“ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ D.C.” ESPERANZA MARÍA CARREÑO CORREDOR PIEDAD INFANTE SIERRA Trabajo de grado para optar al título de Abogado Director FERNANDO GALVIS GAITÁN Abogado PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTÁ D.C. 2001
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“ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ D.C.” … · 1 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Temis. Bogotá. 1.994. Págs. 262
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“ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ D.C.”
ESPERANZA MARÍA CARREÑO CORREDOR PIEDAD INFANTE SIERRA
Trabajo de grado para optar al título de Abogado
Director FERNANDO GALVIS GAITÁN
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ D.C. 2001
ii
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 1
1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO 4
1.1. ESTADO FEDERAL 4
1.2. ESTADO UNITARIO 7
1.2.1. Descentralización 9
1.2.1.1. Elementos 12
1.2.1.2. Modalidades 13
1.2.1.2.1. Descentralización territorial 13
1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios 18
1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración 19
1.2.2. Desconcentración 21
1.2.2.1. Características 26
1.2.2.2. Modalidades 27
1.2.3. Delegación 28
iii
1.2.4. Control de tutela y control jerárquico 31
1.2.4.1. Control jerárquico 32
1.2.4.2. Control de tutela 33
1.2.5. Diferencias entre descentralización,
desconcentración y delegación 34
1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de
organización administrativa 38
1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL
ESTADO EN COLOMBIA 39
2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ 46
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL
ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 46
2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL
DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 51
2.2.1. Marco Jurídico 51
2.2.1.1. Constitución Política 51
2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico
de Santa Fe de Bogotá 59
2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital 61
2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992 61
iv
2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992 62
2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992 62
2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992 63
2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993 63
2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994 63
2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997 65
2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998 67
2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998 67
2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998 67
2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998 68
2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998 69
2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998 71
2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999 72
2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000 72
2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo 73
2.2.2. Estructura Administrativa del Distrito Capital 76
2.2.2.1 Concejo Distrital 77
2.2.2.2. Alcaldía Mayor 81
2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales 86
2.2.2.4. Alcalde Local
92
v
2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local 94
2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia 95
2.2.2.6.1. Personería 95
2.2.2.6.2. Contraloría 98
2.2.2.6.3. Veeduría 100
2.2.3. Visión práctica de la organización administrativa
distrital: Relaciones Alcaldía Mayor – Localidades 103
2.2.3.1. Aspectos generales 103
2.2.3.2. Análisis de los mecanismos de desarrollo de la
función administrativa distrital 114
3. CRITICAS Y PROPUESTAS 119
3.1. CRITICAS 119
3.2. PROPUESTAS 125
4. CONCLUSIÓN 130
BIBLIOGRAFÍA 135
ANEXOS 141
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de 1.991 mantiene en Colombia la forma unitaria de
organización del Estado con descentralización y autonomía de sus entidades
territoriales, destacando la necesidad de la participación ciudadana y
señalando como mecanismos para el desarrollo de la función administrativa la
descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.
Con base en estos principios, dedica el título XI a la organización territorial
fijando los fundamentos del régimen departamental, municipal y, en
particular, en el capítulo cuarto, establece el régimen de la capital de la
República modificando su nombre por el de Santa Fe de Bogotá – hasta el
Acto Legislativo 1 de 2.000 en virtud del cual retomó su tradicional nombre
de Bogotá -, otorgándole el carácter de Distrito Capital, estableciendo los
principios de su régimen especial dentro de los cuales podemos resaltar la
división en localidades, y consagrando constitucionalmente las Juntas
Administradoras Locales. Así mismo, el artículo transitorio 41 fijó la
obligación del Congreso de dictar una ley especial que, con base en los
principios generales de la Constitución, regulara el régimen especial de
Bogotá; previendo la posibilidad de que el órgano legislativo no realizara la
2
regulación dentro de los dos años siguientes a su promulgación, la
Constitución Política estableció que el gobierno expidiera la norma
correspondiente, situación que se presentó y originó la expedición del
Decreto-Ley 1421 de 1.993.
Como habitantes de Bogotá nos produce gran interés el estudio de la
organización administrativa del Distrito Capital, de las relaciones entre la
Alcaldía Mayor y las localidades y de los mecanismos que permiten al
ciudadano participar en la gestión de los asuntos que afectan a su
comunidad, con la finalidad de determinar, con base en el análisis de la teoría
administrativa general, si hay una aplicación práctica de la descentralización
o, si por el contrario, es otro el mecanismo administrativo utilizado en el
gobierno distrital, para buscar posibles soluciones a las fallas que
encontremos en el sistema administrativo analizado.
Hemos dividido nuestro trabajo en tres capítulos en los cuales desarrollamos
los objetivos propuestos; en el primer capítulo exponemos la teoría de la
organización del Estado dentro de la cual mencionamos las formas de
organización federalista y unitaria y dentro de esta última, incluimos el
estudio de las instituciones administrativas denominadas descentralización,
desconcentración y delegación.
3
El segundo capítulo contiene la organización administrativa de Bogotá antes y
después de la Constitución de 1.991, su evolución normativa, su estructura
actual y una visión práctica en la cual se expone la relación entre la Alcaldía
Mayor y las localidades.
Finalmente, en el tercer capítulo con base en el análisis hecho, presentamos
críticas y propuestas frente al régimen administrativo distrital vigente.
1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
La forma de Estado se determina de acuerdo a la disposición de los
elementos que lo constituyen, como son la población, el territorio y el poder
público y la manera como se ejerce la soberanía al interior de él.1 También
puede considerarse como elemento el reconocimiento del conglomerado
social como sujeto de derecho internacional por parte de los otros Estados.
Tradicionalmente, los Estados se han organizado en dos formas principales:
Estados unitarios y Estados federales según exista un único centro de
impulsión del poder político o, por el contrario, éste se distribuya entre
diversos entes autónomos.
1.1. ESTADO FEDERAL
1 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Temis. Bogotá. 1.994. Págs. 262 y ss.
5
Es una asociación de Estados en el cual los miembros están sometidos, para
determinadas materias, a un poder central único, pero conservan autonomía
para el ejercicio de funciones administrativas y políticas.
En esta forma de Estado la soberanía es única y reside en el Estado Federal,
quien en el ámbito internacional es el titular de la personalidad jurídica de la
federación. No obstante, los miembros son verdaderas formaciones estatales
y no simples unidades territoriales con funciones administrativas, participando
en el ejercicio de la soberanía pero limitados a su circunscripción territorial y
a determinadas materias.
Según Jaime Vidal Perdomo “el sistema federal resulta de un movimiento de
varios Estados independientes que se vinculan por medio de un pacto federal
los Estados Unidos de América y el Canadá, por ejemplo, nacieron de esta
manera. El movimiento puede ser centrífugo por el debilitamiento de los
poderes centrales en sus relaciones con los territorios integrantes, como en el
caso de los federalismos latinoamericanos: México, Venezuela, Brasil y
Argentina.”
6
Se caracteriza porque el Estado federal ejerce la función constitucional,
legislativa, ejecutiva y jurisdiccional2 a través de unos órganos nacionales en
cuya conformación participan los Estados federados; a su vez, éstos en su
espacio territorial ejercen las funciones legislativa, ejecutiva, jurisdiccional y
de control por medio de órganos propios, independientes de los órganos
nacionales.
Existe una Constitución Nacional pero, excepcionalmente, pueden existir
Constituciones en cada Estado federado, respetando los principios previstos
en la Constitución del Estado federal de acuerdo con la distribución de
competencias que ésta hace, sea por medio del principio de enumeración,
especificando las competencias que le corresponden al Estado federal y a
cada uno de los Estados federados, o aplicando la cláusula residual, por la
cual todo lo que no constituye atribución del Estado federal lo será de los
Estados federados y lo que no es función de los Estados federados le
corresponderá al Estado federal.
Existen dos principios rectores en el sistema Federal como son la autonomía y
la participación, el primero consiste en que cada Estado miembro es libre
para organizarse pero la Federación impone ciertas normas para armonizar
las relaciones. El segundo, se basa en que los Estados miembros tienen el
2 BALLEN, Rafael. Estructura del Estado. Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 15 y ss.
7
derecho de participar en la toma de decisiones del Estado federado que
tengan incidencia en ellos.3
La principal ventaja de este sistema es el elevado grado de autonomía y
efectividad administrativa que se adquiere por la distribución de las funciones
lo cual constituye, sin embargo, debilitamiento de la autoridad central ya que
el control que ejerce sobre las autoridades locales se reduce a unos pocos
medios de vigilancia. Sin embargo, esto implica un aumento de los costos de
funcionamiento de la organización estatal comparado con el régimen unitario
debido a la gran cantidad de órganos administrativos.
1.2. ESTADO UNITARIO
En este sistema de organización del Estado el poder político tiene un único
centro de impulsión de tal manera que las funciones constituyente,
legislativa, judicial y de control se radican en cabeza suya, reconociéndole a
las entidades territoriales facultades administrativas limitadas y controladas
por la autoridad central para encauzar la actividad hacia los fines que ella
determina. Es decir, las autoridades nacionales están encargadas de las
3 NARANJO. Op. Cit. Pág. 271.
8
principales funciones y a las entidades territoriales solamente se les conceden
funciones administrativas de menor importancia.
“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se
traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional,
unidad en todos los ramos de la legislación en cabeza del Congreso y, en
general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para
todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la
unidad en la jurisdicción; la centralización política no es otra cosa, pues, que
una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del
Estado”.4
Ejemplos de éste modelo de organización estatal son los países de Colombia,
Francia, Italia y Perú.
Su principal ventaja reside en la unificación política gracias a que se
concentra en una sola autoridad el poder constitucional, legislativo, judicial y
de control; sin embargo, se presentan fallas en el plano administrativo debido
a que el control ejercido por la autoridad central sobre las periféricas, en la
4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C – 497 A 3 de noviembre de 1.994. Mag. Pon.: Vladimiro Naranjo Mesa.
9
práctica, reduce la autonomía concedida ya que termina ejerciendo casi en su
totalidad las competencias de orden administrativo.
Debido a que la aplicación del modelo ideal del Estado Unitario difícilmente se
presenta porque es imposible tomar todas las decisiones desde el centro,
surge la necesidad de encontrar sistemas que atenúen los defectos de los
que adolece este modelo con la finalidad de fortalecer el poder de las
autoridades locales, apareciendo las fórmulas de organización administrativa
tales como descentralización, desconcentración y delegación, figuras
administrativas consagradas expresamente en la Constitución Política
colombiana en el artículo 209 como mecanismos de desarrollo de la función
administrativa.
1.2.1. Descentralización. Respecto de esta institución existen
múltiples definiciones que consideramos necesario exponer para llegar a
emitir un concepto propio acorde con la normatividad colombiana.
Según Georges Vedel la descentralización “consiste en delegar poderes de
decisión en órganos distintos de los simples agentes del poder central, no
10
sometidos al deber de obediencia jerárquica y que frecuentemente son
elegidos por los ciudadanos interesados”.5
Para André de Laubadére el término descentralización “despierta la idea de
una colectividad local, que a pesar de estar incluida en otra colectividad más
grande, se administra a sí misma y dirige sus propios negocios”.6
Enrique Sayagués Laso sostiene que en su acepción gramatical descentralizar
significa “transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la
autoridad que antes ejercía el Gobierno supremo del Estado”.7
Para Libardo Rodríguez la descentralización es “la facultad que se otorga a las
entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas,
mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejerzan
autónomamente”. Afirma este tratadista, que desde el punto de vista jurídico
sólo se habla de descentralización administrativa, pues aunque podría
hablarse de descentralización legislativa y judicial, éstas son expresiones del
fenómeno federal.8
5 VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Traducido por Rincón Jurado, Juan. Editorial Aguilar S.A. Primera edición. Madrid. 1.980. Pág. 538-539. 6 DE LAUBADERE, André. Manual de Derecho Administrativo. Undécima edición. Traducido por Villamizar Herrera, Jesús. Editorial Temis. Bogotá. 1.984. Pág. 133. 7 SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Martín Bianchi Altuna. Montevideo. 1.959. Pág. 204. 8 RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis. Undécima edición. Bogotá. 2.000. Pág. 48.
11
De acuerdo con Jorge Enrique Ayala Caldas la descentralización es “el
otorgamiento, transferencia o traspaso de atribuciones, funciones o
responsabilidades públicas por parte del Estado o del poder central a las
autoridades regionales, departamentales, provinciales, distritales o
municipales, para que las ejerzan autónoma e independientemente, por sí
mismas...”.9
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido el alcance
de esta figura. En la sentencia C- 373 del 13 de agosto de 1.997 (Magistrado
Ponente: Fabio Morón Díaz) establece que “la descentralización tiene un
sentido genérico que designa el proceso por cuya virtud se trasladan asuntos
de variada índole – fiscal, económica o industrial -, de la capital del Estado a
las entidades seccionales o locales, y una acepción técnica de conformidad
con la cual, en procura de una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos
públicos, se trasladan competencias de carácter administrativo a las
autoridades seccionales que gozan de un determinado margen de acción para
la toma de decisiones”.
A partir de estas definiciones hemos concluido que la descentralización es: el
otorgamiento de funciones administrativas por parte del Estado a entidades
9 AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de Derecho Administrativo General. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.. Primera edición. Santa Fe de Bogotá. 1.999. Pág. 105.
12
territoriales, a entidades que desarrollen actividades técnicas o especializadas
y a personas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén autorizadas
para ejercer funciones públicas, para que sean ejercidas autónomamente
manteniendo la autoridad central control de tutela con la finalidad de
coordinar las políticas generales del Estado.
1.2.1.1. Elementos
a. La descentralización implica la existencia de un ente con capacidad de
ejercer derechos y contraer obligaciones, esto es, con personalidad
jurídica.
b. Implica la existencia de necesidades locales o asuntos que requieran una
administración especializada lo cual justifica la figura.
c. Requiere de autoridades propias encargadas de la administración de la
persona jurídica.
d. Supone autonomía patrimonial y financiera. La primera consiste en tener
un patrimonio propio y administrarlo independientemente y, la segunda,
en procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.10
10 VEDEL. Op. Cit. Pág. 540.
13
e. Debido a que la autonomía no es absoluta, por la necesidad de coordinar
las políticas y programas del Estado existe un control de tutela
gubernamental, tema que será desarrollado posteriormente.
1.2.1.2. Modalidades. La descentralización puede revestir tres formas:
territorial, por servicios y por colaboración.
1.2.1.2.1. Descentralización territorial. Consistente en el
otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades
regionales o locales, para que las ejerzan en su nombre y bajo su
responsabilidad, de forma autónoma.
Características:11
1. Necesidades locales: La entidad descentralizada debe atender las
necesidades propias de la comunidad residente en el territorio en el cual
ejerce su competencia, con la finalidad de tener un conocimiento directo e
inmediato de los problemas que aquejan a la población. Por ejemplo el
mantenimiento de las vías, educación y salud.
Respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte
de las entidades territoriales la ley 142 de 1.994, en los artículos 5 y
siguientes, distingue las competencias de la nación, los departamentos y
11 RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Págs. 48 y 49.
14
los municipios. Determinó que las competencias de los municipios se
ejercerán en los términos de la ley y de los reglamentos que con sujeción
a ella expidan los concejos las cuales son: 1) Asegurar la prestación
eficiente de los servicios de acueducto y alcantarillado, aseo, energía
eléctrica y telefonía pública básica conmutada a sus habitantes por parte
de empresas de carácter oficial, privado o mixto o, en subsidio,
directamente por la Administración central del municipio cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y lo aconsejen, lo cual ocurre cuando hecha
invitación pública a las empresas de servicios públicos ninguna se ofrezca
a prestarlo, cuando hecha la invitación a empresas de servicios públicos y
a los otros municipios, al departamento del cual hacen parte, a la nación y
a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de
servicios públicos que lo presten no haya habido una respuesta adecuada,
o cuando existiendo empresas interesadas en prestarlo un estudio
demuestre que los costos de la prestación directa por el municipio sean
menores o iguales a los de las empresas interesadas en prestarlo. 2)
Asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las
entidades prestadoras del servicio. 3) Disponer el otorgamiento de
subsidios a usuarios de menores ingresos con cargo a su presupuesto. 4)
15
Estratificar los inmuebles e individualizarlos por medio de nomenclatura.
5) Apoyar con inversiones a las empresas de servicios públicos oficiales.
La competencia de los departamentos se circunscribe a funciones de
apoyo y coordinación que ejercen en los términos de la ley y de los
reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas, dentro de las
cuales encontramos: 1) Asegurar la prestación de la actividad de
transmisión de energía eléctrica por parte de empresas oficiales, privadas
o mixtas. 2) Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las
empresas de servicios públicos que operan en el departamento o a los
municipios que hayan asumido la prestación directa así como a las
empresas organizadas con participación de la nación o de los
departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en
materia de servicios públicos. 3) Organizar sistemas de coordinación de
las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando
razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de
asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos o la
celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.
Son competencias de la nación: 1) En forma privativa planificar, asignar,
gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético. 2) En forma
16
privativa planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible en
cuanto sea económica y técnicamente posible. 3) Asegurar que se
realicen en el país las actividades de generación e interconexión a las
redes nacionales de energía eléctrica, la interconexión a la red pública de
telecomunicaciones y las actividades de comercialización, construcción y
operación de gasoductos y de redes para otros servicios que surjan por el
desarrollo tecnológico y que requieren redes de interconexión. 4) Apoyar
financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios
públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa así
como las empresas organizadas con participación de la nación o de los
departamentos para la prestación de servicios públicos de su competencia
y a las empresas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a una o varias
cooperativas o a empresas asociativas de naturaleza cooperativa. 5) Velar
por la protección de los recursos naturales o ambientales utilizados en la
prestación de los servicios públicos. 6) Prestar los servicios directamente
cuando los departamentos y los municipios no tengan capacidad para ello.
Podemos concluir que el legislador quiso liberar la prestación de los
servicios públicos del monopolio del Estado y, que la iniciativa de la
prestación perteneciera en primera instancia a los particulares, a
diferencia del régimen anterior a la Constitución de 1.991 en el cual los
particulares únicamente colaboraban por medio de la figura de la
17
concesión; en consecuencia, el Estado solo de manera subsidiaria presta
los servicio, directamente o a través de sus entidades descentralizadas,
manteniendo privativamente la función de regulación en cabeza del
Congreso y, en cabeza del Presidente de la República la de señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia la cual puede
ejercer directamente o delegarla en las comisiones de regulación, y las de
control, inspección y vigilancia que ejerce por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2. Personería jurídica: La entidad descentralizada debe ser sujeto de
derechos y obligaciones.
3. Autonomía patrimonial: La entidad debe contar con un patrimonio propio
y administrarlo independientemente.
4. Autonomía financiera: Para garantizar su autonomía la entidad territorial
debe procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.
5. Autogestión administrativa: El ente debe tener la potestad de organizarse
internamente de manera autónoma.
18
6. Autoridades locales: Son autoridades propias elegidas normalmente por
elección popular tales como gobernadores, diputados, alcaldes y
concejales.
7. Control de tutela: La autoridad central debe ejercer control sobre las
autoridades locales con la finalidad de evitar extralimitaciones en el
ejercicio de sus competencias y unificar la política nacional.
1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios. Consistente en
el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que
se crean para ejercer actividades especializadas que pueden ser la prestación
de servicios o la realización de actividades de interés público o social. En
Colombia, se manifiesta por medio de los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía
mixta, empresas sociales del Estado, entes universitarios autónomos, entre
otros.
Características:12
1. Creación o autorización legal.13
2. Actividades técnicas y especializadas.
12 AYALA. Op.Cit. Pág. 130. 13 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210
19
3. Personería jurídica.
4. Autonomía patrimonial y financiera.
5. Autonomía administrativa.
6. Autoridades propias.
7. Control de tutela.
1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración. Consiste en el
ejercicio de funciones administrativas o prestación de servicios públicos14 no
inherentes al Estado, por parte de personas naturales y jurídicas privadas,
“en las condiciones que determine la ley”15. A través de ésta, se aprovechan
la experiencia y la eficacia privada para el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios, satisfaciendo necesidades de cualquier orden
(nacionales o locales), dependiendo del órgano estatal que emplee este
mecanismo.
Un ejemplo de esta modalidad de descentralización lo podemos encontrar en
las Cámaras de Comercio que, siendo entidades de naturaleza privada
ejercen la función pública de registro mercantil.
14 RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 53. “No quiere decir que siempre que los particulares presten servicios públicos estén ejerciendo funciones administrativas, pues dentro de la evolución actual del Estado la prestación de algunos servicios se considera una actividad propia de los particulares, de tal manera que solamente cuando la prestación misma del servicio se considere una actividad propia y de competencia del Estado, su traslado a particulares implicará el ejercicio de funciones administrativas por parte de éstos”. 15 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210
20
El Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1.984) reconoció,
expresamente, la posibilidad de que los particulares ejercieran funciones
administrativas al establecer que sus normas se aplicaban en este evento.
La Constitución Política colombiana consagra el ejercicio de funciones
administrativas por parte de particulares en los artículos 123 y 210. El
primero de ellos establece que “la ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio” y el segundo que “los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”.
En desarrollo del precepto constitucional y con el objeto de regular el
ejercicio de la función administrativa, se expidió la ley 489 de 1.998 la cual en
el capítulo XVI establece el régimen del ejercicio de funciones administrativas
por los particulares.
El artículo 110 de la mencionada ley determina que “las personas naturales y
Según Gustavo Humberto Rodríguez “se desconcentra cuando la ley traslada
algunas de las funciones del órgano central a unidades administrativas que
están subordinadas a ésta, sin darle personería a tales subordinados”.22
Finalmente, la Ley 489 de 1.998 señala, en el artículo 8, que la
desconcentración es “la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e
instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y
por funciones”.
La Corte Constitucional en la sentencia C- 561 del 4 de agosto de 1.999
(Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra) ha señalado que “La
desconcentración, hace relación a la transferencia de potestades para la toma
de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al
ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni
presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta
figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden
22 RODRÍGUEZ R., Gustavo Humberto. Derecho Administrativo General. Ediciones Ciencia y Derecho. Segunda edición. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 102.
25
a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un
rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos”.
De igual forma señala que “ la desconcentración en cierta medida, es la
variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se
ha definido como transferencia de funciones administrativas que
corresponden a órganos de una misma persona administrativa.”
Después del análisis de las definiciones presentadas por la doctrina, y de
acuerdo con la definición legal consideramos que la desconcentración es una
técnica administrativa consistente en la radicación de funciones de un órgano
o entidad administrativa, en dependencias suyas carentes de personería
jurídica y ubicadas fuera de la sede principal, manteniendo aquellos deberes
y poderes de orientación e instrucción sobre éstas.
Esta figura es utilizada para descongestionar el ejercicio de las funciones
administrativas conservando el ente central la titularidad de las mismas y la
capacidad decisoria.
La doctrina reconoce los siguientes elementos23
a. Mandato legal ordenando el traslado de competencias
b. Traslado de competencias en relación sólo con algunas funciones.
23 Ibíd. Pág. 103.
26
c. Traslado de competencias de una persona jurídica a un órgano que le está
subordinado.
d. Sujeción de ese órgano subordinado a la jerarquía del desconcentrado.
1.2.2.1. Características.
a. Necesidad de autorización legal.
b. Las decisiones son tomadas en nombre de la entidad central.
c. Permanencia en la cesión de competencias, es decir, para que el órgano
superior reasuma la competencia se requiere de nueva ley que lo
disponga.
d. No hay creación de una nueva persona jurídica.
e. El traslado de competencias es parcial.
f. Conservación de la subordinación jerárquica.
g. El órgano superior conserva la titularidad de la función y ejerce un control
jerárquico atenuado sobre los organismos que la ejecutan.
h. No hay total autonomía del órgano desconcentrado en el ejercicio de la
función.
i. Tiene un carácter puramente funcional, es decir, no hay desplazamiento
estructural u orgánico.
j. La competencia se confiere en forma exclusiva de tal manera que solo
puede ser ejercida por el órgano desconcentrado y no por otro.
27
1.2.2.2. Modalidades. La ley 489 de 1.998 dentro de la definición de
desconcentración consagrada en el artículo 8, implícitamente reconoce dos
modalidades de la figura, la territorial y la funcional.
• Territorial: Consiste en el desplazamiento de funciones
administrativas del sector central hacia las circunscripciones, las cuales
son cumplidas bajo la dirección y control del órgano central.
• Simplemente jerárquica: Se presenta cuando el desplazamiento de
funciones administrativas se realiza de autoridades superiores a
subordinados sin desplazamiento territorial, es decir, continúan siendo
ejercidas desde el centro.
Parte de la doctrina considera que existen dos mecanismos para realizar este
traslado de funciones, la delegación y la adscripción o asignación legal. El
primero se presenta cuando el funcionario que es titular de determinada
función administrativa la traslada a un inferior para que la ejerza en su
nombre, y el segundo opera cuando es la ley la que otorga directamente a la
autoridad inferior determinada función que, en principio, corresponde a la
autoridad superior.24
24 BUSTAMANTE. Op. Cit. Pág. 10-11.
28
1.2.3. Delegación. De acuerdo con Gustavo Penagos consiste en
“transferir competencias a entes autónomos para que resuelvan en forma
independiente y definitiva, pudiendo el delegante revocar la decisión y
reasumir la competencia”.25
Para Libardo Rodríguez “mediante la delegación el funcionario que es titular
de una función (delegante) la traslada a otra autoridad (delegatario), para
que éste la ejerza en nombre de aquél”.26
La ley 489 de 1.998, en su artículo 9, determina que “las autoridades
administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución política y de
conformidad con la presente ley, deberán mediante acto de delegación,
transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades,
con funciones afines o complementarias”.
En el artículo 10 consagra los requisitos de la delegación, así: “en el acto de
delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria
y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieran”.
25 PENAGOS VARGAS, Gustavo. Descentralización Administrativa: centralización, desconcentración, delegación, avocación en la Constitución de 1.991. Editorial Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá. 1.991. 26 RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 47.
29
En el artículo 11 establece las funciones indelegables y en el artículo 12
señala el régimen de los actos del delegatario determinando que la
delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponde
exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo expuesto
en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en
cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo.
En el artículo 14 determina que la delegación de funciones de los organismos
y entidades administrativos del orden nacional efectuada a favor de entidades
descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de
las entidades delegante y delegataria.
De acuerdo con Libardo Rodríguez, el artículo 14 consagra una delegación
impropia ya que “como el delegatario no es un colaborador del delegante, es
decir no se encuentra bajo su subordinación, la delegación no se concreta en
un acto administrativo unilateral, por lo cual podrá hablarse de “delegación
30
impropia”, para diferenciarla de la delegación propiamente dicha, que es la
que se origina en la voluntad exclusiva del delegante”.27
La Corte Constitucional ha señalado en la sentencia C-722 del 29 de
Septiembre de 1.999, (Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa) que ”la
delegación desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad
de trasformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los
supuestos permitidos por la ley se faculta a un sujeto u órgano que hace
transferencia.”
En nuestro concepto es un mecanismo administrativo consistente en el
traslado de competencias que, con base en una autorización legal, realiza una
autoridad administrativa a sus colaboradores o a otras autoridades, pudiendo
el delegante revocar los actos del delegado reasumiendo la responsabilidad
correspondiente.
La doctrina ha establecido los siguientes elementos constitutivos de la
delegación:
a. Autorización legal para delegar.
b. Determinación del asunto delegable.
27 Ibíd. Pág. 48.
31
c. Acto del superior delegando la competencia y precisando la extensión.
La delegación presenta las siguientes características:
a. Traslado transitorio de competencias.28
b. Traslado de responsabilidad sobre el acto delegado del delegante al
delegatario, quien la asume.
c. Capacidad de revocación del acto delegado por parte de la autoridad
delegante.
d. Imposibilidad de subdelegar sin previa autorización legal.
1.2.4. Control de Tutela y Control Jerárquico. Dentro de la
organización administrativa son de gran importancia los mecanismos
utilizados para encauzar la actividad del Estado, dentro del marco de la
legalidad, para proteger sus intereses y propender por el bienestar general.
Es así como, existen dos tipos de control que ejercen las autoridades
administrativas: el control jerárquico y control de tutela. El primero, según
28 RODRÍGUEZ, Gustavo. Op. Cit. Pág 147.
32
la doctrina, es característico del régimen centralizado, mientras que el
segundo lo es del régimen descentralizado.29
1.2.4.1. Control jerárquico. Es el que ejerce la autoridad administrativa
superior sobre las autoridades o funcionarios inferiores con fundamento en su
jerarquía, entendida ésta como “la relación jurídica administrativa interna que
vincula entre sí los órganos de la Administración y los funcionarios, mediante
poderes de subordinación para asegurar unidad en la acción”30. Puede ser
ejercido sobre la persona de los funcionarios y sobre sus actos y no requiere
norma expresa que lo autorice.
Sobre la persona comprende la facultad de nombramiento y remoción para
designar y desvincular a los funcionarios que le estén subordinados, y el
poder disciplinario para sancionar a los que incurran en faltas determinadas
por la ley como generadoras de responsabilidad.
Sobre los actos de los funcionarios existen el poder de revisión consistente en
el examen previo de los actos de los inferiores para otorgar la
correspondiente aprobación, o posterior para suspenderlos, reformarlos o
revocarlos, sea que medie el recurso de apelación o la revocatoria directa, y
el poder de mando consistente en la facultad de dar órdenes e instrucciones
señalando los lineamientos que deben seguirse para la ejecución de las
funciones.
Adicionalmente, existen los poderes de vigilancia y de resolución de conflictos
de competencia, el primero consiste en la facultad de exigir cuentas y
cualquier información para controlar el adecuado desarrollo de las funciones,
y el segundo para asegurar que las funciones sean desempeñadas por el
funcionario competente.
1.2.4.2. Control de Tutela. Es propio de la descentralización
administrativa puesto que ésta no implica una independencia total por parte
de las entidades territoriales o descentralizadas, por ello la Constitución o la
ley confiere a la autoridad central la facultad de ejercer sobre éstas un
control basado en dependencia no jerárquica para coordinar, orientar e
instruir sus actividades conforme con las políticas trazadas por el gobierno
armonizando la actividad administrativa, sin que conlleve la posibilidad de
impartir órdenes.31
Este control no se presume pues la regla general es la autonomía, por lo
tanto, solo se ejerce en los casos y formas previstos en la ley.
31 Ibid,. Pág. 125.
34
De acuerdo con Libardo Rodríguez32 “según el espíritu de la descentralización,
no debería existir control de tutela sobre las personas de los funcionarios de
los entes descentralizados, pues ese control personal implica algún grado de
subordinación jerárquica, lo cual es extraño a esta institución, sin embargo el
derecho positivo colombiano consagra algunos casos”.33
El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos de las
entidades descentralizadas y, por regla general, no permite la revocación o
reforma de los mismos acudiéndose a otros mecanismos, que para las
entidades territoriales son la reserva de la iniciativa para la adopción de
ciertas decisiones en determinadas autoridades, la objeción de proyectos
ilegales o inconvenientes o su demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y para las entidades descentralizadas por servicios la
participación por medio de representantes en sus órganos directivos y la
demanda de actos que sean considerados ilegales.
1.2.5. Diferencias entre descentralización, desconcentración y
delegación. La Corte Constitucional en sentencia C- 561 del 4 de agosto de
1.999 (Magistrado Ponente: Alfredo Bernal Sierra) ha distinguido en el
32 RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 58. 33 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículos 189 – 13, 304, 314 y artículo 91 de la ley 489 de 1.998.
35
artículo 209 de la Constitución Política tres tipos de principios de la función
administrativa, los finalísticos, los funcionales y los organizacionales,
ubicando dentro de estos últimos la descentralización, a desconcentración y
la delegación de funciones.
La misma Corporación en la sentencia C-496 del 15 de septiembre de 1.998
(Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz) determinó la diferencia
entre las tres figuras así: “La descentralización es un principio organizacional
que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los
territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que
cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de
manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea
realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las
instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su
parte, atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de
los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos
dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el
control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas
funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales
constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función
administrativa“.
36
En la misma sentencia resalta que “la desconcentración de funciones se
realiza (hace y deshace) mediante la ley, en tanto, que la delegación se
realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribución”,
destacando como elemento común la finalidad de las dos figuras la cual es
“descongestionar los órganos superiores que conforman el aparato
administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos,
con el objeto de realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los
administrados, en cumplimiento y desarrollo de los preceptos
constitucionales”.
El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera
(Consejero Ponente: Manuel S. Urueta Ayola) expediente 3995 del 9 de
agosto de 1.999, distinguió que cuando el funcionario conserva como facultad
general la de resolver el recurso de apelación contra los actos producidos por
sus inferiores jerárquicos, sin necesidad de reasumir funciones, no puede
hablarse de delegación de funciones, sino de un fenómeno de
desconcentración en el ejercicio de las mismas, en donde la autoridad
superior conserva la titularidad de la competencia.
Del análisis efectuado anteriormente, hemos encontrado algunos elementos
distintivos de las tres formas de organización administrativa, no obstante que
37
tienen en común el hecho de ser mecanismos de traslado de competencias,
como son:
• Personería Jurídica: En la descentralización existe una persona jurídica
en cabeza de la cual se radican las competencias, mientras que en la
desconcentración y en la delegación este traslado se realiza entre
órganos de la misma dependencia sin otorgarles personería, salvo
cuando la delegación, de acuerdo con la ley 489 de 1.999, se realiza
mediante convenio con una persona jurídica con funciones afines o
similares.
• Control: El control de tutela es característico de la descentralización,
mientras que el jerárquico lo es de la desconcentración y delegación.
• Origen: La descentralización y la desconcentración deben ser
establecidas por ley, la delegación en cambio, solo requiere
autorización legal y voluntad de la autoridad administrativa.
• Titularidad de las funciones: En la desconcentración la autoridad que
desconcentra las funciones conserva la titularidad de ellas, mientras
que en la delegación el delegatario adquiere la titularidad de las
funciones, pudiendo el delegante reasumirlas en cualquier momento.
38
• Duración: En la descentralización y la desconcentración el traslado de
competencias es permanente, a diferencia de la delegación en la cuál
es transitoria.
• Alcance: En la descentralización la transferencia de las competencias
es total, mientras que en la delegación es parcial.
1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de organización
administrativa. En este capitulo, se ha buscado adaptar la teoría del
Estado y de la organización administrativa a la realidad jurídica colombiana
con la finalidad de que, una vez examinada la distribución de las funciones
administrativas en Bogotá, podamos establecer qué figura administrativa se
aplica en las localidades del Distrito Capital y, posteriormente, analizar su
conveniencia para la satisfacción de las necesidades locales y para las
aspiraciones de las comunidades locales de que sus autoridades decidan
autónomamente el desarrollo de su zona, dentro del marco de la
participación ciudadana que la Constitución contempla.
39
1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO EN
COLOMBIA
El movimiento independentista estuvo influenciado por las ideas de la
Revolución francesa y de la independencia de las trece colonias americanas,
tendientes a la abolición de los privilegios de clase y a la reivindicación de los
derechos naturales del hombre. Estas ideas adquirieron mayor trascendencia
debido a las crecientes desigualdades que se presentaban en las relaciones
entre España y sus colonias americanas que se hacían evidentes en la
limitada representación de éstas en la Suprema Junta Central Española.34
El descontento generalizado provocó, finalmente, el grito de independencia el
20 de julio de 1.810, en virtud del cual se instaló la Junta Suprema de
Gobierno de Santa Fe, la cual, ante la necesidad de elaborar una Constitución
que organizará el gobierno y consagrara los derechos de los asociados,
solicitó a las provincias el nombramiento de delegados para integrar un
Congreso General del Reino que se reuniría en la capital, haciendo un
llamado a la unidad política. Esta convocatoria fue desatendida por las
ciudades de mayor importancia como Cartagena, Popayán y Medellín, entre
34 HENAO HIDRON, Javier. Panorama del Derecho constitucional Colombiano. Editorial Temis. Novena edición. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
40
otras, debido a la desconfianza ante la posibilidad de la instauración de un
régimen centralista en cabeza de la Junta Suprema, por ello buscaron darse
su propia organización política erigiéndose autónomas, generándose dos
tendencias acerca de la organización del Estado, una federalista y otra
centralista.35
Ante esta situación la Junta Suprema expidió la Constitución de
Cundinamarca de 1.811 que aspiraba fuese nacional, consagrando una
monarquía constitucional a la cabeza de Fernando VII cuyo poder estaría
moderado por una representación nacional en las ramas legislativa, ejecutiva
y judicial del poder público. En 1.812, se expidió para Cundinamarca una
nueva Constitución cambiando la monarquía por un gobierno popular
representativo.
Por su parte, en 1.811 los delegados de Antioquía, Cartagena, Popayán,
Pamplona, Tunja y Neiva suscribieron el Acta de federación de las Provincias
Unidas de la Nueva Granada, en la cual las provincias se reconocen como
iguales, independientes y soberanas, garantizando la integridad de sus
territorios y de su administración interior, y a partir de ella expidieron sus
propias constituciones.
35 ESCOBAR ESCOBAR, José Félix. Sistemas de Relaciones entre Autoridades centrales y Locales. Tesis de Grado. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 1.970.
41
Se presentaron grandes desacuerdos entre centralistas y federalistas
desatando la guerra civil que culminó el 9 de enero de 1.813 resultando
vencedores los centralistas liderados por Nariño. Posteriormente, se declaró
la paz entre los centralistas y los federalistas.
Entre 1.815 y 1.816 España alarmada por la declaración de independencia de
sus provincias inicia la reconquista del territorio y, después de varios años de
lucha entre los ejércitos granadinos y los españoles, el 7 de agosto de 1.819,
se declaró la independencia absoluta de la Nueva Granada.
El 15 de febrero de 1.819 se instaló el Congreso de Angostura el cual expidió
la ley fundamental de la Gran Colombia conformada por Venezuela, Colombia
y Ecuador. Se dispuso que en 1.821 se reuniese el Congreso General de la
Gran Colombia para expedir la Constitución, la cual determinó la forma de
Estado centralista sin tener en cuenta las diferencias entre los departamentos
que conformaban el Estado, los cuales poseían conciencia de nacionalidad.
Debido a esto, a las distancias y a las ambiciones de los caudillos locales se
produjo el fracaso de la Gran Colombia once años después de su creación.
Los defectos que presentaba la Constitución de 1.821, principalmente el que
hacía referencia a la centralización del poder dentro de un territorio tan
42
extenso, generaron la necesidad de convocar un Congreso Constituyente que
se desarrolló en constantes pugnas entre federalistas y centralistas y culminó
con el retiro de los centralistas. Como consecuencia, Bolivar asumió la
dictadura en 1.828.
El 20 de enero de 1.830 inició sus sesiones el llamado “Congreso Admirable”
que buscaba superar la situación de crisis existente, confiriéndole a los
departamentos, provincias, cantones y parroquias mayores facultades de
administración, sin embargo, a pesar de los esfuerzos, se produjo la
separación de Venezuela y Ecuador y, por lo tanto, la disolución de la Gran
Colombia.
Ante la disolución de la Gran Colombia36, en 1.832, se expidió una nueva
Constitución para el “Estado de la Nueva Granada” que adoptó el modelo
centralista, estructurando el gobierno con un poder ejecutivo único y fuerte
políticamente, pero desposeído de muchas de sus funciones administrativas
que se radicaron en cabeza de las provincias y demás autoridades locales.
Posteriormente, como consecuencia de la guerra civil de 1.840 generada por
las ambiciones políticas de algunos gobernadores, se expidió la Constitución
36 SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Editorivhnmfgktual Temis. Undécima edición. Santa Fe de Bogotá. 1.994.
43
de 1.843, en la cual el centralismo se afianza. Durante este periodo se
forman y consolidan los dos partidos políticos tradicionales, el liberal y el
conservador; el primero acoge la tesis federalista y el segundo la centralista.
En 1.853, se expide una nueva Constitución en la cual se acoge un sistema
híbrido (centro-federal)37. Coexistía una organización nacional centralizada y
unos gobiernos seccionales con autonomía tal que podían darse su propia
Constitución; así mismo se permite que la ley ordinaria modifique la división
territorial del país, lo cual llevó a que las provincias se convirtieran en Estados
Soberanos. La multiplicación de los Estados llevó a la creación de un sistema
federalista, por lo tanto, la Constitución vigente quedó insubsistente.
Como consecuencia, surge en 1.858 la Confederación Granadina que se rigió
por una nueva Constitución, la cual abolió completamente el sistema
centralista. La nueva nación, regida por el sistema federalista, se conformó
con la reunión de varios Estados cuyas funciones se determinaban
constitucionalmente enumerando los negocios de competencia exclusiva del
Gobierno general y los comunes al mismo y al Gobierno de los Estados.
Las diferencias acerca de la autonomía de los Estados de la Confederación
desataron la guerra civil de 1.860 que condujo a que, el 10 de septiembre de
37 HENAO. Op. Cit. Pág. 20.
44
1.861, se reuniera el Congreso Nacional de Plenipotenciarios al cual
asistieron los delegados de siete de los nueve Estados existentes quienes
aprobaron el Pacto de Unión, creando los Estados Unidos de Colombia. Este
pacto previó que la Constitución de los Estados Unidos de Colombia fuese
expedida por una Convención Nacional que debía reunirse en la ciudad de
Rionegro, la cual se celebró en el año de 1.863, adoptando la forma federal
para la organización del Estado, en virtud de la cual se le otorgó a los
Estados absoluta soberanía e independencia, generando un desequilibrio
entre el poder del Estado Federal y el de los Estados federados. Esta
Constitución produjo una situación de anarquía como consecuencia de la
autonomía concedida a los Estados para el manejo de sus asuntos, a la
posibilidad de éstos de armarse y de tener sus propios ejércitos lo cual tuvo
como consecuencia una sucesión de guerras civiles.
Como respuesta a esta crisis y a partir del programa de “regeneración”, en
1.886 fue expedida la Constitución que estableció la fórmula de unidad
política y descentralización administrativa, denominando a la nación
República de Colombia, suprimiendo los Estados y dando inicio a los
departamentos los cuales se dividieron en provincias y éstas en distrito
municipales. Así mismo, determinó que la soberanía residía exclusivamente
45
en la nación, unificó la legislación y radicó en cabeza de la nación la dirección
del ejército y la conservación del orden público.
Esta Constitución tuvo varias reformas sin que se alterará drásticamente el
régimen político bajo el cual fue estructurada, con excepción de la reforma de
1.986 que introdujo la elección popular de alcaldes, la cual elimina la
dependencia jerárquica del alcalde frente al gobernador, constituyéndose en
un fuerte golpe contra la centralización política.
En 1.991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la Constitución
vigente la cual mantuvo la forma de Estado unitario con descentralización
administrativa y autonomía de las entidades territoriales.
2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ
2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991
Con anterioridad al año de 1.905 Bogotá estuvo sometida al régimen
municipal ordinario. Fue en este año cuando por medio de la Ley 17, artículo
11 reglamentado por el decreto 509, se organizó el municipio de Bogotá
como Distrito Capital38 administrado por el Gobierno Nacional, cuyos
gobernantes eran nombrados y removidos libremente por el Presidente de la
República.39
El Acto Legislativo número 2 de 1.908 señaló que en cada municipio habría
una corporación popular que se denominaría Concejo Municipal y que la
acción administrativa correspondería al Alcalde, el cual tenía el carácter de
agente del ejecutivo.
38 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis S.A. Novena edición. Santa Fe de Bogotá. 1994.Pag 41 y 115. 39 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA ESAP. Régimen Jurídico de las localidades del Distrito Capital. Centro de Publicaciones. Santa Fe de Bogotá D.C. 1.994.
47
La Ley 65 de 1.909 determinó que Bogotá se regiría por el régimen municipal
ordinario y que sería administrada por el Concejo y el Alcalde, y vigilada por
el Personero.
El Acto Legislativo 1 de 1.945 estipuló que Bogotá sería organizada por el
legislador como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario,
lo cual ocurrió con el decreto 3640 de 1.954. Este decreto confirmó la
calidad de Bogotá como capital de la República separada del Departamento
de Cundinamarca y que su Alcalde sería nombrado por el Presidente de la
República.
En este mismo año se realizó, por medio de la Ordenanza 7 en ejercicio de
las facultades conferidas por el decreto 3463, la anexión a Bogotá de los
municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá los cuales
pasaron a ser zonas administrativas, y por medio del Acuerdo 11 de 1.954 se
crearon las Alcaldías Menores para facilitar la administración de Bogotá, lo
que debido a su extensión era muy difícil.
El Acto Legislativo 1 de 1.968 modificó el artículo 196 de la Constitución
determinando que los Concejos podrían crear Juntas Administradoras Locales
para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones
48
y señalando su organización dentro de los límites que determine la ley, pero
por falta de voluntad política nunca se reglamentó.
Posteriormente, el decreto 3133 de 1.968 instituyó a Bogotá como capital de
la República y del departamento de Cundinamarca confirmando su carácter
de Distrito Especial y excluyéndolo del régimen municipal ordinario.
Para 1.972 la organización administrativa distrital estaba conformada, según
el Acuerdo 26, por el Concejo, el Alcalde Mayor, los secretarios del Despacho,
los Directores de Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de
Contratos, la Junta de Planeación y la Alcaldía Menor. Estos organismos
integraban la Administración central y junto con ella existían otros
encargados de servicios especiales como son las instituciones
descentralizadas distritales y las sociedades de economía mixta.
El mismo Acuerdo, a partir del primero de enero de 1.973, dividió el territorio
del Distrito Especial de Bogotá en dieciséis circuitos llamados Alcaldías
Menores, reglamentadas a través del decreto 677 de 1.972. En cada circuito
existía un Alcalde menor agente del Gobierno, jefe de la administración
seccional que dependía jerárquicamente del Secretario de Gobierno. Dentro
de la Secretaría de Gobierno la oficina de administración y control de las
49
alcaldías menores era la encargada de la comunicación entre el Secretario de
Gobierno y los Alcaldes menores.
Además, existía una Junta de Coordinación Administrativa conformada por el
Alcalde Mayor o sus delegados, secretarios y directores de Departamentos
Administrativos.
Las actividades del Distrito se armonizaban por medio de una Junta de
Alcaldes Menores, conformada por el Alcalde Mayor, cuatro concejales, el
Secretario de Gobierno y los Alcaldes menores.
Esta disposición fue modificada por el Acuerdo 8 de 1.977, que reorganizó las
Alcaldías Menores creando dos zonas más, con las cuales el Distrito Especial
quedó dividido en dieciocho zonas. Los Alcaldes menores dependían directa
y jerárquicamente del Alcalde Mayor, siendo sus agentes y jefes de la
administración seccional y la supervisión, coordinación y control de sus
actividades correspondía al Secretario de Gobierno.
El Acuerdo 14 de 1.983, incluyó una nueva alcaldía menor, sumando hasta
ese momento diecinueve zonas del Distrito Especial. Finalmente, se
completaron 20 zonas con el Acuerdo 9 de 1.986.
50
La Ley 11 de 1.986 dictó el estatuto básico de la administración municipal y
ordenó la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.
Así mismo organizó, por primera vez, las Juntas Administradoras Locales y
confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para codificar
las disposiciones vigentes para la organización y funcionamiento de la
administración municipal, en ejercicio de las cuales el gobierno expidió el
decreto 1333 de 1.986 conocido como el Código del Régimen Municipal.
El Acto Legislativo número 1 de 1.986 estableció la elección popular de
alcaldes y, desde este año hasta 1.991, el régimen jurídico del Distrito
Especial se mantuvo igual. Sin embargo, se expidieron normas para regular
determinadas materias como la ley 78 de 1.986 que reguló las calidades,
funciones, faltas, prohibiciones del Alcalde y el régimen disciplinario.
A partir de este marco histórico podemos concluir que, dada la importancia
de Bogotá en el aspecto político y socio económico, se buscó desde 1.905
dotarla de un régimen distinto al municipal ordinario. Inicialmente, se le
organizó como distrito capital pero, por considerar que con este carácter su
administración quedaría sometida al predominio de las autoridades
nacionales, fue transformado en distrito especial para acentuar la capacidad
decisoria de las autoridades locales; no obstante, se mantuvo una fuerte
51
relación jerárquica entre el Presidente de la República, el Gobernador del
departamento y el Alcalde Mayor, hasta 1.986 año en el cual se instauró la
elección popular de alcaldes.
2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991
2.2.1. Marco jurídico
2.2.1.1. Constitución Política. El Constituyente de 1.991 dentro
de los principios fundamentales determinó la organización de Colombia como
un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista40 y como uno de los fines esenciales del Estado
estableció el facilitar la participación ciudadana en las decisiones que afectan
a la comunidad y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación,41 consagrándola posteriormente como derecho fundamental en el
artículo 40 así “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político.”
40 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Artículo 1. 41 Íbíd, Artículo 2.
52
El artículo tercero señala que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo
del cual emana el poder público, quien la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes de acuerdo a los parámetros establecidos en la misma
Constitución.
La Constitución de 1.886 promovió el principio de Estado unitario basado en
la centralización política y la descentralización administrativa, la cual se
amplió progresivamente y se proyectó en el ámbito político surgiendo
diferentes poderes y competencias a favor de las entidades territoriales. La
Corte Constitucional ha establecido que el constituyente de 1.991 “no
abandono el propósito de avanzar en el camino de la descentralización, pero
introdujo la noción de autonomía, que siendo novedosa en el
constitucionalismo colombiano, complementa los mecanismos propios de la
descentralización aunque no se confunde con ella, puesto que la autonomía
comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios
asuntos, afirmando su independencia respecto del centro, merced a un
conjunto de derechos que, entre otros aspectos, les permiten darse normas
propias, escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus
recursos; procesos a los que, en correspondencia con las ideas de soberanía
popular y de democracia representativa, debe estar vinculada la
comunidad...”
53
De acuerdo con la Corte, “la descentralización y la autonomía son principios
de organización que ayudan a perfilar el tipo de Estado que la Constitución de
1.991 introdujo, sin embargo, es preciso acotar que no lo definen en su
complejidad, ya que una visión total del diseño constitucional de la estructura
estatal debe tomar en consideración el elemento que le sirve de marco y que
es el principio de unidad también contemplado en el artículo 1 de la
Constitución Política”42
En el mismo sentido, la Corte ha sostenido que “La autonomía y la
descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples
aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: mientras la
descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -
territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como
consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la
autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en
aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. La
Constitución de 1.991 introdujo cambios fundamentales en el régimen
territorial. Este pasó de un esquema con centralización política y
descentralización administrativa, donde el énfasis estaba en lo nacional y la
descentralización era una mera técnica de administrar, a un sistema de
42 CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C – 373 13 de agosto de 1.997. Mag. Pon: Fabio Morón Díaz.
54
autonomía para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del
Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva Constitución”.43
De los argumentos expuestos por la Corte Constitucional, se concluye que el
principio de ”centralización política y descentralización administrativa” ha sido
desplazado por los de “descentralización y autonomía” consagrados en la
Constitución de 1.991, y que la unidad del Estado no puede ser considerada
como un sinónimo de centralismo ya que la finalidad es su fortalecimiento
con base en el reconocimiento de la diversidad.
La Carta Política resalta en el artículo 209, los principios y mecanismos de
desarrollo de la función administrativa haciendo expresa alusión a la
descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones; respecto
de esta última en el artículo 211 aclara que la delegación exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponde al delegatario, cuyos actos
podrá siempre reformar a revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad.
Respecto de la organización territorial los artículos 286 y 287 determinan
como entidades territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios
y los territorios indígenas y prevén la posibilidad de crear regiones y
provincias; las primeras, como unión de departamentos para la planeación
43 Ibíd. Sentencia C – 478. 6 de agosto de 1.992. Mag. Pon: Eduardo Cifuentes Muñoz.
55
del desarrollo y las segundas de municipios o territorios indígenas
circunvecinos. De igual forma, determina la autonomía de la cual gozan para
la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley
enumerando sus principales derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar de las rentas nacionales.
La Corte Constitucional en sentencia C- 517 de septiembre 15 de 1.992 ha
explicado el contenido de derechos de las entidades territoriales así: “ a) en
primer lugar, las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por
autoridades propias. Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los
habitantes del respectivo territorio y de él se deriva la facultad de que gozan
las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonomía territorial y
dentro de los límites del principio de unidad nacional, los destinos de la
respectiva entidad... De lo anterior es claro que el constituyente buscó
mucho más que una mera descentralización administrativa. En efecto, la
elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular
56
son elementos especiales de la descentralización política que dota a la
entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos
que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma...
b) Las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la
Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda. En
general son la Constitución y la ley orgánica del ordenamiento territorial las
encargadas de definir tales competencias...
c) Las entidades territoriales tienen además derechos a administrar sus
recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser
creados por la ley , los departamentales por ordenanza, y los municipales por
medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional para que una
ley grave a la población de un municipio o departamento para el
cumplimiento de las funciones específicas de éste o de aquel...
d) Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las rentas
nacionales. Así, la propia Constitución establece el situado fiscal,
acompañado de un importante principio según el cuál “no se podrán
descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de recursos fiscales
suficientes para atenderlas””.
57
Concretamente, la Constitución se refiere a Bogotá reafirmando su calidad de
capital de la República y del departamento de Cundinamarca, organizándola
como distrito capital y estableciendo que “su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales
que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a
iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente
reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e
integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
distrito, a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.”44
Dentro del régimen especial, la Constitución Política en el artículo 323 señala
que en cada una de las localidades existiría una junta administradora,
integrada por mínimo siete ediles según lo determine el Concejo Distrital,
atendida la población respectiva.
La elección de Alcalde mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en
forma directa por la ciudadanía para períodos de tres años y la designación
de los Alcaldes locales la efectúa el Alcalde mayor de terna enviada por la
44 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 322.
58
correspondiente junta administradora. A continuación dispone que “las
Juntas Administradoras Locales distribuirán y apropiarán las partidas globales
que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo
en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población...”45
Además de los anteriores artículos, la Constitución prevé el régimen municipal
contenido en los artículos 311 a 321, aplicable al distrito capital
subsidiariamente.
En conclusión, es clara la intención del constituyente de 1.991 de fortalecer
las entidades territoriales, dotándoles de un amplio margen de autonomía
para la gestión de sus asuntos, atenuando la relación jerárquica existente
entre el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes, con base
en el desarrollo de los principios de descentralización y de participación
ciudadana.
Respecto de Bogotá, la Carta Política realizó una modificación importante al
instituirla como Distrito Capital, aunque este concepto no corresponda a su
significado histórico y jurídico, el cual está vinculado, en la teoría de la
organización del Estado, al régimen federal considerándolo como sede de los
poderes nacionales sujeto necesariamente al poder central y, por ello,
45 Ibíd, Artículo 324.
59
carente de autonomía política, administrativa y fiscal. Contrario a la teoría
general, el Distrito Capital de Bogotá ostenta las condiciones de capital de la
República, capital de Cundinamarca y ente territorial autónomo.46
2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico de Santa Fe
de Bogotá. El artículo transitorio 41 de la Constitución Política, determinó
que el régimen especial para Bogotá, sería expedido por el Congreso dentro
de los dos años siguientes a su promulgación, o de lo contrario por el
gobierno nacional por una sola vez; pero debido a que el órgano legislativo
dejó vencer este término el Presidente de la República por medio del decreto
ley 1421 de 1.993 conocido como Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá,
estableció la organización y el funcionamiento del distrito capital
prevaleciendo sobre las normas legales de carácter general vigentes para los
demás municipios.
El Estatuto consagra en sus primeros artículos los principios generales47 que
orientan la gestión distrital dentro del marco de la Constitución, el Estatuto
Orgánico y las normas especiales.
46 HENAO. Op Cit, PAG 115 47 ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículos 1-7.
60
Dentro de los principios generales podemos encontrar las siguientes
particularidades:
1. La autonomía con que cuenta el Distrito Capital para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Respecto de la autonomía de las entidades territoriales ha reiterado la
Corte Constitucional que es ”inherente a la descentralización, supone la
gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo
específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un
orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley Es decir, la
normatividad propia está en armonía con la ley general del Estado, ya que
la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro
de lo genérico. La autonomía no implica, jurídicamente hablando,
soberanía, es decir, siempre la autonomía hace relación a la coherencia
con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente
soberano sea considerado como un todo, y no como parte de ese todo.
Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual expresa la
autosuficiencia -se basta a sí misma- plena y total. En otras palabras, la
autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en
Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de
órdenes jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo
que no hay un interés general unitivo, sino compuesto. La Carta Política
61
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero
limitado por la Constitución y las leyes, conforme a la filosofía política de
una República Unitaria”.48
2. Las autoridades distritales son las siguientes:
- El Concejo distrital
- El Alcalde mayor
- Las Juntas Administradoras Locales
- Los Alcaldes y demás autoridades locales
- Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde mayor cree y
organice.
Como organismos de control, el Estatuto consagra la Personería, la
Contraloría y la Veeduría.
2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital
2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992. Determinó la organización y funcionamiento de
las Juntas Administradoras Locales en el Distrito Capital, desarrollando los
principios consagrados en la Constitución.
48CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C - 216 28 de Abril de 1.994.Mag. Pon: Vladimiro Naranjo Mesa.
62
Estableció los criterios y fines para la creación de las localidades, las
atribuciones de las Juntas administradoras y de los Alcaldes locales, y la
organización de los Fondos de Desarrollo Local.
Esta ley fue derogada al ser expedido el decreto 1421 de 1.993 puesto que
éste es la norma especial prevista por la Constitución para determinar el
régimen al que estaría sometido el distrito capital.
2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992. Por medio de éste se crearon las
localidades del Distrito Capital y se determinó la integración de las Juntas
Administradoras Locales.
En desarrollo de la Ley 1 de 1.992, por medio de este Acuerdo se adoptaron
las 20 localidades cuyo territorio y denominación corresponde a la
organización zonal del Acuerdo 26 de 1.972, Acuerdo 8 de 1.977, Acuerdo 14
de 1.983 y Acuerdo 9 de 1.986.
2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992. Constituyó el Fondo de Desarrollo
Local de las localidades dirigidos por las Juntas Administradoras Locales y
decidió que su representación legal, la ordenación del gasto y el pago
pertenezcan al Alcalde Local.
63
2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992. Efectuó el reparto de competencias
entre las autoridades distritales y locales, adoptó la organización
administrativa de las localidades del Distrito Capital, reglamentó su
funcionamiento y determinó que los Alcaldes locales dependen directa y
jerárquicamente del Alcalde Mayor.
Este acuerdo creó el Consejo de Administración Local presidido por el
Secretario de Gobierno en su defecto por el Secretario General de la Alcaldía
Mayor, del cual hacen parte todos los Alcaldes locales y un edil por cada
Junta, cuya función es orientar, supervisar, coordinar y controlar las
actividades de los Alcaldes locales.
2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993. Reglamentó los fondos de desarrollo
local, determinó su naturaleza jurídica y su representación legal.
2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994. Por medio de ésta, se definieron
el organigrama y el manual de funciones para los Fondos de Desarrollo Local
del Distrito Capital.
Esta resolución estableció que el Alcalde Local debe cumplir las funciones
asignadas por el Decreto 1421 de 1.993 y las delegadas, a través de los
64
decretos 533 de 1993, 698 de 1.993 y 50 de 1.994, por el Alcalde Mayor, en
su calidad de representante legal de los Fondos de Desarrollo Local. Las
principales funciones son:
- Ordenación de los gastos con cargo a los presupuestos de los Fondos
de Desarrollo y todos los actos necesarios para la ejecución de las
apropiaciones y los contratos.
- Ordenar el pago y tramitar ante la Tesorería Distrital las cuentas de
cobro para los desembolsos respectivos.
- Tramitación, celebración y ejecución de los convenios
interadministrativos que necesiten los Fondos para ejecutar su
presupuesto.
- Tramitación, expedición y firma de órdenes de trabajo, compra o
suministro y servicio de conformidad con el parágrafo del artículo 39
de la ley 80 de 1.993.
- Tramitación, selección y celebración de los contratos cuya cuantía
permite la contratación directa.
- Tramitación de las licitaciones o concursos públicos, la adjudicación y
celebración de los respectivos contratos cuando su cuantía no exceda
de los dos mil salarios mínimos legales mensuales.
- Informar mensualmente a la Secretaría de Gobierno los trámites
relacionados con la contratación.
65
- Ejercer funciones de dirección, control, vigilancia y asesoramiento
sobre las actividades que deban desarrollar los funcionarios del Fondo.
- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso de
contratación administrativa
- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso
presupuestal y contable del Fondo, presentando a la Junta
Administradora Local los proyectos que ésta deba adoptar.
- Controlar la correcta ejecución del presupuesto asignado al Fondo.
- Atender oportunamente los informes y requerimientos que respecto
del Fondo de Desarrollo Local solicite la Junta Administradora.
- Informar al Alcalde Mayor las irregularidades en el desarrollo de las
actividades del Fondo.
Así mismo, determinó el organigrama del Fondo de Desarrollo Local en el cual
se encuentran el Alcalde Local, el analista económico el interventor de obra,
el abogado, el contador y el asistente administrativo, sus funciones y
requisitos.
2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997. Reguló el proceso de programación,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las
localidades, el cual debe corresponder al Plan de Desarrollo de la localidad y
66
guardar concordancia con el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas del Distrito Capital.
Determinó que el sistema presupuestal de las localidades está constituido por
un plan financiero plurianual, un plan operativo anual de inversiones y por el
presupuesto anual de las localidades.
Respecto de la preparación del presupuesto anual de la localidad, el decreto
estableció que el Alcalde Local prepara el anteproyecto de presupuesto de
acuerdo con el Plan de Desarrollo Local y los lineamientos y metas que
expide el Alcalde Mayor. El Alcalde Local remite el anteproyecto al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Dirección Distrital
de Presupuesto para que lo evalúe y posteriormente sea sometido a la
consideración del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –CONFIS-.
Una vez obtenido el concepto favorable del CONFIS, el Alcalde Local presenta
el proyecto de presupuesto a la Junta Administradora Local para su estudio y
aprobación. Esta corporación es la encargada de expedir anualmente el
presupuesto de la localidad por medio de un acuerdo local el cual, de no
presentar objeciones por inconstitucionalidad e ilegalidad o inconveniencia,
deberá ser sancionado por el Alcalde Local quien posteriormente, debe dictar
el decreto de liquidación del presupuesto de la localidad.
67
2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998. Por medio de este decreto se
suspendió temporalmente la delegación conferida a los Alcaldes Locales en
materia de contratación de los Fondos de Desarrollo Local del Distrito de que
tratan los decretos 533 y 698 de 1.993 y 50 de 1.994.
2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998. A través de éste se adicionó el
decreto 022 de 1.998, adoptando medidas de carácter transitorio para el
trámite de los procesos contractuales en curso al momento de su expedición.
Adicionó al artículo primero del decreto 022 el siguiente parágrafo: “Se
exceptúan de la anterior disposición los procesos licitatorios en curso, en los
cuales el Alcalde Local conserva todas las facultades inherentes a su
dirección, adjudicación, perfeccionamiento y legalización”.
2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998. Estableció la delegación de la facultad
para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los
Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo al Plan de Desarrollo Local, a las
entidades del sector central y a los establecimientos públicos los cuales
ejercerán sus funciones de acuerdo con el instructivo que establezca el
Alcalde Mayor y designarán el personal para conformar bajo su dirección las
Unidades Ejecutivas Locales.
68
Las U.E.L. (Unidades Ejecutivas Locales) de cada una de las entidades cuenta
con un grupo interdisciplinario que atiende los aspectos relativos a
planeación, programación, revisión y elaboración de los componentes
técnicos y legales de la contratación. Su coordinación corresponde a la
Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de asuntos locales.
De igual forma, el decreto delegó en los Alcaldes Locales la facultad de
contratar, ordenar los gastos y pagos correspondientes a la Prioridad
Legitimidad Institucional o la que haga sus veces en el Plan de Desarrollo
Local, y la facultad de celebrar convenios interadministrativos de
cofinanciación y la de celebrar y vigilar el cumplimiento de los convenios de
comodato mediante los cuales se deban entregar, a las entidades locales, los
equipos adquiridos por ellas.
Este decreto derogó los decretos 533 y 698 de 1.993, 50 de 1.994 y la
resolución 1058 de 1.994.
2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998. Teniendo en cuenta que el decreto
176 de 1.998 guardó silencio respecto de la ordenación del pago, designación
de interventores, suscripción de prórrogas, actas de iniciación, suspensión y
liquidación de los compromisos adjudicados en las localidades con
69
anterioridad a su expedición, regulando únicamente los contratos que se
celebren a través de las U.E.L. y, que en virtud de los decretos 441 de 1.993
y 602 de 1.995, a los secretarios de despacho y a los directores de
departamentos administrativos el Alcalde Mayor les delegó la facultad de
adjudicar y celebrar contratos correspondientes a sus entidades, con
excepción de los de comodato, empréstito y donación, se adicionó el artículo
primero del decreto 176, delegando a los funcionarios mencionados la
facultad de celebrar los convenios de comodato mediante los cuales las
instituciones deban recibir de las entidades locales los elementos adquiridos
en desarrollo de las facultades del artículo primero del decreto 176 de 1.998.
El segundo artículo adicionó el artículo cuarto del mencionado decreto
delegando en los Alcaldes Locales la facultad de ordenar los pagos, contratar
interventores, suscribir prórrogas, adiciones originadas en obras adicionales o
extras, actas de iniciación, suspensión, liquidación y en general, todas las
actividades inherentes a los contratos celebrados en las localidades con
anterioridad a la expedición del decreto 176.
2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998. Definió el Plan de Desarrollo Local,
fijó los procedimientos para su elaboración, aprobación, ejecución y
seguimiento, y se establecieron como mecanismo y espacio permanente para
70
la participación de la ciudadanía en los asuntos locales, los “encuentros
ciudadanos”.
El número de encuentros ciudadanos y el asunto a tratar en ellos es definido
por la Junta Administradora y el Alcalde Local. En ellos, las autoridades
locales y la comunidad concilian el contenido básico del Plan de Desarrollo
Local.
En el decreto se determinaron como funciones de los encuentros ciudadanos:
- Analizar la propuesta inicial del proyecto de Plan de desarrollo Local
presentada por la administración local.
- Conciliar las grandes líneas de acción, los proyectos de gran impacto y
las propuestas estratégicas zonales.
- Conciliar los proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas
zonales, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la
población.
- Designar las comisiones de trabajo para formular los proyectos e
inscribirlos en el banco de programas y proyectos local.
- Ejercer control social sobre el cumplimiento de los objetivos del Plan
de Desarrollo y sobre la ejecución de los proyectos que de él derivan.
- Recibir el informe anual de ejecución presentado por el Alcalde Local.
71
Una vez la administración local y la comunidad han conciliado el Plan de
Desarrollo se procede a la consolidación del proyecto definitivo que,
posteriormente, se presenta a la Junta Administradora Local para su
discusión y aprobación. Si la Junta Administradora no aprueba el Plan de
Desarrollo el Alcalde Local podrá expedirlo mediante decreto local.
2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998. Modificó el inciso primero del
artículo tercero del decreto 176 de 1.998 de la siguiente manera: “Los
organismos y entidades designarán el personal para conformar bajo su
dirección las Unidades Ejecutivas Locales, necesarias para dar cumplimiento a
la delegación conferida, sin perjuicio del apoyo técnico de la Secretaría de
Gobierno”.
También modificó el artículo sexto así: “La Secretaría de Gobierno contratará
una auditoria externa encargada de verificar la eficiencia del procedimiento
aquí establecido. La coordinación de las Unidades Ejecutivas de las
Localidades estará a cargo de la Secretaría de Gobierno, a través de la
Subsecretaría de asuntos locales, para lo cual podrá contratar el personal
técnico que se requiera para fortalecer la gestión de las Unidades”.
72
2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999. Por medio de éste se adicionó y
modificó el decreto 739 de 1.998 y se eliminaron las comisiones de trabajo,
debido a que los proyectos no eran formulados correctamente haciendo
mucho más dispendioso el proceso, y la conciliación del Plan de desarrollo en
los encuentros ciudadanos, limitando la participación ciudadana a la
proposición a la Alcaldía Local de las iniciativas ciudadanas relacionadas con
el proyecto del Plan de Desarrollo Local, formulación de grandes líneas de
acción y las propuestas estratégicas zonales, de acuerdo con las necesidades
básicas insatisfechas de la población.
2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000. Por medio de este acuerdo se
reglamentó la participación ciudadana en la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico
y social para las localidades del distrito capital, creando el Consejo de
Planeación Local como instancia de consulta y planeación en la localidad.
Enumeró las funciones del Consejo de Planeación local dentro de las cuales
se encuentran la priorización de las necesidades de la comunidad y la
proposición de alternativas de solución a éstas; la organización, entre otros
mecanismos, de los encuentros ciudadanos para definir los planes y
73
programas de interés público que deben ser tenidos en cuenta en la
elaboración del Plan de Desarrollo Local.
Determinó que los encuentros ciudadanos definirán y priorizarán aquellos
proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas zonales. Para la
formulación y evaluación de los proyectos revive la figura de las comisiones
de trabajo.
La creación del Consejo de Planeación Local es positivo en la medida en que
está integrado por miembros de la comunidad que representan diferentes
sectores de ésta que serán capacitados con la finalidad de participar en la
formulación del Plan de Desarrollo Local garantizando que éste será
adecuado a las necesidades de los habitantes.
2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo. De la
lectura de normas que constituyen el régimen especial del Distrito Capital de
Bogotá podemos concluir que, a través del tiempo, se han buscado
mecanismos que permitan desempeñar una mejor labor administrativa
adaptándose a la cambiante situación del distrito, sin que hayan tenido
resultados totalmente satisfactorios, manteniéndose el poder administrativo
en cabeza del Alcalde Mayor en quien reside el control jerárquico sobre los
74
Alcalde Locales y el manejo de los asuntos más trascendentales del Distrito
Capital.
El aspecto que encontramos más relevante por la importancia que tiene
dentro del distrito y, especialmente, dentro de las localidades es el de la
contratación la cual ha tenido varios mecanismos de ejecución dentro de los
cuales podemos encontrar la ejecución directa por parte del Alcalde Mayor,
posteriormente, su delegación a los Alcaldes Locales y finalmente, el sistema
actual que contiene un procedimiento complejo en el cual participan el
Alcalde Local, el Fondo de Desarrollo Local y las Unidades Ejecutivas Locales.
Los Fondos de Desarrollo Local fueron concebidos en la Constitución Política y
en el Acuerdo 6 de 1.992; posteriormente, en el decreto 471 del mismo año
se le asignó su dirección a las Juntas Administradoras Locales y se encargó al
Alcalde Local su representación Legal y la ordenación del gasto y el pago, con
la finalidad de permitirle a la localidad manejar los recursos con mayor
autonomía. Posteriormente, el decreto 1421 concibió la consagró la
existencia del Fondo de Desarrollo Local con cargo al cual se financiarían la
prestación de servicios y la construcción de obras y determinó que su
representación legal correspondería al Alcalde Mayor, quien podría delegar las
funciones; es así como, con base en la autorización del Estatuto Orgánico de
75
Santa Fe de Bogotá, se delegaron importantes funciones relacionadas con
contratación en los alcaldes locales, las cuales fueron recopiladas en la
resolución 1020 de 1.994, en la cual se concretaron las funciones del Alcalde
Local y el organigrama y funciones de los Fondos de Desarrollo Local. Sin
embargo, el modelo de contratación realizado a través de los fondos de
desarrollo local tuvo graves inconvenientes especialmente en lo que se refiere
a la falta de priorización de los proyectos, a la mala calidad de las obras
contratadas por falta de estudios serios para su elaboración y a la falta de
transparencia en el proceso de contratación, por el desconocimiento de los
procesos licitatorios requeridos y el principio de selección objetiva de los
contratistas, por lo tanto, la delegación de las funciones de contratación fue
suspendida temporalmente en 1.998 por medio del decreto 022 y,
posteriormente, transferida a las Unidades Ejecutivas Locales a través del
decreto 176, manteniendo la delegación de la de contratación en los Alcaldes
Locales respecto de la prioridad legitimidad institucional, la facultad de
celebrar convenios interadministrativos de cofinanciación y la de celebrar y
vigilar el cumplimiento de los convenios de comodato.
Dentro del proceso normativo, es también importante la instauración de los
encuentros ciudadanos que, en teoría, son un sistema de participación
ciudadana en los asuntos locales inicialmente concebidos como un
76
mecanismo para conciliar los Planes de Desarrollo pero que, en la práctica,
han degenerado en un simple foro de exposición de las necesidades locales,
sin incidencia en los Planes de desarrollo que realmente son limitados por los
presupuestos y la priorización realizada por la oficina de planeación de la
correspondiente alcaldía local.
2.2.2. Estructura administrativa del Distrito Capital. La estructura
administrativa del distrito capital49, comprende:
- El sector central conformado por el despacho del Alcalde Mayor, las
secretarias y los departamentos administrativos.
- El sector descentralizado conformado por los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos.
- El sector de las localidades conformado por las Juntas Administradoras
y los Alcaldes locales.
49 ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 54.
77
2.2.2.1. Concejo Distrital. Es la suprema autoridad administrativa del
distrito con atribuciones de carácter normativo, de vigilancia y control de la
gestión administrativa de las demás entidades distritales.50
Es un órgano colegiado cuyos miembros son elegidos popularmente, para
períodos de tres años51, a razón de un concejal por cada ciento cincuenta mil
habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil, número determinado por
la Registraduría Nacional del Estado Civil según el estimativo de población
determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para
el fin de año anterior a la elección. Actualmente el Distrito Capital cuenta con
42 Concejales.
Para llegar a ser Concejal se deben cumplir una serie de requisitos que a
continuación enunciamos: ser mayor de veinticinco años, ciudadano en
ejercicio, haber residido en la ciudad durante los dos años anteriores a la
elección.
Con la finalidad de mantener la transparencia de la gestión pública los
Concejales tienen las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
50 Ibíd. Artículo 8-10. 51 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323.
78
1. Inhabilidades:52
- Haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, salvo por delitos políticos o culposos.
- Haber sido secretarios, jefes de departamento administrativo o
gerentes de entidades descentralizadas distritales dentro del año
anterior a la fecha de la elección.
- Haber sido empleado público cuyas funciones impliquen el ejercicio de
autoridad política, civil, militar o judicial en el distrito durante los seis
meses anteriores a la elección, o se haya desempeñado como
empleados o trabajadores oficiales en el distrito los tres meses
anteriores a la misma.
- Haber intervenido en la gestión de negocios ante entidades distritales
o en la celebración de contratos con ellas o hayan sido representantes
legales en el distrito de entidades administradoras de tributos o
contribuciones parafiscales durante los seis meses anteriores a la
elección.
- Haber perdido la investidura como miembro de corporación de elección
popular.
- Haber sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionados por
falta a la ética profesional o a los deberes de un cargo público.
52 ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículos 27-29.
79
- Estar vinculados por matrimonio, unión permanente o tener
parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o
primero civil con funcionarios que ejerzan autoridad en el distrito.
2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de las actuaciones propias de su
cargo y del ejercicio del derecho de petición, tienen prohibido:
- Gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades
distritales o ser apoderados de ellas o celebrar contrato alguno con las
mismas.
- Ser apoderados o defensores en los procesos en que sean parte el
distrito, sus entidades descentralizadas u otras personas jurídicas en
las que ellas tengan participación.
Principales funciones:53
- Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento
de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
distrito.
- Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras
públicas.
- Atribuciones tributarias.
53 Ibíd. Artículos 12 y 14.
80
- Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos.
- Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio.
- Determinar la estructura de la administración central y sus funciones.
- Dictar normas que garanticen la descentralización, desconcentración y
participación y veeduría ciudadanas.
- Revestir al Alcalde Mayor de funciones propias del Concejo.
- Organizar la personería y contraloría distritales.
- Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias
y asegurar su funcionamiento y recursos.
- Vigilar y controlar la administración distrital.
Podemos observar que, como primera autoridad administrativa del distrito, al
Concejo le corresponden importantes funciones orientadas a facilitar la
gobernabilidad de la ciudad , de manera que sean garantizados los principios
consagrados por la Constitución como orientadores de la función
administrativa y que pueden ser la base para el otorgamiento de funciones
trascendentales a las autoridades locales para el desarrollo de su zona.
81
2.2.2.2. Alcaldía Mayor. El Alcalde Mayor es el jefe de gobierno y de
la administración distrital, es el representante legal, judicial y extrajudicial de
Bogotá. Es elegido popularmente para un período de tres años.54
Como jefe de la administración distrital, ejerce sus atribuciones a través de
organismos o entidades creadas por el Concejo. Junto con los secretarios de
despacho y los jefes de departamento administrativo, el Alcalde constituye el
gobierno distrital.
Para ser Alcalde Mayor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano
en ejercicio, tener mas de treinta años de edad y haber residido en el distrito
durante los tres años anteriores a la fecha de la inscripción de la candidatura.
El Alcalde Mayor está sometido a las inhabilidades e incompatibilidades
consagradas para el Presidente de la República.
Principales funciones:55
- Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno nacional
y los acuerdos del Concejo.
54 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículos 35 – 37. 55 Ibíd. Artículo 38.
82
- Conservar el orden público en el distrito según la ley y las
instrucciones presidenciales.
- Dirigir la acción administrativa.
- Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y
resoluciones para la ejecución de los acuerdos.
- Cumplir las funciones que el Presidente de la República y otras
autoridades nacionales le deleguen.
- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el plan de
desarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual
de rentas y gastos y los demás que crea necesarios.
El Alcalde Mayor puede delegar las funciones que le asignen la ley y los
acuerdos en los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o
directores de entidades descentralizadas, en los funcionarios de
administración tributaria, en las juntas administradoras y en los Alcaldes
locales.
Dentro del organigrama de la Alcaldía Mayor de Bogotá bajo la dependencia
directa del Alcalde Mayor se encuentran el sector central y el sector
localidades, y con dependencia indirecta el sector descentralizado.
83
En el sector central encontramos:
!"Secretarías:
- General
- Hacienda
- Obras Públicas
- Gobierno
- Educación
- Salud
- Tránsito y transporte
• Departamentos Administrativos:
- Planeación
- Acción Comunal
- Catastro
- Servicio Civil
- Medio Ambiente
- Bienestar Social
- De la Defensa del Espacio Público
• Unidades Administrativas
- Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos
84
Dentro del Sector Localidades se encuentran:
• Alcaldes Locales
• Juntas Administradoras Locales
• Fondos de desarrollo Local
Dentro del sector descentralizado hallamos:
• Empresas de servicios públicos domiciliarios
- Empresa de Acueducto y Alcantarillado
- Empresa de Energía
- Empresa de Telecomunicaciones
- Compañía colombiana de servicios valor agregado y telemáticos
CORBATEL
• Empresas industriales y comerciales
- Lotería de Bogotá
- Metrovivienda
- Renovación urbana
- Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos –SISE-
• Establecimientos públicos
- Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-
85
- Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital –FAVIDI-
- Caja de Vivienda Popular
- Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico
-IDEP-
- Instituto Distrital de Cultura y Turismo –IDCT-
- Orquesta Filarmónica
- Instituto para la Protección de la Niñez y de la Juventud –IDIPROM-
- Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –IDRD-
- Fundación Gilberto Alzate Avendaño
- Jardín Botánico José Celestino Mutis
- Corporación La Candelaria
- Caja de previsión social en liquidación
• Sociedades públicas
- Canal Capital
- Empresa de transporte tercer milenio Transmilenio S.A.
• Empresas sociales del Estado
32 hospitales
• Otras entidades
86
- Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Ente autónomo
universitario
- Planetario Distrital
2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales. Son corporaciones
públicas cuyos miembros son elegidos popularmente para períodos de tres
años, en número plural determinado por el Concejo según la población de las
localidades, que no será inferior a siete.
Para ser elegido edil se requiere ser ciudadano en ejercicio, haber residido o
desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en
la respectiva localidad mínimo durante los dos años anteriores a la fecha de
elección.56
También están sometidos a un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades:57
1. Inhabilidades:
- Haber sido condenados a pena privativa de la libertad excepto por
delitos culposos o políticos.
56 Ibíd. Artículo 65. 57 Ibíd. Artículos 66 – 68.
87
- Haber sido destituidos de un cargo público o se encuentren excluidos
del ejercicio de su profesión al momento de la inscripción de la
candidatura.
- Haber perdido la investidura de miembros de corporación de elección
popular.
- Haberse desempeñado como empleados públicos en el distrito dentro
de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haber
sido miembros de una junta directiva distrital, haber intervenido en la
gestión de negocios o en la celebración de contratos con el distrito o
haber ejecutado en la localidad contratos celebrados con organismo
público.
- Ser cónyuge, compañero permanente o pariente dentro del tercer
grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil de los
concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad
política o cívica.
2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de que cumplan con las funciones
propias de su cargo y del ejercicio del derecho de petición, los ediles no
podrán gestionar asuntos ante las entidades públicas distritales, ni ante
las personas que administren tributos, ni ser apoderados ante las mismas
entidades o celebrar con ellas contratos.
88
A las Juntas Administradoras les corresponde la gestión de los asuntos y
servicios de interés eminentemente local que no trasciendan al ámbito
metropolitano, distrital o supralocal.
Principales funciones:58
- Adoptar el Plan de Desarrollo Local de acuerdo con el Plan General de
Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas y el Plan General de
Ordenamiento Físico del Distrito.
- Vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su
localidad y las inversiones con recursos públicos.
- Presentar proyectos de inversión ante las autoridades nacionales o
distritales correspondientes.
- Aprobar el presupuesto anual del fondo de desarrollo, previo concepto
favorable del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, de
acuerdo al plan de desarrollo local.
- Ejercer atribuciones administrativas asignadas por la ley y las
delegadas por autoridades nacionales y distritales.
- Promover la participación y veeduría ciudadana en el manejo y control
de los asuntos públicos.
58 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 324 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 69.
89
- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo relacionados con la
localidad que no sean iniciativa exclusiva del Alcalde Mayor.
- Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad.
- Controlar al espacio público y vigilar que su uso se ajuste a las normas
urbanísticas.
- Promover la creación de organizaciones cívicas, comunales, culturales,
recreativas, deportivas y de defensa civil en las localidades.
- Examinar y aprobar e improbar los balances de los Fondos de
Desarrollo.
A las Juntas Administradoras Locales les está prohibido:59
- Crear cargos o entidades administrativas.
- Inmiscuirse en los asuntos que sean de competencia privativa de otras
autoridades.
- Destinar los bienes y rentas distritales a fines distintos al servicio
público.
- Condonar deudas a favor del distrito.
- Imponer a los habitantes de la localidad gravámenes o contribuciones
no autorizados por la ley o por los acuerdos, o decretar exenciones o
rebajas de impuestos o contribuciones.
59 Ibíd. Artículo 70.
90
- Decretar a favor de personas o entidades de derecho privado
donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u
otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o
derechos reconocidos conforme a normas preexistentes.
La importancia de las Juntas Administradoras Locales reside en ser un órgano
de composición popular que garantiza la participación de la comunidad
principalmente en lo que hace referencia a la aprobación de la inversión de
los recursos, procurando más transparencia en el proceso y una adecuada
canalización de los recursos hacia la satisfacción de las necesidades que
aquejan a la localidad y atendiendo los problemas comunitarios buscando las
posibles soluciones. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte
Constitucional en la Sentencia C – 541 del 24 de noviembre de 1.993 (Mag.
Pon: Hernando Herrera Vergara) al afirmar que “las juntas administradoras
locales surgen constitucionalmente para promover el desarrollo de sus
territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes, y
para asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los
asuntos locales.
En tal virtud, les corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos
de interés eminentemente local que no trasciendan el ámbito metropolitano,
distrital o supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer
91
las necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de
ninguna otra autoridad local.”
Es de especial trascendencia su función de control político sobre la actividad
del Alcalde Local permitiendo la efectividad de la responsabilidad política de
este funcionario en el ámbito local, en la medida en que esta atribución se
realice con la finalidad de mantener la rectitud en la práctica administrativa
dentro de un ambiente de trabajo coordinado orientado hacia la satisfacción
del interés de la comunidad local.
Sin embargo, presenta algunos inconvenientes como la inexistencia de límite
de los períodos para los cuales puede ser elegido un edil impidiendo la
renovación de sus miembros, puesto que algunos de éstos se han mantenido
desde la implementación de la junta sin que sea retribución por su buena
gestión sino por asuntos de poder político. Por otra parte, no existe control
de la productividad de las sesiones que en ocasiones se enfocan hacia temas
irrelevantes o se estancan en discusiones sin sentido sin obtener beneficio
para la comunidad. De igual forma, es notoria la ausencia de responsabilidad
y compromiso de algunos ediles que devengan sus honorarios sin que sea
proporcional con su labor.
92
2.2.2.4. Alcalde Local. Es nombrado por el Alcalde Mayor de terna
elaborada por la Junta Administradora Local.60 Es agente del Alcalde Mayor el
cual tiene la facultad de removerlo en cualquier tiempo y depende de él
jerárquicamente.
Para ser designado Alcalde Local es necesario ser ciudadano en ejercicio,
haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial,
comercial o laboral en la respectiva localidad mínimo durante los dos años
anteriores a la fecha del nombramiento y cuenta con las mismas
inhabilidades determinadas para los ediles.
Principales funciones:61
- Dirigir la acción administrativa de la Alcaldía Local y asegurar el
cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios a su cargo.
- Velar por el cumplimiento de la Constitución, la ley y las demás
normas nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las
decisiones de las autoridades distritales.
- Velar por la ejecución de los planes, proyectos y programas de orden
distrital que deban realizarse en la respectiva localidad.
- Reglamentar los acuerdos locales.
60 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 84. 61 ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 86.
93
- Cumplir las funciones que le determine o delegue le Concejo, el
Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras y otras autoridades
distritales.
- Coordinar la acción administrativa del distrito en la localidad.
- Coordinar con las autoridades de policía, en el territorio de su
jurisdicción, las medidas encaminadas a garantizar la tranquilidad,
salubridad, moralidad y seguridad públicas.
- Conceder los permisos, autorizaciones y licencias de funcionamiento
de su competencia.
- Vigilar el funcionamiento de los establecimientos de comercio y
prevenir hechos contrarios al orden público.
- Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y
el ejercicio de funciones públicas por parte de autoridades estatales o
personas privadas.
- Presentar a consideración del Alcalde Mayor los planes, programas y
proyectos aprobados por la Junta Administradora Local y deban
incorporarse en al Plan de Desarrollo del Distrito Capital.
- Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los
proyectos de planes y programas de desarrollo local que deban ser
aprobados por dicha corporación.
94
- Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los
proyectos de inversión que considere prioritarios para el desarrollo de
la localidad.
- Facilitar la participación de la comunidad en la planificación, en el
proceso presupuestal, gestión, evaluación y control de los asuntos
locales y la prestación de los servicios a cargo de la localidad.
- Actuar como representante legal y ordenador del gasto del Fondo de
Desarrollo Local.
- Sancionar y promulgar las resoluciones aprobadas por la Junta
Administradora Local y objetar las inconvenientes o contrarias al
ordenamiento jurídico.
2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local. Es una cuenta con personería
jurídica y patrimonio propio62 a través de la cual se manejan los recursos de
cada una de las localidades en que se divide el territorio del Distrito Capital.
Con sus recursos se financia la prestación de los servicios y la construcción de
las obras.
62 Ibíd. Artículo 87.
95
Su representante legal y ordenador de gastos es el Alcalde Mayor63 quien
puede delegar total o parcialmente las funciones que ejerza respecto del
Fondo al Alcalde Local.
2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia
2.2.2.6.1. Personería. La personería tiene autonomía administrativa y
presupuestal, es dirigida por el personero distrital quien es agente del
Ministerio Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos.
Es elegido por el Concejo para un período de tres años.64
Para ser elegido personero se requiere tener mas de treinta años, ser
abogado titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito durante cinco
o haber sido profesor en derecho por igual tiempo.
Cuenta con las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
1. Inhabilidades:65
- Ser o haber sido en el último año concejal, haber ocupado cargo
público en la Administración central o descentralizada del distrito.
General Planeación Unidad Ejecutiva deServicios Públicos
Gobierno Acción Comunal
Hacienda Catastro
Obras Públicas Servicio Civil
Educación Medio Ambiente
Salud Bienestar Social
Tránsito y transporte De la defensa delespacio público
145
SECTOR LOCALIDADES
Alcaldes Locales Juntas Administradoras Fondos de Locales desarrollo local
146
SECTOR DESCENTRALIZADO
Empresas industriales Sociedades Sociedades de Empresas de servicios Otras Establecimientos Empresas socialesy comerciales públicas economía mixta públicos domiciliarios entidades públicos del Estado
Metrovivienda Canal capital Terminal de Empresa de telecomunicaciones Planetario I.D.U. 32 hospitalestransporte distrital
Renovación urbana Empresa de Empresa de energía FAVIDItransporte Universidad
Sistematización y Tercer milenio Empresa de acueducto y distrital I.D.C.T.servicios técnicos alcantarillado
I.D.R.D.Lotería de Bogotá Compañía colombiana de
servicios valor agregado y Fundación Gilbertotelemáticos Alzate avendaño