1 Aproximación a la minería metalífera en Argentina. Capital extranjero, renta y distribución de beneficios (2006-2010) Federico Basualdo 1 Introducción A mediados de la década de 1990 la búsqueda de mayores tasas de rentabilidad y de nuevos territorios por parte de las compañías mineras transnacionales coincidió con la aplicación de la reforma del marco normativo del sector inspirada en los lineamientos del denominado Consenso de Washington. De esta manera, las transformaciones registradas en el contexto operativo mundial y la particular configuración sectorial en el ámbito local, se adaptaron al interés y las necesidades de las compañías transnacionales. La inversión extranjera en el sector impulsó la apertura de diversos yacimientos en exploración y explotación de minerales metalíferos y, con ellos, el inicio - prácticamente- de una nueva rama de actividad en el país. Las reformas introducidas durante la década de 1990 al régimen normativo vigente, adquieren relevancia no sólo por los beneficios otorgados a la inversión minera en el sector, sino que también por el establecimiento de una particular distribución de los beneficios generados por el desarrollo de la actividad. Como consecuencia de esto, la actividad minera desarrollada en la Argentina se encuentra en la actualidad fuertemente cuestionada por distintos sectores de la sociedad, dada la desigual distribución de los beneficios obtenidos. En este marco, en el presente trabajo se pretende realizar una aproximación al fenómeno de la renta minera y, en base a la trayectoria de los principales emprendimientos, se realiza un cálculo de la distribución de la misma entre el Estado y las empresas mineras en el marco de régimen normativo vigente. Como parte constitutiva del análisis propuesto, en el siguiente apartado se estudia la importancia de la renta minera en la determinación de las ganancias extraordinarias obtenidas por las compañías transnacionales relevadas. A su vez, con el objetivo de lograr un acercamiento a la propuesta productiva de las empresas transnacionales, se analiza la estrategia económico-financiera implementada por Minera Alumbrera y Minera Argentina Gold S.A. (MAGSA). La elección de estas empresas responde tanto a su envergadura productiva como también a que su análisis permite contrastar la estrategia económica y financiera modelo para los primeros años de operaciones, como es el caso de MAGSA, con la estrategia adoptada por las compañías una vez maduro el proyecto productivo, como es el caso de Minera Alumbrera. Finalmente, este trabajo culmina con algunas nota finales que intentan sintetizar las conclusiones del análisis realizado precedentemente. 1 Investigador del área de economía y tecnología de la FLACSO/CONICET
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Aproximación a la minería metalífera en Argentina. Capital
extranjero, renta y distribución de beneficios (2006-2010)
Federico Basualdo1
Introducción
A mediados de la década de 1990 la búsqueda de mayores tasas de rentabilidad y de
nuevos territorios por parte de las compañías mineras transnacionales coincidió con la
aplicación de la reforma del marco normativo del sector inspirada en los lineamientos
del denominado Consenso de Washington. De esta manera, las transformaciones
registradas en el contexto operativo mundial y la particular configuración sectorial en el
ámbito local, se adaptaron al interés y las necesidades de las compañías transnacionales.
La inversión extranjera en el sector impulsó la apertura de diversos yacimientos en
exploración y explotación de minerales metalíferos y, con ellos, el inicio -
prácticamente- de una nueva rama de actividad en el país.
Las reformas introducidas durante la década de 1990 al régimen normativo vigente,
adquieren relevancia no sólo por los beneficios otorgados a la inversión minera en el
sector, sino que también por el establecimiento de una particular distribución de los
beneficios generados por el desarrollo de la actividad. Como consecuencia de esto, la
actividad minera desarrollada en la Argentina se encuentra en la actualidad fuertemente
cuestionada por distintos sectores de la sociedad, dada la desigual distribución de los
beneficios obtenidos.
En este marco, en el presente trabajo se pretende realizar una aproximación al
fenómeno de la renta minera y, en base a la trayectoria de los principales
emprendimientos, se realiza un cálculo de la distribución de la misma entre el Estado y
las empresas mineras en el marco de régimen normativo vigente. Como parte
constitutiva del análisis propuesto, en el siguiente apartado se estudia la importancia de
la renta minera en la determinación de las ganancias extraordinarias obtenidas por las
compañías transnacionales relevadas.
A su vez, con el objetivo de lograr un acercamiento a la propuesta productiva de las
empresas transnacionales, se analiza la estrategia económico-financiera implementada
por Minera Alumbrera y Minera Argentina Gold S.A. (MAGSA). La elección de estas
empresas responde tanto a su envergadura productiva como también a que su análisis
permite contrastar la estrategia económica y financiera modelo para los primeros años
de operaciones, como es el caso de MAGSA, con la estrategia adoptada por las
compañías una vez maduro el proyecto productivo, como es el caso de Minera
Alumbrera.
Finalmente, este trabajo culmina con algunas nota finales que intentan sintetizar las
conclusiones del análisis realizado precedentemente.
1 Investigador del área de economía y tecnología de la FLACSO/CONICET
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1. Aproximación a la renta minera. Análisis de la apropiación privada y
participación pública en el caso de Minera Argentina Gold S.A. y Minera
Alumbrera.
El análisis de la distribución de los beneficios generados por la explotación minera,
requiere previamente concretar un breve acercamiento a las características que asume el
fenómeno de la renta minera en el desempeño económico de los distintos
emprendimientos en actividad.
La explotación de los recursos naturales no renovables, como es el caso de los minerales
metalíferos, implica, a diferencia del común de las mercancías, la posibilidad (siempre
buscada por los capitalistas) de obtener una retribución extraordinaria en razón de que
no son reproducibles, su cantidad es limitada y su calidad heterogénea. Esta retribución
extraordinaria, la renta, es aquella parte del producto de los recursos naturales que se
paga al propietario por el uso de las energías originarias de la naturaleza2. Sin embargo,
la renta existe sólo en la medida en que un sector de la sociedad se adueña de un recurso
natural limitado y no homogéneo y puede disponer de él de forma tal de obtener el
máximo beneficio3. En el caso de la minería, su magnitud está determinada por la
diferencia entre el precio de producción (que incluye los costos y una rentabilidad
media del capital) en un yacimiento determinado y el precio de producción del
yacimiento de peor calidad (con más alto costo de producción) necesario para satisfacer
la demanda y que, por lo tanto, determina el precio del producto. Así, los productos
mineros no se venden al precio medio de producción, sino al que exhibe el peor
yacimiento o recurso en explotación. Esta diferencia es la renta y es similar a un tributo
que “imponen” los poseedores de la tierra al resto de la sociedad.
Es decir, como resultado de las características del yacimiento, del peso de las regalías y
del sistema impositivo, cada explotación minera presenta una particular configuración
de costos y beneficios en función de la cual algunos emprendimientos obtienen distintas
magnitudes de renta. En buena medida, los cambios operados en el mapa de inversiones
a nivel mundial durante la década de 1990 están relacionados con la búsqueda, por parte
de las principales transnacionales mineras, de territorios más rentables. La coincidencia
de estos cambios con el sostenido incremento del precio internacional del oro y el cobre
a comienzos del decenio de 2000, favoreció la creciente incorporación de la Argentina
al grupo de países productores de minerales metalíferos.
Ciertamente, con las reformas introducidas por el marco operativo sancionado, las
empresas del sector recibieron fuertes incentivos para ampliar o radicar sus inversiones
en la Argentina. El establecimiento de un tope máximo para el cobro de las regalías
(provinciales), y la fuerte subvención fiscal a los costos de producción del sector
formaron parte constitutiva de los cambios legislados. En este sentido, se impusieron,
por una doble vía, importantes límites a la participación del Estado en la renta minera.
A su vez, distintas provincias interesadas en fomentar la radicación de inversiones
mineras establecieron exenciones fiscales específicas para la actividad. En el caso de la
provincia de Catamarca, a principios de la década de 1980 se estableció una serie de
beneficios fiscales para el desarrollo de la actividad minera. Entre las normas
sancionadas se destaca la ley de Promoción Minera (Ley Nº 4.007) aún vigente.
2 Ricardo, D. (2007), Principios de Economía Política y Tributación. Editorial Claridad, Buenos Aires,
Argentina.
3 Marx, K. (2007), El Capital, Tomo III. Siglo XXI, Buenos Aires, Argentina.
3
También adquiere relevancia en esta materia el Código Tributario de la provincia. El
artículo 229º inc.30 del mismo exime a las empresas mineras del pago del impuesto al
sello. En tanto, en el año 2001 la legislatura provincial sancionó la Ley Nº 5022 que
exime del pago del impuesto a los Ingresos Brutos, en el marco del Código Tributario
de la provincia, a la actividad minera ligada al comercio exportador.
Por su parte, la provincia de San Juan sancionó, a través de la Ley Nº 4.771 de 1980, un
régimen de exenciones impositivas para las empresas mineras que desarrollan tareas de
prospección, exploración o explotación minera. En tanto, en el Código Tributario de
esta provincia se establece la exención tanto del pago del impuesto a los Ingresos Brutos
(Artículo 130º, inciso o), como también del pago del impuesto al sello (Artículo 203º,
inciso i).
Con el objetivo de determinar las consecuencias de las reformas en materia de
distribución de renta, a continuación se analizan las características que asume el
fenómeno en el caso de Minera Argentina Gold S.A.4 asentada en la provincia de San
Juan y de Minera Alumbrera5 localizada en la provincia de Catamarca. En base a las
definiciones precedentes, el estudio consiste en determinar, por un lado, el peso
específico del complejo impositivo sobre la renta minera obtenida por cada
emprendimiento. A su vez, entendiendo el cobro de regalías como una retribución (al
Estado) por la explotación privada de los recursos naturales (no renovables), interesa
determinar la participación real que tiene la misma sobre la renta apropiada por las
mineras transnacionales. De esta manera se podrá acceder también a la participación
lograda por las empresas sobre la renta obtenida.
En base a la información declarada por las empresas, la renta minera se desprende, a
manera de proxy, de la diferencia entre la facturación anual, los costos de producción6
(excepto los impositivos y las regalías), comercialización, administración y la
rentabilidad media del capital (calculada tomando como referencia la rentabilidad
promedio alcanzada por la elite empresaria de la economía argentina)7. Sobre este
resultado se calcula la participación de las regalías y de los impuestos (apropiación
pública de la renta)8. Esta diferenciación se introduce con el único objetivo de
identificar los ingresos específicos que reciben las provincias comprometidas en
concepto de regalías. Finalmente, del cálculo precedente se desprende la participación
de la empresa productora sobre el total de la renta (apropiación privada de la renta).
4 Subsidiaria de Barrick Gold.
5 Minera Alumbrera está compuesta por: Xstrata (50%), Golcorp Inc. (37,5%) y Yamana Gold (12,5%)
6 Además de los costos de operación y los salarios, las empresas mineras estudiadas incorporan dentro de
los costos de producción la resultante de la depreciación y amortización del capital. En este sentido, los
criterios contables utilizados difieren de aquellos aplicados comúnmente por las empresas que operan en
la Argentina.
7 Se trata de un subuniverso de las empresas de la elite empresaria, que se encuentra delimitado por las
firmas de las que se tiene registro de ambas variables: ventas y utilidades. Según la información del Área
de Economía y Tecnología de la FLACSO en 2006 este selecto grupo de empresas obtuvo una
rentabilidad sobre ventas de 10,2%, en 2007 de 8,9%, en 2008 de 6,9%, en 2009 de 6,5%, mientras que en
2010 alcanzó el 8,1%.
8 En todos los casos analizados, el total de impuestos se ajusta a lo declarado por las empresas
productoras. Como resultado de esto a partir de 2008 se contemplan las retenciones a las exportaciones
mineras.
4
Asentada en la provincia de San Juan, MAGSA inició sus operaciones en 2006 en el
marco del proyecto aurífero de Veladero. Los niveles de renta alcanzados por la
actividad de este emprendimiento presentan a partir de 2007 un sostenido crecimiento.
En buena medida, el mismo se encuentra relacionado con la performance productiva de
la empresa, caracterizada por cada vez mayores niveles de producción de oro, y por la
trayectoria ascendente del precio internacional del mismo.
En una primera aproximación a la distribución de la renta aurífera, queda en evidencia
el contraste entre la apropiación privada y la participación pública. En efecto, entre
2006 y 2010 la empresa logró absorber el 64,3% de la renta, en tanto los ingresos
capturados por el Estado, vía impuestos, llegaron a menos de la mitad de la apropiación
privada, explicado el 30,0% del total. A su vez, por la explotación de los recursos
naturales (no renovables) ubicados en su territorio, la provincia de San Juan registró
ingresos que alcanzaron a explicar apenas el 5,7% de la renta total.
Gráfico Nº 1.1. Minera Argentina Gold S.A. Participación pública y privada en la renta
aurífera, 2006-2010 (millones de pesos)
623
302
537
1.250
3.771
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es d
e pes
os
Regalías
Apropiación pública de renta (vía impuestos)
Apropiación privada
Renta aurífera
Promedio 2006-2010:
Apropiacion pública (vía impuestos): 30,0%
Regalías: 5,7%
Apropiación privada: 64,3%
Fuente: elaboración propia en base a información de los balances de la empresa.
Ahora bien, como puede observarse en el Gráfico Nº 1.1., la participación pública en la
renta aurífera no presenta un comportamiento homogéneo durante los años analizados.
En este sentido, entre 2006 y 2009 se verifica una limitada participación, la cual
presenta un moderado ascenso a partir de 2008. Esta relativa expansión de la
participación pública no alcanzó a revertir la tendencia registrada durante los primeros
años de actividad del emprendimiento, alcanzando la apropiación privada niveles
absolutamente mayoritarios en la renta total. En efecto, entre 2006 y 2009 mientras el
Estado percibió, en promedio, un 14,3% y las regalías provinciales un 6,5%, la empresa
capturó el 79,1% de la renta producida.
5
En 2010, se verifica un escenario distinto al registrado en los años anteriores. La
destacada performance productiva de la empresa impulsó el notable incremento de la
renta obtenida por la explotación del yacimiento. En ese marco, la participación del
Estado en la renta alcanzó el 41,2% del total, como resultado de una mayor
participación del impuesto a las ganancias. A su vez, los ingresos por regalías mineras
se mantuvieron cercanos al promedio general, explicando el 5,1% de la renta, en tanto la
empresa mantuvo su participación mayoritaria capturando el 53,7% del total.
El errático comportamiento de la participación pública en la renta minera, se debe en
buena medida a los beneficios impositivos y subvenciones indirectas otorgados por el
Estado. En este sentido, una aproximación al peso específico de los principales tributos
sobre el total de renta apropiada por el Estado permitirá ensayar, entre otras cosas, un
acercamiento a su distribución entre la nación y las provincias de acuerdo a la
legislación vigente.
Como pude observarse en el Gráfico Nº 1.2., el Impuesto a las ganancias ocupa un lugar
preponderante, explicando el 60,9% de los fondos capturados por el Estado9. En tanto,
las retenciones (y otros tributos) explican el 23,6% de los fondos recaudados, y las
regalías provinciales el 15,5% del total.
Gráfico Nº 1.2. Minera Argentina Gold S.A. Distribución de la renta pública
apropiada, 2006-2010 (millones de dólares)
117 90133
296
1.747
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2.000
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lones
de
pes
os
Otros tributos, permisos y multas
Impuesto a las ganancias
Regalías
Total participación pública
Promedio 2006-2010:
Impuesto a las ganancias: 60,9%
Otros tributos (retenciones): 23,6%
Regalías: 15,5%
Fuente: elaboración propia en base a información de los balances de la empresa.
9 Vale la pena destacar que como resultado de las condiciones de privilegio que benefician a las empresas
del sector, durante los años analizados los ingresos percibidos por el Estado vía el Impuesto a las
ganancias alcanzaron a explicar el 21,2% de las ganancias empresarias.
6
Sin embargo, el análisis de la trayectoria de cada uno de estos tributos durante los años
analizados permite lograr un acercamiento a algunas de las consecuencias específicas de
los beneficios otorgados por el marco normativo y regulatorio vigente. Por un lado, el
cobro de retenciones a las exportaciones de minerales metalíferos se estableció a partir
de 2007, por esta razón durante el primer año de actividad la categoría Otros tributos
no se encuentra entre los impuestos de mayor recaudación. Por otro lado, el impuesto a
las ganancias muestra una trayectoria llamativamente irregular durante el período
estudiado. En este sentido, mientras que en 2006 y 2010 la recaudación por este tributo
adquiere centralidad para la participación pública sobre la renta, durante 2007 y 2008
presenta un comportamiento inverso. En efecto, durante esos años la empresa
productora registra un saldo a su favor, vía el impuesto a las ganancias, de 52,2 millones
de pesos y 18,5 millones de pesos, respectivamente. Esta transferencia de ingresos se
suma a la recibida por MAGSA a través del mismo mecanismo en el año 2005, la cual
fue de 43,7 millones de pesos. Esta situación excepcional responde, en buena medida, a
los beneficios de la amortización acelerada de distinto tipo de inversiones otorgados por
la normativa vigente.
En el caso de Minera Alumbrera, la renta obtenida por la explotación del yacimiento de
cobre ubicado en la provincia de Catamarca, se destaca por la magnitud de los recursos
generados. En este sentido, la renta cuprífera en 2007 fue de 2.329 millones de pesos, en
tanto que luego de un considerable descenso del valor de la misma en 2008, inició una
espiral ascendente alcanzando en 2010 los 3.333 millones de pesos.
Gráfico Nº 1.3. Minera Alumbrera. Participación pública y privada en la renta cuprífera,