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AOS DEPUTADOS ESTADUAIS DO RIO DE JANEIRO
NOTA TÉCNICA DA DEFENSORIA PÚBLICA
DECRETO LEGISLATIVO – BILHETE ÚNICO
EMENTA: DECRETO LEGISLATIVO –
REAJUSTE DE BILHETE ÚNICO –
ILEGAL - BIS IN IDEM / DUPLICIDADE –
SUSTAÇÃO DO DECRETO DO
EXECUTIVO
I – RELATÓRIO
Trata-se de Nota Técnica da Defensoria Pública do Estado do
Rio de Janeiro, endereçada ao Poder Legislativo Estadual, com o conteúdo de
Anteprojeto de Decreto Legislativo, com o fim de se fundamentar a sustação
do ato do poder executivo que extrapolou no poder regulamentar ao
reajustar, por ato normativo secundário (não por Lei) e pela 2ª vez, o valor
do bilhete único para o ano de 2017.
É a síntese do necessário.
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II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – DO PODER DE SUSTAR OS ATOS NORMATIVOS EXORBITANTES
DO PODER REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO
Em primeiro lugar, a proposição encontra previsão na
Constituição do Estado do Rio de janeiro em seu art. 99, VII, vejamos:
Art. 99 - Compete privativamente à Assembléia Legislativa:
VII - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa;
Em segundo, verifica-se a atuação ativa da Assembléia
Legislativa ao sustar os atos do Poder Executivo que exorbitem do seu poder
regulamentar, vejamos:
DECRETO LEGISLATIVO Nº 02 DE 2016
SUSTA OS EFEITOS DO DECRETO Nº 41142, DE 23 DE JANEIRO DE 2008.
Art. 1º – Ficam sustados os efeitos do Decreto nº 41142, de 23 de Janeiro de 2008, que “Dispõe sobre a isenção e redução de base de cálculo do ICMS em operação com bens ou mercadorias destinadas às atividades de pesquisa, exploração ou produção de petróleo e gás natural”, oriundo do Convênio nº 130 de 27 de novembro de 2007 do CONFAZ“.
Art. 2º – Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação. Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, em 14 de dezembro de
2016.
DEPUTADO JORGE PICCIANI Presidente
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DECRETO LEGISLATIVO Nº 01 DE 2016
SUSTA OS EFEITOS DO DECRETO Nº 45.806, DE 03 DE NOVEMBRO DE 2016, QUE EXTINGUE O ALUGUEL SOCIAL NO ÂMBITO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
Art. 1º - Ficam sustados os efeitos do Decreto nº 45.806, de 03 de novembro de 2016, que " Extingue o aluguel social no âmbito do Estado do Rio de Janeiro ".
Art. 2º - Este Decreto Legislativo entrará em vigor na data de sua publicação. Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, em 29 de novembro de
2016.
DEPUTADO JORGE PICCIANI Presidente
Projeto de
Decreto Legislativo nº 09/2016
Mensagem nº
Data de
publicação 30/11/2016
Autoria
EDSON ALBERTASSI, ANDRÉ CECILIANO, ANDRE CORREA, ANDRÉ
LAZARONI, BEBETO, BENEDITO ALVES, BERNARDO ROSSI, BRUNO
DAUAIRE, CARLOS AUGUSTO, CARLOS MACEDO, CARLOS MINC,
CHIQUINHO DA MANGUEIRA, CIDINHA CAMPOS, COMTE
BITTENCOURT, CORONEL JAIRO, DANIELE GUERREIRO, DICA,
DIONISIO LINS, DR SADINOEL, DR. DEODALTO, DR. JULIANELLI,
ELIOMAR COELHO, ENFERMEIRA REJANE, FABIO SILVA, FARID
ABRÃO, FILIPE SOARES, FLAVIO BOLSONARO, FLAVIO SERAFINI,
GERALDO PUDIM, IRANILDO CAMPOS, JAIR BITTENCOURT, JANIO
MENDES, JOÃO PEIXOTO, JORGE FELIPPE NETO, JORGE PICCIANI,
JOSÉ ANCHITE, JOSÉ LUIZ NANCI, LUCINHA, LUIZ MARTINS, LUIZ
PAULO, MARCELO FREIXO, MARCELO SIMÃO, MARCIA JEOVANI,
MÁRCIO CANELLA, MÁRCIO PACHECO, MARCOS ABRAHÃO, MARCOS
MULLER, MARCUS VINÍCIUS, MARTHA ROCHA, MILTON RANGEL,
NIVALDO MULIM, OSORIO, PAULO MELO, PAULO RAMOS, PEDRO
AUGUSTO, PEDRO FERNANDES, RENATO COZZOLINO, ROGÉRIO
LISBOA, ROSENVERG REIS, SAMUEL MALAFAIA, THIAGO PAMPOLHA,
TIA JU, TIO CARLOS, WAGNER MONTES, WAGUINHO, WALDECK
CARNEIRO, WANDERSON NOGUEIRA, ZAQUEU TEIXEIRA, ZEIDAN,
ZITO
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II.2 – DAS NORMAS DE REAJUSTE DO BILHETE ÚNICO PARA 2017
Em novembro de 2016, o Poder Executivo previu, por meio do
Decreto Nº 45.808, o reajuste o valor do Bilhete Único de R$ 6,50 (seis reais e
cinquenta centavos) para R$ 7,50 (sete reais e cinquenta centavos).
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Em seguida, em 30 de dezembro de 2016, por meio de
emenda ao PL Nº 2248/2016, foi aprovada a Lei Estadual 7506 que reajustou
e fixou o valor do Bilhete Único em R$ 8,00 (oito reais), a partir de janeiro
de 2017:
LEI ESTADUAL Nº 7.506 DE 29 DE DEZEMBRO DE 2016
Art. 7º - Fica reajustado o valor pecuniário do Bilhete Único
Intermunicipal para R$ 8,00 (oito reais), com vigência a partir
de 1º de janeiro de 2017.
Por fim, em janeiro do presente ano, foi editado o Decreto do
Poder Executivo que reajustou pela 2ª vez o valor do Bilhete Único para o
valor de R$ 8,55 (oito reais e cinquenta e cinco centavos), em razão do
reajuste da tarifa de transporte intermunicipal ocorrida em janeiro de 2017:
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II.3- DA SUPERIORIDADE HIERÁRQUICA DA LEI EM RELAÇÃO AO
DECRETO – VALOR (HOJE) FIXADO EM LEI
Até novembro de 2016, o valor do Bilhete Único era fixado e,
portanto, podia ser reajustado por meio de Decreto, conforme demonstra o
exemplo acima. Ocorre que, com a edição da Lei Estadual n. 7506/2016, o
valor do Bilhete Único passou a ser fixado por lei em sentido estrito.
Assim, tendo em vista que decreto é ato normativo de
hierarquia inferior a lei, por questão formal, não pode o decreto alterar a lei.
Assim, o valor fixado em lei por esta Casa Legislativa não pode ser revisto por
Decreto, como pretendeu fazer o Poder Executivo por meio do Decreto n.
45.888/2017 que não tem o condão de revogar o artigo 7º da Lei Estadual n.
7506/2016.
Logo, forçoso concluir que o Decreto n. 45.888/2017, no
tocante ao reajuste do valor do Bilhete Único, é ilegal e excedeu os limites do
poder regulamentar do Executivo. Por este motivo, o Poder Executivo usurpou
atribuição exclusiva do Poder Legislativo.
Ressalta-se, Constituição pode ser alterada por Emenda
Constitucional; Lei pode ser alterada/revogada por Lei; e Decreto pode ser
alterado/revogado por Decreto, nunca o contrário. Ou seja, Lei não pode alterar
a Constituição, nem Decreto pode alterar/revogar a Lei.
Lei é um ato normativo primário, o Decreto (regulamentar) é
ato normativo secundário, abaixo da Lei, e deve observá-la.
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Destarte, impõe-se seja realizado o controle externo do ato
ilegal pelo Legislativo, com a devida sustação do Decreto n. 45.888/2017, de
modo a permanecer íntegro o equilíbrio entre os Poderes e o princípio da
legalidade estrita.
Trata-se de conceitos claros e simples, que há muito são
indiscutíveis na doutrina e na jurisprudência. Vejamos a decisão vinculante em
sede de ADI e a antiga jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (grifos
nossos):
ADI 531 AgR / DF - DISTRITO FEDERAL
AG.REG.NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 11/12/1991 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJ 03-04-1992 PP-04288 EMENT VOL-01656-01 PP-00095
RTJ VOL-00139-01 PP-00067
Parte(s)
AGTE.: PARTIDO DOS TRABALHADORES
ADVDOS.: JONAS DUARTE JOSÉ DA SILVA E OUTROS
AGDO.: DIRETOR DO DEPARTAMENTO DA RECEITA FEDERAL
Ementa
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INSTRUÇÃO
NORMATIVA Nº 62, DO DEPARTAMENTO DA RECEITA FEDERAL -
SUA NATUREZA REGULAMENTAR - IMPOSSIBILIDADE DE
CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE -
SEGUIMENTO NEGADO POR DECISÃO SINGULAR -
COMPETÊNCIA DO RELATOR (RISTF, ART. 21, § 1º; LEI 8.038,
ART. 38) - PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO PRESERVADO
(CF, ART. 97) - AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
- E inquestionável que assiste à Suprema Corte, em sua composição
plenária, a competência exclusiva para julgar o processo de controle
concentrado de constitucionalidade e, pelo voto da maioria absoluta
dos seus membros, declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
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normativo do Poder Público (CF, art. 97; RISTF, art. 5º, VII e art. 173).
Essa regra de competência, no entanto, muito embora de
observância indeclinável por qualquer órgão judiciário colegiado, não
subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar - enquanto
responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I)
- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa
abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos
pressupostos processuais e das condições da própria ação direta. A
possibilidade de controle recursal, "a posteriori", dos atos decisórios
que o Relator pratica, no desempenho de sua competência
monocrática, dá concreção, no âmbito do Supremo Tribunal Federal,
ao princípio da reserva de Plenário, inscrito no art. 97 da Lei
Fundamental da Republica. - As Instruções Normativas, editadas por
Órgão competente da Administração Tributária, constituem espécies
jurídicas de caráter secundário, cuja validade e eficácia resultam,
imediatamente, de sua estrita observância dos limites impostos
pelas leis, tratados, convenções internacionais, ou decretos
presidenciais, de que devem constituir normas complementares.
Não se revelam, por isso mesmo, aptas a sofrerem o controle
concentrado de constitucionalidade, que pressupõe o confronto direto
do ato impugnado com a Lei Fundamental.
Decisão
Por votação unânime, o Tribunal negou provimento ao agravo
regimental. Votou o Presidente. Plenário, 11.12.91.
ADI 533 MC / DF – DISTRITO FEDERAL
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO
Julgamento: 07/08/1991 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJ 27-09-1991 PP-13325 EMENT VOL-01635-01 PP-00006
RTJ VOL-00139-02 PP-00473
Ementa
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- CONSTITUCIONAL. ATOS NORMATIVOS PRIMARIOS.
IMPOSSIBILIDADE DE SUA REVOGAÇÃO POR ATOS
NORMATIVOS SECUNDARIOS.
I. Decreto com força de lei, assim ato normativo primário.
Impossibilidade de sua revogação mediante decreto comum, ato
normativo secundário.
II. Ocorrência dos pressupostos da cautelar. Deferimento.
RE 17679 / DF – DISTRITO FEDERAL
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. JOSÉ LINHARES
Julgamento: 30/10/1950 Órgão Julgador: Primeira Turma
Publicação
DJ 23-11-1950 PP-10599 EMENT VOL-00021-01 PP-00378
ADJ 01-08-1951 PP-02117
Parte(s)
RECORRENTE: INSTITUTO DE APOSENTADORIA E PENSÕES
DOS EMPREGADOS DE TRANSPORTES E CARGAS.
RECORRIDO: MESBLA S.A.
Ementa
ABONOS PROVISORIOS. NÃO ESTA O EMPREGADOR
OBRIGADO A RECOLHER CONTRIBUIÇÃO PARA INSTITUTO DE
APOSENTADORIA E PENSÕES SOBRE OS ABONOS
PROVISORIOS RECEBIDOS PELOS EMPREGADOS. APLICAÇÃO
E INTELIGENCIA DO ART. 76, DO DECRETO 22.637, DE 1946, E
DEC-LEI N. 3.813, DE 1941, PRORROGADO PELO DE N. 4.356, DE
1942. A LEI SE REVOGA POR OUTRA. QUANDO OCORRE A
REVOGAÇÃO TACITA. NÃO CABIMENTO DE RECURSO.
Decisão
Não tomaram conhecimento, unanimemente.
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Citamos, por fim, a jurisprudência pacífica também do Superior
Tribunal de Justiça, no mesmo sentido (grifos nossos):
RMS 21942 / MS
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
2006/0108611-0
Ministro LUIZ FUX (1122)
T1 - PRIMEIRA TURMA
15/02/2011
DJe 13/04/2011
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E
TRIBUTÁRIO. IPVA. ISENÇÃO. ARTIGO 1º, DO DECRETO ESTADUAL 9.918/2000.
RESTRIÇÃO AOS VEÍCULOS ADQUIRIDOS DE REVENDEDORES LOCALIZADOS NO
ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. EXORBITÂNCIA DOS LIMITES IMPOSTOS PELA
LEI ESTADUAL 1.810/97. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE ESTRITA.
INOBSERVÂNCIA. AFASTAMENTO DE ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO POR ÓRGÃO
FRACIONÁRIO DO TRIBUNAL. POSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 10/STF.
OBSERVÂNCIA.
1. A isenção do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), concedida pelo
Decreto Estadual 9.918/2000, revela-se ilegal e inconstitucional, porquanto introduzida, no
ordenamento jurídico, por ato normativo secundário, que extrapolou os limites do texto legal
regulamentado (qual seja, a Lei Estadual 1.810/97), bem como ante a inobservância do
princípio constitucional da legalidade estrita, encartado no artigo 150, § 6º, da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
2. Com efeito, a Lei Estadual 1.810/97, ao dispor sobre os tributos de competência do Estado
do Mato Grosso do Sul, preceituou que: "Art. 314 - Fica o Poder Executivo autorizado a
regulamentar esta Lei, podendo o Regulamento dispor que, mediante Resolução baixada pelo
Secretário de Estado de Finanças, Orçamento e Planejamento, sejam expedidas normas
complementares aos seus dispositivos. (...) § 2º - Fica a Secretaria de Estado de Finanças,
Orçamento e Planejamento autorizada a promover campanhas de incentivos à arrecadação
estadual, por meio de formas julgadas técnica e economicamente viáveis, inclusive com a
premiação de consumidores estimulados à exigência de notas fiscais."
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3. O Governador do Estado do Mato Grosso do Sul, no exercício de seu poder normativo e com
base no artigo 314, da Lei Estadual 1.810/97, expediu o Decreto Estadual 9.918/2000, verbis:
"Considerando que, pelo sistema tributário vigente, o ICMS incidente nas operações de saídas
diretamente ao consumidor final pertence ao Estado onde se encontra o estabelecimento que
promove a saída, ainda que o consumidor adquirente esteja localizado em outra unidade da
Federação; Considerando que, em decorrência de fatores de mercado, a procura por veículos
novos em outra unidade da Federação, diretamente pelo consumidor, vem aumentando
significativamente, em prejuízo do mercado local e, consequentemente, da arrecadação do
ICMS; Considerando que a exoneração do IPVA ou a redução do seu valor, condicionadas à
aquisição dos respectivos veículos neste Estado, são medidas capazes de estimular essa
aquisição em estabelecimentos revendedores localizados neste Estado, com vantagem para o
comércio local e, conseqüentemente, para a arrecadação deste Estado; onsiderando que,
quantitativamente, a receita proveniente do ICMS, por veículo, é maior que a do IPVA, fato que
justifica a renúncia de uma para garantir a outra, por resultar em maior vantagem para o
Estado.
DECRETA
Art. 1º As pessoas, físicas ou jurídicas, que adquirirem veículos automotores novos,
classificados nos códigos da NBM/SH relacionados na Seção A do Subanexo V (na redação do
Decreto nº 9.889, de 2 de maio de 2000) ao Anexo I ao Regulamento do ICMS, de
revendedores localizados no Estado de Mato Grosso do Sul, credenciados pelo Sindicato de
Concessionárias de Veículos Automotores do Estado de Mato Grosso do Sul, no período de 1º
de junho a 30 de novembro de 2000, ficam isentas do Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA) incidente sobre a propriedade dos respectivos veículos,
relativamente à primeira tributação."
4. Como de sabença, a validade dos atos normativos secundários (entre os quais figura
o decreto regulamentador) pressupõe a estrita observância dos limites impostos pelos
atos normativos primários a que se subordinam (leis, tratados, convenções
internacionais, etc.), sendo certo que, se vierem a positivar em seu texto uma exegese
que possa irromper a hierarquia normativa sobrejacente, viciar-se-ão de ilegalidade e
não de inconstitucionalidade (Precedentes do Supremo Tribunal Federal: ADI 531 AgR, Rel.
Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 11.12.1991, DJ 03.04.1992; e ADI 365
AgR, Rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 07.11.1990, DJ 15.03.1991).
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5. Conseqüentemente, sobressai a "ilegalidade" do decreto regulamentador que extrapolou os
limites impostos pela Lei Estadual 1.810/97, ao instituir hipótese isentiva não prevista no texto
normativo primário.
6. Ainda que assim não fosse, o aludido diploma normativo encontra-se eivado de
inconstitucionalidade formal, uma vez que o princípio constitucional da legalidade estrita, além
de proscrever a exigência ou aumento de tributo sem lei que o estabeleça, condiciona a
concessão de isenção à edição de lei específica, consoante se infere da leitura do artigo 150,
inciso I, e § 6º, da Carta Magna: "Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; (...) § 6.º Qualquer subsídio ou isenção,
redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a
impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o
correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g." 7.
Ne se segmento, abalizada doutrina assinala que:
"O princípio da legalidade é limite objetivo que se presta, ao mesmo tempo, para oferecer
segurança jurídica aos cidadãos, na certeza de que não serão compelidos a praticar ações
diversas daquelas prescritas por representantes legislativos, e para assegurar a observância
ao princípio constitucional da tripartição dos poderes. O princípio da legalidade compele o
intérprete, como é o caso dos julgadores, a procurar frases prescritivas, única e
exclusivamente, entre as introduzidas no ordenamento positivo por via de lei ou de diploma que
tenha o mesmo status. Se do conseqüente da regra advier obrigação de dar, fazer ou não fazer
alguma coisa, sua construção reivindicará a seleção de enunciados colhidos apenas e tão-
somente no plano legal." (Paulo de Barros Carvalho, in "Direito Tributário: Linguagem e
Método", 2ª ed., 2008, Ed. Noeses, São Paulo, págs. 282/283) 8. Ademais, o Código Tributário
Nacional, em seu artigo 97, determina que somente a lei pode estabelecer as hipóteses de
exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de
penalidades (inciso VI).
9. Deveras, o princípio da legalidade tributária, corolário do valor Segurança Jurídica, não se
resume à simples exigência de comando abstrato, geral e impessoal (reserva de lei material),
mas, também, à necessidade de sua formulação pelo órgão titular da função legislativa
(reserva de lei formal) (Luciano Amaro, in "Direito Tributário Brasileiro", 10ª ed., 2004, Ed.
Saraiva, São Paulo, pág. 116).
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10. Destarte, a instituição de isenção tributária mediante decreto oriundo do Poder
Executivo, além de extrapolar o exercício do poder regulamentar (em flagrante oposição
ao princípio da hierarquia das leis), caracteriza violação ao princípio da legalidade tributária
estrita, razão pela qual manifesta a ilegalidade/inconstitucionalidade do Decreto Estadual
9.918/2000.
11. Assim, revela-se prejudicada a análise da insurgência sob a ótica da alegada inobservância
aos princípios constitucionais da isonomia (artigo 150, II, da CRFB/88) e da não-discriminação
tributária em razão da origem ou do destino dos bens e serviços (artigo 152, da CRFB/88), o
que poderia, em tese, resultar na extensão da isenção de IPVA aos contribuintes, residentes no
Estado do Mato Grosso do Sul, que adquiriram veículos automotores novos de revendedores
localizados em outros Estados Membros.
12. A Súmula Vinculante 10/STF cristalizou o entendimento de que: "Viola a cláusula de
reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não
declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta
sua incidência, no todo ou em parte."
13. Entrementes, é certo que a exigência de observância à cláusula de reserva de plenário não
abrange os atos normativos secundários do Poder Público, uma vez não estabelecido
confronto direto com a Constituição, razão pela qual inaplicável a Súmula Vinculante 10/STF à
espécie.
14. Recurso ordinário desprovido.
Isto posto, demonstra-se que o Decreto em tela é ILEGAL,
devendo ser removido (existência/validade/eficácia retirada) do nosso
ordenamento jurídico.
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II.4 – DO BIS IN IDEM / DUPLICIDADE DO REAJUSTE PARA 2017
Conforme demonstramos acima, o Poder Legislativo e
Executivo REAJUSTOU o valor do Bilhete Único através da aprovação e
sanção da Lei Estadual n. 7.506 de 30 de dezembro de 2016 para o ano de
2017 no índice de 23% (vinte e três por cento).
Contudo, tendo em vista o reajuste das tarifas de ônibus
intermunicipais para o ano de 2017 no percentual de 6,99% (seis vincula
noventa e nove por cento), o Poder Executivo aplicou o mesmo valor de
REAJUSTE PARA O VALOR JÁ REAJUSTADO do Bilhete Único, sob o
fundamento que a Lei Estadual n. 5.628/2009 prevê o reajuste de ambos na
mesma data e proporção.1
Esquece-se, porém, que o reajuste do Bilhete Único para o
ano de 2017 já ocorrera pela Lei Estadual n. 7.506 de 30 de dezembro de
2016...
Ocorreu uma duplicidade de reajuste do valor do Bilhete
Único para o ano de 2017.
Primeiro o valor do B.U. de R$ 6,50 sofreu o reajuste de 23%
(R$ 8,00) para o ano de 2017 pela Lei Estadual n. 7.506/2016 (alterou
parcialmente a Lei Estadual n. 5.628/2009).
Segundo, o Decreto n. 45.888 de 12 de janeiro de 2017
reajustou em mais 6,99% o valor do B.U. (já reajustado), passando de R$
8,00 para R$ 8,55 (todos em 2017)...
1 Decreto n. 45.888 de 12 de janeiro de 2017
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O bis in idem é um fenômeno do direito que consiste na
repetição (bis) de uma sanção sobre mesmo fato (in idem).2
A jurisprudência rechaça o fenômeno do bis in idem, vejamos
(grifos nosso).
REsp 1478439 / RS
RECURSO ESPECIAL
2014/0151778-2
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141)
S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
25/03/2015
DJe 27/03/2015
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO
STJ 08/2008. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. AUDITORES FISCAIS DA
RECEITA FEDERAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO INDIVIDUAL CONTRA A
FAZENDA PÚBLICA. REAJUSTE DE 28,86%. INCIDÊNCIA SOBRE A
GRATIFICAÇÃO DE ESTÍMULO À FISCALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO - GEFA,
APÓS A EDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA 831/1995 E ATÉ A EDIÇÃO DA
MEDIDA PROVISÓRIA 1.915/1999. POSSIBILIDADE. APLICABILIDADE DO
MESMO ENTENDIMENTO FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO
ESPECIAL REPETITIVO 1.318.315/AL. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE
PROVIDO.
1. Cinge-se a controvérsia posta em exame à análise acerca da incidência ou
não do reajuste de 28,86% sobre a Gratificação de Estímulo à Fiscalização e
Arrecadação - GEFA, no período entre a data da edição da Medida Provisória 831, de
18 de janeiro de 1995, e da Medida Provisória 1.915-1, de 29 de julho de 1999.
2. A Gratificação de Estímulo à Fiscalização e Arrecadação – GEFA foi criada pelo
Decreto-Lei 2.357/1987, hipótese em que tal gratificação era atribuída em forma de
pontos por servidor em função do desempenho global da Administração Tributária,
2 https://pt.wikipedia.org/wiki/Bis_in_idem
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consistindo cada ponto em 0,095% do vencimento básico do respectivo padrão
do servidor.
3. A Lei 7.787/1989 dispôs que GEFA atenderia os mesmos princípios estabelecidos
pela Lei 7.711/1988, que criou a Retribuição Adicional Variável - RAV, também
devida aos Auditores-Fiscais e Técnicos-Fiscais do Tesouro Nacional.
4. A Lei 8.477/1992 assegurou que a Retribuição Adicional Variável - RAV, instituída
pela Lei 7.711/1988, e a GEFA, quando devida aos Fiscais de Contribuições
Previdenciárias (art. 11 da Lei 7.787/1989), observariam o limite previsto no art.
12 da Lei 8.460/1992, isto é, limitou o valor da RAV e da GEFA ao equivalente ao
soldo de Almirante-de-Esquadra, de General-de-Exército ou Tenente-Brigadeiro.
5. Ocorre que o soldo de Almirante-de-Esquadra foi reajustado pela Lei
8.627/1993 no percentual de 28,86%, o que afastaria a incidência do reajuste
sobre a GEFA nesse período, sob pena de incorrer em bis in idem.
6. Contudo, em 18 de janeiro de 1995 foi editada a Medida Provisória 831, convertida
na Lei 9.624, de 02/04/1998, onde modificou-se a forma de cálculo da RAV e da
GEFA, as quais passaram a serem pagas em valor fixo, correspondente ao oito
vezes o maior vencimento básico do servidor situado no grau mais elevado da
respectiva carreira.
7. Consoante entendimento sedimentado pelo Pretório Excelso, o reajuste de
28,86%, de que tratam as Leis 8.622 e 8.627, ambas de 1993, por ser tratar de
reajuste geral de vencimentos, incide sobre a remuneração do servidor, incluídas as
parcelas vencimentais que possuam como base de cálculo o vencimento básico do
servidor, bem como as gratificações, adicionais e parcelas de natureza permanente,
atreladas ou não ao vencimento básico, que devem observar pela sobredita
reposição salarial, sendo vedado, contudo, que as parcelas vinculadas ao vencimento
básico sejam objeto de dupla incidência do aludido reajuste, o que caracterizaria
bis in idem. Nesse sentido: REsp 990.284/RS, Rel. Ministra Maria Thereza de
Assis Moura, Terceira Seção do STJ, julgado em 26/11/2008, DJe 13/4/2009.
8. In casu, desde a edição da Medida Provisória 831, de 1995, a GEFA não tinha por
base de cálculo o vencimento básico do respectivo servidor, nem o soldo de
Almirante-de-Esquadra, mas sim o maior vencimento básico da respectiva
categoria, correspondendo a oito vezes o maior vencimento básico da tabela
referente aos Auditores Fiscais, que pode ou não corresponder com a referência
ocupada pelo respectivo servidor.
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9. Impõe-se aferir se o maior vencimento básico da tabela (padrão A-III) sofreu
algum reajuste em decorrência da edição das Leis 8.622 e 8.627, ambas de 1993,
a fim de concluir-se por eventual compensação, na forma do que enuncia a Súmula
672/STF.
10. Nesses termos, relativamente a um determinado Auditor Fiscal reposicionado
do padrão B-VI para o A-III, há uma coincidência no fato de o padrão A-III surgir
duas vezes no cálculo do reajuste de 28,86%: (i) está no vencimento básico deste
Auditor Fiscal (aí sim, o reajuste de 28,86% sofrerá compensação pelo
reposicionamento); e (ii) está na base de cálculo da GEFA (que é de oito vezes o valor
do mais alto vencimento básico da respectiva tabela, que é o padrão A-III), e esta
verba recebe o reajuste de 28,86% sem desconto por não ter como base de cálculo o
vencimento deste específico servidor, não tendo relevância, no ponto, o
reposicionamento determinado pela Lei 8.627/1993.
11. É de se ressaltar que o padrão A-III já se encontrava previsto pela Lei
8.460/1992 (Anexo II) como o vencimento básico mais alto e o aumento de valor
promovido pelos arts. 1º e 2º da Lei 8.622/1992 não é compensável no pagamento
do reajuste de 28,86% sobre a GEFA porque trata-se de reajuste de natureza diversa
daquela constatada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RMS 22.307/DF.
Assim, não há que confundir o pagamento do reajuste de 28,86% sobre o vencimento
básico do Auditor Fiscal (o que é compensável pelo reposicionamento) com o
pagamento do mesmo reajuste sobre a GEFA, cuja base de cálculo é o padrão A-III
multiplicado por oito, cujo reajuste pelas Leis 8.622/1993 e 8.627/1993 não
justifica compensação, à luz do entendimento do STF no RMS 22.307/DF e da
Súmula 672/STF.
12. Portanto, conclui-se que incide o reajuste de 28,86% sobre a Gratificação de
Estímulo à Fiscalização e Arrecadação - GEFA, após a edição da Medida Provisória
831/1995 e até a edição da Medida Provisória 1.915-1/1999, mais precisamente no
período de janeiro de 1995 a julho de 1999, quando teria a sua base de cálculo
desvinculada do soldo de Almirante-de-Esquadra e vinculada ao maior vencimento
básico da respectiva tabela.
13. Aplica-se à GEFA o mesmo entendimento adotado pela 1ª Seção do STJ no
julgamento do REsp 1.318.315/AL, sob a sistemática do art. 543-C do CPC,
porquanto, não obstante referir-se a verba distinta (RAV), produz reflexos também no
que se refere à incidência do mesmo índice sobre a GEFA, especialmente diante das
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disposições do art. 8° da Medida Provisória 831/1995 e do art. 11 da Lei 9.624/1998,
que tratam dessas duas verbas de forma conjunta, conferindo-lhes tratamento
idêntico e a mesma base de cálculo. Precedente: AgRg no REsp 1.162.264/RS, Rel.
Ministro Rogério Schietti Cruz, Sexta Turma do STJ, julgado em 5/6/2014, DJe
8/8/2014.
14. A Medida Provisória 1.915-1, de 29/7/1999, além de promover uma reestruturação
da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, alterando a nomenclatura para "Carreira
Auditoria da Receita Federal", reajustou a remuneração e concedeu aumento de
um padrão para cada classe dos servidores em questão, dispondo ainda, em seu art.
14, que "os integrantes da Carreira da Auditoria-Fiscal da Previdência Social e da
Carreira Fiscalização do Trabalho não fazem jus à percepção da Gratificação de
Estímulo à Fiscalização e Arrecadação - GEFA, criada pelo Decreto-Lei nº 2.371, de
18 de novembro de 1987", sendo este o termo final da incidência do reajuste de
28,86% sobre a GEFA.
15. Sucumbência recíproca mantida.
16. Recurso especial parcialmente provido. Acórdão submetido ao
regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.
Ademais, ressaltamos que não se pode confundir reajuste da
tarifa de ônibus, que é apta a recompor o equilíbrio econômico-financeiro da
concessão em tela (6,99%) com reajuste do valor do Bilhete Único, que é uma
política pública de subsídio (tarifa social) destinada à população hipossuficiente
fluminense.
Ressaltamos que o reajuste exacerbado do valor do Bilhete
Único implica em extinguir a política pública da tarifa social de transporte
à população carente. É dizer: só se valerá da tarifa social quem gastar mais
de R$ 8,55 (oito reais e cinquenta e cinco centavos) para se deslocar, casos
que são exceção e não regra.
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Impor mais um reajuste ao valor do Bilhete Único é
desconsiderar o reajuste legal já aplicado anteriormente por meio de Lei,
é prejudicar somente os mais pobres (que terão de arcar com todo o valor
da passagem que até dezembro de 2016 era de R$ 6,50).
Vejamos o valor do transporte arcado pelo passageiro (grande
parte carente), em seus diversos modais de integração, por amostragem, a
título de exemplificação:
MODAL VALOR
Trem R$ 4,20 ( a partir de
02/02/17)3
Barcas R$ 4,104
Metrô R$ 4,105
Ônibus Municipal R$ 3,806
BRT R$ 3,807
Se somarmos o valor da utilização de 2 (dois) transportes,
observaremos que pouquíssimos superarão o valor de R$ 8,00 (oito reais).
No caso do aumento do valor do Bilhete Único para R$ 8,55
(oito reais e cinquenta e cinco centavos), praticamente ninguém usufruirá
desse benefício social.
3 http://www.supervia.com.br/pt-br/estacoes-e-tarifas/formas-de-pagamento 4 http://www.grupoccr.com.br/barcas/mobile 5 https://www.metrorio.com.br/como-pagar/meios-e-tarifas 6 https://onibusrio.wordpress.com/tarifas/ 7 https://onibusrio.wordpress.com/tarifas/
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Em outras palavras, por via indireta, o Decreto n. 45.888 de 12
de janeiro de 2017 acaba por, na prática, EXTINGUIR O BILHETE ÚNICO...
Ressaltamos mais uma vez:
1 – O valor do Bilhete Único era de R$ 6,50 até
dezembro de 2016;
2 – Lei Estadual reajustando e fixando o valor do Bilhete
Único no valor de R$ 8,00, a partir de 2017;8
4 – agora, o Executivo quer um novo reajuste do valor do
Bilhete Único para a cifra de R$ 8,55, para o ano de
2017.9
Em dezembro de 2016 o valor do Bilhete Único era R$ 6,50
(seis reais e cinquenta centavos).
Reajustar o valor para R$ 8,55 (oito reais e cinquenta e
cinco centavos) representa um aumento de 31,6% (trinta e um vírgula seis
por cento) no valor do Bilhete Único para o ano de 2017.
Com base nos dados informados pelo RioCard ao Tribunal de
Contas do Estado, existem, aproximadamente, 4 milhões de usuários
cadastrados no Bilhete Único, o que significa 8 milhões de transações diárias
(ida e volta da viagem).10
8 Lei Estadual n. n. 7.506/2016 para o ano de 2017 (alterando a Lei Estadual n. 5.628/2009) 9 Decreto n. 45.888 de 12 de janeiro de 2017 10 Processo TCE n. 4.337-2/2015
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Assim sendo, ressaltamos que tal medida impactará no
aumento de R$ 1,10 (um real e dez centavos) diariamente no orçamento de,
aproximadamente, 4.000.000 (quatro milhões) de passageiros, representando,
contando ida e volta, no aumento do valor diário do transporte para a
população de, aproximadamente, R$ 8.000.000,00 (oito milhões de reais).
III - CONCLUSÃO
Isto posto, conclui a Defensoria Pública do Estado do Rio de
Janeiro pela necessidade de se sustar o ILEGAL e REPETIDO reajuste do
valor do Bilhete Único para o ano de 2017, previsto no art. 1º do Decreto n.
45.888/2017, que desconsidera e extrapola o reajuste dado pela Lei Estadual
n. 7.506 de 29 de dezembro de 2016 (art. 7°), violando-se o princípio da
Separação dos Poderes, a Legalidade Estrita, o bis in idem e a razoabilidade
do impacto financeiro na população carente trabalhadora do Estado do Rio de
Janeiro.
Rio de Janeiro, 16 de janeiro de 2017
Eduardo Chow De Martino Tostes
Defensor Público
Mat. 969.598-2
Subcoordenador do Núcleo de Defesa do Consumidor