupuestos de las
CCAA quedarán bajo el control del Tribunal de Cuentas.
c) El sistema de convenios: la garantía institucional de los regímenes forales
históricos afecta también al régimen fiscal de las Comunidades del País Vasco y
Navarra. La base del sistema reside en la formalización de un acuerdo con el
Estado, aprobado por ley estatal, acuerdo que permite que los antiguos territorios
forales establezcan un sistema tributario propio, distinto del vigente en el resto
del Estado.
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