Appalti Campania

Il Sistema degli Appal/ in Campania

Massimo ribasso: cri/cità, nodi irrisol/ e prospe:ve

8 Maggio 2014 Luigi Grosso

Massimo ribasso: cri/cità, nodi irrisol/ e prospe:ve

8 Maggio 2014 Luigi Grosso

DATI DI BASE

8 Maggio 2014 Hotel RAMADA Napoli -‐ Il Sistema degli appal/ in Campania -‐ Luigi Grosso

OICE Osservatorio gare di PROGETTAZIONE Nei dodici mesi del 2013 le gare per servizi di ingegneria e architeEura sono state 3.676, per un importo complessivo di 437.887.051 euro. Il confronto con il 2012 mostra un calo dell'1,4% nel numero dei bandi e del 14,7% nel loro valore In tuEo il 2013 le gare pubblicate dai paesi UE ammontano a 14.882 con un aumento del 10,8% rispePo al 2012. Tra queste quelle italiane sono 329 che, sempre rispePo ai dodici mesi 2012, crescono del 10,0%; mentre il loro valore, 309.125.233 euro, cala del 18,6%.

Autorità di Vigilanza dei ContraR Pubblici di Lavoro, Servizi e Forniture

L’impresa francese Vinci -‐ 40 Miliardi di fa+urato. Il volume di faEurato potrebbe non rivesXre parXcolare importanza se leEo in maniera isolata, cosa ben diversa visto in relazione con i daX relaXvi alla impresa Salini Impregilo. La prima impresa italiana si colloca al 16° posto nella stessa tabella ma con un faEurato di circa 4 Miliardi di euro. Il fa+urato della impresa Vinci corrisponde al 160% circa dell’ importo totale, dei bandi per appalto di lavoro emessi in Italia per i se+ori ordinari + se+ori speciali nell’anno 2012, pari ad 25 Miliardi di euro circa (daB dell’AVCP 2013).

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PREMESSA

Nel contesto europeo l’Italia ha rilevato perdite del -‐ 40% circa negli ulXmi 5 anni, oggi deXene il 9% dell’intero mercato delle costruzioni. Condizioni peggiori si sono rilevate solo per i paesi Grecia, Irlanda e Spagna. .

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Dal rapporto Federconsumatori in collaborazione con CRESME 2013

-‐11% circa, nazioni poste a Sud e gravan/ sul bacino del Mediterraneo; +5% circa paesi Balcani ed Est Europa; +3% circa paesi pos/ al Nord Europa.

A questo punto è lecito porsi una domanda: Cosa hanno in comune i paesi che malgrado la crisi registrano incremenB nel mondo delle costruzioni?

Esaminando i vari sistemi e faPori rappresenta/vi dei singoli merca/, emergono alcuni aspe: comuni, apparentemente marginali invece molto significa/vi. Il sistema di qualificazione; La divisione in loQ e le centrali di commi+enza;


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Il sistema di qualificazione La qualificazione nell’Unione a 28 Sta/ è riconducibile a due grandi modelli: a) qualificazione prevenBva obbligatoria a gesBone pubblica: Cipro Grecia Spagna Portogallo Italia 30% del mercato b) qualificazione gara per gara operata dalla stazione appaltante Francia Germania Olanda Portogallo Inghilterra 70% del mercato

Sinte/zzando: “…… se per l’Italia e per i paesi a sistema di qualificazione preven8va obbligatoria a cara;ere amministra8vo, che oggi maggiormente presentano for8ssime cri8cità di sistema produ@vo legato agli appal8 pubblici, l’accesso al mercato è essenzialmente “affare da avvocaB”, per la Germania e i paesi a for8 prevalenza di connota8 tecnici, a;ualmente che non presentano fa;ori di crisi nel sistema appal8, l’accesso al mercato è fondamentalmente “affare da ingegneri”, mentre per il sistema inglese, che basa gli appal8 di common law con poli8che finanziarie mirate, e di formule contra;uali innova8ve è prevalentemente “affare da manager””.


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La divisione in loR di mercato e centrali di commiEenza Per il raggiungimento di obbie:vi rilevan/ vengono adoPate poli/che di sviluppo interno. Le tecniche e strumen/ di incen/vazione e ges/one del mercato che si basano sull’ “alloXssement” ovvero: la divisione in LoR. TuR paesi nei quali si applica la divisione a loR registrano oggi volumi di affari, per appalX, in crescita .

Per la riorganizzazione e programmazione della domanda nei principali merca/ Ue, La Divisione a LoR tenta di dare una risposta adeguata rela/vamente sopraPuPo agli appal/ sopra soglia e a quelli standard di ogni importo, si abbina una tendenza all’oQmizzazione della spesa nel so+o soglia mediante la suddivisione in loQ degli appalB che spinge ad un’assoluta precisione e forte razionalizzazione proge+uale e gesBonale degli interven/ per due essenziali ragioni:

1) chiama dire+amente al ruolo di appaltatori le PMI dovendone però coordinare l’esecuzione;

2) accorcia la catena esecuBva, di fa+o eliminando, o almeno riducendo drasBcamente, il subappalto.


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In ITALIA Divisione in loR: Solo nel 2013 aPraverso la Legge di conversione del Dl 69/2013, meglio conosciuta con il decreto del Fare di G. LePa, potenzia le misure previste nell'ar/colo 2 del Codice dei contra: pubblici per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese alle gare di appalto, rafforzando l'obbligo di suddivisione funzionale delle prestazioni

Centrale di CommiEenza: Nel mercato italiano dell’appalto pubblico, diverse sono le organizzazioni e struPure che possono essere configurate come “Centrali di CommiEenza” : •  Sedi periferiche del Ministero delle infrastruPure e Traspor/;

•  CONSIP •  Le SUA -‐ Stazione Unica Appaltante


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In ITALIA Concludendo la premessa Quanto emerge da questa premessa è che in ITALIA i nostro “sistema paese” de/ene delle caraPeris/che molto par/colari che soPo cer/ aspe: condiziona tu: i processi lega/ all’appalto Pubblico al punto da poter affermare, che… La crisi del mercato degli appalX in Italia vede le cause principali imputabili al “sistema paese” che regola norme e leggi e non sul mercato.


9 Riunione Regionale PalazzePo dello sport Via Repubbliche Marinare Napoli 22 SePembre 2013

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Il sistema Paese ITALIA

Si nota: 51,01 % dei bandi corrispondenX a circa 20.000 bandi è rappresentato da appalX il cui valore massimo è pari a 150.000.

92% di bandi rappresenta l’offerta di appalX per un importo fino ad 1.000.000 euro

Tra le innovazioni più significa/ve inserite dal D.l. n. 70/2011, si segnala l’innalzamento della soglia per l’affidamento, mediante procedura negoziata senza bando, di appal/ di lavori pubblici

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Per la classifica compresa tra 1 e 5 milioni di euro che vale il 19,5% dell’offerta totale di mercato riferita al ciclo annuale riporta i seguenX daX: Imprese potenzialmente interessate circa 33.900 pari al 24% delle struEure operanX sul mercato; Bandi offerB n° 2.290 Bandi pari al 6,12% rispeEo al numero totale dei bandi pubblicaX.


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Il Sistema Paese ITALIA oggi individua le seguen/ /pologie di impresa: operano sul mercato per appal8 fino a 500.000 euro , solitamente hanno bassissima mobilità e rientrano in un territorio circoscri;o; possono operare per una classe di importo superiore ai 15.000.000 di euro, detengono una certa capacità di mobilità rispe;o il territorio con organizzazioni ben stru;urate; rientrano nelle classifiche comprese tra 1 e 15 Milioni di euro e detengono grosse difficoltà


Riunione Regionale PalazzePo dello sport Via Repubbliche Marinare Napoli 22 SePembre 2013

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Area del lavoro Le imprese riescono a soddisfare il fabbisogno di domanda se di piccola dimensione. IN QUEST’AREA GRAVITANO APPALTI FINO AD 1 MILONE DI EURO CON PROCEDURA NEGOZIATA


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Area del lavoro Le imprese riescono a soddisfare il fabbisogno di domanda se di piccola dimensione. IN QUEST’AREA GRAVITANO APPALTI FINO AD 1 MILONE DI EURO CON PROCEDURA NEGOZIATA Ar

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Area della sofferenza Per poter accede al mercato le imprese devono comprimere il loro giro di affari

Area del lavoro Le imprese riescono a soddisfare il fabbisogno di domanda se di piccola dimensione. IN QUEST’AREA GRAVITANO APPALTI FINO AD 1 MILONE DI EURO CON PROCEDURA NEGOZIATA

Campo di baEaglia Le imprese si scontrano nelle gare di appalto per rispondere alle proprie esigenze

Area della crisi Per poter accede al mercato o si ridimensionano, con operazioni di risanamento o sono costreEe a chiudere

Area delle grosse infrastruE

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Il mercato lo si potrebbe racchiudere in 5 virtuali aree:

Area del lavoro: Le imprese riescono a soddisfare il fabbisogno di domanda anche in relazione alla esigua dimensione, con limitata ges8one del territorio. Le imprese inserite in questa area operano molto anche nel mercato delle ristru;urazioni e costruzioni;

Area della sofferenza: Imprese che hanno sofferto molto negli ul8mi qua;ro anni e hanno dovuto ridimensionare stru;ura e portafoglio;

Area della crisi; non riescono ad inserirsi in un mercato che non lascia spazio per cara;eris8che e dimensioni. Molte di queste sono des8nate a chiudere;

Campo di ba+aglia: qui si partecipa a gare, spesso con offerta economicamente vantaggiosa, con modalità che però determina cos8 di ges8one rilevan8;

Area delle infrastru+ure: Le grosse stru;ure riescono a mantenere i bilanci con margini adegua8 per differenziazioni o merca8 esteri. La maggior parte, riescono a sopravvivere.

Le imprese operanB tra le classi di importo dal 1 e fino ai 15 di euro che tra l’altro rappresentano il 57% delle imprese operanB hanno una poche possibilità di accedere all’offerta di mercato.


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Analisi

L’analisi dei daX calcolaX e dei valori, e i daX “Osservatorio congiunturale dell’industria delle costruzioni ANCE Dicembre 2013” determinano le seguenX considerazioni:

•  Il 92% circa delle gare bandite sono inserite in classi di importo dove i dispos/vi legisla/vi consentono alle P.A. di poter accedere a procedura negoziata;

•  Oltre la metà dei bandi pubblicaX presentano un importo non superiore a euro 150.000;

•  Il mercato rela/vo alle imprese che potenzialmente possono essere interessate a lavori fino a 5 Milioni di euro presenta il rapporto domanda /offerta è pari a 15/1;

•  L’offerta rispondente a Bandi di categoria Illimitata, viene proposta con circa 150 procedure che rappresentano circa il 40% del totale mercato per un importo pari a circa 10 Miliardi di euro.

•  Esistono oltre 10.000 centrali diverse di commiPenza, sparse sul territorio: troppa burocrazia, troppe procedure, troppo spreco di danaro pubblico;

•  L’eccessivo numero di centrali di commiPenza, oltre ai cos/ eccessivi supporta/ dalla P.A. e per l’impresa abbassa molto lo sviluppo potenziale di crescita;

•  Bassa qualità del progeEo ..non sempre idonea rispePo il livello dichiarato dalla P.A.; bandi inadegua/; disciplinari che indicano punteggi valuta/vi poco ogge:vi; scarso rispeEo per le problemaXche ambientali e di sicurezza


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Analisi

Considerazioni generali del mercato APPALTI Nazionale dal rapporto al parlamento dell’Autorità di Vigilanza dei ContraR Pubblici Luglio 2013 e rapporX trimestrali anno 2013 •  Preoccupante è l’andamento che si registra per i contenziosi; •  Notevole carenza nella “Centralità del progeEo e degli aR tecnici” nelle procedure di

gara; •  Il sePore delle infrastruPure (riferito dal Rapporto della Corte dei Con/ 2012 e della

Banca d’Italia 2012) in cui la corruzione degli appalX pubblici risulta più diffusa rispeEo i paesi UE;

•  Eccessivo uso della procedura al massimo ribasso. La gara al massimo ribasso spesso

è origine di una situazione di forte disagio per le imprese edili. Il problema è avverXto sopraEuEo dalle piccole imprese che si trovano di fronte a riduzioni che possano arrivare anche al 40-‐50 per cento dei cosX previsX per le opere senza alcun margine economico per sostenere le spese.


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La Campania

Ritorna u/le segnalare che il CRESME prevedeva nel 2012 in Campania, per l’intero comparto appal/, un valore pari a 10.992 milioni di euro, ovvero una riduzione di oltre 850 milioni di euro, di cui circa 50 milioni in provincia di Napoli. Nei faR, in Campania si sono segnalaX valori costanX dove il calo medio sul territorio regionale si è aEestato con un indice prossimo al 9% migliore rispeEo le previsioni.


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La Campania COMUNE DI NAPOLI Per l’anno 2013 sono sta/ rappresenta/ appal/ con elevato margine di ribasso offerto in gara che passa da una media per il 2012 pari a -‐27,71 ad una media per il 2013 pari a -‐40,68%. Si rileva in generale l’eccessivo ricorso a gare con procedura al massimo ribasso e praXcamente l’abbandono di procedure ad “offerta economicamente più vantaggiosa”. Lo stesso dato viene confermato dall’Autorità di vigilanza che sin dal 2012 segnala la tendenza di aggiudicare gare u/lizzando il criterio di aggiudicazione il massimo ribasso valutata con indice del 85% La distribuzione dei contra: di lavori aggiudica/ in Regione in base alla /pologia di lavoro si caraPerizza per la forte numerosità degli interven/ di manutenzione (41,6%) che rappresentano il 25,6% del valore delle aggiudicazioni. Il 57% delle aggiudicazioni sono faEe da Comuni ( 45% circa ) e Province (8,0% circa) .


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La Campania infortuni


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La Campania infortuni


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Conclusioni Il “sistema paese” Italia si trova in una condizione di notevoli cri/cità. Condizioni di maggiore cri/cità si ritrovano solo in Grecia, Irlanda e Spagna. A livello europeo le condizioni dei mercato “AppalX” sono posiXve per quei paesi che hanno da tempo, adoEato sistemi e poliXche interdipendenX che garanXscono aEraverso l’interazione lo sviluppo e la crescita Le cri/cità maggiori riscontare per il nostro paese, sono generate da scarso u/lizzo di tecniche di gesXone del mercato con uso eccessivo del subappalto; troppe centrali di commiEenza che frazionano le offerte in assenza di coordinazione e programmazione a livello territoriale e principalmente, regionale. Le caraEerisXche struEurali e normaXve del mercato Italia non consentono espansione e crescita delle PMI, comprimendo verso il basso il mercato, mentre in Europa esso è incenXvato da apposite poliXche nazionali., incentrate sulla valorizzazione dell’appalto, inteso come risorsa per il territorio. In Campania il sePore appal/ registra lievi tendenze di crescita con un risultato migliore rispePo le aspePa/ve con un calo . In totale controtendenza gli appal/ bandii dal Comune di Napoli hanno subito un forte calo oltre a prevedere l’eccessivo ricorso a procedure “al massimo ribasso con indici di offerta medi prossimi al -‐ 41%. 8 Maggio 2014 Hotel RAMADA Napoli -‐ Il Sistema degli appal/ in Campania -‐ Luigi Grosso

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Conclusioni Le caraPeris/che dei criteri del mercato degli appal/ pubblici evidenziano un mercato che

ancora oggi risente di cri/cità struPurali molto alte. L’eccessivo uno del “massimo ribasso “ è sicuramente una di questa. Di recente il Consiglio europeo ha pubblicato i Nuovi tes/ che vedono il debuPo assoluto delle concessioni ma anche l’abbandono, consigliato, del massimo ribasso. La Regione Sicilia da tempo discute sull’opportunità di vietare l’uso di tale sistema di aggiudicazione. La Provincia di Prato ha s8pulato un protocollo di intesa con i Comuni e l’ASL 4, che prevede l’incen8vazione in materia di sicurezza e la comune volontà di non voler più applicare tale sistema. Ormai gli indirizzi sono chiari, le cri/cità del mercato sono tali, vanno tutelate le condizioni: Appalto; Impresa; Territorio. L’appalto deve diventare una risorsa non un costo, la gara al massimo ribasso fa aumentare i cos/. Le conseguenze che derivano dal MR determinano l’aumentano dei volumi di spesa generando: bassa qualità dell’opera; caRva rispondenza rispeEo lo scopo sociale dell’appalto; infortuni. E’ auspicabile che a breve tale procedura venga definitamente abolita. 8 Maggio 2014 Hotel RAMADA Napoli -‐ Il Sistema degli appal/ in Campania -‐ Luigi Grosso

Grazie per l’aEenzione


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