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“Proyecto para el fortalecimiento y modernización de la hacienda
publica local”
Impuestos Cedulares
Número de equipo: 15
Nombre de los participantes:
Enrique Martínez y Morales, Ignacio Carrillo Aguirre,
José Armando López Frayre y Reynaldo Aguirre Rico
(Coordinador)
Institución donde laboran: Secretaría de Finanzas del
Gobierno
del Estado de Coahuila.
Nombre del tutor: Jesús García López
Fecha de entrega: 28 de Julio de 2006
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SUMARIO.
Para que Coahuila mejore la capacidad para resolver el
desequilibrio de ingreso y
gasto en el nivel Estatal, sobre las bases en que se encuentra
fundamentado el
actual esquema federal hacendario, que concentra en el orden
Federal las fuentes
de más amplia base, es indispensable resolver la alta
dependencia financiera de
los ingresos federales, para que éste recupere una mayor
autonomía financiera.
Ante la falta de recursos, que son una limitante en el Gobierno
Estatal para
financiar sus obras y acciones, y ante la complejidad para
adecuar el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, el Estado debe explotar de
manera estratégica la
totalidad de sus facultades tributarias vigentes, como son los
impuestos cedulares.
El camino recorrido para llegar a esta posibilidad, tiene su
origen en las
Convenciones Nacionales Fiscales (1925, 1933 y 1947), así como
la Convención
Nacional Hacendaria realizada en el año 2004-2005.
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ÍNDICE Página
Introducción. 4
I. Marco normativo y de coordinación fiscal intergubernamental.
6
- Los cuerpos normativos que regulan la Hacienda Pública Local.
7
- Naturaleza y alcance de los elementos esenciales de los
ordenamientos normativos en materia de ingresos.
8
- Sistema de Coordinación Fiscal intergubernamental. 9
II. Área de oportunidad y elaboración del diagnóstico. 10
- Situación de las finanzas públicas 2005 de Coahuila y de las
Entidades muestra.
10
- Análisis breve de los elementos que integran el problema y sus
principales causas.
11
III. Impuestos Cedulares. 15
- Disminución de la dependencia de la hacienda pública estatal
de los ingresos federales.
17
- Líneas de acción que deberán llevarse a cabo. 17
- Etapas para la ejecución del proyecto. 19
Conclusiones. 20
Bibliografía. 21
Sitios web consultados. 22
Carta de Aprobación. 23
Anexos del 1 al 4. 24
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INTRODUCCIÓN La Constitución Política del país es el
ordenamiento jurídico que delimita las
potestades tributarias cada orden de gobierno. El arreglo
político-jurídico que se
contiene en la misma, da lugar a un sistema de relaciones
intergubernamentales,
que se denomina Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Este
sistema, que en
México se ajusta a leyes y normas específicas, así como a
convenios y acuerdos
de colaboración, genera también estructuras operativas y de
organización.
Las atribuciones de la hacienda pública local tienen su base en
el artículo 40 de la
Carta Magna, el cual fundamenta el Pacto Federal: “Es voluntad
del pueblo
mexicano constituirse en una republica representativa,
democrática, federal,
compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a su régimen
interior; pero unidos en una Federación establecida según los
principios de esta
ley fundamental”.
En términos generales, en un sistema federal la coordinación
fiscal nacional norma
principalmente las relaciones entre el Gobierno Federal y los
Estados. Por una
parte, la propia Constitución acota la potestad tributaria
estatal, al señalar áreas de
tributación exclusivas del Gobierno Federal y prohibiciones
absolutas y relativas a
la tributación de los Estados y el Distrito Federal.
Por otra parte, el propio Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal ha limitado de
manera significativa las posibilidades de tributación estatal y
municipal, a partir de
la suscripción del Convenio de Adhesión de los Estados a dicho
Sistema, y por
algunas disposiciones contenidas en leyes fiscales federales,
especialmente en la
Ley del IVA.
Esto último aunque por un lado ha generado mayor eficiencia y
eficacia en la
recaudación de ciertos impuestos, por el otro ha hecho a los
Estados
dependientes de los ingresos federales, atentando contra su
autonomía financiera.
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En momentos en que la falta de recursos en los gobiernos locales
para financiar
sus obras y acciones es evidente, y ante la postura de la
Secretaría de Hacienda y
Crédito Público de que los Gobiernos Estatales deben agotar
todas sus facultades
tributarias antes de voltear a la Federación a solicitar más
recursos, es momento
de replantear la posibilidad de considerar a los impuestos
cedulares como una
alternativa, previo estudio minucioso del caso.
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I. MARCO NORMATIVO Y DE COORDINACIÓN FISCAL
INTERGUBERNAMENTAL
La Constitución General concede facultades tributarias tanto al
Gobierno Federal como a los Estados, a fin de que establezcan las
contribuciones necesarias para cubrir su presupuesto y cumplir con
sus funciones. Los artículos 73, 117, 118 y 131 establecen las
facultades tributarias de la Federación, las cuales se pueden
resumir en los siguientes conceptos:
• Comercio Exterior. • Aprovechamiento y explotación de recursos
naturales de jurisdicción
Federal. • Instituciones de Crédito y Sociedades de Seguros. •
Servicios Públicos concesionados o Explotados por la Federación. •
Especiales:
- Energía eléctrica. - Producción y consumo de tabaco labrado. -
Gasolina y productos derivados del petróleo. - Cerillos y fósforos.
- Aguamiel y productos derivados de su fermentación. - Explotación
forestal. - Producción. - Producción y consumo de cerveza.
• Demás fuentes no reservadas en forma exclusiva a otro orden de
gobierno. De la misma forma, el artículo 115, Fracción IV,
establece las fuentes de ingreso municipal: participaciones
federales, ingresos derivados de la prestación de servicios a su
cargo y contribuciones sobre propiedad inmobiliaria. El artículo
124 de la Carta Magna establece que las facultades que no están
expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, se
entienden reservadas a los Estados. Las Entidades Federativas
poseen las facultades sobre los siguientes impuestos:
• Hospedaje • Nóminas • Enajenación de vehículos usados •
Diversiones y espectáculos • Premios de loterías, rifas y sorteos •
Tenencia o Uso de vehículos (de 10 o más años de antigüedad) •
Adicionales sobre Registro Público de la Propiedad • Profesionales,
honorarios y ejercicios lucrativos • Enajenación de boletos de
loterías, rifas y sorteos • Comercio de libros, periódicos y
revistas • Cedulares
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El Gobierno del Estado de Coahuila, por razones estratégicas,
solo recauda contribuciones de los siete primeros, según lo señala
la Ley de Ingresos. El artículo 95 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza establece que
“solamente el Congreso, o la Diputación Permanente, cuando haya
sido autorizada por aquel, puede decretar contribuciones, derogar o
alterar el sistema de su recaudación o administración y señalar los
gastos en que deban invertirse”. Las atribuciones de la hacienda
pública local del Estado de Coahuila están consagradas en la
Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de la
Administración Publica, así como otras leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos y ordenes del Gobierno del Estado para la
administración, guarda y distribución de los caudales públicos, la
planeación, programación, presupuestación y evaluación de la
actividad hacendaría, económica, financiera, fiscal y tributaria
del Estado. Los cuerpos normativos que regulan la Hacienda Pública
Local son: La Constitución Política del Estado de Coahuila de
Zaragoza, en el artículo 16, fracción III de los deberes de los
habitantes del Estado para contribuir a los gastos públicos,
artículo 67 de las facultades del Poder Legislativo para expedir,
reformar, delegar y abrogar leyes y decretos en los concerniente al
poder público del Estado; artículo 82 de las Facultades y
Obligaciones del Gobernador del Estado de comparecer ante el
Congreso del Estado para rendir el Informe de la Administración
Pública, presentar la Cuenta Pública y Expedir los reglamentos,
decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones necesarias y
sancionar su incumplimiento; artículo 86, 90 y 92 existencia de las
Secretarías del Ramo para el desempeño de los asuntos que la
Constitución encomienda al Ejecutivo Estatal y el capítulo IV
artículo 94 al 107 de la Hacienda Publica del Estado y los
elementos que la constituye. La Ley Orgánica de la Administración
Publica del Estado de Coahuila que señala en su artículo 1, el
objeto de establecer las bases para la organización y
funcionamiento de la Administración Pública descentralizada y
paraestatal del Estado y en su artículo 26 describe los asuntos que
son competencia de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del
Estado. El Código Fiscal para el Estado de Coahuila de Zaragoza en
el artículo 2 fracción IV, hace referencia a las Leyes Fiscales
Locales que además de este Código, organicen los servicios
administrativos para la recaudación, distribución y control de los
ingresos y egresos del Estado. En sus artículos 16,17 y 18
establece las facultades de simplificación administrativa para los
contribuyentes de realizar los pagos de contribuciones o
aprovechamientos y optar por cumplir con sus obligaciones a través
de medios electrónicos; así como en su artículo 34 establece los
servicios de asistencia al contribuyente que deberán proporcionarse
de forma gratuita a través del portal de internet del e-gobierno y
Oficinas Recaudadoras en el Estado.
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El Reglamento Interior de la Secretaria de Finanzas del Gobierno
del Estado de Coahuila que tiene como objetivo regular en el ámbito
de la competencia de cada Unidad Administrativa de la Dependencia,
las atribuciones conferidas, correspondiendo a la Subsecretaría de
Ingresos el artículo 8, fracción XVIII que le permite planear,
programar, dirigir y evaluar las actividades de las Oficinas
Recaudadoras de Rentas de la Secretaría de Finanzas e informar al
Secretario sobre el establecimiento, supresión o fusión de oficinas
de acuerdo con las necesidades del servicio. Naturaleza y alcance
de los elementos esenciales de los ordenamientos normativos en
materia de ingresos. La regulación normativa referente a la materia
fiscal se encuentra contenida en los diferentes ordenamientos que
regularán en términos de lo dispuesto en la fracción IV del
artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las contribuciones que en los diferentes ámbitos de
gobierno se establezcan por las legislaturas correspondientes, y el
marco jurídico correspondiente para su debida aplicación, se
conforma con los siguientes ordenamientos: Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo del Estado, que será el documento en que deben
establecerse las funciones que corresponderá ejercer a la
Secretaría de Finanzas como órgano auxiliar del Ejecutivo local,
encontrándose entre éstas, las referentes a la cuestación de los
ingresos para sufragar los gastos públicos. Reglamento Interior de
la Secretaría de Finanzas, documento en el cual se establecerán las
atribuciones que corresponde ejercer a los diferentes órganos que
conforman la Secretaría, y en el que se establece por consecuencia
su organización interna, para la captación de los ingresos
públicos. Ley de Hacienda del Estado, o leyes específicas de los
tributos, documentos que serán el sustento jurídico para la
instauración de los tributos correspondientes, tales como:
impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y demás ingresos
públicos que corresponden al erario local. Código Fiscal del
Estado, ordenamiento que debe regular tanto los derechos de los
contribuyentes, como las facultades de las autoridades de la
materia, así como los procedimientos que serán aplicables para el
ejercicio de las facultades de las autoridades. Debe contener
además, la previsión de las infracciones y las sanciones
aplicables, y los medios de defensa en materia local, desde el
recurso administrativo y en su caso, el procedimiento
administrativo contencioso. Ley de Ingresos del Estado, que será el
documento que con carácter anual emiten la legislatura local, para
establecer los conceptos que en cada ejercicio serán las fuentes de
las cuales se captarán los ingresos para sufragar el gasto
público.
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Sistema de Coordinación Fiscal Intergubernamental De conformidad
con la previsiones contenidas en los artículos 25, 26 y 116
fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la celebración de convenios entre los órdenes de
gobierno nacional y subnacionales, es una posibilidad que puede
generarse para lograr un desarrollo armónico de la Nación, y para
que los gobiernos subnacionales participen en la ejecución de
tareas que originalmente correspondería al gobierno nacional; de
esta manera, se ha generado el denominado Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, a través del cual y previa la adhesión de los
gobiernos locales a éste, participan de los ingresos que se
obtienen en el nivel federal, y además realizan funciones que a
éste nivel corresponden originariamente, percibiendo por dicha
participación ingresos que han sido denominados como incentivos. El
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se integra con los
siguientes elementos legales: Ley de Coordinación Fiscal. En este
ordenamiento se establecen los objetivos de la coordinación fiscal,
las bases sobre las cuales se regirá la colaboración administrativa
en materia fiscal federal, los organismos que regirán el sistema,
la distribución de las participaciones que corresponderán a los
gobiernos locales en la recaudación federal, y se prevén los fondos
de aportaciones que el gobierno nacional hace a los gobiernos
locales. En el ámbito local, las leyes de coordinación entre
Estados y Municipios, serán los ordenamientos que de igual manera
regirán las reglas de integración del sistema entre dichos órdenes
de gobierno, estableciendo la integración y distribución de las
participaciones que corresponden a los Municipios, y la
participación que a éstos correspondería en la realización de
tareas que originalmente corresponderían a los Gobiernos Federal o
Estatal. Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, mediante la suscripción de este Convenio las Entidades
Federativas con la aprobación de sus legislaturas, y el Ejecutivo
Federal formalizan la adhesión de aquéllas al referido sistema
comprometiéndose a mantener en suspenso las diversas contribuciones
locales que en ellos se mencionan. Convenio de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal, que es el acuerdo
mediante el cual las entidades adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, asumen y formalizan el ejercicio de facultades
que corresponden al ámbito federal, y en el cual se establecen las
cantidades que en concepto de incentivos percibirán los Estados por
los actos que realicen dentro de este marco.
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II. ÁREA DE OPORTUNIDAD Y ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO.
Situación de las finanzas públicas 2005 de Coahuila y de las
Entidades muestra.
(Ingresos en pesos) Ingreso por esfuerzo
Estatal Ingresos Reales Ingresos Per Capita Esfuerzo fiscal
respecto del PIB Chihuahua 3.264.153.085 957 1,1% Nuevo León
2.411.624.000 577 0,5% Baja California Norte 1.668.810.613 533 0,7%
Querétaro 576.470.000 358 0,5% Coahuila 871.218.981 357 0,4% Sonora
831.294.000 352 0,5% Estado de México 4.886.283.000 322 0,8%
Eso se refiere según el ingreso Estatal en ingresos propios per
cápita para con esto definir el esfuerzo recaudatorio por habitante
de la Entidad Federativa.
Grado de fortaleza fiscal por Entidad Federativa 2005 LUGAR
ENTIDAD %
1 Chihuahua 21,932 Sonora 16,903 México 16,874 Querétaro 14,185
Baja California 12,206 Nuevo León 12,057 Quintana Roo 11,168
Aguascalientes 8,929 San Luis Potosí 8,73
10 Tamaulipas 8,7011 Sinaloa 8,3912 Campeche 8,3613 Guanajuato
8,3214 Jalisco 7,9215 Coahuila 7,7016 Durango 5,6217 Zacatecas
5,3518 Hidalgo 4,8619 Michoacán 4,8420 Colima 4,7521 Veracruz
4,6122 Chiapas 4,4723 Tlaxcala 4,2624 Puebla 4,0625 Yucatán 4,0526
Nayarit 3,9427 Tabasco 3,6428 Baja California Sur 3,5529 Oaxaca
3,4330 Morelia 3,1631 Guerrero 2,57
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En este cuadro representa el porcentaje de los ingresos propios
contra el total de ingresos de las Entidades Federativas,
manifestándose un alto grado de dependencia de los recursos
federales a los Estados.
Análisis breve de los elementos que integran el problema y sus
principales causas.
A la fecha, más del 90% de los ingresos fiscales del Estado de
Coahuila son de carácter federal. Lo anterior deja una brecha de
autonomía fiscal reducida. En el actual Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, Coahuila tiene sólo cuatro grandes fuentes de
ingresos:
a) Las participaciones federales, b) El financiamiento, c) Las
transferencias de gasto federalizado y d) Los ingresos propios
Estos últimos representan como ya se indicó, menos del 10% de
los ingresos totales en promedio. Esta situación de fragilidad en
las finanzas estatales se debe gran medida al marco legal de
coordinación fiscal vigente, que restringe de manera estricta las
posibilidades de hacerse de fuentes de ingresos propias. La
Constitución Política de nuestro país por una parte, limita la
facultad impositiva de los Estados mediante reservas expresas y
concretas en los artículos 73 y 131. Es cierto que la concurrencia
tributaria puede elevar la carga impositiva a los particulares,
provocar altos costos administrativos y una indeseable distorsión
en la asignación de los recursos productivos. Para evitar esto, a
finales de la década de los ochenta nació el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal. El Convenio de Adhesión a este Sistema, aunado
a lo dispuesto en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, restringen
las fuentes impositivas para el Estado. Es característico en las
Entidades, que este panorama limitado de fuentes impositivas, y
ante la clara falta de incentivos de ingresos fiscales adicionales,
sólo un número reducido de los Estados tienen vocación para
incrementar su esfuerzo recaudatorio de los ingresos propios.
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Entre los Estados que guardan la mejor relación de ingresos
propios respecto a los totales, destacan Chihuahua con un 21.93%,
Sonora 16.9%, Estado de México 16.87%, Quéretaro 14.18%, Baja
California 12.2% y Nuevo León 12.05%. En contraparte, Estados como
Tabasco, Morelos, Guerrero y Oaxaca promedian apenas poco más de un
3%. A través del documento “Declaratoria a la Nación”, se
presentaron las conclusiones de los trabajos realizados para los
temas correspondientes a la “Primera Convención Nacional
Hacendaria” realizada el año pasado, que entre otros temas abordó
el relativo a los ingresos estatales, entre los que destacan: La
posibilidad de establecer impuestos locales a:
- Las ventas y servicios - Cedular a las personas físicas -
Actividades que generen derechos ecológicos
En este contexto, es indispensable realizar las acciones para
eficientar la recaudación de las fuentes impositivas con las que ya
contamos por una parte, y por otra fortalecer la captación de los
recursos con el ejercicio de alguna de las opciones antes
señaladas. No asumir la responsabilidad de incrementar el esfuerzo
recaudatorio, compromete el grado de autonomía presupuestal de la
Entidad, y lo coloca en una posición de vulnerabilidad financiera.
El incierto panorama de la integración de una recaudación federal,
que en una parte importante depende de los recursos que aporta el
volátil mercado petrolero, y que si bien son recursos participable
para el Estado, este tiene un escaso margen de control sobre los
mismos. Definición del Objetivo del Impuesto Cedular a las Personas
Físicas Derivado de los acuerdos de la Comisión Nacional
Hacendaría, para el ejercicio fiscal de 2005, se reformó el
artículo 43 de la Ley del IVA, facultando a las Entidades
Federativas para establecer impuestos cedulares con una tasa del 2%
y hasta el 5% sobre los ingresos que obtengan las Personas Físicas
por: Sueldos y salarios (exención constitucional de 1 S.M.G.);
Honorarios profesionales; Arrendamiento de inmuebles; Enajenación
de inmuebles y Actividades Empresariales.
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Impacto en la Recaudación del Impuesto Cedular.
Cedula / Tasa 2.0% 3.0% 4.0% 5.0%Universo estimadode
Contribuyentes
Actividades Empresariales 17,142 25,714 34,284 42,856 36,821
Arrendamiento Inmuebles 534 802 1,069 1,336 21,966 Honorarios
(Serv. Profesionales) 2,543 3,814 5,086 6,357 67,701 Enajenación
Inmuebles 13,581 20,372 27,162 33,953 64 Total 33,800 50,702 67,601
84,502 126,552
(Miles de pesos)
La proyección que a continuación se presenta, para efectos del
universo de contribuyentes se estima sobre datos del Registro
Federal de los mismos. La recaudación se proyecta sobre el número
de unidades identificadas en los Censos Económicos de INEGI.
Información base y metodología para el cálculo: • Encuesta Ingreso
Gasto de los Hogares ENIGH – INEGI 2004.
• Censos Económicos 2004 para el Estado de Coahuila.
Se calculó la recaudación potencial con información de INEGI. Se
aplicaron exenciones señaladas en la iniciativa de Ley. - Exención
de 100% a Sueldos y salarios de un S.M.G. o menores.
- Exención a las horas extras de trabajadores con un S.M.G. o
menos.
- Exención a indemnizaciones y liquidaciones hasta por 9
S.M.G.
- Exención a contribuciones patronales a regímenes de seguridad
social hasta
por 9 S.M.G.
- Exención a Prestaciones Sociales hasta 9 por S.M.G.
- Exención de 50% horas extras de trabajadores con un S.M.G. y
hasta 5 S.M.G.
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El cálculo de este impuesto en nuestro ejemplo es:
Ingresos de Enero 72,000.00 (+) Ingresos de Febrero 33,000.00
(=) Ingresos del bimestre 105,000.00 (-) Deducción 4 *SMG 10,395.80
(=) Base Impuesto Cedular 94,604.20 (x) Tasa Impuesto Cedular
_______2% (=) Impuesto Cedular a pagar $ 1,892.08
* El SMG 2005 del Estado es el de la zona “C” equivalente a $
44.05 diarios
Requerimientos para su Implementación:
• Visitar Entidades Federativas (Chihuahua y Guanajuato) donde
se ha implementado para conocer sus propias técnicas de cálculo y
sus experiencias.
• Presentar iniciativa de Ley al Congreso Local.
• Crear un el Registro Estatal de Contribuyentes.
• Establecer los mecanismos operativos para la recaudación,
administración,
vigilancia y fiscalización.
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III. Impuestos Cedulares En el tránsito de implementación de los
impuestos cedulares, no está demás recordar que los Estados, al
optar por adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se
comprometieron a no mantener en vigor ni establecer algunos
impuestos locales, a cambio de recibir parte de la recaudación de
los impuestos federales, limitando con ello el uso de la facultad
de legislar en materia impositiva en todas las actividades que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les permite.
Es por ello que ahora se habla de “permitir” a las Entidades
Federativas, el establecimiento de algunos tributos, sin
contravenir la Ley de Coordinación Fiscal y los Convenios de
Adhesión al Sistema y específicamente el artículo 41 de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado, que señala concretamente las
limitaciones en materia impositiva local. La Ley del Impuesto al
Valor Agregado señala en el artículo 43: “Las Entidades Federativas
podrán establecer impuestos cedulares sobre los ingresos que
obtengan las Personas Físicas que perciban ingresos por la
prestación de servicios profesionales, por otorgar el uso o goce
temporal de bienes inmuebles, por enajenación de bienes inmuebles o
por actividades empresariales, sin que se considere un
incumplimiento de los convenios celebrados con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, ni del artículo 41 de esta ley, cuando
dichos impuestos reúnan las siguientes características:
(señalándolas a continuación y que iremos haciendo referencia a las
mismas más adelante, ya que consideramos oportuno abrir un
paréntesis para hacer algunos comentarios sobre esta disposición).
Es de llamar la atención el concepto “impuestos cedulares”, que
obliga a consultar la historia y remontarnos a 1921, cuando en
nuestro país se estableció la Ley del Centenario que sólo tuvo un
mes de vigencia y que contenía cuatro capítulos denominados
“cédulas”. Se reconoce como el inicio del “sistema cedular” en
nuestro país en 1924, cuando se promulga la Ley para la Recaudación
de los Impuestos establecidos en la Ley de Ingresos, misma que
estuvo vigente durante cuarenta años. En 1925 se promulga la
denominada Ley del Impuesto Sobre la Renta, que dividió la
contribución en cédulas, que subsistió hasta 1964, cambiándose al
sistema de títulos; uno, globalizando los ingresos de las empresas,
y el otro, referido a las Personas Físicas.
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Es así como en nuestro país, hace 40 años, se abandonó el
sistema denominado cedular contenido en el Impuesto Sobre la Renta.
Ante este panorama, se abre la posibilidad de decidir si se abroga
el actual impuesto sobre nóminas local, que recae sobre los
pagadores de sueldos y se establece uno nuevo que grave a quienes
perciben el ingreso, o inclusive cabe la posibilidad de mantener
los dos tributos, ya que no son excluyentes entre si. Aunque
resulta obvio, es conveniente señalar que la facultad impositiva
está restringida al territorio de cada Entidad Federativa; es así
como el gravamen que recae sobre los ingresos personales será
aplicable a quienes los obtienen en bases fijas o locales que se
encuentren en la Entidad Federativa. Coahuila al establecer estos
nuevos impuestos, aplicaría una tasa que tendría que ser entre el
2% y el 5%, aunque se aclara que podrán establecerse distintas
tasas dentro de los límites señalados por cada uno de los impuestos
cedulares. De esta forma, se podrán imponer uno o varios de los
siguientes impuestos cedulares que graven sólo a las Personas
Físicas que obtengan ingresos por:
- Sueldos y salarios; - Prestación de servicios profesionales; -
Otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles; - Enajenación
de bienes inmuebles; - Actividades empresariales.
Con esto, se podría aprovechar mejor las fuentes tributarias del
Estado, incrementando entre el .2% y el .4% de los ingresos totales
que percibe. Actualmente Coahuila se ubica en el lugar número trece
en la atracción de inversión extranjera directa, donde participa
con el 1.04% del valor total de esta inversión en el País. La
sobrecarga fiscal ocasiona la pérdida de competitividad en la
captación de inversiones no sólo extranjeras, sino también
nacionales, con la consecuente presión directa a la generación de
empleos, lo que se debe considerar como un riesgo importante. Otro
tema que debe ser considerado es el costo político que puede tener
el Estado, así como la probable resistencia social, que en Estados
como Baja California Sur, obligaron a su eliminación.
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Este impuesto está diseñado no para incrementar el número de
contribuyentes, sino para aumentar la carga fiscal para quienes ya
cotizan el ISR, es decir, más impuestos para el mismo universo de
sujetos, en vez de buscar otras formas más creativas, más
imaginativas, más prudentes y sensatas para que sean otros los que
contribuyan. El cobro de este impuesto cedular, abarcaría gravar
los ingresos generados por servicios profesionales, renta y venta
de inmuebles y actividades empresariales diversas, lo que les
significaría a las haciendas estatales, mayores ingresos en forma
directa al ampliar la base de recaudación. Disminución de la
dependencia de la hacienda pública estatal de los ingresos
federales. Para asegurar la viabilidad del proyecto deberá contarse
con los estudios técnicos, de costo-beneficio, de impacto
recaudatorio, de justificación política del destino de los
recursos, de programa de asistencia al contribuyente, de adecuación
a los sistemas informáticos recaudatorios, capacitación interna de
los funcionarios, entre otros. La meta estimada par el Estado de
Coahuila representa $ 84.5 millones de pesos considerando un
gravamen de 5% sobre la utilidad y estimando tener un padrón de
126,552 Contribuyentes. Evidentemente la meta se plantea en
términos económicos, lo que resulta acertado en relación con el
objetivo propuesto. A continuación se presentan las líneas de
acción que deberán llevarse a cabo:
• Llevar a cabo entrevistas semi-dirigidas a los Estados que ya
han aplicado esta potestad tributaria, con la siguientes líneas de
interés: - El escenario político y la integración del Congreso
Estatal para conocer la
viabilidad de la propuesta; - El paquete fiscal propuesto y su
justificación; - Las necesidades y experiencias operativas que
tuvieron y cómo las
resolvieron; - Los formatos utilizados y su evolución; - La
modificación o adecuación de los sistemas informáticos;
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- El programa de orientación y asistencia al contribuyente; -
Formas de pago empleadas; - El uso de Internet y otros medios
electrónicos; - Desglose de recaudación por cédulas; - Las
fortalezas y áreas de oportunidad; - Experiencias en la resolución
de los medios de impugnación; - Estrategias de medios de
comunicación y su impacto, entre otras.
• Determinar con mucha precisión la viabilidad jurídica, a pesar
de las
potestades tributarias que tienen concedidas en el artículo 43
del la Ley de IVA.
• Estimar, también de manera precisa, tanto el impacto para la
recaudación
estatal, como la carga fiscal para los Contribuyentes de cada
uno de los impuestos cedulares, para fijar la tasa más adecuada
para cada uno.
• Elaborar un anteproyecto de reformas y adiciones al Código
Financiero del
Estado, en su Título Tercero, Capítulo Primero.- De los
Impuestos y de todas las disposiciones administrativas y
hacendarías relacionadas con los impuestos cedulares, así como su
inclusión en la Ley de Hacienda del Estado para darle vida al nuevo
gravamen; todo esto, tomando muy en cuenta las experiencias de las
Entidades Federativas investigadas.
• Presentar ante la Comisión de Hacienda del Congreso Estatal,
tanto el
impacto fiscal para la hacienda pública, como para los
Contribuyentes, así como el anteproyecto de reformas y adiciones al
marco jurídico correspondiente, incluir las ventajas –que son
muchas- y las desventajas –que son pocas-, pero que hay que tomar
muy en cuenta.
• Realizar los cambios y modificaciones que surjan de los
trabajos en
conjunto entre las autoridades hacendarias y el Congreso. En
este punto debemos de tomar en cuenta que aunque el Congreso del
Estado está conformado con mayoría del partido que gobierna, es de
esperarse la resistencia de algunos legisladores que no estarán
dispuestos a cargar con el costo político de la iniciativa.
• Analizar las implicaciones administrativas y de operación de
los impuestos
cedulares, que conllevan la instrumentación y el desarrollo de
las funciones que deben considerarse para las consecución de los
mejores resultados para las finanzas públicas estatales.
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• Considerar las acciones indispensables para la orientación y
asistencia al
Contribuyente en la etapa inicial, que incluye el proporcionar
con oportunidad la información suficiente sobre las nuevas
obligaciones fiscales a través de los distintos medios de
comunicación.
• La evaluación ex-post –seguimiento de todo el Proyecto es
también una
acción estratégica por el cumplimiento del objetivo y de las
metas. Etapas para la ejecución del Proyecto. Las etapas que se
deberán desarrollar y que convengan para la mejor ejecución de
Proyecto del Impuesto Cedular es el diagnostico, diseño,
implementación, análisis y seguimiento. A continuación se describe
y se calendariza cada una de las actividades programadas para el
desarrollo del proyecto.
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CALENDARIO PROPUESTO PARA ELABORACION DE PROYECTO IMPUESTOS
CEDULARES 2006-2007
Noviembre DiciembreMes Enero - DiciembreJulio Agosto Septiembre
OctubreSemanas
Definición del objetivo y caracterisiticas del proyecto
Politicas y Estrategias que justifiquenMetas y Acciones
cuantitativas - cualitativas
Vigilancia de obligaciones y Actos de Fiscalización
Determinar Impacto politico, financiero y operativo
Reformas y Adiciones del Codigo Fiscal
Capacitación del personal para nuevo sistema de trabajo
Ajustes al Sistema de operación de las oficinas receptoras
Capacitación del personal para Orientación del contribuyente
Vigilancia de Obligaciones y Actos de Fiscalización
Propuestas de modificacion y/o creacion de obligaciones al
Congreso del Estado
Determinar precisión Juridica.
II. Diseño
I. Diagnostico
MensualmenteETAPAS
2006 2007AÑO
IV. Analisis y Seguimiento
III. Implementación
Análisis en número de trámites
Revisión de errores en trámites
Monitoreo de Ingresos VS Universo de contribuyentes
Campaña de Comunicación de nuevos esquemas de obligaciones
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CONCLUSIONES. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
vigente, exige al Estado de Coahuila la suspensión del cobro de la
mayoría de las contribuciones locales. La concentración en el orden
Federal de las fuentes tributarias de más amplia base, y la
distribución económica que realiza el sistema de participaciones
federales, ocasiona una alta dependencia del Gobierno Federal. Bajo
las condiciones actuales, no obstante que el impuesto cedular, que
recibe ese nombre porque una misma persona puede tener distintas
cédulas profesionales -por actividades profesionales,
arrendamiento, venta de inmuebles-, y por cada una de esas
actividades pagará un impuesto de entre 2% y 5%, se originaría como
se mencionó anteriormente un incremento en la carga tributaria de
las Personas Físicas, al contemplarse una deducción, en lugar de un
acreditamiento; representa una doble tributación, en algunos casos,
hay que considerar que este impuesto está diseñado no para
incrementar el número de contribuyentes, sino para aumentar la
carga fiscal para quienes ya cotizan el ISR, es decir, más
impuestos para el mismo universo de sujetos. Por otra parte, es
pertinente asumir la responsabilidad de incrementar el esfuerzo
recaudador en el Estado, para que recupere autonomía y solvencia
financiera, por lo que el cobro de este impuesto cedular, abarcaría
gravar los ingresos generados por servicios profesionales, renta y
venta de inmuebles y actividades empresariales diversas, lo que les
significaría a las haciendas estatales, mayores ingresos en forma
directa al ampliar la base estatal de recaudación. La conveniencia
de emplear las potestades tributarias vigentes en un esquema de
concurrencia impositiva con la Federación, constituye una de las
opciones que el Estado de Coahuila tiene para mejorar la relación
de los ingresos propios, y consecuentemente su posición
financiera.
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BIBLIOGRAFÍA: Título de la obra: Autor: Lugar de edición:
Editorial: Año de edición:
Hacienda Municipal INDETEC Guadalajara, Jalisco. INDETEC
2006
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Federalismo Hacendario INDETEC Guadalajara, Jalisco. INDETEC
2005
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Boletín Tributario INDETEC Guadalajara, Jalisco. INDETEC
2005
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Ley de Coordinación Hacendaria del Estado con sus Municipios:
Principios Jurídicos Cecilia Sedas Ortega, Salvador Santana Loza
Guadalajara, Jalisco. INDETEC 1999
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Material de apoyo: Diplomado en Finanzas Públicas Locales ITESM
México ITESM 2006
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Expectativas de Especialistas en Economía Banco de México
México, D.F. Banco de México 2006
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Compendio Fiscal del Estado Gobierno del Estado de Coahuila
Saltillo, Coahuila. Gobierno del Estado de Coahuila 2006
Título de la obra: Autor: Lugar de edición: Editorial: Año de
edición:
Sumario Fiscal Enrique Calvo Nicolau México, D.F. Themis
2006
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SITIOS WEB CONSULTADOS:
www.indetec.gob.mxwww.idcweb.com.mxwww.banxico.org.mxwww.shcp.gob.mxwww.inegi.gob.mx
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http://www.indetec.gob.mx/http://www.idcweb.com.mx/http://www.banxico.org.mx/http://www.shcp.gob.mx/http://www.inegi.gob.mx/
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CARTA DE AUTORIZACIÓN
Fecha 28 de Julio de 2006 Saltillo, Coahuila.
A quien corresponda: Por medio de la presente hacemos constar
que somos participantes del Diplomado en Finanzas públicas locales
para la competitividad y el desarrollo, impartido por el
Tecnológico de Monterrey, en conjunto con el Instituto del Banco
Mundial y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas, el cual inició el 24 de abril y terminó el 30 de julio de
2006. Autorizamos a las instituciones que impartieron el programa
para que publiquen el proyecto final intitulado: “Impuestos
Cedulares” en los diversos espacios que se tengan destinados para
ello, de forma virtual a través de las páginas electrónicas del
Tecnológico de Monterrey, Instituto del Banco Mundial y el
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, o
en formato presencial en los diversos foros, eventos o ciclos
posteriores de este programa. Este trabajo ha sido desarrollado con
fines única y exclusivamente académicos como parte de los
requisitos necesarios para acreditar el Diplomado en Finanzas
públicas locales para la competitividad y el desarrollo, que
consistió en la realización de un proyecto integrador cuyo
objetivos eran identificar un problema específico de una hacienda
pública subnacional (estatal, municipal, o su equivalente según el
país de que se trate), diagnosticar sus causas principales y
construir una propuesta para su solución (objetivo, estrategia,
políticas, metas y acciones). Atentamente Enrique Martínez y
Morales, Ignacio Carrillo Aguirre, José Armando López Frayre y
Reynaldo Aguirre Rico (Coordinador)
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Anexo 1: Descripción de las funciones de cada Integrante del
equipo. El trabajo se distribuyó equitativamente por temas. La
mecánica de trabajo fue reunir inicialmente los datos e informes
aplicables al caso, posteriormente en 2 sesiones de trabajo se
redactó el documento a enviar. En la primera sesión se eliminó la
información no prioritaria, y se definió a grandes rasgos el
esquema de redacción. En la segunda sesión se redactó el documento
final. Enrique Martínez y Morales, e Ignacio Carrillo Aguirre,
orientaron su actividad al marco jurídico y normativo del
documento. Reynaldo Aguirre Rico (Coordinador) y José Armando López
Frayre se enfocaron básicamente a la proyección y presupuestos de
ingresos.
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Anexo 2: Datos del coordinador de equipo Nombre: Reynaldo
Aguirre Rico Correo Electrónico:
[email protected]éfono: 01-844-411-95-77 Fax:
01-844-411-97-87 Desempeño mis funciones en la Secretaria de
Finanzas del Gobierno del Estado de Coahuila en el cargo de
Subdirector de Registro Contable y Participaciones de la Dirección
General de Política de Ingresos; egresado del Instituto de Estudios
Profesionales de Saltillo, en la especialidad de Ingeniería Civil;
así mismo tengo especialización en sistemas computacionales con más
de 15 años de experiencia en la automatización de sistemas en el
Estado y 7 años en éste puesto con las siguientes funciones:
Colaborar en el diseño, evaluación y modernización de los
procedimientos administrativos y las políticas y sistemas de
control interno de las Recaudaciones de Rentas y de las Direcciones
adscritas a la Subsecretaria de Ingresos de la Secretaria de
Finanzas del Estado de Coahuila. Publicar y aplicar los
procedimientos establecidos para el cálculo y distribución de las
participaciones y radicaciones federales a los Municipios.
Registrar las radicaciones de recursos del Estado para determinar
la Compensación de las Participaciones y Constancia de Recaudación
de Ingresos Federales Coordinados, Resumen de Operaciones de Caja y
Rendición de la Cuenta Comprobada de Impuestos Coordinados.
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mailto:[email protected]
-
Anexo 3: Datos socio- económicos generales del Estado Coahuila1
Población total: 2,495,200 habitantes Producto Interno Bruto
(PIB):
- $55,075,799 (miles de pesos de 1993) 8º lugar a nivel nacional
(3.5% aportación)
- $234,823,648 (miles de pesos corrientes) 10º lugar a nivel
nacional (3.37% aportación)
PIB per cápita: $94,110.15 Población económicamente activa:
- Dic de 2004: 53.4% (1,332,437) Tasa de desempleo abierto:
- Dic de 2004: 4.5% (59,960) Asegurados permanentes del
IMSS:
- Mayo de 2006: 509,139 Salario mínimo:
- A partir de enero de 2006: $45.81 diarios Universo de
Contribuyentes por impuesto:
- Impuesto Sobre Nóminas (Junio 2006) 47,167 - I.S.R. de
Personas Físicas (Mayo 2006)
- Actividades empresariales 38,829 - Arrendamiento de inmuebles
22,090 - Honorarios (servicios profesionales) 65,974 - Enajenación
de inmuebles __ 73 Total 126,966
1 Fuente: INEGI
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Anexo 4: Datos generales y principales atribuciones y funciones
de la institución, dependencia, departamento u organismo de
gobierno que se toma como base para el desarrollo del proyecto.
Datos Generales: Dependencia: Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado de Coahuila. Subsecretaría: Subsecretaría de
Ingresos. Direcciones: Recaudación de Rentas, Jurídico, Política de
Ingresos,
Fiscalización y Evaluación y Seguimiento.
Principales Atribuciones: La Secretaría de Finanzas es la
dependencia de la Administración Pública Estatal encargada de
auxiliar al Titular del Poder Ejecutivo en la administración,
guarda y distribución de los caudales públicos, la planeación,
programación, presupuestación y evaluación de la actividad
hacendaria, económica, financiera, fiscal y tributaria del Estado;
así como de los recursos humanos y materiales del mismo, con las
funciones y atribuciones que expresamente le encomienda la
Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de
Zaragoza, así como otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y
órdenes del Gobernador del Estado. Funciones de la Dependencia para
el desarrollo del proyecto: Proponer en forma oportuna al Titular
del Ejecutivo Estatal, las iniciativas de Ley de Ingresos y de
Presupuesto de Egresos, para cada ejercicio fiscal y comparecer
ante el H. Congreso del Estado para dar cuenta de los mismos.
Refrendar, para su validez y observancia constitucional, las leyes
y decretos expedidos por el Congreso del Estado que sean
promulgados por el Gobernador, así como los reglamentos, decretos y
acuerdos expedidos por el propio Gobernador del Estado, sobre los
asuntos de la Secretaría. Recaudar directamente, a través de las
Recaudaciones de Rentas y/o instituciones autorizadas, los ingresos
del Estado por impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y
demás contribuciones, que establezcan las leyes del Estado; así
como los que se deriven de los convenios que celebre el Estado con
la Federación o los Municipios; y los ingresos que, por otros
conceptos, señalen los ordenamientos legales. Ejecutar, en el
ámbito de su competencia, las acciones derivadas de los convenios
de coordinación fiscal, celebrados por el Estado con la Federación
o los Municipios.
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Verificar la contabilización de los ingresos coordinados y
elaborar y presentar oportunamente las cuentas e informes que se
deban rendir a las autoridades federales competentes. Llevar la
contabilidad y glosa de los ingresos que se recauden. Someter a la
consideración del Secretario de Finanzas, la posibilidad de otorgar
estímulos fiscales para beneficio de la gente económicamente más
desprotegida o para mejorar algunas áreas de las actividades
económicas, para promover la inversión y generar empleos; a fin de
que si procede puedan ser sometidos a la consideración del
Gobernador del Estado. Planear, programar, dirigir y evaluar las
actividades de las Oficinas Recaudadoras de Rentas e informar al
Secretario sobre su desarrollo. Llevar y mantener actualizado, los
padrones de Contribuyentes que sean necesarios. Proporcionar
asistencia gratuita a los Contribuyentes, procurando: Orientar y
auxiliar a los Contribuyentes en el cumplimiento de sus
obligaciones, explicándoles las disposiciones fiscales y, de ser
necesario, elaborar y distribuir material informativo encaminado a
este fin. Elaborar formularios de declaraciones simplificados, en
forma que puedan ser llenados fácilmente por los Contribuyentes.
Difundir entre los Contribuyentes los derechos y medios de defensa
que pueden hacer valer contra las resoluciones de las autoridades
fiscales. Difundir entre los Contribuyentes las disposiciones de
carácter general que establezcan estímulos o beneficios fiscales.
Efectuar reuniones en distintas partes del Estado, para informar a
los contribuyentes sobre sus obligaciones fiscales, especialmente
cuando se modifiquen los ordenamientos que las regulan, y Realizar
estudios y proyectos técnicos de investigación en el área de su
competencia y mejorar los métodos y técnicas de orientación al
contribuyente. Ordenar y practicar visitas domiciliarias, de
auditoría, inspecciones y verificaciones en el domicilio de los
Contribuyentes, responsables solidarios o terceros, y realizar los
demás actos que establezcan las disposiciones fiscales necesarios
para comprobar que han cumplido con las obligaciones fiscales en
materia de impuestos, derechos, contribuciones especiales,
aprovechamientos, estímulos fiscales y accesorios de carácter
Estatal y/o Federal en los términos del Convenio
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de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, sus
Anexos y la legislación Federal y estatal aplicable; determinar las
contribuciones omitidas, su actualización, sus accesorios a cargo
de los Contribuyentes fiscalizados por el propio Estado,
responsables solidarios y demás obligados; así como, determinar,
denunciar e informar sobre la presunta comisión de delitos
fiscales, así como ampliar los plazos para concluir las visitas
domiciliarias o revisiones de gabinete en los casos en que procedan
conforme a la legislación Federal y Estatal aplicable. Expedir
oficio de prórroga sobre el plazo en que se deban concluir las
visitas domiciliarias, auditorias, inspecciones, verificaciones y
demás actos que sean de su competencia. Dar a conocer al
contribuyente mediante oficio de observaciones, los hechos u
omisiones que se hubiesen conocido con motivo de la revisión de los
informes, datos, documentos o contabilidad, tratándose de
revisiones desarrolladas de conformidad con las facultades
contenidas en el presente artículo. Determinar y emitir la
resolución por la que se determine la responsabilidad solidaria
respecto de créditos fiscales.
Habilitar días y horas inhábiles para la práctica de
diligencias, según lo establezcan las leyes fiscales Federales y/o
Estatales. Designar al personal adscrito a la Subsecretaría, para
la práctica de visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones o
verificaciones, notificaciones, embargos e intervenciones. Requerir
a los contribuyentes, responsables solidarios, contadores públicos
que hayan formulado dictamen y terceros con ellos relacionados,
para que exhiban y, en su caso, proporcionen la contabilidad,
declaraciones, avisos, papeles de trabajo y demás documentos
necesarios para verificar el cumplimiento de las obligaciones
fiscales en materia de impuestos, derechos, contribuciones
especiales, aprovechamientos, estímulos fiscales y accesorios de
carácter Estatal o Federal en los términos del Convenio de
Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado con
el Gobierno Federal y la legislación Estatal o Federal aplicable.
Revisar que los dictámenes formulados por contador público
registrado sobre los estados financieros relacionados con las
declaraciones fiscales de los contribuyentes, reúnan los requisitos
establecidos en las disposiciones fiscales Estatales o
Federales.
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A quien corresponda: