Análisis de requisitos normativos para otorgar la pensión gracia a docentes territoriales, en relación con el principio de igualdad Eder Mosquera Andrade Ana Deisy Vadillo Gómez Jhaneth Victoria Sánchez Cossio Julio 2021 Nota de Autor Docente: Luisa Fernanda Zuluaga Marín, Programa de Derecho, Cartago, Valle Universidad Cooperativa de Colombia Correspondencia relacionada con este documento debe ser enviada a: [email protected]
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Análisis de requisitos normativos para otorgar la pensión gracia a docentes territoriales, en
relación con el principio de igualdad
Eder Mosquera Andrade
Ana Deisy Vadillo Gómez
Jhaneth Victoria Sánchez Cossio
Julio 2021
Nota de Autor
Docente: Luisa Fernanda Zuluaga Marín, Programa de Derecho, Cartago, Valle
Universidad Cooperativa de Colombia
Correspondencia relacionada con este documento debe ser enviada a:
4. Pregunta de Investigación .................................................................................................................. 8
5. Objetivo General ................................................................................................................................. 8
Referencia Bibliográfica ........................................................................................................................... 31
ANÁLISIS DE REQUISITOS NORMATIVOS PARA OTORGAR LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES TERRITORIALES, EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE IGUALDAD 3
1. Resumen
El presente trabajo recoge el análisis y la explicación realizados luego de estudiar las diferentes
fuentes normativas sobre la pensión gracia, la cual se le otorga a docentes territoriales. La
monografía se focaliza en vislumbrar los detalles sobre aquellos requisitos nominados en la Ley
114 de 1913 para conceder la pensión gracia a los maestros, en un contexto de proporcionalidad,
de acuerdo con el principio de igualdad; a partir de la constitución como en la función
administrativa. Lo anterior, es un gran insumo para que los docentes hagan valer su derecho, en
caso de reunir las circunstancias discriminadas en la ley para adherirse al beneficio. Se
suministra una herramienta que posibilita el conocimiento del escenario normativo, tendiente a
obtener las prestaciones salariales conforme al trabajo, edad y experiencia realizados en el
ejercicio docente. Esta situación fundamentada en el principio de igualdad, generan un espacio
de seguridad jurídica para todos los asociados, cuyas garantías constitucionales y de la función
administrativa, corresponden con mejorar la calidad de vida de la población.
Palabras clave: Pensión gracia, docentes territoriales, remuneración salarial, requisitos y
principio de igualdad.
Abstract
This paper gathers the analysis and explanation made after studying the different normative
sources on the grace pension, which is granted to territorial teachers. The monograph focuses on
glimpsing the details of those requirements nominated in Law 114 of 1913 to grant the grace
pension to teachers, in a context of proportionality, according to the principle of equality; from
the constitution as in the administrative function. The foregoing is a great input for teachers to
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assert their right, in case they meet the circumstances discriminated in the law to adhere to the
benefit. It provides a tool that enables the knowledge of the normative scenario, tending to obtain
the salary benefits according to the work, age and experience performed in the teaching exercise.
This situation, based on the principle of equality, generates a space of legal security for all
associates, whose constitutional guarantees and administrative function correspond to improving
the quality of life of the population.
Keywords: Grace pension, territorial teachers, salary remuneration, requirements and principle
of equality.
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2. Introducción
A raíz de la deficiente remuneración salarial y prestacional que tenían los docentes de
primaria adscritos a los Entes Territoriales tales como Departamentos, Distritos y Municipios, se
estableció por parte del Gobierno Nacional, crear en el año 1913 una prestación económica denominada
pensión jubilación vitalicia o más conocida como pensión gracia estipulada en la Ley 114 de 1913, su
objetivo fue mejorar estas condiciones por medio de una retribución especial. La presente investigación
tiene como objeto la realización de un estudio, análisis y comentario jurídico sobre la pensión
gracia otorgada a docentes que cumplen ciertas condiciones determinadas en dicha ley, en
relación con el principio constitucional y de la Función Administrativa de igualdad.
Es vital hacer una conceptualización del término pensión en la actualidad, el cual puede
definirse, según la Ley 100 de 1993, en su artículo 10, como el “amparo contra las contingencias
que se derivan de la vejez, invalidez y muerte”. En el momento de implementar la pensión gracia
se hace necesario pensar en el otorgamiento de ésta, ya que se da en un escenario propicio para
compensar la deficiente remuneración salarial para los docentes territoriales o nacionalizados,
también para igualar las prestaciones y la calidad de vida digna entre los profesores. En estos
términos, se propende realizar un análisis jurídico y explicar de manera didáctica aspectos
esenciales relacionados con la pensión gracia, en pro de disipar la incertidumbre e instruir a los
funcionarios públicos sobre los límites y alcances de la ley.
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3. Justificación
Es importante realizar el estudio y análisis sobre la temática planteada, porque existe
mucha incertidumbre (según registros oficiales) entre los servidores públicos respecto al tiempo
de vinculación del docente, la clasificación: a) docente nacional, b) docente nacionalizado y c)
docente territorial. Por su parte, el régimen especial que se aplica a los docentes repercute en un
sentido de inseguridad jurídica, puesto que, se otorgan más beneficios a unos docentes que a
otros. Así las cosas, el estudio, análisis y comentario jurídico sobre la pensión gracia genera un
impacto social, económico y jurídico, ya que, ofrece gran claridad conceptual con apoyo
didáctico para una mejor comprensión sobre la normatividad que rige a estos servidores públicos
de manera contextualizada. Este trabajo ayudará a docentes y demás personas interesadas a
identificar si tienen derecho o no a la materialización de este beneficio, pues los docentes de
orden territorial o nacionalizados son los que tienen derecho a la pensión gracia; es indispensable
tener en cuenta esta salvedad, debido a que, de ello depende el reconocimiento de sus derechos.
La pensión gracia será otorgada a docentes que cumplen diversos requisitos o directrices
estipuladas normativamente, se relaciona esto con la proporcionalidad o viabilidad de dicho
derecho en un Estado fundamentado en principios constitucionales y de la Función
Administrativa (igualdad y equidad).
La importancia que reviste esta investigación radica en la posibilidad de esclarecer o
aclarar las condiciones en las cuales se puede otorgar la pensión gracia, con ellos los docentes
eliminan la incertidumbre respecto al derecho sobre este beneficio, todo esto conlleva a la
seguridad jurídica, tras comprender la proporcionalidad de los derechos, de acuerdo con el
contexto o circunstancias específicas.
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El estudio, análisis y explicación de la normatividad correspondiente con la pensión
gracia enmarca todo un escenario innovador, puesto que, de manera didáctica representado en un
mapa mental las personas que navegan en una inseguridad jurídica encontrarán respuestas a
aquellos interrogantes que se plantean en el momento en que deben hacer efectivo el beneficio.
Con esta monografía se hace un aporte a diversas esferas de la vida del ser humano; en
cuanto al derecho se ha evidenciado que los docentes por falta de conocimiento o interpretación
respecto a la normatividad que abarca la pensión gracia, han instaurado sin número de demandas
pretendiendo obtener el beneficio, esto debido a los vacíos que presenta las diversas
modificaciones que ha sufrido esta ley, entonces, como comunidad académica cumplimos una
función social de información y apoyo en temáticas de difícil compresión, también se contribuye
a nivel social en la descongestión del aparato judicial, pues las personas comprenden aspectos sin
necesidad de agotar el recurso jurisdiccional.
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4. Pregunta de Investigación
¿Cuáles son los requisitos determinados en la Ley 114 de 1913 para otorgar la pensión
gracia a los docentes, en relación con el principio de igualdad, nominado tanto en la constitución
como en la función administrativa?
5. Objetivo General
Analizar los requisitos determinados en la Ley 114 de 1913 para otorgar la pensión gracia
a los docentes, en relación con el principio de igualdad, nominado tanto en la constitución como
en la función administrativa.
5.1 Objetivos Específicos
Discriminar los requisitos estipulados en la Ley 114 de 1913 sobre la pensión gracia, que
permiten diferenciar los docentes que tienen derecho o no a la misma.
Esclarecer las condiciones en las cuales se puede otorgar la pensión gracia, en aras de
eliminar la incertidumbre que tienen los docentes respecto al derecho sobre este
beneficio.
Esquematizar la relación entre la normatividad estudiada y el principio de igualdad.
6. Método de estudio
6.1 Tipo de estudio: Descriptivo
6.1.2 Diseño de la investigación
En el presente trabajo de investigación se empleó el enfoque cualitativo, donde se
entrevé un “proceso inductivo, interpretativo y recurrente, se enfatiza en comprender un
fenómeno, reconociéndolo desde la óptica jurídica actual de los participantes en relación
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con el tema” (Hernández y Mendoza, pág. 390). Se utilizó una estrategia documental
(pág. 462), tomando como fuente primaria de información la Ley 114 de 1913. Partiendo
de un concepto integral sobre pensión gracia para docentes territoriales o nacionalizados,
en el momento que acrediten los requisitos de ley.
7. Marco Teórico
7.1 Antecedente normativo sobre la pensión gracia
De acuerdo con la sentencia C-489 de 2000, la pensión gracia ha sido denominada
como una prestación tanto social como vitalicia que, de manera implícita materializa el
derecho adquirido por los docentes territoriales que cumplan con los requisitos formales,
o sea, aquellos maestros deben haber cumplido cincuenta años de edad, así mismo,
haberse desempeñado como educadores en entidades de educación oficial por un periodo
de 20 años, dicho cargo debió ejercerlo con buena conducta y honradez; puntualmente, la
Corte Constitucional ostenta:
Como puede apreciarse, conforme a la regla primera, numeral 2º literal A del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de
1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o
llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando
cumplan con la totalidad de los requisitos”, pensión ésta que “será compatible con
la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o
parcial de la Nación” (Sentencia C-489 de 2000).
La pensión gracia es de carácter especial, debido a que expresa disposiciones
normativas particulares, ello sin desconocimiento de la variación implementada por la ley
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33 de 1985 (artículo 4°) para todo tipo de pensión. Así las cosas, antes de la ley en
mención, la pensión gracia se liquidaba sobre el 50% de lo devengado, por ende:
La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los
dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos
distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos
sueldos (Ley 114 de 1913, art. 2°).
En la Ley 114 de 1913 se encuentran las primeras disposiciones sobre la pensión
gracia, dirigida a docentes de instituciones educativas primarias que cumplieran con los
requisitos nominados en ella, los cuales son (omitiendo los que fueron derogados por la
ley 45 de 1931):
1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y
consagración.
3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter
nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un
Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas
por la Nación o por un Departamento.
Nota: Esta vigente el régimen de excepción para el personal docente en materia de
edad. En el sector docente la edad y el tiempo de servicios es la misma para el
hombre y la mujer o sea 50 años y 20 años de servicios.
4. Que observe buena conducta.
6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad
u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.
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En cumplimiento del principio de igualdad nominado tanto en la función
administrativa como en la Constitución Política de Colombia de 1991, es menester el
trato igualitario para todos los docentes, pese a la igualdad de condiciones laborales, la
misma no se reflejaba en las prestaciones salariales entre los profesores nacionales y
territoriales, dada la necesidad de equiparar esta cuestión se expide la ley 116 de 1928
(declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-085 de 2002), que en el
artículo 6° contempla:
Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de
instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla
la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años
de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la
enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la
que implica la inspección (Ley 116 de 1928, art. 6°).
En esta línea de pensamientos, la Ley 37 de 1933, en el artículo 3°, Extendió el
beneficio de la pensión gracia a los docentes que culminen sus años de servicio en
instituciones educativas secundarias, considerando también los requisitos formales
nominados en la ley 114 de 1913:
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de
carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años
de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
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7.2 Definición de términos básicos
Pensión gracia: Beneficio económico que se creó a partir de la ley 114 de 1914,
por parte del Estado, en busca de equiparar la remuneración salarial y prestacional de los
docentes de primaria, también fue llamada pensión de jubilación vitalicia.
Docentes Nacionales: Son los docentes vinculados por nombramiento del
Gobierno Nacional.
Docente Nacionalizado: Son los docentes vinculados por nombramiento de
entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de
conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Docente territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido
en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 (Ley 91,1989, Art. 1°).
Remuneración Salarial: Contraprestación económica que se recibe por cumplir
con una labor determinada. Establecida en el Artículo 128 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Requisitos: Cualidad, circunstancia o cosa que se requiere para algo (RAE).
Principio de Igualdad: La igualdad se define como un “principio que reconoce la
equiparación de todos los ciudadanos en derechos y obligaciones (RAE).
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8. Marco Referencial
De conformidad con el Decreto 2277 de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el
ejercicio de la profesión docente, dispone que:
El presente Decreto establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso,
ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión
docente en los distintos niveles y modalidades que integran el sistema Educativo
nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales (Decreto
2277,1979, Art. 1°).
Este Estatuto da lugar a la posibilidad de pensionarse a los 55 años de edad, el ingreso se
corresponde con el escalafón, en tal caso, el docente al ingresar a la labor no contaba con la
totalidad de sus estudios cursados, podían ingresar y continuar con su capacitación educativa y
profesional, de esta manera, subiría en los niveles de escalafón, mientras que en la actualidad, se
evidencia un cambio significativo respecto a los niveles de escalafón (A-B-C-D), es decir, la
“estructura del Escalafón Docente, estará conformado por tres (3) grados. Los grados se
establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles
salariales” (Decreto 1278 de 2002, artículo 20, inciso 1°); la permanencia en el ejercicio docente
se materializaba conforme al derecho; sin embargo, ésta podría verse comprometida, por falta de
eficiencia, buen comportamiento y otros aspectos de tipo jurídico y social. Es posible inferirlo,
de acuerdo con la Ley 114 de 1913, artículo 4° que, en los numerales 1°, 3°, 4° y 6°, rezan los
requisitos que debe cumplir el interesado para obtener la pensión gracia.
En coherencia con lo anterior, el Decreto 1278 de 2002, estipula que:
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El presente decreto tiene por objeto establecer el Estatuto de Profesionalización Docente
que regulará las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que
la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su
formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que
orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y
buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de
los docentes (Decreto 1278, 2002, Art. 1°).
En este caso, refracta el evento que facilita la garantía de pensionarse a los 57 años, vale
la pena aclarar que esta condición es tanto para los hombres como para las mujeres, en el caso
del primer grupo poblacional indicado, en el régimen general, estos pueden pensionarse a los 62
años (Ley 100 de 1993, artículo 36, inciso 1°). De este acápite se puede extraer que se cristaliza
un régimen especialísimo (Ley 91 de 1989), pues es exclusivo para los docentes que desempeñan
su labor como servidores públicos o ejercen la educación pública.
En ilustración de este Decreto, los docentes ingresan por competencias y la idoneidad se
garantiza dada la habilidad para desempeñar el cargo conforme a la reglamentación, de igual
forma, para subir en el nivel de escalafón (14), éstos además de tener la idoneidad mencionada,
deben continuar con su proceso de capacitación educativa, cuyas competencias en “saber ser,
saber hacer y saber convivir”, refuerzan la idoneidad del educador para orientar al educando o
ejercer el cargo en óptimas condiciones materiales e inmateriales, de no ser así o perder la
evaluación periódica, aquellos maestros podrían comprometer seriamente su permanencia en la
carrera docente.
Los Decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002, claramente enmarcan una serie de beneficios
(descritos anteriormente), en el factor económico o de remuneración en mayor o menor medida.
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Por otra parte, en el Decreto último, existe un filtro o proceso de selección, conlleva a que los
docentes emprendan continuamente proyectos de capacitación académica para ganar el cargo y
ejercerlo de manera idónea, según las competencias pertinentes; dichos conocimientos serán
importantes tanto para ellos mismos como para los discentes, en aras de construir procesos
significativos de enseñanza, aprendizaje y transformación.
Lo dicho hasta aquí, se corresponde con el carácter de régimen especial al cual
pertenecen estos servidores públicos o docentes, según la Ley 91 de 1989, por la cual se crea el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, haciendo énfasis en ciertos términos,
con el respectivo alcance:
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno
Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de
entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de
conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los
docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de
1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975
(Ley 91,1989, Art. 1°).
Así las cosas, los docentes que ingresaron antes del 31 de diciembre de 1980, conocidos
como docentes territoriales o nacionalizados, cuentan con una resolución, cuyo acto
administrativo contó con la intervención y firma de un delegado del Fondo Educativo Regional,
se les debe garantizar la Pensión Gracia, en caso contrario, es menester interponer demanda, en
pro de obtenerla, pero en término general, los docentes con las condiciones estipuladas en el
presente párrafo tienen derecho a la pensión sin necesidad de interponer acción.
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La pensión gracia es diferente o independiente a la pensión de jubilación, es decir, es
adicional, denominada en tal sentido porque anteriormente los docentes de orden nacional
devengaban más que los docentes de orden territorial, entonces, se pretendía nivelar, equiparar o
igualar la remuneración de todos.
La Ley 33 de 1985, por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de
Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público, en su artículo 1° reza los
requisitos para obtener la pensión de jubilación o vejez:
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y
llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de
Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y
cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el
último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en
actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado
expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones (Ley
33, 1985, Art 1°).
Establece una regulación del Régimen General de Pensiones para servidores públicos, de
conformidad con los ingresos o factores que constituyen salario de los trabajadores oficiales para
la pensión ordinaria de jubilación o vejez.
La Ley 100 de 1993, en su artículo 279, inciso 2°, establece unas excepciones;
específicamente refiere:
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Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles
con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la
expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del
servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.
Ahora bien, es de capital importancia reseñar la existencia de los regímenes para el tema
pensional: a) Prima Media con Prestación Definida y, b) ahorro individual con solidaridad. El
primero, es administrado por el Gobierno, cuyo intermediario es Colpensiones. Desde el
momento en que la persona se afilia sabe todos los requisitos y condiciones para obtener su
pensión, la característica más relevante del fondo común es la solidaridad, aunque existe gran
solidaridad en este sistema, también se evidencia un conflicto, denominado actualmente como
Bomba Pensional. El segundo, da lugar a una cuenta independiente, donde las condiciones de
pensionarse se pueden materializar o no, o sufrir transformación. Para el tema tratado en el
presente trabajo, los docentes se encuentran en el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida.
Los tipos de pensiones también se encuentran discriminados en la Ley 100 de 1993, tales
como: pensión de vejez (art. 34), pensión de invalidez (art. 39) y pensión de sobrevivientes (art.
46).
Los docentes son servidores públicos, ya que brindan un servicio de utilidad social,
además desarrollan funciones y tareas para cumplir con los fines esenciales del Estado. En este
punto, se debe considerar que, la Ley 734 de 2002, es el Código único disciplinario, aplicado a
todos los servidores públicos.
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La ley 114 de 1913, en su artículo 1°, indica: los Maestros de Escuelas Primarias oficiales
que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una
pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley. En esta
línea de pensamiento, el parágrafo del artículo 279, ley 100 de 1993, concuerda con que, el pago
de dicha pensión continuará a cargo de Cajanal y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional. Además, indica las condiciones y argumentos bajo los cuales fue creada la pensión
gracia, de igual manera, establece los requisitos que debe probar la persona para gozar de este
beneficio o derecho (art. 4°).
La Ley 812 de 2003, precisa un tipo de vinculación, aquel cargo comulga con el Sistema
General de Participación. De tal manera que las cesantías se liquidan cada año, de conformidad
con los informes generados por el ente territorial, así pues, se hace un cargo de intereses a las
cesantías según el acumulado en relación al 31 de diciembre de cada año, este concepto se
conecta con la razón de ser de la Ley 91 de 1989.
El Decreto 1075 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario
del Sector Educación e indica que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad cabeza del
sector educativo el cual tiene como objetivo los siguientes:
Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de
calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema.
Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las entidades territoriales para una
adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo en función de las políticas
nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del
servicio educativo y la pertinencia.
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Implementar mecanismos de descentralización, dotando al sector de los elementos que
apoyen la ejecución de las estrategias y metas de cobertura, calidad, pertinencia y